ANALISIS: CASO PRÁCTICO

INNOVACIÓN, SINERGIAS Y
CRECIMIENTO INSTITUTO CRECER

Del frío de la burocracia a

las heladas de la Sierra
• +
INSTITUTO CRECER 23/08/2018 16:41 PM
Durante la estación de invierno, en los meses de junio, julio y agosto,
varias zonas de la sierra sur del país soportan los embates de las heladas,
fenómeno climático que se caracteriza por la baja abrupta de los niveles
de temperatura (alcanzando hasta los 20ºC bajo cero en el departamento
de Puno) generando efectos negativos a la salud de la población y a sus
medios de vida. Particularmente en el sector agrario, la actividad agrícola
y ganadera se ven seriamente afectadas, cuyos daños se registran con
mayor intensidad en aquellas poblaciones rurales que se encuentran en
situación de alta vulnerabilidad en virtud de su ubicación territorial (zonas
altoandinas sobre los 3,000 metros sobre el nivel del mar y de difícil
acceso) y por su condición de pobreza.

Precisamente según lo señalado por el Plan de Gestión de Riesgos y

Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agrario 2012-2021
(PLANGRACC-A) formulado por el Ministerio de Agricultura y Riego
(Minagri) y el Plan Multisectorial ante Heladas y Friaje 2018 formulado
por la PCM, a nivel nacional se han identificado 748 distritos que tienen
riesgo a heladas y que afecta de manera directa a la actividad agrícola, de
los cuales el 25% (190 distritos de 11 departamentos) ostentan un alto y
muy alto nivel de riesgo frente a este fenómeno climático. Para la actividad
pecuaria, estos dos planes identifican a 768 distritos que tienen riesgo a
heladas, de los cuales el 27% (206 distritos de 11 departamentos) registran
un alto y muy alto nivel de riesgo.

Estos distritos altamente vulnerables se caracterizan por tener una

población con importantes índices de inseguridad alimentaria, un bajo
desarrollo humano, un tipo de agricultura predominantemente de secano y
de autoconsumo, dedicados a la crianza de animales de altura
(principalmente camélidos domésticos), con un bajo desarrollo
tecnológico, y escasa inversión de capital en cultivos y ganados. Por lo
tanto, en estas zonas de riesgo identificadas, la actividad agropecuaria se
configura como uno de los principales medios de sustento de las pequeñas
unidades agropecuarias y que involucra, según cifras del Minagri, a más
de 626 mil hectáreas y aproximadamente 6.6 millones de cabezas de
ganado, activos que se encuentran expuestos ante la presencia de bajas de
temperatura extremas y cuyos impactos negativos podrían mermar la
capacidad de producción y la seguridad alimentaria de la población rural.

Los datos históricos extraídos del Minagri, sobre impactos por la presencia
se heladas en nuestro país, dan cuenta de las importantes pérdidas
registradas para el sector agropecuario. En la actividad agrícola, 27
cultivos han registrado las mayores pérdidas en las últimas doce campañas
agrícolas (alrededor de 180 mil hectáreas) debido al impacto negativo de
los eventos climatológicos (heladas, friaje, inundaciones y sequía), de los
cuales nueve de ellos (maíz amiláceo, papa, maíz amarillo duro, cebada en
grano, arroz, plátano, trigo, frijol seco y haba en grano) fueron los más
recurrentes. En la sierra sur (Apurímac, Ayacucho, Cusco y Puno), la papa
y el maíz amiláceo fueron los más afectados. Asimismo, en los últimos
cinco años se ha registrado la pérdida de más de 610 mil cabezas de ganado
principalmente de los departamentos de Apurímac, Arequipa, Ayacucho,
Cusco, Huancavelica, Junín, Pasco y Puno, concentrándose dichas
pérdidas sobre la población de llamas y alpacas (57% del total de cabezas).

Es en este contexto que el Minagri, a través de Agrorural, y los Gobiernos

Subnacionales desarrollan sus intervenciones bajo un enfoque de gestión
integral del riesgo a nivel nacional, las mismas que se orientan
principalmente a reducir la vulnerabilidad en el sector agrario mediante la
ejecución de actividades de prevención y mitigación frente a innumerables
riesgos, el cual es financiado con recursos del programa presupuestal
0068 “Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por
Desastres” (PP 068) .

La actividad 5005611 “Administración y almacenamiento de kits para la

asistencia frente a emergencias y desastres”, vinculada a este programa
presupuestal, ejecuta intervenciones que buscan mitigar los principales
riesgos de orden climático (heladas, sequías, granizadas, inundaciones,
entre otros) cuyo monto asignado, en los tres niveles de gobierno, para el
presente ejercicio presupuestario 2018 es cercano a los S/. 21 millones,
reduciéndose a una cifra de S/. 17 millones si solo consideramos los 11
departamentos que ostentan los más altos niveles de riesgo frente a
heladas, de los cuales el 81% se encuentra en manos del gobierno nacional
a través de Agrorural.

En el caso particular de las heladas, estas intervenciones corresponden a

la entrega directa, por parte de Agrorural y las Direcciones Regionales
Agrarias y Agencias Agrarias de los gobiernos subnacionales, de insumos
agrícolas o kits (abono foliar, semillas, empacadoras de forraje, cobertizos
y medicamentos de uso veterinario) a los productores agropecuarios más
vulnerables de aquellos cultivos o crianzas que han sido afectados por las
bajas temperaturas.

Sin embargo, los avances de la mencionada actividad en estos 11

departamentos son insuficientes ya que hasta el mes de julio solo se ha
ejecutado el 44% de los recursos programados para este año, registrándose
notorios retrasos en los gobiernos locales de los departamentos de
Arequipa (0% de avance en la municipalidad provincial de Caylloma-
Chivay) y Huánuco (0% en la municipalidad distrital de Tournavista),
Cusco (6.3%) y Apurímac (14.2%), siendo además regular el desempeño
de los departamentos de Pasco (40.5%), Lima (42.7%) y Puno (50.4%). A
nivel de los gobiernos regionales, con un grado de avance del 47.5% al
mes de julio, resulta preocupante el desempeño mostrado por los
departamentos de Ayacucho (12.8%), Huánuco (7.7%) y Puno (0.7%),
mostrando esta última región un pobre desempeño sabiendo que 67 de sus
108 distritos tienen los mayores niveles de riesgo de su población frente a
la ocurrencia de heladas. Huancavelica ha tenido un avance regular
(49.3%) y los demás departamentos han registrado buenos desempeños
especialmente los gobiernos regionales de Cusco (95.1%), Pasco (95.6%)
y Junín (99.6%). En el caso de Agrorural, resulta preocupante el grado de
avance del presupuesto destinado al departamento de Puno que no supera
el 30%.

Finalmente, en opinión del Instituto Crecer, es muy importante reforzar la

respuesta del Estado frente a este problema de las bajas temperaturas que
se ha vuelto recurrente en las zonas altoandinas. Ello implica, en primer
lugar, fortalecer la articulación de las intervenciones de los tres niveles de
Gobierno para de esta manera potenciar los efectos de la mitigación de los
riesgos climáticos; en segundo lugar, el Estado debe contar con otras
medidas y/o programas de respuesta inmediata, más aún si está en juego
la integridad de las personas y sus medios de vida. Sobre este último punto,
el sector agrario contaba con otros instrumentos estratégicos de carácter
preventivo y de reducción de riesgo que permitieron en su oportunidad
resarcir a los productores afectados ante las bajas temperaturas como
el Fondo de Reposición Alpaquera gestionado por el INIA (permitía
reponer los animales muertos) y el Seguro Agrícola
Catastrófico contratado con compañías aseguradoras privadas cuyas
primas eran financiadas al 100% por el Minagri (permitía proteger los
cultivos de las regiones de mayor pobreza monetaria, pagándose una
indemnización fija por hectárea).

Asimismo, es obligación del estado dar cuenta de los avances del Plan
Multisectorial ante Heladas y Friaje 2018 de la PCM (cuenta con un
presupuesto que supera los S/. 330 millones), sin embargo, no se visibiliza
una clara estrategia de comunicación sobre el accionar articulado de los
diferentes sectores del Gobierno Nacional (PCM, MINAGRI, MIDIS,
MINSA, MINEDU, MVCS, MTC, MININTER, entre otros), el cual
deberá ser mejorado si es que se busca potenciar los efectos de los
servicios brindados por las diferentes instancias responsables de su
implementación.