Lectura

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La descentralización política

1. Introducción
La elección democrática de las autoridades regionales y locales es el elemento característico para diferenciar
los términos “descentralización política” y “desconcentración política”. Cuando las autoridades públicas (en
las regiones o municipios) son designadas directamente por el Gobierno Central o Nacional —y, por lo tanto,
en última instancia deben responder y actuar de acuerdo con los mandatos y disposiciones de éste—, se
está en un caso de desconcentración del poder político. De ello se colige que, a pesar de que haya
autoridades en las regiones, provincias o distritos, que incluso trabajan sobre temas relacionados
directamente con sus jurisdicciones, todavía mantienen dependencia del Gobierno Central, ubicado en la
capital, de modo que pueden ser removidas de sus cargos por éste. Por el contrario, un proceso de
descentralización política implica que las autoridades públicas regionales o locales adquieren cierto nivel de
independencia y autonomía política respecto al Gobierno Central, porque han sido elegidas por la
ciudadanía regional o local a la que en última instancia deben responder por sus acciones. El nivel de
autonomía puede variar según el tipo de Estado: por lo general, tiende a ser menor en Estados unitarios que
en los federales. Pero en un sistema descentralizado las autoridades no suelen estar subordinadas a la
dirección política del Gobierno Nacional o a la de un nivel de gobierno superior; no pueden ser designadas ni
removidas por éste. Entonces, incluso podrían asumir posiciones divergentes respecto a determinados
temas, aunque siempre con la limitación de las leyes y el control del propio Estado, pues no se trata de
gobiernos soberanos (Zas Friz 2001).
La transferencia de poder político a los gobiernos subnacionales a través de elecciones populares
implica realizar reformas en el sistema electoral, en el sistema de partidos políticos, en los procesos
participativos de la ciudadanía, entre otros (Center for Democracy and Governance 2000). Esas reformas
deben realizarse con suficiente anticipación a los procesos electorales, de manera que todos los
participantes, tanto candidatos como electores, conozcan sus derechos y deberes y tengan las reglas claras
del nuevo marco legal. El proceso de descentralización ha implicado la modificación de muchas leyes y la
creación de otras que incorporan aspectos que eran necesarios para el funcionamiento del sistema
electoral. En este texto se analizarán algunos puntos importantes para mejorar el sistema.

2. Las elecciones regionales

El proceso de descentralización política del Estado en el nivel regional se inició en el año 2002, cuando el
presidente Toledo convocó por primera vez a elecciones de presidentes regionales que se encargarían de
administrar los 25 gobiernos regionales instalados en cada uno de los departamentos. Las elecciones
regionales se realizaron en noviembre del 2002, junto con las municipales, que se venían desarrollando
ininterrumpidamente desde la década de 1980. Los presidentes regionales electos asumieron el cargo el 1.°
de enero del 2003 por un periodo de cuatro años. A partir de ese momento los gobiernos regionales
iniciaban también su existencia sustituyendo a los CTAR, que habían quedado automáticamente
2
desactivados. En noviembre del 2006 y octubre de 2010, ya en el segundo gobierno del presidente García,
se llevaron a cabo elecciones regionales por segunda y tercera vez respectivamente en los mismos 25
gobiernos regionales, además de Lima Metropolitana. En todos estos procesos se realizaron elecciones
limpias y transparentes, cuyos resultados, sin embargo, mostraron un cambio en el mapa político de los
gobiernos regionales, tal como se muestra en el cuadro 26.

1
Extraído del libro Descentralización del Desarrollo: Perspectivas del proceso peruano. Ricardo Muñoz
Portugal (2013).
2
Según la tercera disposición transitoria de la LBD, todos los activos y pasivos de los CTAR pasaron a formar
parte de los gobiernos regionales.
Cuadro 1

Presidentes regionales elegidos por tipo de organización política

Elecciones Regionales
Tipo Organización
2002 2006 2010
Política
Cant. % Cant. % Cant. %
Partido Político 16 64% 7 28% 6 24%
Movimiento Regional 9 36% 18 72% 19 76%
Totales 25 100% 25 100% 25 100%
Fuente: ONPE
Elaboración propia

Según ONPE (2002a), en el año 2002 se eligieron 25 presidentes regionales, de los cuales 16 (64%)
pertenecían a partidos políticos nacionales (entre ellos el Partido Aprista Peruano, Perú Posible, Somos Perú,
entre otros) y 9 (36%) a agrupaciones o movimientos independientes. El partido político que ganó más
gobiernos regionales fue el APRA, que obtuvo 12 presidentes regionales (48%). Sin embargo, cuatro años
después (el año 2006) la situación cambió drásticamente. La participación de los partidos políticos se redujo
a apenas 28%, mientras que los movimientos regionales subieron a 72%. En el segundo proceso el Partido
Aprista Peruano fue el que más gobiernos regionales perdió: se quedó con 2, de modo que su
representación se redujo a 8%. Las elecciones del año 2010 mantuvieron la tendencia: mientras los
movimientos regionales subieron a 76%, los partidos bajaron a 24%. El Partido Aprista Peruano se quedó
solo con el Gobierno Regional de La Libertad, con lo que redujo su representación a 4%.
Lo ocurrido en estos tres procesos muestra el nivel de preparación de cuadros de los partidos
políticos; en realidad, éste tiende a ser muy deficiente a nivel nacional. Los partidos políticos tienen mayor
capacidad en la capital que en los demás departamentos. Pero, por otro lado, muestra también un aspecto
cultural que caracteriza a la política peruana. Más allá del nivel de desconfianza de la población en los
partidos se encuentran las decisiones personales de los líderes regionales o locales que prefieren formar
agrupaciones más pequeñas pero lideradas por ellos mismos, lo que les permitiría alcanzar su objetivo de
llegar al Gobierno Regional o al Gobierno Local.

3. El surgimiento de los movimientos regionales

Aunque en nuestra época suene muy natural hablar de partidos políticos, éstos no estuvieron presentes en
la conformación de la naciente república peruana a inicios del siglo XIX, ni fueron siempre legales. Su
ausencia fue llenada por caudillos y corrientes doctrinarias. Los primeros grupos fueron conocidos como
conservadores y liberales. Ambos se diferenciaban por el grado de preponderancia que otorgaban al
Ejecutivo respecto al Legislativo; pero más allá de estas ideas sobre la forma del Estado, quienes las
promovían no tenían un programa, ni organización, ni un gran grupo de adherentes, cuestiones esenciales
para un partido político (Miró Quesada 1961: 16). De ahí la larga sucesión de militares “fragorosos”, como
los llamaba Miró Quesada, que se sucedieron en el mando de la nación como caudillos defensores de sus
propias ideas en una nación sin sistema político partidario y, por ello, tendiente al caos, a la dictadura y a la
hegemonía militarista.
Los partidos políticos aparecieron en el Perú apenas en 1871, con la fundación del Partido Civil;
antes la historia del país nos presenta un panorama sombrío y desfavorable para el desarrollo, un ambiente
anárquico y poco preparado para la democracia representativa (Miró Quesada 1961: 26). La política se
organizaba alrededor de grupos clientelistas seguidores de un caudillo, a los que Salinas (2003: 7) se refiere
como “proyectos personalistas retocados con ciertas demandas populistas y patrióticas”. Los caudillos
formaban un grupo de seguidores a su alrededor sobre los cuales ejercían su influencia ideológica, de
manera que la relación era inversa a la de los partidos políticos y, por tanto, se hacía muy difícil el
surgimiento de estos últimos. Marcial Rubio (1997, I: 22) hace una caracterización detallada de los partidos
políticos; resalta en ellos su organicidad interna, que les da institucionalidad y continuidad; su afán por
promover la participación política de la población comprometiéndola activamente como militante o votante
para acumular fuerzas que les permitan llegar al poder del Estado; también es una característica de ellos su
capacidad para formular problemas, pensamientos y propuestas sobre la realidad social, expresados en
documentos conocidos como ideología y programa partidarios; buscan ejercitar una conducta democrática
de acuerdo con el sistema político predominante; participan en elecciones y todo tipo de votaciones, como
medios eficientes de logro de poder y representación formal dentro del Estado. Estas características de un
partido político señaladas por Rubio son muy difíciles de encontrar en los actuales. La herencia del pasado
caudillista no ha desaparecido. Lo que encontramos, entonces, son partidos políticos que tratan de
adecuarse al sistema legal formalizando su organización previo maquillaje con las características propias de
este tipo de organizaciones; pero, en la práctica, sus acciones continúan siendo las de un movimiento
caudillista al mismo estilo de los movimientos del siglo XIX.
La historia de los partidos políticos del siglo XX nos muestra esas características híbridas. Por
ejemplo, desde 1930, cuando se fundó el PAP, fue liderado por su fundador, Víctor Raúl Haya de la Torre
hasta que murió en 1979. Haya postuló varias veces a la Presidencia de la República, aunque no llegó a ser
elegido nunca. Aun así, el PAP reúne todas las características para calificarlo como tal, pero no tuvo un líder
sino un caudillo a su mando; característica que se repetiría con su sucesor, Alan García. Casos similares
ocurrieron con Fernando Belaunde Terry cuando fundó Acción Popular (AP), y con Luis Bedoya Reyes al crear
el Partido Popular Cristiano (PPC) después de desligarse del Partido Demócrata Cristiano. Alfonso Barrantes
se encumbró como caudillo aglutinador de las fuerzas de izquierda durante los años 80, cuando conformó el
frente Izquierda Unida (IU). Todos ellos eran caudillos seguidos por un grupo para conformar un partido
político o una organización política capaz de reunir gente que los respaldara. La existencia del partido se
debía al líder y no al revés: no eran líderes que formaban parte de una organización partidaria, sino más bien
partidos organizados alrededor de un líder casi sempiterno: el caudillo. Ésa fue (y aún es) una característica
común de la cultura partidaria peruana que se podía apreciar tanto en organizaciones de derecha como de
izquierda.
Por lo general, las organizaciones surgidas de esta manera tienen una vida efímera; están
condenadas a desaparecer cuando, por alguna razón, el caudillo sale del ámbito político que lo elevó a lo
3
alto de su carrera, a no ser que accidentalmente surja otro que lo reemplace. Esta característica es también
una gran debilidad del sistema de partidos, porque no hay sistema que resista o sea sostenible con partidos
tan fácilmente perecederos, que tarde o temprano conducen a la instauración de regímenes autocráticos
que interrumpen el sistema democrático.
Además, con esta conformación resulta obvio que estas organizaciones políticas funcionan
centralizadamente. Su visión y su estructura son también centralistas. Su poder emana principalmente de la
ciudad capital, aunque para encumbrarse durante las campañas electorales los caudillos debían hacer un
periplo proselitista por todas las ciudades principales del país realizando promesas de ejecución de
proyectos y obras de desarrollo para sus localidades.
Por otro lado, también es cierto que no podrían existir caudillos sin seguidores; es decir, aquéllos
que aceptan esta situación por diferentes razones, dado que el balance entre lo positivo y lo negativo les
resulta beneficioso. También hay que admitir que la mayoría acepta esta forma de organización de la
política peruana porque, en general, los partidos políticos como organizaciones así formadas inspiran poca
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confianza en los electores. Esto nos lleva a pensar en el tema de los valores. Para Dalton (1996: 89), la

3
Al respecto, Álvaro Rojas Samanez afirmaba que “el Perú es un país donde los partidos políticos raramente
sobreviven a sus fundadores. Formados éstos como movimientos que apoyan una candidatura, pocas veces logran
proyectarse más allá de la actuación pública de ese personaje” (Rojas 1987: 13).
4
Por citar un ejemplo, una encuesta señala que solo 22% de la población del país tiene mucha o alguna
confianza en los partidos políticos, mientras que el 75% manifiesta tener poca o ninguna (Instituto de Opinión Pública de
la Pontificia Universidad Católica del Perú-PUCP, mayo del 2011).
política involucra los valores humanos porque éstos definen la esencia de nuestras vidas; nos dicen qué es
importante para nosotros y la sociedad, y nos proveen del estándar de referencia para poder tomar nuestras
decisiones. Los valores identifican lo que la gente siente que son, o deberían ser, las metas de la sociedad y
el sistema político. De ahí que los valores compartidos ayuden a definir las normas de un sistema político y
social. Según este autor, un nuevo estilo de la política del ciudadano implica necesariamente un cambio en
los valores políticos básicos de mucha gente. De manera que el caudillismo peruano es parte del estilo
político de la sociedad peruana, cuyos valores se orientan más a apreciar a las personas que lideran que a las
organizaciones que éstas representan; más importante que las ideologías o planes de gobierno son las
características y capacidades de convencimiento del líder de la agrupación: si éste es carismático e impone
fuerza y energía en su comunicación, probablemente habrá ganado más adeptos que los que el partido
podría captar solo con presentar el mejor ideario o programa de acción. La crisis de los partidos de los años
90 es un ejemplo de este rasgo distintivo.
El surgimiento de los llamados “independientes” a fines de la década de 1980, que desplazaron a
los políticos de los partidos tradicionales, expresa el descontento popular respecto a las organizaciones
partidarias (Bernales 1995: 174). En 1995 los “independientes” ganaron en 174 (89,7%) alcaldías provinciales
5
de un total de 194. Esta debilidad del sistema político partidario hizo que se instaurara una dictadura en la
década del 90, como ocurrió también a fines de la segunda década del siglo XX. Las listas independientes —
es decir, no patrocinadas por ningún partido político— proliferaron en las elecciones municipales de los años
80 y gran parte de la década del 90 debido a que, entre otras razones, fueron favorecidas por el sistema
6
legal vigente. Los requisitos para su inscripción establecían una valla sumamente baja en comparación con
los establecidos para los partidos políticos, que debían presentar no menos de 40 mil adherentes para su
7
inscripción. De manera que las elecciones locales se caracterizaban por la dispersión del voto, consecuencia
de la gran cantidad de candidatos de partidos políticos, alianzas electorales y agrupaciones de
independientes. A su vez, esta situación mostraba nuevamente la cultura política personalista de la sociedad
peruana. En el ámbito local importaba aún mucho menos el trabajo orgánico y la ideología y el programa
partidarios; bastaba encontrar una persona con características de caudillo para que, sin organización alguna
detrás de ella, compitiera y ganara las elecciones que les permitieran, a él y su grupo de allegados —por lo
general bastante reducido— adueñarse del Gobierno Local de algún distrito o provincia.
El descrédito de los independientes, sin embargo, llegó pronto. Su apogeo terminó con la
decadencia del régimen de Fujimori. La asociación de la palabra “independiente” con el anglicismo outsider
era inevitable. Fujimori lo había sido: había engañado a todos con su ingreso a la política y al gobierno. La
gran mayoría se sintió engañada y defraudada al final de su mandato, por la corrupción develada de su
régimen que mostró niveles poco vistos en la historia del país. Fue así como los partidos reingresaron con
cierta renovación y recuperaron el espacio usurpado por la dictadura. Anunciaron que buscarían su
“modernización” para ganarse otra vez la confianza de la gente y ser más transparentes, y se
comprometieron a proponer normas que consolidaran la estructura democrática interna (Rojas 2006: 96).
Su institucionalización empezaría a andar con una ley que los regulara; hay aún, no obstante, mucho camino
por recorrer para que el sistema de partidos se consolide.

5
En “Elecciones municipales e independentismo en el Perú”, artículo de Ignazio De Ferrari publicado el 19 de
noviembre del 2006 en la página web <www.perupolitico.com>.
6
De acuerdo con la Ley de Elecciones Municipales de 1963, las listas de candidatos no patrocinadas por
partidos políticos debían presentar una relación de adherentes no menor de 5 mil para el caso de la capital de la
República, de 500 en las capitales de departamento, el Callao y los distritos de Lima Metropolitana, y de 200 en las
demás capitales de provincia (artículo 28.°, Ley 14669). Esta Ley estuvo vigente hasta 1997, año en que fue promulgada
la Ley de Elecciones Municipales N.° 26864, que elevó la valla de las listas independientes a 2,5% del total de electores
hábiles de la circunscripción provincial o distrital donde postulen (artículo 11.°).
7
Artículo 26.° del Decreto Ley N.° 22652.
4. Barreras de acceso y permanencia en el sistema de partidos
En la segunda mitad de la década de 1990, la dictadura de Fujimori empezó a preparar el camino para
facilitar su re-reelección. El trabajo implicaba, entre otras cosas, hacer algunas modificaciones a las leyes
electorales; por ejemplo, era conveniente reducir el ingreso de posibles candidatos competidores. Había
pues que elevar la valla para la inscripción de nuevos partidos políticos y listas de independientes. En 1997 el
Congreso aprobó una nueva Ley Orgánica de Elecciones, mediante la cual dispuso que las agrupaciones
políticas eran hábiles para inscribirse ante el JNE siempre y cuando cuenten con una relación de adherentes
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no menor del 4% de los ciudadanos hábiles para votar a nivel nacional; en otras palabras, debían recolectar
9
más de 496 mil firmas para poder inscribirse. A esto hay que añadir los elevados costos de inscripción: por
ese entonces el JNE vendía los planillones a razón de 0,01% de la UIT cada unidad (Chávez 2000: 43), con lo
que los partidos debían pagar más de 12 mil nuevos soles para adquirir los planillones. Luego de la caída del
régimen dictatorial de Fujimori, el gobierno de transición del presidente Paniagua promulgó, en 2001, una
ley que redujo el porcentaje de adherentes requeridos a 1% del total de votantes del proceso electoral
10
próximo anterior, y así se redujo la valla a un nivel más razonable. Como se puede apreciar, los requisitos
que deben cumplir los partidos políticos para ser inscritos en el JNE y poder competir en las elecciones
generales, regionales y locales constituyen barreras de entrada. El tamaño de tales barreras dependerá, en
última instancia, de decisiones políticas tomadas en los más altos niveles. Es natural que las organizaciones
que se encuentran inscritas y ya participan en las elecciones utilicen los mecanismos que se encuentren a su
alcance para elevar las barreras lo más alto posible, de manera que se reduzca la probabilidad de que
nuevas organizaciones políticas ingresen y compitan junto a ellas para ocupar los cargos públicos que se
oferten. El problema, otra vez, se encuentra en que las mencionadas organizaciones, al tener una fuerte
influencia en el Congreso, se convierten en juez y parte en este tema, pues están involucradas en el efecto
de las decisiones que ellas mismas tomen.
11
El año 2003, al aprobar la Ley de Partidos Políticos, el Congreso cambió nuevamente las barreras
de entrada de los partidos. Si bien es cierto mantuvo el porcentaje de adherentes requeridos en 1%,
adicionó otros requisitos para que una agrupación política pueda ser admitida por el JNE. Aunque la mayoría
de estos requerimientos son meramente formales —uno de ellos, por el grado de dificultad para cumplirlo—
, se puede considerar como una nueva valla: se trata de la constitución de comités provinciales en por lo
menos la tercera parte del total de provincias del país y cubrir al menos las dos terceras partes de los
12
departamentos; además, cada comité deberá contar con al menos 50 afiliados. El criterio para establecer
esta barrera de entrada sería la promoción de un sistema de pocos partidos, pero más fuertes (Tanaka 2005:
13
122). A fines del 2009 el Congreso aprobó una modificación de la Ley de Partidos Políticos para elevar el
14
porcentaje de adherentes de 1% a 3% del total de votantes en la última elección. Las razones planteadas
por los congresistas para este cambio apuntarían al criterio señalado: se trataría de afianzar el sistema de
partidos políticos partiendo del principio de que “la democracia necesita instituciones fuertes, estables,
enraizadas en la sociedad, dotadas de amplia autonomía […] que los partidos políticos ocupan un lugar
15
central en el entramado institucional democrático”. Se reclama así la existencia de muchas agrupaciones
políticas, varias de ellas inscritas sin cumplir los requisitos, que compiten en los comicios nacionales y
16
fragmentan el sistema de partidos. No obstante, la reducción de la cantidad de partidos nuevos como
consecuencia de elevar el número de adherentes como requisito para la inscripción (barrera al ingreso) no

8
Ley N.° 26859, artículo 88.°, inciso ‘b’.
9
Para mayor detalle sobre este cálculo hecho sobre la base del proceso de elecciones de 1995, véase Chávez
(2000: 42).
10
Ley N.° 27505 del 10 de julio del 2001.
11
Ley N.° 28094 del 1.° de noviembre del 2003.
12
Ley N.° 28094, artículo 8.°.
13
Ley N.° 29490, publicada el 25 de diciembre del 2009.
14
Aunque esta modificación entró en vigencia una vez concluido el proceso eleccionario del 2011.
15
Proyecto de Ley N.° 3537, presentado por el grupo parlamentario Unión por el Perú, p. 3.
16
El Proyecto de Ley N.° 2717, presentado por Unidad Nacional, señala en su exposición de motivos que en las
elecciones de abril del 2006 participaron 29 agrupaciones políticas.
necesariamente hará que éstos sean más fuertes. La solidez de los partidos no depende de las barreras de
ingreso al sistema, sino de su vigencia política en la sociedad. Actualmente el sistema mantiene varios
partidos formalmente inscritos pero con escasa participación política y ascendencia en la población
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electoral. De modo que tampoco es cierto que esta nueva barrera permitirá enraizar a los partidos en la
sociedad, ni los hará más estables, como señalan los congresistas. Lo que sí hará, en cambio, es convertir el
sistema de partidos en una suerte de comercio de marcas y franquicias, porque los nuevos líderes y caudillos
políticos que aparezcan, cuando no pertenezcan a ninguna de las organizaciones existentes, deberán optar
entre embarcarse en una aventura de inscripción de una nueva organización política, que les costará cada
vez más tiempo y dinero, o negociar sus candidaturas a través de una agrupación política formalmente
registrada, lo que implicará someterse, en cierta forma, a las exigencias de los “dueños” de la marca o
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partido y realizar con ellos algunas concesiones relacionadas con su postulación.
Por otro lado, los partidos inscritos buscarán formar alianzas electorales solo para mantener la
inscripción, siendo lo más probable, como hasta ahora ha ocurrido, que una vez superadas las elecciones,
varias de esas alianzas se disuelvan. Así se vuelve a diversificar la composición del Congreso casi en la misma
cantidad de partidos que siempre ha habido, pero esta vez formando parte de un exclusivo oligopolio
político partidario.
Pero el mayor peligro no se encuentra ahí. Sartori señala que los partidos, cuando son “partes”
(sistema pluralista), se convierten en organismos de expresión, es decir, cumplen el objetivo fundamental de
“comunicar con vigor a las autoridades las exigencias del público como un todo” (1992: 92). El problema de
cerrar la compuerta de entrada al sistema de partidos resulta pues en que los existentes dejen de
representar en algún momento a la población, que no sean más instituciones enraizadas en la sociedad, tal
como los congresistas reclaman; desafortunadamente, esto es algo que sucede muy frecuentemente en el
Perú. Dada esta situación, en la medida en que ese desarraigo se vaya haciendo más pronunciado y los
partidos dejen de cumplir con su rol de canalizar las exigencias de la ciudadanía, mayores serán las
probabilidades de instauración y retorno a un régimen autoritario.
Desde este punto de vista, los partidos vienen a formar parte del alma de la democracia.
Schattschneider afirma: “la democracia moderna es impensable, excepto en términos de los partidos”
(Hofstadter 1987: 24), y Clinton Rossiter, citada por White (2006: 7), aplica una tautología muy conocida
para el contexto americano: “No hay América sin democracia, no hay democracia sin política, y no hay
política sin partidos”. Si se quiere, entonces, conservar un alma siempre joven, fuerte y activa, debe
nutrírsele de las semillas nuevas que germinan cada cierto tiempo. De manera que el peligro para la
democracia no es que los partidos desaparezcan sino que no surjan otros que los reemplacen.

5. Las barreras para la representación regional

Los congresistas han reclamado por la alta fragmentación del sistema de partidos, pero sus reclamos en este
sentido llegaron aún más lejos. Señalan que demasiados movimientos regionales y organizaciones locales
participaron en las elecciones del 2006, lo que evidenció una amplia dispersión, “situación que debilita la
presencia y consolidación de los partidos políticos nacionales, que es a lo que debe dirigirse nuestra
19
democracia representativa”. Y así propusieron también elevar la barrera de inscripción incrementando el
20
porcentaje de adherentes y la constitución de comités de carácter regional, provincial y distrital.
En efecto, como ya se indicó, la modificación legislativa de la Ley de Partidos Políticos elevó el
porcentaje de adherentes requeridos para la inscripción de movimientos regionales y organizaciones

17
Es el caso de partidos como Despertar Nacional, Participación Popular, Siempre Unidos, etcétera.(Fuente
página Web del JNE, consulta enero 2010)
18
Sucedió en el 2006 con la candidatura de Ollanta Humala, que participó por la agrupación Unión por el Perú,
pues no pudo inscribir su partido —el Partido Nacionalista Peruano— a tiempo.
19
Proyecto de Ley N.° 2717/2008 –CR, p. 4. Al respecto cabe precisar que la democracia representativa debe
consolidarse también a nivel regional y local.
20
Ibidem.
 21
políticas de alcance local de 1% a 3% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones. Al
parecer, los congresistas aún no comprenden la importancia de consolidar el sistema democrático en las
regiones y localidades. Las responsabilidades tanto en materia de competencias como en recursos que
deben asumir los gobiernos regionales y los gobiernos locales así lo demandan. De manera que la
descentralización no puede orientarse solo a la consolidación de partidos políticos nacionales: los cimientos
de la democracia se encuentran en las regiones y en los municipios. La autonomía política de los gobiernos
descentralizados, reflejada a través de elecciones periódicas, es una característica fundamental de la
descentralización. El criterio de que la democracia representativa debe tender a consolidar a los partidos
políticos nacionales es marcadamente centralista. Desde una perspectiva descentralista, la democracia
representativa debería tender más bien a consolidar los sistemas político-partidarios descentralizados.
En contraste, el reclamo desde las regiones consiste justamente en que los movimientos regionales
tengan representación en el Congreso. Los actuales gobiernos regionales no se sienten representados en el
Parlamento; los partidos políticos no los representan, lo que refleja la fragmentación política existente entre
el centro y las regiones. Resulta claro, entonces, que subsiste un ordenamiento centralista entre el sistema
de partidos y el electoral. La representación en el Congreso solo puede alcanzarse a través de los partidos
políticos, y la mayoría de éstos tienen estructuras y organización centralizadas. La verdadera representación
de las regiones en el Congreso podría ser facilitada con el regreso a la bicameralidad (véase apartado sobre
el Congreso): una Cámara elegida entre los partidos políticos nacionales, y la otra a la que tengan acceso y
participación también los movimientos regionales. Sus procesos de elección serían en diferentes periodos:
mientras que la Cámara Alta se elegiría cada cinco años en las elecciones generales, la Cámara Baja se podría
elegir cada cuatro años, en las elecciones regionales y locales.
Los miembros de la Cámara Baja, por ser un poco más numerosos, podrían trabajar la mayor parte
del tiempo en sus regiones de origen, de manera que exista una mayor conexión con las provincias y sus
necesidades. En cambio, la Cámara Alta, con mayor espíritu reflexivo, estaría dedicada principalmente a los
temas de carácter nacional y, en este sentido, podría tener una composición paritaria, es decir, no
responder al criterio poblacional sino a uno representativo de cada departamento; y sus representantes no
22
deberían ser más de 60. Por otro lado, las discusiones y debates sobre las leyes no deberían darse solo en
Lima, sino también en las regiones. En materia de comunicación, el Congreso cumple una acción
fundamental. El avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones contribuye a establecer
estructuras organizacionales menos centralizadas geográficamente. Si el Congreso no realiza una
reorganización de su estructura y una reingeniería de sus procesos, orientándolos hacia la descentralización
de sus funciones, difícilmente se podrá alcanzar aquella visión de la función del Parlamento del futuro que
Henry Pease (1999: 17) precisaba como la vinculación a la “tarea de comunicación-representación hecha por
el parlamentario, es decir, a un esfuerzo de ida y vuelta por llevar hacia el ciudadano los hechos principales
de la escena política oficial y por traer hacia el debate parlamentario las opiniones del ciudadano, sus
iniciativas y sus sentimientos a veces muy encontrados con el quehacer de los gobiernos”. Estados Unidos es
uno de los países más avanzados en lo que respecta a la aplicación de esa vinculación comunicación-
representación. Las opiniones de los ciudadanos cuentan, y los parlamentarios tienen la obligación de
considerarlas en su actuar en el Congreso. Pero, además, ello obedece a que cada estado cuenta con su
propio Parlamento, donde se discuten las leyes y se aprueban los presupuestos. Y ésta es, quizá, una de las
grandes diferencias con los gobiernos unitarios, porque en éstos las leyes y los presupuestos se deciden en
la capital.

6. Ley de Partidos Políticos: ¿Una ley descentralista?

23
La primera ley de partidos políticos, que entró en vigencia a partir del gobierno del presidente Toledo
(2001-2006), estableció tres tipos de organizaciones políticas: partidos, movimientos y organizaciones

21
Ley N.° 29490, artículo 17.°.
22
En los Estados Unidos la Cámara Alta está compuesta por dos representantes por estado; como son 50
estados, entonces son 100 senadores. Un criterio similar podría aplicarse aquí.
23
Ley N.° 28094, publicada el 1.° de septiembre del 2003.
políticas locales. Pero, en sí, estos tres tipos se enmarcan bajo el mismo concepto de partido político, si nos
atenemos a la acepción que Sartori emplea para definir a un partido, es decir, como “cualquier grupo
político que se presenta a elecciones y que puede colocar mediante elecciones a sus candidatos en cargos
públicos” (1992: 90). Según este concepto, tanto los movimientos como las organizaciones políticas locales
se considerarían partidos políticos. La Ley, sin embargo, hace esta clasificación con la finalidad de establecer
un tratamiento exclusivo para aquellas organizaciones reconocidas por el órgano electoral como “partidos”.
Así, señala que, a no ser que exista una disposición legal distinta, solo los denominados partidos gozan de las
24
prerrogativas y derechos establecidos en la referida norma. De lo que se colige que prácticamente toda la
Ley desarrolla el primer tipo, es decir, los partidos políticos; en cambio, a los otros dos les dedica apenas un
25
artículo, en el que se los define básicamente y se establecen los requisitos para su constitución.
Esta clasificación así establecida obedece a un criterio de ámbito geográfico y, por ende, a su
asociación con el tipo de elección en que pueden participar los tres diferentes tipos de organizaciones
políticas señalados. De esta manera, los partidos políticos, por ser organizaciones de carácter nacional, son
las únicas que pueden participar en las elecciones generales, en las que se elige al Presidente de la República
y a los miembros del Congreso. Los movimientos tienen un alcance regional o departamental, por lo que
pueden participar en las elecciones regionales y locales de su jurisdicción; y, finalmente, las organizaciones
políticas locales solo pueden hacerlo en las elecciones municipales. Pero, aparte de este criterio de ámbito
geográfico, se observa la existencia de otro que se deriva de éste y que da la idea de una estructura de
organización geográfica jerarquizada, en la cual lo nacional abarca lo regional o departamental; éste, a su
vez, comprende lo provincial, que, a su vez, contiene lo distrital. De ahí que esta jerarquía conjugada con el
poder —vale decir, quien puede lo más también puede lo menos— conduce a determinar que los partidos,
por tener carácter nacional, también podrían participar en las elecciones regionales y municipales; e,
igualmente, los movimientos podrían tomar parte en las elecciones municipales de sus respectivas
jurisdicciones.
En la Ley también se aprecia una casi completa desatención respecto a los movimientos y
organizaciones políticas locales, a los que se convierte en algo así como hijos no reconocidos del sistema
creado. Montesquieu afirmaba que toda ley tiene un espíritu; el de esta ley, diríamos nosotros, parece ser
bastante centralista. La Ley de Partidos no considera fines ni objetivos para los movimientos, como sí lo hace
en el caso de los partidos políticos, aquéllos no requieren de un estatuto que regule su funcionamiento
interno; ni contar con un ideario, visión y principios; ni tener objetivos hacia dónde deben orientarse. Sin
embargo, ironías del destino, las elecciones regionales del 2006 fueron ganadas mayoritariamente por
26
movimientos regionales; tuvieron mayor notoriedad y representatividad que los partidos políticos. Al
respecto, Touraine (2000: 79) señala que la representatividad requiere que “exista una fuerte agregación de
las demandas provenientes de los individuos y de sectores de la vida social muy diversos. Para que la
democracia tenga bases sociales muy sólidas, habría que llevar ese principio al extremo, lograr una
correspondencia entre demandas sociales y ofertas políticas”. Quienes pueden hacer que esa
correspondencia se dé con mayor nitidez son precisamente los movimientos regionales y las organizaciones
políticas locales en sus respectivas jurisdicciones. A diferencia de los partidos políticos, que son
organizaciones más grandes cuyo núcleo central por lo general se encuentra situado en la capital, los
movimientos regionales tienen su estructura ubicada en las propias regiones; su núcleo central está en la
región a la que pertenecen y participan, y, por consiguiente, tienen una ventaja comparativa respecto a los
partidos, cuyas principales dirigencias, por lo general, se encuentran en la capital.
En este sentido, se observa que los congresistas no tomaron en cuenta los cambios y los nuevos
vientos que empezaron a soplar con el proceso de descentralización. Las dimensiones regionales y locales
cobran importancia bajo este esquema, y los ciudadanos ya no piensan unidimensionalmente. Dado que el
desarrollo del país en su conjunto depende del desarrollo de cada una de las regiones y municipios, se
requiere profundizar la democracia en todo el territorio y a todo nivel. Ahí, justamente, se encuentra la

24
Ley N.° 28094, artículo 1.°.
25
Ley N.° 28094, artículo 17.°.
26
Según los datos brindados por ONPE, los movimientos regionales ganaron las elecciones regionales del 2006
en 19 regiones o departamentos (76%) (Fuente: ONPE: <www.onpe.gob.pe>).
importancia de un mayor cuidado al establecer los derechos y obligaciones de los movimientos y
organizaciones políticas locales.

7. Criterios para la salida del sistema de partidos

El sistema de partidos prevé algunas condiciones que, de ocurrir, implicarían la desaparición legal de algunos
de ellos. Su inscripción se cancela: por solicitud propia siguiendo el procedimiento establecido en su
estatuto; cuando no haya alcanzado el 5% de los votos emitidos en una elección general, salvo que haya
logrado representación parlamentaria; por fusión con otro partido político, o por conducta
27
antidemocrática. En el año 2006, el Congreso modificó una de las causales de cancelación de la inscripción
de los partidos políticos. Precisó que para obtener representación parlamentaria se requería haber
alcanzado al menos seis representantes, que equivalen al 5% del número legal de sus miembros, o haber
28
alcanzado al menos 5% de los votos válidos a nivel nacional.
Las barreras electorales establecidas a través de una ley no son una novedad. Diversos países las
aplican, aunque con diferentes porcentajes y resultados. Según Nohlen, en Alemania la barrera de 5% ha
contribuido a acelerar la concentración en los grandes partidos, siendo menores las oportunidades de
representación de los pequeños, y limitando las posibilidades de que nuevos partidos puedan establecerse.
Ésta era la principal crítica, pues suponía una especie de obstrucción del sistema de partidos al ingreso de
nuevas organizaciones (Nohlen 2004: 71, 264). En otros países, como en Portugal, existen prohibiciones
expresas de hacer depender de una barrera legal el ingreso de un partido político al Parlamento; y en otros
casos estas barreras son bastante menores o mayores de 5% (Nohlen 2004: 70-71).
Sin duda, este tema genera de por sí polémica, ya que, en cierto sentido, se está limitando la
libertad de los electores de votar por la agrupación política más acorde con sus ideas y, por consiguiente, se
perjudica un derecho democrático. En oposición se encuentran planteamientos como la ventaja de tener
menos partidos y reducir así la fragmentación del sistema, porque facilitaría la gobernabilidad del país, entre
otras. Según Nohlen, las experiencias europeas —como la de Italia— respecto a la fragmentación
demuestran que es muy difícil reducir o simplificar el sistema de partidos, puesto que la tendencia es a que
se formen alianzas entre ellos, pero con una lógica únicamente electoral y no programática o de más largo
plazo. En suma, en realidad las alianzas, lejos de aportar a la cohesión interna de los aliados, incrementan la
polarización del sistema de partidos entre los de derecha y los de izquierda (Nohlen 2004: 397).
La cifra establecida como porcentaje es otro tema de debate. ¿Cuál es el criterio para señalar que
sea 5%? ¿Por qué no 2% u 8%? ¿Acaso la obligación de que un partido obtenga 3% de la votación, que en el
Perú representa aproximadamente a medio millón de electores, no significa que esa parte de la población
electoral está siendo excluida de su derecho a que sus candidatos ocupen un lugar en el Parlamento?
La aprobación de esta Ley motivó que el 25% de congresistas interpusieran una demanda de
inconstitucionalidad alegando que afectaba bienes constitucionales, como el derecho de los ciudadanos a
ser elegidos y elegir libremente a sus representantes, de ejercer sus derechos individualmente o a través de
organizaciones políticas, y que tales organizaciones concurran en la formación y manifestación de la
voluntad popular y la violación del principio de que el sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las
votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean
reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa (artículos
31.°, 35.° y 176.º de la Constitución). El Tribunal Constitucional (TC) declaró infundada la demanda, porque
29
consideró que tal norma no afectaba los derechos ciudadanos aludidos por los demandantes.

27
Artículos 13.° y 14.° de la Ley N.° 28094.
28
Artículos 1.° y 2.° de la Ley N.° 28617 (29 de octubre del 2005), que modifica la Ley Orgánica de Elecciones y
la Ley de Partidos Políticos, respectivamente. Solo para las elecciones del 2006 esta Ley estableció un porcentaje mínimo
de 4% (disposición transitoria única).
29
Véase sentencia del Tribunal Constitucional N.° 0030-2005-PI/TC, publicada el 13 de febrero del 2006.
 Al respecto, el magistrado Juan Bardelli, miembro del TC en ese momento, señaló que la citada Ley
era plenamente compatible con la Constitución, porque

[…] evita la permanencia de agrupaciones políticas cuya mínima representatividad

les impida manifestar la voluntad popular. Sobre esto, el TC ha fijado, en la
Sentencia N.º 00030-2005-PI/TC, que el rol de los partidos políticos se orienta a
generar un margen de representatividad objetiva y no un mero interés de grupo,
incapaz, por su nimia significancia, de ser considerado como parte de la voluntad
general, sino simplemente como una suerte de portavoz de intereses particulares
o personales. Así, ratifica la legalidad de la Ley N.º 28617, porque se busca que los
partidos y movimientos políticos gocen por lo menos de la mínima
representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida política del
país, de modo tal que se instauren las bases para un verdadero sistema de
30
partidos.

La posición del TC expresada por Bardelli es, sin embargo, irreal. En el Perú no existen dos o tres
grandes partidos fuertes que tradicionalmente se hayan disputado las elecciones; más bien, la tradición ha
sido que éstas giren en torno a candidatos más que a partidos. El sistema peruano es multipartidista por
tradición y por naturaleza, porque se basa en el caudillismo y porque refleja la fragmentación social de la
sociedad, de modo que la aparición, desaparición y reaparición de partidos es una de sus principales
características. La modificación de las tradiciones y características de la sociedad responde solo a cambios
culturales y sociales que nada tienen que ver con vallas electorales. Además, en el plano práctico y real la
valla electoral ha demostrado su total inoperancia. Nada de lo planteado por el TC como justificación de su
existencia ha podido ser demostrado. Por ejemplo, en las elecciones del 2006, apenas asumieron sus
funciones los partidos políticos elegidos bajo esta regla como integrantes del Congreso, empezaron a
dividirse en diferentes grupos, hecho que se podría llamar en varios casos una traición justamente a sus
31
electores. No es cierto, pues, que la barrera electoral evite el ingreso de gente que sea portavoz de
intereses particulares o personales. Ese tipo de gente ha ingresado al Congreso a través de partidos que
superaron la valla. Por otro lado, no es menos cierto que algunas de las personas que hubiesen ingresado de
no haber existido la valla, hubieran podido desempeñar un papel más decoroso como congresistas. No es
pues un problema de barreras sino de personas; no es un problema legal, sino uno social y cultural. Queda
claro, entonces, que los partidos, para evitar desaparecer legalmente, buscarán formar las alianzas
electorales necesarias que les permitan salvar su inscripción, pero éstas se formarán únicamente con ese
criterio electoral, pues será muy difícil que dejen de conservar su propia organización. Las alianzas
responden, en suma, a la necesidad de mantener su organización; y de ahí que el Congreso siempre correrá
el riesgo de la fragmentación político-partidaria luego de los procesos electorales.
Si vamos más allá de lo establecido en la Ley, la pregunta es: ¿Por qué un partido debe perder su
inscripción si no alcanza representación en el Congreso? ¿Qué sucede cuando los partidos políticos ganan las
elecciones en gobiernos regionales y locales y no logran representación en el Congreso? Ésta es otra
incongruencia de la Ley de Partidos. Si el criterio está basado en la representatividad que logran los partidos
a través de las elecciones, ¿los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes de los gobiernos locales
acaso no son también producto de un respaldo popular? Tomar como única referencia el Congreso es un
criterio centralista que no aporta a la consolidación de, justamente, una democracia descentralizada. Los
partidos no deberían dejar de ser legales si mantienen su vigencia a través de gobiernos regionales y

30
“La valla electoral en el Perú”, por Juan Bardelli, publicado en El Peruano, Lima, 2 de marzo del 2006.
31
En las elecciones para el Congreso del año 2006, la aplicación de la barrera electoral hizo que ingresaran
legalmente siete partidos políticos (Fuente: ONPE: <www.onpe.gob.pe>). Sin embargo, la alianza Unidad Nacional se
dividió en dos grupos y el partido Unión por el Perú en cuatro, de manera que existieron 11 grupos; incluso, algunos
congresistas fueron considerados sin grupo (Fuente: Congreso de la República: <www.congreso.gob.pe>). La situación
en el año 2011 fue muy similar.
municipales; quizá debiera establecerse un porcentaje mínimo, por el carácter nacional que los caracteriza,
pero si éste no fuese alcanzado debería, por último, cambiárseles el estatus a movimiento u organización
política local, según sea el caso, y no, de ninguna manera, cancelar su inscripción.
En cuanto a la vigencia legal de los movimientos y organizaciones políticas locales, la Ley es
bastante curiosa. Hasta hace un tiempo los primeros podían gozar de una vida casi sempiterna, mientras los
32
segundos desaparecían apenas concluía el proceso electoral. El criterio aplicado no parece ser nada
equitativo. De acuerdo con su tipología, había organizaciones políticas que tenían vigencia indefinida (los
movimientos), otras que debían luchar por su sobrevivencia en cada lid electoral (los partidos), y,
finalmente, otras que nacían prácticamente desahuciadas (las organizaciones políticas locales), condenadas,
como Sísifo, a repetir el procedimiento de inscripción indefinidamente. La descentralización debe procurar
un tratamiento igualitario entre los diferentes tipos de organizaciones políticas. Los movimientos y las
organizaciones políticas locales pueden jugar un rol tan importante como el de los partidos para el
desarrollo de sus comunidades. Entonces, no hay justificación alguna para cancelar la inscripción de oficio de
todas las organizaciones políticas locales apenas hayan culminado las elecciones —incluso, esto sucede con
aquéllas que hubiesen ganado las elecciones—. Los alcaldes elegidos gobiernan sin el respaldo de la
organización política a través de la cual fueron elegidos. ¿No es esto, acaso, un sinsentido?

8. Ciudadanos “afiliados” y ciudadanos “adherentes”

El término “afiliado” se acuña apenas con la Ley de Partidos Políticos: el término coloquial más usado
anteriormente era “militante”. Según la Ley, todos los ciudadanos con derecho a voto pueden afiliarse libre
33
y voluntariamente a un partido político. Estrictamente hablando, la Ley no dice nada acerca de la afiliación
a los movimientos regionales; para este caso utiliza el término “adherente” para referirse a aquella persona
que firma el acta de constitución de cada Comité Provincial del movimiento. La misma Ley utiliza este
término cuando se refiere a los ciudadanos que, sin afiliarse al partido político, expresan su apoyo a su
constitución firmando un planillón que entrega el órgano electoral para el proceso de inscripción. Pero ¿por
qué esta diferencia de términos? ¿Los congresistas quisieron establecer con ello una diferenciación entre la
condición de formar parte de un partido político y la constitución de un movimiento regional? Si fuese así,
¿significa que los partidos políticos son los únicos que pueden tener afiliados? Si esto es nuevamente así,
entonces cabría la posibilidad de que un ciudadano pueda afiliarse a un partido y a la vez adherirse a un
movimiento regional. En apoyo de este argumento está que la Ley solo prohíbe que los ciudadanos se afilien
34
a más de un partido político, y no señala nada respecto a los movimientos regionales.
Los organismos electorales, sin embargo, interpretan de manera diferente lo señalado en la Ley. El
JNE señala que el término “adherente” del artículo 17.° tiene dos significados: el primero como firmante de
un planillón para la inscripción del movimiento regional (inciso ‘a’), y el segundo cuando es miembro de un
35
comité del movimiento regional (después de los requisitos en el mismo artículo). Aunque la Ley tampoco lo
señala, el JNE interpreta que ella prohíbe a un mismo ciudadano ser afiliado de un partido y ser adherente
de un movimiento regional. Esta interpretación es inferida del párrafo final del artículo 18.° de la Ley, que
dice: “No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos, movimientos u organizaciones
políticas locales, los afiliados a un partido político inscrito, a menos que hubiesen renunciado con cinco
meses de anticipación a la fecha del cierre de las inscripciones del proceso electoral que corresponda”.
Como se ve, este párrafo se limita al tema de los candidatos que tengan afiliación con algún partido político;
no se refiere a la condición de afiliación o adherencia de un ciudadano o ciudadana a los partidos y
movimientos.
Desde una perspectiva descentralista, la existencia de movimientos y organizaciones políticas
locales, además de los partidos, es saludable para el fortalecimiento de la democracia regional y local; la

32
Artículo 17.° de la Ley N.° 28094.
33
Artículo 18.°.
34
Artículo 18.° de la Ley.
35
Numeral 5.2 de la Resolución N.° 120-2008-JNE.
población tiene mayores opciones para escoger y en muchos casos con propuestas más cercanas a su
realidad; pero, por otro lado, debilita la organización partidaria nacional. La cuestión pendiente es definir si
sería posible que los ciudadanos de una región puedan afiliarse a un partido y a la vez adherirse a un
movimiento? Esto sería factible si cada tipo de agrupación política participase en el tipo de elecciones
correspondiente a su cobertura geográfica; es decir, si en las elecciones nacionales participasen únicamente
partidos políticos (algo que actualmente sucede), si en las elecciones regionales participaran solo
movimientos, y si en las municipales participasen únicamente agrupaciones políticas locales. Sin embargo, el
marco legal electoral y de partidos señala que los partidos políticos son los únicos que pueden participar en
todo tipo de elecciones; de esta manera, en las elecciones donde participa más de uno de los tipos de
agrupaciones se produciría un conflicto de intereses si los ciudadanos pertenecieran simultáneamente a un
partido y a un movimiento regional, salvo en aquellos casos en los que ambos estén participando en alianza.
Por otro lado, esta situación también resulta un tanto injusta, porque a los ciudadanos que pertenecen a un
movimiento, al no poder afiliarse a un partido político, se les priva formalmente de ejercer una participación
más activa en las elecciones generales o nacionales. La solución a este problema quizá sea permitir a los
movimientos unirse para conformar un partido político sin perder su condición de movimientos, de modo
que todos los ciudadanos que deseen puedan ejercer una participación activa en las elecciones para
cualquier nivel de gobierno al interior de sus organizaciones políticas.

9. Reingeniería de las instituciones electorales

El Jurado Nacional de Elecciones y la Oficina Nacional de Procesos Electorales son algunas de las
instituciones más centralizadas del país; sus sedes se encuentran en Lima, y, en el caso del JNE, cuenta con
36
pocas oficinas regionales de enlace en provincias. De manera que, por ejemplo, las funciones
jurisdiccionales como las solicitudes de inscripción de partidos políticos, movimientos y organizaciones
locales deben resolverse en la capital, lo que ocasiona mayores gastos de dinero y tiempo a las agrupaciones
políticas de provincias. A esto se suma que el JNE aún no tiene normado el procedimiento que se debe
seguir para determinadas situaciones del proceso de inscripción de las organizaciones políticas, lo que lleva
a un trato en muchos casos discrecional por parte de sus funcionarios. Por ejemplo, el chequeo previo que
se realiza en Mesa de Partes para admitir un expediente es realizado según el entendimiento e
37
interpretación de las normas de la persona que le tocó revisar el expediente. Se requiere, entonces,
mejorar los procesos de inscripción de las organizaciones políticas para hacerlos más transparentes y
expeditivos, entendiendo que las normas no están para entorpecer la participación de estas organizaciones
sino para establecer cierto orden y control en esa participación. La aprobación de la Ley de Partidos Políticos
obedeció, según Tanaka (2005: 122), a “la necesidad de establecer algunos criterios de orden y que
permitan a los partidos más consolidados eliminar a grupos improvisados que, en un golpe de suerte en
medio de una campaña electoral, les disputen el poder de manera efectiva”.
Las barreras de entrada y salida de partidos de la arena política debieran establecerse como
producto de un consenso que va más allá del que puedan tener los partidos políticos que participan en el
Congreso; esto es así porque se trata de mecanismos básicos que mantienen el sistema democrático
estable. Los argumentos técnicos para elevar o disminuir estas barreras únicamente han servido para

36
Hasta hace poco tiempo el JNE contaba con solamente tres unidades regionales de enlace en Arequipa,
Chiclayo y Huancayo. Ha ampliado sus oficinas a Cajamarca, Ucayali, Puno, Amazonas, Loreto y Madre de Dios que
realizan una labor de recepción y tramitación de expedientes y su remisión a la sede central (ROF JNE, aprobado por
Resolución N.° 130-2008-JNE).
37
A veces, cuando el funcionario no es profesional en Derecho o no cuenta con fundamentos del Derecho,
puede pensar que seguir al “pie de la letra” lo que señala la norma es hacer respetar su cumplimiento, sin darse cuenta
de que las normas tienen sus estructuras y jerarquías, y que justamente por ello se está violando otras de mayor
relevancia. Esto lleva a afirmar que la admisión de un expediente no puede depender del criterio discrecional del
funcionario que se encuentra en Mesa de Partes, menos aún cuando existen normas que se deben respetar y cumplir, y
peor aún cuando éstas no están claras o presentan vacíos.
respaldar las diferentes posiciones políticas debatidas en el Congreso, pero muy poco para promover una
participación más inclusiva de la ciudadanía y el fortalecimiento del sistema de partidos.

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