UNIDAD III: EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES Y SU

PROTECCIÓN

INTRODUCCION

Esta unidad abordará todo referente al aprovechamiento de los recursos naturales y su conservación, como protección al
medio ambiente.

OBJETIVO PARTICULAR

Explicar el aprovechamiento racional de los elementos naturales, las medidas de prevención, control, conservación, así
como la protección al medio ambiente y de las actividades riesgosas.

CONTENIDOS

3.1. Flora y fauna.

3.2. Agua y ecosistemas acuáticos.

3.3. Atmósferas.

3.4. Suelo.

3.5. Referencias de la contaminación ambiental en otros países.

3.1. FLORA Y FAUNA

EL CAMPO DE LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LA FLORA

ESTE CAPÍTULO se destina al examen del sistema de protección jurídica de la flora silvestre terrestre, incluidos los bosques
y selvas. Este último elemento, es decir, lo “forestal”, suele ser el centro de atención de la legislación sobre protección de
la flora silvestre terrestre. Sin embargo, la legislación que se refiere a la protección del ambiente en su conjunto, ha
comenzado a incorporar la idea de la protección de la totalidad de la flora silvestre. Esto es muy importante para países
como México, cuya diversidad en materia de flora (y también de fauna) es particularmente rica. En general, la preservación
de la biodiversidad o diversidad biológica se ha transformado en una preocupación mundial, ante la acelerada extinción
de la flora y fauna silvestres en todo el planeta.

El examen se inicia con el estudio de las disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, que han venido a llenar un importante vacío en materia de protección de la flora silvestre terrestre, al
establecer políticas específicas para este efecto, así como medidas concretas de protección.

A continuación se analiza la protección jurídica de los recursos forestales, tal como se establece en la nueva Ley Forestal
de 1992 (Diario Oficial de la Federación, 22-XII-1992), que vino a remplazar a la Ley Forestal de 1986, así como en el
Reglamento de esta última (Diario Oficial de la Federación, 13-VII1988), que seguiría en vigor en lo que no se oponga a la
nueva Ley mientras se dicta otro Reglamento. Con la Ley Forestal, se examina también la Ley de Sanidad Fitopecuaria de
los Estados Unidos Mexicanos (Diario Oficial de la Federación, 13-XII-1974), cuyas reglas tienen por objeto la protección y
conservación de los vegetales y anima les contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades (artículo 1°), así como el
llamado Reglamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los
Estados Unidos Mexicanos en Materia Vegetal (Diario Oficial de la Federación, 18-I-1980).

Luego se retoma la LGEEPA, que contiene algunas reglas sobre la protección de los recursos forestales y de las zonas
selváticas, que complementan las disposiciones de la Ley Forestal relativas a la materia. También se analizan en este
capítulo las atribuciones de la SEDESOL en este tema. Por último, se examinan las normas internacionales vigentes sobre la
materia, como las contenidas en el Convenio Internacional de Protección Fitosanitaria (Diario Oficial de la Federación, 4-III-
1982) así como las incluidas en la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los
países de América (Diario Oficial de la Federación, 20-V-1942) yen la Convención pan la Protección del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural (Diario Oficial de la Federación, 2-V- 1984). Estas Convenciones han sido suscritas y ratificadas
por México. Dada su trascendencia, en la última sección de este capítulo se analiza el Convenio sobre la Diversidad
Biológica, suscrito por México y otros 152 Estados, así como por la Comunidad Económica Europea, durante la
Conferencia de Río (3 al 14 de junio de 1992).

LOS PROBLEMAS DE LA FLORA EN MÉXICO

Los ecosistemas terrestres de México presentan una riqueza y diversidad de especies vegetales que son únicas en el
mundo: el país cuenta con cerca de 30 000 especies de plantas superiores terrestres231. Se ha estimado que el
aprovechamiento de esa vegetación está concentrado en unas cuantas especies, pese a que dicho aprovechamiento
podría comprender unas 4 500 especies más. Este potencial de especies de interés económico es particularmente alto en
las zonas áridas (2 582 especies). En las zonas templada, de trópico húmedo y de trópico seco, dicho potencial es de 864,
704 y 349 especies, respectivamente.232

Cifras oficiales recientes indican que aproximadamente 582 especies de plantas superiores están en riesgo de extinción233.
Esto implica la destrucción de un patrimonio natural irreproducible, incluso mucho antes de que éste llegue a ser
enteramente conocido y sus usos potenciales puedan ser determinados.

Por eso, tiene una enorme importancia la creación de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad, establecida por Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 16 de marzo de
1992. El objeto de esa Comisión es coordinar las acciones y estudios relacionados con el conocimiento y la preservación
de las especies biológicas, así como promover y fomentar actividades de investigación científica para la exploración,
estudio, protección y utilización de los recursos biológicos tendientes a conservar los ecosistemas del país y a generar
criterios para su manejo sostenible. La Comisión tiene una naturaleza intersecretarial y está integrada por el Ejecutivo
Federal, que la preside, y los siguientes secretarios: de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Energía,
Minas e Industria Paraestatal, de Comercio y Fomento Industrial, de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Desarrollo
Social (que es el secretado técnico de la Comisión), de Educación Pública, de Salud y de Pesca. La Comisión cuenta con un
coordinador nacional, designado por el Presidente de la República a propuesta de los miembros de la propia Comisión.

Los problemas de los recursos forestales del país merecen una mención aparte. México cuenta con cerca de 50 millones
de hectáreas de bosque cerrado, que ocupan alrededor del 25% del territorio nacional.

De éstas, la mitad corresponde a bosques templados de coníferas y encinos y la otra mitad a selvas tropicales. Además, el
país cuenta con cerca de 110 millones de hectáreas con potencial forestal, que están cubiertas por zonas arbustivas,
matorrales y otros tipos de vegetación. Hace algún tiempo se consideraba que los recursos forestales del país ascendían a
40 956 millones de hectáreas cubiertas por bosques y selvas y 83 508 millones de hectáreas de arbustos y matorrales, pero
los niveles de deforestación de los bosques y selvas eran altos: hasta 1979, abarcaban aproximadamente 12 millones de
hectáreas de bosques templados y 5 millones de hectáreas de selvas tropicales. De acuerdo con estimaciones oficiales, la
sola expansión de la frontera agrícola en el Sureste del país, determinó que hacia 1980 quedara sólo el 5% de las selvas
tropicales que existían a principios del siglo. Además, la deforestación en el país es uno de los factores determinantes en la
aceleración de los procesos de erosión y desertificación, que habían llegado a tener un ritmo de 225 mil hectáreas por
año. Cifras oficiales más recientes consideran, sin embargo, que los índices de deforestación son crecientes y que pueden
estimarse en 500 mil hectáreas al año.234

Otras informaciones oficiales disponibles sobre deforestación indicaban que, en 1980, la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos había reportado
16.4 millones de hectáreas perturbadas y, en 1987, 17.8 millones. Esto significa que tan sólo en siete años se habían
desmontado 1.4 millones de hectáreas, es decir, que el promedio anual de deforestación durante ese periodo había sido
de 200 mil hectáreas. La contaminación y los incendios forestales contribuyeron a agravar esta situación: los incendios
forestales afectaron durante ese mismo periodo 1 238416 hectáreas, de las cuales el 20.7% se ubican en el estado de
Chiapas235. A es tos incendios debe agregarse el que devastó, en 1989 , una extensa zona de la península de Yucatán.

Por otra parte, las prácticas de explotación de los recursos forestales han implicado un notable desperdicio de especies.
Hacia 1985 se estimaba que las explotaciones forestales aprovechaban sólo entre el 60 y el 70% de la biomasa,
concentrándose principalmente la explotación de los bosques templados en las coníferas y desaprovechándose los
encinos, mientras que la de los bosques tropicales se concentra sólo en la explotación de maderas preciosas236.

LA PROTECCIÓN DE LA FLORA EN LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL

AMBIENTE
La LGEEPA destina todo un capítulo al tema de “flora y fauna silvestres y acuáticas” en el Título Tercero relativo a las áreas
naturales protegidas (artículos 79 a 87). Aunque existe una vinculación entre un tema y otro, evidentemente una ubicación
más correcta para estos preceptos es el Titulo Tercero relativo al aprovechamiento racional de elementos naturales.

Las normas de la LGEEPA sobre esta materia están destinadas principalmente al establecimiento de ciertos criterios
ecológicos, es decir, de principios de política ecológica general que se refieren específicamente a la flora y la fauna
silvestres y acuáticas. Pero, además, la LGEEPA se ocupa de prever ciertas medidas que favorecen la protección de la flora
y fauna silvestres y acuáticas. La parquedad de estas normas se explica porque la materia está ya regulada por la Ley
Forestal, la Ley Federal de Caza y la Ley de Pesca, para mencionar sólo los ordenamientos jurídicos más importantes que
concurren a disciplinar esta materia.

En lo que respecta a los criterios ecológicos que deben observarse para la protección y aprovechamiento de estos
elementos naturales, la LGEEPA consigna como tales los siguientes: 1) la preservación del hábitat natural de las especies
de flora y fauna del territorio nacional, así como la vigilancia de las zonas de reproducción; 2) la protección de los
procesos evolutivos de las especies y sus recursos genéticos, destinando áreas representativas de los sistemas ecológicos
del país a la protección e investigación 3) la protección y desarrollo de las especies endémicas, amenazadas o en peligro
de extinción, a fin de recuperar su estabilidad poblacional; 4) el combate del tráfico ilegal de especies; 5) el fortalecimiento
de las estaciones biológicas de rehabilitación y repoblamiento de especies de fauna silvestre, y 6) la concertación con la
comunidad para propiciar su participación en la conservación de especies (artículo 79).

El precepto formula de una manera suficiente y congruente la política ecológica que debe seguirse para proteger la rica
diversidad biológica que presentan los sistemas naturales mexicanos, hoy amenazada. La protección del hábitat natural de
las especies, la vigilancia de los procesos de reproducción, y el destino de áreas naturales para la protección e
investigación de los procesos evolutivos de las especies y sus recursos genéticos, son verdaderamente indispensables para
la protección eficaz de la flora la fauna silvestres. Por otra parte, son igualmente indispensables las acciones que procuren
la recuperación de la estabilidad poblacional alterada, mediante la protección y desarrollo de las especies endémicas,
amenazadas o en peligro de extinción. Se debe intensificar el combate al tráfico ilegal de especies. En la actualidad;
funcionan algunas estaciones biológicas de rehabilitación y repoblamiento de especies de fauna silvestre, como la tortuga
y otras especies: ellas deben fortalecerse, como lo plantea este precepto. Por último, ninguna de estas acciones serán
verdaderamente eficaces si no participa la población en la conservación de las especies protegidas, que es el último
criterio ecológico formulado en este precepto.

Los criterios ecológicos para la protección y aprovechamiento de la flora y fauna silvestres y acuáticas, deben ser
considerados por las autoridades competentes, especialmente en los siguientes casos: 1) el otorgamiento de concesiones,
permisos y, en general, de toda clase de autorizaciones para el aprovechamiento, posesión, administración, conservación,
repoblación, propagación y desarrollo de la flora y fauna silvestres acuáticas; 2) el establecimiento o modificación de vedas
de la flora y fauna silvestres y acuáticas; 3) las acciones de sanidad fitopecuaria; 4) la protección y conservación de la flora
y fauna del territorio nacional, contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades, o la contaminación que pueda
derivarse de actividades fitopecuarias; 5) el establecimiento del régimen técnico de conservación de la flora y fauna
acuáticas; 6) la formulación del programa anual de producción, repoblación, cultivo, siembra y diseminación de especies
de la flora y fauna acuáticas; 7) la creación de áreas de refugio para proteger las especies acuáticas que así lo requieran, y
8) la determinación de los métodos y medidas aplicables o indispensables para la conservación, cultivo y repoblación de
los recursos pesqueros (artículo 80).
En lo que concierne a las medidas para la protección y aprovechamiento de la flora y fauna silvestres y acuáticas, la LGEEPA
regula, en primer término, las vedas, que es un tema que también se trata en las Leyes Forestal, Federal de Caza y Federal
de Pesca. En consecuencia, teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en esos ordenamientos jurídicos, la LGEEPA
comienza por prescribir que la SEDESOL “establecerá o, en su caso, promoverá ante las autoridades competentes, el
establecimiento de vedas de la flora y fauna silvestres y acuáticas y la modificación o levantamiento de las mismas”
(artículo 81, párrafo primero).

Las vedas que se decreten tienen como finalidad la conservación, repoblación, propagación, distribución, aclimatación o
refugio de los especimenes, principalmente de aquellas especies endémicas, amenazadas o en peligro de extinción
(artículo 81, párrafo segundo).

Los decretos de veda deben precisar su naturaleza y temporalidad, los límites de las áreas o zonas vedadas y las especies
de la flora o fauna que abarcan. Además, deben publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en el de la entidad o
entidades federativas donde se ubique el área vedada (artículo 81, párrafos tercero y cuarto).

La expedición de normas técnicas ecológicas es otra de las medidas que prevé la LGEEPA para la protección de estos
elementos naturales. En ese sentido, el artículo 82 de la Ley prescribe que sus disposiciones son aplicables a la posesión,
administración, conservación, repoblación, propagación y desarrollo de la flora y faunas silvestres, agregando que “las
personas físicas o morales que se dediquen a las expresadas actividades deberán sujetarse a las normas técnicas
ecológicas que expida la Secretaría” (la SEDESOL).237

Por su parte, el artículo 83 de la Ley dispone que el aprovechamiento de los recursos naturales en áreas que sean el
hábitat de especies de flora y fauna silvestres, especialmente de las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción,
deberá hacerse de manera que no se alteren las condiciones necesarias para la subsistencia, desarrollo y evolución de
dichas especies. En estrecha relación con lo anterior, el artículo 84 de la Ley agrega que la SEDESOL, en coordinación con
las Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Pesca, expedirá las normas técnicas eco lógicas de conservación
y aprovechamiento del hábitat de la flora y fauna silvestres y acuáticas.

El establecimiento de medidas de regulación o restricción a la exportación, importación y tránsito de especimenes de la flora

y fauna silvestres, es otro de los mecanismos previstos en la LGEEPA para la protección de éstas, En consonancia con las
disposiciones sobre la materia que con tiene la Ley de Comercio Exterior de 1986 (véase la sección 73), el artículo 85 de la
LGEEPA prescribe que, cuando así se requiera para la protección de especies, la SEDESOL promoverá ante la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial el establecimiento de medidas de regulación o restricción, total o parcial, a la exportación
o importación de especimenes de la flora y fauna silvestres e impondrá las restricciones necesarias para la circulación o
tránsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del y destinadas al extranjero. Sin
embargo, las modificaciones introducidas en mayo de 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
establecieron, entre otras cosas, que era atribución de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos “aplicar las
disposiciones que establezcan las leyes en relación con restricciones a la circulación o tránsito por el territorio nacional de
especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o destinadas al extranjero, y promover ante la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial el establecimiento de medidas de regulación o restricción, en forma total o parcial, a su
importación o exportación, cuando se requiera para su conservación o aprovechamiento, de conformidad con las normas
que expida la Secretaría de Desarrollo Social” (artículo 35 , fracción XXXVII ).

Es de señalarse que en 1988 se expidió un Decreto que establece la codificación y clasificación de mercancías cuya
importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitarias y ecológicas (Diario Oficial de la Federación, 9-XI-1988).
Además, la Ley Forestal de 1986 prescribe que los permisos para exportar vegetación y productos forestales y sus
derivados, incluyendo los celulósicos, papel y sus manufacturas, deberán otorgarse por la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial, previa opinión favorable de la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (artículo 71, párrafo primero). Y agrega que en el caso de las especies de
claradas como raras, amenazadas o en peligro de extinción, deberá contarse con la opinión de la SEDESOL (artículo 71,
párrafo segundo).

Los dos últimos preceptos del capítulo relativo a la flora y fauna silvestres y acuáticas, que son los artículos 86 y 87, están
destinados exclusivamente al tema de la fauna silvestre. Por esa razón, se examinan en el capítulo siguiente.

LA PROTECCIÓN DE LA FLORA EN LA LEY FORESTAL

La Ley Forestal de 1992 es el ordenamiento jurídico más importante en materia de flora. Como se ha dicho, sustituyó a la
Ley Forestal de 1986.238

La expedición de la nueva Ley Forestal se explica en el contexto de las reformas al artículo 27 constitucional y la nueva Ley
Agraria que se han examinado en el capitulo anterior y que, en los términos de la Exposición de Motivos de la nueva Ley
Forestal, removieron uno de los obstáculos más importantes para la capitalización del sector forestal, ya que abrieron la
puerta a la creación de la pequeña propiedad forestal y la libre asociación entre ejidatarios y comuneros (que son los
mayores propietarios de los bosques y selvas del país), y de ellos con terceros. Con ese propósito, la nueva Ley Forestal
modifica la normatividad que regía la actividad forestal, redefiniendo el papel del Estado en dicha actividad. Queda por ver
aún si estos cambios, que entre otras cosas procuran estimular el desarrollo de plantaciones comerciales en extensiones
suficientes para lograr economías de escala que hagan competitivo el aprovecha miento forestal con técnicas modernas,
contribuirán en verdad a eliminar las presiones existentes respecto de los bosques y selvas nativos y no se transformarán
en un método para incrementar la deforestación de esos bosques y selvas.
La nueva Ley Forestal “es reglamentaria del Artículo 27 Constitucional” (artículo 1º, párrafo primero), esto es, tiene su
fundamento constitucional en ese precepto de la Carta Fundamental y por consiguiente, como todas las de su género,
debe entenderse inspirada en la idea de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y
urbana.

La nueva Ley Forestal está estructurada por 58 artículos, que se distribuyen en cuatro Títulos que tratan, sucesivamente, de
las disposiciones generales; de la administración y manejo de los recursos forestales; del fomento a la actividad forestal, y
de las visitas de inspección, auditorías técnicas, infracciones y delitos.

Las disposiciones de la Ley son aplicables en los terrenos forestales y en aquellos con aptitud preferentemente forestal,
cualquiera que sea su régimen de propiedad. Son terrenos forestales los que están cubiertos por bosques, selvas o
vegetación forestal de zonas áridas. Son terrenos de aptitud preferentemente forestal aquellos que no están cubiertos por
dicha vegetación, pero pueden ser incorporados al uso forestal por sus condiciones de clima, suelo y topografía. Se
excluyen de esta segunda categoría los terrenos que, sin sufrir degradación permanente, pueden ser utilizados en
agricultura y ganadería. En ningún caso se pueden considerar como terrenos forestales o de aptitud forestal a los situados
en áreas urbanas. Así lo dispone el artículo 3 ° de la Ley.

La aplicación de la Ley corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos (artículo 4°). La Secretaria cuenta con un órgano de consulta denominado Consejo Técnico Consultivo Forestal
Nacional, integrado con representantes de la propia Secretaría, de la Secretaría de Desarrollo Social y de otras
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como con representantes de instituciones académicas
y centros de investigación, agrupaciones de productores y empresarios, organizaciones no gubernamentales y de otras
organizaciones de carácter social y privado que estén relacionadas con la materia forestal. Esto es lo que establece el
artículo 6° de la Ley.

La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos puede celebrar acuerdos y convenios en materia forestal con los
gobiernos de los estados y del Distrito Federal. Estos convenios pueden versar, entre otras materias, sobre la asunción por
parte de esos gobiernos del ejercicio de las funciones operativas que conforme a la nueva Ley Forestal corresponden a la
misma Secretaría, en cuyo caso deben ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y en el periódico oficial o gaceta
del esta do de que se trate o del Departamento del Distrito Federal. La propia Secretaría puede celebrar acuerdos y
convenios en materia forestal con personas físicas o morales del sector social o privado, que podrán versar sobre la
instrumentación de programas forestales y el fomento a la educación, cultura, capacitación e investigación forestales, así
como respecto de las labores de vigilancia forestal y demás acciones forestales operativas previstas en la Ley. Así lo prevén
sus artículos 7° y 8°.

Las disposiciones de la Ley que tienen una mayor relevancia pan el tema de la protección de la flora, se encuentran en su
Título Segundo que, como se ha dicho, versa sobre la administración y manejo de los recursos forestales. En efecto, allí se
hallan las normas sobre inventario forestal nacional y zonificación forestal; aprovechamiento de recursos forestales,
forestación y reforestación; transporte y almacenamiento de materias primas forestales; servicios técnicos forestales;
creación, organización y administración de reservas y zonas forestales y parques nacionales; prevención, combate y control
de incendios forestales; sanidad forestal, y vedas forestales. Algunas de estas materias se examinarán a continuación.

EL APROVECHAMIENTO DE RECURSOS FORESTALES. LA FORESTACIÓN Y REFORESTACIÓN

Las modificaciones introducidas en mayo de 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal precisan que
corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos organizar y regular el aprovechamiento racional de los
recursos forestales, atendiendo a las restricciones de protección ecológica que señale la Secretaría de Desarrollo Social
(fracción XVI del artículo 35).

A partir de este precepto, el artículo 11 de la nueva Ley Forestal dispone que el aprovechamiento de recursos forestales
maderables, así como la forestación y reforestación en terrenos forestales o de aptitud preferentemente forestal (a menos
que se trate de superficies menores a 10 hectáreas), requieren de autorización de la Secretaría. En cambio, el
aprovechamiento, transporte y almacenamiento de recursos forestales no maderables y el aprovechamiento de leña para
uso doméstico, sólo deben ajustarse a las normas oficiales mexicanas que expidan conjuntamente la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos y la Secretaría de Desarrollo Social. Esto es lo que dispone el artículo 11 de la Ley.
Para obtener dicha autorización, es menester presentar un programa de manejo forestal que debe contener, entre otras
cosas, las medidas para la prevención, control y combate de plagas e incendios; las medidas de prevención y mitigación
de impactos ambientales, en las distintas etapas de la aplicación del programa de manejo; las obligaciones de forestación
o reforestación que se contraigan, y, en su caso, las medidas para conservar y proteger el hábitat de especies de fauna
silvestre amenazadas o en peligro de extinción ( artículo 12, fracción II, de la Ley ).

La participación de la Secretaría de Desarrollo Social en el otorgamiento de la autorización queda reducida a la

determinación de las restricciones de protección ecológicas aplicables, determinación que debe hacer dentro de los 10
días hábiles siguientes al recibo de la copia del programa de manejo que le remita la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos, so pena de que se entienda que no existen restricciones adicionales a las previstas en el programa de manejo
(artículo 13, párrafo segundo). Sin embargo, en los casos de aprovechamientos forestales de selvas tropicales y de
especies de difícil regeneración, así como de áreas naturales protegidas, se requiere de la autorización en materia de
impacto ambiental que debe otorgar la Secretaría de Desarrollo Social (véanse las secciones 67 y 70), autorización que
deberá ser acompañada a la solicitud (artículo 12, fracción III de la nueva Ley Forestal).

Las normas sobre aprovechamiento de recursos forestales y sobre forestación y reforestación incluyen además algunas
disposiciones que también son relevantes para la protección de la flora, tales como las que se refieren a los informes
periódicos que deben presentar los titulares de las autorizaciones (artículo 15), las suspensiones o revocaciones de dichas
autorizaciones (artículo 16), la inscripción de los programas de manejo forestal (artículo 17) y la enajenación de propiedad
o derechos reales de uso o usufructo sobre terrenos forestales o de aptitud preferentemente forestal que cuentan con
autorizaciones de aprovechamiento de recursos forestales maderables (artículo 18).

Sin embargo, la norma más importante es la contenida en el artículo 19, que permite a la Secretaría autorizar, por
excepción, el cambio de uso de suelo en terrenos forestales, siempre que el nuevo uso no comprometa la biodiversidad y
contribuya a evitar la erosión de suelos, el deterioro de la calidad del agua y la disminución en su captación. Esta
autorización debe concederse con base en estudios técnicos que justifiquen el cambio y atendiendo las normas oficiales
mexicanas que en materia de protección ecológica emita la Secretaría de Desarrollo Social. En todo caso, la Secretaría de
Desarrollo Social tiene la facultad de promover ante la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos la realización de
estudios de impacto ambiental en los casos de cambio de los usos del suelo en los términos del artículo 104 de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (véase la sección 192).

Cabe decir que los artículos 45 y 46 de la nueva Ley Forestal configuran como infracciones, entre otras conductas, las
siguientes: 1) el establecimiento en terrenos forestales de cultivos agrícolas, encerraderos de ganado o labores de
pastoreo o de otra índole, sin apego a las disposiciones contenidas en el programa de manejo autorizado; 2) la ejecución
de aprovechamientos forestales en contravención con las disposiciones contenidas en ese programa; 3) la extracción de
suelo o la realización de cualquier acción que comprometa la regeneración y capacidad productiva de los terrenos
forestales) y 4) la realización, sin autorización, de cambios de uso de suelo en terrenos forestales. El incumplimiento de las
obligaciones señaladas en el programa de manejo autorizado que sean imputables a su titular hacen procedente la
suspensión total o parcial de la respectiva autorización de aprovechamiento de recursos forestales maderables o de
forestación o reforestación (artículo 50). Cabe señalar que la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos puede, en
caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en la autorización, conceder al interesado, a pedido de éste, un
plazo para su cumplimiento, transcurrido el cual la misma Secretaría puede realizar los trabajos respectivos, con cargo al
obligado (artículo 51).
Por otra parte) la nueva Ley Forestal sanciona penalmente “a quien transporte, comercie o transforme madera en rollo
procedente de aprovechamientos para los cuales no se haya autorizado un programa de manejo” (artículo 58).239

EL TRANSPORTE Y ALMACENAMIENTO DE MATERIAS PRIMAS FORESTALES

Para combatir los aprovechamientos ilegales, la Ley establece normas sobre el transporte y almacenamiento de materias
primas forestales, estableciendo al respecto que las materias primas forestales maderables deberán contar para ese efecto
con la documentación requerida, pero la madera en rollo únicamente deberá estar marcada con un marcador autorizado
por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (artículo 20). La falsificación de la documentación o de las marcas
constituye una infracción (artículo 46, fracción VII).

Corresponde a quienes transportan o realizan actos de comercio o transformación de materias primas maderables
acreditar, en los términos que fijen el Reglamento de la Ley y las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos, que dichas materias provienen de aprovechamientos para los cuales existe autorización
(artículo 22).

Los responsables de los centros de almacenamiento y transformación de materias primas forestales deben solicitar su
inscripción en el Registro Forestal Nacional (artículo 21). La omisión de solicitar esa inscripción constituye una infracción
(artículo 45, fracción III), que puede conducir a la clausura del respectivo centro cuando transcurren más de quince días
contados a partir de la fecha en que se haya aplicado la sanción sin que se haya solicitado dicha inscripción (artículo 56).

LA CREACIÓN, ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE RESERVAS Y ZONAS FORESTALES Y PARQUES

NACIONALES
La nueva Ley Forestal establece que el Ejecutivo Federal, con base en los estudios que elaboren las Secretadas de
Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Desarrollo Social, podrá establecer, previa opinión del Consejo Técnico Consultivo
Nacional Forestal, reservas y zonas forestales240 y parques nacionales241 ( artículo 25, párrafo primero ).

Antes de expedir los respectivos decretos, el Ejecutivo Federal debe escuchar la opinión de los propietarios o poseedores
de los terrenos de que se trate, así como de los titulares de las autorizaciones de aprovechamiento de recursos forestales
maderables, forestación o reforestación. En dichos decretos se deberán precisar los regímenes de manejo técnico de los
recursos naturales a que se sujetarán dichos terrenos y, en su caso, los programas de desarrollo integral que adoptará el
Ejecutivo Federal para apoyar a las comunidades afectadas (artículo 25, párrafo segundo).

Corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos ad ministrar las reservas y zonas forestales de propiedad
nacional y los parques nacionales, así como los terrenos nacionales forestales cuya administración no corresponda a otra
dependencia, atendiendo las normas oficiales mexicanas que en materia de protección ecológica expida la Secretaría de
Desarrollo Social (artículo 26 párrafo primero).
La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos puede, mediante acuerdos o convenios, encomendar la administración
total o parcial de las mencionadas reservas, zonas y parques, así como de dichos terrenos, a los gobiernos de los estados
en que se ubiquen o, en su caso, al gobierno del Distrito Federal. Asimismo, la Secretaría puede acordar y convenir que las
mencionadas áreas naturales protegidas sean encomendadas total o parcialmente a personas físicas o morales que, bajo
su supervisión, asuman la responsabilidad de su conservación, protección, fomento y vigilancia, para dedicarlas a fines de
investigación, turísticos, recreativos o de otra índole, acordes con la conservación del área natural protegida de que se
trate.

En todo caso, quien celebre estos convenios con la Secretaría deberá observar las normas oficiales mexicanas que en
materia de protección ecológica emita la Secretaría. Así lo disponen los párrafos segundo, tercero y cuarto del mismo
artículo 26.

LA PREVENCIÓN, COMBATE Y CONTROL DE INCENDIOS FORESTALES

En materia de incendios forestales, cabe decir que éstos pueden tener como causa factores naturales o la mano del
hombre. En uno y otro caso, los incendios implican la destrucción de importantes cursos bióticos y la pérdida de casi todo
el ecosistema. Los efectos de los incendios forestales han aumentado sin cesar, en todo el mundo. Una parte importante
de ellos se debe a prácticas agrícolas inadecuadas o mal ejecutadas.

Sin embargo, hay que tener presente que el fuego actúa también como regulador importante en la vida de los
ecosistemas, bajo ciertas circunstancias. En efecto, existen ciertos ecosistemas cuyo desarrollo se controla precisamente a
través del fuego, que favorece la existencia de ciertas especies a costa de otras. A partir de la constatación de este hecho,
el hombre también ha pretendido utilizar el fuego como un factor de regulación. La cuestión, en estos casos, consiste en
establecer un apropiado control del uso deliberado del fuego.
Las disposiciones de la nueva Ley Forestal en materia de prevención, combate y control de incendios son más escuetas
que las de la Ley Forestal de 1986. La primera de ellas establece que la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos, oyendo al Consejo Técnico Consultivo Forestal Nacional, establecerá las normas
oficiales mexicanas que se deberán cumplir para prevenir, combatir y controlar los incendios, así como los métodos y
formas en que se puede hacer uso del fuego (artículo 27). Los ejidatarios, comuneros y demás propietarios o poseedores
de los terrenos forestales o de aptitud preferentemente forestal y los titulares de las autorizaciones de aprovechamiento
de recursos forestales maderables o de forestación o reforestación, están obligados a ejecutar trabajos para prevenir,
combatir y controlar los incendios forestales, así como a reportar a la Secretaría la existencia de los incendios forestales
que detecten (artículo 29). Este último deber corresponde también a las autoridades civiles y militares y a las empresas de
transporte. El incumplimiento de dichas obligaciones constituye una infracción (artículo 45, fracciones I y III y 46, fracción
IV). También constituye una infracción el rehusarse, en desacato de mandato legítimo de la Secretaría, a prevenir o
combatir los incendios forestales, así como provocar incendios por imprudencia o intencionalmente y sin observar las
normas oficiales mexicanas en terrenos forestales (artículo 46, fracciones III, IV y VI).

Corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos supervisar, coordinar y ejecutar acciones para la
prevención, combate y control de incendios forestales, y proveer la asistencia para dichos efectos de las demás
dependencias de la Administración Pública Federal y, en su caso, de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de
los municipios, en los términos de los acuerdos y convenios que se celebren. La misma Secretaría debe procurar la
participación de las instituciones del sector social y privado y de la ciudadanía en general para estos mismos efectos, así
como organizar campañas permanentes para prevenir, combatir y controlar los incendios forestales. Así lo dispone el
artículo 28 de la Ley.
LA SANIDAD FORESTAL
En cuanto a las plagas y enfermedades forestales, la nueva Ley Forestal prescribe que la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, escuchando la opinión del Consejo Técnico Consultivo Forestal Nacional, dictará las normas oficiales
mexicanas para prevenir, controlar y combatir las plagas y enfermedades forestales, disponiendo además que las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y, en su caso, las de los gobiernos de los estados, del
Distrito Federal y de los municipios, prestarán su colaboración para ese mismo efecto, en los términos de los acuerdos y
convenios que se celebren (artículo 30).

Agrega el artículo 31 de la Ley que los ejidatarios, comuneros y demás propietarios o poseedores de los terrenos
forestales o de aptitud preferentemente forestal, así como los titulares de autorizaciones de aprovechamiento o de
forestación o reforestación, están obligados a realizar los trabajos de sanidad forestal, de acuerdo con los lineamientos
que dicte la misma Secretaría y a partir del momento en que sean notificados por la propia Secretaría. Esta última
prevención va acompañada de otra en virtud de la cual, en caso de incumplimiento, dicha Secretaría puede realizar tales
trabajos, mediante el cobro de los derechos que conforme a la ley procedan y a cuyo pago quedarán afectas las materias
primas forestales (artículo 31). El rehusarse a prevenir o combatir las plagas o enfermedades que afecten la vegetación
forestal, en desacato del mandato legítimo de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, constituye una
Infracción que es sancionada por la nueva Ley Forestal ( artículo 46, fracción III ).

Sin embargo, lo cierto es que esta materia se rige principalmente por las disposiciones de la ya mencionada Ley de
Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos mexicanos, la cual, como se ha dicho, tiene por objeto la protección y
conservación de los vegetales y animales contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades. Al respecto, hay que
señalar que la LSFEUM prescribe que sus disposiciones y las de sus reglamentos, “se aplicarán sin perjuicio de las
establecidas por la Ley Forestal y su Reglamento en materia de sanidad forestal siempre que no se opongan a las de la
presente Ley” (artículo 64). En consecuencia, las normas de la LSFEUM y las de su Reglamento pertinente se aplican con
preferencia a las de la Ley Forestal y su Reglamento. La LSFEUM tiene su fundamento constitucional en el multicitado
párrafo tercero del artículo 27 de la Carta Fundamental, en tanto regula la conservación de recursos naturales susceptibles
de apropiación.242

LAS VEDAS FORESTALES

La nueva Ley Forestal destina sólo un precepto al tema de las vedas forestales, que no modifica de manera importante el
régimen preexistente sobre la materia.

En efecto, su artículo 32 se limita a establecer que: 1) el Ejecutivo Federal podrá decretar vedas forestales, con base en los
estudios técnicos que elabore la Secretaría para justificar la medida y previa opinión del Consejo Técnico Consultivo
Forestal Nacional, pero respetando la garantía de audiencia de ejidatarios, comuneros y demás propietarios o poseedores
de los terrenos afectados, así como de los titulares de autorizaciones de aprovechamiento de recursos forestales
maderables, forestación o reforestación sobre dichos terrenos; 2) los decretos precisarán las características, temporalidad,
excepciones y límites de las superficies y recursos forestales vedados, así como, en su caso, las medidas que adoptará el
Ejecutivo Federal para apoyar a las comunidades afectadas; 3) tales decretos deberán ser publicados en dos ocasiones en
el Diario Oficial de la Federación y por una sola vez en los diarios de mayor circulación del lugar donde se ubiquen los
terrenos y recursos forestales vedados; 4) se exceptuarán de las vedas a las plantaciones comerciales, en tanto no se
pongan en riesgo inminente de daño los ecosistemas terrestres, y 5) las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal y los gobiernos locales prestarán su colaboración para que se cumpla con lo que señalen las vedas
forestales, en los términos de los acuerdos y convenios que se celebren.

Aunque la nueva Ley Forestal no lo diga, es obvio que las vedas pueden levantarse (como lo decía la Ley de 1986) o
modificarse (como lo decía la Ley de 1960), en cuyo caso habrá de seguir el mismo procedimiento empleado para
decretarlas (como lo precisaba la Ley de 1986). Cabe señalar que este mecanismo protector de los recursos forestales se
ha empleado muchas veces en e país. En la recopilación de Leyes y reglamentos sobre aguas, bosques, colonización,
minas y petróleo, anotada y verificada por el licenciado Manuel Andrade, pueden consultarse los diversos decretos que, a
lo largo de los años, han establecido y levantado vedas forestales en distintos puntos del país.

Las violaciones de las disposiciones contenidas en los decretos de veda constituyen una infracción sancionada por la
nueva Ley Forestal (artículo 46, fracción II).

LA CONSERVACIÓN, PROTECCIÓN Y RESTAURACIÓN FORESTALES

Esta materia se encuentra regulada en el Título Tercero de la nueva Ley Forestal, que como se ha dicho está destinado a
tratar el tema del fomento a la actividad forestal. Bajo esta denominación, la nueva Ley regula fundamentalmente la
cuestión de la forestación y reforestación, lo que la Ley de 1986 llamaba “fomento y restauración forestales” y la Ley de
1960 “restauración y fomento de los recursos forestales”.

Hay que decir previamente que la forestación y la reforestación no consisten simplemente en plantar árboles donde los
hubo, sino más bien en devolverle a los terrenos forestales su aptitud de tales, esto es, restituirles la cubierta vegetal y
también su fertilidad. Así lo exige la explotación que se hace de los recursos forestales y, en general, los procesos que
provocan su extinción y la pérdida de la fertilidad de los suelos forestales. En México, el ritmo de forestación y
reforestación es muy inferior al de deforestación, no obstante la vigencia de disposiciones como las que se examinarán a
continuación. Este fenómeno se explica no sólo por la inobservancia que han tenido este tipo de normas sino también, y
de manera especial, por la práctica de las talas ilegales, que representan una parte significativa de los aprovechamientos
forestales y que desbordan todos los programas de forestación y reforestación.
Con arreglo a las modificaciones introducidas en mayo de 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos fomentar y realizar programas de reforestación en
coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social, así como cuidar de las arboledas y demás vegetación, con la
cooperación de las autoridades federales y locales competentes (fracción XIX del artículo 35).

Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 33 de la nueva Ley Forestal dispone que las Secretarías de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Social, elaborarán y aplicarán medidas para fomentar
la conservación, protección, restauración y uso múltiple de los recursos forestales.243

La misma Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos debe determinar las áreas geográficas en que se fomentarán las
labores de conservación, protección y restauración forestales, así como las áreas que se destinarán para plantaciones
agroforestales, para leña, para protección de cuencas, para fines comerciales y de otra naturaleza. Con ese objeto, la
Secretaría debe escuchar la opinión del Consejo Técnico Consultivo Forestal Nacional y tomar en cuenta las necesidades
de recuperación en zonas de suelos deteriorados, las condiciones socioeconómicas de los habitantes de las mismas y las
necesidades de promover ciertos tipos de plantaciones (artículo 34).

El fomento de las labores a que se refiere el artículo 34 de la Ley comprende las acciones voluntarias de conservación,
protección y restauración forestales que lleven a cabo los particulares, mediante: 1) la celebración de convenios entre la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y los particulares, a efecto de constituir reservas forestales, previendo los
aspectos relativos a su administración, y 2) las medidas que a juicio de la Secretaría, previa opinión del Consejo,
contribuyan de manera especial a la conservación, protección y restauración de la biodiversidad forestal (artículo 35).
La Secretaría puede formular y organizar programas de forestación o reforestación en zonas degradadas, cuyo objeto será:
1) restaurar y aumentar los recursos forestales y la biodiversidad en el territorio nacional, y 2) realizar y apoyar las acciones
que contribuyan a disminuir la erosión y aumentar la recarga de acuíferos. Para ese efecto, la Secretaría debe promover la
cooperación de otras dependencias y de los gobiernos locales, así como de empresas, organismos o personas, nacionales
y extranjeras, interesados en el rescate ecológico (artículo 36).

Además la Secretaría a de Agricultura y Recursos Hidráulicos, en coordinación con la de Desarrollo Social, debe promover
la creación y operación de áreas y huertos semilleros y de viveros forestales por los gobiernos locales y por los
propietarios y poseedores de predios forestales o los titulares de autorizaciones de aprovechamientos forestales
maderables, forestación o reforestación (artículo 37).
Por último, la nueva Ley Forestal dispone que la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, en coordinación con la
de Desarrollo Social, promoverá la creación de sociedades reforestadoras para el establecimiento de las plantaciones para
la conservación, protección y restauración forestales y apoyará las labores del sector social y privado en esta materia, para
lo cual podrá coordinarse con otras dependencias de la Administración Pública Federal y los gobiernos locales ( artículo
38).

Entre las numerosas normas de la Ley Forestal de 1986 que desaparecieron con motivo de la nueva Ley Forestal, nos
parece especialmente importante la contenida en el artículo 53 de esa Ley, en virtud de la cual la extracción de materiales,
los trabajos mineros, las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren la cubierta y suelos forestales, requerían de
autorización de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, la que en su expedición debía tomar en consideración
las prevenciones que en materia de minas y petróleo establecen las leyes del ramo. No está de más recordar que una de
las principales causas del deterioro de los re cursos forestales en las zonas tropicales del país, especialmente en el trópico
húmedo, es la explotación petrolera.244

LA PROTECCIÓN DEL PAISAJE

Por lo general, la protección del paisaje se asocia, aunque no exclusiva mente, a la protección de los elementos de la flora
silvestre. Pero también este tema suele estar vinculado al de las áreas naturales protegidas.

En México, el paisaje carece de un sistema específico de protección en la legislación interna, porque lo cierto es que
ningún ordenamiento jurídico establece reglas especiales para ese efecto. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, no subsanó este vacío. En efecto, la LGEEPA no contiene ninguna disposición que se refiera al
tema. Quizás, esta materia hubiera podido ser legislada entre las disposiciones de la Ley sobre áreas naturales protegidas.
Lo que más se aproxima a la idea de la protección del paisaje es la disposición que incluye entre los propósitos de la
determinación de las áreas naturales protegidas, la preservación de los ambientes naturales representativos de las
diferentes regiones biogeográficas del país (artículo 45, fracción 1); pero, lo cierto es que este propósito no cubre todo lo
que implica la protección del paisaje.

La Ley Federal de Protección al Ambiente, en cambio, por lo menos consideraba este tema, como lo ponían de manifiesto
las dos referencias que hacía al respecto. La primera de ellas en su artículo 3°, que disponía que sería motivo de
prevención y control por parte del Ejecutivo Federal los contaminantes y sus causas que en forma directa o indirecta
dañaran o degradaran, entre otros, el paisaje. Esta referencia al paisaje se incluyó en la reforma que en 1984 se hizo al
mencionado artículo 3°. La segunda estaba en el párrafo segundo del artículo 6°, que imponía a las dependencias del
Ejecutivo Federal el deber de estudiar, planear, programar, evaluar y calificar los proyectos o trabajos que allí se indicaban,
“cuidando la conservación del paisaje urbano y natural...” Esta referencia al paisaje también forma parte de una reforma
que en 1984 se hizo al citado artículo 6°.
Sin embargo, las normas internacionales sobre protección de la flora que se examinan en la parte final de este mismo
capítulo, establecen reglas especiales para la protección del paisaje.

LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES Y LAS ZONAS SELVÁTICAS EN LA LGEEPA

En general, la LGEEPA no trata el tema de la protección de los recursos forestales y las zonas selváticas, que se supone
reservado a la Ley Forestal. Sin embargo, al regular el aprovechamiento racional del suelo y “sus recursos’, la Ley introduce
algunas disposiciones sobre la materia.

Una de esas disposiciones está en el artículo 100 de la Ley, que a la letra prescribe: “Los permisos y en general las
autorizaciones de aprovechamiento forestal, implican la obligación de hacer un uso racional de ese recurso. Cuando las
actividades forestales deterioren gravemente el equilibrio ecológico, la Secretaría (SEDESOL) promoverá ante la Secretaría
de Agricultura y Recursos Hidráulicos, la revocación, modificación o suspensión del permiso o autorización respectivo, en
los casos previstos por el artículo 56 de la Ley Forestal.”

Este precepto, con las modificaciones que se le introdujeron en la Comisión de Ecología de la Cámara de Diputados, deja
en claro la obligación de usar racionalmente el recurso que asumen las personas autorizadas para llevar a cabo
aprovechamientos forestales.

Otras disposiciones, en cambio, se refieren de manera específica a la protección de las zonas selváticas, como es el caso de
los artículos 101 y 102 de la Ley. El primero establece las acciones prioritarias que el Gobierno Federal deberá llevar a cabo
en esas zonas, a saber: 1) el aprovechamiento racional de los ecosistemas selváticos, donde existan actividades
agropecuarias establecidas; 2) el cambio progresivo de la práctica de roza, tumba y quema a otras que no impliquen
deterioro de los ecosistemas; 3)la consideración de los criterios ecológicos en la extracción de recursos no renovables; 4)
la introducción de cultivos compatibles con los ecosistemas y que favorezcan su restauración cuando hayan sufrido
deterioro, y 5) la regulación ecológica de los asentamientos humanos. El precepto sale al encuentro de uno de los
problemas ambientales más graves del país y le impone al Gobierno Federal la realización de un conjunto de acciones que
miran a la prevención de sus causas más habituales. El segundo precepto deja asentado que todas las autorizaciones que
afecten el uso del suelo en las zonas selváticas o el equilibrio eco lógico de sus ecosistemas, quedan sujetos a los criterios
y disposiciones que establece la misma LGEEPA y los demás ordenamientos jurídicos aplicables.
Finalmente, el artículo 107 de la LGEEPA dispone que en los estímulos fiscales que se otorguen a las actividades forestales
deberán considerarse criterios ecológicos, de manera que se promuevan el desarrollo y fomento integral de las
actividades forestales, el establecimiento y ampliación de plantaciones forestales, y las obras para la protección de suelos
forestales en los términos de la propia LGEEPA y de la Ley Forestal.

LAS ATRIBUCIONES DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL EN MATERIA DE FLORA SILVESTRE

De acuerdo con el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de
Desarrollo Social normar el aprovechamiento racional de la flora silvestre para conservarla y desarrollarla (fracción XXVII).
Esta atribución es ejercida por la SEDESOL a través del Instituto Nacional de Ecología (artículo 36 del Reglamento Interior
de la Secretaría). Por su parte, con arreglo al artículo 35 de la misma Ley, corresponde a la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos levantar y mantener actualizado el inventario de la cubierta vegetal, con la cooperación de los
gobiernos estatales y municipales (fracción XXXVI).

En la materia específicamente forestal, el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal le encomienda a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos organizar y regular el aprovecha miento
racional de los recursos forestales, atendiendo a las restricciones de protección ecológica que señale la Secretaria de
Desarrollo Social, así como decretar las vedas forestales y organizar y rnanejar la vigilancia Forestal (fracción XVI) y
fomentar y realizar programas de reforestación en coordinación con la misma Secretaría, cuidando de las arboledas y
demás vegetación, con la cooperación de las autoridades federales y lo cales competentes (fracción XVII).

Estas disposiciones deben concordarse con las de la nueva Ley Forestal de 1992, en especial con las que se refieren al
Consejo Técnico Consultivo Forestal Nacional que debe constituir la Secretaría de Agricultura dentro de los cuatros meses
siguientes a la fecha en que entre en vigor la Ley (artículo 9° transitorio). Como se ha dicho, ese Consejo es un órgano de
consulta de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Su integración y principales funciones han sido señaladas a
lo largo de este capítulo.245

LAS NORMAS INTERNACIONALES SOBRE PROTECCIÓN DE LA FLORA

Como se ha dicho, México es parte en diversos convenios y convenciones internacionales que se refieren a la protección
de la flora.

La más antigua de ellas es la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales
de los Países de América (Diario Oficial de la Federación, 20-V-1942), suscrita en Washington en 1940. Tal como su
denominación lo indica, el campo de la Convención es más amplío que la sola protección de la flora, pues ella está
encaminada, como queda en claro en su Preámbulo, a proteger y conservar en su ambiente natural, ejemplares de todas
las especies y géneros de su flora y su fauna autóctonas, incluyendo las aves migratorias, así como proteger y conservar
los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de
interés o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas en los casos a que se refiere la
Convención.

Las principales obligaciones que asumen las Partes Contratantes para ese efecto, se refieren a la creación en sus
respectivos países de parques nacionales, reservas nacionales y reservas vírgenes, así como adoptar o recomendar a sus
cuerpos legislativos la adopción de leyes y reglamentos que aseguren la protección y conservación de los elementos que
son objeto de la Convención, y la de cooperar los unos con los otros para promover los propósitos de la misma
Convención (artículos II, V y VI). Asimismo, las Partes Contratantes asumen la obligación de tomar las medidas necesarias
para la vigilancia y reglamentación de las importaciones, exportaciones y tránsito de especies protegidas de flora o fauna,
o parte alguna de las mismas, por los medíos que señala la Convención (artículo IX). Cabe decir que la Convención se
ocupa específicamente de la protección de las aves migratorias o de interés estético y de aquellas que están amenazadas
de extinción, para lo que se incluyen en un Anexo las especies cuya protección es urgente y de especial importancia
(artículos VII y VIII).

La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Diario Oficial de la Federación, 2-V-1984) es
también un importante instrumento internacional para la protección de la flora. Esta Convención fue adoptada en París en
1972, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Nuevamente hay que decir que el campo de la
Convención es más amplio que la protección de la flora, pues regula no sólo la protección del patrimonio natural, sino la
del patrimonio cultural. Por otra parte, el concepto de “patrimonio natural” utilizado en la Convención no coincide en
todos sus términos con el de flora. En efecto, de acuerdo con el artículo 2 de la Convención, para sus efectos se considera
“patrimonio natural”:1) los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas
formaciones que tengan un valor universal desde el punto de vista estético o científico; 2)las formaciones geológicas y
fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas,
que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico, y 3) los lugares naturales o las
zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia,
de la conservación o de la belleza natural. En otras palabras, el concepto de patrimonio natural excede al de flora en tanto
se refiere también a otros elementos naturales, pero también tiene sentido restrictivo desde el momento en que se refiere
sólo a aquellos elementos naturales que tienen un valor universal excepcional.

La Convención tiene por objeto proteger el patrimonio cultural y natural de cada Estado, que represente un patrimonio
universal en cuya preservación la comunidad internacional entera debe cooperar. Con ese objeto, la Convención establece
que a cada Estado le incumbe primordialmente la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a
las generaciones futuras, el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, para lo cual cada Estado procurará
adoptar las medidas que la misma Convención señala (artículos 4 y 5). Pero, además, la Convención establece un sistema
de asistencia internacional en esta materia (artículos 19 a 29), creando por otra parte un Comité Intergubernamental de
Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural dentro de la UNESCO, así como un Fondo para la Protección del
Patrimonio Cultural y Natural (artículos 8 a 18).

Por último, debe mencionarse a la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (Diario Oficial de la Federación, 4-
III-1982), que es otro de los instrumentos internacionales que coadyuvan a la protección de la flora en México. Aprobada
en 1979 durante el 20° periodo de sesiones de la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agri
cultura y Alimentación (FAO), la Convención establece la obligación de sus partes contratantes de adoptar las medidas
legislativas, técnicas y administrativas que se especifican en la misma Convención o en sus acuerdos suplementarios, con
el propósito de actuar eficaz y conjuntamente para prevenir la difusión e introducción de plagas en las plantas y productos
vegetales, y de promover las medidas para combatirlas. En consecuencia, cada Parte Contratante asume la responsabilidad
de hacer cumplir todos los requisitos de la Convención dentro de su territorio. Así lo establece su artículo I.
La Convención prescribe que cada una de las Partes Contratantes tomará las resoluciones necesarias para establecer: 1)
una organización oficial de protección fitosanitaria, con las funciones que la misma Convención señala; 2) un servicio de
información responsable de la difusión dentro del país de los informes sobre plagas de plantas y productos vegetales y
sobre los medios para prevenirlas y combatirlas, y 3) una organización de investigaciones en el campo de la protección
fitosanitaria (artículo 4).

México es parte, además, en el Convenio para la Constitución del Organismo Internacional Regional de Sanidad
Agropecuaria (OIRSA), cuyo objetivo es apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para lograr el desarrollo de sus
planes de salud animal y vegetal, y el fortalecimiento sus sistemas cuarentenarios (Diario Oficial de la Federación, 13-XII-
1991).

Recientemente, México pasó a ser parte contratante en la Convención sobre el Comercio Internacional de las Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. Por razones de método, esta Convención es examinada en el capitulo siguiente.

EL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA

Durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 3-14 de junio de
1992) fue suscrito un Convenio sobre la Diversidad Biológica por 153 Estados (entre ellos, México) y la Comunidad
Económica Europea. Este instrumento internacional había sido negociado desde 1990 por un Comité Intergubernamental
(originalmente, un Grupo de Trabajo especial de expertos jurídicos y técnicos), presidido por el embajador Vicente
Sánchez.

Al inicio de este capítulo, se han descrito someramente los problemas de la conservación de la diversidad biológica en
México. Algo similar puede decirse a nivel mundial. Se estima que existen cerca de 30 millones de especies animales y
vegetales en el planeta. De ellas, no más de 1.5 millones son conocidas científicamente. Pues bien, esta extraordinaria
diversidad biológica se está, reduciendo aceleradamente.
Se estima que en los próximos 30 años desaparecerán aproximadamente 7.5 millones de las especies existentes. La causa
más frecuente de la desaparición de las especies es la destrucción de su hábitat, pero también la explotación excesiva de
las especies de valor económico, la introducción de especies exóticas y la propia contaminación.

El potencial económico de este patrimonio genético, formado median te un largo e irrepetible proceso, es incalculable,
pero debe suponérsele de consideración: piénsese solamente en que se producen medicamentos por valor de 40 000
millones de dólares anuales a partir de un reducido número de plantas. Sin embargo, los beneficios de la diversidad
biológica no son aprovechados por lo general por los pueblos que poseen los recursos genéticos que son explotados
económicamente: es conocido el caso, por ejemplo, de la hibridización de la planta del tomate con una variedad silvestre
encontrada en el Perú, que generó beneficios económicos de más de 8 millones de dólares anuales para la empresa
transnacional que lo procesó.

Lo anterior explica que los objetivos del Convenio sean “la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible
de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos
genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropia da de las
tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y esas tecnologías, así como mediante
una financiación apropiada” (artículo 1 ° ).
En materia de principios, el artículo 3° del Convenio se limita a establecer que, “de conformidad con la Carta de las
Naciones Unidas y con los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus
propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven
a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de
toda jurisdicción nacional”. El precepto reproduce literalmente el Principio 21 de la Declaración de Estocolmo (véase la
sección 14), con lo que una importante norma internacional, que tenía un carácter eminentemente político antes que
vinculante desde un punto de vista jurídico (de lege ferenda) pasa a ser una norma internacional de lege lata, por lo
menos en el campo de la conservación de la diversidad biológica.

A partir de estos tres objetivos y teniendo en cuenta el principio recién transcrito, el Convenio establece un conjunto de
normas sobre medidas generales, identificación y seguimiento, conservación in situ y ex situ, utilización sostenible de los
componentes de la diversidad biológica, incentivos, investigación y capacitación, educación y conciencia pública, acceso a
los recursos genéticos, acceso a la tecnología y transferencia de tecnología, intercambio de información, cooperación
científica y técnica, gestión de la biotecnología y distribución de sus beneficios, recursos financieros, mecanismos
financieros, mecanismos institucionales, etc.

Como no es posible examinar todos estos temas, a continuación se mencionan las reglas del Convenio que están
vinculadas más directa mente con sus tres objetivos.

En materia de conservación de la diversidad biológica246 y en consonancia con el principio establecido en el artículo 3°, el
Convenio prescribe que “cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda”, realizará un conjunto de
acciones para la conservación in situ de la diversidad biológica,1 a saber: 1) establecerá un sistema de áreas protegidas o
áreas donde haya que tomar medidas especiales para la conservación de la diversidad biológica; 2) cuando sea necesario,
elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que
tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; 3) reglamentará o administrará los recursos biológicos
importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar
su conservación y utilización sostenible; 4) promoverá la protección de eco- sistemas y hábitat naturales y el
mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales; 5) promoverá un desarrollo amblen- talmente
adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de estas zonas; 6)
rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas
mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación; 7) establecerá o mantendrán para
regular. administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados
como resultado de la biotecnología que es probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud
humana; 8) impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas,
hábitat o especies; 9) procurará establecer las condiciones necesarias para armonizar las utilizaciones actuales con la
conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes; 10) con arreglo a la legislación
nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades
indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la
diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos
conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos,
innovaciones y prácticas se comporten equitativamente; 11) establecerá o mantendrá la legislación necesaria y/u otras
disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones amenazadas; 12) reglamentará u ordenará
los procesos y categorías de actividades pertinentes cuan do, de conformidad con lo prescrito en el artículo 7° e la
Convención, se haya determinado un efecto adverso para la diversidad biológica, y 13) cooperará en el suministro de
apoyo financiero y de otra naturaleza para la conservación in situ en los términos recién señalados, particularmente a los
países en desarrollo (artículo 8°). Este precepto, que establece los compromisos que asumen las Panes Contratantes en
materia de conservación in situ, es una de las disposiciones básicas del Convenio.
En materia de utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, el artículo 10 del mismo
Convenio establece los compromisos de las Partes Contratantes, al disponer que cada una de éstas, “en la medida de lo
posible y según proceda”, realizará las siguientes acciones: 1) integrará el examen de la conservación y la utilización
sostenible de los recursos biológicos en los procesos nacionales de adopción de decisiones; 2) adoptará medidas relativas
a la utilización de los recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo los efectos adversos para la diversidad biológica;
3) protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas
culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible; 4)
prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas donde la
diversidad biológica se ha reducido, y 5) fomentará la cooperación entre sus autoridades gubernamentales y su sector
privado en la elaboración de métodos para la utilización sostenible de los recursos biológicos.

En materia de participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos
genéticos, el artículo 15 del Convenio establece reglas sobre el acceso a los recursos genéticos, disponiendo que la
facultad de regular este acceso incumbe a los gobiernos nacionales y está sometida a la legislación nacional, pero
prescribiendo además que cada Parte Contratante procurará crear condiciones para facilitar a otras Partes Contratantes el
acceso a los recursos genéticos para utilizaciones ambientalmente adecuadas, y no imponer restricciones contrarias a los
objetivos del Convenio. El mismo precepto establece que cada Parte Contratante procurará promover y realizar
investigaciones científicas basadas en los recursos genéticos proporcionados por otras Partes Contratantes con la plena
participación de éstas y, de ser posible, en el territorio de las mismas. De otro lado, el mencionado precepto también
prescribe que cada Parte Contratante tomará medidas legislativas, administrativas o de política, según proceda, y cuando
sea necesario a través del mecanismo de financiamiento del Convenio, para compartir en forma justa y equitativa los
resultados de las actividades de investigación y desarrollo y los beneficios derivados de la utilización comercial y de otra
índole de los recursos genéticos con la Parte Contratante que aporta esos recursos.

En estrecha relación con lo anterior, el artículo 16 del Convenio regula el acceso a la tecnología y la transferencia
de tecnología, incluida la biotecnología,247 estableciendo el compromiso de cada Parte Contratante de asegurar y/o
facilitar a otras Partes Contratantes el acceso a tecnologías pertinentes para la conservación y utilización sostenible de la
diversidad biológica o que utilicen recursos genéticos y no causen daños significativos al medio ambiente, así como la
transferencia de esas tecnologías. El acceso y transferencia de tecnología a los países en desarrollo es materia de reglas
especiales dentro del mismo artículo 16, donde se dispone que dichos acceso y transferencia se asegurarán y/o facilitarán
en condiciones justas y en los términos más favorables, incluidas las condiciones preferenciales y concesionarias que se
establezcan de común acuerdo y, cuando sea necesario, a través del mecanismo financiero del Convenio.

También se dispone que en el caso de tecnología sujeta a patentes y otros derechos de propiedad intelectual, el
acceso a esa tecnología y su transferencia se asegurarán en condiciones que tengan en cuenta la protección adecuada y
eficaz de los derechos de propiedad intelectual y sean compatibles con ella. Una particular atención se presta en ese
precepto al aseguramiento por las Partes Contratantes que aportan recursos genéticos del acceso a la tecnología que
utilice ese material y de la transferencia de la misma. Como la tecnología tiene muchas veces su origen en el sector
privado de los países desarrollados, el mismo precepto dispone que cada Parte Contratante tomará medidas legislativas,
administrativas o de política con el objeto de que el sector privado facilite el acceso a la tecnología pertinente, su
desarrollo conjunto y su transferencia, en beneficio de las instituciones gubernamentales y el sector privado de los países
en desarrollo. Finalmente, y a partir del reconocimiento explícito de que las patentes y otros derechos de propiedad
intelectual pueden influir en la aplicación del Convenio, el mencionado precepto establece el deber de las Partes
Contratantes de cooperar, de conformidad con la legislación nacional y el derecho internacional, para ve lar porque esos
derechos apoyen y no se opongan a los objetivos del Convenio.

La gestión de la biotecnología y la distribución de sus beneficios es objeto de algunas regulaciones especiales. En

efecto, dispone el artículo 19 del Convenio que cada Parte Contratante adoptará medidas legislativas, administrativas o de
política, según proceda, para asegurar la participación efectiva en sus actividades de investigación sobre biotecnología de
las Partes Contratantes que aportan recursos genéticos para tales investigaciones, en particular los países en desarrollo, así
como para asegurar que estas actividades se lleven a cabo, cuando sea factible, en los propios países que hacen dichos
aportes. Además, establece ese precepto que cada Parte Contratante adoptará todas las medidas practicables para
promover e impulsar en condiciones justas y equitativas el acceso prioritario de las Partes Contratantes, en particular los
países en desarrollo, a los resultados y beneficios derivados de las biotecnologías basadas en recursos genéticos
aportados por dichas Partes. Las amenazas que pueden derivarse de la biotecnología también consideradas: el mismo
precepto dispone que las Partes estudiarán la necesidad y modalidades de un protocolo que establezca procedimientos
adecuados en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización de cualesquiera organismos vivos modificados
resultantes de la biotecnología que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la
diversidad biológica.

Respecto de las disposiciones financieras del Convenio, hay que seña lar que en su artículo 20 se establece el
compromiso de cada Parte Contratante de proporcionar, con arreglo a su capacidad, apoyo e incentivos financieros
respecto de las actividades que tengan la finalidad de alcanzar los objetivos del Convenio, así como el compromiso de las
Partes que son países desarrollados, de proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales para que las Partes, que
son países en desarrollo, puedan sufragar íntegramente el incremento convenido de los costos que entrañe la aplicación
de medidas en cumplimiento de las obligaciones del Convenio y beneficiarse de sus disposiciones. Por su parte, el artículo
21 del Convenio dispone que se establecerá un mecanismo para el suministro de recursos financieros a las Partes que son
países en desarrollo, con carácter de subvenciones o en condiciones favorables. Mientras se establece ese mecanismo, sus
funciones podrían ser desempeñadas por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility o GEF),
constituido en 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente y el Banco Mundial, siempre que este Fondo fuera reestructurado de acuerdo con los criterios del
propio Convenio (artículo 39).

El Convenio establece una Conferencia de las Partes, que es el mecanismo institucional más importante de este
instrumento internacional (artículo 23), así como una Secretaría (artículo 24), que provisoriamente será la que establezca el
Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (artículo 40).

El Convenio entrará en vigor el nonagésimo día después de la fecha en que haya sido depositado el trigésimo
instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión (artículo 36). El alto número de países que la suscribieron
(entre los cuales, sin embargo, no figura el gobierno de los Estados Unidos de América), aunado al bajo número de
ratificaciones o adhesiones exigidas, permite augurar que el Convenio entrará prontamente en vigor. […]
LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE
En este capítulo se examinan los aspectos jurídicos de la protección de la fauna silvestre terrestre. Como este tema
se trata en la LGEEPA junto a la protección de toda la flora y fauna silvestres y acuáticas --por lo que, fue analizado en el
capítulo anterior-- en este capítulo nos remitimos a lo ya dicho, pero también se examinan algunas reglas de la LGEEPA
que son sólo aplicables a la fauna silvestre terrestre.
Lo medular de la protección jurídica de la fauna silvestre está en la Ley Federal de Caza, cuyas reglas se examinan
en forma detenida. También se fijan los alcances que en esta materia tienen la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados
Unidos Mexicanos y sus Reglamentos. Un párrafo especial se dedica a las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Social
en materia de protección de la fauna silvestre.

Por último, el mismo tema se analiza desde la perspectiva del derecho internacional, mediante la revisión de la
Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, así como de la
Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, de la Convención relativa a los Humedales de
Importancia Internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, y de la Convención sobre el Comercio
Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (más conocida como CITES).

LOS PROBLEMAS DE LA FAUNA SILVESTRE EN MÉXICO

Al igual que con la flora, el país tiene una fauna silvestre altamente diversificada: existen aproximadamente 447
especies de mamíferos, de las cuales 61 especies son cinegéticas. Las especies conocidas de aves ascienden a 1 051: de
ellas 68 son de ornato y canoras. Hay 685 especies de reptiles y 284 de anfibios, de los que se utilizan 30 y 10 especies,
respectivamente, con fines alimenticios y en la industria peletera.248

La fauna silvestre, al igual que la flora, está sujeta a múltiples factores de presión, lo que ocasiona que su
abundancia y diversidad tiendan a disminuir, amenazando su existencia en el territorio nacional. El Programa Nacional
para la Protección del Medio Ambiente 1990-1994 reconoce como causas de lo anterior la destrucción del hábitat, la caza
y pesca furtiva, el comercio ilegal, la contaminación ambiental y las actividades recreativas y turísticas inapropiadas.249

El mismo Programa señala que, hacia 1990, 342 especies de fauna estaban amenazadas o en peligro de extinción,
de las cuales 169 son especies únicas en México. Los grupos más afectados son los mamíferos y las aves cinegéticas,
canoras y de ornato.250

LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE EN LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA

PROTECCIÓN AL AMBIENTE
Como se ha dicho, la LGEEPA regula conjuntamente el tema de la “flora y fauna silvestres y acuáticas”, en el Título
Tercero relativo a las áreas naturales protegidas (capítulo III, artículos 79 a 87).

En consecuencia, son aplicables a la fauna silvestre terrestre las reglas sobre criterios ecológicos para la protección
de la flora y fauna silvestres y acuáticas, examinadas en el capítulo anterior. También son aplicables las disposiciones que
vinculan determinadas actividades de las autoridades públicas con dichos criterios ecológicos, en la parte que se refiere a
actividades que tienen que ver con la fauna silvestre terrestre.
 Lo mismo ocurre con los preceptos de la LGEEPA que se destinan a las medidas para la protección y
aprovechamiento de la flora y fauna silvestres y acuáticas, empezando por las vedas, que es un tema que también se trata
en la Ley Federal de Caza. Aquí sólo cabe recordar que con arreglo a las modificaciones introducidas en mayo de 1992 a la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
decretar vedas de caza, otorgar contratos, concesiones y permisos de caza o de explotación cinegética y organizar y
manejar la vigilancia de la caza ( artículo 35, fracción XXXVII ).

Los dos últimos preceptos de las disposiciones de la LGEEPA relativos a la flora y fauna silvestres y acuáticas, en
cambio, se destinan exclusivamente al tema de la fauna silvestre, por lo que su examen se ha reservado para este capítulo.
El primero de ellos se refiere a las atribuciones de la SEDESOL en este campo, al disponer que le corresponde aplicar las
disposiciones que sobre aprovechamiento y conservación de especies de la fauna silvestre establezcan esta y otras leyes, y
autorizar su aprovechamiento en actividades económicas, sin perjuicio de las facultades que correspondan a otras
dependencias (artículo 86). Este precepto debe considerarse, sin embargo, a la luz de 19 que ahora dispone la recién
mencionada fracción XXXVII del artículo 35 de la LOAPF. El segundo condiciona la autorización para el aprovechamiento
de especies de la fauna silvestre en actividades económicas, a que los particulares garanticen su reproducción controlada y
su desarrollo en cautiverio, así como a que proporcionen un número suficiente para el repoblamiento de la especie; pero
también prohíbe otorgar estas autorizaciones cuando se trate de especies endémicas, amenazadas o en peligro de
extinción, excepto en los casos de investigación científica (artículo 87).

Por último, cabe decir que en 1991 se expidió un importante Acuerdo por el que se establecen los criterios
ecológicos CT-CERN-001-91 que determinan las especies raras, amenazadas, en peligro de extinción o sujetas a
protección especial y sus endemismos, de la flora y fauna terrestres acuáticas en la República Mexicana (Diario Oficial de la
Federación, 17 - V 1991).

LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE EN LA LEY FEDERAL DE CAZA

Tal como ocurre con la fauna acuática, la protección de la fauna silvestre terrestre está regulada en un
ordenamiento jurídico que parecería estar destinado a reglamentar su apropiación, como lo indica la denominación del
mismo. Sin embargo, la verdad es que la Ley Federal de Caza vigente (Diario Oficial de la Federación, 5-1-1952) -que
remplazó a la Ley de Caza de 1940-- tiene por objeto “orientar y garantizar la conservación, restauración y fomento de la
fauna silvestre que subsiste libremente en el territorio nacional, regulando su aprovechamiento” (artículo 1°), es decir, va
más allá de la pura reglamentación de la caza.251

Ello no ocurre sólo en México. En efecto, la caza era reglamentada en los países de América Latina en los Códigos
civiles y en los Códigos rurales y/o administrativos o en las Leyes de policía, donde existía este tipo de ordenamientos. En
muchos países, las regulaciones respectivas fueron sustituidas por leyes de caza, algunas de las cuales todavía siguen en
vigor, como la ley dominicana de 1931 y la ley uruguaya de 1935. Estas leyes asumieron un enfoque proteccionista de la
fauna silvestre, que sólo posteriormente comenzó a reflejarse en la denominación de tales leyes, como ocurrió por
ejemplo en el Estatuto de la Fauna Silvestre y Caza colombiano de 1969 y con la Ley de Protección a la Fauna Silvestre
venezolana de 1970, A este tema se regresa en el Apéndice de derecho latinoamericano de este libro.

La fauna silvestre está definida en la LFC como la “constituida por los animales que viven libremente y fuera del
control del hombre”, con la precisión de que “también se consideran silvestres, para los efectos de esta Ley, los
domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiación por los medios
autorizados en este ordenamiento y en su reglamento” (artículo 2°).

La fauna silvestre es propiedad de la nación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley. En efecto, ese
precepto establece que “todas las especies animales que subsisten libremente en el territorio nacional, son propiedad de
la Nación y corresponde a la Secretaría de Agricultura y Ganadería autorizar el ejercicio de la caza y la apropiación de sus
productos”.

La protección de la fauna silvestre se regula por un conjunto de disposiciones de la LFC, que están dispersas en los
capítulos de la Ley. La regla más fundamental es aquella que prescribe que “el Ejecutivo de la Unión, previo el estudio
correspondiente establecerá las zonas de las reservas nacionales y determinará las vedas temporales o indefinidas para
obtener la repoblación, propagación, aclimatación o refugio de los animales silvestres, y principalmente de especies en
peligro de extinción” (artículo 9°). Con base en esta y otras disposiciones, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
había venido estableciendo anualmente el correspondiente calendario cinegético. En la actualidad, la supresión de la
SEDUE y el hecho de que la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos pasó a tener las facultades que en materia de
protección de la fauna silvestre tenía la misma SEDUE, llevó a que el Reglamento Interior de la nueva Secretaría de
Desarrollo Social se limitara a establecer que correspondería al Instituto Nacional de Ecología, como órgano
desconcentrado de la SEDESOL, la facultad de “emitir normas técnicas relativas al calendario cinegético y el de aves
canoras y de ornato, en coordinación con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos” (fracción X del artículo 36).252

En ese contexto, se regula el ejercicio del derecho de caza, prohibiéndose aquella que tiene fines comerciales y
limitándose la de carácter deportivo a las épocas permitidas. La captura para fines de investigación científica, cultural o de
repoblación, queda sujeta al otorgamiento de una autorización especial.

También se reglamentan los permisos de caza, así como las armas de caza y medios de captura. Esto es lo que
establecen los artículos 15 a 23 de la Ley. 253

Otros mecanismos que establece la Ley para la protección de la fauna se refieren a la enseñanza y difusión, así
como al transporte y a la exportación de animales silvestres y sus productos. Respecto de lo primero, la LFC establece que
la Secretaría “impartirá la enseñanza especializada y difundirá por todos los medios a su alcance, los conocimientos
necesarios para asegurar la conservación y fomento de la fauna silvestre nacional” (artículo 8°); y, respecto de lo segundo,
que el transporte de animales silvestres o de sus productos o despojos requerirá de permiso, quedando por otra parte
prohibida la exportación de piezas de caza vivas o muertas, así como de sus productos y derivados (artículos 24 a 26).
También debe considerarse como un mecanismo para la protección de la fauna silvestre la declaración de utilidad pública
que la Ley hace respecto de diversas acciones que tienen que ver con la protección de la fauna silvestre (artículo 4°),
aunque la verdad es que algunas de las hipótesis allí previstas se pueden considerar como integradas en las hipótesis más
generales de las fracciones VII y X del artículo 1 ° de la Ley de Expropiación.

Por otra parte, el artículo 5° de la Ley establece que la protección de las aves y demás animales silvestres
migratorios se ejercerá de acuerdo con los preceptos de la misma Ley y su Reglamento, así como con los tratados
internacionales ya celebrados y los que en lo futuro se celebren, con lo que se reconoce la importancia del derecho
internacional en esta materia.
 Finalmente, la Ley se ocupa de configurar un conjunto de delitos y faltas administrativas para los casos de
inobservancia de sus disposiciones, previendo para los primeros la pena de hasta tres años de prisión o multa, así como la
inhabilitación para obtener permisos de caza (artículos 29 a 40).

LA LEY DE SANIDAD FITOPECUARIA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SUS REGLAMENTOS

Como ya se dijo, esta Ley tiene por objeto la protección y conservación de los animales (y de los vegetales) contra
la acción perjudicial de plagas y enfermedades (artículo 1°). Para ese efecto, la Ley establece las llamadas “funciones de
sanidad animal” que, sin embargo, no tienen como propósito proteger a todos los animales, sino a las especies pecuarias,
entendiéndose por tales “la bovina, porcina, ovina, caprina y equina; asimismo, de las aves creadas para su consumo o el
de sus productos, las abejas, los conejos; los animales de laboratorio, de zoológico y los destinados a la producción
peletera” (párrafo primero del artículo 65). En consecuencia, no puede decirse que la Ley sea un instrumento (sino en
casos muy excepcionales), para la protección de la fauna silvestre, como lo es de la flora silvestre.

La verdad es que la LSFEUM, considerada desde la perspectiva de la sanidad animal, es más bien un instrumento
para la protección del ambiente respecto de la contaminación que pudiera derivarse de las actividades pecuarias. Así lo
expresa, por lo demás, el artículo 2° de la Ley, cuando declara que es materia de sanidad fitopecuaria, entre otras,
“coadyuvar en la preservación del medio ambiente, en coordinación con otras dependencias del Ejecutivo Federal, y evitar
las contaminaciones que puedan derivarse de las actividades fitopecuarias” (fracción XI).
De allí que en las disposiciones del Título Tercero de la LSFEUM sobre sanidad animal, no haya propiamente
normas para la protección de la fauna silvestre, sino más bien de protección de animales que por lo general están
domesticados. Estas normas, indirectamente, protegen al ambiente en su conjunto de los efectos que pueden generar las
plagas y enfermedades de los animales. Por eso, la Ley incluye en dicho Título normas como la de la fracción XXII del
artículo 68, que considera medidas de seguridad de sanidad animal “la aplicación de medidas técnicas contra la
contaminación ambiental, originada por animales”. Como es obvio, la amplitud de la expresión “contaminación ambiental”
permite incluir en ella la que afecte a la fauna silvestre.

Con esos mismos alcances cabe considerar el Reglamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados
Unidos Mexicanos en materia de Movilización de Animales y sus Productos (Diario Oficial de la Federación, 11-VlI-1979),
así como el Reglamento de la misma Ley que se refiere al control de productos biológicos, farmacéuticos y alimenticios
para animales (Diario Oficial de la Federación, 29- V -1963).254

Algo similar cabe decir del Reglamento para Campañas de Sanidad Animal (Diario Oficial de la
Federación, 15-V-1979, con reformas en el Diario Oficial de la Federación, 29-5-1992), que regula, con base en lo prescrito
en la LSFEUM, cómo deben llevarse a cabo las actividades tendientes a combatir las plagas y enfermedades que ataquen a
los llamados “animales útiles al hombre”, bajo la forma de campañas.

OTRAS DISPOSICIONES SOBRE LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE

Las normas jurídicas sobre protección de la fauna silvestre, no se agotan en los ordenamientos jurídicos
examinados hasta ahora. En efecto, todavía es posible encontrar en otros ordenamientos jurídicos algunas reglas que se
refieren específicamente a esta materia, como es el caso de la Ley Forestal de 1992, cuya primera finalidad es “conservar,
proteger y restaurar los recursos forestales y la biodiversidad de sus ecosistemas” (artículo 10, fracción I), lo que
comprende obviamente la protección de la fauna silvestre.

Por su parte, el artículo 154 de la abrogada Ley Federal de Reforma Agraria, que disponía -junto con otras
medidas sobre conservación de suelos, bosques, y aguas que se han examinado-- la adopción de medidas de sanidad
animal, “que serán informadas a las autoridades ejidales para que la asamblea general colabore estableciendo sanciones a
los infractores”.

LA PROTECCIÓN DE LA FAUNA SILVESTRE POR EL DERECHO INTERNACIONAL

La protección de la fauna silvestre por el derecho internacional es especialmente importante en la regulación de
las especies migratorias.

La materia está regida por la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de
los Países de América mencionada, que protege a las aves migratorias. Por tales se entiende “las aves pertenecientes a
determinadas especies, todos los individuos de las cuales o algunos de ellos, cruzan, en cualquier estación del año, las
fronteras de los países de América...” (Artículo 1º). Al respecto, la Convención establece que “los Gobiernos Contratantes
adoptarán las medidas apropiadas para la protección de las aves migratorias, de valor económico o de interés estético o
para evitar la extinción que amenace a una especie determinada”, agregando que “se adoptarán las medidas que
permitan, hasta donde los respectivos gobiernos lo crean conveniente, utilizar racionalmente aves migratorias, tanto en el
deporte como en la alimentación, el comercio, la industria y para estudios o investigaciones científicas (artículo VII).

Al mismo tema se refiere de una manera más completa la Convención sobre la Conservación de Especies
Migratorias de Animales Silvestres, suscrita en Bonn en 1979. Aunque México no forma parte de dicha Convención, parece
oportuno mencionar por lo menos los principios fundamentales de la misma. Tales principios consisten en lo siguiente: 1)
la importancia que tiene el hecho de que los Estados concedan una atención especial a las. especies migratorias cuyo
estado de conservación es desfavorable y tomen individualmente o en cooperación las medidas necesarias para conservar
dichas especies y su hábitat; 2) el reconocimiento de la necesidad de tomar medidas con miras a evitar que una especie
migratoria no se convierta en una especie amenazada, y 3) el compromiso de las Partes para promover, cooperar y
financiar trabajos de investigación relativos a especies migratorias; para otorgar una protección inmediata a las especies
migratorias que figuran en el Anexo 1 de la Convención, y para concluir acuerdos sobre la conservación y gestión de las
especies migratorias incluidas en el Anexo II de la Convención (artículo II).255

Por supuesto, la Convención no se limita a proteger las aves migratorias, porque su propósito más general es,
como se ha visto, que los países establezcan los parques nacionales, las reservas nacionales, los monumentos naturales y
las reservas de regiones vírgenes, para la protección, entre otras cosas, de la fauna (artículos I a IV). Pero, además, en la
Convención se asume por los gobiernos el compromiso de adoptar o de recomendar a sus respectivos cuerpos legislativos
competentes, la adopción de leyes y reglamentos que aseguren la protección de la fauna, fuera de los parques nacionales
y demás espacios previstos en la Convención (artículo V). A ese compromiso se agregan otros de cooperación para la
consecución de los fines de la Convención (artículos VI y IX). Por su parte, se declara la urgencia e importancia especial de
la protección de ciertas especies que son mencionadas en el Anexo de la Convención (artículo VIII).
 Esta materia también está regulada por la ya mencionada Convención para la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural; que considera como patrimonio natural, entre otros, “las formaciones geológicas y fisiográficas y las
zonas estrictamente delimitadas que constituyen el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un valor
universal excepcional desde el punto de vista estético o científico” (artículo 2). Hay que recordar que en la Convención
queda establecido que a cada Estado le incumbe primordialmente la obligación de identificar, proteger, conservar,
rehabilitar y transmitir a las. generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, para lo cual los
Estados procurarán adoptar las medidas que señala la misma Convención (artículos 4 y 5), Pero -como lo dice la misma
Convención---el patrimonio cultural y natural de cada Estado representa un patrimonio universal, en cuya protección la
comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar (artículos 1, 6 y 7), Es importante hacer notar que para los
efectos de la operación de la Convención, se prevé la elaboración de una “Lista del patrimonio mundial en peligro (artículo
11).

Otro de los acuerdos internacionales .sobre la materia en que México es parte contratante, es la Convención
relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, hecha en la ciudad
de Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971, así como el Protocolo que modifica la mencionada Convención, firmado en París
el 3 de diciembre de 1982 (Diario Oficial de la Federación, 29-VIII-1986). Los artículos 6 y 7 de la Convención fueron
posteriormente enmendados (véase el decreto de aprobación en Diario Oficial de la Federación, 14-IV1992).

Entre estos instrumentos internacionales ahora debe ser incluido el CITES (Convención sobre el Comercio
Internacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres), del que México recientemente ha pasado a ser
parte contratante (Diario Oficial de la Federación, 6-IlI-1992). Este Acuerdo internacional es uno de los instrumentos más
importantes en materia de protección de la fauna silvestre. La Convención enumera en su Apéndice I “las especies en
peligro de extinción que son o pueden ser afectadas por el comercio”, cuyo tráfico debe reglamentarse. La Convención fue
suscrita en Washington en 1973 y entró en vigor el 1° de julio de 1985.256 Además, son aplicables a la protección de la
fauna silvestre las disposiciones del Convenio de la Diversidad Biológica, examinada en el capítulo anterior. […]

3.2. AGUAS Y ECOSISTEMAS ACUÁTICOS.

LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS CONTINENTALES

124. LOS PROBLEMAS DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS EN MÉXICO

Sobre la importancia que tiene el agua para la vida, no parece necesario hablar aquí. Pero quizás sea conveniente
subrayar que el problema de la protección del agua se refiere no sólo a su cantidad, sino también a su calidad. Un
importante trabajo sobre la materia, subraya precisamente en su título estos dos aspectos fundamentales de la protección
del agua.257

En efecto, respecto del primero de estos aspectos debe señalarse que algunas modificaciones que el hombre ha
introducido en el ambiente han influido negativamente en el ciclo hidrológico o en ciertas fases suyas, disminuyendo la
oferta natural de agua frente a una demanda siempre creciente, hasta el punto que se dice hoy que el agua es un recurso
“difícilmente renovable”. La protección de las aguas tiene que ver entonces, en primer lugar, con el mantenimiento de las
condiciones naturales que permiten el proceso de su renovación, es decir, el ciclo de su evaporación, precipitación,
depósito y flujo. La protección de las aguas tiene que ver, en segundo lugar, con el uso racional del recurso.
 Respecto al mantenimiento de la calidad de las aguas, hay que recordar que, históricamente, los cuerpos de aguas
han sido utilizados por el hombre, entre otros propósitos, como recipientes de toda clase de desechos, incluidas las
mismas aguas desechadas (aguas residuales), lo que ha determinado una alarmante pérdida de su calidad. Es oportuno
dejar en claro que el agua no es un elemento natural “puro”. En consecuencia, cuando se habla de la mantención de la
calidad del agua, lo que se pretende decir es que el agua debe mantener aquellas aptitudes suyas que le permiten
satisfacer necesidades que son diversas y que presentan requerimientos de calidad distintos entre sí (consumo humano y
de animales, riego de la tierra, usos recreativos e industriales, etc.), por lo que más bien habría que hablar de “calidades”
del agua.
México cuenta con recursos hídricos relativamente escasos, lo que hace de la protección de sus aguas uno de los
problemas nacionales más relevantes. El país tiene 320 cuencas, aproximadamente, con un escurrimiento medio anual de
410 000 millones de metros cúbicos en promedio. Pero estos recursos están desigualmente repartidos: el Sureste del país,
en un área no mayor del 20% del territorio nacional, concentra 205 000 millones de metros cúbicos, mientras que en el
Norte del país, en un área que es casi el 30% del territorio nacional, hay sólo 12 300 millones de metros cúbicos, es decir,
sólo el 3% del total disponible.258 Hay que decir que, según estimaciones oficiales de hace algunos años, la disponibilidad
total de agua corresponde al 25% de la precipitación media anual, pues el resto se pierde por filtraciones y
evaporaciones.259 De acuerdo con las mismas estimaciones, para el aprovechamiento de los escurrimientos artificiales se
han construido 1,283 presas y vasos, con una capacidad de 125 000 millones de metros cúbicos, que representan el 30%
de la disponibilidad media anual. Además, existen en el país lagos y lagunas naturales que captan 14 000 millones de
metros cúbicos.260 No existe una evaluación completa de las aguas del subsuelo. Según las estimaciones oficiales, para
1981 había 110 450 millones de metros cúbicos de agua subterránea.261

Entre los problemas más significativos con que debe enfrentarse el sistema de protección de las aguas, de
acuerdo con los diagnósticos oficiales, están los relativos a la contaminación de las aguas. En ese sentido, dichos
diagnósticos destacan el hecho de que 20 cuencas presentan graves problemas de contaminación (que afectan al 75% de
la población nacional), al concentrar más del 80% de las descargas de aguas residuales. Cabe señalar que, según
estimaciones recientes, se generan en el país 184 metros cúbicos por segundo de aguas residuales, de los cuales 105
corresponden a descargas municipales y 79 a descargas industriales. Sólo reciben tratamiento 15.7% de las primeras y
15.5% de las segundas. Se considera que para el año 2000, el total nacional de generación de aguas residuales ascenderá
a 207 metros cúbicos por segundo.262 La contaminación de las aguas provoca una sensible reducción de su oferta, lo que
agrava los problemas de escasez existentes.
La protección de las aguas tiene que ver también con la de los ecosistemas que alberga el medio acuático. En
algunos cuerpos de agua, estos ecosistemas pueden llegar a tener una importante significación productiva a través de la
acuicultura (o acuacultura). En efecto, los estudios demuestran, por ejemplo, que los estuarios y las aguas costeras marinas
son de una alta fertilidad natural, comparable con los mejores terrenos agrícolas. Lo anterior es especialmente relevante
para el caso de México, que cuenta con 16 000 kilómetros cuadrados de superficie estuárica y, aproximadamente, 12 500
kilómetros cuadrados de lagunas costeras, como se señala en un trabajo sobre ecología y autosuficiencia alimentaria.263
Los autores de ese trabajo concluyen que “desde un punto de vista ecológico el principal potencial pesquero está, más
que en el mar; en las posibilidades de la acuicultura de las aguas continentales y sobre todo en los ecosistemas
estuarinos”, añadiendo que se ha calculado que “si el total de las lagunas costeras de México se manejase con fines
acuícolas se contaría con alimentos equivalentes a 26 millones de hectáreas agrícolas.264 En efecto, la base de todo
ecosistema está constituida por los nutrientes y la luz solar. En el mar, estos elementos están generalmente muy
separados, pues los primeros están en el fondo y los segundos en la superficie, por lo que la productividad media del
océano es sólo la tercera parte de los continentes. Ello no ocurre en las aguas estuarinas y costeras, que son de poca
profundidad y ricas en materias orgánicas, por lo que ofrecen una gran diversidad de especies. La mayor parte del mar, en
cambio, tiene una escasa productividad --equivalente a los desiertos terrestres--, y la captura de especies se lleva a cabo
respecto de las situadas al extremo de cadenas alimenticias bastante largas.265

El reciente Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994 proporciona una información muy
completa de la situación actual del sector hidráulico. Allí se desarrollan una visión a largo plazo de la evolución de dicho
sector, a partir de la segunda mitad de la década de los cuarenta, así como diagnósticos específicos de los problemas
fundamentales en cinco sectores principales: hidroagrícola, doméstico y comercial, industrial y minero, generación de
energía eléctrica y acuacultura. A estos diagnósticos se regresa más adelante.

EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LAS AGUAS

El sistema de protección jurídica de las aguas debe examinarse a partir de su régimen de dominio. El régimen de
dominio de las aguas está regulado básicamente en la Constitución Política, que además de señalar que la propiedad de
las aguas que están dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido
y tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada (véase la sección 17),
atribuye también a la nación el dominio directo de las aguas que expresamente se enumeran para ese efecto, declarando
que las demás deben considerarse como parte de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se
encuentren sus depósitos.

En efecto, el párrafo quinto del artículo 27 constitucional dispone que son de propiedad de la Nación las aguas de
los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las lagunas
y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural
que están ligados directamente a corrientes constantes; la de los ríos y sus afluentes directos o indirectos desde el punto
del cauce en que se inician las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el
mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; la de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes
directos o indirectos, cuando aquéllas en toda su extensión o en partes de ellas sirva de límite al territorio nacional o a dos
entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los
lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre
la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la
República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de
los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los
lagos y corrientes interiores, en la extensión que fija la ley.

El mismo párrafo quinto agrega que “las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el interés público o se afecten otros
aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al
igual que para las demás aguas de propiedad nacional”. Finalmente, dicho párrafo previene que “cualesquiera otras aguas
no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los
que corran o en los que encuentren sus depósitos; pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de
estas aguas se considerará de utilidad pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados”.
 El artículo 27 de la Constitución establece, además, que el dominio de la nación sobre las aguas es inalienable e
imprescriptible y que la explotación, el uso o aprovechamiento de las mismas por los particulares o por sociedades
constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podía realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo
Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes (párrafo sexto). Asimismo, el artículo 27 de la
Constitución establece algunas reglas sobre la capacidad para adquirir el dominio de las aguas o concesiones de las
mismas.

En concordancia con lo anterior, la Constitución faculta explícitamente al Congreso de la Unión para expedir leyes
sobre el uso y el aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal (fracción XVII del artículo 73).

Estas disposiciones constitucionales que establecen el régimen de dominio de las aguas, deben considerarse en el
contexto de otras contenidas en el mismo artículo 27 constitucional y que se han examinado en el Capítulo II de este libro.
Con esto queremos remitirnos especialmente a las prescripciones constitucionales que consagran el principio de la
función social de la propiedad privada y que establecen el deber del Estado de velar por la distribución equitativa de la
riqueza pública constituida por los recursos naturales y por la conservación de los mismos.

Del conjunto de todas estas disposiciones resulta que el Estado tiene el deber constitucional de cuidar por la
protección de las aguas. Ello deberá hacerlo con las aguas que son propiedad de la nación; pero, también con aquellas
que no lo son. En lo que concierne a las primeras, las leyes sobre el uso o aprovechamiento de las mismas que expida el
Congreso de la Unión de acuerdo con la facultad que le concede la fracción XVII del artículo 73 constitucional, deberán
tener en cuenta este mandato de la Constitución Política, como lo hace la recientemente vigente Ley de Aguas Nacionales,
que trata de las aguas de jurisdicción federal. Pero las facultades del Congreso de la Unión se extienden también a las
aguas que no son de propiedad de la nación, dado que en cualquier tiempo la nación puede imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, así como regular en beneficio social el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y
cuidar de su conservación. Más aún, el Estado tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar la destrucción
de los recursos naturales en general y del agua en particular, como lo manda el mismo párrafo tercero del artículo 27
constitucional.

A diferencia de lo que hacía la Ley Federal de Aguas, la vigente Ley de Aguas Nacionales no desarrolla el régimen
de dominio de las aguas establecido en la Constitución Política, sino que se limita a señalar que para los efectos de dicha
Ley se entenderá por aguas nacionales “las aguas propiedad de la Nación, en los términos del párrafo quinto del artículo
27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (artículo 3°, fracción I). Cabe decir que, en materia de
dominio de las aguas., la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido jurisprudencia sobre lo que deben
considerarse aguas nacionales y aguas de propiedad privada. Así, por ejemplo, la Corte ha declarado que “como el artículo
27 constitucional, en el párrafo relativo, establece los requisitos que se necesitan para considerar cuáles aguas son
nacionales, es indudable que sólo tienen este carácter las que llenan tales requisitos de excepción, pues las demás son de
propiedad privada”.266 También la Corte ha dicho que “del contexto del artículo 27 constitucional, se ve que son aguas
nacionales, las corrientes que no sufren interrupción, es decir, que son perennes o permanentes, y las intermitentes, en su
rama principal cuando atraviesen dos o más estados”,267 precisando que “la continuidad y permanencia de las aguas de
una corriente depende de su naturaleza misma, y de ninguna manera, de hechos extraños en los que intervenga la mano
del hombre”.268 La misma Corte ha dejado asentado que “las aguas de los manantiales que son aprovechadas o que se
consumen dentro de un mismo predio, no son nacionales”.269
LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS QUE TRATAN DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS
En México, las aguas están reguladas por una pluralidad de ordenamientos jurídicos de diversos niveles
jerárquicos, que tienen como punto de partida las normas del artículo 27 de la Constitución Política que se refieren a dicha
materia. Como estos ordenamientos están subordinados a las ideas básicas establecidas en la Constitución respecto de la
distribución equitativa y conservación de los recursos hídricos, todos ellos, de una u otra manera, tienen que ver con la
protección de las aguas.270

En este capítulo se analizan sólo aquellos ordenamientos jurídicos que establecen las disposiciones más
importantes sobre protección de las aguas, que son, además de la Constitución Política, la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley de Aguas Nacionales, así como la Ley General de Salud y otros
ordenamientos que se mencionan más adelante.

La protección de las aguas, por cierto, abarca un universo de problemas que por lo general no están regulados en
un mismo ordenamiento jurídico. El problema global consiste en la protección de las cuencas, lo que exige una
ordenación de las mismas, esto es, la realización de las acciones necesarias para la protección del sistema hidrográfico en
su conjunto y de cada uno de sus elementos. La contaminación de las aguas es uno de los problemas específicos que
enfrenta la protección de las aguas y, como tal, suele estar en el centro de las preocupaciones del sistema jurídico de
protección de las aguas. La contaminación de las aguas tiene como causas principales la descarga de todo tipo de
desechos en los cuerpos de aguas, sean ríos o arroyos, lagos o lagunas. Los ríos, en especial, han sido siempre
considerados como conductores apropiados de afluentes y como receptores adecuados de aguas residuales, lo que ha
traído como consecuencia, entre otros problemas, los de su sedimentación (o asolvamiento). La misma descarga de
contaminantes en los suelos que se infiltran en el subsuelo, afecta los cuerpos de aguas subterráneas. Los cambios que se
introducen en los cuerpos de aguas pueden también conducir a procesos indeseados de eutroficación, de salinización, de
sobresaturación. Un manejo apropiado de las aguas debe resolver estos problemas y otros tales como la prevención y
control de la erosión hídrica y las sequías, el establecimiento de las reservas y vedas adecuadas, etcétera.

En los países industrializados, la preocupación por la protección de las aguas se ha concentrado especialmente en
los problemas de contaminación, como lo ponen de manifiesto los numerosos ordenamientos jurídicos que se abocan
especialmente a este tema. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos de América existe una Ley Federal sobre el Control de
la Contaminación de las Aguas (Federal Water Pollution Control Act FWPCA), que data de 1948, aunque fue modificada
cinco veces antes de que, en 1972, llegara a tener el texto hoy vigente (pero no debe olvidarse que, en 1899, se había
puesto en vigor la Rivers and Harbors Appropriations Act, conocida como la Refuse Act). La FWPCA, al igual que otras de
ese país, contiene una declaración de políticas que están encaminadas a “restaurar y mantener la integridad química, física
y biológica de las aguas de la Nación...” (sección 101), a través de programas cuya formulación y ejecución son reguladas
en la Ley. Además, en 1974 fue promulgada una Ley sobre Seguridad del Agua Potable (Safe Drinking Water Act, SDWA)
que contiene, entre otras cosas importantes, disposiciones respecto de la protección de las aguas subterráneas (secciones
1421 et seq). En Japón, por su parte, se han expedido ordenamientos jurídicos tales como la Ley sobre Control de la
Contaminación de las Aguas de 1970 y otros que tratan del desarrollo de los recursos hídricos y de diversos aspectos de la
contaminación marina.

En Suecia hay una Ley sobre Agua de 1918 (modificada en 1971) y una Ley sobre Obras Hidráulicas Públicas y
Alcantarillado de 1955 (modificada en 1970), así como otras que se refieren a las aguas marinas.
 En Francia, la” Ley del 16 de diciembre de 1964, relativa al régimen y a la distribución de las aguas y a la lucha
contra su contaminación, regula esta materia, en concurrencia con las disposiciones aplicables de diversos Códigos (civil,
rural, de salud pública, de municipalidades, etc.) y otros ordenamientos.

En los países de América Latina el recurso natural más legislado suele ser el agua. En el presente siglo, la materia
ha sido regulada especialmente por Leyes o Códigos de aguas, que van desde la Ley boliviana de 1906 hasta el nuevo
Código chileno de 1981, que suelen contener normas sobre protección del recurso. Pero la agudización del problema de
la contaminación del agua también ha determinado que la nueva legislación ambiental se haya ocupado de la protección
de las aguas, como lo hace la LGEEPA entre nosotros. Éste es el caso del Código colombiano de 1974, de la Ley
ecuatoriana de 1976 y de la Ley cubana de 1981. Sin embargo, del problema también se siguen ocupando las leyes sobre
aguas, como la Ley panameña de 1966, la Ley peruana de 1969, la Ley venezolana de 1966, etc. A este tema se regresa en
el Apéndice de derecho latinoamericano de este libro.

LAS ATRIBUCIONES DE LAS AUTORIDADES FEDERALES EN MATERIA DE AGUAS. LA SECRETARÍA DE

AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRÁULICOS Y LA COMISIÓN NACIONAL DE AGUAS
Las principales atribuciones en materia de aguas están asignadas a la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos. En los términos del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ( modificado en 1992),
corresponde a esa Secretaría : 1) “Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de
aguas nacionales, tanto superficiales como subterráneas” ( fracción XXIII ).
2) “Vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley Federal de Aguas”, hoy remplazada por la Ley de Aguas
Nacionales (fracción XXIV).
3) “Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para el aprovechamiento de las
aguas nacionales, con la cooperación de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, cuando se trate de la
generación de energía eléctrica” (fracción
XXV).
4) “Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y
aguas de propiedad nacional y de las zonas federales correspondientes, con exclusión de lo que se atribuya expresamente
a otra dependencia; establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas
de aguas residuales, cuando sea de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el vertimiento de aguas residuales en el mar,
en coordinación con la Secretaría de Marina cuando provenga de fuentes móviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y
demás depósitos de aguas de propiedad nacional, de conformidad con la normatividad que establezca la Secretaría de
Desarrollo Social; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servicios necesarios para el
mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas, con base en la planeación hidráulica que realice y de acuerdo a las
normas y criterios que establezca esta última (la Secretaría de Desarrollo Social)” (fracción XXVI).
5) “Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecación, drenaje, defensa y mejoramiento
de terrenos y las de pequeña irrigación, de acuerdo con los programas formulados y que competa realizar al Gobierno
Federal, por sí o en cooperación con los gobiernos de los estados, municipios o de particulares” (fracción XXVII).
6) “Regular y vigilar la conservación de las corrientes, lagos y lagunas, en la protección de cuencas
alimentadoras y las obras de corrección torrencial” ( fracción XXVIII ).
7) “Realizar los estudios geohidrológicos relacionados con la existencia y el aprovechamiento de recursos
hidráulicos y con la construcción de las obras relativas” (fracción XXIX).
8) “Manejar el sistema hidrológico del Valle de México” (fracción XXX).
9) “Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones” (fracción XXXI).
 10) “Ejecutar las obras hidráulicas que se deriven de tratados internacionales” (fracción XXII).
11) “Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacionales de riego, con la intervención de los
usuarios, en los términos que lo determinen las leyes” (fracción XXXIII).
12) “Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotación de aguas para la población, en
coordinación con las autoridades competentes” (fracción XXXV).
13) “Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e industrias; fomentar y apoyar
técnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que
realicen las autoridades locales; así como programar, proyectar, construir, administrar, operar y conservar por sí, o
mediante el otorgamiento de la asignación o concesión que en su caso se requiera, o en los términos del convenio que se
celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento de aguas residuales, conducción y suministro de
aguas” ( fracción XXXVI ).
14) “Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, específicamente de agua [...], con la
cooperación de los gobiernos estatales y municipales” (fracción XXXVII).

Estas atribuciones de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos deben considerarse en el contexto de las
facultades de la Comisión Nacional de Aguas. Esta Comisión fue creada por Decreto como un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (Diario Oficial de la Federación, 16-I-1989), cuyas
funciones eran, entre otras, “administrar y regular, en los términos de la ley, las aguas nacionales, la infraestructura
hidráulica y los recursos que se le destinen” (artículo 2°, fracción IV).

Para ese efecto, a la Comisión Nacional de Aguas se le asignó, entre otras atribuciones, “las que conforme a la
legislación correspondan a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en materia de recursos hidráulicos, salvo
aquellas que por disposiciones legales o reglamentarias se le atribuyan expresamente al Titular de la citada Secretaría”
(artículo 3°, fracción I). Pero en ese Decreto quedó establecido que dicho Titular “podrá revisar, confirmar, modificar,
revocar y nulificar, en su caso, las resoluciones del órgano administrativo desconcentrado, de conformidad con las
disposiciones relativas” (artículo 6°). La Comisión quedó a cargo de un director general designado por el Ejecutivo Federal
(artículo 4°). De conformidad con un
Decreto posterior (Diario Oficial de la Federación, 19IV-1991), la Comisión pasó a contar con un Consejo Técnico,
integrado por los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Programación y Presupuesto (hoy, suprimida),
Contraloría General de la República, Agricultura y Recursos Hidráulicos y Desarrollo Urbano y Ecología (hoy, la Secretaría
de
Desarrollo Social). Estas atribuciones de la Comisión
Nacional de Aguas fueron desarrolladas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(Diario Oficial de la Federación, 14-V-1990, con modificaciones en Diario Oficial de la Federación, 4-VI-1992).271

En la actualidad, la reciente Ley de Aguas Nacionales dispone que la autoridad y administración en materia de
aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a
través de la Comisión” (artículo 4°), esto es, no a través de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de la que la
Comisión es jurídicamente un organismo desconcentrado (como lo confirma por otra parte la fracción V del artículo 3° de
la propia Ley de Aguas Nacionales). De conformidad con esta Ley, le competen al secretario de Agricultura y Recursos
Hidráulicos sólo las siguientes atribuciones: 1) proponer al Ejecutivo Federal la política hidráulica del país; 2) fungir como
presidente del Consejo Técnico de la Comisión, y 3) las que en materia hidráulica le asignen específicamente las
disposiciones legales (artículo 8°). En cambio, a la Comisión le corresponde ejercer las atribuciones que conforme a la Ley
de Aguas Nacionales corresponden a la autoridad en materia hidráulica, dentro del ámbito de la competencia federal,
excepto las que debe ejercer directamente el Ejecutivo Federal (fracción I del artículo 9°), así como las demás que señalan
las restantes 15 fracciones de ese mismo precepto. De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, la Comisión cuenta con un
Consejo Técnico que está integrado por los titulares de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Social,
de la Contraloría General de la Federación, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(que lo preside), de Salud y de Pesca (artículo 10). Aunque la Comisión no es un organismo descentralizado que esté
dotado de personería jurídica, la Ley señala que su representación legal corresponderá a un director general que será
designado por el Presidente de la República (artículo 12). Cabe señalar que la misma Ley prevé la existencia de “consejos
de cuenca”, que serán establecidos por la Comisión, previo acuerdo de su Consejo Técnico, como instancias de
coordinación y concertación (artículo 13).

LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS EN LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL

AMBIENTE
A diferencia de lo que hacía la Ley Federal de Protección al Ambiente, la LGEEPA se ocupa de la protección de las
aguas a través de disposiciones que no sólo regulan la prevención y control de la contaminación del agua, especialmente
por aguas residuales, sino también mediante normas que regulan el aprovechamiento racional del agua y de los
ecosistemas acuáticos. A esta última materia está destinado el Capítulo I del Título Tercero de la LGEEPA, que trata del
aprovechamiento racional de los elementos naturales y, entre ellos, del agua y los ecosistemas acuáticos (artículos 88 a
97). Por su parte, el tema de la prevención y control de la contaminación de las aguas, especialmente por aguas residuales,
se regula en el Capítulo II del Título Cuarto de la LGEEPA, que se ocupa de la protección al ambiente, lo que en el lenguaje
de esta Ley significa la prevención y control de la contaminación.

Es importante señalar que la LGEEPA trata en forma conjunta la protección de las aguas continentales y de las
aguas marinas. En efecto, la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982 destinaba un capítulo especial a la protección
del medio marino. En cambio, la LGEEPA optó por regular ambas materias en unas mismas normas, con la sola excepción
de tres disposiciones que se aplican exclusivamente al medio marino y que, por lo mismo, se analizan en el Capítulo XIII de
este libro, que se refiere a la protección de los ecosistemas marinos en el derecho interno.

A continuación se examinan las disposiciones de la LGEEPA sobre el aprovechamiento racional del agua y de los
ecosistemas acuáticos, mismas que tratan las siguientes materias: 1) los criterios ecológicos para el aprovechamiento
racional del agua y de los ecosistemas acuáticos; 2) las actividades de las autoridades públicas que deben tener en
consideración dichos criterios ecológicos, y 3) las medidas que deben adoptarse para el aprovechamiento racional del
agua y de los ecosistemas acuáticos.

En materia de criterios ecológicospara el aprovechamiento racional del agua y los ecosistemas acuáticos, el artículo
88 de la Ley establece como tales los siguientes: 1) corresponde al Estado y a la sociedad la protección de los ecosistemas
acuáticos y del equilibrio de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrológico; 2)el aprovechamiento de los
recursos naturales que abarcan los ecosistemas acuáticos debe realizarse de manera que no se afecte su equilibrio
ecológico, y 3) para el equilibrio de los elementos naturales que intervienen en el ciclo hidrológico, se deberá considerar la
protección de suelos y áreas boscosas y selváticas y el mantenimiento de caudales básicos de las corrientes de agua, y la
capacidad de recarga de los acuíferos. Estos principios de política ecológica general son los apropiados para el caso y se
explican por sí mismos. A ellos se agrega otro principio, establecido en el artículo 92 de la Ley, en virtud del cual las
autoridades deben promover el tratamiento de aguas residuales y su reuso. Este criterio ecológico busca contribuir a la
solución del problema de la cantidad de agua, que como se ha visto, es de sumo escasa en el territorio nacional.

Los criterios ecológicos recién enunciados deben ser tomados en consideración por las autoridades públicas en las
actividades que señala el artículo 89 de la Ley, entre las que destaca por su importancia la integración y formulación del
Programa Nacional Hidráulico. En efecto, ese precepto dispone que los criterios para el aprovechamiento racional del
agua y de los ecosistemas acuáticos serán considerados en: 1) la formulación e integración del Programa Nacional
Hidráulico; 2) el otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, de toda clase de autorizaciones para el
aprovechamiento de recursos naturales o la realización de actividades que afecten o puedan afectar el ciclo hidrológico; 3)
el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, extracción o derivación de aguas de propiedad nacional; 4) el
establecimiento de vedas de aguas del subsuelo; 5) las suspensiones que decrete el Ejecutivo Federal, en los términos de
la Ley Federal de Aguas (hoy, de la Ley de Aguas Nacionales), de todos aquellos aprovechamientos, obras y actividades
que dañen los recursos hidráulicos nacionales o afecten el equilibrio ecológico de una región; 6) la suspensión que ordene
la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en coordinación con la SEDESOL, de las obras que causen desequilibrio
ecológico en una región, o afecten o puedan afectar los elementos de los ecosistemas; 7) la operación y administración de
los sistemas de agua potable y alcantarillado que sirven a los centros de población e industrias; 8) las previsiones
contenidas en el programa director para el desarrollo urbano del Distrito Federal respecto de la política de reuso de
aguas; 9) las políticas y programas para la protección de especies acuáticas endémicas, amenazadas o en peligro de
extinción; 10) el establecimiento de distritos de acuacultura, y 11) la creación y administración de reservas y zonas de
protección pesquera.

Por su lado, el artículo 91 de la LGEEPA agrega, que el otorgamiento de las autorizaciones para afectar el curso o
cauce de las corrientes de agua se sujetará a los criterios ecológicos contenidos en la propia Ley. El precepto reitera en
parte la disposición contenida en la fracción III del artículo 89, a la que se ha hecho referencia en el literal “c” del párrafo
anterior.

En lo que toca a las medidas para el aprovechamiento racional del agua y los ecosistemas acuáticos, la LGEEPA
comienza por establecer que la SEDESOL, en coordinación con las Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de
Salud, expedirá las normas técnicas ecológicas para el establecimiento y manejo de zonas de protección de ríos,
manantiales, depósitos y, en general, fuentes de abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones e industrias, y
promoverá el establecimiento de reservas de agua para consumo humano (artículo 90). Las normas técnicas ecológicas
son un instrumento fundamental para el aprovechamiento racional del agua. En este caso, la SEDESOL comparte la
facultad de expedidas con otras Secretarías de Estado que tienen importantes atribuciones en materia de agua. El sistema
de normas técnicas ecológicas establecido en la LGEEPA ha sido, sin embargo, modificado en 1992 por la nueva Ley sobre
Metrología y Normalización (como se ha señalado en el Capítulo V de este libro) y, por otra parte, la Comisión Nacional de
Aguas ha pasado a tener de manera exclusiva la facultad de expedir las normas en materia hidráulica en los términos de la
Ley sobre Metrología y Normalización (como lo prescribe la fracción XII del artículo 9° de la Ley de Aguas Nacionales).

La segunda medida que prescribe la LGEEPA, son las acciones que tanto la SEDESOL como la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos deben realizar, en sus respectivas esferas de competencia, para prevenir y controlar
cualquier proceso de contaminación en las corrientes y cuerpos de aguas de propiedad de la nación (artículo 93). El
precepto menciona expresamente los procesos de eutroficación y salinización, pero no limita sus alcances a este tipo de
fenómenos. Hay que recordar que el artículo 35 de la LOAPF, modificado en 1992, establece que corresponde a la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servicios
necesarios para el mejoramiento de la calidad de las aguas en las cuencas, con base en la planeación hidráulica que realice
y de acuerdo a las normas y criterios que establezca la Secretaría de Desarrollo Social (fracción XXVI).
La tercera medida que establece la LGEEPA, pero ahora en función del aprovechamiento racional de los
ecosistemas acuáticos, es la evaluación del impacto ambiental y la expedición de normas técnicas sobre la materia. En
general, la exploración, explotación y administración de los recursos acuáticos vivos y no vivos, es materia de otras leyes,
en especial de la Ley de Pesca. Sin embargo, ello no obsta a que en esas actividades se deban observar los criterios de la
LGEEPA en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico (artículo 94). A partir de esa premisa, la LGEEPA
introduce el mecanismo de la evaluación del impacto ambiental en las actividades pesqueras, en los términos señalados
por el artículo 95 de la Ley y que han sido examinados más atrás (véase la sección 67). Por otra parte, el artículo 96 de la
misma LGEEPA hace extensiva la aplicación de las normas técnicas ecológicas a la protección de los ecosistemas acuáticos
al disponer que la SEDESOL, en coordinación con la Secretaría de Pesca y, en su caso, con la de Agricultura y Recursos
Hidráulicos, expedirá las normas técnicas que sean necesarias para ese efecto.

La cuarta medida que establece la LGEEPA para el aprovechamiento racional de los ecosistemas acuáticos es la
facultad que confiere a la SEDESOL para promover la concertación de acciones de protección y restauración de los
ecosistemas acuáticos con los sectores productivos y las comunidades, contenida en el mismo artículo 96.

Finalmente, el artículo 97 de la Ley prescribe que la SEDESOL establecerá viveros, criaderos y reservas de especies
de la flora y fauna acuáticas, con la participación en su caso de la Secretaría de Pesca.

Se trata de una medida para promover la acuacultura. […]

LA LEY DE AGUAS NACIONALES

La Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federación, del 10 de diciembre de 1992, fue
expedida para remplazar la Ley Federal de Aguas de 1972. La nueva Leyes reglamentaria del artículo 27 constitucional en
materia de aguas nacionales y su objeto es “regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su
distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad” (artículo 10). La idea de la protección de las
aguas, por tanto, está presente en la Ley de Aguas Nacionales desde la primera de sus disposiciones.272

La Ley de Aguas Nacionales está integrada por 124 artículos permanentes organizados en diez títulos, que tratan
sucesivamente de las siguientes materias: disposiciones preliminares; administración del agua; programación hidráulica;
derechos de uso o aprovechamiento de aguas nacionales; zonas reglamentadas, de veda o de reserva; usos del agua;
prevención y control de la contaminación del agua; inversión de infraestructura hidráulica; bienes nacionales a cargo de la
Comisión, e infracciones, sanciones y recursos. Sus disposiciones carecen aún de reglamentación. Con todo, cabe señalar
que todavía se encuentra en vigor el Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (Diario Oficial de la
Federación, 21-IV-1936; con erratas en Diario Oficial de la Federación, l-VI-1936), que fue expedido bajo la vigencia de la
Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1936, pero que se siguió aplicando en lo que no contravenía a la Ley Federal de
Aguas de 1972. Sin embargo, la verdad es que las situaciones reguladas por ese Reglamento son ya muy diversas a las
normadas por la Ley de Aguas Nacionales.
 La Ley de Aguas Nacionales se expidió cuando la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
tenía ya algunos años en vigor. Como se ha visto, esta última Ley contiene varias disposiciones que se refieren a la
protección de las aguas, desde el punto de vista del aprovechamiento racional del agua y los ecosistemas acuáticos. Estas
disposiciones fueron examinadas en la sección 128. La misma Ley contiene, además, un conjunto de disposiciones que se
refieren a la protección de las aguas, pero desde el punto de vista de la prevención y control de la contaminación del agua
y de los ecosistemas acuáticos. Estas disposiciones se examinan en la sección 137. Por su parte, la Ley de Aguas
Nacionales contiene disposiciones que persiguen un aprovechamiento racional del agua (a lo largo de todo su articulado)
y, además, que buscan la preservación de la calidad del agua (específicamente en el Título Séptimo, que está destinado a
la prevención y control de la contaminación del agua). En las secciones que siguen se examinan las disposiciones de la Ley
de Aguas Nacionales que se refieren a estas materias, estableciéndose sus relaciones con las normas de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

La Ley de Aguas Nacionales fue expedida en el contexto del proceso de cambios iniciado en 1991 con las
reformas al artículo 27 constitucional y la expedición de la Ley Agraria (examinadas en el Capítulo VII) y que ha continuado
en 1992 con la expedición de la nueva Ley Forestal y la propia Ley de Aguas Nacionales, ambas consideradas como
corolarios de las modificaciones que se hicieron en el régimen agrario. Ello es puesto de manifiesto en su Exposición de
Motivos, donde se dice que la hoy abrogada Ley Federal de Aguas, aun cuando había sido reformada varias veces, ya no
concordaba “plenamente con el esfuerzo de modernización de la legislación mexicana, específicamente, con el realizado
en materia de planeación, administración pública, bienes nacionales, salud, equilibrio ecológico, pesca y, principalmente,
con las recientes reformas al artículo 27 constitucional y la nueva Ley Agraria, que tienen por objetivo revitalizar y llevar
mayor libertad y justicia al campo”; pero se agrega que la nueva legislación también se justifica por tilos cambios
profundos que oculten en todos los órdenes en el mundo y en México, los cuales obligan a modernizar las leyes e
instituciones para enfrentar los retos que se nos presentan en el umbral del siglo XXI...”.

LA PROGRAMACIÓN HIDRÁULICA
La programación hidráulica, de la que se ocupa el Título Tercero de la Ley de Aguas Nacionales, es el primero de
los mecanismos a utilizarse para alcanzar un aprovechamiento racional del agua. De este mecanismo se ocuparon las
últimas reformas y adiciones que se hicieron a la Ley Federal de Aguas de 1972 (Diario Oficial de la Federación, 13-I-1986),
mismas que introdujeron un nuevo capítulo a dicha Ley que trataba de la planeación del aprovechamiento y conservación
de las aguas.
Las nuevas disposiciones en vigor están en el artículo 15 de la Ley de Aguas Nacionales y se limitan a establecer
que la formulación, implantación y evaluación de la programación hidráulica comprenderá: 1) la aprobación por parte del
Ejecutivo Federal del programa nacional hidráulico respectivo; 2) la formulación e integración de subprogramas
específicos, regionales, de cuencas, estatales y sectoriales que permitan la concesión o asignación de la explotación, uso o
aprovechamiento del agua, así como el control y preservación de la misma; 3) la formulación y actualización del inventario
de las aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes, así como el de los usos del agua y de la infraestructura para
su aprovechamiento y control; 4) la integración y actualización del catálogo de proyectos para el aprovechamiento del
agua y para la preservación y control de su calidad; 5) la clasificación de los cuerpos de agua de acuerdo con los usos a
que se destinen, y la elaboración de los balances hidráulicos en cantidad y calidad y por cuencas y regiones hidrológicas;
6) la formulación de estrategias y políticas para la regulación del uso o aprovechamiento del agua, y 7) la promoción de
los mecanismos de consulta, concertación y participación para la ejecución de programas y para su financiamiento, que
permitan la concurrencia de los usuarios y de sus organizaciones y de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, estatal o municipal.

La preocupación por la participación del sector privado en la programación hidráulica es confirmada por el párrafo
final del artículo 15, que a la letra dice: “La formulación, seguimiento, evaluación y modificación de la programación
hidráulica, en los términos de la Ley de Planeación, se efectuará con el concurso de los consejos de cuenca o, en su
defecto, por los mecanismos que garanticen la participación de los usuarios.”

LOS DERECHOS DE USO O APROVECHAMIENTO DE LAS AGUAS NACIONALES

La explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales se realiza mediante “concesión” o “asignación”. La
concesión es el acto jurídico en virtud del cual se otorga a una persona física o moral el derecho para explotar, usar o
aprovechar las aguas de propiedad nacional (artículo 20, párrafo primero). La asignación, por su parte, es el acto jurídico
por el cual se otorga el derecho de explotación, uso o aprovechamiento de las aguas de propiedad nacional a las
dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, estatal o municipal (artículo 20, párrafo
segundo). Esta diferenciación es puramente conceptual porque las asignaciones se rigen por las mismas reglas que las
concesiones y los asignatarios son considerados concesionarios para los efectos de la Ley de Aguas Nacionales (artículo
20, párrafo tercero).

A diferencia de lo que disponían las anteriores leyes de aguas en materia de prelación para el uso de las aguas de
propiedad nacional,273 en la Ley de 1992 los criterios para el otorgamiento de las concesiones son los siguientes: 1) el
otorgamiento se hará por licitación pública, cuando la Comisión haya reservado ciertas aguas para ese efecto al prever la
concurrencia de varios interesados, y 2) cuando no exista tal reserva, el otorgamiento se hará al primer solicitante; pero si
los distintos solicitantes hubieran concurrido simultáneamente, el otorgamiento se hará al que ofrezca los mejores
términos y condiciones (artículo 22).

Tanto la solicitud como el título de la concesión deben expresar, entre otras menciones, el volumen de consumo
requerido y el uso que se le dará al agua, así como el punto de descarga con las condiciones de cantidad y calidad y el
proyecto de obra a realizar o las características de las obras existentes para su extracción y aprovechamiento, así como las
respectivas para la descarga (artículos 21 y 23). Incluso, ese uso puede ser modificado por el concesionario o asignatario
sin más deber que dar aviso, si no se altera el “uso consuntivo” establecido en el título (artículo 25). Se entiende por uso
consuntivo” el volumen de agua de una calidad determinada que se consume al llevar a cabo una actividad específica, uso
que en los términos de la Ley de Aguas Nacionales se determina como la diferencia del volumen de una cantidad
determinada que se extrae, menos el volumen de una cantidad también determinada que se descarga, y que se señalan en
el título respectivo (fracción X del artículo 3º).
Los concesionarios o asignatarios tienen, entre otras, las siguientes obligaciones: 1) sujetarse a las disposiciones
generales y normas en materia de seguridad hidráulica y de equilibrio ecológico y protección al ambiente, y 2) cumplir con
los requisitos de uso eficiente del agua y realizar su reuso en los términos de las normas oficiales y de las condiciones
particulares que al efecto se establezcan (artículo 29).

Los concesionarios o asignatarios tienen, entre otras facultades, la de transmitir los derechos de sus títulos
mediante un simple aviso o, cuando se puedan afectar los derechos de un tercero o alterar o modificar las condiciones
hidrológicas o ecológicas de las cuencas o acuíferos, con autorización previa de la Comisión (artículo 33). En todo caso, la
Comisión puede autorizar las transmisiones de los títulos, dentro de la misma cuenca o acuífero, sin mayor trámite que su
inscripción en el Registro Público de Derechos de Agua, mediante acuerdos que deberán publicarse en el Diario Oficial de
la Federación (artículo 34, párrafos primero y segundo). Si se trata de la transmisión de los derechos para explotar, usar o
aprovechar aguas del subsuelo en zonas de veda o reglamentadas, dicha transmisión debe convenirse junto con la
transmisión de la propiedad de los terrenos respectivos; pero también se podrá efectuar la transmisión por separado en la
forma y términos que establezca el reglamento, quedando en todo caso obligados solidariamente quien transmite y quien
adquiere los derechos a sufragar los gastos que ocasione la clausura del pozo que no se utilizará (artículo 35).

LAS ZONAS REGLAMENTADAS, DE VEDAS O DE RESERVA

La Ley de Aguas Nacionales establece, además, tres mecanismos importantes para la protección de las aguas: la
reglamentación de la extracción y utilización de aguas nacionales, el establecimiento de zonas de veda y la declaración de
reserva de aguas. Se trata de medidas que el Ejecutivo Federal puede adoptar en los siguientes casos de interés público: 1)
para prevenir o remediar la sobreexplotación de los acuíferos; 2) para proteger o restaurar un ecosistema; 3) para
preservar fuentes de agua potable o protegerlas contra la contaminación; 4) para preservar y controlar la calidad del agua,
o 5) por escasez o sequía extraordinaria (artículo 38).

En la reglamentación de la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, el Ejecutivo Federal debe
fijar los volúmenes de extracción y descarga que se podrán autorizar, las modalidades o límites de los derechos de los
concesionarios y asignatarios, y las demás disposiciones especiales que se requieran (artículo 39, párrafo primero). En los
decretos de veda, el Ejecutivo Federal debe señalar la ubicación y delimitación de la misma, así como sus consecuencias y
modalidades (artículo 40, párrafo primero). En las declaraciones de reserva, el Ejecutivo Federal puede establecer la reserva
total o parcial de las aguas nacionales para usos específicos (artículo 41).

LOS USOS DEL AGUA

Una parte importante de la Ley de Aguas Nacionales está destinada a la regulación de los usos de las aguas (Título
Sexto, artículos 48 a 84). Los usos allí normados son el uso público urbano, el uso agrícola, el uso en generación de
energía eléctrica y el uso en otras actividades productivas (entre las que se mencionan las actividades industriales, de
acuacultura y turismo). Dentro de ese mismo Título, se regula el control de avenidas y la protección contra inundaciones.
Muchas de estas normas tienen una especial relevancia ambiental.

Cuando se trata de aguas nacionales para uso público urbano, éstas son asignadas por la Comisión al respectivo
sistema estatal o municipal de agua potable y alcantarillado (artículo 44, párrafo primero). En todo caso, es competencia
de las autoridades municipales, con el concurso de los gobiernos de los estados en los términos de la ley, la explotación,
uso o aprovechamiento de las aguas nacionales que se les hubieran asignado, incluyendo las residuales, desde el punto de
su extracción o entrega por la Comisión y hasta el sitio de su descarga a cuerpos receptores que sean bienes nacionales,
quedando reservados dicha explotación, uso o aprovechamiento a las autoridades municipales a través de sus entidades
paraestatales o de concesionarios (artículo 45). Sin embargo, y siempre que concurran ciertos requisitos, la Comisión
puede realizar las obras de captación o almacenamiento, conducción y, en su caso, tratamiento o potabilización para el
abastecimiento de agua, con los fondos pertenecientes al erario federal, o con fondos obtenidos con aval o mediante
cualquier otra forma de garantía otorgada por la Federación (artículo 46). En todo caso, las descargas de aguas residuales
a bienes nacionales o su infiltración en terrenos que puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, se sujeta a las
disposiciones sobre prevención y control de la contaminación de la propia Ley.274 Cabe recordar que la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal (modificada en 1992) establece que corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos “otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotación de aguas para la población, en
coordinación con las autoridades competentes”, así como “intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de
población e industrias; fomentar y apoyar técnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridades locales; así como programar, proyectar,
construir, administrar, operar y conservar por sÍ, o mediante el otorgamiento de la asignación o concesión que en su caso
se requiera, o en los términos del convenio que se celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento
de aguas residuales, conducción y suministro de aguas (artículo 35, fracciones XXXIV y XXXV).

En lo que se refiere al uso agrícola, la Ley de Aguas Nacionales comienza por precisar que los ejidatarios,
comuneros y pequeños propietarios, así como los ejidos, comunidades, sociedades y demás personas que sean titulares o
poseedores de tierras agrícolas, ganaderas o forestales dispondrán del derecho de explotación, uso o aprovechamiento de
las aguas nacionales que se le hubieren concesionado, con la precisión de que cuando se trate de concesiones para riego
la Comisión puede autorizar su aprovechamiento en terrenos distintos de los señalados en la concesión, siempre que el
nuevo adquirente de los derechos sea su propietario o poseedor y no se causen perjuicios a terceros (artículo 48). El Título
Sexto contiene, además, disposiciones especiales sobre el uso del agua en ejidos y comunidades, sobre las unidades de
riego que pueden formar los productores rurales, sobre los distritos de riego y sobre el drenaje agrícola.

En materia de uso de las aguas nacionales en generación de energía eléctrica, la Ley establece que, con base en los
estudios, los planes generales sobre aprovechamiento de los recursos hidráulicos del país y la programación hidráulica
establecida en la propia Ley, la Comisión otorgará, en los volúmenes de agua disponibles, el respectivo título de
asignación en favor de la Comisión Federal de Electricidad, debiendo señalar en dicho título el volumen destinado a la
generación de energía eléctrica y enfriamiento de plantas, así como las causas por las cuales se podrá terminar la
asignación (artículo 78). Es de señalarse que la Ley agrega “que el Ejecutivo Federal determinará si las obras hidráulicas
correspondientes al sistema hidroeléctrico deberán realizarse por la Comisión Nacional de Aguas o por la Comisión
Federal de Electricidad (artículo 79).

En lo que respecta al uso del agua en otras actividades productivas, la Ley se limita a señalar que dicho uso se
podrá realizar por personas morales o físicas, previa la concesión respectiva otorgada por la Comisión en los términos de
la misma Ley y su Reglamento (artículo 82, párrafo primero).275

Por último, en materia de control de avenidas y protección contra las inundaciones, la Ley faculta a la Comisión para
realizar obras destinadas a esos propósitos, así como para clasificar las zonas en atención a sus riesgos de posible
inundación, emitir las normas y recomendaciones necesarias, establecer las medidas de operación y otras y aplicar los
fondos de contingencia integrados a ese efecto (artículo 83). La Comisión también está facultad a para determinar la
operación de la infraestructura hidráulica respecto del control de avenidas y tomar las medidas necesarias para dar
seguimiento a fenómenos meteorológicos extremos, promoviendo o realizando las acciones preventivas que se requieran,
etcétera. (artículo 84).
LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN LA LEY DE AGUAS NACIONALES
El Título sobre la materia se ocupa, en primer término, de desarrollar un verdadero catálogo de las atribuciones de
la Comisión Nacional de Aguas en este campo y, en segundo término, de establecer normas para prevenir y controlar la
contaminación del agua. El conjunto de estas disposiciones derogan tácitamente algunas normas de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, incluidas las que le conferían un papel protagónico en estas actividades a
la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy, Secretaria de Desarrollo Social). Esta tendencia ya se había manifestado
en las modificaciones que se introdujeron en el mismo año de 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Así lo subraya la Exposición de Motivos con que se remitió la iniciativa de la Ley de Aguas Nacionales al Congreso de la
Unión, donde se lee lo siguiente: “El propósito [del Título Séptimo] es consolidar una sola autoridad en materia de calidad
del agua, objetivo que, en parte; se ha alcanzado con las recientes reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.[que redistribuyó]...las facultades en dicha materia entre la Secretaría de Desarrollo Social, a la que le compete fijar
las normas ecológicas, y la Comisión Nacional del Agua, a la que corresponde fijar las condiciones particulares de
descarga de aguas residuales en cuerpos receptores que sean bienes nacionales, y vigilar, por lo que toca al agua, el
debido cumplimiento de las leyes en materia ecológica.” La verdad es que ese objetivo -consolidar una sola autoridad en
materia de calidad de agua- se alcanza en una medida importante en la Ley de Aguas Nacionales, tal como ella fue
propuesta por el Ejecutivo Federal y aprobada por el Congreso de la Unión.

En materia de atribuciones de la Comisión, el artículo 86 de la Ley establece como tales las siguientes: 1)
“promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura federal y los servicios necesarios para la preservación,
conservación y mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas hidrológicas y acuíferos, de acuerdo con las normas
oficiales mexicanas respectivas y las condiciones particulares de descarga” (fracción I); 2) “formular programas integrales
de protección de los recursos hidráulicos en cuencas hidrológicas y acuíferos, considerando las relaciones existentes entre
los usos del suelo y la cantidad y calidad del agua” (fracción Il); 3) establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones
particulares de descarga que deben satisfacer las aguas. residuales que se generen en bienes y zonas de jurisdicción
federal; de aguas residuales vertidas directamente en aguas y bienes nacionales, o en cualquier terreno cuando dichas
descargas puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos; y en los demás casos previstos en la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente” (fracción IIl); 4) “autorizar, en su caso, el vertido de aguas residuales en el mar, y en
coordinación con la Secretaría de Marina cuando provengan de fuentes móviles o plataformas fijas” (fracción IV); 5)
“vigilar, en coordinación con las demás autoridades competentes, que el agua suministrada para consumo humano
cumpla con las normas de calidad correspondiente, y que el uso delas aguas residuales cumpla con las normas de calidad
de agua emitidas para tal efecto” (fracción V); 6) “promover o realizar las medidas necesarias para evitar que basura,
desechos, materiales y sustancias tóxicas y Iodos, producto de los tratamientos de aguas residuales, contaminen las aguas
superficiales o del subsuelo, y los bienes nacionales que señala el artículo 113” (fracción VI), y 7) “ejercer las atribuciones
que corresponden a la Federación en materia de prevención y control de la contaminación del agua y de su fiscalización y
sanción, en los términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, salvo que corresponda a
otra dependencia conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal” (fracción VII).

Uno de los mecanismos básicos para el ejercicio de estas atribuciones son las Declaratorias de Clasificación de los
Cuerpos de Aguas Nacionales, que la Comisión debe expedir y hacer publicar en el Diario Oficial de la Federación. En esas
Declaratorias, la Comisión debe determinar los parámetros que habrán de cumplir las descargas, la capacidad de
asimilación y dilución de los cuerpos de aguas nacionales y las cargas de contaminantes que éstos pueden recibir, así
como las metas de calidad y los plazos para alcanzadas (artículo 87).
 Los restantes preceptos de este Título Séptimo están destinados a regular las descargas de aguas residuales en
cuerpos receptores que sean aguas nacionales o demás bienes nacionales, incluyendo aguas marinas, así como en los
casos de infiltración en terrenos que sean bienes nacionales o en otros terrenos, cuando puedan contaminar el subsuelo o
los acuíferos. La idea más general es que estas descargas requieren de permiso de la Comisión, pero ésta puede sustituir
el permiso por un simple aviso mediante acuerdos de carácter general por cuenca, acuífero, zona, localidad o usos. En
todo caso, corresponde a los municipios el control de las descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje o
alcantarillado. Esto es lo que dispone el artículo 88 de la Ley. Por otra parte, la Comisión puede ordenar la suspensión de
las actividades que dan origen a las descargas de aguas residuales, en los casos previstos en el artículo 92 de la Ley e,
incluso, puede revocar el permiso de descarga de dichas aguas en los casos señalados en el artículo 93 de la Ley. Además,
la Comisión debe realizar la inspección o fiscalización de olas descargas de aguas residuales para verificar el cumplimiento
de la Ley, haciendo constar sus resultados en actas circunstanciadas que pueden servir de base para la aplicación de las
sanciones legales (artículo 95).

Hay que señalar que la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación, como
cuerpos receptores de aguas residuales, pueden motivar el pago de derechos. En efecto, de acuerdo con lo establecido en
la vigente Ley Federal de Derechos (Diario Oficial de la Federación, 26-XII1991) “están obligados a pagar el derecho por
uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas
residuales, las personas físicas o morales que descarguen en forma permanente, intermitente o fortuita, aguas residuales
por arriba de las concentraciones permisibles conforme a la normatividad vigente en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas
marinas y demás depósitos o corrientes de agua, así como los que descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren
en terrenos que sean bienes nacionales”, siendo de precisarse que el pago de estos derechos “es independiente del
cumplimiento de lo dispuesto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente” (artículo 276). Esta
disposición es recogida por el párrafo segundo del artículo 112 de la Ley de Aguas Nacionales, que a la letra dispone: “La
explotación, uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación como cuerpos receptores de descargas
de aguas residuales motivará el pago del derecho que establece la Ley Federal de Derechos. El pago es independiente del
cumplimiento de lo dispuesto en esta ley sobre la prevención y control de la calidad del agua; de lo dispuesto en la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; y en la Ley General de Salud.”

Quizás sea importante señalar que la Ley de Aguas Nacionales contiene en su Título Décimo y final un conjunto
de disposiciones sobre infracciones y sanciones administrativas (que pueden consistir en multas y clausura), así como
sobre el recurso de revisión que los particulares pueden interponer contra los actos o resoluciones definitivas de la
Comisión que causen agravio a éstos. También puede ser importante advertir que el artículo décimo transitorio de la Ley
establece que seguirán vigentes las normas técnicas ecológicas e hidráulicas que haya expedido la dependencia de la
Administración Pública Federal competente mientras no se expidan las normas oficiales mexicanas en los términos de la
Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

LAS AGUAS DEL SUBSUELO

A diferencia de lo que ocurría con la Ley Federal de Aguas de 1972, la Ley vigente sobre la materia no contiene
reglas especiales para la regulación de las aguas del subsuelo, que por lo general se rigen por las mismas reglas que las
aguas superficiales, salvo en ciertos casos de excepción, algunos de los cuales ya han sido examinados.
 Sin embargo, es importante llamar la atención sobre preceptos como el párrafo primero del artículo 18 de la Ley
de Aguas Nacionales, que establece: “Las aguas del subsuelo podrán ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales, excepto cuando el Ejecutivo Federal por causa de interés público reglamente su extracción y utilización,
establezca zonas vedadas o declare su reserva.” El precepto tiene su punto de partida en el párrafo quinto del artículo 27
constitucional, que prescribe lo siguiente: “Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros
aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas al
igual que para las demás aguas de propiedad nacional.”

Hay que decir que aunque el precepto constitucional puede sugerir la idea de que las aguas del subsuelo no son
de propiedad de la nación, ellas han sido consideradas tradicionalmente como tales por la legislación sobre la materia. Así
lo hacía la Ley Federal de Aguas de 1972, que las incluía explícitamente en su enumeración de las aguas de propiedad de
la nación (artículo 5°, fracción XI), y así lo hace la Ley de Aguas Nacionales vigente, que no contiene una enumeración de
esa naturaleza, pero que regula dichas aguas como si fueran aguas nacionales.

Hay que decir también que en la discusión de la Ley Federal de Aguas se planteó la necesidad de modificar el
párrafo quinto del artículo 27 constitucional, para incluir expresamente las aguas del subsuelo en la enumeración de las
aguas de propiedad nacional. Al respecto, las Comisiones Unidas de agua e irrigación nacionales y de la segunda sección
de estudios legislativos de la Cámara de Senadores opinaron que no era necesario tal reforma, porque el precepto
constitucional en cuestión, al disponer que el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun
establecer zonas vedadas, “al igual que para las demás aguas de propiedad nacional”, ya les está atribuyendo este carácter
a las aguas del subsuelo. A juicio de esas Comisiones, “el régimen de las aguas [del subsuelo] es de propiedad nacional y
[...] lo reglamentado por los párrafos quinto y sexto en cuanto a aguas del subsuelo libremente alumbradas y, en cuanto a
todas, es el sistema de constitución del dominio privado sobre ellas”.276
Agrega el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley que, independientemente de lo anterior, la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas del subsuelo causará las contribuciones fiscales que señale la ley, como ocurre con todas
las aguas nacionales.

Y concluye el artículo 19 disponiendo que, cuando se den los casos de interés público que conforme al artículo 38
de la Ley autorizan al Ejecutivo Federal para reglamentar la extracción y utilización de aguas nacionales y establecer zonas
de veda o declarar la reserva de aguas, será de interés público el control de la extracción y utilización de las aguas del
subsuelo, inclusive de las que hayan sido libremente alumbradas.

LAS AGUAS INTERNACIONALES

En esta sección se analiza el problema de la protección de las aguas internacionales, en función de lo que es
relevante para México, esto es, la protección de los ríos internacionales, que son aquellos que fluyen por los territorios de
dos o más Estados o entre dichos territorios. En este último caso, tales ríos hacen las veces de frontera. En esa situación
están los ríos Bravo y Colorado en la frontera norte de México (desde el Tratado de Guadalupe Hidalgo con los Estados
Unidos de América, en 1848) y los ríos Suchiate y Usumacinta en la frontera sur del país (desde el Tratado con la República
de Guatemala, en 1882). El uso internacional consiste en trazar la frontera sobre una línea imaginaria que corre por el
centro del cauce; ésta es la solución que se ha seguido en general, con los mencionados ríos. De esta manera, forman
parte del territorio mexicano una porción del cauce y de las aguas de esos ríos. De conformidad con el artículo 27
constitucional, tales aguas son propiedad de la nación. En consecuencia, la protección de las mismas se rige en principio
por los ordenamientos federales respectivos.

Sin embargo, en estos casos el derecho interno de un país no puede resolver el problema de la protección de las
aguas. Ello es mucho más evidente aun cuando se trata de ríos que fluyen de un territorio a otro, como es el caso de los
ríos Bravo y Colorado y, además del río Tijuana. La solución debe buscarse entonces en el derecho internacional que es el
llamado a regular estas situaciones. A falta de tratados o convenciones multilaterales sobre la materia, los países ribereños
suelen procurar una regulación apropiada de este problema por medio de acuerdos internacionales bilaterales, como ha
ocurrido entre México y los Estados Unidos de América respecto de los ríos Bravo y Colorado, así como del río Tijuana.
Con todo, los tratados internacionales en vigor son notoriamente insuficientes para resolver los cada vez más complejos
problemas que presentan estos ríos, incluidos los relativos a la distribución de aguas, que son la materia a que se abocan.

Los acuerdos internacionales que se refieren específicamente a esta materia son la Convención para la Equitativa
Distribución de las Aguas del Río Bravo (21 de mayo de 1906) y el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales
entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América (3 de febrero de 1944). Como su denominación lo
indica, estos acuerdos internacionales están dirigidos fundamentalmente a reglar una adecuada distribución de las aguas
de los ríos internacionales de que se ocupan. El primero tuvo por objeto satisfacer las demandas de los agricultores
mexicanos del Valle de Juárez ante la disminución progresiva de los escurrimientos del río Bravo y fue el producto de
numerosas y lentas negociaciones. La Convención se refiere exclusivamente al tramo del río Bravo comprendido desde las
ciudades de Juárez (Chihuahua) y El Paso (Texas), hasta Fort Quitman
(Texas), y establece la obligación de los Estados Unidos de entregar a México un determinado volumen anual de agua. El
segundo de ellos fue el resultado de negociaciones más largas y complicadas aún y se refiere al tramo del río Bravo
comprendido entre Fort Quitman (Texas) y el Golfo de México, así como al río Colorado. En el Tratado se establece cómo
se asignarán a ambos países las aguas de esos ríos. Respecto del río Tijuana, en cambio, se establece sólo un
procedimiento que podría llevar a una distribución equitativa de sus aguas. Este Tratado transforma la preexistente
Comisión Internacional de Límites en una Comisión Internacional de Límites y Aguas, que ha tenido un importante papel
en la ejecución de dicho Tratado. Hay que decir que mientras la Convención de 1906 se basa en consideraciones de
cortesía internacional (esto es, con desconocimiento de los derechos de México sobre las aguas que se le asignan), el
Tratado de 1944 declara estar inspirado en el deseo de fijar y delimitar claramente los derechos de ambos países sobre los
ríos a que se refiere el Tratado.

La Convención de 1906 trata de la cantidad de las aguas a entregarse a México, pero no de su calidad. Respecto a
los volúmenes asignados, hay que decir que terminaron siendo insuficientes para las necesidades del Valle de Juárez y,
además, no siempre se ha entregado la cantidad convenida por razones de sequía (lo que estaba previsto en la
Convención). Pero la aplicación de la cláusula de sequía parece haber carecido de equidad.277 En cuanto a la calidad de las
aguas, en cambio, no ha habido problemas, a diferencia de lo ocurrido con las aguas del río Colorado.

El Tratado de 1944 ha sido considerado como uno de los modelos en su género y efectivamente lo es desde
muchos puntos de vista. Sin embargo, con el correr de los años se ha comenzado a poner de manifiesto su insuficiencia
‘para resolver algunos problemas que no fueron debidamente considerados en su época. Debe señalarse que, con todo,
algunos de estos problemas se han podido resolver de acuerdo con los mecanismos del mismo Tratado, como es el caso
del importante problema de la salinidad de las aguas del río Colorado.
 En efecto, la Comisión Internacional de Límites y Aguas puede, de acuerdo con el Tratado de 1944, formular
decisiones que, aprobadas por los gobiernos, o no rechazadas en un término de dos meses por ellos, pasan a ser
instrumentos bilaterales obligatorios jurídicamente. Como dice un autor, “las Actas de la Comisión, aprobadas por ambos
gobiernos, son emanaciones del Tratado y equivalen a convenios ejecutivos internacionales, y se convierten en normas
legales obligatorias. Son actos inmediatamente derivados del Tratado y puede decirse que tienen por ello la misma
validez. Entre ellas destacan el Acta 18, del 22 de marzo de 1965 que se relaciona precisamente con medidas provisionales
para atajar la salinidad del Colorado; en el Acta 241 el Acta 241, que va algo más adelante, de 14 de julio de 1972; el Acta
242, del 30 de agosto de 1973, por la cual se soluciona en forma casi definitiva el conflicto de salinidad de las aguas del
Colorado, y el Acta 261, del 24 de septiembre de 1979, que encarga a la Comisión la tarea de formular recomendaciones
inmediatas para la solución permanente de la salubridad de las aguas a lo largo de la línea divisoria.278

Al hacer un balance de las cuestiones que suscitan estas aguas internacionales, César Sepúlveda ha señalado que
“existen cuatro problemas identificables. El primero es la distribución equitativa de esas aguas en función de los tratados
existentes. El segundo se refiere a la escasez futura de líquido; el tercero tiene que ver con la contaminación de esas
aguas; el último es el relativo a las aguas del subsuelo, para lo cual no existe todavía un buen punto de partida, y sus
problemas conexos, como la distribución y la contaminación”.279 Siguiendo al mismo autor, cabe decir que parece
necesario revisar las cantidades fijas asignadas a México, que hoy resultan inequitativas para las zonas de Juárez y el
Colorado. También hay que decir que debe iniciarse un conjunto de acciones de conservación para satisfacer las crecientes
demandas de agua, que no fueron previstas en su época. La cuestión de la contaminación o de la calidad de esas aguas es
otro problema altamente preocupante, que tampoco fue previsto en el Tratado de 1944 y menos aún en la Convención de
1906. Finalmente, las aguas del subsuelo en la zona fronteriza han planteado una serie de problemas inéditos sobre su
eventual distribución y manejo, que nunca fueron considerados y a los cuales ambos países deben abocarse con la
urgencia que el caso demanda.280

Creemos con César Sepúlveda que una buena solución para los tres primeros problemas consistiría en ratificar y
ampliar las atribuciones de la Comisión Internacional de Límites y Aguas, en el marco de las disposiciones vigentes. El
cuarto problema, en cambio exigiría nuevos acuerdos internacionales, que como dice nuestro autor, requerirían de previos
y cuidadosos estudios técnicos.

Entre tanto, el Convenio sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona
Fronteriza de 1983, establece un conjunto de principios que deberán ser considerados para la solución de los problemas
ambientales fronterizos y configura otros mecanismos para ese efecto, que por cierto no excluyen los preexistentes. En
efecto, en ese Convenio se dice que “las Partes acuerdan coordinar sus esfuerzos de conformidad con sus propias
legislaciones nacionales y acuerdos bilaterales vigentes para atender problemas de contaminación del […] agua en la zona
fronteriza” (artículo 5). Los mecanismos establecidos para este propósito son los mencionados más atrás. En todo caso, en
el Convenio queda claro que éste no “prejuzgará o de manera alguna afectará las funciones encargadas a la Comisión
Internacional de Límites y Aguas, de conformidad con el Tratado de Aguas de
1944” (artículo 12, párrafo II”).281
LAS AGUAS RESIDUALES Y LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS Y LOS
ECOSISTEMAS ACUÁTICOS POR AGUAS RESIDUALES
El tema de las aguas residuales y la prevención y el control de la contaminación de las aguas y los ecosistemas
acuáticos por aguas residuales, está especialmente desarrollado por la LGEEPA, al igual que lo hacía la Ley Federal de
Protección al Ambiente. La materia se trata en el Capítulo II del Título Cuarto de la Ley, que se denomina “prevención y
control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos” (artículos 117 a 133). En esas disposiciones se
establecen: 1) los criterios ecológicos sobre la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos; 2) la vinculación de
dichos criterios con las distintas actividades de las autoridades públicas que inciden en la materia; 3) las reglas sobre
prohibiciones y deberes en relación con la contaminación por aguas residuales, y 4) las medidas para la prevención y
control de la contaminación por aguas residuales. Repárese en que dichas normas no se limitan a tratar la prevención y
control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos, sino que se extienden a la contaminación en general
por aguas residuales.282

Los criterios ecológicos para la prevención y control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos
establecidos en la LGEEPA, son los siguientes: 1) la prevención y control de la contaminación del agua es Fundamental
para evitar que se reduzca su disponibilidad y para proteger los ecosistemas del país; 2) corresponde al Estado y a la
sociedad prevenir la contaminación de ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y de más depósitos y corrientes de agua,
incluyendo las aguas del subsuelo; 3) el aprovechamiento del agua en actividades productivas susceptibles de producir
contaminación, conlleva la responsabilidad del tratamiento de las descargas, para reintegrarla en condiciones adecuadas
para su uso en otras actividades y para mantener el equilibrio de los ecosistemas; 4) las aguas residuales de origen urbano
deben recibir tratamiento previo a su descarga en ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de
agua, incluyendo las aguas del subsuelo, y 5) la participación y corresponsabilidad de la sociedad es condición
indispensable para evitar la contaminación del agua (artículo 117).

En consecuencia, la Ley establece, entre otras cosas, una política que procura incrementar la disponibilidad del
agua, a través del tratamiento de las aguas residuales para su reuso en otras actividades, pero que también procura evitar
desequilibrios ecológicos. La responsabilidad que en este sentido le cabe a la sociedad, se subraya en la Ley en forma
hasta reiterativa. Estas disposiciones no han sido modificadas por la Ley de Aguas Nacionales.

Las actividades de las autoridades públicas que quedan vinculadas a estos criterios ecológicos, son las siguientes: 1)
el establecimiento de criterios sanitarios para el uso, tratamiento y disposición de aguas residuales, para evitar riesgos y
daños a la salud pública; 2) la formulación de las normas técnicas que deberán satisfacer el tratamiento del agua para el
uso y consumo humano; 3) los convenios que celebre el Ejecutivo Federal para entrega de agua en bloque a los sistemas
usuarios o a usuarios, especialmente en lo que se refiere a la determinación de los sistemas de tratamiento de aguas
residuales que deban instalarse;4) la restricción o suspensión de explotaciones y aprovechamientos que ordene la Secreta
ría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, en los casos de disminución, escasez o contaminación de las fuentes de
abastecimiento, o para proteger los servicios de agua potable; 5) las concesiones, asignaciones, permisos y, en general,
autorizaciones que deban obtener los concesionarios, asignatarios o permisionarios y, en general, los usuarios de las
aguas propiedad de la nación, para infiltrar aguas residuales en los terrenos o para descargarlas en otros cuerpos
receptores distintos de los alcantarillados de las poblaciones, y 6) la organización, dirección ‘y reglamentación de los
trabajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales, superficiales y subterráneas (artículo 118).
 La enumeración de las actividades de las autoridades públicas en las cuales se deben considerar los criterios
ecológicos sobre prevención y control de la contaminación del agua y los ecosistemas acuáticos es bastante completa. Sin
embargo, la verdad es que estos criterios deben observarse en todas las actividades públicas que incidan en la materia,
estén o no expresamente mencionadas en la Ley, pues los mandatos que contienen la política ecológica son obligatorios
en todos los casos en que alguna actividad pública pueda contribuir a la prevención y control de la contaminación del
agua y los ecosistemas acuáticos. Como es claro, estas disposiciones tampoco son modificadas por la Ley de Aguas
Nacionales.

Las prohibiciones y deberes que se establecen en relación con la prevención y control de la contaminación por aguas
residuales se concretan en la prohibición de descargar esas aguas sin previo tratamiento y el permiso o autorización de la
autoridad, así como en el señalamiento de las condiciones que deben reunir dichas aguas para ser descargadas y la
prescripción de observar las normas técnicas ecológicas en las descargas y, en su caso, las condiciones particulares de
descarga. La violación de la prohibición de descargar aguas residuales fuera del marco establecido por la LGEEPA, puede
conducir a la comisión de un delito que está configurado en la misma LGEEPA.

La prohibición de descargar aguas residuales sin previo tratamiento y el permiso o autorización de la autoridad
está contenida en el artículo 121 de la LGEEPA, que a continuación se transcribe: “No podrán descargarse o infiltrarse en
cualquier cuerpo o corriente de agua o en el suelo o subsuelo, aguas residuales que contengan contaminantes, sin previo
tratamiento y el permiso o autorización de la autoridad federal, o de la autoridad local en los casos de descargas en aguas
de jurisdicción local o a los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población.”

El precepto de la LGEEPA se refiere a las “aguas residuales que con tengan contaminantes” y establece que sólo se
podrán descargar o infiltrar cuando concurran las siguientes dos condiciones: 1) que estas aguas sean tratadas
previamente, y 2) que se cuente con el permiso o autorización de la autoridad para hacerlo. Como se ha indicado,
corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos autorizar el vertimiento de aguas residuales en el mar,
así corno en cuencas, cauces y de más depósitos de aguas de propiedad nacional, de conformidad con la normatividad
que establezca la Secretaría de Desarrollo Social (artículo 35, fracción XXVI, de la LOAPF, modificada en 1992). Pero con
arreglo a la reciente Ley de Aguas Nacionales corresponde a la Comisión de Aguas Nacionales otorgar ese permiso, la que
incluso puede sustituir la exigencia de dicho permiso por un simple aviso (artículo 88 de la Ley de Aguas Nacionales).

Es indiferente que dichas aguas se descarguen en cuerpos o corrientes de agua o en el suelo, o se infiltren en el
subsuelo. En consecuencia, el bien jurídicamente tutelado no es sólo el agua, sino también el suelo. Por otra parte, la
LGEEPA extiende este mandato al ámbito local de una manera indirecta, al señalar que la autorización deberá provenir de
la autoridad local correspondiente en los casos de descargas en aguas de jurisdicción local o a los sistemas de drenaje
alcantarillado en los centros de población. De su lado, la Ley de Aguas Nacionales prescribe que corresponde a los
municipios el control de las descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje o alcantarillado (artículo 88).

A continuación, el artículo 122 de la LGEEPA señala las condiciones mínimas que deben reunir las aguas residuales
para descargarse o infiltrarse en cualquier cuerpo o corriente de agua o en el suelo y subsuelo. Además, dispone que las
aguas residuales provenientes de usos municipales, públicos o domésticos y las de usos industriales o agropecuarios que
se descarguen en los sistemas de alcantarillado de las poblaciones o en las cuencas, ríos, cauces, vasos y demás depósitos
o corrientes de agua, así como las que por cualquier medio se infiltren en el subsuelo y, en general, las que se derramen
en los suelos, deberán reunir las condiciones necesarias para prevenir: 1) la contaminación de los cuerpos receptores; 2)
las interferencias en los procesos de depuración de las aguas, y 3) los trastornos, impedimentos o alteraciones en los
correctos aprovechamientos o en el funcionamiento adecuado de los sistemas, y en la capacidad hidráulica en las cuencas,
cauces, vasos, mantos acuíferos y demás depósitos de propiedad nacional, así como de los sistemas de alcantarillado.
Estas condiciones deben ser tomadas en cuenta por las autoridades llamadas a otorgar el respectivo permiso o
autorización, incluidas las autoridades locales (dada la referencia que se hace á la descarga en los sistemas de
alcantarillado de las poblaciones, que es una materia local).

Luego, el párrafo primero del artículo 123 de la LGEEPA prescribe que todas las descargas en las redes colectoras,
ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua y de los derrames de aguas residuales
en los suelos o su infiltración en terrenos, deberán satisfacer: 1) las normas técnicas ecológicas que para tal efecto se
expidan, y 2) en su caso, las condiciones particulares de descarga que determine la SEDESOL o las autoridades locales. Sin
embargo, y como ya se ha dicho, la facultad de fijar las condiciones particulares de descarga compete ahora a la Secretaría
de Agricultura y Recursos Hidráulicos y, en los términos de la Ley de Aguas Nacionales, a la Comisión de Aguas
Nacionales. En todo caso, corresponde al Instituto Nacional de Ecología, como órgano desconcentrado de la SEDESOL, la
facultad de “establecer los criterios ecológicos y normas generales que deban satisfacer las descargas de aguas residuales,
para evitar la contaminación que ponga en peligro la salud pública o degrade los ecosistemas, en coordinación con las
dependencias competentes y con la participación de los gobiernos estatales y municipales” (artículo 36, fracción VII, del
Reglamento Interior de esa Secretaría).

El párrafo primero del artículo 123 de la LGEEPA deja en claro que se pueden establecer condiciones particulares
de descarga, cuando ello sea necesario para prevenir y controlar la contaminación por aguas residuales. Estas condiciones
pueden fijar requisitos más rigurosos que los previstos en las respectivas normas técnicas ecológicas y, por cierto,
prevalecen sobre dichas normas. El mismo párrafo primero del artículo 123 aclara, además, que el tratamiento previo
requerido corresponderá a quien genere dichas descargas.

Las aguas residuales pueden contener materiales o residuos peligrosos. En esos Casos y de
acuerdo con el párrafo segundo del artículo 123, sus descargas, derrames o infiltraciones deben contar con la autorización
previa de la SEDESOL.

El delito de descarga de aguas residuales se tipifica en el artículo 186 de la LGEEPA, que fue examinado dado que
también se refiere a la contaminación de los suelos (véase la sección 97). Dispone ese precepto que “se impondrá pena de
tres meses a cinco años de prisión y malta por el equivalente de 100 a 10000 días de salario mínimo vigente en el Distrito
Federal, al que sin autorización de la autoridad competente y en contravención de las disposiciones legales,
reglamentarias y normas técnicas aplicables, descargue, deposite o infiltre o lo autorice u ordene, aguas residuales,
desechos o contaminantes en los suelos, aguas marinas, ríos, cuencas, vasos o demás depósitos o corrientes de agua de
jurisdicción federal que ocasionen o puedan ocasionar graves daños a la salud pública, la flora o la fauna, o los
ecosistemas” (párrafo primero), agregando que “cuando se trate de aguas para ser entregadas en bloque a centros de
población, la pena se podrá elevar hasta tres años más” ( párrafo segundo ).

El artículo 186 no se limita a sancionar penalmente la descarga de aguas residuales, pues también castiga la
descarga de desechos o contaminantes en ríos, cuencas, cauces, vasos o demás depósitos o corrientes de agua de
jurisdicción federal. El delito se comete cuando estas descargas causen o puedan causar graves daños a la salud pública, la
flora o la fauna, o los ecosistemas. En otras palabras, el delito está tipificado como un delito de peligro, no siendo
necesario en consecuencia para incurrir en la comisión del mismo que se provoquen realmente los daños graves a que se
refiere el precepto, sino sólo que exista la posibilidad real de que se causen dichos daños.283
LAS MEDIDAS PARA LA PREVENCIÓN Y EL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN POR AGUAS RESIDUALES Y
PARA EL USO DE LAS MISMAS
En el mismo capitulo sobre la “prevención y Control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos”,
la LGEEPA establece un conjunto de medidas que tiene por objeto no sólo prevenir y controlar la contaminación por
aguas residuales, sino también propiciar su reuso.

La medida de carácter más general que establece la LGEEPA al respecto, tiene una naturaleza eminentemente
preventiva y está contenida en su artículo 129, que a la letra dice: “El otorgamiento de asignaciones, autorizaciones,
concesiones o permisos para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas en actividades económicas susceptibles de
contaminar dicho recurso, estará condicionada al tratamiento previo necesario de las aguas residuales que se produzcan.”

A continuación, la Ley regula un conjunto de temas vinculados con las atribuciones de las autoridades federales
en esta materia, que se pueden sistematizar de la siguiente manera: 1) el alejamiento, almacenamiento, explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas residuales; 2) la fijación de las condiciones particulares de descarga de las aguas residuales;
3) el tratamiento de las aguas residuales; 4) el reuso de las aguas residuales en la industria y la agricultura; 5) las aguas
residuales de origen industrial; 6) la afectación de las fuentes de abastecimiento de agua por aguas residuales, y 7) la
vigilancia de la calidad de las aguas. Muchas de estas medidas están establecidas bajo la forma de atribuciones de la
SEDESOL, o de atribuciones que debe ejercer coordinadamente con las Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y
de Salud, o de atribuciones de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, en el extenso y complejo artículo 119 de
la Ley, que se examina en los párrafos que siguen en función de los temas de que trata.
Las prescripciones de la LGEEPA sobre esta materia se extienden, además, a ciertas atribuciones respecto de las
aguas residuales que se asignan a los estados y municipios. Por otra parte, la misma LGEEPA establece que para evitar la
contaminación del agua, quedan sujetas a la regulación federal o local un conjunto de actividades.

En lo que se refiere al alejamiento, almacenamiento, explotación, uso o aprovechamiento de las aguas residuales, la
LGEEPA prescribe que corresponde a la SEDESOL: 1) emitir los criterios, lineamientos, requisitos y de más condiciones que
deban satisfacerse para regulare1 alejamiento, explotación, uso o aprovechamiento de aguas residuales, a fin de evitar la
contaminación que afecte el equilibrio de los ecosistemas o a sus componentes, y en su caso, en coordinación con la
Secretaría de Salud, cuan do se ponga en peligro la salud humana (artículo 119, fracción I, inciso “b”); 2) expedir las
normas técnicas ecológicas a las que se sujetará el almacenamiento de aguas residuales, con la intervención que competa
a otras autoridades (artículo 119, fracción 1, inciso “c”); 3) expedir las normas técnicas ecológicas para el uso o
aprovechamiento de aguas residuales, en coordinación con las Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de
Salud (artículo 119, fracción I inciso “a”), y 4) expedir tas normas técnicas sobre la ejecución de obras relacionadas con el
alejamiento, tratamiento y destino de aguas residuales, conducidas o no por sistemas de alcantarillado, considerando los
criterios sanitarios establecidos por la Secretaría de Salud (artículo 119, fracción IV).

En lo que se refiere a la fijación de las condiciones particulares de descarga de las aguas residuales la LGEEPA
dispone que corresponde a la SEDESOL: 1) fijar las condiciones particulares de descarga cuando se trate de aguas
residuales generadas en bienes y zonas de jurisdicción federal y de aquellas vertidas directamente en aguas de propiedad
nacional (artículo 119, fracción 1, inciso “e”); 2) fijar condiciones particulares de descarga a quienes generen aguas
residuales captadas por sistemas de alcantarillado, cuando dichos sistemas viertan sus aguas en cuencas, ríos, cauces,
vasos y demás depósitos o corrientes de aguas de propiedad nacional, sin observar las normas técnicas ecológicas o, en
su caso, las condiciones particulares que hubiese fijado la Secretaría (artículo 119, fracción 1, inciso “f”). Si las aguas se
infiltran o descargan en terrenos o cuerpos distintos a los alcantarillados, corresponde a la SEDESOL dictaminar las
respectivas solicitudes de permiso (artículo 119, fracción 1, inciso “d”), y 3) determinar las condiciones particulares de
descarga y los sistemas de tratamiento que deberán instalar las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal para descargar aguas residuales, considerando los criterios sanitarios que en materia de salubridad general
establezca la Secretaría de Salud, así como los usos de las cuencas de aguas nacionales fijados por la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos (artículo 125). Estas normas deben entenderse modificadas por las reformas, adiciones y
derogaciones introducidas en 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en virtud de las cuales la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos está facultada para establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones
particulares que deban satisfacer las descargas de aguas residuales, cuando sea de jurisdicción federal (fracción XXVI del
artículo 35).

Por lo que toca al tratamiento de las aguas residuales, la LGEEPA previene que corresponde a la SEDESOL: 1)
determinar los procesos de trata miento de las aguas residuales, considerando los criterios sanitarios que en materia de
salud pública emita la Secretaría de Salud, en función del destino de esas aguas y las condiciones del cuerpo receptor. Esta
determinación de los procesos de tratamiento será incorporada en los convenios que celebre el Ejecutivo Federal para la
entrega de agua en bloque a sistemas de usuarios o a usuarios, conforme a la Ley Federal de Aguas (artículo 119, fracción
I, inciso “h”); 2) resolver las solicitudes de autorización para el establecimiento de plantas de tratamiento y sus descargas
conjuntas, cuando dichas descargas contaminantes provengan de dos o más obras, instalaciones o industrias de
jurisdicción federal, tomando en consideración los criterios sanitarios establecidos por la Secretaría de Salud. Hay que
decir que esta autorización únicamente podrá otorgarse cuando los efectos en las cuencas de aguas nacionales lo
permitan, con forme a los usos determinados por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (artículo 119, fracción
I, inciso “i”), y 3) expedir, en coordinación con las Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Salud, las normas
técnicas ecológicas que deberán observarse para el tratamiento de aguas residuales de origen urbano que se destinen, a
la industria y a la agricultura. En el ejercicio de esta atribución, las mencionadas dependencias deben tomar como base los
estudios de la cuenca y sistemas correspondientes (artículo 119, fracción II inciso “c”). En í n tima relación con lo anterior,
la misma LGEEPA dispone que los equipos de tratamiento de las aguas residuales que se diseñen, o que operen o
administren los municipios, las autoridades estatales, o el Departamento del Distrito Federal) deberán cumplir con las
normas técnicas ecológicas que se expidan (artículo 126).

En torno al tema del reuso de las aguas residuales en la industria y agricultura, la LGEEPA comienza por establecer
que la SEDESOL promoverá el reuso de aguas residuales tratadas en actividades agrícolas e industriales (artículo 119,
fracción I, inciso “g”) pero agrega que las aguas residuales provenientes del alcantarillado urbano sólo podrán utilizarse en
la industria y en la agricultura, si se someten en los casos que se re quiera al tratamiento que cumpla con las normas
técnicas ecológicas recién mencionadas (artículo 128, párrafo primero). Como se sabe, el reuso de estas aguas en las
actividades agrícolas se ha ido generalizando. De ahí que la LGEEPA prescriba que en los aprovechamientos de aguas
residuales en la agricultura, se promoverán acciones para mejorar la calidad del recurso, la reglamentación de los cultivos
y las prácticas de riego.284

Con relación a las aguas residuales de origen industrial, la LGEEPA establece en su artículo 119, fracción II inciso
“b”, que la SEDESOL, en coordinación con las Secretarías de Agricultura y de Recursos Hidráulicos y de Salud, debe emitir
opinión sobre la programación y construcción de: 1) las nuevas industrias que puedan producir descargas contaminantes
de aguas residuales, y 2) las obras e instalaciones conducentes a purificar las aguas residuales de procedencia industrial en
los casos de jurisdicción federal. Esta última parte de esa disposición se reitera por el artículo 127 de la propia Ley en tanto
prescribe que las mismas Secretarías emitirán opinión para la programación y construcción de obras e instalaciones de
purificación de aguas residuales de procedencia industrial, aunque agrega que dicha opinión se formulará con base en los
estudios de la cuenca y los sistemas correspondientes.

En cuanto a la afectación de las fuentes de abastecimiento de agua por aguas residuales, el artículo 124 de la
LGEEPA se limita a prescribir que cuando dichas aguas afecten o puedan afectar tales fuentes, la SEDESOL lo comunicará a
la Secretaría de Salud y promoverá ante la autoridad competente la negativa del permiso o autorización correspondiente,
o su inmediata revocación, así como en su caso la suspensión del suministro.

Finalmente, en lo que toca a la vigilancia de la calidad de las aguas, el artículo 133 de la LGEEPA prescribe que la
SEDESOL y la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, con la participación que en su caso corresponda a la
Secretaría de Salud conforme a otros ordenamientos legales, realizarán un sistemático y permanente monitoreo de la
calidad de las aguas, para detectar la presencia de contaminantes o exceso de desechos orgánicos y aplicar las medidas
que procedan o, en su caso, promover su ejecución.

En los casos de aguas de jurisdicción local, estas Secretarías se coordinarán con las autoridades de los estados y
municipios.

Como se ha dicho, las prescripciones de la LGEEPA en esta materia se extienden a las atribuciones de los estados y
municipios. En efecto, la fracción V del artículo 119 de la Ley previene que a los estados y rnunicipios les corresponde: 1)
controlar las descargas de aguas residuales a los sistemas de drenaje y alcantarillado; 2) requerir a quienes generen
descargas a dichos sistemas y no satisfagan las normas técnicas ecológicas que se expidan, que instalen sistemas de
tratamiento; 3) determinar el monto de los derechos correspondientes para que el municipio o autoridad estatal
respectiva pueda llevar a cabo el tratamiento necesario, y en su caso proceder a la imposición de las sanciones a que haya
lugar, y 4) llevar y actualizar el registro de las descargas a las redes de drenaje y alcantarillado que administren, lo que será
integrado al registro nacional de descargas de la SEDESOL.

Por último, el artículo 120 de la LGEEPA señala que, para evitar la contaminación del agua, quedan sujetos a regulación
federal o local: 1) las descargas de origen industrial; 2) las descargas de origen municipal y su mezcla incontrolada con
otras descargas; 3) las descargas derivadas de actividades agropecuarias; 4) las descargas de desechos, sustancias o
residuos generados en las actividades de extracción de recursos no renovables; 5) la aplicación de plaguicidas, fertilizantes
y sustancias tóxicas; 6) las infiltraciones que afecten los mantos acuíferos, y 7) el vertimiento de residuos sólidos en
cuerpos corrientes de agua. En consecuencia, las medidas para prevenir la contaminación del agua pueden ampliarse a
través de las correspondientes regulaciones federales o locales.

EL REGLAMENTO PARA LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN DE AGUAS Y LAS NORMAS

TÉCNICAS SOBRE LA MATERIA
La aplicación de las disposiciones que se han examinado requiere de la existencia de normas reglamentarias y
técnicas que hagan posible dicha aplicación.

Las primeras están contenidas en el Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación de Aguas
(Diario Oficial de la Federación, 29III1973, con reformas y adiciones en Diario Oficial de la Federación, 22-XII-l975), que fue
puesto en vigor bajo la vigencia de la LFPCCA y que, de acuerdo con lo que prevenía el artículo 3° transitorio de la LFPA,
se siguió aplicando durante la vigencia de ésta, en lo que no la contra viniera. La vigencia del Reglamento ha sido
extendida, a su vez, por la LGEEPA, cuyo artículo 3° transitorio dispone que mientras no se expidan las correspondientes
disposiciones reglamentarias, seguirán en vigor las que han regido hasta ahora, en lo que no la contravengan. En
consecuencia, dicho Reglamento está vigente en todo lo que no sea contrario a las disposiciones de la LGEEPA.
El Reglamento está integrado por 70 artículos, organizados en nueve capítulos, que tratan, sucesivamente, de las
siguientes materias: disposiciones generales, prevención y control de la contaminación de aguas, medidas de orientación y
educación, vigilancia e inspección, sanciones, procedimiento para fijar las sanciones, recurso administrativo de
inconformidad, acción popular y definiciones.

El Reglamento define las aguas residuales como “el líquido de composición variada proveniente de usos
municipal, industrial, comercial, agrícola, pecuario o de cualquier otra índole, ya sea pública o privada, y que por tal motivo
haya sufrido degradación en su calidad original” (artículo 70).

El Reglamento establece que la prevención y control de la contaminación de las aguas para preservar y restaurar
la calidad de cuerpos receptores, deberá realizarse mediante los siguientes procedimientos: 1) tratamiento de aguas
residuales para el control de sólidos sedimenta bies, grasas y aceites, materia flotante, temperatura y potencial hidrógeno
(p.H.), y 2) determinación y cumplimiento de las condiciones particulares de las descargas de agua mediante su
tratamiento, en su caso, de acuerdo con el resultado de los estudios que la autoridad competente realice de los cuerpos
receptores, su capacidad de asimilación, sus características de dilución y otros factores (artículo 6°).

Además, el Reglamento prescribe que las descargas de aguas residuales deben ser registradas y que los
responsables de las aguas residuales deben ajustarlas con una tabla de máximos tolerables; pero, si las des cargas fueran
arrojadas en el alcantarillado de las poblaciones, los mismos responsables podrán optar por el pago de las cuotas que
como derecho fijen las disposiciones locales para cubrir los costos de operación del tratamiento de aguas residuales del
alcantarillado que efectúen las propias autoridades. Si las descargas de aguas residuales requieren de obras o
instalaciones de purificación para cumplir con la tabla de máximos tolerables, los sistemas de tratamiento respectivos
deberán instalarse de conformidad con las prescripciones del Reglamento (artículos 7° a 22).
El mismo Reglamento establece que la determinación de las condiciones particulares de descargas de aguas
residuales debe hacerse de acuerdo con la clasificación del cuerpo receptor, su volumen o gasto, y las tolerancias fijadas
en las tablas del Reglamento. Los responsables de las descargas de aguas residuales deben cumplir con tales condiciones
particulares, dentro de los plazos que se fije para ese efecto (artículos 23 a 27).

Es importante señalar que el Reglamento dispone que los responsables de las descargas de aguas residuales
tienen ciertos plazos para registrar las y otros para ajustarlas a los máximos tolerables, lo que es comprensible si se trata
de descargas ya existentes, pero no si se trata de nuevas descargas. Al respecto, se ha señalado con razón que, si se
considera “que para el año 2000 del total de las descargas residuales que existan en el país, el 60% serán las que se
generen de hoy en adelante…”, hay que establecer “que no se permitirá el funcionamiento de ninguna nueva instalación o
ampliación de una ya existente, si no cuenta con un sistema de tratamiento adecuado para prevenir que sus desechos no
causen problemas de contaminación”.285

Por su parte, las normas técnicas que hacen posible la aplicación de las disposiciones legales sobre la materia
están contenidas, en primer término, en un conjunto de Normas Oficiales Mexicanas, que se pusieron en vigor
fundamentalmente a partir de la década de los setenta, con motivo de la expedición de la Ley Federal para Prevenir y
Controlar la Contaminación Ambiental (1971) y, más tarde, del Reglamento para la Prevención y Control de la
Contaminación de las Aguas (1975). Sin embargo, el más alto número de ellas corresponden al periodo 1980-1982. Esta
situación comenzó a cambiar cuando la LGEEPA introdujo en 1987 las llamadas normas técnicas ecológicas, mismas que se
empezaron a expedir desde junio de 1988 y que comprendían, entre otras materias, las concernientes a la contaminación
de las aguas. Las últimas normas técnicas ecológicas sobre la materia han sido publicadas en el Diario Oficial de la
Federación del 20 de septiembre de 1991, y establecen los límites máximos permisibles de los parámetros de los
contaminantes para las descargas de aguas residuales de diversas actividades industriales y de servicios.

LAS AGUAS RESIDUALES EN LA LEY GENERAL DE SALUD

La Ley General de Salud se ocupa también de la misma materia, aunque desde una perspectiva circunscrita a la
cuestión de la salud humana, cuando establece que queda prohibida la descarga de aguas residuales o de contaminantes
en cualquier cuerpo de agua superficial o subterráneo, cuyas aguas se destinen para uso o consumo humano. Los usuarios
que utilicen aguas que posteriormente serán utilizadas para uso o con sumo de la población, están obligados a darles el
tratamiento correspondiente a fin de evitar riesgos para

3.3 ATMÓSFERA.

CAMBIOS ATMOSFÉRICOS EN LA CIUDAD DE MÉXICO.INTRODUCCIÓN A LA PROBLEMÁTICA ACTUAL

Como vimos, en las últimas décadas, la Ciudad de México ha crecido de forma significativa y en la actualidad ocupa el
segundo lugar mundial en cuanto a número de habitantes, ya que aproximadamente16.7 millones de personas vivimos en
ella. Esta situación tiene como consecuencia que las actividades que se realizan en nuestra metrópoli—como la
producción industrial o la quema de combustibles que efectúan los vehículos automotores—, se emiten constantemente
diversos gases y partículas contaminantes a la atmósfera.

Esta problemática se agrava debido a las condiciones geográficas de la urbe, pues éstase localiza en un valle —el
Valle de México—, por lo qué las diferentes montañas que la rodean impiden la circulación constante del aire y, por ende,
la dispersión de los gases contaminantes. Asimismo la altura de nuestra ciudad (2 240 metros sobre el nivel del mar) no
favorece la combustión de las gasolinas. Por todo esto, la concentración de diferentes gases y partículas contaminantes en
la atmósfera constituye un problema que altera al suelo, al agua y al aire, afecta a todos los seres vivos que habitamos en
esta ciudad y, como veremos más adelante, también daña las construcciones, los monumentos y las obras pictóricas; todo
patrimonio cultural de los mexicanos.[…]

Relación entre el desarrollo industrial, el del transporte y la contaminación atmosférica.

Como acabas de recordar fue en 1950 cuando inició el crecimiento de la Ciudad de México, debido al proceso de
industrialización que comenzó durante esa década. En los años subsecuentes la metrópoli continuó creciendo y en ella
tuvo lugar el proceso conocido como conurbación. [ … ]

[…] Efectivamente, se trata del crecimiento de las áreas urbanas, pues localidades o municipios aledaños a una
ciudad se urbanizan y forman parte de la dinámica de ésta. Así, los municipios del Estado de México aledaños al Distrito
Federal son zonas conurbadas debido a que han sufrido un proceso de urbanización. Asimismo, se considera municipio
conurbado aquel que cuente por lo menos con una localidad que esté conectada directamente con otro municipio
previamente conurbado a la ciudad.

Es por ello que el Distrito Federal, y los municipios conurbados del Estado de México, conforman lo que hoy se
conoce como Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). Las 16 delegaciones del D.F son: (1) Álvaro Obregón,
(2) Azcapotzalco, (3) Benito Juárez, (4) Coyoacán, (5) Cuauhtémoc, (6) Cuajimalpa de Morelos, (7) lztacalco, (8) Iztapalapa,
(9) Magdalena Contreras, (10) Miguel Hidalgo, (11) Milpa Alta, (12) Tláhuac, (13) Tlalpan (14) Xochimilco, (15) Gustavo A.
Madero y (16) Venustiano Carranza. Algunos de los
37 municipios conurbados son: (a) Huixquilucan, (b) Naucalpan, (c) Tlalnepantla, (d) Tultitlán (e) Coacalco, (f) Ecatepec, (g)
Nezahualcóyotl, (h) La Paz, (i) Valle de
Chalco y .Ahora bien, dentro de esta zona, en diversas áreas, se han establecido varios complejos fabriles, los cuales
contribuyen a la emisión de gases contaminantes a causa de los procesos que en ellos tienen lugar por la transformación
dé materias primas en artículos manufacturados.

Aunadas a lo anterior, en la ZMCM las necesidades de transporte han ido en aumento, por lo que cada día circula
una gran cantidad de vehículos automotores, los que emiten gases contaminantes. Pero es importante señalar que, para
poder subsanar tal situación, desde 1969 comenzó a funcionar el Sistema de Transporte Colectivo Metropolitano o Metro;
este medio de transporte es considerado como el menos contaminante, y moviliza a cientos de miles de personas
diariamente.

No obstante lo anterior, la emisión de contaminantes —tanto por vehículos automotores como por la actividad
industrial— sigue siendo un problema ambiental de gran magnitud; esto se debe a que tanto los vehículos como las
máquinas que operan en las industrias requieren de energía para poder funcionar, y ésta se obtiene de la quema de
combustibles como d petróleo y sus derivados, pero los gases y partículas resultantes de ese proceso de combustión se
depositan en la atmósfera. El transporte es uno de de los factores responsables en gran medida de los elevados índices de
contaminación del aire en nuestra ciudad.

Más adelante, en el tema “Fuentes contaminantes de la atmósfera” encontrarás a cuánto asciende la emisión de
los principales contaminantes en la ZMCM. Recuerda que el problema de la contaminación del aire es complejo y para
contrarrestarlo es necesario estudiar el mayor número de factores que intervienen en su origen. […]

[…] Es importante señalar que la situación anterior ocurre también en otras ciudades del mundo, o en lugares en
los que existen complejos fabriles, por lo que el problema de la contaminación atmosférica debida a la emisión de gases y
partículas contaminantes acontece en varios sitios del planeta. ¿Qué repercusiones tiene la contaminación atmosférica en
los seres vivos y en los ecosistemas? ¿Qué desastres han ocurrido en el mundo como consecuencia de la presencia de
gases contaminantes en la atmósfera? […]

Desastres nacionales e internacionales

Algunos de los desastres acontecidos como resultado de la contaminación atmosférica son los siguientes:
• En la ciudad de Donora, Pennsylvania (Estados Unidos), en 1948, había, entre otras fábricas, una de
fundición de acero; otra, de producción de zinc, y una tercera, de ácido sulfúrico Como resultado de la
actividad de estas tres industrias, los gases y las partículas contaminantes comenzaron a concentrarse en la
atmósfera, y formaron una niebla tóxica. Durante los primeros dos días en que la niebla se acumuló,
 aproximadamente 600 personas enfermaron: los primeros síntomas fueron irritación de la garganta, los ojos
y la nariz, así como tos. No obstante lo anterior, las fábricas continuaron trabajando, así que al tercer día el
humo aumentó a tal grado que causó la muerte de 18 personas. A partir de este suceso comenzaron a
estructurarse diferentes proyectos de investigación científica para observar los efectos de los contaminantes
en los seres vivos y en el equilibrio de los ecosistemas.
• En la ciudad de Londres, Inglaterra, en 1952, ocurrió un desastre muy significativo: debido a una inversión
térmica, los contaminantes en la atmósfera se concentraron tanto durante cinco días, que fallecieron cerca
de 4 000 personas.
• En la ciudad de Poza Rica, Veracruz, en el año 1950, en una refinería se apagó el quemador de un separador
de gases; esto ocasionó la dispersión de ácido sulfhídrico en la atmósfera durante aproximadamente 20
minutos. La propagación de este gas causó graves daños a la población de esta ciudad: 22 personas
fallecieron y un poco más de 300 resultaron afectadas. Es importante señalar que, desde hace varias
décadas, en México se desarrollan diferentes proyectos de investigación encaminados a evitar algún
desastre similar corno resultado de la presencia de gases y partículas contaminantes en la atmósfera.
• En 1986, en Chernobyl, Ucrania (en ese entonces en la Unión Soviética), ocurrió una catástrofe que afectó a
una gran extensión de la URSS y a otros países europeos: en una planta de energía nuclear explotó un
reactor, lo que propició contaminación radiactiva. Se estima que aproximadamente 270 000 personas se
contaminaron con partículas radiactivas, lo cual les ha provocado di versas enfermedades congénitas a sus
hijos, como cáncer de tiroides y leucemia. Asimismo resultaron afecta dos los ecosistemas de la región
circundante, de tal modo que la flora y la fauna también fueron contaminadas por la radiactividad. A raíz de
este hecho lamentable, actualmente existe una discusión sobre la peligrosidad del uso de la energía
nuclear.
• En Minamata, Japón, en 1974 fallecieron 107 personas por haber ingerido pescado contaminado con
mercurio, esta situación tuvo su origen varias décadas anteriores, cuando en 1907, una fábrica comenzó a
contaminar la bahía de Minamata al verter sus aguas de desecho en este lugar. Como efecto de lo anterior,
en 1950 aparecieron cientos de peces envenenados, flotando en el agua. Tres años más tarde, comenzaron
a fallecer otros animales como cerdos, perros y gatos. Posteriormente, en 1956, se presentó el caso de una
niña de 6 años que padecía daño cerebral, esto dio lugar al inicio de una investigación sobre la causa de la
enfermedad, de este modo, se descubrieron 30 casos más de personas con daño cerebral como
consecuencia del mercurio acumulado en los peces que ingería la población de aquel lugar; de la misma
manera, la investigación efectuada comprobó que las madres de los niños transmitían el mercurio a través
de la leche materna o de la placenta, lo que provocó el daño cerebral de los menores.
• En Campeche, el 3 de junio de 1979 ocurrió un desastre ecológico de profundas magnitudes en una región
petrolera de este estado de la República Mexicana. Debido a una rotura en la estructura del pozo petrolero
lxtocI se derramó en el mar aproximadamente 1 millón de barriles de petróleo lo que ocasionó severos
daños a los organismos vegetales y animales marinos. Con el propósito de evitar un accidente similar, se
creó un pro grama de investigación ecológica en la zona petrolera de Campeche, entre cuyas acciones de
mayor relevancia se encuentra el realizar una evaluación permanente de la calidad ambiental de este lugar.
• El 19 de noviembre de 1984 en San Juan lxhuatepec, México, fallecieron 452 personas y 4 248 resultaron
heridas e intoxicadas como consecuencia de la explosión de un tanque de gas. Actualmente se llevan a
cabo de manera permanente diferentes programas de evaluación de las instalaciones donde se encuentran
tanques de gas, con el propósito de evitar un desastre similar.
• El 20 de octubre de 1987 en Pekín, China, como consecuencia de la lluvia ácida se redujo hasta en un 90%
el número de árboles vivos en la provincia de Sichuan, esta situación marco la pauta para que se
intensificaran las investigaciones sobre las alteraciones en el suelo que provoca la lluvia ácida.
Avances científicos y tecnológicos de la Revolución Industrial hasta el momento actual. […]
[…] la Revolución Industrial que ocurrió en Inglaterra durante la segunda mitad del siglo XVIII, y que pronto se
extendió a otros países de Europa y a Estados Unidos, constituyó un acontecimiento de relevancia económica, social y
política, pues permitió la producción en serie de artículos de diversa índole, destinados a satisfacer las necesidades de
aquella época.

De este modo comenzó la producción industrial, basada en el empleo de maquinaria especializada.

Para que ésta funcionara, durante mucho tiempo se utilizó el carbón mineral como combustible; sin embargo,
hacia fines del siglo XIX comenzaron a utilizarse otras fuentes de energía como el petróleo. Así, la combustión necesaria
para poner en marcha las máquinas comenzó a generar gases y partículas contaminantes; además, la actividad industrial
inició la producción de desechos materiales de diversa índole.

Fue así como la producción industrial trajo innumerables ventajas para el ser humano y, al mismo tiempo, propició
que se aumentara la contaminación.

Es importante señalar que la Revolución

Industria marcó la pauta para que se suscitaran, a partir de ella, una serie de avances científicos y tecnológicos en
beneficio del ser humano. Por ejemplo, como estudiaste en tu segundo curso de historia, durante la segunda mitad del
siglo XIX hubo una gran cantidad de personas ilustres, de diferentes nacionalidades, que realizaron importantes
descubrimientos científicos y aplicaron sus conocimientos en la creación de innovaciones tecnológicas; estos
descubrimientos e inventos contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de aquella época. Ejemplos de lo anterior son
el uso de la electricidad y del petróleo como fuentes de energía.

Los avances científicos y tecnológicos han continuado hasta nuestros días; actualmente existe una gran diversidad
de, proyectos de investigación en beneficio de la humanidad. Estos pertenecen a diversas áreas: la medicina, la física, la
química, la biología, etc. De la misma manera, la tecnología en esta era ha alcanzado avances notables; como son los
grandes y es vertiginosos logros en el terreno de la computación y los medios de comunicación.

Producción de contaminantes de la atmósfera

La mayoría de las máquinas diseñadas para ser utilizadas en fábricas o en medios de transporte funcionan
mediante el proceso de combustión interna, es decir, la quema de sustancias que liberan energía calorífica. Esta clase de
energía puede transformarse en energía cinética y eléctrica, lo cual amplía el número de sus aplicaciones en las actividades
humanas.

¿Cuáles son los combustibles más utilizados para el funcionamiento de las máquinas? Los principales son el petróleo y sus
derivados, el carbón, la leña y el gas natural. Cuando estas sustancias se queman dejan una elevada cantidad de residuos:
hidrocarburos, monóxido de carbono, dióxido de carbono, óxidos de azufre, óxidos de nitrógeno, polvos y cenizas,
además de olores —-en muchos casos, desagradables. Todas estas sustancias contaminan el aire y afectan la salud de
numerosos seres vivos porque varias de ellas son tóxicas.

¿Qué ha hecho el ser humano para contrarrestar este problema? Una de las opciones ha sido investigar fuentes
alternativas de energía que no produzcan contaminantes; por ejemplo, la energía solar y la energía eólica. Recuerda que el
sol se encuentra en un proceso constante de producción de energía, ésta se origina por la multitud de eventos químicos y
físicos que ocurren en él. Una parte de la energía solar llega a la Tierra en forma de radiación calorífica (calor) y luminosa
(luz), la energía calorífica se puede captar por medio de celdas solares, éstas la transforman en la energía eléctrica que se
almacena en baterías. La energía eléctrica es utilizada de múltiples formas, por ejemplo, para generar movimiento en los
automóviles eléctricos, luz eléctrica como en las lámparas del Zoológico de Chapultepec o del Parque Ecológico de
Xochimilco, o bien, energía para algunas calculadoras. […]

Origen de la contaminación atmosférica

Los contaminantes atmosféricos se depositan rápidamente en el aire; cambian la composición química natural de éste y
provocan riesgos para la salud humana, así como también para las plantas y animales.

¿Quieres saber por qué son tan altos los índices de contaminación atmosférica en la Ciudad de México? Vamos a
identificar cuáles son las características principales de un gas, puesto que la atmósfera está compuesta por un conjunto
de ellos, y tanto la concentración como la dispersión de los contaminantes tienen una relación directa con el medio
gaseoso en el cual se depositan. […]

Condiciones geográficas y de urbanización de la Ciudad de México que inciden en el problema de la

contaminación atmosférica
Iniciemos el estudio de las características geográficas de la Ciudad de México es decir, ubicación, extensión territorial y
aspectos físicos de área sobre La cual está la urbe.

La ZMCM se extiende sobre e Valle de México, planicie rodeada por montañas y cuya superficie es de 9 560 km2 .El área
incluye a casi todo el Distrito Federal, así como partes de los estados de México, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla.

Las cadenas montañosas, que se elevan hasta los 3 800 msnm en la Sierra de las Cruces, y que rodean el valle, no forman
un cerco cerrado del todo; sin embargo, por su extensión, funcionan como paredes gigantescas que no siempre permiten
el libre movimiento del viento.
[…]

[…] Otra característica geográfica notable de nuestra urbe es su altitud, misma que aumenta hacia el sur de la ciudad. […]

[…] Por su altitud, en la Ciudad de México existe menos oxígeno en el aire, en comparación con regiones ubicadas a
menor altura. Esto impide la combustión completa de los hidrocarburos contenidos en las gasolinas, lo cual genera una
gran cantidad de residuos gaseosos que contaminan el aire.
La altitud, además, propicia climas templados y semifríos; cada año, la temperatura promedio durante el invierno oscila
entre 5 y 12°C, aunque en algunos casos desciende cerca de los O °C. Esto obstaculiza la formación de vientos. […] Este
efecto origina la condensación de los gases, así como el estancamiento del aire y de los contaminantes sobre la Ciudad de
México.

Ahora analicemos cuál es la localización de la ciudad: las coordenadas geográficas que le corresponden son 19º 03’ y 19º
36’ de latitud norte; 98º 57’ y 99º 22’ de longitud oeste. ¿Cómo influye esta posición geográfica en la producción de
contaminantes del aire? Esta ubicación hace que los rayos del sol incidan intensamente sobre la región, y esa cantidad de
energía calorífica recibida por la atmósfera de la Ciudad de México acelera numerosas reacciones químicas que favorecen
la formación de nuevos contaminantes, a partir de los ya existentes e el aire.

En conclusión, la ubicación geográfica y el relieve del terreno sobre el cual se encuentra la ZMCM dan como resultado
ciertas condiciones físicas y climáticas particulares que favorecen el estancamiento de los contaminantes atmosféricos
(gases y partículas suspendidas). Así, tanto la población humana como la flora y la fauna quedan expuestas por largos
períodos a los efectos nocivos de esas concentraciones. […]

[…] Nuestra urbe es un área central en el país por su importancia geográfica, histórica, política, económica y social. Esta
situación ha generado un crecimiento apresurado de la población y un requerimiento cada vez más urgente de territorio
disponible para construir viviendas en las cuales se establezcan las personas.

¿Qué proporción de la ZMCM ha sido urbanizada como consecuencia de lo anterior? En 1940 había 1,645 000 habitantes,
y en 1995 cerca de 16 784 000; en ese mismo lapso, la superficie urbanizada creció de 576.6 a 4 902.3 km2 en
consecuencia, el número de delegaciones aumentó de 10 a 16 en el Distrito Federal, y el crecimiento de la zona urbana
integró a ésta 34 municipios del Estado de México.
¿Cuántas veces se duplicó el área urbana entre 1940 y 1995? De acuerdo con lo que sabes, ¿cuál es la razón principal del
acelerado crecimiento de la
ZMCM?

En los últimos 50 años la expansión de la ciudad ha sido impresionante; sus habitantes demandan la urbanización del
ambiente natural porque necesitan un ambiente construido donde haya servicios como pavimentado de calles,
electricidad, agua potable, gas doméstico, drenaje, transporte, vías de comunicación, centros de salud, suministro de
alimentos, eliminación de desechos, y fuentes de energía; así como empleos, áreas de diversión, centros de reunión y
áreas verdes, entre otros satisfactores.

Una de las consecuencias de la urbanización es la transformación del uso del suelo —de rural a habitacional—, debido al
desarrollo de los asentamientos humanos. En la actualidad, el uso del suelo en el Distrito Federal es el siguiente: a la
región centro-norte le corresponde 45% del territorio y se utiliza como suelo urbano (habitacional, industrial, comercial,
etc.); las zonas sur y oeste ocupan el 55% restante, el que es suelo rural (ganadero, agrícola, de reserva ecológica,
etcétera). Estos datos se encuentran en el documento Estadísticas del Medio Ambiente del Distrito Federal y Zona
Metropolitana, 1999, elaborado por el Instituto Nacional de Estadística; Geografía e Informática (INEGI).

Otra característica del crecimiento urbano de la Ciudad de México es la carencia de planificación, lo que origina varios
problemas que incrementan la contaminación atmosférica. Algunos de ellos son los siguientes:

• Elevado uso de automotores, debido a las grandes distancias que recorren las personas de un sitio a otro.
Cabe mencionar el mal estado y funcionamiento de numerosas unidades de transporte, tanto público como
particular, como otro de los factores. Por estas razones se incrementan el consumo de gasolinas y la
generación de contaminantes atmosféricos.
• La cubierta de asfalto y el concreto, materiales propios de la urbanización, almacenan gran cantidad del
calor irradiado por el Sol y lo reflejan hacia el aire que cubre la ciudad: esto provoca aumento de la
temperatura atmosférica y la combinación de los contaminantes, e incrementa sus efectos nocivos.
 • Por último, dentro de los límites de la Ciudad de México hay áreas industriales que producen diversos
desechos contaminantes de la atmósfera.

Actividades antropogénicas
En una ciudad tan grande, las personas realizamos diversas actividades, y algunas de éstas son contaminantes. Las
principales actividades humanas o antropogénicas que tienen consecuencias en cuanto a producción de contaminantes
atmosféricos, en la Ciudad de México, son las siguientes:

Actividades económicas. Son todas aquellas actividades relacionadas con la transformación de materias primas en la
producción de mercancías diversas (alimentos, vestimentas, medicamentos, herramientas, etc.). Estas actividades incluyen
el procesamiento de recursos naturales, la distribución y la venta de artículos de consumo. Tanto los procesos de
producción como el transporte de materias y artículos re quieren de quema de combustibles; tal situación genera
contaminantes.

¿Sabes cuántas industrias existen en la Ciudad de México? En la ZMCM se ubican cerca de 44 mil establecimientos
industriales y 262 541 establecimientos comerciales (INEGI, Censo Económico 1993).

Servicios. En este grupo se incluyen todas las actividades que tienen por objetivo satisfacer las necesidades colectivas de
la población, y se conocen como servicios públicos. Entre ellos se encuentran el alumbrado público y domiciliario, el
bombeo de agua potable y de aguas negras, así como el transporte, entre otros. Estas actividades requieren de
combustibles o de energía eléctrica para hacer funcionar las maquinarias, turbinas y otros implementos necesarios para su
realización.

Podemos concluir que la concentración de los contaminantes atmosféricos varía dependiendo del área de la ciudad, del
clima prevaleciente, de la hora del día, de la época del año, del consumo de energía y de la intensidad de los vientos, así
como de la localización de las fuentes de origen de los contaminantes.

Ahora analizaremos cuáles son las principales fuentes contaminantes en la ZMCM.

Fuentes contaminantes de la atmósfera

La atmósfera de la Ciudad de México contiene varios contaminantes que son producidos diariamente como resultado de
las actividades que realizamos. Las fuentes o sitios donde se producen son diversos y se hallan dispersos por toda la
ciudad. ¿Quieres saber cuáles son las principales fuentes contaminantes? Con la finalidad de facilitar su estudio las
dividiremos en dos grandes grupos: fuentes artificiales y fuentes naturales.

Fuentes artificiales
Las fuentes artificiales de contaminantes atmosféricos son aquellas que han surgido como consecuencia de las
actividades humanas, y en la Ciudad de México tenemos numerosos ejemplos de ellas:
Fuentes móviles: medios de transporte
Estas fuentes se caracterizan principalmente por cambiar de ubicación, dentro de este grupo están los medios de
transporte. Como mencionamos, el transporte es una actividad que requiere grandes cantidades de energía para
efectuarse. En la Ciudad de México, este sector consume cerca de 56% de los energéticos disponibles.

¿Cómo se relaciona esto con la producción de contaminantes? El transporte es un servicio que tiene un alto consumo de
combustibles fósiles (gasolina y diesel); por eso genera grandes cantidades de residuos de hidrocarburos, los que son
contaminantes de la atmósfera.

Los medios de transporte son indispensables porque permiten la movilización de materias primas, artículos y personas
hacia distintos puntos de la ZMCM, y aun fuera de ella. El parque vehicular incluye camiones de carga y de pasajeros,
automóviles particulares y motocicletas; un dato interesante es que existen cerca de tres millones de automotores para
estas tareas.

Todos sabemos que el transporte es fundamental en una ciudad como la nuestra, en la cual tenemos que recorrer grandes
distancias para llegar a nuestros centros de trabajo, estudio, salud, diversiones o comercio, por ejemplo. […]

[…] El elevado número de autotransportes que circula por las calles de la ciudad es otro factor que incrementa la
producción de contaminantes debido a que se eleva el tiempo de transportación, así como el consumo de combustible. El
problema se hace cada vez más severo cuando las calles y avenidas quedan obstaculizadas por el tráfico.

Ahora es necesario resaltar otro aspecto del transporte en la Ciudad de México, y es el transporte eléctrico, mismo que
incluye al trolebús, al tren ligero y al Sistema de Transporte Colectivo (STC-Metropolitano) o “Metro”. Esta modalidad es
considerada como la menos contaminante, pero requiere de electricidad, la cual es generada por plantas hidroeléctricas y
termoeléctricas.

Los transportes aéreo y ferroviario son otros medios que operan en la Ciudad de México; sus actividades también generan
contaminantes atmosféricos.

¿Conoces el aeropuerto de nuestra ciudad? Su historia es muy interesante: comenzó a funcionar en 1929, y su nombre
oficial es Aeropuerto Internacional Benito Juárez. Es el más importante de nuestro país, y uno de los que tiene mayor
actividad en América Latina: efectúa 55 operaciones de vuelo por hora, y en 1997 movilizó cerca de 18 millones de
pasajeros, tanto nacionales como extranjeros. En sus orígenes, el aeropuerto se localizaba fuera 4 de la zona habitada de
nuestra ciudad, pero la expansión del área urbana lo rodeo por completo.

A pesar de que los aviones consumen diversos combustibles, se considera que los residuos que generan corresponden a
1% de las emisiones contaminantes en la Ciudad de México. Este nivel es bajo debido a que no llegan a la ciudad aviones
supersónicos, los que son muy contaminantes; sin embargo, la actividad aérea sí tiene una alta participación en la
contaminación por ruido.

Por último, el sistema ferroviario ya no es tan común como a principios de siglo, porque ha sido desplazado por los
vehículos automotores. Algunas de sus vías fueron desmanteladas o están fuera de servicio; en otros casos, se han
aprovechado para la circulación del tren ligero y aquellas que aún funcionan permiten principalmente el tránsito de trenes
de carga. La estación central Buena vista de Ferrocarriles Nacionales se localiza en el centro- norte del Distrito Federal.

Los combustibles que utilizan los ferrocarriles en la actualidad son derivados del petróleo; pero como su actividad es
mínima, en consecuencia, la cantidad de contaminantes producidos es baja. En otros trenes las máquinas son eléctricas.

b) Fuentes fijas:domésticas, industriales y

otras

Las fuentes fijas son estáticas y se hallan en lugares bien localizados: incluyen fábricas, casashabitación, panaderías,
hoteles, baños públicos, gasolineras, tintorerías, tiraderos clandestinos a cielo abierto, etcétera.

Como mencionamos antes, los combustibles básicos en los procesos industriales son las gasolinas y sus derivados; en las
casas-habitación y en numerosos comercios se consume gas natural; de los tiraderos clandestinos a cielo abierto se
desprenden metano y dióxido de carbono, pues se quema la materia orgánica; en las zonas rurales muchas veces se hacen
quemas de pastos para preparar la tierra de cultivo, y todos los residuos de esos procesos de combustión se depositan en
la atmósfera de nuestra ciudad. En el caso de la industria, además, se producen residuos peligrosos como sales de
metales pesados (mercurio, plomo y cadmio), óxidos de azufre y nitrógeno ¿Recuerdas algunas de las zonas industriales
que existen en la ZMCM? En efecto, Cuautitlán Izcalli, Vallejo, Nonoalco, Tlatelolco, Naucalpan y Tlalnepantla son algunas
de ellas.

Fuentes naturales
Estas fuentes de contaminación atmosférica son aquellos fenómenos o situaciones que se producen sin intervención del
ser humano. Algunas que afectan a la Ciudad de México son las siguientes:

a) Erosión

Se refiere al desgaste del suelo y de las rocas por la acción de agentes ambientales como el viento, el agua o la
temperatura, así como por la ausencia de cubierta vegetal. La erosión provoca la formación de partículas diversas en
origen y tamaño, mismas que son levantadas por el viento. Una parte de estas partículas permanece suspendida en el aire,
y el resto se deposita sobre calles, casas, autos, etcétera.

b) Incendios

Los incendios se pueden iniciar de manera natural, durante la época de ausencia de lluvias, debido a que la materia
orgánica seca recibe la energía calorífica proveniente del sol y ésta puede provocar el fuego.

Cabe señalar que los incendios también pueden ser iniciados por las personas de manera accidental o intencional, ambos
casos ocurren tanto en tiraderos de basura como ejemplo.
Durante la quema de vegetación se producen gases como el dióxido de carbono, el metano y el vapor de agua, además
de partículas de carbono o cenizas visibles en forma de humo. Tanto los gases como las cenizas son dispersados sobre la
ciudad por el viento.
c) Erupciones volcánicas

Los volcanes en actividad arrojan gases (monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno y de azufre), así como cenizas y calor
que se depositan en la atmósfera, En el Valle de México se localiza el volcán Popocatépetl, forma parte de la Sierra Nevada
y se encuentra entre lo estados de Puebla, Tlaxcala y México. El Popocatépet tiene una altura de 5 465 msnm, y aún está
activo.

Las fumarolas que arroja han llegado a tener vados kilómetros de altura y las cenizas han llegado hasta el Distrito Federal.

d) Granos de polen y microorganismos

Como parte de las partículas suspendidas en la atmósfera de la Ciudad de México, se incluyen esporas de bacterias,
protozoarios y granos de polen. Por lo general, los microorganismos patógenos presentes en el ambiente provocan
problemas de salud cuando los respiramos o se depositan sobre los alimentos. En cuanto a los granos de polen, sólo
provocan problemas de contaminación cuando su producción es muy elevada; en estos casos pueden influir en la escasez
de visibilidad, junto con el resto de los contaminantes del aire, o provocar alergias en personas sensibles […]

[…] Las principales sustancias contaminantes producidas en la Ciudad de México son: hidrocarburos (HC), óxidos de
nitrógeno (NOx), monóxido de carbono (CO), dióxido de azufre (SO2) y partículas suspendidas totales (PST).

[…] El transporte emite la mayor cantidad de monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno e hidrocarburos. En este rubro,
los autos particulares, taxis y microbuses representan la proporción más significativa. ¿Recuerdas a qué se debe que el
transporte ocupe el primer lugar en producción de emisiones contaminantes en nuestra ciudad?

Ahora, concentra tu atención en la producción de PST, ¿qué sector contribuye con una gran cantidad de PST?, ¿por qué
ocurrirá lo anterior? Como recién vimos la erosión y los incendios son dos de los factores que en algunos casos afectan
directamente al suelo y a la vegetación de nuestra ciudad. Esta situación provoca la formación de un gran número de
polvo y cenizas, por ejemplo.

¿Que cambios se producen en la atmósfera si el aire está contaminado?

La atmósfera es un recurso necesario para la vida porque permite, otras cosas, el suministro de oxígeno, dióxido de
carbono y vapor de agua para los seres vivos, así como también posibilita la regulación climática que determina la
distribución de los organismos sobre el planeta.

Como sabemos, las características químicas naturales de los gases atmosféricos se ven alteradas, a veces de forma
imperceptible y en ocasiones de manera notable, debido a la producción excesiva de contaminantes. […]
Composición del aire
El aire es la sustancia que forma a la atmósfera, es decir, es el conjunto de gases que la integran.

Dicha mezcla de gases puede ser dividida en regiones o subcapas, cada una de éstas tiene características diferentes en
cuanto a su composición química. Vamos a conocer más detalles al respecto.

[…] La atmósfera está integrada por las siguientes subcapas:

• Exosfera. Es la zona más externa de la atmósfera, contiene escasas moléculas de gas y limita con el espacio
exterior.
• Ionosfera. En ella los átomos de oxígeno y nitrógeno forman iones por la acción química de los rayos X y
ultravioleta que llegan del Sol; su temperatura oscila entre 10 y 2 225 °C; en ella ocurren fenómenos como
las auroras boreales. Su extensión comprende entre los 80 y 400 kilómetros de altitud. ¿Te gusta escuchar la
radio? Pues la ionosfera permite la propagación de las ondas de radio emitidas desde la superficie
terrestre, gracias a los iones que hay en ella.
• Estratosfera. El hidrógeno y el ozono son los gases más abundantes en esta subcapa; contraria mente, el
nitrógeno y el oxígeno son escasos. La extensión de esta zona comprende de los 50 a los 90 kilómetros de
altura. El ozono presente en la estratosfera absorbe los rayos ultravioleta provenientes de la radiación solar,
los que son muy dañinos para las células de los organismos.
• Troposfera. ¿Recuerdas por qué es tan importante esta zona de la atmósfera? Así es, se trata de la subcapa
con la que estamos en contacto directo; tiene una extensión que comprende hasta 18 kilómetros de altura
en el Ecuador, y 6 kilómetros de altura en los polos terrestres; en ella se realizan los cambios
meteorológicos que producen los climas. La troposfera permite que la Tierra tenga una temperatura
promedio de 15 °C, necesaria para la existencia de la vida biológica.[…]

[…] Esta composición de sustancias se presenta bajo condiciones normales; es decir, cuando no existen contaminantes en
el aire. A continuación estudiaremos cuáles son las principales alteraciones atmosféricas que suceden como resultado de
la contaminación.

Cambios en la atmósfera
En la Ciudad de México se conjugan factores geográficos, de urbanización y de producción de contaminantes, que
provocan variaciones atmosféricas diversas. ¿Quieres saber cuáles son éstas? Las estudiaremos a continuación.

Inversión térmica
La Ciudad de México está rodeada por montañas que limitan la formación de vientos. Esta condición geográfica se
conjuga con el clima del valle sobre el que se extiende la urbe, y origina el estancamiento del aire y las partículas que hay
depositadas en él; ¿recuerdas qué efecto tiene la temperatura sobre un gas?
Muy bien, la temperatura alta proporciona energía calorífica a las moléculas del gas, mismas que tienden a moverse más
rápido y a separarse unas de otras; es decir, el gas se expande en todo el espacio disponible, pierde peso y se eleva. Por el
contrario, cuando la temperatura baja, la energía calorífica es menor y las moléculas del gas se acercan entre sí, por lo que
el gas se condensa, gana peso y desciende.

¿Ocurre este fenómeno en el aire? Así es, la atmósfera es un medio gaseoso donde también suceden cambios en la
densidad y en la presión atmosférica, lo que se traduce en el desplazamiento de masas de aire caliente y frío. En otras
palabras, en la formación de viento.

Pero, ¿de dónde se obtiene la energía calorífica necesaria para provocar diferencias en la temperatura del aire? La fuente
es el Sol, que calienta el aire y el suelo terrestres: ambos medios absorben calor durante el día, y lo pierden en la noche.
Las masas de aire caliente se encuentran, generalmente, cerca de la superficie terrestre; al elevarse se enfrían y vuelven a
descender.

Cuando el ciclo descrito se interrumpe, las masas de aire frío se mantienen cerca del suelo, y las de aire caliente sobre el
aire frío, por lo que no se puede formar el viento. Así se genera una inversión térmica, situación que se presenta cuando
la energía solar no es suficiente para calentar el aire.

En el Valle de México, las inversiones térmicas son fenómenos naturales producidos sobre todo en la época invernal (de
octubre a marzo). Recuerda que la altitud a la que nos encontramos propicia climas templados, y que en invierno la
temperatura puede ser cercana a O °C. Durante el invierno el movimiento vertical del aire se estanca, y la situación se
complica porque las montañas que rodean a la ciudad obstaculizan el desplazamiento horizontal del aire. […]

[…] Para que una inversión térmica se rompa es necesario que los rayos solares calienten el suelo y la capa inferior de aire
frío comience a elevarse; esto ocurre comúnmente al mediodía. En sí las inversiones térmicas no son peligrosas. Sin
embargo, dado que en la ciudad generamos grandes cantidades de contaminantes atmosféricos, éstos quedan estancados
y su permanencia en el aire nos obliga a respirarlos constante mente. Los efectos se notan en nuestra salud y en la de los
seres vivos con quIenes compartimos el espacio, así como en el deterioro de los materiales de construcción.

Efecto invernadero
Casi la mitad de la radiación infrarroja del Sol atraviesa la atmósfera y llega a la superficie terrestre; una parte de esta
energía calorífica es absorbida por la propia atmósfera, y otra es reflejada hacia el espacio.

Además, una parte del calor del suelo es devuelto hacia la atmósfera. Este proceso natural se denomina efecto
invernadero y hace posible que nuestro planeta tenga temperaturas promedio de 15 °C, mismas que favorecen el
desarrollo de la vida.

¿Sabes cómo es que la atmósfera guarda calor? Los gases como el dióxido de carbono (CO2) el vapor de agua (H2O↑) y el
ozono (O3) —también llamados gases de efecto invernadero— son capaces de absorber la energía calorífica de los
rayos infrarrojos. Así, al aumentar las concentraciones de estos gases, la temperatura de la atmósfera se incrementa y
ocurren modificaciones en los climas de la Tierra. A este último fenómeno se le llama cambio climático global.
Los gases de efecto invernadero, […] se producen por la respiración de los seres vivos, la descomposición de los restos
orgánicos y la actividad industrial, principalmente. […]

[…] Los investigadores prevén que la temperatura del planeta se incrementará en 2.5 °C en los próximos 100 años si
continúa la alta producción de gases de efecto invernadero. Los efectos del aumento drástico en la temperatura del
planeta se hacen notar por cambios en los patrones de lluvia, baja producción agrícola, elevación en el nivel del mar,
inmersión de áreas continentales y extinción de especies de fauna y flora sensibles a las altas temperaturas, por ejemplo.

En vista de los riesgos que conlleva el cambio climático global, en 1992, en la Convención sobre Cambio Climático
celebrada en la Cumbre de Río de Janeiro, los países participantes —entre ellos México— se comprometieron a disminuir
la emisión de gases de efecto invernadero.

Es importante señalar que el concreto, el asfalto y el vidrio que forman parte de las construcciones arquitectónicas en las
ciudades también contribuyen al aumento de la temperatura atmosférica, y en consecuencia, del efecto invernadero.

Efecto fotoquímico
La energía calorífica proporcionada por el Sol que es absorbida por la atmósfera no sólo regula la temperatura del aire;
también favorece numerosas reacciones químicas entre los componentes atmosféricos. A este proceso se le llama efecto
fotoquímico. En condiciones normales el proceso permite, por ejemplo, la formación de ozono en la estratosfera; pero
cuando hay sustancias contaminantes en el aire los productos de las reacciones resultan tóxicos y dañinos. Analicemos por
qué.

En la Ciudad de México existe un alto índice de combustión de gasolinas y sus derivados, lo cual produce residuos
contaminantes primados como los hidrocarburos gaseosos. La energía solar favorece las reacciones químicas entre éstos y
los óxidos de nitrógeno (N2O y NO2) existentes en el aire; tal situación genera contaminantes secundarios, como los gases
oxidantes o peróxidos. La presencia de los agentes oxidantes en la atmósfera es visible porque integran el smog o humo
fotoquímico.

El humo fotoquímico es de color marróngrisáceo; contiene contaminantes en concentraciones peligrosas para los seres
humanos porque se trata de gases tóxicos e irritantes, causa daños alas plantas, e incluso a materiales como el hule
natural.

Lluvia ácida
La precipitación o lluvia ácida es la caída, desde la atmósfera a la superficie terrestre, de contaminantes formados por
sustancias ácidas. Puede presentarse de dos maneras: húmeda, ya sea en forma de lluvia, niebla o granizo, o seca, cuando
contiene polvo, partículas y gases.

La precipitación húmeda ocurre cuando el agua atmosférica reacciona con los contaminantes (óxidos de azufre y de
nitrógeno) el resultado son sustancias como el ácido sulfúrico y el ácido nítrico que, combinados con el agua, caen a la
superficie terrestre. La precipitación seca sucede cuando el viento dispersa y deposita sobre la superficie terrestre las
partículas.
El agua contenida en la lluvia tiene un pH o grado de acidez entre 5.0 y 5.6, pero cuando contiene ácidos el pH es de 4.0
o incluso menor. Cabe mencionar que entre más bajo es este valor numérico el grado de acidez es mayor.

¿Cuánta lluvia ácida cae sobre la ZMCM? En 1987 se iniciaron los estudios sobre lluvia ácida, y se instalaron sitios de
monitoreo en la ciudad. Los valores más altos de lluvia ácida se registran en la zona sur de la ciudad y los valores más
bajos en el área norte, ¿cuál es la razón de esta diferencia? La respuesta es la dirección de los vientos que se forman en la
Ciudad de México.
[…]

[…]Así es, muestra una tendencia descendente, esta disminución se debe, entre otros factores, al uso de combustibles —
tanto en la industria como en el transporte— que producen los óxidos de nitrógeno y azufre. Recuerda que estos
compuestos son precursores de la lluvia ácida. […]

Destrucción de la capa de ozono en la estratosfera

¿Te has bronceado alguna vez con el Sol? El color que toma nuestra piel cuando nos exponemos a los rayos solares
durante un periodo prolongado, es otro indicio de los efectos de la energía calorífica que llega a la Tierra.

La radiación solar está integrada por los rayos ultravioleta, los rayos infrarrojos y la luz visible. La radiación ultravioleta es
la responsable del bronceado, pero si no tenemos cuidado puede causarnos quemaduras graves e incluso favorecer el
desarrollo de cáncer en la piel. El efecto dañino de los rayos ultravioleta también se observa en las células de otros seres
vivos; ¿cómo se evita el daño?

Existe un filtro natural: la capa de gas ozono localizada en la estratosfera. Se forma cuando los rayos ultravioleta del Sol
inciden sobre el oxígeno gaseoso. Así, la energía de estos rayos es absorbida en un proceso de desintegración e
integración de moléculas de oxígeno. […]

[…] El proceso de formación y mantenimiento de la capa de ozono se ve alterado por sustancias contaminantes que
contienencloro y flúor; los ejemplos más conocidos son los clorofluorocarbonos, también llamados CFC. Cuando estos
gases se elevan hacia la estratosfera reaccionan con el ozono y destruyen sus moléculas. […]

Sustancias contaminante
Hasta el momento hemos mencionado numerosos contaminantes atmosféricos; algunos son partículassuspendidas, y
otros son gases. ¿Quieres conocer cuáles son sus propiedades principales?
CFC (clorofluorocarbonos)
¿De dónde surgen estos gases contaminantes? Dos de los más conocidos son el diclorodifluorometano (CF2Cl2) y el
triclorofluorometano (CFCl3).

El CFCI3, forma parte del contenido de los productos en aerosol y es un propelente; es decir, su función es hacer que la
sustancia de las latas se disperse cuando sale al exterior. El CF2Cl2 es un gas refrigerante que se utiliza en los
refrigeradores caseros y comerciales; cuando estos aparatos tienen fugas, o son eliminados al dejar de funcionar, el
clorofluorocarbono sale del depósito y se dispersa en el aire.

Los CFC, una vez fuera de sus contenedores, ascienden hacia la estratosfera, y sus átomos se separan por acción de la
radiación solar. Así, el cloro, al quedar libre, rompe las moléculas de ozono (O3), transformándolas en oxígeno molecular
(O2). Como puedes apreciar, al aumentar las concentraciones de CFC disminuye la concentración de ozono atmosférico y
se forman espacios en la estratosfera, a través de los cuales pasan los rayos ultravioleta hacia la superficie terrestre.

Asbesto
El asbesto es un material mineralelaborado con silicato de magnesio,cuyas moléculas integran fibras rígidas.Se utiliza en la
elaboración de materiales refractarios; es decir, resistentes a las altas temperaturas.

El asbesto se emplea en la industria para hacer recubrimientos, y en la fabricación de balatas para los automóviles.
Cuando se desgasta, las fibras que lo forman se desprenden y se vuelven partículas sus pendidas en la atmósfera, muy
dañinas para el sistema respiratorio.

Metales pesados
El plomo, el hierro, el mercurio, el aluminio y el cadmio son algunos ejemplos de metales pesados que hay en la atmósfera
de la Ciudad de México. Las partículas de estos metales provienen de la combustión de gasolinas y diesel, así como de las
actividades industriales; por ejemplo, la cementera, la química y la siderúrgica.

En la ZMCM se encuentran numerosas industrias que vierten a la atmósfera gran cantidad de partículas de metales
pesados, las que son altamente tóxicas.

Vapores y olores
Además de las partículas y los gases, debemos señalar que los vapores que despiden algunas sustancias químicas
utilizadas en la industria también nos causan molestias porque son tóxicos, o debido al mal olor que despiden y que nos
producen incomodidad.

Como los ejemplos más notorios de estas sustancias podemos mencionar a los siguientes elementos químicos:

Antimonio (Sb). Se utiliza en la industria de la imprenta, en la fabricación de baterías, cerámica y fibras textiles; la
inhalación de sus vapores es tóxica.
Cloro (Cl). Se encuentra en insecticidas, anestésicos y solventes; sus vapores son corrosivos.
Fósforo (P). Se utiliza en la fabricación de pinturas, fertilizantes y plaguicidas; el gas PH es altamente venenoso.
Manganeso (Mn). Se emplea en la fabricación de pilas y en la producción de acero; el vapor que desprende es tóxico.
Mercurio (Hg). Es parte de los compuestos para fabrkar pinturas, fungicidas, plaguicidas, sustancias para iluminación, etc.;
sus vapores son venenosos
Plomo (Pb). Este elemento químico funciona como antidetonante en las gasolinas, y es liberado durante la combustión
de éstas; además, se utiliza en la elaboración de pinturas, soldaduras y acumuladores.
Sus vapores son tóxicos.

Partículas suspendidas totales (PST)

Las PST son núcleos muy pequeños de polvo, metales, silicatos, óxidos de azufre y nitrógeno que se hallan en la
atmósfera. Pueden estar suspendidos en ella durante periodos que van desde horas hasta meses.

Sus orígenes son diversos, y entre éstos están la quema de materias primas en la industria, la combustión de gasolinas, la
erosión de suelos, las erupciones volcánicas, la desintegración de materia fecal y basura, etc. Sus dimensiones pueden
variar entre 10 y 0.1 micras de diámetro.
Ozono (O3)

El ozono es un gas que se forma de manera natural en la estratosfera, pero recuerda que también se puede formar ozono
en la troposfera; es decir, en las zonas bajas de la atmósfera, gracias al efecto fotoquímico. Cuando esto sucede, el ozono
se vuelve un contaminante porque tenemos contacto directo con él, y es un gas que produce irritación en los tejidos
respiratorios y oculares del ser humano, entre otras molestias.

En la Ciudad de México, la zona con mayor producción de ozono es el suroeste (hacia el Pedregal); esto se debe a que los
contaminantes producidos en la región industrial norte son desplazados por los vientos en dirección noreste-suroeste. […]

¿Cómo afecta el aire contaminado al suelo y al agua?

Por sus características gaseosas, la atmósfera mantiene en suspensión contaminantes que son emitidos por fuentes
naturales y artificiales. Los contaminantes permanecen un tiempo en el aire, son dispersados por el viento, y finalmente se
precipitan sobre el suelo o el agua: es entonces cuando sus efectos dañinos alteran las condiciones naturales en otras
áreas de vida.

De este modo, la contaminación atmosférica generada en una ciudad se extiende con rapidez y amplitud hacia otros
ecosistemas. A continuación estudiaremos cuáles son los principales efectos de las sustancias contaminantes del aire
sobre los procesos naturales que involucran a la atmósfera, al agua, al suelo y a los seres vivos. […]
Puntos críticos de los ciclos biogeoquímicos
En las poblaciones urbanas e industriales —como la Ciudad de México— los procesos de inversión térmica, efecto
invernadero, efecto fotoquímico, lluvia ácida y producción de ozono, propician reacciones químicas entre los
componentes naturales de la atmósfera y los contaminantes. De esto se generan compuestos que obstaculizan la
recirculación de los elementos necesarios para la vida.
Enseguida abordaremos los efectos de los contaminantes del aire sobre la recirculación de la materia y la energía.

Ciclo del agua. El agua es indispensable para el desarrollo de todo tipo de vida biótica; las vías que permiten su
reutilización requieren que el agua cambie de estado físico, y la energía solar es indispensable en dicho proceso. Así, el
vapor de agua que hay en la atmósfera forma nubes que podrán descargar agua en forma de lluvia, de nieve o de granizo.
¿Cómo suceden estos cambios?

En las partes altas de la troposfera, las moléculas de vapor de agua se adhieren alrededor de núcleos de polvo y partículas
diversas que hay en el aire; así, las moléculas pierden energía calorífica, y pasan al esta do líquido o sólido. Cuando el
conjunto de moléculas aumenta alrededor de esos núcleos, se forman las gotas de agua; o bien, si la temperatura es fría,
cúmulos de hielo o de nieve. Por último, el peso del agua provoca la caída del conjunto hacia la superficie terrestre.

En nuestra ciudad, la formación de las nubes es afectada por los contaminantes atmosféricos. Por una parte, la gran
cantidad de partículas sólidas suspendidas funciona como un elevado número de núcleos para la formación de nubes; sin
embargo, el fenómeno de inversión térmica obstaculiza la condensación del agua.

Recuerda que en una inversión térmica las masas de aire caliente están en la parte superior de la troposfera (donde se
forman las nubes), y las masas de aire frío en la parte inferior; así, el aire caliente mantiene al agua en forma de vapor, por
lo que no precipita. […]

Ciclo del nitrógeno. El nitrógeno es un elemento esencial en la producción de las proteínas, pero recuerda que la mayoría
de los seres vivos no puede absorber directamente el nitrógeno atmosférico, por lo que necesitan que forme compuestos
no gaseosos, como los nitritos (NO2� ) y los nitratos (NO3� ) ¿Qué seres vivos sí son capaces de aprovechar el nitrógeno
gaseoso, y de transformarlo en los compuestos mencionados? Así es: las bacterias fijadoras de nitrógeno, entre otros.
Este ciclo se ve afectado debido a que las actividades industriales y el transporte hacen que se eleven rápidamente las
concentraciones naturales de óxidos de nitrógeno. Estos gases son tóxicos y además, mediante el efecto fotoquímico,
reaccionan con los hidrocarburos y generan smog. No olvides que también se combinan con la humedad atmosférica y
producen ácido nítrico, uno de los componentes de la lluvia ácida.

De esta forma, pueden depositarse en agua y el suelo, lo cual afecta a las bacterias fijadoras, y después a los seres vivos
que dependemos de ellas.

Ciclo del fósforo. En la Ciudad de México también se producen compuestos de fósforo como el gas PH2, que es muy
venenoso. Este residuo se origina en la industria dedicada a la fabricación de pinturas, fertilizantes y plaguicidas.

El fósforo contenido en este gas puede combinarse con óxidos de la atmósfera, y así se vuelve ácido fosfórico (H3PO4),
mismo que se precipita o cae al suelo y los cuerpos de agua. Una vez ahí, el fósforo formará fosfatos, los que pueden ser
contaminantes si se concentran en grandes cantidades.
Ciclo del azufre. De la misma forma que en el caso del nitrógeno, el ciclo del azufre se ve alterado porque los
contaminantes atmosféricos aumentan los niveles de óxido de azufre en el aire. Las fuentes principales de este
contaminante son las termoeléctricas y los medios de transporte.

El óxido de azufre reacciona con la humedad del aire y forma ácido sulfúrico que precipita como lluvia ácida que, a su vez,
contamina el suelo y los cuerpos de agua sobre los que cae.

Ahora que ya estudiamos cómo afectan los contaminantes atmosféricos a los ciclos biogeoquímicos, entenderemos con
mayor claridad su influencia sobre las cadenas alimentarias del ecosistema tan particular que es la Ciudad de México.

Ecosistemas y cadenas alimentarias

En la Ciudad de México, como en todo ecosistema, existen interrelaciones entre el medio y los seres vivos que lo habitan.
En numerosos casos, la contaminación atmosférica ocasiona daños a esa interconexión entre los organismos y su medio,
sea éste el aire, el agua y/o el suelo.

Los contaminantes que tienen la capacidad de precipitarse o caer hacia la superficie terrestre son las partículas
suspendidas, entre las que se incluyen las de metales pesados, así como los ácidos nítrico, sulfúrico y fosfórico. Así, la
lluvia ácida es el proceso contaminante que más afecta al suelo y al agua en nuestra urbe, sin olvidar la exposición de los
seres vivos al ozono que se forma en la troposfera.

La precipitación ácida modifica las características químicas del medio donde se deposita, y obstaculiza la absorción de los
minerales con tenidos en el agua o en el suelo. Los seres afectados primeramente son las plantas, y el daño que sufran
depende de la acidez de la precipitación: puede manifestarse como disminución de la capacidad para realizar la
fotosíntesis debido al marchitamiento de las hojas, o incluso muerte de la vegetación, situación que afecta la producción
en las zonas de cultivo, y la sobrevivencia de las plantas en las áreas verdes. Otro efecto es que, al disminuir la cubierta
vegetal, también decrece la producción de oxigeno en el área afectada.

[…] Como las plantas son seres productores, al reducirse la cubierta vegetal escasea el alimento disponible para el resto de
los seres vivos que les siguen en la cadena (consumidores y descomponedores).

Recuerda que las personas ocupamos el último nivel de la cadena, y una gran parte de nuestras fuentes alimenticias las
obtenemos de los campos de cultivo: si el suelo y el agua están contaminados, no permiten el crecimiento normal de las
plantas que consumimos, el alimento escasea y, si vivimos en las ciudades, tenemos que traerlo de regiones cada vez más
lejanas y con costos eco nómicos más altos. […]

Relación entre aire, suelo y agua

Las zonas de aire (atmósfera), agua (hidrosfera) y tierra (litosfera) que presentan las condiciones físicas y químicas que
hacen posible la existencia de vida biológica forman, en conjunto, a la biosfera. Cada zona tiene características
estructurales distintas; sin embargo, su composición química permite una relación estrecha entre los medios gaseoso,
acuático y terrestre. Esta relación se basa en el intercambio constante de materia y energía, mismo que tiende a estar en
equilibrio; sin embargo, se producen alteraciones cuando los contaminantes se depositan: primero en la atmósfera, y
después en el suelo y el agua.
Así, la contaminación atmosférica rebasa sus efectos locales rápidamente, y el daño llega a sitios muy alejados debido a
las características propias de los gases, las que favorecen una propagación amplia y acelerada de los contaminantes. […]

¿De qué manera afecta la contaminación atmosférica a los seres vivos?

Ahora que ya conocemos cuáles son los principales contaminantes atmosféricos en la Ciudad de México, cómo se
producen y cuáles son sus efectos sobre el funcionamiento de los ecosistemas, podemos abordar sus efectos en otro nivel:
las alteraciones en la salud de los seres vivos que habitamos en esta urbe.

3.4. SUELOS

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS

EL EXAMEN de los aspectos jurídicos de los suelos plantea algunas cuestiones metodológicas, porque el análisis de este
tema se puede llevar a cabo desde distintos puntos de vista. Uno de ellos seda el relativo a los problemas que pueden
afectar a los suelos, que no es por cierto un método apropiado, dado que la legislación sobre la materia no está
organizada en función de esos problemas, salvo en lo que se refiere a la contaminación. En efecto, la legislación sobre
suelos no regula específicamente problemas tales como la erosión, la salinización, la laterización, la desertificación, etc.,
sino que trata en general de la degradación de los suelos, en disposiciones que por lo general están dispersas, con la
excepción antes indicada de la contaminación de los mismos, que está regulada de una manera especial y en
disposiciones relativamente organizadas entre sí. Otro punto de vista para estudiar la protección jurídica de los suelos
sería el que toma en consideración sus usos, lo cual parece más apropia do, dado que la legislación sobre la materia
tiende a distinguir dichos usos cuando establece reglas para la protección de los suelos. Los usos principales del suelo son
los agrícolas y ganaderos, los forestales, los urbanos, los de transporte, los industriales, y los de recreación y turismo.
De acuerdo con la idea de organizar el desarrollo de este libro siguiendo de cerca la manera como se encuentra
estructurada la legislación ambiental mexicana, en el presente capítulo se estudia la protección jurídica de los suelos
desde una doble perspectiva: su protección frente a las prácticas agropecuarias y ante las prácticas contaminantes. El
examen de la protección de los suelos se circunscribe a las prácticas agropecuarias, a partir de que esos usos provocan los
procesos más importantes de degradación de los suelos. Por consiguiente, el estudio de la protección de los mismos
frente a otros usos se reserva para el momento en que se examinan, por separado, las actividades forestales, urbanísticas,
industriales, etc. Por otra parte, el estudio de la protección de los suelos frente a las prácticas contaminantes, se limita
básicamente a la regulación de los residuos no peligrosos y de los productos agroquímicos, teniendo en cuenta como está
organizado el tratamiento de este tema en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Por cierto,
los asuntos relativos a los productos agroquímicos también podrían examinarse entre las actividades agropecuarias o
desde el punto de vista de sus efectos en la salud humana.

En consecuencia, este capítulo abarca, además de una somera presentación de los problemas de los suelos en México, una
descripción del sistema de protección jurídica de los suelos frente a las prácticas agropecuarias. Esta descripción se refiere
principalmente al examen de las disposiciones de la propia LGEEPA que contienen los principios de la política ecológica
general sobre la materia, así como de las normas que regulan la protección de los suelos frente a las prácticas
agropecuarias; pero abarca, además, las disposiciones relativas a este tema que están en la Ley Agraria, la Ley de
Conservación del Suelo y Agua y la Ley de Distritos de Desarrollo Rural. Por su parte, la protección de los suelos frente a
las prácticas contaminantes se examina en torno a las reglas de la LGEEPA y, en particular, de sus normas sobre regulación
de los residuos, así corno de las que se establecen en otros ordenamientos jurídicos sobre el mismo tema de los residuos.
El capítulo concluye con un análisis del régimen de los productos agroquímicos en la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los
Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Salud, así como en la
LGEEPA.

LOS PROBLEMAS DE LOS SUELOS EN MÉXICO

La conservación de los suelos tiene que ver, en primer término, con el hecho de que sean utilizados de acuerdo con sus
aptitudes naturales y, segundo, con que su manejo sea técnicamente adecuado. De otra manera, se corre el riesgo de
generar efectos físico-químicos que traigan como consecuencia la pérdida de la fertilidad del suelo, esto es, la pérdida de
su humus, y de las sustancias que lo hacen productivo, como el nitrógeno, el fósforo, el potasio y otras. Sin embargo, la
erosión de los suelos también puede tener su causa en fenómenos naturales, como las lluvias y los vientos. La degradación
de los suelos puede conducir a esa situación sin regreso que se denomina desertificación.

La desertificación consiste en “la reducción o destrucción del potencial biológico de la tierra que puede llevar a la creación
de condiciones análogas a las de un desierto natura”, como quedó precisado en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Problemas de la Desertificación, que se llevó a cabo en Nairobi (Kenia) en 1977.211 Por lo general, la desertificación
es el resultado de factores naturales y humanos (antropogénicos). Se trata de un proceso que ha terminado por despertar
una justificada preocupación en todo el mundo: en los inicios de la década de los ochenta, muchos países se enfrentaban
con casos de desertificación; los territorios afectados por la desertificación eran habitados por 600 millones de personas,
esto es, casi una sexta parte de la población mundial de ese entonces; los desiertos de origen antropogénico ya ocupaban
unos 9 millones de kilómetros cuadrados, y como consecuencia de la desertificación antropogénica se estaban restando
anualmente unas 5 a 7 millones de hectáreas a los usos productivos.212

Como señalan algunos autores, “la erosión de los suelos es el problema ecológico más severo que sufren los recursos
naturales renovables de México”: la erosión afecta “entre un 30% y un 40% del territorio nacional con grados severos a
muy severos de erosión, o sea, entre 60 y 80 millones de hectáreas”.213 Si se tienen en cuenta todos los grados de erosión
posible, esta cifra es aún más considerable. En efecto, de acuerdo a in formaciones oficiales, de las 200 millones de
hectáreas del país, 154 millones están sujetas a diversos grados de erosión (leve, moderada, severa, muy severa), lo que
representa el 78.30% del territorio nacional.214

Otro problema serio que presentan los suelos en México es su contaminación. El Programa Nacional para la Protección del
Medio Ambiente 1990-1994 ofrece una visión de la contaminación de los suelos por residuos en los siguientes términos:
“Si se consideran todas las fuentes, en México se producen diariamente 52 mil toneladas de desechos sólidos municipales
y 370 mil toneladas de residuos industriales.” De los primeros, se recolecta únicamente el 75% y de las cantidades
recolectadas sólo 16 mil toneladas se colocan adecuadamente en rellenos sanitarios controlados. Por su parte, el control
de los residuos sólidos industriales re presenta igualmente un problema de proporciones: de las 370 mil toneladas que
diariamente se generan, 13 mil corresponden a materiales que tienen características peligrosas. Tradicionalmente, los
residuos industriales se depositan en terrenos baldíos y en forma clandestina. La infra estructura para el tratamiento está
constituida por tres plantas y diez confinamientos controlados, que tienen una capacidad para procesar y disponer
finalmente sólo el 30% del total nacional de residuos industriales peligrosos.215 Hay que señalar que la explotación minera
genera más del 90% de los residuos del país y que algunos de ellos son francamente peligrosos por su alto contenido de
metales pesados.216 Por su parte, la industria petrolera, en sus procesos de refinación y petroquímica, genera anualmente
1.7 millones de toneladas de residuos. Los desechos de la industria agrícola revisten también importancia, pero se carece
de un inventario de sus fuentes y de sus volúmenes.217 En consecuencia, uno de los objetivos de dicho Programa es
precisamente prevenir y controlar la contaminación del suelo mediante el tratamiento adecuado de los desechos sólidos
municipales e industriales, así como del manejo correcto de las sustancias peligrosas.218 La situación del Distrito Federal es
particularmente crítica: se estima que la capital del país genera más de 27 000 toneladas diarias de residuos, distribuidos
de la siguiente manera: 10 056 toneladas de residuos domiciliarios, 14 153 toneladas de residuos industriales no tóxicos y
2 498 toneladas de residuos industriales peligrosos.219
Toda política para la conservación de los suelos debe tener presente que las actividades agropecuarias influyen en su
deterioro cuando implican un uso excesivo de los mismos, o su subutilización. El sobreuso de los suelos tiene lugar por el
monocultivo, el sobrecultivo y el pastoreo.

El modelo que ha predominado en la agricultura mexicana en las últimas décadas, está orientado precisamente hacia el
monocultivo. Ese modelo “modifica las condiciones naturales con el objeto de implantar ecosistemas artificiales basados
en una sola especie (monocultivo) y sobre superficies extensas, que se mantienen mediante grandes insumos energéticos
y económicos”.220 Sus espectaculares resultados iniciales, se ven contrarrestados por sus inconvenientes ecológicos, que
más temprano o más tarde se transforman en una limitante. En efecto, “el modelo tecnológico especializado en la
agricultura resulta ecológicamente inadecuado porque entre otras cosas produce la erosión del suelo y el abatimiento de
su fertilidad, la salinización y el agotamiento de los mantos acuíferos en las áreas de riego, la contaminación a partir de los
fertilizantes y plaguicidas químicos que utiliza, la disminución de la diversidad (erosión) genética de las especies
cultivadas, el aumento de vulnerabilidad a nuevas plagas y enfermedades de los monocultivos extensos, y el uso cada vez
mayor de insumos energéticos no renovables (petróleo y gas natural)”.221 En México, aunque se sabe poco de los efectos
ecológicos de la agricultura moderna, existen algunos indicios preocupantes sobre el nivel de la erosión, como
consecuencia, entre otros factores, de ese tipo de agricultura, que en las áreas de temporal y de pendiente, por ejemplo,
“obliga a dejar los terrenos agrícolas desprovistos de cubierta vegetal durante un periodo del año”, lo que los hace muy
vulnerables.222

El sobrecultivo, por su parte, también influye en la pérdida de fertilidad y en la erosión, generando una cadena que va
desde la disminución del rendimiento de los cultivos y de la superficie cultivada, pasando por cambios en la estructura de
los cultivos (cultivos de menor productividad), hasta la intensificación del sobreuso del suelo.
A su vez, el sobrepastoreo contribuye a la degradación de los suelos porque pierden su capacidad para amortiguar la
acción de la lluvia y del viento, lo que los hace más vulnerables a la erosión. En México, se estima que el sobrepastoreo en
la zona norte del país se ha llevado al extremo de que los ecosistemas respectivos “soporten el triple del número de
cabezas recomendado por el coeficiente de agostadero técnicamente recomendado”.223

Por cierto, la estructura de la tenencia de la tierra, influye de una manera importante en el uso de los suelos. El complejo
latifundio-minifundio que ha prevalecido en América Latina, ha dado lugar simultánea mente a un uso excesivo del suelo y
a una subutilización del mismo. El uso excesivo se ha llevado a cabo, dentro de los latifundios, en las áreas de la frontera
agrícola, causando un deterioro muy superior al que han generado los minifundios. En estos últimos, por su parte, han
predominado los cultivos superiores a la capacidad del suelo, por razones de sobrevivencia de los minifundistas. De otro
lado, la subutilización del suelo ha sido una de las características de los latifundios tradicionales, en los que la
productividad ha estado por debajo de los niveles potenciales que teóricamente podrían alcanzarse sin degradar los
recursos.
Además, la subutilización ha coexistido con el deterioro de estos últimos, cuando se han aplicado métodos basados en
técnicas inadecuadas.224

Un problema especialmente relevante desde el punto de vista ambiental, es la notable expansión de las actividades
pecuarias en México y sus altos costos ecológicos, en tanto han invadido espacios con vocación esencialmente forestal o
agrícola225. Así, la ganadería ha ocupado gran des espacios en las zonas de selvas tropicales húmedas del país, que es el
ecosistema de mayor potencial productivo con que cuenta la nación, con el resultado de que, por cada hectárea dedicada
a producir 0.5 a 1 cabeza de ganado, la nación ha perdido alrededor de 250 especies de plantas y unas 200 de animales,
que conforman un potencial forestal, alimenticio, medicinal, industrial, doméstico y por supuesto forrajero, perdidos para
siempre. Por otra parte, se ha incrementado sustancialmente el destino de las mejores tierras del país al cultivo forrajero:
en 1980, cerca de 3 millones de hectáreas estaban dedicadas a ese tipo de cultivo. Final mente, la ganadería de la zona
norte del país tiene un carácter eminentemente extensivo, lo que significa un desperdicio del terreno. Cabe seña lar que el
régimen jurídico de tenencia de la tierra favorece la existencia de latifundios ganaderos para la práctica de la ganadería
extensiva. Por otra parte, la política de expansión de la frontera agrícola del propio Estado y sus mecanismos de aplicación,
han permitido la deforestación con maquinaria de grandes extensiones de terreno con fines pecuarios en el trópico.

Los cultivos ilegales de drogas contribuyen también al deterioro de los s’úélos. En territorio mexicano se produce
mariguana, goma de opio y heroína cruda. Por sus características, los cultivos de mariguana se pueden encontrar en casi
todo el territorio nacional, mientras que las áreas de producción de la amapola se encuentran limitadas sólo a ciertas
zonas del país. Entre 1989 y 1991 se erradicaron 55 823 hectáreas de cultivo de estupefacientes: 57% de mariguana y 43%
de amapola.226 Esta sola cifra permite deducir que un número importante de tierras están siendo sus traídas a la
producción agrícola para ser destinadas a cultivos ilegales de drogas, cuyo desarrollo deteriora gravemente los suelos y
cuya erradicación mediante ciertos métodos los termina por empobrecer de una manera casi definitiva. No está por
demás decir que existen factores que favorecen el acelerado incremento de los cultivos ilegales de drogas en el país, tales
como las altas ganancias de este negocio; la vecindad con uno de los mercados de consumo de drogas ilícitas del mundo
(los Estados Unidos de América, con el que México comparte casi 3 000 kilómetros de frontera); la pobreza y marginalidad
de grupos de campesinos; las condiciones climáticas y orográficas del país, que incluso favorecen la clandestinidad de los
cultivos, etcétera.

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS FRENTE A LAS PRÁCTICAS AGROPECUARIAS

Como se ha dicho, la regla fundamental para la protección de los suelos consiste en que se utilicen de acuerdo con sus
aptitudes naturales y con una técnica adecuada. En consecuencia, un sistema jurídico de protección de los suelos frente a
las prácticas agrícolas y ganaderas, debe establecer que esas actividades se lleven a cabo en terrenos que tengan dicha
vocación y que se tome en cuenta la necesidad de su conservación. Sin embargo, no es frecuente que las actividades
agropecuarias sean reguladas jurídicamente desde la perspectiva de la protección de los suelos, ni desde ninguna otra que
no sea la relativa al régimen de dominio de las tierras.

Entre nosotros, y hasta la aparición de la LGEEPA, la protección jurídica de los suelos frente a las prácticas agropecuarias
era regulada en un con junto de normas, que estaban dispersas en diversos ordenamientos jurídicos y que abordaban esta
materia desde distintos puntos de vista.
La cuestión de los usos de las tierras con arreglo a su vocación era tratada, por ejemplo, desde la perspectiva de los límites
que la Ley Forestal de 1960 ponía a la llamada “expansión de la frontera agropecuaria”, a costa de los terrenos forestales,
al someter los desmontes a un sistema de autorizaciones.

Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos protegía los usos agrícolas de los suelos frente a sus usos
urbanos, cuando incluía entre las regulaciones a la propiedad en los centros de población, una norma que tenía por objeto
establecer una preferencia de los usos agrícolas de las tierras así como de sus usos forestales y mineros, frente a los usos
urbanos de las mismas. Así lo establecía el artículo 47 de la Ley, que a partir de 1984 pasó ser su artículo 48 y en el que se
dispone que “las tierras que se encuentran en explotación minera, agrícola o forestal o que sean aptas para estos tipos de
explotación, deberán utilizarse preferentemente en dichas actividades, de las que sólo podrán retirarse para ser
incorporadas al proceso de urbanización de acuerdo con la legislación especial sobre la materia” (párrafo segundo). Hay
que subrayar que las tierras agrícolas, forestales y mineras a que se refiere la Ley, no son sólo aquellas que están
actualmente destinadas a este tipo de explotaciones, sino además las que son susceptibles de serlo. También hay que
destacar que la incorporación de esas tierras al proceso de urbanización, sólo puede hacerse de acuerdo con la legislación
especial sobre estas materias.

Otras disposiciones sobre los usos de los suelos conforme a su vocación natural se encontraban en la Ley Federal de
Reforma Agraria y, sobre todo, en la Ley de Fomento Agropecuario, ambas abrogadas por la Ley Agraria de 1992.

Hoy, las reglas principales sobre la materia están en la LGEEPA. Hay que señalar que el artículo 2° de la Ley Agraria
reconoce esta preeminencia de la LGEEPA (y de la Ley General de Asentamientos Humanos), al disponer que el ejercicio de
los derechos de propiedad agraria, “en lo relaciona do con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se
ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente” ( párrafo segundo ).

Por otra parte, hasta antes de la LGEEPA, tampoco existían normas jurídicas encaminadas a regular de manera integral el
manejo de las tierras agrícolas y ganaderas teniendo en cuenta la necesidad de su conservación, salvo excepciones, como
las reglas de la Ley Forestal que protegen los terrenos forestales frente al pastoreo y algunas normas de las entonces
vigentes Ley Federal de Reforma Agraria y Ley de Fomento Agropecuario. En términos generales, no existían normas que,
desde la perspectiva de la protección de los suelos, prohibieran de una manera sistemática las prácticas relacionadas con
la sobreutilización o subutilización de los suelos. Dicho también en términos muy generales, el principio de la libertad
económica prevalecía en esta materia, como en muchas, sobre cualquier otra norma. La LGEEPA vino a llenar muchos de
estos vacíos.

Hay que señalar que siempre han existido las bases constitucionales suficientes para la expedición de ordenamientos
jurídicos que permitan orientar las actividades agropecuarias y, por tanto, procurar un manejo ambientalmente adecuado
de los suelos agrícolas y ganaderos. Recuérdese que el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, […] no sólo permite la
adopción de medidas ten-dientes a la conservación de los recursos naturales, sino que ordena que se pongan en vigor,
cualquiera que sea el sistema de propiedad de que se trate (cuando prescribe que “se dictarán las medidas necesarias”,
entre otras cosas, “para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en
perjuicio de la sociedad”). Incluso, la protección de los suelos frente a las prácticas agropecuarias tiene una base
constitucional más específica aún, con la reforma de 1983 al articulo 27 constitucional que le adicionó una fracción XX a
ese precepto e introdujo la idea del “desarrollo rural integral”, estableciendo entre otras cosas que el Estado “fomentará la
actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra”, lo que significa considerar el óptimo uso de la tierra
como uno de los componentes esenciales de la política para el desarrollo rural integral. A este tema se regresa más
adelante.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente vino a definir un sistema jurídico de protección de los
suelos frente a dichas prácticas agropecuarias, mediante normas que son el núcleo de dicho sistema. Tales normas
establecen los principios para una política ecológica general en materia de protección de los suelos y vinculan dichos
principios a un conjunto de actividades de las autoridades que tienen que ver con los suelos, al disponer que en esas
actividades deberán tenerse en cuenta los criterios ecológicos definidos por la propia Ley. Las mismas normas contemplan
también mecanismos específicos para la protección de los suelos frente a las actividades agropecuarias, entre los que
destacan las declaratorias para regular el uso de los suelos, el aprovechamiento de los recursos y la realización de
actividades.

Estos cambios en la legislación sobre la materia determinan que el examen de las disposiciones jurídicas que se refieren a
la protección de los suelos se inicie con el estudio de los principios para la política ecológica general que se refiere a la
protección de los suelos, así como de otras reglas de la LGEEPA que tratan de la protección de los mismos frente a las
actividades agropecuarias.

LOS CRITERIOS ECOLÓGICOS GENERALES PARA LOS SUELOS EN LA LGEEPA

Al tratarse de la política ecológica general, se dijo que además de los principios establecidos en el artículo 15 de la LGEEPA
para la formulación de esa política, la misma Ley desarrolla otros que denomina “criterios ecológicos generales”, que son
más específicos. También se dijo que la técnica que sigue la LGEEPA en todos estos casos consiste en vincular tales
criterios, inmediatamente a continuación de haberlos enunciado, a los actos de las autoridades que tienen que ver con la
materia de que se trate, incluidos los actos normativos ( véase la sección 61).

Así ocurre en el caso de los suelos, respecto de los cuales el artículo 98 de la LGEEPA establece los siguientes criterios
ecológicos: 1) el uso de los suelos debe ser compatible con su vocación natural y no debe alterar el equilibrio de los
ecosistemas; 2) el uso de los suelos debe hacerse de manera que mantengan su integridad física y su capacidad
productiva; 3) los usos productivos del suelo deben evitar prácticas que favorezcan la erosión, degradación o modificación
de las características topográficas, con efectos ecológicos adversos; 4) en las zonas de pendientes pronunciadas que
presenten fenómenos de erosión o de degradación del suelo, se deben introducir cultivos y tecnologías que permitan
revertir el fenómeno, y 5) la realización de las obras públicas y privadas que por sí mismas puedan provocar deterioro
severo de los suelos, deben incluir acciones equivalentes de regeneración.

Además de lo anterior, el artículo 99 de la LGEEPA establece una vinculación precisa entre estas políticas específicas sobre
suelos y un conjunto de actos de las autoridades que tienen que ver con los suelos, al disponer que los anteriores criterios
ecológicos serán considerados en: 1) los apoyos a las actividades agrícolas que otorgue el Gobierno Federal, de manera
directa o indirecta, sean de naturaleza crediticia, técnica o de inversión, para que promuevan la progresiva incorporación
de cultivos compatibles con la preservación del equilibrio ecológico y la restauración de los ecosistemas; 2) la fundación
de centros de población y la radicación de asentamientos humanos; 3) la operación y administración del sistema nacional
del suelo y de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda; 4) la determinación de usos, reservas y destinos
en predios forestales; 5) el establecimiento de zonas protectoras forestales; 6) la determinación o modificación de los
límites establecidos en los coeficientes de agostadero; 7) las disposiciones, programas y lineamientos técnicos para la
conservación de suelos; 8) el establecimiento de Distritos de Conservación del Suelo; 9) la ordenación forestal de las
cuencas hidrográficas del territorio nacional; 10) el otorgamiento y la modificación, suspensión o revocación de permisos
de aprovechamiento forestal; 11) las actividades de extracción de materias del subsuelo; la exploración, explotación,
beneficio y aprovechamiento de sustancias minerales; las excavaciones y todas aquellas acciones que alteren la cubierta y
suelos forestales, y 12) cuando así proceda, de conformidad con la ley de la materia, al encomendarse la explotación de
tierras que hayan sido declaradas ociosas. En estos casos se promoverá su utilización de acuerdo con las aptitudes
naturales del terreno y el adecuado equilibrio de los ecosistemas.

La mera enunciación de los actos de las autoridades que quedan vinculados a los criterios ecológicos para el
aprovechamiento racional del suelo, pone de manifiesto la importancia de estas políticas. Piénsese sola mente en la
trascendencia que presenta el hecho de que los apoyos a las actividades agrícolas que otorga el Gobierno Federal queden
condicionados a que el uso que se haga del suelo sea compatible con su vocación natural y a que dichos usos mantengan
su integridad física y su capacidad productiva.

A continuación, la LGEEPA establece otros criterios ecológicos, que se relacionan con los recursos forestales y con las
zonas selváticas, mismos que por razones de método se tratan en el capítulo relativo a la protección de la flora silvestre

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS FRENTE A LAS PRÁCTICAS AGROPECUARIAS EN LA LGEEPA

Además de las normas de la LGEEPA que establecen los criterios ecológicos recién examinados y sus vinculaciones con los
actos de autoridad que tienen que ver con los suelos, entre los que se incluyen algunas reglas que se refieren a la
protección de los suelos frente a las prácticas agropecuarias, el artículo 103 de la Ley dispone: “Quienes realicen
actividades agrícolas y pecuarias deberán llevar a cabo las prácticas de conservación y recuperación necesarias para evitar
el deterioro de los suelos y el equilibrio ecológico, en los términos de lo dispuesto por esta y las de más leyes aplicables.”
Se trata de un mandato dirigido a los productores agropecuarios, en términos de un deber cuyas consecuencias jurídicas
no precisa la Ley.

Sin embargo, el artículo 104 de la LGEEPA agrega que la SEDESOL promoverá ante la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos y las demás dependencias competentes, “la introducción y generalización de prácticas de protección y
recuperación de los suelos en las actividades agropecuarias, así como la realización de estudios de impacto ambiental
previos al otorgamiento de autorizaciones para efectuar cambios del uso del suelo, cuando existan elementos que
permitan prever grave deterioro de los suelos afectados y del equilibrio ecológico en la zona”. La primera parte de esta
disposición favorece el cumplimiento por los productores agropecuarios del mandato contenido en el artículo 103. De
otro lado, la introducción de los estudios de impacto ambiental en el otorgamiento de autorizaciones para cambiar el uso
del suelo, permite prevenir de manera adecuada el deterioro del suelo, especialmente en los casos de actividades
pecuarias.

El deterioro del suelo y sus recursos, pueden alcanzar niveles de suma gravedad. Teniendo en cuenta este hecho, el
párrafo primero del artículo 105 de la LGEEPA establece que, en aquellas zonas que presenten graves desequilibrios
ecológicos, la SEDESOL, con la participación de las demás Secretarias competentes, formulará los proyectos de programas
especiales para la restauración del equilibrio ecológico que resulten convenientes y promoverá su aprobación por el
Ejecutivo Federal, con la intervención de la Secretaría de Programación y Presupuesto, conforme a lo dispuesto en la Ley
de Planeación. En consecuencia, este precepto se coloca en la hipótesis de que sean necesarios los llamados “programas
especiales” para corregir estas situaciones, previstos en la Ley de Planeación. Esta situación se ha modificado con los
cambios que ha experimentado la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en 1992. En efecto, luego de la
supresión de la Secretaría de Programación y Presupuesto en febrero de 1992, la creación de la Secretaría de Desarrollo
Social en mayo del mismo año implicó que a la nueva Secretaría se le confiriera la facultad de “elaborar los programas
regionales y especiales que le señale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y los gobiernos locales...” ( fracción IV del artículo 32 de la
LOAPF).

Sin embargo, si los fenómenos de desequilibrio ecológico en esas zonas lo requieren en forma inminente, por estarse
produciendo procesos de desertificación o pérdidas de recursos de muy difícil reparación o aun irreversibles, las medidas
que deben adoptarse son otras. En efecto, el párrafo segundo del mismo artículo 105 faculta al Ejecutivo Federal para
expedir declaratorias que regulen los usos del suelo, el aprovechamiento de los recursos y la realización de actividades. Se
trata de una medida extrema de intervención, que el Ejecutivo Federal puede adoptar por causa de interés público y a
propuesta de la SEDESOL pero formulada en coordinación con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y otras
dependencias competentes.

En los términos del párrafo tercero del artículo 105 las declaratorias pueden comprender, de manera total o parcial,
predios sujetos a cualquier régimen de propiedad. De acuerdo con el mismo precepto, deben expresar: 1) la delimitación
de la zona, precisando superficie, ubicación y deslinde; 2) las condiciones a que se sujetarán, dentro de la zona, el
aprovechamiento de los recursos naturales y la realización de actividades contaminantes; 3) los programas de
recuperación que determine el Ejecutivo Federal en la zona, los que podrán ser materia de acuerdos de coordinación con
los gobiernos de los estados y municipios y de concertación con los sectores social y privado, y 4) la determinación de su
vigencia.
Una vez expedidas, las declaratorias deben: 1) publicarse en el Diario Oficial de la Federación; 2) inscribirse en el Registro
Público de la Propiedad correspondiente, y 3) notificarse a los interesados, quienes deben ofrecer y aportar las pruebas
necesarias para justificar las cuestiones que planteen en un plazo que no exceda de veinte días, contados desde su
notificación. Hay que señalar que las declaratorias surten efecto sólo una vez que se cumple con esta previa audiencia a
los interesados. Así lo dispone el párrafo segundo del artículo 105.

Todos los actos y convenios relativos a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho relacionado con bienes inmuebles
ubicados en las zonas que fueren materia de estas declaratorias, están sujetos a la aplicación de las modalidades sobre
uso o aprovechamiento de los mismos previstas en dichas declaratorias. Los notarios y cualesquiera otros fedatarios
públicos deben hacer constar tal circunstancia al autorizar las escrituras públicas, actos, convenios o contratos en los que
intervengan. Es nulo todo acto, convenio o contrato que contravenga lo que en la respectiva declaratoria se establezca.
Esto es lo que prescribe el artículo 106 de la LGEEPA.

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS EN LA LEY AGRARIA

La Ley Agraria, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 de febrero de 1992, es “reglamentaria del artículo 27
constitucional en materia agraria” (artículo 1°) y, en consecuencia, regula la propiedad agraria.

La Ley Agraria fue expedida con base en las reformas introducidas al artículo 27 constitucional (Diario Oficial de la
Federación, 6-I-1992) para propiciar una importante transformación del régimen de la propiedad agraria instaurado en el
país a partir de la histórica Ley del 6 de enero de 1915 y, en términos más generales, un cambio significativo en las
actividades agrarias. La Ley Agraria abrogó la Ley Federal de Reforma Agraria hasta ese entonces vigente (Diario Oficial de
la Federación, 16-IV-1971, varias veces modificada), que fue el último de los ordenamientos expedidos para la consecución
de los propósitos agrarios establecidos en el texto original del artículo 27 constitucional.

Como se ha dicho, el artículo 2° de la Ley establece que el ejercicio de los derechos de propiedad agraria, “en lo
relacionado con el aprovecha miento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de
Asentamientos Humanos y la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente” (párrafo segundo). De esta manera,
la Ley Agraria condiciona el ejercicio de esos derechos a las disposiciones ambientales que se refieran, entre otras
materias, a la protección de los suelos. Sin embargo, la Ley Agraria también contiene un conjunto de disposiciones de
relevancia ambiental, como los siguientes:

1) El artículo 5° dispone que “las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal fomentarán el cuidado y
conservación de los recursos naturales y promoverán su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio
ecológico...”.2) Diversas disposiciones de la Ley procuran mantener la integridad de los bosques y selvas tropicales
ubicadas en tierras ejidales. Por lo pronto, es nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques o selvas
tropicales (artículo 59). Por otra parte, la posesión que habilita para adquirir los mismos derechos que un ejidatario sobre
su parcela, no permite en ningún caso la adquisición de bosques y selvas (artículo 48). Finalmente, la terminación del
régimen ejidal implica la asignación en pleno dominio de las tierras ejidales a los ejidatarios, excepto cuando se trate de
bosques o selvas tropicales, que deben pasar a propiedad de la nación (artículo 29).

3) El artículo 66 dispone que la localización, deslinde y fraccionamiento de la zona de urbanización de los

ejidos y su reserva de crecimiento deberán observar las normas técnicas que emita la SEDESOL.

4) Los núcleos de población que cuentan con tierras ubicadas en el área de crecimiento de un centro de
población, pueden beneficiarse de la urbanización de sus tierras; pero está prohibida la urbanización de las tierras ejidales
que se ubiquen en áreas naturales protegidas, incluyendo las zonas de preservación ecológica de los centros de
población, cuando se contraponga a lo previsto en la respectiva declaratoria. Así lo disponen los artículos 87 y 88 de la
Ley.

5) Los bienes ejidales y comunales pueden ser expropiados por causas de utilidad pública tales como la
realización de acciones para el ordena miento ecológico y para promover y ordenar el desarrollo y la conservación de los
recursos agropecuarios, forestales y pesqueros (fracciones II y III del artículo 93).

LA CUESTIÓN DE LOS MINIFUNDIOS, LATIFUNDIOS Y LAS TIERRAS OCIOSAS

Un aspecto especial del sistema jurídico de protección de los suelos respecto de sus usos agrícolas, se encuentra
constituido por las normas que tienen por objeto combatir los minifundios, los latifundios y la existencia de tierras ociosas,
que favorecen tanto la sobreutilización como la subutilización de los suelos.

La Ley Federal de Reforma Agrada vigente hasta 1992 procuraba corregir el fenómeno del minifundio propiciando la
colectivización de los ejidos. Con ese objeto, el artículo 130 de la LFRA establecía que “los ejidos provisionales o definidos
se explotarán en forma colectiva, salvo cuando los interesados determinen su explotación en forma individual, median te
acuerdo tomado en Asamblea General, convocada especialmente con las formalidades establecidas por esta Ley”. Por su
parte, la Ley de Fomento Agropecuario también se ocupaba de este fenómeno, estableciendo reglas para la reagrupación
de la pequeña propiedad. A esta materia estaba destinado el Título Cuarto de la Ley. Para los efectos de la misma, se
consideraba minifundio “la superficie de terrenos que destinándose a la explotación agrícola, tenga una extensión hasta
de cinco hectáreas de riego o humedad o sus equivalentes en otras clases de tierra, así como la que no baste para obtener
cuando menos una producción que arroje como beneficio el doble del salario mínimo en el campo que corresponda a la
región” (artículo 63). Por consiguiente, la idea de minifundio estaba vinculada en esa Ley no sólo a una determinada
superficie agrícola que se considera insuficiente, sino también a la aptitud de la tierra de que se trate para generar una
determinada producción mínima.

La Ley Agraria en vigor no propicia la explotación colectiva de las tierras parceladas de los ejidos, sino que por el contrario,
dispone que en ningún caso la asamblea ni el comisario ejidal podrán usar, disponer o determinar dicha explotación “sin
el previo consentimiento escrito de sus titulares” (artículo 77). Sin embargo, la misma Ley establece la posibilidad de que
los ejidatarios concedan el uso o usufructo de sus parcelas o aporten sus derechos de usufructo a la formación de
sociedades, o enajenen sus derechos parcelarios, o enajenen sus parcelas cuando hubieran llegado a adoptar su dominio
pleno (artículos 79 a 83). Estas disposiciones permiten, en consecuencia, que los minifundios existentes puedan formar
parte de una explotación agrícola más amplia.

Como se ha dicho, el latifundio también presenta inconvenientes des de un punto de vista ambiental. La Revolución
Mexicana se planteó como uno de sus objetivos inmediatos el reparto de la tierra y la destrucción del sistema feudal-
hacendista en que se asentaba el viejo régimen. Las reformas de 1992 han puesto término al reparto de la tierra, pero
subsisten las disposiciones sobre la prohibición de los latifundios y su fraccionamiento establecidas en la Constitución
Política de 1917. En los términos de la Ley Agraria, se consideran latifundios “las superficies de tierras agrícolas, ganaderas
y forestales que, siendo de propiedad de un solo individuo, excedan los límites de la pequeña propiedad” (artículo 115).
Los límites de la pequeña propiedad individual agrícola, ganadera y forestal están establecidos en la Constitución Política y
en la Ley Agraria (fracción XV del artículo 27 constitucional y artículos 117 a 123 de la Ley). A las sociedades propietarias
de tierras agrícolas, ganaderas y forestales les está permitido, sin embargo, ser dueñas de extensiones hasta 25 veces
mayor que la pequeña propiedad individual (fracción IV del artículo 27 constitucional y artículo 126 de la Ley). Las
extensiones que excedan los límites establecidos para la pequeña propiedad deben ser fraccionadas y enajenadas.227
El tema de las tierras sin explotación —y también de aquellas subexplotadas—, interesa al derecho ambiental en tanto esa
situación, si bien puede favorecer la conservación de los suelos y de los ecosistemas que se sustentan en los mismos,
puede también ser un factor determinante de la sobreexplotación de otros suelos y, en algunos casos, permitir una de
gradación de las tierras sin explotar que de otra manera podría evitarse.

La materia estaba regulada por la Ley de Fomento Agropecuario, que abrogó la Ley de Tierras Ociosas de 1920 y definió
las tierras ociosas como los terrenos aptos para la producción agrícola que se encuentren sin explotación, en los términos
y condiciones que expresamente señala esta Ley” (artículo 71). Tales términos y condiciones consistían en la declaración
de ociosidad de las tierras que debía hacer la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, cuando dichas tierras no
estaban cultivadas en las fechas y en las áreas mínimas que fijaba para cada región la misma Secretaría. La consecuencia
de la declaración de ociosidad era la ocupación de las tierras por la nación, para su aprovechamiento en la forma que
determinaba la misma LFA (artículos 72 a 93).

La idea de “tierras ociosas” fue eliminada de la legislación mexicana por la Ley Agraria, que se limita a regular la situación
de los terrenos baldíos y nacionales. Son baldíos los terrenos de la nación que no han salido de su dominio por título
legalmente expedido y que no han sido deslindados o medidos. Estos terrenos deben deslindarse y medirse en los
términos de la Ley Agraria. Son nacionales los terrenos baldíos ya des lindados y medidos, así como los recobrados por la
nación por virtud de nulidad de los títulos que respecto de ellos se hubieren otorgado. La Secretaría de la Reforma Agraria
está facultada para enajenar, a título oneroso, terrenos nacionales a particulares.

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS EN LA LEY DE CONSERVACION DEL SUELO Y AGUA

Existen otros ordenamientos jurídicos que se ocupan de la protección de los suelos frente a las prácticas agropecuarias,
como es el caso de la Ley de Conservación del Suelo y Agua, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de julio
de 1946. Aunque dicha Ley parece haber perdido toda importancia, el hecho es que, formalmente, está vigente.

El artículo 1° de la Ley establece que ésta “tiene por objeto fomentar, proteger y reglamentar la conservación de los
recursos de suelos y aguas, básicos para la agricultura nacional’. El artículo 2° agrega que “quedan sujetos a las
disposiciones de esta Ley y su Reglamento los ejidos, la propiedad agrícola privada y los terrenos nacionales”.

En lo que ahora interesa, cabe destacar que la Ley contempla la posibilidad de establecer “Distritos de Conservación del
Suelo”. Al respecto, se declara de utilidad pública el establecimiento de dichos Distritos (artículo 3°, fracción V); se prevé
que podrán ser creados por acuerdo del secretario de Agricultura o por solicitud de más del 50% del número de
campesinos, propietarios o ejidatarios de alguna zona, o por cualquier número de personas, siempre que representen más
del 50% de la superficie de la zona en que se trata de establecer el Distrito, así como por convenios entre los gobiernos de
los estados y la Federación (artículo 9°); se dispone que una vez aprobado el establecimiento de un distrito de
conservación del suelo, se dará a conocer su ubicación y delimitación por medio de publicaciones (artículo 10); y se
prescribe que la Dirección de Conservación del Suelo y Agua de la Secretaría de Agricultura procederá a la organización
de tales Distritos (artículo 11).

Es interesante conocer las medidas que establece el último de los preceptos citados para la organización de los Distritos
de Conservación del Suelo. Estas medidas abarcan “todos los estudios, investigaciones, experimentaciones y
demostraciones necesarios para determinar los mejores métodos para conservar los recursos suelo y aguas, entre los que
se incluirán los indispensables para tratar de evitar o cambiar los métodos y procedimientos de cultivo que aceleren la
erosión, estableciendo los más adecuados, entre los que pueden comprenderse: trabajos de ingeniería para construir
terrazas o bancales, presas, diques, bordos; la utilización de cultivos en fajas, en contorno; métodos adecuados de riego,
de revegetación con árboles y pastos; rotación de cultivos, control de escurrimiento; cambio de uso del subsuelo; control
de torrenteras y, en general, todas las medidas que la mejor técnica aconseje dentro de nuestro medio social y
económico”.

La Ley dispone que “el Ejecutivo Federal podrá adquirir o expropiar, en su caso, los terrenos estrictamente necesarios para
el establecimiento de viveros, fajas forestales, formación de lagunas permanentes, estaciones experimentales, o para el
establecimiento de reservas nacionales de conservación” (artículo 15).

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS EN LA LEY DE DISTRITOS DE DESARROLLO RURAL

Como se ha dicho, en 1983 se adicionó al artículo 27 constitucional una fracción XX, en la que se estableció lo que sigue:
“El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral con el propósito de generar empleos y garantizar a
la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad
agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, crédito, servicio de
capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción
agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.” De esta manera se incorporó a
la Constitución Política la idea del “desarrollo rural integral”, cuyo análisis por cierto excede los propósitos de este libro.228
Lo relevante desde el punto de vista ambiental de dicha reforma constitucional, es la consideración del “óptimo uso de la
tierra” como uno de los componentes esenciales de la política para el desarrollo rural integral.

Más tarde, se expidió la Ley de Distritos de

Desarrollo Rural (Diario Oficial de la Federación, 28-I-1988), en cuyo artículo 1° quedó consignado que ella “es
reglamentaria de la fracción XX del Artículo 27 Constitucional en lo relativo a la organización y fomento de las actividades
agropecuarias, forestales y de acuacultura, así como su industrialización y comercialización” (párrafo primero). Esta Ley
también debe considerarse dentro del examen que se está haciendo de la protección de los suelos frente a las prácticas
agropecuarias.
Los Distritos de Desarrollo Rural son unidades de desarrollo económico y social circunscritas a un espacio territorial
determinado, que en los términos de esta Ley se establecen para: 1) articular y dar coherencia regional a las políticas de
desarrollo rural; 2) realizar los programas operativos de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y llevar a cabo
la coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que participan en el Programa
Nacional de Desarrollo Rural Integral y los programas sectoriales que de él derivan, así como con los gobiernos estatales y
municipales; 3)concertar acciones con las organizaciones de productores y los sectores social y privado, y 4) hacer
converger las acciones, servicios y recursos destinados a fomentar la producción agropecuaria, forestal, de la
agroindustria, la acuacultura y, en general, el desarrollo integral de los habitantes del campo (artículo 6°).

Es importante señalar que los Distritos de Desarrollo Rural no son una forma más de organización rural, que coexiste con
los distintos tipos de Distritos establecidos en otras leyes. En efecto, el artículo 15 de la Ley dispone que “los Distritos de
Desarrollo Rural que se establezcan, asumirán las atribuciones y funciones de los Distritos y Unidades de Riego, de los
Distritos de Drenaje y de Temporal y de los Distritos de Acuacultura, con apego a las normas que en forma específica para
cada uno de éstos señalan los ordenamientos legales”.

En otras palabras, dichos Distritos representan una forma superior e integral de organización de la producción
agropecuaria, forestal y de acuacultura, en la que se irán subsumiendo los distintos tipos de Distritos preexistentes que
menciona esa disposición.

Es evidente que el tema de esta Ley va mucho más allá de los asuntos ambientales, pero también que sus disposiciones
están vinculadas a éstos, incluidos los asuntos relativos a la protección de los suelos. En otras palabras, se trata de una Ley
de relevancia o interés ambiental, en tanto regula materias que tienen que ver con los ecosistemas terrestres y sus
componentes, con la particularidad de que ella incorpora la dimensión ambiental a sus prescripciones. Esto queda en claro
desde el primero de sus artículos, en el que se previene que la ordenación y regulación de los Distritos de Desarrollo Rural
comprenderá, entre otras materias, “el aprovechamiento racional de los recursos naturales” ( fracción IV de su párrafo final
).

La cuestión del aprovechamiento racional de los recursos naturales, incluido el suelo, se encuentra presente a lo largo de
toda la Ley, empezando por su artículo 4°, que declara de interés público “la preservación de los recursos naturales”
(fracción II). La constitución misma de los Distritos de Desarrollo Rural tiene en cuenta la dimensión ambiental, dado que
ellos Comprenden “zonas con características ecológicas y socioeconómicas homogéneas para la actividad agropecuaria,
forestal, de las agroindustrias y de acuacultura bajo condiciones de riego, de drenaje y de temporal con objeto de planear,
fomentar y promover el Desarrollo Rural Integral”.
A continuación, se señalan las disposiciones de la Ley que se refieren específicamente a la conservación del suelo, tema
que indefectiblemente es vinculado en este ordenamiento jurídico al de la conservación del agua. La primera de ellas
aparece con motivo de las atribuciones de los Comités Directivos de los Distritos de Desarrollo Rural, entre las que se
incluye la de promover la integración de los usuarios de prácticas de conservación del suelo y del agua, para que las
operen, conserven, mejoren y administren, bajo la supervisión de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
(artículo 18, fracción VII). Más adelante, dentro de las funciones de los Comités Técnicos, que son órganos de apoyo de los
Comités Directivos de los Distritos de Desarrollo Rural, se incluye la de formular y proponer el proyecto de reglamento de
operación de dichos Distritos que debe ocuparse, entre otras cosas, de la operación, conservación y administración de las
prácticas de conservación del suelo y agua (artículo 22, fracción IX). Por último, se dispone que las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal que inciden en el medio rural, deberán coordinarse en el seno de los
Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo, para que en los Distritos de Desarrollo Rural sus acciones se orienten,
entre otros fines, a aprovechar el potencial de desarrollo del medio rural conservando sus recursos naturales,
especialmente la tierra y el agua (artículo 32, fracción VI).

Para terminar, debe decirse que en el Diario Oficial de la Federación del 16 de julio de 1987 se publicó el “Acuerdo por el
que se establecen distritos de desarrollo rural, los cuales comprenden zonas con características ecológicas y
socioeconómicas homogéneas para la actividad agropecuaria, forestal, acuícola y agroindustrial bajo condiciones de riego,
de drenaje, de temporal y de acuacultura con objeto de planear, fomentar y promover el desarrollo rural integral.” En este
ordenamiento jurídico de tan larga denominación, se fijan las bases para la constitución de los Distritos de Desarrollo
Rural.

En el Capítulo X sobre protección de las aguas continentales se vuelve al tema de los Distritos de Desarrollo Rural, a raíz
del examen que se ha ce de los usos de éstas y, en especial, de sus usos para la acuacultura.

LA PROTECCIÓN DE LOS SUELOS FRENTE A LAS PRÁCTICAS CONTAMINANTES EN LA LGEEPA: LA

REGULACIÓN DE LOS RESIDUOS
Como se ha visto, la LGEEPA considera el problema de la contaminación del suelo desde la perspectiva, por una parte, de
los residuos y, por la otra, de los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

En materia de residuos, hay que comenzar por recordar que la LGEEPA distingue entre la regulación de los residuos
peligrosos, que es una materia reservada a la Federación (artículo 5°, fracción XIX), y la regula ción y manejo de los
residuos que no sean peligrosos, que es una materia que compete a las entidades federativas y municipios (artículo 6°,
fracción XIII). Los residuos peligrosos están regulados en un capítulo especial de la propia LGEEPA, dentro de las normas
que se refieren a la protección al ambiente (artículos 150 a 153). Pero la LGEEPA regula también indirectamente los
residuos en general, desde el punto de vista de la prevención y control de la contaminación del suelo, en los artículos 134
a 142. Esto pudiera parecer una contradicción con la división de competencias que establece la propia LGEEPA, pero no lo
es, en la medida que la protección del suelo es un asunto de orden federal, sea que esta contaminación se genere por
residuos o por otras sustancias. Por eso, la LGEEPA establece en estos últimos preceptos reglas sobre la política eco lógica
general frente a la contaminación del suelo, reglas sobre la protección de los suelos y reglas sobre la contaminación
transfronteriza.

Las reglas de la LGEEPA sobre política general para proteger los suelos de los residuos (así como de los plaguicidas,
fertilizantes y sustancias tóxicas, pero también de cualquier elemento contaminante), se expresan como criterios
ecológicos, que son establecidos por su artículo 134 en los siguientes términos: 1) corresponde al Estado y la sociedad
prevenir y controlar la contaminación de los suelos; 2) deben ser controlados los residuos en tanto que constituyen la
principal fuente de contaminación de los suelos; 3) es necesario racionalizar la generación de residuos sólidos, municipales
e industriales, así como incorporar técnicas y procedimientos para su reúso y reciclaje, y 4) la utilización de plaguicidas,
fertilizantes y sustancias tóxicas debe ser compatible con el equilibrio de los ecosistema4s. En consecuencia, la LGEEPA
identifica los residuos como la causa más importante de la contaminación del suelo y establece que se debe racionalizar
su generación y procurar su reciclaje. La utilización de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas se considera también
una causa importante de la contaminación del suelo, por lo que se prescribe que dicha utilización debe ser compatible
con el equilibrio de los ecosistemas.

A continuación, el artículo 135 de la LGEEPA dispone que estas políticas para la protección del suelo de la contaminación
por residuos u otras sustancias, deben ser observados en los siguientes casos: 1) la ordenación y regulación del desarrollo
urbano; 2) la operación de los sistemas de limpia y de disposición final de residuos municipales en rellenos sanitarios; 3)
las autorizaciones para la instalación y operación de confinamientos o depósitos de residuos, y 4) el otorgamiento de todo
tipo de autorizaciones para la fabricación, importación, utilización y, en general, la realización de actividades relacionadas
con plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

También puede considerarse como un criterio ecológico general sobre la materia, la regla contenida en el artículo 141 de
la LGEEPA, que dice:
“La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial promoverá la fabricación y utilización de empaques y envases para todo
tipo de productos cuyos materiales permitan reducir la generación de residuos sólidos.”

En materia de protección de los suelos frente a su contaminación, la LGEEPA establece que “toda descarga, o infiltración
de sustancias o materiales contaminantes en los suelos se sujetará a lo que disponga esta Ley, sus disposiciones
reglamentarias y las normas técnicas ecológicas que para tal efecto se expidan” (artículo 139). Esta regla está
estrechamente vinculada a otra en virtud de la cual los residuos que se acumulen o puedan acumularse y se depositen o
infiltren en los suelos, deberán reunir las condiciones necesarias para prevenir o evitar: 1) la contaminación del suelo; 2) las
alteraciones nocivas en el proceso biológico de los suelos; 3) las alteraciones en el suelo que alteren su aprovechamiento,
uso o explotación, y 4) riesgos y problemas de salud (artículo 136). La misma preocupación por evitar la contaminación del
suelo, lleva al legislador a establecer otra regla, en virtud de la cual “los procesos industriales que generen residuos de
lenta degradación se llevarán a cabo con arreglo a lo que disponga el reglamento correspondiente” (artículo 140).

Cabe señalar que, además, el artículo 186 de la LGEEPA tipifica el delito de contaminación del suelo, al sancionar
penalmente al que sin autorización de la autoridad competente y en contravención de las disposiciones legales,
reglamentarias y normas técnicas aplicables, descargue, deposite o infiltre o lo autorice u ordene, aguas residuales,
desechos o contaminantes en los suelos, que ocasionen o puedan ocasionar graves daños a la salud pública, la flora o la
fauna, o los ecosistemas.

La contaminación transfronteriza por importación de residuos también está regulada por la LGEEPA, cuyo artículo 142
prescribe: “En ningún caso podrá autorizarse la importación de residuos para su derrame, depósito, confinamiento,
almacenamiento, incineración o cualquier tratamiento para su destrucción o disposición final en el territorio nacional o en
las zonas en las que la nación ejerce su soberanía o jurisdicción. Las autorizaciones para el tránsito por el territorio
nacional de residuos no peligrosos con destino a otra nación, sólo podrán otorgarse cuando exista previo consentimiento
de ésta.” Más adelante, se examinan las reglas especiales sobre la importación y exportación de residuos peligrosos.
Como la regulación y manejo de los residuos no peligrosos es un asunto del orden local, el artículo 138 de la LGEEPA
agrega que la SEDESOL promoverá la celebración de acuerdos de coordinación y asesoría con los gobiernos estatales y
municipales para: 1) la implantación y mejora miento de sistemas de recolección, tratamiento y disposición final de
residuos sólidos municipales, y 2) la identificación de alternativas de re utilización y disposición final de residuos sólidos
municipales, incluyen do la elaboración de inventarios de los mismos y sus fuentes generadoras.

Pero las normas que se están examinando también incluyen una regla que constituye una verdadera directriz para las
leyes estatales sobre la materia, lo que no es precisamente congruente con el sistema federal. Se trata del artículo 137,
que dispone: “Queda sujeta a la autorización de los gobiernos de los estados o, en su caso, de los municipios, con arreglo
a las normas técnicas ecológicas que para tal efecto expida la Secretaría, el funcionamiento de los sistemas de recolección,
almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento y disposición final de residuos sólidos municipales

Para concluir, cabe señalar que, antes de que entrara en vigor la LGEEPA, se expidieron varias Normas Oficiales Mexicanas
sobre contaminación de los suelos por residuos, especialmente municipales. Las más importantes corresponden a los años
1984 y 1985 y cancelan otras expedidas hace más de una década atrás, pero también se extienden a materias que no
habían sido reguladas hasta ese entonces. Las normas técnicas ecológicas sobre residuos que se derivan de la LGEEPA y
que comenzaron a ex pedirse a partir de 1988, se concentraron en los residuos peligrosos.

El tema de los residuos peligrosos, sin embargo, se examina en el capítulo relativo a las actividades industriales, porque la
verdad es que dicho tema y, más aún, el de los “materiales y residuos peligros”, que son elementos regulados
conjuntamente por la LGEEPA, excede la cuestión de la contaminación del suelo.

La propia Ley lo trata por separado en el Capitulo V de su Título Cuarto (artículos 150 a 153). Por cierto, el tema de los
residuos peligrosos también excede el de las actividades industria les, puesto que no todos esos residuos tienen un origen
industrial. Sin embargo, es evidente que los materiales y residuos peligrosos presentan nexos más estrechos con las
actividades industriales que con la contaminación de los suelos, lo que hace aconsejable entonces que su régimen se
examine en el capítulo que se refiere a tales actividades.

LA REGULACIÓN DE LOS RESIDUOS EN OTROS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS

Los residuos están regulados por otros ordenamientos jurídicos, entre los que debe mencionarse el Reglamento de
Tránsito en Carreteras Federales, que dispone que está prohibido dejar o tirar, sobre la vía pública, basura, botellas,
vidrios, clavos, tachuelas, alambre, latas y otro mate rial que pueda dañar a las personas o vehículos que hacen uso de la
vía (artículo 66).

Aunque la Ley General de Salud no se ocupa directamente de los residuos, es necesario considerar las atribuciones que le
corresponden a la hoy Secretaría de Salud en materia de efectos del ambiente en la salud humana. En ese sentido, debe
recordarse que corresponde a esa Secretaría, entre otras atribuciones, determinar los valores de concentración máximas
permisibles para el ser humano de contaminantes en el ambiente, así como promover y apoyar el saneamiento básico
(artículo 118, fracciones primera y cuarta).
También debe mencionarse el Reglamento para los Establecimientos Industriales y Comerciales Molestos, Insalubres o
Peligrosos, que se ocupa de los sonidos, trepidaciones, cambios sensibles de temperatura, luces, polvos, chispas, humos,
vapores de agua o malos olores de los mismos establecimientos.
Estas disposiciones también pueden ser consideradas desde el punto de vista de la regulación de los residuos.

En otros países, el régimen jurídico de los residuos está en leyes especiales. Así, en los Estados Unidos de América, la
cuestión de los desechos sólidos está regulada por la Ley sobre Disposición de Desechos Sólidos de 1965 (Solid Waste
Disposal Act), modificada por la Ley sobre Recuperación de Recursos de 1970 (Resource Recovery Act) y más tarde por la
Ley sobre Conservación y Recuperación de Recursos de 1976 (Resource Conservation and Recovery Act), que hicieron
prevalecer el concepto de recuperación sobre el de disposición. En Alemania, el ordenamiento básico sobre la materia está
constituido por la Ley sobre Disposición de Residuos de 1977, modificada en 1982, así como por las diversas leyes sobre
disposición de residuos de los estados federados. En Francia, la Ley núm. 75-633 del 15 de julio de 1975, relativa a la
eliminación de desechos y la recuperación de materiales es, a su vez, el ordenamiento más general sobre el tema en ese
país. En España, la Ley de Desechos y Residuos Sólidos Urbanos de 1975 se ocupa de regular a nivel nacional, por vez
primera, esta materia.

LA ARTIFICIALIZACIÓN EXCESIVA DE LOS SUELOS: LOS PRODUCTOS AGROQUIMIC0S EN LA LEY DE SANIDAD

FITOPECUARIA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y EN LA LEY GENERAL DE SALUD
Otro problema relacionado con la protección de los suelos tiene que ver con el uso de los fertilizantes y los plaguicidas
promovido por la llama da “revolución verde”, pues su incorporación a las prácticas agrícolas ha traído consecuencias
lamentables cuando han sido utilizados de una manera excesiva. En México, no se sabe mucho sobre la acción de los
fertilizantes sobre los suelos, aunque la superficie fertilizada se ha incrementado en una forma notable (de 1.78 millones
de hectáreas en 1960 a 10.2 millones en 1983). El hecho es que el uso indiscriminado de fertilizantes puede causar
alteraciones químicas en los suelos e, incluso, problemas de toxicidad para las plantas. Por otra parte, el uso también
indiscriminado de los plaguicidas puede aumentar las plagas y enfermedades que están llamados a combatir (por
aumento de la resistencia de los vectores), lo que origina a su vez un círculo vicioso (porque hace necesario una mayor
diversificación y dosificación de los plaguicidas) y, en definitiva, genera problemas de toxicidad para los seres humanos y
para los propios cultivos. Con todo, no se puede prescindir de los plaguicidas en un país como México, donde los ataques
de las plagas y enfermedades a la agricultura ocasionan pérdidas de hasta 30% de la producción agrícola y del 20% de la
producción almacenada.229

Las disposiciones fundamentales sobre fertilizantes y plaguicidas están en la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados
Unidos Mexicanos (Diario Oficial de la Federación, 13-XII-1974), que tiene por objeto la protección y conservación de los
vegetales y animales contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades, Pero los fertilizantes y plaguicidas están
también regulados por la Ley General de Salud (Diario Oficial de la Federación, 07-II-1984), desde el punto de vista de la
protección de la salud humana.230

Las normas que interesan de la LSFEUM son las contenidas en su Capítulo y, que trata del registro y control de las
empresas que se dediquen a la formulación, fabricación, importación o, comercio de plaguicidas, fertilizantes, sustancias
similares y equipos para su aplicación. En efecto, la Ley establece así que dichas empresas están obligadas a: 1) obtener
constancia de registro y de autorización de funcionamiento expedidas por la Secretaría de Agricultura; 2) registrar en la
misma Secretaría los productos técnicos, mezclas, sustancias coadyuvantes y cada modelo de equipo que se use en la
aplicación de plaguicidas, herbicidas o fertilizantes, y 3) registrar a los profesionales responsables de su funcionamiento y
de la fabricación, calidad y recomendaciones de uso de los productos (artículo 41).
Sin embargo, la idea fundamental está en el artículo 42 de la Ley que prescribe que la Secretaría “prohibirá la importación
y fabricación en el país, de sustancias y productos utilizables en los cultivos, como fertilizantes, plaguicidas o medios de
combate de enfermedades y plagas, y equipos para su aplicación, cuando tenga convicción científica de que su uso resulta
nocivo a los cultivos, a las personas y animales o pueda crear resistencia a tratamientos posteriores” (párrafo primero).

Respecto de los plaguicidas en particular, la Ley establece que la Secretaría estará facultada para determinar cuáles deben
importarse para combatir plagas y enfermedades, así como para fijar las cantidades re queridas para atender las
necesidades fitosanitarias del país (artículo 43). Igualmente, la Secretaría está facultada para determinar los equipos para
la aplicación de plaguicidas que deban importarse, cuando no existan modelos similares de fabricación nacional, o éstos
no reúnan las especificaciones técnicas necesarias para su uso eficaz (artículo 44). Más aún, la misma Ley prescribe que las
empresas y personas que se dediquen a la aplicación de plaguicidas agrícolas, deberán obtener permiso de operación,
expedido por la Secretaría, y estarán obligadas a permitir la revisión de sus equipos para determinar su funcionamiento y
eficiencia.

En materia de los productos agroquímicos en general, el artículo 45 de la Ley establece que se concederá el registro
cuando el análisis físico químico realizado por la Secretaría compruebe que el producto se ajusta a la formulación ofrecida
por el fabricante, cuando el resultado de la experimentación demuestre su eficacia. Además, tratándose de productos de
importación, será necesario exhibir constancias oficiales de uso en el país de origen. Los registros que se concedan
pueden cancelarse en los siguientes casos: 1) si se trata de productos de importación, cuando sea cancelada o suspendida
la vigencia de las patentes o licencias en el país de origen, o que se compruebe su ineficacia o su toxicidad exceda los
límites de tolerancia señalados por el Reglamento; 2) si se trata de productos nacionales, cuando se compruebe la
alteración de la fórmula o que se haya presentado cualquiera de los dos casos mencionados en la parte final del número
anterior, y 3) si se trata de fabricantes, distribuidores, almacenistas, comerciantes y aplicadores, cuando no cumplan con
los requisitos que determinan la Ley y sus Reglamentos (artículo 46). Debe señalarse que el registro y su cancelación,
cuando procedan, se publicarán en el Diario Oficial de la Federación (artículo 47). En todo caso, la Secretaría de Agricultura
asesorará a los agricultores sobre cómo deben aplicar estos productos, de acuerdo con el nivel de residuos determina dos
en sus laboratorios y en relación con las tolerancias aceptadas de común acuerdo con la Secretaría de Salud (artículo 49).
Finalmente, los laboratorios particulares que se dediquen al análisis de las sustancias y productos a que se refiere la Ley,
deben obtener de la Secretaría per miso para su funcionamiento (artículo 50).

Todas estas disposiciones se desarrollan en el Reglamento de la Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos
mexicanos en Materia Vegetal (Diario Oficial de la Federación, 18-I-1980). Son especialmente relevantes, en esta materia,
los artículos 119 a 133, 137 a 138, y 141 y 142 del mencionado Reglamento.

Respecto de los fertilizantes, cabe señalar que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga atribuciones a
la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal para formular y conducir la política de desarrollo de la industria de
fertilizantes en coordinación con las dependencias corre así como aprobar y coordinar los programas de producción de las
entidades de la Administración Pública Federal.

Además le compete a la misma Secretaría promover, y en su caso, organizar la investigación técnico-industrial en materia
de fertilizantes (artículo 33, fracción IX). En México existe una importante industria paraestatal de fertilizantes. El desarrollo
de la industria nacional de los productos agroquímicos en general, se encuentra favorecido por el hecho de que la Ley de
Invenciones y Marcas (Diario Oficial de la Federación, 10-II-1976), establece que no son patentables los fertilizantes,
plaguicidas, herbicidas y fungicidas (artículo 10).
La Ley General de Salud se ocupa también de los productos agroquímicos, desde el punto de vista de sus efectos en la
salud humana. Así, el Título XII sobre control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación,
contiene un capítulo que se refiere específicamente a los plaguicidas y fertilizantes, así como a las llamadas sustancias
tóxicas. De acuerdo con la Ley, se entiende por plaguicida “cualquier substancia o mezcla de substancia que se destine a
destruir, controlar, prevenir o repeler la acción de cualquier forma de vida animal o vegetal”. En consecuencia, la expresión
plaguicida comprende los herbicidas y fungicidas. Por su parte, por fertilizante se entiende “cualquier substancia o mezcla
de sustancia que se destinen a mejorar el crecimiento y productividad de las plantas”. Así lo dispone el artículo 278 de la
LGS.

Aparte de las disposiciones que son comunes a todos los productos sometidos a control sanitario (artículos 194 a 214), la
Ley General de Salud establece algunas disposiciones específicas respecto de los plaguicidas y los fertilizantes. Así, además
de señalar las atribuciones de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en la materia, la Ley prescribe que “durante el
proceso y uso de los plaguicidas y fertilizantes, se evitará el contacto y la proximidad de los mismos con alimentos y otros
objetos cuyo empleo, una vez contaminado, represente riesgo para la salud humana” (artículo 280). Asimismo, la Ley
prescribe que “en las etiquetas de los envases de plaguicidas y fertilizantes, además de lo establecido en el artículo 210 de
esa Ley, en lo conducente, deberán ostentar claramente la leyenda sobre los peligros que implica el manejo del producto,
su forma de uso, sus antídotos en caso de intoxicación y el manejo de los envases que los contengan o los hayan
contenido, de conformidad con las disposiciones legales aplicables y las normas que dicte la Secretaría de Salubridad y
Asistencia” (artículo 281). Estas disposiciones deben en tenderse en concordancia con las de la Ley Federal de Protección
al Consumidor que tratan de las etiquetas de productos peligrosos en general.

Además de establecer reglas generales sobre importación de los productos sujetos a control sanitario, la Ley General de
Salud incluye algunas reglas para los plaguicidas y fertilizantes. En ese sentido prescribe que “se requiere autorización
sanitaria de la Secretaría de Salubridad y Asistencia para la importación de los mismos” y que “la importación de
plaguicidas o componentes de acción residual y los de cualquier composición química, únicamente se autorizarán cuando
éstos no entrañen peligro para la salud humana y no sea posible la sustitución de los mismos”. También se prevé que
“cuando se autorice la importación de las substancias mencionadas en el artículo anterior, corresponde a la Secretaría de
Salubridad y Asistencia vigilar y controlar las actividades que con ellas se efectúan, en los términos de las disposiciones
aplicables”.

Así lo establecen los artículos 298 y 299 de la Ley.

Cabe señalar que existe un Acuerdo que establece las normas sanitarias que regulan la importación, fabricación,
transporte, comercio y utilización de plaguicidas (Diario Oficial de la Federación, 9-VII- 1968). También existe un
Reglamento para el Control y
Uso de Herbicidas (Diario Oficial de la Federación, l7XII-1973). Por otra parte, es útil saber que en el Diario Oficial de la
Federación del 19 de agosto de 1991, se publicó un catálogo oficial de plaguicidas que actualiza uno anterior (1987) sobre
productos registrados y autorizados, las características principales de éstos, las prevenciones para su uso y los riesgos que
los mismos implican.
LOS PLAGUICIDAS Y FERTILIZANTES EN LA LGEEPA
La LGEEPA regula los plaguicidas y los fertilizantes, así como las sustancias tóxicas, en el capítulo relativo a la prevención y
control de la contaminación del suelo. La verdad es que la Ley se limita a establecer algunas reglas que se agregan a las
demás contenidas en la Ley de Sanidad Pito- pecuaria de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley General de Salud.

La primera de esas reglas nos dice que los plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas quedarán sujetos a las normas
oficiales mexicanas y a las normas técnicas que expidan en forma coordinada la SEDESOL y las Secretarías de Agricultura y
Recursos Hidráulicos, de Salud y de Comercio y Fomento Industrial, para evitar que se causen desequilibrios ecológicos
(artículo 143 , primer acápite del párrafo primero ).

La segunda regla anuncia la expedición de un reglamento de la LGEEPA donde se establecerá la regulación que, dentro
del mismo marco de coordinación, deba observarse en actividades relacionadas con dichas sustancias o productos,
incluyendo la disposición final de sus residuos, empaques y envases vacíos, así como medidas para evitar efectos adversos
en los ecosistemas y los procedimientos para otorgar las autorizaciones correspondientes (artículo 143, segundo acápite
del párrafo primero).

La tercera regla trata de la importación y exportación de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas.

Allí se establece que de conformidad con las leyes sobre la materia, la SEDESOL participará en el examen de las tarifas
arancelarias relativas a la importación o exportación de los mismos, pero también se agrega que “no podrán otorgarse
autorizaciones para la importación de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas cuando su uso no esté permitido en el
país en el que se hayan elaborado o fabricado”, lo que es digno de subrayarse habida consideración de la práctica
frecuente de los países industrializados de exportar sustancias cuyo uso está estrictamente prohibido en esos países
(artículo 144 , primer párrafo ).

Finalmente, la cuarta regla prescribe que la SEDESOL promoverá ante las autoridades competentes el establecimiento de
requisitos especiales para la fabricación en el país de dichas sustancias y productos, cuando su uso pueda causar
desequilibrio ecológico ( artículo 144, segundo párrafo ).

Para concluir, quizás sea oportuno advertir que existe un conjunto de Normas Oficiales Mexicanas sobre fertilizantes y
plaguicidas, que datan principalmente de los fines de la década de los sesenta y de principios de la década de los setenta.
En los últimos años, sin embargo, se han expedido numerosas Normas Oficiales
Mexicanas en tomo de la misma materia.

3.5 REFERENCIAS DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL EN OTROS PAÍSES

LOS PROBLEMAS AMBIENTALES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Los países de América Latina y el Caribe ocupan un territorio de aproximadamente 20 millones de km² pero su población
apenas excede los 400 millones de seres humanos, lo que representa sólo el 8% de la población mundial.

Este territorio se caracteriza por contar con una importante dotación de recursos bióticos y abióticos. En efecto, en materia
de biodiversidad hay que decir que la región es el área florísticamente más rica de la Tierra (cerca de 180 000 especies
vegetales) y presenta también una importante diversidad faunística, que se corresponde con su riqueza florística (como se
ha determinado en el caso de los vertebrados, respecto de los cuales sí existen inventarios terminados).421 En materia de
riqueza forestal, cabe señalar que la región, en los inicios de los años ochenta, contaba todavía con unos 7.3 millones de
km² de bosques cerrados (es decir, una cuarta parte del total mundial) y unos 2 millones de km² de bosques abiertos.422
Otro tanto cabe decir de los suelos susceptibles de incorporarse a la producción agropecuaria: hacia fines de los años
setenta, las tierras arables representaban un 8.5% de la superficie de la región, lo que hacía de la región la mayor reserva
mundial en este sentido.423 Las riquezas de hidrocarburos y minerales de la región son también significativas.

En 1989, las reservas de petróleo de la región representaban todavía el 13.4% de las reservas mundiales.424

Sin embargo, este importante patrimonio natural se ha ido mermando de una manera sensible y la sostenibilidad del
desarrollo de la región se encuentra gravemente comprometido. En efecto, en los años que siguieron a la conclusión de la
segunda Guerra Mundial la economía de la región experimentó una expansión sin precedentes: entre 1950 y 1970 el
producto interno bruto creció a razón de un 5% anual, lo que representó un conjunto de transformaciones en las
sociedades de los países de la región. Este crecimiento, sin embargo, comenzó a declinar en los años setenta y mostró un
franco retroceso en los años ochenta. El hecho es que este proceso de transformaciones trajo consigo un significativo
empobrecimiento de la base de los recursos naturales de la región. En formaparalela, se generaron procesos de
urbanización descontrolados, con su carga de pobreza y contaminación. Todo ello ha conspirado para que elmedio
ambiente en América Latina y el Caribe se haya deteriorado gravemente y la calidad de la vida de sus pobladores sea
preocupante. Existen muchos diagnósticos sobre los problemas ambientales de la región. Además, en la época
inmediatamente anterior a la Conferencia de Río se emitieron muchos documentos que muestran la posición de los países
de América Latina y el Caribe frente a las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo.425

Uno de los problemas ambientales graves de la región es la deforestación: en los últimos 30 años se talaron unos 2
millones de km² de bosques, esto es, una superficie mayor a la del territorio mexicano. Actual mente, la tasa de
deforestación en la región asciende a más de 50 000 Km². En la región, las áreas boscosas o selváticas no se administran
sino que se eliminan: hacia 1983 se administraba sólo el 0.08% del total de los bosques tropicales cenados (en Asia el 13%
y en África el 1%). La deforestación influye en la pérdida de la diversidad biológica, en la erosión de las tierras, en la
alteración de los ciclos hidrológicos e, incluso, en el cambio climático. La pérdida de la diversidad biológica es un
problema especialmente grave, que por cierto no se debe sólo a la destrucción del hábitat de las especies, sino también a
la explotación excesiva de las especies de valor comercial, a la introducción de especies exóticas y a la propia
contaminación. Sin embargo, hacia 1980 las áreas naturales protegidas en América Latina y el Caribe no representaban
más del 2% de la superficie de la región. Por otra parte, se estima que en la misma época el 10% de la superficie total de la
región estaba sujeto a un proceso moderado o grave de desertificación. Las actividades mineras en la región originan una
serie de efectos ambientales no deseables. Lo mismo ocurre con la utilización de ciertas fuentes de energía. Los
ecosistemas marinos de la región presentan también un conjunto de problemas, quese derivan fundamentalmente de una
mala gestión de los recursos y de procesos de contaminación que por lo general tienen su origen en fuentes terrestres.

El constante incremento de la marginalización de la población de la región, especialmente de la población rural, ha dado

lugar a un acelera do proceso de urbanización no planificada, que ha determinado la creación de cada vez más inmensos
cinturones de miseria: ya hacia 1985 la población urbana de la región representaba el 68.8% de su población total. Esta
población carece muchas veces de servicios públicos básicos y está expuesta a graves problemas de contaminación: cerca
de 50 millones de personas en la región, por ejemplo, están expuestas a niveles peligrosos de contaminación del aire. En
términos más generales, cabe decir que el 80% de los pobres de América Latina y el Caribe viven en las áreas
ambientalmente más vulnerables de la región.

Aunque América Latina y el Caribe cuenta aún con una importante dotación de recursos naturales, es decir, es una región
“rica”, sigue siendo una parte del mundo que está llena de pobres y, lo que es peor, de un número creciente de pobres. El
ingreso regional es bajo, en especial si le compara con los ingresos de los países industrializados, así como son bajos
todos los indicadores que permiten determinar el nivel de desarrollo “humano” de un país: así, por ejemplo, la esperanza
de vida al nacer de un habitante de la región es de 66 años, lo que contrasta con los 77 años que corresponden a los
habitantes de los países desarrollados. Pero la pobreza es también producto de la desigual distribución del ingreso
regional: el 20% más rico de la población concentra el 82.7% del ingreso, mientras que el 20% más pobre recibe sólo el
1.4% del mismo ingreso. Esta desigualdad se refleja dramáticamente, entre otras cosas, en el creciente número de
hambrientos crónicos de la región, que contrasta con el aumento del índice de producción de alimentos por habitante
que se observa entre 1950 y 1980.

Por otra parte, durante los años ochenta, que son conocidos como la “década perdida” para América Latina y el Caribe, el
crecimiento económico de los países de la región experimentó, como se ha dicho, un franco retroceso. Durante esos años
la deuda externa de la región sobrepasó los 400 000 millones de dólares y su servicio se transformó en un factor limitante
de su crecimiento: en los años ochenta los países de la región pasaron a ser exportadores netos de capitales. En ese
mismo periodo, el índice de deterioro de los términos de intercambio de los países de la región fue de -21% y se
incrementaron aún más las barreras proteccionistas de los países desarrollados. Hay que decir que las barreras
proteccionistas existentes le cuestan aproximadamente 500 000 millones de dólares anuales a los países del Tercer
Mundo, cifra que es diez veces superior a la cantidad que estos mismos países reciben anualmente por concepto de ayuda
oficial para el desarrollo. En consecuencia, no tiene nada de sorprendente que en los años ochenta las economías de los
países de la región no hayan crecido y, por el contrario, hayan experimentado un decremento de su producto interno
bruto que alcanzó un pro medio de 0.4 por ciento.

El deterioro ambiental y todos los problemas antes reseñados se encuentran interrelacionados. Para combatir el deterioro
ambiental y, en definitiva, para promover el desarrollo sostenible y hacer de nuestra región un lugar más próspero y más
justo para con sus pobladores, así como más seguro ambientalmente, es necesario enfrentarlos conjunta mente. Reanudar
el crecimiento económico, lo que ya está ocurriendo en algunas partes, es imperativo. Pero, no hay que perder de vista
que el crecimiento económico debe ser equitativo. […] En nuestra región se han ido profundizando las brechas que
existían en materia de equidad y que, como lo señala la CEPAL, las ineludibles transformaciones productivas que deberán
afrontar nuestro países para reanudar su crecimiento económico no sólo deberán tener en cuenta la protección del medio
ambiente, sino que además deberán estar acompañadas de medidas redistributivas, como ha ocurrido en los numerosos
países de Europa y Asia, que en los últimos años han mostrado un dinamismo económico muy superior al de los países de
la región.

Como es claro, ninguna salida será posible sin un orden económico internacional diverso del que prevalece en la
actualidad y, por lo pronto, sin un desplazamiento hacia nuestra región de recursos financieros suficientes y tecnologías
apropiadas, lo que exigiría desde luego una transformación de las funciones reales de los organismos de cooperación.426
Pero, es también claro que ninguna modificación de las circunstancias externas podrá sustituir el esfuerzo interno que
deberán hacer nuestros propios países para viabilizar el proyecto de una sociedad ambientalmente sostenible en la región.
UN PANORAMA HISTÓRICO Y

ESTRUCTURAL DEL DERECHO AMBIENTAL EN LOS PAISES DE AMÉRICA LATINA

Para comenzar a entender los sistemas jurídicos de protección del me dio ambiente, vigentes en los países de la región, es
conveniente partirde un panorama sobre cómo se han venido constituyendo, así como sobre la estructura que presentan.

Desde un punto de vista histórico, cabe decir que la manera como se han configurado dichos sistemas no es la misma en
los países que siguen la tradición romanogermánica que en los países de habla inglesa que siguen la tradición
angloamericana del common law, que es muy di versa a la tradición del civil law que predomina en la inmensa mayoría de
los Estados de la región. En la sección 8 de este libro se ha hecho una reseña sobre la evolución histórica de los sistemas
jurídico-ambienta les, a partir de la consolidación del capitalismo como un modo de producción predominante en el
mundo. Lo que ahí se dice sobre las tres etapas de la evolución de los sistemas jurídico-ambientales es plenamente
aplicable a los países del civil law de la región, a partir de su configuración como Estado-naciones en los primeros
decenios del siglo XIX. En efecto, a partir de esa época nuestros países se organizaron como tales teniendo en cuenta los
modelos político-jurídicos que ofrecían los países más avanzados y, conforme a las ideas predominantes, favorecieron un
régimen de propiedad y de uso de los recursos naturales que tiene su base en los principios de la apropiación privada de
los bienes que la naturaleza no hubiera hecho común a todos los hombres y del uso y disposición arbitrario de los
mismos, con arreglo a la concepción de la pro piedad como un derecho absoluto. Así lo expresaron los Códigos civiles
que se pusieron en vigor en esa época, algunos de los cuales todavía siguen vigentes. Sin embargo, como consecuencia
del derecho colonial y su tendencia a regular todas las manifestaciones de la vida en sociedad, pero también como
resultado de una incipiente industrialización en algunos países de la región, no dejaron de expedirse en ciertas ocasiones
Códigos de policía o administrativos o rurales, algunos de ellos aún en vigor, que remplazaron las antiguas ordenanzas
coloniales sobre ciertas materias. Por eso, la legislación ambiental del siglo XIX en América Latina se puede caracterizar
como una época de legislación ambiental de carácter “casual” y, por excepción, de carácter sectorial.

La legislación ambiental de estos mismos países experimentó una pro funda transformación a partir de las primeras
décadas del siglo XX, con la influencia de las ideas “conservacionistas” y en el marco de un cambio en la naturaleza del
propio Estado. En efecto, a partir de esta época se comenzaron a expedir leyes sobre los recursos naturales que
establecieron normas para su protección, especialmente en materia de aguas, suelos, flora y fauna silvestres, etcétera.

Por su parte, el proceso de industrialización de algunos países de la región, que muchas veces fue acompañado por un
proceso de urbanización y desarrollo general de las sociedades de América Latina, también trajo consigo la expedición de
ordenamientos jurídicos sobre los efectos del ambiente en la salud humana, como fueron los de salud pública
(saneamiento ambiental), trabajo (medio ambiente laboral), los asentamientos humanos (ordenación del medio ambiente
construido y, especialmente,protección del ambiente frente a los efectos de ciertas actividades, como las industriales),
etcétera.

Las normas que se ocupan de estos temas forman parte de la legislación sectorial de relevancia ambiental que aún está en
vigor y son el componente principal de los sistemas jurídicos vigentes para la protección del medio ambiente en estos
países.

Sin embargo, a partir de la década de los años setenta y de acuerdo con una tendencia de carácter mundial, la legislación
ambiental en Amé rica Latina ha comenzado a modificarse profundamente. Ello se debe a una visión renovada del
tratamiento de los asuntos ambientales, que deriva de la llamada concepción holística y sistémica del medio ambiente.
Dicha visión está modificando la legislación ambiental en todo el mundo y está impulsando la expedición de
ordenamientos jurídicos que establecen principios dirigidos a la protección del ambiente en su con junto, considerando la
totalidad de sus componentes y de sus procesos de interacción. Este es el caso de Colombia, Venezuela, Ecuador, Cuba,
Brasil, Guatemala, México, Perú y Bolivia (en orden cronológico). Por lo general, estos nuevos ordenamientos jurídicos no
han venido a sustituir por completo a la legislación ambiental de relevancia sectorial.

La historia de la formación de la legislación ambiental en los países de habla inglesa del Caribe, es muy distinta. Estas
naciones, que se constituyeron sólo recientemente como Estados independientes, pertenecen a la “familia jurídica” del
common law y, por consiguiente, su sistema jurídico está fundado básicamente sobre el “derecho común” o derecho
creado a través del precedente judicial, sin perjuicio de las modificaciones introducidas a éste por el derecho legislado o
derecho establecido a través de normas jurídicas generales y abstractas (statutory law).

Sin embargo, en lo que se refiere específicamente al sistema jurídico para la protección del medio ambiente en esos
países, la verdad es que en ellos se ha legislado extensamente sobre materias ambientales, en términos que bien puede
decirse que lo básico del derecho ambiental en esos países está en el derecho legislado (statutory law), el cual está
constituido por leyes (Acts) y ordenanzas (Ordinances), que integran la llamada “legislación estatutaria primordial”
(statutory primary legislation), así como por un conjunto bastante desarrollado de reglas (Rules) y reglamentos
(Regulations), que derivan de las leyes y ordenanzas y que forman la llamada “legislación subsidiaria” (subsidiary
legislation) Una parte de este derecho legislado, tiene sus orígenes en el periodo colonial de estos países.
Lo dicho no significa que el derecho común haya dejado de integrar de una manera sustantiva el derecho ambiental de
esos países. Por otra parte, hay que señalar que el derecho común ha influido profundamente en la formación misma del
derecho estatutario vigente, especialmente sobre la idea del daño o molestia (nuisance).

Desde un punto de vista estructural, es necesario recordar que todo sistema jurídico para la protección del ambiente está
configurado pornormas jurídicas de carácter general y abstracto que regulan situaciones ambientales. Estas normas
pueden formar parte de ordenamientos jurídicos expedidos por distintos órdenes de gobierno (en sentido amplio), como
son los gobiernos nacionales y los locales.

Por otra parte, dichas normas pueden corresponder a ordenamientos jurídicos que tienen una jerarquía distinta entre
ellos, como son las Constituciones Políticas; los Códigos y leyes; los tratados y otros acuerdos internacionales; los
reglamentos y otros ordenamientos similares; las normas técnicas, y, en algunos casos, los precedentes judiciales.

Finalmente, los enfoques de estas normas también pueden ser diversos entre sí, como lo indica la diferenciación […] entre
legislación de relevancia ambiental “casual”, legislación sectorial de relevancia ambiental, y legislación propiamente
ambiental.

En consecuencia, y a partir de estos tres elementos básicos, la estructura de un sistema jurídico para la protección del
medio ambiente puede caracterizarse, a grandes rasgos, de la siguiente manera:427

1) Los sistemas jurídicos para la protección del medio ambiente vigentes en un país dado son la suma de los
subsistemas que tratan de la materia en los distintos órdenes de gobierno que pueden contar con atribuciones para
legislar (en sentido amplio) sobre la protección del medio ambiente. En efecto, las estructuras político-administrativas de
los países de la región cuentan por lo menos con dos órdenes de gobierno: con un gobierno nacional o central y con uno
local. Este último se identifica en los países de tradición hispana con los municipios. En los países de estructura federal de
la región (Argentina, Brasil, México y Venezuela) existen tres órdenes de gobierno: nacional, provincial o estadual o esta
tal, y municipal, todos dotados de facultades legislativas (en sentido amplio). En Argentina y Brasil, pero en principio
también ahora en México, las facultades de las autoridades locales para legislar en materia ambiental son amplias.

Por otra parte, en los países de estructura unitaria se va generalizando la existencia de instancias políticoadministrativas
que llamaremos intermedias, que también están dotadas de potestades legislativas y de facultades en materias
ambientales.

2) Ahora bien, existe una gran tendencia de descentralizar la facultad de expedir normas jurídicas generales y
abstractas en materia de protección del medio ambiente, en los lugares donde dicha facultad ha sido concentrada en los
gobiernos nacionales. Por otra parte, entre las funciones de los municipios o sus equivalentes han figurado siempre
algunas que están estrechamente vinculadas a la protección del medio ambiente. Los procesos de descentralización de la
gestión ambiental que se están llevando a cabo en algunos países, le están restituyendo a los municipios algunas
facultades que de facto o de jure les habían sido restadas.

3) En consecuencia, aunque todavía es posible decir que los sistemasjurídicos para la protección del medio
ambiente están integrados básicamente por normas expedidas por los gobiernos nacionales o centrales, la verdad es que
los subsistemas jurídicos para la protección del medio ambiente creados por los gobiernos locales (provinciales,
estaduales, estatales, intermedios, municipales, etc.), tienen importancia en algunos países y la tendrán en otros de
manera progresiva. En ese sentido, se observa la tendencia a transformar la legislación ambiental de nivel nacional en un
factor que garantice un equilibrio ecológico uniforme en todo el país a través de ciertas exigencias mínimas, reservando a
la legislación local la regulación de la protección del medio ambiente de acuerdo con las modalidades específicas de sus
ecosistemas.
4) Los sistemas jurídicos para la protección del medio ambiente se integran con ordenamientos que tienen
una jerarquía diversa, lo que de termina que unos estén subordinados a otros. Dicho de una manera esquemática y
recurriendo a la clásica figura de la pirámide jurídica, la Constitución Política está en el vértice de esos sistemas jurídicos.
Las disposiciones constitucionales se desarrollan a través de leyes, que le están subordinadas. Por su parte, las
disposiciones de las leyes se desarrollan mediante reglamentos, que están subordinados a las leyes y, por su puesto, a la
Constitución. Los tratados y otros acuerdos internacionales debidamente suscritos y ratificados ocupan un lugar en esta
jerarquía que no es el mismo en todos los países. Aunque la doctrina jurídica se inclina preferentemente por la primacía
del derecho internacional sobre el derecho interno, las Constituciones Políticas de los países de la región resuelven esta
cuestión de maneras disímiles. Así, por ejemplo, en Perú los acuerdos internacionales pueden incluso modificar la
Constitución Política. En otros países de la región, los acuerdos internacionales son asimilados a las leyes.

5) En los sistemas jurídicos para la protección del medio ambiente tienen una especial importancia las
llamadas normas técnicas, que derivan de las leyes y reglamentos sobre determinadas materias y que, por lo general,
establecen los límites permisibles de ciertas actividades que pueden deteriorar el medio ambiente.

6) En los países de habla inglesa del Caribe tienen mucha relevancia los precedentes judiciales. En algunos
otros países de la región la jurisprudencia es fuente de derecho. En la gran mayoría de ellos, sin embargo, la doctrina
establecida por los tribunales de justicia ejerce una influencia importante en la aplicación cotidiana de la legislación
ambiental.

7) El proceso histórico de formación de la legislación ambiental ha traído como consecuencia que las normas
sobre la materia se encuentren dispersas en un importante número de ordenamientos jurídicos, lo que dificulta su
conocimiento. Más complicada aún es su heterogeneidad estructural, que se expresa en innumerables reiteraciones y
contra dicciones, estas últimas derivadas de los distintos criterios que en épocas muy diversas se han tenido en cuenta
para la protección del medio ambiente y sus componentes.
 8) La legislación ambiental de relevancia ambiental “casual” sigue in fluyendo de una manera importante
dentro de los sistemas jurídicos para la protección del medio ambiente. En efecto, a modo de ejemplo digamos que en
casi todos los países de la región las cuestiones genera les de la propiedad y del uso de los elementos ambientales, de los
daños y perjuicios al medio ambiente, y de la tutela judicial del medio ambiente, están regidas, cuando no se han
expedido reglas especiales al respecto, por los Códigos civiles y de procedimientos civiles, con criterios que son
absolutamente inapropiados. Por su parte, las cuestiones relativas a los ilícitos penales ambientales siguen siendo
reguladas por los Códigos penales de manera muchas veces fragmentaria e insuficiente y sometidas a reglas de
procedimiento penal inadecuadas.

Finalmente, las cuestiones administrativas también están regidas, por lo general, por disposiciones expedidas para regular
el funcionamiento ordinario de la Administración Pública, que son notoriamente ineficientes.

9) Por otra parte, la legislación sectorial de relevancia ambiental que se ha puesto en vigor en los países de la
región se ha ocupado de temas disímiles y, en ciertas ocasiones, de manera reiterativa e incluso contradictoria. Dicho en
términos muy generales, esta legislación se ocupa de tres grandes temas: 1) la protección de ciertos recursos naturales,
como el agua, los suelos, la flora y la fauna silvestres, los ecosistemas marinos y costeros, los recursos naturales no
renovables, etc.; 2) la ordenación del ambiente construido por el hombre, como los asentamientos huma nos, la
localización industrial, etc., y 3) la protección de la salud humana de los efectos ambientales (la salud ambiental, el medio
ambiente laboral, etcétera).

10) Para terminar con esta visión de la estructura de los sistemas jurídicos para la protección del medio
ambiente, hay que decir que a partir de la década de los setenta, y en algunos países de la región, se han puesto en vigor
ordenamientos jurídicos que se ocupan de regular la protección del ambiente, pero considerándolo como un todo
organizado como un sistema. Se trata de la legislación propiamente ambiental que, como se ha dicho, se inspira en una
concepción holística y sistémica del ambiente. Este tipo de legislación se ha expresado en leyes orgánicas o leyes
generales o leyes marco, según las distintas denominaciones que reciben en cada país, e incluso en Códigos, como se ha
señalado. Hay que advertir que estas leyes no regulan de una manera exhaustiva la materia de que tratan, sino que se
limitan a establecer algunas normas sobre política ambiental y/o sobre mecanismos para la aplicación de la política
ambiental y/o sobre la protección de los recursos naturales y/o la prevención y control de la contaminación ambiental,
etc., subsistiendo la legislación preexistente sobre la materia en lo que no se oponga a sus disposiciones.

En consecuencia, una visión completa del derecho ambiental latino americano exigiría mucho más de lo que se hace en
este Apéndice, que en buenas cuentas se circunscribe a considerar sólo los sistemas jurídicos para la protección del medio
ambiente creados por los gobiernos nacionales de la región (los que, sin embargo, siguen siendo el componente principal
de dichos sistemas) y, por otra parte, sólo toma en cuenta losprincipales elementos de dichos sistemas, a partir del marco
constitucional vigente en los países de la región, que es el tema del que se ocupa la siguiente sección.
(Footnotes)

� Véase § 1. de la Addeuda.
231 Cf. el Programa Nacional para la Protección del Medio Ambiente 1990-1994. sección 1.1.
232 Los datos fueron extraídos del Informe sobre el estado del medio ambiente en México, Secretaría de Desarrollo
Urbano y Ecología, México, 1986, p. 9.
233 Cf. Programa..., cit. supra, nota 231, sección 1.2.1. 234 Las estimaciones de los terrenos forestales y con aptitud
forestal están tomadas de la Exposición de Motivos de la nueva Ley Forestal. Las demás informaciones se encuentran en el
Programa Nacional de Ecología 1984-1988 y en el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988. La
estimación más reciente sobre los índices de deforestación está en el Programa Nacional para la Protección del Medio
Ambiente 1990-1994, sección 1.2.1. Cabe señalar, sin embargo, que la Exposición de Motivos de la nueva Ley Forestal
considera que de 1960 a 1992 ha desaparecido poco más del 30% de la superficie arbolada del país y que anualmente se
235 236
deforestan alrededor de 340 000 hectáreas. Cf. el Informe General de Ecología, cit. supra, p. 43. Esta información es
proporcionada por el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988, sección 2.53. 237 En el Diario Oficial de la
Federación del 9 de abril de 1992 se publicó un importante conjunto de normas técnicas ecológicas que establecen las
condiciones para la protección y conservación de los suelos forestales; para el derribo y extracción de productos
forestales; para la protección de las áreas sujetas a cortas de regeneración; para el plan de corta que excluye especies
forestales catalogadas como raras, amenazadas y en peligro de extinción; para operar campamentos para
aprovechamiento forestal; para el cambio de uso del suelo en terrenos forestales; para el cambio de uso del suelo en
terrenos forestales por agropecuarios; para el cambio de uso del suelo de terrenos forestales por pecuarios; para el
cambio de uso del suelo de terrenos forestales por agrícolas, y para el saneamiento forestal de árboles afectados por
escarabajos descortezadores, así como una norma técnica ecológica en materia de conservación de la estructura de los
ecosistemas forestales y de impactos acumulados por volúmenes no ejercidos.
238
A partir de la Constitución Política de 1917, el país ha contado con cinco leyes forestales (1926, 1942, 1947, 1960 y
1986), a las que ahora se agrega la Ley Forestal de 1992.
239
La criminalización de conductas de esta naturaleza no es algo nuevo. La Ley Forestal de 1986 también lo hacía
cuando sancionaba penalmente la conducta de quien “efectúe sin permiso desmontes o cambie de usos de terrenos
forestales en áreas que aislada o conjuntamente abarquen más de tres hectáreas en bosques o selvas, o más de diez
hectáreas en zonas áridas o semiáridas”, Pero el enfoque de esta penalización ha cambiado. Sin embargo, este tipo de
disposiciones no ha podido impedir, hasta ahora, la tala inmoderada, que no sólo implica un desperdicio de la riqueza
forestal, sino también, muchas veces, la pérdida de fertilidad de los suelos. En los trópicos, por ejemplo, es común la
práctica de los desmontes para efectos de expansión de la frontera agrícola y ganadera, con la consecuencia de una
ruptura del ciclo de los nutrientes de los suelos, que va acompañada de una dispersión de los mismos por la acción del sol
y de las lluvias sobre los delgados suelos tropicales.
240
La idea de las zonas protectoras ya estaba prevista por lo menos desde la Ley Forestal de 1960, como un
mecanismo para proteger el suelo, mantener y regular el régimen hidrológico y mejorar las condiciones de higiene de la
población, así como para cualquier otro fin que se considere conveniente. La Ley Forestal de 1986 introdujo la idea de las
reservas nacionales forestales y otras áreas sujetas a conservación.
241 Los parques nacionales son también una antigua institución en el país. Hay que decir que desde 1942 existe un
Reglamento de Parques Nacionales e Internacionales (Diario Oficial de la Federación, 20-V-1942) que no ha sido abrogado
242
expresamente por los ordenamientos posteriores que han regido la materia. Las disposiciones de sanidad vegetal
contenidas en la LSFEUM, se refieren a los siguientes temas: 1) funciones fitosanitarias; 2) medidas de seguridad en
materia de sanidad vegetal; 3) importación y exportación de vegetales susceptibles de diseminar plagas o enfermedades;
4) coordinación y cooperación para la prevención y combate de plagas y enfermedades; 5) registro y control de precios; 6)
agentes biológicos útiles a la agricultura; 7) servicios profesionales de sanidad vegetal; 8) promociones, franquicias y
estímulos, y 9) sanidad vegetal en el ramo forestal (artículos 24 a 64). Estos temas son amplia mente desarrollados por el
ya mencionado Reglamento de la Ley en Materia Vegetal (artículos 1º a 194), así como por algunas normas de un
Reglamento (Diado Oficial de la Federación, 8-11-1972; con erratas en Diario Oficial de la Federación, 23-11-1972), que
establece las disposiciones a que se sujetará el funcionamiento de viveros o centros de multiplicación y/o propagación de
las plantas arbóreas, arbustivas y herbáceas, productoras de frutos de ornato, productoras de flores y hortícolas, en la
República Mexicana (artículos 1º a 35). Además, hay que tener presente que la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos cuenta con un consejo Consultivo Fitosanitario

Mexicano, como organismo asesor de apoyo (Diario Oficial de la Federación, 25-V-1992).

243
La participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en este campo se explica por las medidas
financieras y fiscales que se pueden emplear para la protección de la flora. En ese sentido, cabe señalar que la nueva Ley
Forestal ni siquiera menciona el Fondo Forestal a que se refería la Ley de 1960 y que fue mantenido por la Ley de 1986
como Fondo para el Desarrollo Forestal. Por otra parte, hay que recordar que en 1985 se dictó un Acuerdo que establece
estímulos fiscales para el desarrollo y fomento integral de la actividad forestal (Diario Oficial de la Federación, lO-VII1985).
244
Cf. el Informe sobre el estado del medio ambiente en México, cit. supra, p. 54.
245 Hay que recordar que en 1986 se expidió un Acuerdo que creó la Comisión Nacional Forestal (Diario Oficial de la
Federación, 6II-1986), con el carácter de comisión intersecretarial permanente, para lograr la coordinación del
conocimiento, atención y resolución de los asuntos de naturaleza forestal en que competa intervenir a las Secretarías de
Estado que la integran (artículo 1°). Ese Acuerdo señala las funciones que le corresponden a dicha Comisión (artículo 2°);
dispone que la misma se integrará por los secretarios de Agricultura y Recursos Hidráulicos, de Desarrollo Social y de la
Reforma Agraria, quienes designarán sus respectivos suplentes (artículo 3º); etc. (véase también e Reglamento Interior de
la Comisión, en Diario Oficial de la Federación, 8-IX-1986). 246 La Convención define la conservación in situ corno la
conservación de los ecosistemas y los hábitat naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de
especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan
desarrollado sus propiedades específicas” (artículo 2°).
247
El artículo 20 de la Convención define la biotecnología como “toda aplicación tecnológica que utilice sistemas
biológicos y organismos vivos o sus derivados para la creación o modificación de productos o procesos para usos
específicos”.
� Véase § 5. de la Addeuda.
248
Los datos han sido extraídos del muchas veces citado Programa Nacional para la Protección del Medio Ambiente
19901994, sección 1.2.1.
249 Idem.
250 Idem.
251
La Ley Federal de Caza tiene su fundamento constitucional en el varias veces mencionado párrafo tercero del artículo 27
de la Constitución Política, en la medida en que se ocupa de la conservación de un recurso natural susceptible de
apropiación, sin perjuicio de lo que dispone el articulo 3º de la misma Ley sobre la propiedad de la nación respecto de
la fauna silvestre.
252 Con esta norma, debe considerarse la del artículo 27 de la Ley, que decreta “una veda permanente en el territorio de los
parques y reservas nacionales, campos de experimentación y viveros”, así como la del artículo 28 que establece que
dichos lugares deben ser considerados “centro de propagación de nuevas especies” y ser utilizados por las autoridades
del ramo “para fomentar la cría de toda clase de animales no predatorios”. Para la aclimatación y propagación, se prevé
en algunas reglas especiales en los artículos lO a 12 de la Ley.
253 La LFC dispone, por otra parte, que la Secretaría de Agricultura tendrá a su cargo la inspección y vigilancia de toda las
actividades cinegéticas en los términos de la Ley, sus reglamentos y las demás disposiciones que de ella emanen,
agregando que las autoridades federales, locales y municipales, los clubes de cazadores y todos los habitantes de la
República, deberán coadyuvar con la Secretaría para el logro de las finalidades señaladas en la Ley (artículos 6° y 7°).
Estas disposiciones deben entenderse modificadas por las reformas y adiciones que se hicieron en diciembre de 1982 y
en mayo de 1992 a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como se indica más adelante.
254
Este último Reglamento fue dictado cuando estaba en vigor la Ley de Sanidad Fitopecuaria de 1940, pero cabe
considerado vigente dado que la Ley ahora en vigor declaró que todos los Reglamentos vigentes continuarían
aplicándose en lo que no se opusieran a sus disposiciones.
255
El texto de la Convención puede consultarse en Fernando Fuentes (comp), Calidad de vida, medio ambiente y
ordenación del territorio. Textos internacionales, CEOTMA-CIFCA, Madrid, 1982, vol, III, pp. 295 y ss.
256 Ibid., pp. 221 Y ss.
�
Véase § 2. de la addenda
257 Cf. Mauricio Athié, Calidad y cantidad del agua en México, Fundación Universo Veintiuno, México, 1987.
258 Cf. Miguel Ángel García Lara, “Los recursos hidráulicos”, en Manuel López Portillo (comp,), El medio ambiente en
México: temas, problemas y alternativas, cit. Supra.
259 Cf. el diagnóstico contenido en el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integrado 1985-1988, sección 2.5.7., cit. supra.
260 Idem. Uno de los objetivos del Programa Nacional de Modernización del Campo 19901994 (Diario Oficial de la
Federación, 15-1-1991) es lograr un mejor aprovechamiento del agua disponible.
261 Cf. el Informe Nacional de Ecología de 1988, cit. Supra, p. 38.
262 Estos diagnósticos están en el Programa Nacional de Ecología 1984-1988 y en el Programa Nacional de Desarrollo Rural
Integrado 1985-1988. El Informe General de Ecología de 1988 indica, por su parte, que en esas cuencas se vierte el 79%
de la carga orgánica total del país (1.775.680 toneladas/año), p. 101. La información sobre aguas residuales ha sido
 263
extraída del Programa Nacional para la Protección del Medio Ambiente 1990-1994, sección 1.2.2. Cf Víctor Manuel
Toledo et. aL, Ecología y autosuficiencia alimentaría, cit. supra, p. 21. 264
264 Ibid., p. 52. El Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994 (Diario Oficial de la Federación, 5-XII-1991)
destaca que de la superficie existente sólo se utiliza el 3.6% para cultivo de especies de agua dulce y el 1 % para el de
camarón.
265
Idem.
266 Cf. la tesis núm. 325 en Tesis de ejecutorias 1917-1975. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, Tercera Parte,
Segunda Sala. México, 1975, p. 541.
267 Ibid., tesis núm. 326, p. 543.
268
Ibid., tesis núm. 328, p. 552.
269 Ibid., tesis núm. 327, p. 551.
270
En 1983 se estableció que en relación con las aguas existían “7 leyes federales; 7 reglamentos; 65 decretos que
afectan un solo tipo de aguas; 30 decretos que crean, delimitan o amplían el establecimiento de distritos y unidades de
riego; 36 decretos diversos; 58 acuerdos sobre la organización, zonas de influencia y límites de distritos de riego; 52
acuerdos que declaran veda para concesionar el recurso, y 13 acuerdos que crean, abrogan o limitan las funciones o
existencia de organismos relacionados con el agua”. Cf, Jesús Romero, “Algunos aspectos del agua y la ecología”, en II
Reunión regional sobre legislación ambiental. Contaminación por aguas, Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología,
México, 1983, p. 122. Esta publicación contiene los trabajos presentados en dicha Reunión, que fue organizada por la
Comisión de Ecología y Medio Ambiente de la LII Legislación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y se
llevó a cabo en Chetumal, Q.R., los días 9 y 10 de septiembre de 1983.
271 El Departamento del Distrito Federal, a su vez, cuenta con una Comisión de Aguas, creada como un órgano
administrativo desconcentrado para prestar, por cuenta propia o a través de terceros, el servicio público de agua potable,
drenaje y tratamiento y reuso de aguas residuales en el Distrito Federal, así como para administrar, operar y conservar la
infraestructura hidráulica necesaria para la prestación de dicho servicio y que para tal efecto le asigne el Departamento del
Distrito Federal (Diario Oficial de la Federación, 14-VII-1992).
272
A partir de la Constitución de 1917 se expidieron diversas leyes sobre la materia, a saber: la Ley sobre Irrigación de
1926, la Ley de Riego de 1946, la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1929, la segunda Ley de Aguas de Propiedad
Nacional de 1934 y la Ley Federal de Aguas de 1972, recientemente remplazada por la Ley de Aguas Nacionales.
273 Así, por ejemplo, el artículo 25 de la Ley Federal de Aguas de 1972 establecía el siguiente orden de prelación: “I.
Usos domésticos; II. Servicios públicos urbanos; III. Abrevaderos de ganado; IV. Riego de terrenos: 1) Ejidales y comunales.
2) De propiedad privada. V. Industrias: 1) Generación de energía eléctrica para servicio público. 2) Otras industrias. VI.
Acuacultura; VII. Generación de energía eléctrica para servicio privado; VIII. Lavado y entarquinamiento de terrenos, y IX.
Otros. La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos debía observar ese orden, pero el Ejecutivo Federal podía
alterado cuando lo exigía el interés público, salvo en el caso de los usos domésticos, que siempre tenían preferencia. 274

Señala el Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994 que aun cuando siete de cada diez mexicanos
cuentan con servicio de agua potable y uno de cada dos dispone de alcantarillado, cerca de 25 millones carecen de agua
potable y más de 40 millones de alcantarillado. Sólo el 10% de los sistemas de agua en el país cuenta con algún sistema
de potabilización, lo que determina que una proporción mayor al 30% de los habitantes del país que cuentan con agua
potable la consumen sin desinfección. 275 Llama la atención el hecho de que no existan disposiciones especiales sobre el
uso industrial del agua, uso que, sin embargo, se ha incrementado velozmente en los últimos años, tal como lo señala el
Programa Nacional de Aprovechamiento del Agua 1991-1994. En efecto, a pesar del virtual estancamiento del sector
industrial en el periodo 1980-1988, la extracción de agua para uso industrial pasó en ese periodo de 5 302 millones de
metros cúbicos a 8500, esto es, tuvo un incremento del 46.5%. Este elevado consumo va acompañado de un bajo nivel de
reuso, a pesar de que por lo menos el 60% de la demanda industrial de agua podría cubrirse con agua de reuso.
276 Cf. Martha Chávez Padrón, Ley Federal de Aguas, Porrúa, México, 3a. ed., 1981, p. 67.
277 Cf.. Jenaro Paz Reyes, “División de las aguas del Río Bravo (Grande) entre México y los Estados Unidos”, en Clark S.
Knowlton (de.), lnternational Water along the Mexican-American Border, The University of Texas at El Paso, 1969, pp. 17 Y
18. 278 Cf. César Sepúlveda. “Los recursos hidráulicos en la zona fronteriza México-Estados Unidos. Perspectiva de la
problemática hacia el año 2000. Algunas recomendaciones”, en César Sepúlveda y Albert Utton (eds.), The U.S.-Mexico
border region: anticipating resource needs and issues to the year 2000, Texas Western Press, 1984, p. 357 (que es una
publicación bajo la forma de un libro del Natural Resources Journal, vol. 22, núm. 4, de la University of New Mexico Law
School).
279
Ibid., p. 359.
280 Ibid., p. 359 a 361.
281
Nuestro punto de vista en esta materia lo hemos expresado en una ponencia inédita que preparamos con el profesor
Albert Utton de la Universidad de Nuevo México, intitulada “Aspectos jurídicos y administrativos en la administración y
manejo del agua en la región fronteriza entre México y Estados Unidos”. Esta ponencia fue elaborada para el Simposio
sobre “El manejo ambientalmente adecuado del agua en la zona fronteriza MéxicoEstados Unidos. (Experiencia y
perspectivas)”, organizado por el Colegio de la Frontera Norte y el Colegio de México (Tijuana, B.C., junio de 1986). En ese
documento hemos enfatizado que, sin perjuicio de lo dicho, hay que entender que los problemas de calidad y cantidad de
las aguas superficiales y del subsuelo en la zona fronteriza están vinculados, en definitiva, a la dinámica de los procesos
productivos en ambos lados de la frontera, En consecuencia, creemos que los problemas hídricos de la zona fronteriza no
podrán resolverse sólo con acuerdos internacionales sobre aguas, sino será también menester corregir las tendencias que
presenta el crecimiento de la zona. Por eso, en dicho documento postulamos que se procure moderar la demanda del
agua en ambos lados de la frontera, a través de medidas que regulen los procesos productivos en la zona fronteriza y que
los armonicen con la base natural en que se sustentan. Por cierto, la interdependencia de las economías fronterizas hará
necesario que algunas o muchas de estas medidas deban ser adopta das coordinadamente. En tal caso, deberá tomarse
en cuenta la soberanía, los derechos y los intereses de ambos países, en el marco de un espíritu de cooperación y en pie
de igualdad.
282 Como se ha visto en la sección 134, la Ley de Aguas Nacionales también regula la materia de la prevención y
control de la contaminación de agua, por lo que las normas de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente sobre este tema deben examinarse teniéndose en cuenta las nuevas disposiciones de la Ley de Aguas
Nacionales.
283 Por su parte, el artículo 457 de la Ley General de Salud sanciona penalmente “al que por cualquier medio
contamine un cuerpo de agua, superficial o subterránea, cuyas aguas se destinen para uso o consumo humano, con riesgo
 284
para la salud de las personas”. En esta materia deben tenerse en cuenta la Norma Técnica Ecológica NTE-CCA 032/91
que establece los límites máximos permisibles de los contaminantes en las aguas residuales de origen urbano o municipal
para su disposición mediante riego agrícola (Diario Oficial de la Federación, 24-IX-1991), así como la Norma Técnica
Ecológica NTE- CCA-033/91 que fija las condiciones para el uso de aguas residuales de origen urbano o municipal o de la
mezcla de éstas con la de los cuerpos de agua, en el riego agrícola (Diario Oficial de la Federación, 24-X-1991).
285 Cf. José Luis Calderón, “Legislación relativa al agua y su contaminación”, en Manuel López Portillo (comp.), El medio
ambiente en México: temas, problemas y alternativas, FCE, México, 1982, p. 18.
� Véase § 6. de la Addenda.
211
Cf. Centro de los proyectos internacionales, Guía para confeccionar los esquemas integrales para la lucha contra la
desertificación, Proyecto URSS-PNUMA, Moscú, s.f., p. 5.
212 Ibid., p6.
213
Víctor Manuel Toledo et al., La producción rural en México: alternativas ecológicas, Fundación Universo Veintiuno,
México, 1989 , p. 16.
214
Se trata de estimaciones hechas hacia 1988 por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, mismas que
aparecen reproducidas en el Informe General de Ecología, elaborado por la Comisión Nacional de Ecología en 1988
(véanse las páginas 31 ,34 y 35).
215
Cf. la sección 1.2.4 de ese Programa (Diario Oficial de la Federación, 1O-VII-1990).
216
Idem.
217
Idem.
218 Ibid sección 22
219 Sobre el particular, véase Iván Restrepo, Gerardo Bernache y William Rathje, Los demonios del consumo (basura y
contaminación), centro de Ecodesarrollo, México, 1991, así como Iván Restrepo y David Phillips, La basura: consumo y
desperdicio en el Distrito Federal, Instituto Nacional del consumidor-centro de Ecodesarrollo, México, 1985.
220 Cf. Víctor Manuel Toledo et. al. Ecología y autosuficiencia alimentaria, Siglo XXI, México, 1985, p. 22.
221 Ibid., p. 38.
222 Ibid., p.41
223 Ibid., p. 47.
224
Para todo lo anterior, cf. Nicolo Gligo, “El manejo integrado de recursos naturales agrícolas”, en Revista Interamericana
de Planificación, SIAP, México, vol, XVIII, núm 69, marzo de 1984, pp. 94 y ss.
225
Cf. para todo lo que sigue Victor M. Toledo et. al, Ecología y autosuficiencia alimentaria, cit. supra, nota 220, pp. 46 a 48.
226 Para lo anterior, cf. Programa Nacional para el Control de Drogas 1989-1994 (Diario Oficial de la Federación. 29-IV-
227
1992). Debe señalarse que la definición de pequeña propiedad ganadera ha favorecido el creciente proceso de
ganaderización a que se ha hecho referencia en la sección 89 de este libro, ya que la Constitución considera como tal la
que no exceda de la superficie necesaria para mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su equivalente en
ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. 228 Sobre el
 particular, cf, por ejemplo Antonio Riva Palacio, “El desarrollo rural integral”, en José Francisco Ruiz y Diego Valadés
(coordinadores), Nuevo derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1983, pp. 175 a 178.
229 Los datos están extraídos del Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 1985-1988, sección 2.5.13 (Diario
Oficial de la Federación, 20-V-1985),
230
En otros países, estas materias están reguladas por leyes especiales. Así, en los Estados Unidos de América existe
una Ley Federal sobre Insecticidas, Pesticidas y Raticidas de 1947 (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act,
FIFRA), modificada en 1972 por la Ley Federal sobre control de los Pesticidas en el Ambiente (Federal Environmental
Pesticides Control Act, FEPCA) y nuevamente modificada en 1975. En Alemania existen diversas leyes que se ocupan de la
misma materia, como la Ley de Fertilizantes de 1977, la Ley sobre DDT de 1972, etc. En Francia, la regularización sobre
plaguicidas se encuentra en la Ley del 2 de noviembre de 1943, cuyo campo de aplicación fue extendida por la Ley del 22
de diciembre de 1972, mientras que los fertilizantes están regidos por la Ley del 13 de julio de 1979. Hay que hacer notar
que el 28 de noviembre de t985, la Conferencia de la rao adoptó el Código Internacional de conducta para la Distribución
y Utilización de Plaguicidas.
421
Cf. PNUMA-ORPALC, Desarrollo y medio ambiente en América Latina y el
Caribe: una visión evolutiva, MOPU, Madrid, 1991 pp. 50 y 51.
422 Ibid., p. 211. 423 Ibid., p. 111.
424
Ibid., p. 173.
425
Circunscribiéndonos a los más recientes y siguiendo un orden cronológico, mencionaremos en primer término a la
“Declaración de Brasilia”, aprobada en la VI Reunión Ministerial sobre el Medio Ambiente en América Latina (Brasilia,
marzo de 1989), que contiene un conjunto de planteamientos sobre la materia; luego, al Plan de Acción para el Medio
Ambiente en América Latina y el Caribe, adoptado en la VII Reunión Ministerial sobre el Medio Ambiente en la región
(Puerto España, octubre de 1990), que es el instrumento programático más importante que se han dado hasta ahora los
gobiernos de América Latina y el Caribe, así como el “Llamado a la acción” aprobado en esa misma Reunión; y la
“Plataforma de Tlatelolco”, que es el documento que expresa la voluntad de los ministros y representantes de los países
de América Latina y el caribe miembros de la CEPAL que participaron en la Reunión Regional Preparatoria de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (México, marzo de 1991). Una mención
especial debe hacerse al documento conocido como “Nuestra propia agenda”, lanzado en septiembre de 1990 por la
Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe y auspiciado por el ato y el PNUD, con el
apoyo de la CEPAL y el PNUMA. Se trata de un documento cuyo objetivo es proporcionar una visión sobre el tema
“medio ambiente y desarrollo”, como un seguimiento a Nuestro futuro común, pero a partir de un punto de vista
regional.
426
En el Informe de 1992 sobre el desarrollo humano citado en la nota 16 del libro de que forma parte este Apéndice, se
señala que el Fondo Monetario Internacional, creado como el “guardián de las finanzas internacionales”, no se ha
destacado precisamente por desempeñar esta función respecto de los países industrializados, pero en cambio ha
colaborado con dichos países en la transferencia neta de recursos provenientes de los países pobres; así, por ejemplo, a
través del FMI se hicieron transferencias netas del orden de los 700 millones de dólares anuales de África a esos países,
en el periodo 1986-1990. En el mismo Informe se señala que el Banco Mundial, creado básicamente para reciclar los
 excedentes financieros del Primer Mundo hacia el Tercer Mundo, lo que en realidad ha hecho a lo largo de su existencia
es reciclar el 90% de esos excedentes dentro del propio Primer Mundo; sus actividades en el Tercer Mundo han sido
esencialmente negocios” y actividades de colaboración con el Primer Mundo para facilitar la transferencia neta de
recursos de los países pobres hacia el mismo Primer Mundo. Por cierto, iniciativas como la creación del Fondo para el
Medio Ambiente Mundial (GEF) son muy importantes y colocan al Banco Mundial más cerca de las razones que se
tuvieron en cuenta para su creación.
427 En este punto se sigue literalmente la exposición hecha sobre el tema en nuestro trabajo Aspectos institucionales y
jurídicos del medio ambiente, incluida la participación de las organizaciones no gubernamentales en la gestión
ambiental, mencionado en la nota 420.
Fichas Bibliográficas de los documentos

Ficha Documento

3. A. BRAÑES, RAÚL,

MANUAL DE DERECHO AMBIENTAL MEXICANO,

Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1994.

Págs. 218-356.

3. B. CONTRERAS, DIANA; MENDOZA, ANA

MARÍA,

EDUCACIÓN AMBIENTAL, AMBIENTE, DIVERSIDAD Y VIDA.

2ª edición, Ed. Esfinge, México, 2004.

Págs. 86-121.

3. C. BRAÑES, RAÚL,

MANUAL DE DERECHO AMBIENTALMEXICANO,

México, Fondo de Cultura Económica, 1994.

Págs. 254-280, 643-652.