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El territorio peruano

La administración de un territorio tan complejo como el peruano

PARA INICIAR
requiere de una organización eficiente que se adapte a las particularida-
des de nuestro espacio.
¿Cómo están organizados
los espacios de tu vecindario?
El proceso histórico de la organización del territorio
A lo largo de la historia, el territorio peruano ha sido ocupado y orga-
nizado de diferentes maneras para administrar y controlar el espacio
y sus recursos. En este proceso se pueden distinguir tres momentos
históricos importantes:
• En el Tahuantinsuyo, el espacio se dividió en cuatro regiones o su-
yos. La población vivía dispersa y había pocos núcleos urbanos.
• Durante la dominación española, la población indígena se concen-
tró en pueblos llamados reducciones; la dispersión se redujo. En el
siglo XVII, se crearon las intendencias, que eran jurisdicciones corres-
pondientes a los obispados, como Ayacucho, Cusco, Lima y Trujillo.
• En la República, la configuración territorial sufrió diversas variacio-
nes. A mediados del siglo XIX, las intendencias se convirtieron en
departamentos, se crearon las juntas departamentales y las provin-
cias. A fines del siglo XX, se crearon 26 regiones políticas a partir de
los antiguos departamentos.

Mapa político del Perú Las unidades territoriales actuales

La división política y administrativa del territorio peruano
COLOMBIA
ECUADOR reconoce tres tipos de unidades administrativas:
• Los distritos. Son las unidades administrativas más
Tumbes pequeñas; tienen competencias y recursos propios,
Iquitos
TUMBES LORETO aunque dependen en cierto grado de los municipios
PIURA provinciales a los que pertenecen.
Piura AMAZONAS
Chachapoyas • Las provincias. Conforman el segundo nivel en la
LAMBAYEQUE Moyobamba
Chiclayo CAJAMARCA jerarquía administrativa del territorio. Un conjunto de
Cajamarca SAN MARTÍN BRASIL provincias forman una región.
Trujillo
LA LIBERTAD
Pucallpa • Las regiones. Son administradas por un Gobierno
ÁNCASH
HUÁNUCO
regional elegido por voto popular. En el futuro, se
Huaraz UCAYALI
Huánuco PASCO plantea que dos o más regiones puedan unirse para
Cerro de Pasco
Huacho formar una región mayor. Lima Metropolitana y el Ca-
JUNÍN
llao son regiones propias y autónomas entre sí.
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LIMA Huancayo
CALLAO Lima MADRE DE DIOS
HUANCAVELICA Puerto
Maldonado
OCÉANO Huancavelica
Ayacucho
CUSCO La demarcación territorial
Cusco
AIVILOB

PACÍFICO Ica
AYACUCHO Abancay
ICA
APURÍMAC
PUNO
La organización territorial de nuestro país es un proceso
que aún no se ha concluido. Por ello, la demarcación
LEYENDA AREQUIPA Puno Lago
Arequipa Titicaca político-administrativa del territorio se convierte en una
Capital de la república
Capital de región política
MOQUEGUA herramienta del Estado para establecer las relaciones
Límite internacional Moquegua TACNA políticas, económicas, sociales y productivas dentro de
Límite regional
0 100 200 300 km
Tacna
CHILE
su espacio.

134
 Históricamente, los territorios distritales, provincia-
les y regionales han sido establecidos, pero no del
todo delimitados. Por eso, existen problemas de im-
precisión en los límites entre las unidades territoria-
les del Perú Doc. 6.
La definición clara de la demarcación del territorio es
necesaria por dos razones fundamentales:
• Para evitar conflictos por motivos económi-
cos. La entrega de concesiones para la ejecución de
actividades extractivas origina conflictos entre los
pobladores de territorios que tienen una demarca-
ción deficiente, pues tanto de una parte como de
otra consideran como propios los beneficios gene-
rados por dichas actividades.
• Para impulsar los proyectos de desarrollo. En
territorios que carecen de una clara demarcación,
las autoridades limitan sus acciones ante la duda de
actuar dentro de su jurisdicción. En consecuencia,
los pobladores son desatendidos en los servicios
básicos o excluidos de la participación de proyectos
cuando los Gobiernos locales o provinciales no los
reconocen dentro de sus límites.
Además, la delimitación territorial no solo permite
tener jurisdicción y soberanía sobre el espacio ocu-
pado, sino también aprovechar los recursos que po-
see. La falta de límites claros en el territorio trae como
consecuencia diversos conflictos sociales.
La Dirección Nacional Técnica de Demarcación Terri-
torial (DNTDT) es un organismo adscrito a la Presi-
dencia del Consejo de Ministros, que al 2015 repor-
ta que el Perú posee 1846 distritos, 196 provincias y
26 regiones, de las cuales el 46 % cuenta con un estu-
dio de diagnóstico y zonificación (EDZ) Doc. 7.
Descentralización y regionalización
A lo largo de la historia republicana, la concentración
del poder económico y político en Lima ocasionó el
atraso del resto del Perú. Frente a esta problemática,
se planteó la regionalización, un proceso que aún no
ha culminado.
El problema del centralismo
El centralismo en el Perú fue constituyéndose a par-
tir de la época colonial, pues la administración de los
españoles sobre el territorio se circunscribió a los nú-
cleos urbanos, desatendiendo las áreas rurales. Ade-
más, Lima, como la nueva capital, comenzó a concen-
trar el poder político y económico. Hacia el siglo XX,
el centralismo se agravó; por ello, el Estado empezó a
proponer estrategias para fortalecer su presencia en
todo el territorio nacional. Así se inició un proceso de
desfocalización llamado descentralización.
Efectos sociales del centralismo
El centralismo originó una serie de problemas so-
ciales cuyos efectos persisten hasta hoy. Algunos de
ellos son los siguientes:
• El acceso desigual a los servicios básicos. Ser-
vicios como la salud, el agua potable, la electricidad
y el saneamiento se concentraron, en un principio,
en las grandes ciudades. En la actualidad, muchos
lugares del país y de la periferia de las ciudades no
tienen acceso a los servicios básicos o lo tienen de
manera restringida.
• La baja calidad de la educación. La oferta edu-
cativa se concentró en Lima y en las grandes ciuda-
des. En el interior del país, la cobertura y calidad de
la educación son claramente inferiores.

Propuestas de regionalización

Para revertir el centralismo en nuestro país, desde la década de 1970, expertos en el tema empezaron a plantear distintas propuestas
de regionalización.

Regionalización transversal Regionalización geopolítica Regionalización administrativa

Planteada por Javier Pulgar Vidal Planteada por Edgardo Mercado En la década de 1970, se plantearon los siguientes criterios de
en 1979, proponía la creación Jarrín en 1979, proponía la creación regionalización: de integración geográfica, económica y cultural; de
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de regiones que dispusieran de
toda clase de recursos naturales.
Por ello, sugería que cada región
debía contar con una parte de la
costa, la sierra y la selva, y tener
acceso al mar.
de cinco núcleos de cohesión que
sirvieran como eje de desarrollo a
las regiones colindantes. Las cinco
áreas geopolíticas eran: Norte
(núcleo Chimbote-Trujillo-Chiclayo),
de Maniobra Centro-Oriental
(núcleo Lima Metropolitana), Sur
Medio Oriental (núcleo Cusco), Sur
(núcleo Arequipa) y la Amazonía
(núcleo Iquitos).
adaptabilidad estructural; de equilibrio demográfico; de flexibilidad
regional; de unidad técnica en los proyectos; de administración de
desarrollo; de polos o centros focales; de interregionalidad, y de
dinamismo.
Según el economista Efraín Gonzales de Olarte, el Perú ya
estaba regionalizado en 10 regiones económicas. Él propuso una
regionalización sustentada en el espacio que creaba la unidad
capital-trabajo. Así, identificó a las regiones de la costa como
capitalistas, a las de la sierra como espacios mercantilistas
y a las de la selva como áreas de colonización.

UNIDAD 6 135
 • Los problemas en la situación de la mujer y
la infancia. Las altas tasas de mortalidad infantil y
de muerte materna debido a complicaciones en el
parto se dan en las zonas menos desarrolladas del
país. Inciden también la desnutrición y la falta de
información adecuada para la buena crianza.
El proceso histórico de regionalización
La regionalización se propuso en la Constitución
de 1979. Hacia fines del primer gobierno de Alan
García (1989), se establecieron doce regiones autó-
nomas; sin embargo, debido a lo apresurado de su
creación, los Gobiernos regionales carecieron de re-
cursos fiscales propios y terminaron dependiendo del
Gobierno central. Durante el gobierno de Fujimori,
se retuvieron las transferencias financieras a los Go-
biernos regionales y, en 1992, se reemplazaron por
las CTAR (Consejo Transitorio de Administración Re-
gional) reimplantando el sistema de departamentos.
La Constitución de 1993 incluyó mecanismos para la
instalación de Gobiernos regionales elegidos y autó-
nomos, pero no se implementaron. Recién en 1998
se firmó la Ley Marco de Descentralización, que con-
firmó la presencia de los Gobiernos transitorios.
En el 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo,
se promulgaron la Ley de Bases de Descentralización
y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Se for-
maron las regiones (una por cada departamento, una
por la provincia constitucional del Callao y una por
Lima Metropolitana) y se eligieron a los Gobiernos
regionales. El paso definitivo para la conformación
de regiones lo constituyó la fusión de departamen-
tos, ya que las circunscripciones territoriales que los
Gobiernos regionales heredaron eran muy pequeñas.
Actores sociales involucrados en la regionalización
Actores regionales
Sociedad civil Estado
Organizaciones Gobierno
estudiantiles regional
Gremios de Dirección
agricultores agraria
Grupos Dirección
empresariales de salud
Empresa prestadora
Asociaciones de servicios, agua
comerciales y saneamiento
Iglesias Programas
sociales
136
En el 2005 se organizó un referéndum, ya que según
la Ley de Descentralización se podían fusionar depar-
tamentos luego de que la población diera su aproba-
ción. Sin embargo, en dicha consulta los pobladores
(con excepción de Arequipa) rechazaron las fusiones.
Tras el retroceso que implicó el referéndum del 2005,
se han presentado pocas propuestas de conformación
de macrorregiones. Sin embargo, se han establecido
conversaciones entre diversos Gobiernos regionales
para conformarlas. Destaca el Acuerdo de Intención
firmado por los Gobiernos regionales de La Libertad,
Amazonas y San Martín para conformar una región
piloto. En julio del 2010, los tres Gobiernos regiona-
les presentaron una iniciativa legislativa de la Ley de
Mancomunidad Regional, que es concebida como
una forma de coordinación interregional respecto a
las autonomías departamentales y objetivos trazados
a partir de una agenda común Doc. 8 .
anidnA
En el 2005 se llevó a cabo un referéndum en varias regiones.
Desafíos de la descentralización
Después de más de una década de haberse impul-
sado, la descentralización no ha alcanzado los objeti-
vos deseados. Quienes afirman que la regionalización
ha fracasado señalan que los Gobiernos regionales
han mostrado altos niveles de ineficiencia en la labor
administrativa y no han sabido invertir los recursos
económicos de los que disponían. Otros reconocen los
errores de la regionalización, pero insisten en su im-
portancia para asegurar la descentralización en el país.
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Sin duda alguna, hay cuestiones que deben replan-
tearse en materia de regionalización, como por ejem-
plo, determinar claramente las funciones que deben
cumplir los Gobiernos regionales o establecer un
sistema que permita formar y capacitar funcionarios
para que ejerzan adecuadamente la gestión de las
regiones. Existe un consenso general sobre el papel
fundamental que deben asumir los Gobiernos regio-
nales para descentralizar el ejercicio del poder político
y económico del país Doc. 9.
 DOCUMENTOS PARA PROFUNDIZAR

Doc. 6 La demarcación territorial Doc. 8 El proceso de regionalización

El Perú se divide en 1851 distritos y 196 provincias. El 76,8 % Regiones formadas en 1989
de los distritos y el 89 % de las provincias no se encuentran
COLOMBIA
debidamente delimitados, lo que origina conflictos jurisdiccio- ECUADOR
nales que involucran a centros poblados, lugares arqueológi-
cos, urbanizaciones, entre otros. Esta problemática tiene sus Amazonas
orígenes en 1821, con la desordenada creación de distritos y Grau Nor
Oriental Víctor
provincias que ocasionó la división irracional del territorio y la del
Marañón Raúl
falta de límites. Haya
BRASIL
de la
Torre
Creación de distritos desde 1821 Chavín
Andrés Ucayali
Perú 1822- 1851- 1901- 1951- 2002- Avelino
Cáceres
independiente 1850 1900 1950 2001 2011 Lima
Inca
459 16 301 489 563 10 Los
Libertadores-
OCÉANO Wari BOLIVIA
Creación de provincias desde 1821 JoséLago
PACÍFICO Arequipa Carlos Titicaca
Perú 1822- 1851- 1901- 1951- 2002- Mariátegui
independiente 1850 1900 1950 2001 2011
0 100 200 400 km
26 34 35 42 57 1 CHILE

El proceso de división política del país se desarrolló a partir Propuesta de macroregiones en el 2005
de la poca información existente en esos tiempos acerca de
la geografía nacional. Se tuvo en cuenta los principales corre- COLOMBIA
ECUADOR
dores económicos de la época y la importancia que determi-
nados ámbitos representaban para fines económicos, admi-
nistrativos y políticos. En consecuencia, no se consideraron
Norte
los aspectos físico-geográficos, los recursos naturales y los
aspectos socioculturales. (Dirección Nacional Técnica de De- BRASIL
marcación Territorial, 2014 [Adaptación])

Nor-Centro-
Oriental
Doc. 7 Pasos para la demarcación territorial
Ica- Cusco-
Gobierno Congreso de Ayacucho- Apurímac
DNTDT regional PCM la República Comentario OCÉANO Huancavelica
BOLIVIA
Aprueba Plan PACÍFICO Sur Andina Lago
Nacional Anual de Este plan es elaborado Titicaca
Demarcación en coordinación con los
1 Territorial Gobiernos regionales.
Elabora Estudio El Estudio de Diagnóstico 0 100 200 400 km
y Zonificación Territorial CHILE
de Diagnóstico
y Zonificación es el instrumento técnico
Territorial que da viabilidad a las
2 acciones de demarcación.
Evalúa y
3 No aprueba
Sí El Expediente Único
Doc. 9 ¿Estado ausente o presente?
Elabora
y aprueba de Demarcación Territorial
Expediente Único debe reunir todos los Una medida para evaluar la presencia del Estado es el índice
petitorios de acciones
de Demarcación
4 Territorial
de demarcación de densidad del Estado (IDE), que incluye cinco indicadores
de la provincia.
Al evaluar, la DNTDT que señalan el acceso a ciertos servicios básicos para el de-
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verificará que la propuesta

No Evalúa y sea viable y que cumpla sarrollo humano, a saber: (I) identidad, (II) salud, (III) educación,
aprueba
con todos los requisitos
5 Sí de ley. (IV) saneamiento y (V) electrificación (PNUD 2009). […] Asimismo,
Elabora el índice de brechas de la densidad del Estado (IBDE) hace
6 proyecto de ley
No referencia a lo que le falta cubrir al Estado para igualar las
Evalúa y Sí condiciones mínimas para el desarrollo de las personas. Por
7 aprueba
lo tanto, el IBDE se define como lo que falta para completar la
No Discute y
8 aprueba base propicia para el desarrollo humano a lo largo del territo-
Sí
Emite Ley de Demarcación rio nacional […]. (Paredes y Cayo, 2013, pp. 42-44)
de la Provincia Fuente: DNTDT.

UNIDAD 6 137