Prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo

Primera Edición
Montevideo,
Setiembre 2019
2
EL AUTOR
Rafael García Martínez (Montevideo, 1974) es socio del Estudio RUEDA,

ABADI & PEREIRA desde el año 2007.
Se graduó como abogado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la

República en el año 2000.
Se certificó en Prevención de Lavado de Activos por la Universidad Católica

del Uruguay e ISEDE en el año 2009.
Es Profesor Titular de "Aspectos Jurídicos Relevantes de los Desarrollos

Inmobiliarios" en la Facultad de Arquitectura de la Universidad ORT del
Uruguay.
Ha participado en diversos seminarios en Uruguay y en el extranjero y ha

escrito numerosos artículos referidos a Derecho Médico, Derecho Procesal,
Derecho Civil, Defensa de la Competencia y Prevención de Lavado de Activos.
3
4
Contenido
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 19
CAPITULO I .................................................................................................................. 23
DEFINICIONES BÁSICAS............................................................................................... 23
1. CONCEPTO DE LAVADO DE ACTIVOS .............................................................. 25
2. EL PROCESO DE LAVADO DE ACTIVOS ............................................................ 27
2.1. Colocación de bienes o fondos ............................................................... 28
2.2. Fraccionamiento o Transformación para disfrazar el origen, propiedad y
ubicación de los fondos ...................................................................................... 28
2.3. Inversión, integración o goce de los capitales ilícitos............................. 28
3. DEFINICIÓN DE FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO .................................... 28
4. RELACIÓN ENTRE EL LAVADO DE ACTIVOS Y EL FINANCIAMIENTO DEL
TERRORISMO .......................................................................................................... 30
5. RIESGOS ASOCIADOS AL LAVADO DE ACTIVOS Y EL FINANCIAMIENTO DEL
TERRORISMO .......................................................................................................... 31
CAPITULO II ................................................................................................................. 33
ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL SISTEMA URUGUAYO......................................... 33
1. CONVENCIONES INTERNACIONALES .............................................................. 35
2. ORGANISMOS INTERNACIONALES .................................................................. 37
2.1. GAFI ........................................................................................................ 37
2.2. Grupo EGMONT ...................................................................................... 40
3. LA NORMATIVA NACIONAL ............................................................................ 41
4. VIGENCIA DE LA LEY NRO. 19.574 Y DEROGACIONES..................................... 47
4.1. Vigencia de la Ley Integral de Lavado de Activos (Nro. 19.574) ............. 47
4.2. Derogaciones y remisiones ..................................................................... 50
5. El DECRETO NRO. 379/018 ............................................................................. 51
6. PERIODOS DE VIGENCIA DE LA LEY INTEGRAL Y DE DEROGACIÓN DEL DECRETO
Nro. 355/2010 ........................................................................................................ 52
CAPITULO III ................................................................................................................ 53
5
EL DISEÑO ADMINISTRATIVO DEL SISTEMA DE LAFT ................................................. 53
1. LA COMISIÓN COORDINADORA (CC) .............................................................. 55
2. LA SECRETARIA NACIONAL PARA LA LUCHA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS Y
FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO (SENACLAFT) ............................................... 56
2.1. Naturaleza y cometidos .......................................................................... 56
2.2. Sujetos comprendidos bajo la esfera inspectiva y sancionatoria de la
SENACLAFT.......................................................................................................... 57
2.3. El título ejecutivo de las resoluciones firmes de la SENACLAFT ............ 58
2.4. El Acceso a la información por parte de la SENACLAFT ......................... 62
2.4.1. Potestades generales de acceso a la información .......................... 62
2.4.2. Potestades de acceso a la información en relación a la Unidad de
Información y Análisis Financiera (UIAF) ........................................................ 63
2.5. Potestades sancionatorias ...................................................................... 63
3. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA Y ANÁLISIS FINANCIERO (UIAF) ....................... 64
3.1. Generalidades ......................................................................................... 64
3.2. Cooperación internacional ..................................................................... 65
3.3. Otras atribuciones .................................................................................. 65
3.4. Reporte de Operaciones Sospechosas ................................................... 65
4. LOS JUZGADOS PENALES ESPECIALIZADOS EN CRIMEN ORGANIZADO Y LAS
FISCALÍAS ESPECIALIZADAS..................................................................................... 66
5. OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS RESPECTO DE LAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE LOS JUZGADOS ESPECIALIZADOS ............ 68
5.1. Colaboración del Sector Público ............................................................. 68
5.2. Obligación de dar asesoramiento y de colaborar con los JLECO ............ 69
CAPITULO IV................................................................................................................ 71
SUJETOS OBLIGADOS .................................................................................................. 71
1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 73
2. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR FINANCIERO ............................................ 74
2.1. Bancos..................................................................................................... 74
6
2.2. Instituciones no bancarias ...................................................................... 75
2.2.1. Casas financieras ............................................................................ 75
2.2.2. Instituciones Financieras Externas ................................................. 75
2.2.3. Cooperativas de Intermediación Financiera ................................... 76
2.2.4. Empresas Administradoras de Grupos de Ahorro Previo ............... 77
2.2.5. Casas de Cambios ........................................................................... 77
2.2.6. Empresas Administradoras de Crédito ........................................... 77
2.2.7. Representantes de Entidades Financieras constituidas en el Exterior
78
2.2.8. Empresas de Servicios Financieros ................................................. 78
2.2.9. Empresas de Transferencias de Fondos ......................................... 79
2.2.10. Prestadoras de servicios (Cofres de Seguridad, Traslado de Valores,
Procesamiento de Datos). .............................................................................. 79
2.3. Ahorro Previsional /AFAP ....................................................................... 80
2.4. Empresas de Seguro ............................................................................... 81
2.5. Mutuas .................................................................................................... 81
2.6. Mercado de Valores................................................................................ 81
2.6.1. Emisores ......................................................................................... 81
2.6.2. Bolsas de Valores ............................................................................ 83
2.6.3. Intermediarios de Valores .............................................................. 83
2.6.4. Fiduciarios Profesionales ................................................................ 84
2.6.5. Administradores de Fondos de Inversión ....................................... 85
2.6.6. Calificadoras de Riesgo ................................................................... 86
2.6.7. Asesores de Inversión ..................................................................... 86
2.7. Instituciones Emisoras de Dinero Electrónico ........................................ 86
2.8. Prestadores de servicios de administración, contabilidad o
procesamiento de datos. .................................................................................... 87
7
2.9. Empresas Administradoras de Plataformas para Préstamos entre Personas
............................................................................................................................ 87
3. LAS NORMAS QUE REGULAN EL ALCANCE DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL
SECTOR FINANCIERO .............................................................................................. 88
3.1. Circulares BCU ........................................................................................ 88
3.2. Circular Nro. 2311. Instituciones de Intermediación Financiera, Casas de
Cambio, Empresas de Servicios Financieros y Empresas de Transferencia de
Fondos 88
3.3. Circular Nro. 2312. Intermediarios de Valores y Administradores de
Fondos de Inversión. .......................................................................................... 89
3.4. Circular Nro. 2313. Aseguradoras, Reaseguradoras y mutas de Seguros
90
3.5. Circular Nro. 2314. Afaps ........................................................................ 91
3.6. Circular Nro. 2320. Asesores Financieros y Gestión de Portafolio ......... 92
4. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR NO FINANCIERO ...................................... 93
CAPITULO V................................................................................................................. 97
LA REGULACIÓN DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN LA LEY INTEGRAL NRO. 19.574. ....... 97
1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 99
2. CONTENIDO DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN LA LEY URUGUAYA ..................... 99
2.1. El contenido de la debida diligencia en las recomendaciones de GAFI 100
2.1.1. Las Recomendaciones Nros. 10 y 18 ....................................... 100
2.1.2. La Recomendación Nro. 22 ...................................................... 101
2.2. La regulación de la debida diligencia en nuestra Ley Integral .............. 103
3. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE DEBIDA DILIGENCIA POR PARTE DE LOS SUJETOS
OBLIGADOS ........................................................................................................... 105
4. POLÍTICAS DEL SISTEMA ............................................................................... 106
5. ENFOQUE BASADO EN RIESGOS ................................................................... 107
6. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA ................................................................. 109
7. ADECUACIÓN Y RAZONABILIDAD DEL SISTEMA ........................................... 110
8
CAPITULO VI.............................................................................................................. 113
DEBIDA DILIGENCIA - LA REGULACIÓN DEL DECRETO REGLAMENTARIO ................ 113
1. CONTENIDO Y LÍMITES DE LA DELEGACIÓN LEGAL ...................................... 115
2. ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL DECRETO REGLAMENTARIO........ 119
2.1. Sujetos Obligados al cumplimiento del Decreto Nro. 379/018 ............ 119
2.2. ¿Existen algunos Sujetos Obligados del Sector no Financiero excluidos de
las previsiones del Decreto Nro. 379/018? ...................................................... 120
3. EVALUACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS ........................................... 122
3.1. Sistemas de Evaluación y administración de Riesgos ........................... 123
3.2. Metodología de segmentación de Variables ........................................ 125
3.3. Tipos de Riesgo considerado ................................................................ 127
3.3.1. Riesgo Cliente ............................................................................... 128
3.3.2. Riesgo Geográfico ......................................................................... 130
3.3.3. Riesgo Operacional ....................................................................... 132
3.3.4. Riesgo Individual ........................................................................... 132
3.3.5. Riesgo Operación concreta ........................................................... 133
3.4. Administración de Riesgos.................................................................... 134
3.4.1. Política de Administración de Riesgos .......................................... 135
3.4.2. Identificación de riesgos inherentes en función de la actividad del
sujeto obligado y a la categoría .................................................................... 135
3.4.3. Evaluación de posibilidades de ocurrencia o impacto ................. 136
3.4.4. Implementación de medidas de control adecuados para mitigar los
diferentes tipos y niveles de riesgo identificados ........................................ 137
3.4.5. Monitoreo permanente de los resultados y de su efectividad .... 137
4. DEBIDA DILIGENCIA DE CLIENTES ................................................................. 138
4.1. Alcance.................................................................................................. 138
4.2. Aplicación del sistema implementado.................................................. 138
4.3. Clientes nuevos – clientes existentes ................................................... 139
9
4.3.1. Aplicación en función del análisis de riesgos realizado ................ 141
4.3.2. Aplicación en todos los casos. Caso especial ................................ 141
4.3.3. Oportunidad de la realización de la debida diligencia ¿Antes o
después? 141
4.3.4. Exclusión a la realización de la Debida Diligencia al concertar la
operación ...................................................................................................... 143
4.4. Imposibilidad de Aplicación .................................................................. 144
4.5. Enfoque Basado en Riesgos .................................................................. 145
4.6. Negativa del cliente a proporcionar información (exclusivamente para
sector Casinos, Inmobiliaria y Rematadores) ................................................... 146
5. CONTENIDO GENERAL DE LA DEBIDA DILIGENCIA DEL CLIENTE EN EL DECRETO
REGLAMENTARIO ................................................................................................. 146
5.1. Identificación y verificación de Clientes ............................................... 147
5.2. Identificación y verificación del representante del cliente .................. 148
5.3. Identificación del beneficiario final y toma de medidas razonables para
verificar su identidad ........................................................................................ 149
5.3.1. Definición de beneficiario final ..................................................... 149
5.3.1.1. Posesión directa o indirecta de capital integrado o equivalente
150
5.3.1.2. Posesión directa o indirecta de derechos a voto ..................... 153
5.3.1.3. Ejercicio del control final sobre una entidad ............................ 153
5.3.1.4. Persona física que aporta fondos o en cuya representación se
hace la operación...................................................................................... 155
5.3.1.5. Caso de fideicomisos o fondos de inversión no supervisados por
el Banco Central del Uruguay ................................................................... 156
5.3.1.5.1. Fideicomisos .................................................................. 156
5.3.1.5.2. La situación en análisis .................................................. 161
5.3.1.5.3. Fondos de Inversión no supervisados por el BCU ......... 161
5.4. Obtención de información sobre el propósito de la relación comercial y
la naturaleza de los negocios............................................................................ 162
10
5.5. Seguimiento continuo de la relación comercial y examen de las
transacciones .................................................................................................... 164
5.6. Obtener una explicación razonable y/o justificación sobre el origen lícito
de los fondos manejados en la operación, de corresponder conforme a la
naturaleza de la misma..................................................................................... 165
CAPITULO VII............................................................................................................. 167
DEBIDA DILIGENCIA - CONCEPTOS GENERALES PARA TODOS LOS SUJETOS
OBLIGADOS NO FINANCIEROS .................................................................................. 167
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 169
2. TIPOS DE DEBIDA DILIGENCIA. DIFERENCIAS ENTRE EL RÉGIMEN LEGAL Y EL
REGLAMENTARIO ................................................................................................. 169
2.1. Debida diligencia normal ...................................................................... 170
2.1.1. Información Personas Física ......................................................... 170
2.1.1.1. Nombre y apellido completo .................................................... 170
2.1.1.2. Fecha y lugar de nacimiento..................................................... 171
2.1.1.3. Documento de Identidad.......................................................... 171
2.1.1.4. Domicilio ................................................................................... 171
2.1.1.5. Profesión, oficio o actividad principal ...................................... 172
2.1.2. Información Personas Jurídicas .................................................... 172
2.1.2.1. Denominación, fecha y lugar de constitución, domicilio, actividad
principal, nombres, apellidos y documentos de identidad de los socios o
accionistas con más del 15 %, nombres, apellidos, documentos de
identidad de los directores y número de RUT .......................................... 173
2.1.2.2. Identificación del representante .............................................. 174
2.1.3. Información en caso de fideicomisos, fundaciones y asociaciones
civiles. 174
2.1.4. Requisitos especiales para sociedades constituidas en el extranjero
sin representación en Uruguay, que no desarrollen su objeto en forma
habitual en el país......................................................................................... 175
2.1.5. Otra información necesaria, común para personas físicas como
jurídicas. 175
11
2.1.5.1. Determinar si el cliente actúa a nombre propio o de un tercero
175
2.1.5.2. Identificar al beneficiario final de la operación ........................ 176
2.1.5.3. Verificación en listas ................................................................. 177
2.1.5.4. Declaración sobre Personas Políticamente Expuestas ............. 179
2.2. Debida Diligencia Simplificada .............................................................. 180
2.2.1. Generalidades ............................................................................... 180
2.2.2. Oportunidad ................................................................................. 180
2.2.3. Contenido ..................................................................................... 181
2.2.4. Seguimiento operativo simplificado ............................................. 182
2.2.5. Criterios para su aplicación........................................................... 183
2.3. Debida Diligencia Intensificada............................................................. 184
2.3.1. Concepto....................................................................................... 184
2.3.2. Causales de aplicación de una debida diligencia intensificada .... 185
2.3.2.1. Relaciones comerciales y operaciones con clientes no residentes
provenientes de países miembros de GAFI o asimilados ......................... 185
2.3.2.2. Países sujetos a sanciones ........................................................ 187
2.3.2.3. Operaciones que no impliquen la presencia física de las partes
188
2.3.2.4. Utilización de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan
el anonimato en las transacciones ........................................................... 191
2.3.2.5. Personas Políticamente Expuestas ........................................... 193
2.3.2.5.1. Concepto de PEP............................................................ 193
2.3.2.5.2. Familiares del PEP .......................................................... 196
2.3.2.5.3. Asociados del PEP .......................................................... 200
2.3.2.5.4. Personas que actúen en nombre del PEP ...................... 201
2.3.2.6. Negocios en que se utilizan cuantías elevadas en efectivo ...... 202
12
2.3.2.7. Utilización de Personas Jurídicas, en especial las sociedades con
acciones al portador en caso de que existan dificultades para identificar al
beneficiario final a través de información incluida en un Registro Oficial 203
2.3.2.8. Fideicomisos con estructura aparente inusual o excesivamente
compleja (para determinar su estructura de control y sus beneficiarios
finales) 205
2.3.2.9. Relaciones comerciales realizadas en circunstancias inusuales
conforme a los usos y costumbres de la respectiva actividad ................. 206
2.3.2.10. Otras circunstancias que conforme al análisis de riesgo aplicado
por el sujeto obligado requieran la realización de una debida diligencia
intensificada ............................................................................................. 207
2.3.3. Oportunidad ................................................................................. 207
2.3.4. Actividad a realizar ante una debida diligencia intensificada por
parte del sujeto obligado .............................................................................. 207
2.3.5. Contenido particular ..................................................................... 208
2.3.5.1. Volumen de ingresos o explicación razonable y/o justificación
sobre el origen de fondos manejados en la transacción .......................... 208
2.3.5.2. Declaración de regularidad fiscal ............................................. 209
2.3.5.3. Clientes entidades obligadas a comunicar a los titulares de sus
participaciones al portador y nominativas ............................................... 210
2.3.5.4. Seguimiento operativo intensificado ....................................... 210
3. DELEGACIÓN DEL SISTEMA DE DEBIDA DILIGENCIA ..................................... 211
3.1. Sujetos intervinientes ........................................................................... 211
3.2. Características de la debida diligencia delegada .................................. 212
3.3. Responsabilidad final de la actividad.................................................... 213
4. EXCEPCIÓN DE REALIZAR LA DEBIDA DILIGENCIA ........................................ 213
5. INTERVENCIÓN DE UNA INSTITUCIÓN FINANCIERA ..................................... 215
CAPITULO VIII............................................................................................................ 217
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR INMOBILIARIO ............ 217
13
1. SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL SECTOR Y MATERIA OBJETO DE CONTROL
219
2. NORMAS ESPECIALES.................................................................................... 219
2.1. Normas especiales para inmobiliarias .................................................. 219
2.2. Volumen de ingresos o explicación razonable y/o justificación sobre el
origen de fondos. .............................................................................................. 221
2.3. Especialidades en casos de debida diligencia intensificada en caso de
personas físicas ................................................................................................. 222
2.4. Umbrales del sector inmobiliario ......................................................... 222
2.5. Obra Pública.......................................................................................... 223
CAPITULO IX .............................................................................................................. 225
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR ABOGADOS, ESCRIBANOS,
CONTADORES Y OTRAS PERSONAS FISICAS O JURIDICAS QUE REALICEN
DETERMINADAS ACTIVIDADES ................................................................................. 225
1. SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL SECTOR Y MATERIA OBJETO DE CONTROL
227
2. NORMAS ESPECIALES.................................................................................... 227
2.1. Medidas especiales para Escribanos .................................................... 227
2.2. Normas específicas sobre contadores .................................................. 228
2.4. Umbrales del sector abogados, escribanos y contadores .................... 229
2.5. Aplicación de disposiciones del sector proveedores de servicios
societarios por parte de los sujetos obligados del sector abogados, escribanos y
contadores ........................................................................................................ 229
CAPITULO X ............................................................................................................... 231
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR REMATADORES ........... 231
1. EL ESTATUTO DE LOS REMATADORES .......................................................... 233
2. EL REMATADOR COMO SUJETO OBLIGADO ................................................. 234
3. MEDIDAS ESPECIALES ................................................................................... 235
14
3.1. Remates de bienes inmuebles .............................................................. 235
3.2. Remate de antigüedades, obras de arte, metales y piedras preciosas. 236
3.3. Remates ganaderos .............................................................................. 236
3.5. Umbral para la debida diligencia intensificada .................................... 238
3.6. Oportunidad de realización de la debida diligencia ............................. 238
3.7. Remates Judiciales ................................................................................ 238
3.8. Publicidad de la información a brindar por parte del cliente ............... 239
CAPITULO XI .............................................................................................................. 241
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR ZONAS FRANCAS ......... 241
1. ÓRGANO ADMINISTRATIVO ......................................................................... 243
2. EXPLOTADORES, USUARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS ................................. 243
3. ACTIVIDADES ADMITIDAS ............................................................................. 244
4. LOS SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL RÉGIMEN DE ZONA FRANCA ......... 246
5.1. Sujetos Obligados de zona franca que desarrollan actividades de otros
sectores ............................................................................................................ 247
5.2. Debida diligencia en caso de clientes usuarios de zona franca ............ 247
5.3. Debida diligencia en caso de clientes no usuarios de zona franca ....... 247
CAPITULO XII ............................................................................................................. 249
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR PROVEEDORES DE
SERVICIOS SOCIETARIOS ........................................................................................... 249
1. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR PROVEEDORES DE SERVICIOS SOCIETARIOS
251
2. ANTECEDENTES............................................................................................. 251
3. ALCANCE SUBJETIVO..................................................................................... 252
15
4.1. Perdida de contacto con el cliente ....................................................... 255
4.2. Concepto de habitualidad .................................................................... 256
4.3. Medidas especiales para accionistas y directores nominales .............. 257
CAPITULO XIII ............................................................................................................ 259
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR CASINOS...................... 259
1. LOS CASINOS COMO SUJETOS OBLIGADOS .................................................. 261
1.1. Régimen general de la explotación de Casinos en Uruguay ................. 261
1.2. ¿Qué es un Casino en Uruguay? ........................................................... 262
1.3. ¿Quién es el sujeto obligado Casino a la luz del sistema de LAFT en
nuestro país? .................................................................................................... 262
1.4. Juegos de Azar o apuestas online ......................................................... 264
2. LA DEBIDA DILIGENCIA DEL SECTOR ............................................................. 265
2.1. Umbrales Mínimos ............................................................................... 265
2.2. Medidas Especiales ............................................................................... 266
CAPITULO XIV ........................................................................................................... 267
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR COMERCIANTES DE
ANTIGUEDADES, OBRAS DE ARTE, Y METALES Y PIEDRAS PRECIOSAS..................... 267
1. CONCEPTO DE INTERMEDIARIO O MEDIADOR ............................................ 269
2. LA COMPRAVENTA, ÚNICO CONTRATO VINCULADO A LA ACTIVIDAD DE LOS
SUJETOS OBLIGADOS ............................................................................................ 271
3.1. Umbrales mínimos ................................................................................ 271
CAPITULO XV............................................................................................................. 273
16
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL SECTOR ORGANIZACIONES SIN
FINES DE LUCRO ....................................................................................................... 273
1. CONCEPTOS GENERALES .............................................................................. 275
2.1. Sujetos obligados .................................................................................. 276
2.2. Medidas coordinadas con el Ministerio de Educación y Cultura ......... 277
2.3. Medidas coordinadas con la Secretaría Nacional del Deporte............. 277
CAPITULO XVI ........................................................................................................... 279
OTRAS OBLIGACIONES DE LOS SUJETOS OBLIGADOS .............................................. 279
1. CONSERVACIÓN DE REGISTROS .................................................................... 281
1.1. ¿Qué se debe conservar? ..................................................................... 281
1.2. ¿Cómo se debe conservar?................................................................... 282
1.3. ¿Por cuánto tiempo se debe conservar? .............................................. 283
1.4. ¿Dónde se deben conservar? ............................................................... 283
2. OFICIAL DE CUMPLIMIENTO ......................................................................... 284
2.1. Legalidad de la implementación ........................................................... 284
2.2. Concepto............................................................................................... 286
2.3. Funciones .............................................................................................. 287
2.3.1. Observancia de los procedimientos y obligaciones...................... 287
2.3.2. Enlace con las UIAF y la SENACLAFT ............................................. 288
2.3.3. Revisión periódica de políticas, procedimientos y controles ....... 289
2.3.4. Proposición de medidas para disminuir los riesgos ..................... 289
2.3.5. Determinación y establecimiento de aspectos vinculados a lavado
en las operaciones que ejecuta el sujeto obligado ...................................... 289
2.3.6. Generación de mecanismos de alerta .......................................... 290
2.3.7. Colaboración en la elaboración para la remisión de Reportes de
Operaciones Sospechosas ............................................................................ 291
17
2.3.8. Verificación del cumplimiento y resultados del sistema, Planes de
capacitación .................................................................................................. 292
2.3.9. Independencia y autonomía ......................................................... 293
2.3.10. Responsabilidad ............................................................................ 293
3. REPORTE DE OPERACIONES SOSPECHOSAS ................................................. 294
3.1. Definición de operación sospechosa .................................................... 295
3.2. Reporte de operaciones sospechosas o inusuales ............................... 297
3.3. Momento .............................................................................................. 298
3.4. Forma y Autoridad ante quién se presenta .......................................... 298
3.5. Sujetos exceptuados de la obligación de reportar en ciertos casos..... 299
3.6. Efectos posibles de los ROS: Inmovilización de fondos y otras medidas
300
3.7. Normas especiales sobre Reportes de Operaciones Sospechosas ....... 302
4. CAPACITACIÓN.............................................................................................. 303
4.1. Legalidad de la Implementación ........................................................... 303
4.2. Contenido ............................................................................................. 304
4.2.1. Alcance subjetivo .......................................................................... 304
4.2.2. Contenido de la obligación de capacitación ................................. 306
5. OBLIGACIÓN DE COLABORACIÓN ................................................................. 307
5.1. Colaboración con la UIAF por parte de los sujetos obligados .............. 307
6. REGISTRO DE SUJETOS OBLIGADOS.............................................................. 310
6.1. Regulación ............................................................................................ 310
6.2. Legalidad ............................................................................................... 311
7. COMUNICACIÓN INMEDIATA DE CONGELAMIENTO DE FONDOS POR PARTE DE
LOS SUJETOS OBLIGADOS EN CASO DE COINCIDENCIAS EN LISTAS DE
FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE
DESTRUCCIÓN MASIVA ......................................................................................... 312
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................... 315
18
INTRODUCCIÓN
Hace ya más de una década que he incursionado en la temática de la prevención

del lavado de activos y financiación del terrorismo desde distintos ámbitos.
En mi ejercicio profesional y académico he profundizado en diversos aspectos
vinculados al sistema y me he percatado de la existencia de un divorcio entre
los aspectos normativos, políticos y sociales del mismo.
Si bien la intención inicial de la explicitada lucha contra el narcotráfico y el
financiamiento al terrorismo gozaba de legitimidad en lo social, la práctica del
sistema ha seducido y provocado avances normativos no tan legítimos ni
seductores.
En lo normativo existe una clara intención de adecuación de las normas internas
a los requerimientos internacionales. Estas circunstancias han llevado al dictado
de numerosas normas con defectos, con una inadecuada coordinación entre
ellas, un alcance subjetivo totalmente hipertrofiado y sin una adecuada reflexión
sobre los objetivos país al respecto.
A nivel social, los ciudadanos a los que va dirigido se notan preocupados por la
tensión que genera el sistema impuesto frente al ejercicio efectivo de los
derechos humanos fundamentales tales como la libertad, el derecho al trabajo,
a la privacidad, al secreto, entre otros y su legitimidad. Son frecuente las
preguntas: ¿Por qué tengo que ser un investigador privado internacional? ¿Por
qué debería ingresar a un programa de protección de testigos por solo desarrollar
mi derecho al trabajo? ¿Por qué debo traicionar la confianza de mis clientes
teniendo que reportar una operación supuestamente sospechosa? ¿Cuál es la
legitimidad del gobierno para interceptar llamadas, correos o cualquier tipo de
comunicación de las personas con el fundamento de castigar duramente a una
persona que ha cometido delitos que son considerados -o no- aberrantes
socialmente? ¿Por qué debo gastar mi dinero en mayores costos por una tarea
que le corresponde cumplir al Estado?
En fin, el sistema es conflictivo, confuso y no se ha consolidado aún con
jurisprudencia judicial y administrativa clara al respecto.
En ese escenario he publicado con anterioridad un primer volumen del libro
“Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico-Práctico de Lavado de
19
Activos en Uruguay”1 donde he tratado de profundizar, de una forma amigable
y coherente, en el sistema de lavado de activos y financiamiento del terrorismo
uruguayo, para una fácil comprensión de la mayor cantidad posible de personas
que de una u otra forma puedan vincularse en algún momento de su vida al
mismo.
Asimismo, he intentado profundizar los contenidos, las opiniones y de dar
soluciones concretas a las dudas generalizadas que se presentan cotidianamente
por los distintos operadores.
En oportunidad de publicar aquella obra señale que la misma se desarrollaría en
dos volúmenes.
Un primer volumen haría referencia al lavado como proceso, así como a sus
efectos sociales, económicos y culturales.
En dicho volumen también se realizó una recopilación de la normativa nacional
e internacional que culminará en la nueva Ley Integral Nro. 19.574.
También se reseñó el sistema nacional previsto, con un análisis de las
principales entidades del mismo, sus facultades y obligaciones.
Asimismo, analicé a los sujetos obligados del sistema, tanto los financieros
como los no financieros, con un especial énfasis en estos últimos.
En este aspecto, delimite el alcance objetivo y subjetivo de cada grupo para
intentar conciliar las previsiones de la nueva norma con su interpretación
jurídica.
El segundo volumen abordará otros aspectos del sistema, como lo son sus
delitos específicos, los delitos precedentes, la autonomía del delito de lavado, la
internacionalidad y la doble tipicidad del mismo, así como las distintas
agravantes establecidas.
También, incursionaremos en el sistema de medidas cautelares específicas,
incluyendo el análisis del decomiso de bienes, las técnicas especiales de
investigación y la cooperación penal internacional.
Por último, y en base a su actualidad referiremos a la incidencia que el nuevo
proceso procesal penal tiene respecto del sistema de lavado de activos y de la
financiación del terrorismo.
Entre el primer y el segundo volumen surgió la reglamentación de la debida
1
Disponible para su descarga en forma gratuita en: https://lavadodeactivosenuruguay.com
20
diligencia del sector no financiero, por Decreto Nro. 379/018.
Mi intención inicial era simplemente adecuar el primer volumen del libro
“Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico-Práctico de Lavado de
Activos en Uruguay” a esta nueva norma, pero, la magnitud y el alcance de la
nueva regulación me llevó modificar esa idea primaria.
En efecto, el Decreto Nro. 379/018 del 12 de noviembre de 2018 contiene 103
artículos distribuidos en catorce capítulos.
Los primeros veinte artículos están dedicados a la reglamentación general del
sistema no financiero.
Posteriormente la reglamentación tiene 8 capítulos que regulan por separado los
distintos sectores de actividad, a saber: a) casinos, b) inmobiliaria, c) abogados,
escribanos, contadores y otras personas físicas o jurídicas que realicen
determinadas actividades, d) rematadores, e) comerciantes de antigüedades,
obras de arte, y metales y piedras preciosas, f) zonas francas, g) proveedores de
servicios y h) organizaciones sin fines de lucro.
El Decreto interpreta y regula obligaciones existentes en la Ley Integral e innova
-con dudosa legalidad- sobre otros aspectos no regulado por la norma.
En base a ello, me pareció conveniente, realizar un nuevo libro que fuera
autosuficiente y solamente se dedicara al análisis de la debida diligencia del
sector no financiero a la luz de las normas de la Ley Integral y su decreto
reglamentario.
Creo que el mayor esfuerzo vale la pena, en tanto el Manual será una obra
destinada a la regulación en general y este libro denominado “Debida Diligencia
en Uruguay” abordará exclusivamente la regulación de la debida diligencia
como foco específico de análisis científico.
En este nuevo libro el abordaje de los distintos temas pretende ser técnico,
aunque también pretende dar una visión práctica de cómo funciona el sistema
respecto de los sujetos obligados, dando pautas razonables para la actuación y
cumplimiento del mismo.
De esta forma espero contribuir humildemente al estudio de este objeto de
derecho tan novedoso y hacerlo un poco más comprensible para todos aquellos
a quienes se les va a aplicar, en base a reflexiones sobre el texto de las normas
e inquietudes que surgen del constante vínculo con los sujetos obligados y
personas vinculadas al sistema.
21
Agradezco la colaboración del Dr. Andrés Mautone para la revisión y
actualización de la información utilizada.
Montevideo, 1 de setiembre de 2019.
22
CAPITULO I
DEFINICIONES BÁSICAS
23
24
1. CONCEPTO DE LAVADO DE ACTIVOS
La aparición y desarrollo del concepto del Lavado de Activos demuestra la
enorme influencia que ha tenido en los instrumentos de Derecho Internacional,
así como en nuestra legislación penal y administrativa a lo largo del tiempo.
Fue recién al final de los años ´70 y principios de los ´80 cuando comienza a
existir una real preocupación por el fenómeno del lavado de activos, sin ser
identificado todavía como un problema autónomo. Luego de la guerra de
Vietnam el consumo de drogas en las grandes ciudades de Estados Unidos se
disparó y se extendió a otros países industrializados. El combate mediante su
prohibición demostró no ser realmente efectivo, sino que por el contrario
intensificó el problema. Ante ello surgió la idea de que se debe combatir el
fenómeno de una nueva manera y tanto desde la política, como desde los
órganos de persecución penal se empezó a hablar de “ir por el dinero” o de
“seguir la pista del dinero” o, incluso “cortar la cabeza de la serpiente”. Detrás
de ello, no sólo estaba la idea de evitar el consumo de drogas, sino también la
de tratar la creciente preocupación por el poder económico que progresivamente
estaban ganando los traficantes. Este poder les permitía adquirir maquinaria
sofisticada, armas y la posibilidad de corromper la policía, los jueces y
gobiernos de los países en los que operan.2
El primer ordenamiento en incorporar a su Código Penal el delito de lavado de
activos procedentes de actividades ilegales fue Italia en el año 1978.
De esta forma, el artículo 648 bis italiano buscaba intimidar a quienes colaboran
con los autores de los delitos, facilitándoles disfrutar de las ganancias obtenidas
con tales ilícitos. Mediante la misma se buscaba reforzar la protección del bien
jurídico que fue vulnerado por el delincuente al cometer el delito base.
Su origen lo encontramos en la utilización por parte de organizaciones
criminales, principalmente en E.E.U.U., de cadenas de lavanderías automáticas
para colocar fondos de origen ilícito y el dinero obtenido ilegalmente con la
finalidad de encubrir su origen.
La doctrina española ha empleado mayormente el término “blanqueo de
capitales” para referirse a este fenómeno. Mientras que en los países de América
2
ETCHEBERRY, Jaime Winter. “La regulación internacional del lavado de activos y el
financiamiento del terrorismo. En Lavado de Activos y Compliance. Perspectiva Internacional y
de Derecho Comparado”. Editorial Jurista Editores. Lima (Perú). Año 2015. Págs. 102 y 103.
25
se utiliza la expresión “lavado de activos” al igual que sucede en países como
Alemania y Suiza. Por su parte, en Francia se utiliza la palabra “blanqueo de
dinero”.
Entiende Blanco Cordero, que el lavado de activos es “el proceso en virtud del
cual los bienes de origen delictivo se integran en el sistema económico legal
con apariencia de haber sido obtenidos en forma lícita”.3 Dicha definición es
adoptada por la Federación Latinoamericana de Bancos (FELABAN), que es
una institución sin fines de lucro, constituida en el año 1965 en la ciudad de Mar
del Plata, República Argentina.
Por su parte, la Red de Control de Crímenes Financieros (FinCEN) ha señalado
que el “dinero es lavado para ocultar una actividad ilegal, incluyendo los
delitos que generan el dinero en sí mismo, como por ejemplo el tráfico de
drogas. El lavado de dinero oculta la fuente de ganancias ilegales de manera
que el dinero pueda ser utilizado sin que se detecte su fuente”.4
Mientas que para el CICAD (O.E.A.) comete el delito de lavado de activos “la
persona la persona que convierta, transfiera o transporte bienes a sabiendas,
debiendo saber o con ignorancia intencional que los mismos son producto o
instrumentos de actividades delictivas graves; la persona que adquiera, posea,
tenga, utilice o administre bienes a sabiendas, debiendo saber, o con ignorancia
intencional que los mismos son producto o instrumentos de actividades
delictivas graves; la persona que oculte, disimule o impida la determinación
real de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la
propiedad de bienes, o de derechos relativos a tales bienes, a sabiendas,
debiendo saber, o con ignorancia intencional que los mismos son producto o
instrumentos de actividades delictivas graves; y la persona que participe en la
comisión de alguno de los delitos tipificados en este artículo, la asociación o la
confabulación para cometerlos, la tentativa de cometerlos, la asistencia, la
incitación pública o privada, la facilitación o el asesoramiento en relación con
3
BLANCO CORDERO, Isidoro. “El delito de blanqueo de capitales”. Pamplona: Aranzadi, año
1997, pág. 101.
4
Prevención del Lavado de Dinero. Una Guía para Empresas de Servicios Monetarios.
Consultado con fecha 23/02/2018 en el sitio web:
ttps://www.fincen.gov/sites/default/files/shared/mlp_spa_prevention_guide.pdf
26
su comisión, o que ayude a cualquier persona que participe en la comisión de
tal delito o delitos, a eludir las consecuencias jurídicas de sus acciones”.5
En definitiva, se observa que el objetivo del lavado de activos es ocultar el
origen ilícito de los fondos y a sus reales titulares y devolverlos al mercado de
dinero, bienes y servicios con la apariencia de haber sido generados mediante
una actividad o inversión legítima.
De esta forma, el lavado de activos tiene un vínculo insoslayable con el delito
que le precede, ya que se dirige a proteger la ganancia obtenida de forma ilícita,
brindando la posibilidad a los autores del delito de poder gozar de la misma
como si fuere fruto de una actividad absolutamente lícita.
Explica Fleitas Villarreal que se trata de un delito mutante, donde su espacio de
acción es el mundo globalizado, se moviliza en los sistemas económicos y su
comisión ha aumentado en forma sorprendente, lo cual ha llevado a los Estados
a armonizar sus legislaciones para que la reacción a dicho fenómeno sea global,
sin que ello suponga vulnerar los principios vigentes en cada uno de esos
ordenamientos jurídicos. Por ello el delito encuentra su medio habitual y alcanza
su máximo desarrollo en el ámbito de la delincuencia organizada.6
También se ha señalado a nivel de doctrina que estos delitos afectan la soberanía
nacional, la integridad del sistema democrático, el orden público, el orden
económico, la transparencia del sistema económico y financiero y la paz y la
seguridad de los países.
2. EL PROCESO DE LAVADO DE ACTIVOS

Resulta fundamental para el lector tener muy presente que el lavado de activos
es un proceso dinámico.
En efecto, el mismo se realiza a partir de múltiples operaciones -generalmente
de distinta índole- que se van ejecutando progresivamente en el correr del
tiempo.
5
http://www.cicad.oas.org/Lavado_Activos/esp/reglamento_modeloFeb04_04.htm
6
FLEITAS VILLARREAL, Sandra. “Responsabilidad Administrativa y Penal de las Instituciones
Financieras y los Profesionales Universitarios por su participación en el Delito de Lavado de
Activos”. Editorial IMPO. Montevideo (Uruguay). Agosto 2010. Pág. 2.
27
Esa dinámica y ese sentido de proceso en evolución constante es una
característica fundamental que permite comprender y explicar la lógica del
sistema normativo.
Desde el punto de vista teórico, sin perjuicio de muchas otras categorizaciones,
se puede indicar que el proceso de Lavado de Activos se compone de tres etapas:
a) la colocación de bienes o fondos, b) la transformación para disfrazar el origen,
propiedad y ubicación de los fondos y, por último, c) la integración de los
fondos.
2.1.Colocación de bienes o fondos

También llamada de ocultación, colocación o inyección de los bienes o fondos,
consiste en introducir dinero en efectivo u otros valores en el sistema financiero
o en sectores de la economía formal.
En el proceso de legitimación de activos provenientes de actividades delictivas,
las organizaciones criminales utilizan una amplia gama de sujetos, que
trascienden el espectro de los integrantes del sistema financiero, alcanzando a
otros agentes de la economía.
2.2.Fraccionamiento o Transformación para disfrazar el origen,

propiedad y ubicación de los fondos
También llamada cobertura, encubrimiento o estratificación, implica una serie
de operaciones para disfrazar o disimular el origen de los fondos, tratando de
eliminar rastros y evidencias.
2.3.Inversión, integración o goce de los capitales ilícitos

También llamada blanqueo o reintegro, es la finalización del proceso. En este
paso, el dinero lavado regresa al circuito económico legal, disfrazado ahora
como "dinero legítimo".
3. DEFINICIÓN DE FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO

El financiamiento del terrorismo se trata de una reciente preocupación, pero
sostenida de la sociedad globalizada, en la medida que su realización atenta
contra la paz, la seguridad y la tranquilidad de todos los países.
Hoy en día, los países cuentan con una serie de dispositivos que les permite
hacer frente, de acuerdo al tenor de las amenazas, a los diferentes aspectos
28
económico-financieros que sirven de sustento a la criminalidad organizada y al
terrorismo internacional.
Para la Unidad de Análisis Financiero de Chile, el financiamiento del terrorismo
es “cualquier forma de acción económica, ayuda o mediación que proporcione
apoyo financiero a las actividades de elementos o grupos terroristas. Aunque el
objetivo principal de los grupos terroristas no es financiero, requieren fondos
para llevar a cabo sus actividades, cuyo origen puede provenir de fuentes
legítimas, actividades delictivas, o ambas”.7
En tanto, la Superintendencia de Seguros de la Nación Argentina (SSN) ha
indicado que: “El Financiamiento del Terrorismo es el acto de proporcionar
apoyo financiero a terroristas u organizaciones terroristas a fin de permitirles
realizar actos de terrorismo. Esta definición está basada en la definición de
financiamiento del terrorismo aceptada internacionalmente por la Convención
de Naciones Unidas para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo
(1999) y en las Recomendaciones del FATF/GAFI sobre el Financiamiento del
Terrorismo. El Artículo 2 de la Convención Internacional para la Supresión del
Financiamiento del Terrorismo estipula lo siguiente: “Toda persona comete un
delito dentro del sentido de esta Convención si dicha persona por cualquier
medio, directa o indirectamente, ilegal y dolosamente, proporciona o reúne
fondos con la intención de que sean utilizados o con el conocimiento de que
serán utilizados, completa o parcialmente, para realizar: a) Un acto, que
constituye un delito según se ha definido en uno de los tratados del anexo y
dentro de su alcance (el anexo incluye una lista de todas las convenciones
internacionales que penalizan actos terroristas específicos) o b) Cualquier otro
acto que tenga la intención de causar la muerte o la lesión corporal grave de
un civil, o de cualquier otra persona que no tome parte activa en las hostilidades
en una situación de conflicto armado, cuando el fin de dicho acto sea, por su
naturaleza o contexto, intimidar a la población, u obligar a un gobierno u
organización internacional a realizar o abstenerse de realizar algún acto. Para
que un acto constituya un delito, según establece el párrafo 1, no es necesario
que los fondos hayan sido utilizados en realidad para cometer un delito como
al que se hace referencia en el párrafo 1, subpárrafos (a) o (b).”8
7
Información consultada con fecha 23/02/2018 en el sitio web:
http://www.uaf.cl/lavado/terrorismo.aspx
8
Información consultada con fecha 23/02/2018 en el sitio web:
http://www2.ssn.gob.ar/index.php/la-superintendencia/2013-10-08-13-02-41/36-la-
29
En definitiva, comete el delito de financiamiento del terrorismo el que
organizare o, por el medio que fuere, directa o indirectamente, proveyere o
recolectare fondos para financiar una organización terrorista o a un miembro de
esta o a un terrorista individual, con la intención de que se utilicen, o a sabiendas
de que serán utilizados, en todo o en parte, en la financiación de actividades
terroristas.
De acuerdo al Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo de la Organización de las Naciones Unidas, se consideran de
naturaleza terrorista los delitos que se ejecutaren con la finalidad de causar la
muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no
participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado,
cuando el propósito de dicho acto, puesto de manifiesto por su naturaleza o su
contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una
organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.9
Al igual que sucede con el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo
tiene un carácter instrumental con relación con otros delitos. En este caso,
empero, no se busca ocultar o disimular el origen del dinero o bienes producido
por una actividad delictiva previa, sino de evitar los controles que existen en
torno a las organizaciones terroristas con el fin de que las mismas reciban sin
inconvenientes el soporte económico que necesitan para su funcionamiento y
consecución de objetivos.
Actualmente, la lucha contra el financiamiento del terrorismo y el terrorismo
propiamente dicho, se hallan estrechamente vinculadas con el combate contra
el lavado de activos.
4. RELACIÓN ENTRE EL LAVADO DE ACTIVOS Y EL

FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO
Si bien las técnicas utilizadas para el Lavado de Activos y el Financiamiento del
Terrorismo pueden resultar similares, ambos delitos presentan diferencias que
deben ser tenidas en cuenta al momento de aplicar políticas y medidas de
superintendencia-menucontenido/antilavado/definiciones/185-que-se-entiende-por-
financiamiento-del-terrorismo
9
Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo. Consultado con
fecha 13/03/2018 en el sitio web:
https://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/sp_conve_inter_repre_finan_terro.pdf
30
prevención:
• En la Financiación del Terrorismo los recursos pueden tener origen
lícito, mientras que en el Lavado de Activos el origen es, en principio, siempre
delictivo.
• En el Lavado de Activos, los fondos forman parte del propio delito y
constituyen una parte esencial del mismo (generalmente en etapas posteriores a
su comisión). En la Financiación del Terrorismo, los fondos son canalizados en
forma previa a la realización de actos delictivos y como actos preparatorios de
los mismos.10
• En el Lavado de Activos el fin o propósito del mismo es la obtención de
un lucro económico.
• El Financiamiento del Terrorismo busca imponer mediante la violencia
y el terror su ideología. Busca intimidar a la población, a un gobierno o a una
organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo en contra
de su voluntad.
• En el Lavado de Activos, el destino es la inversión en empresas legales
o colocaciones que permitan conservar la riqueza.
• En el Financiamiento del Terrorismo, el destino es financiar actividades
terroristas.
5. RIESGOS ASOCIADOS AL LAVADO DE ACTIVOS Y EL

FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO
Cualquier vínculo que puede generar un sujeto cualquiera con una actividad de
lavado lleva implícito la posibilidad del acaecimiento de ciertas consecuencias
negativas.
Ello es peor aún, si quién se ve vinculado a la actividad, es un sujeto obligado
del sistema.
Así, los riesgos a los que pueden verse expuestas las personas y las empresas en
caso de que sean utilizadas para el Lavado de Activos y el Financiamiento del
Terrorismo y que no utilicen un adecuado sistema de Prevención del Lavado de
Activos y Financiamiento del Terrorismo se han resumido en las siguientes
10
Conceptos extraídos del Manual de Prevención de Lavado de Activos y Financiamiento del
Terrorismo de la Bolsa de Valores de Montevideo. Consultado con fecha 13/03/2018 en el sitio
web: https://www.bvm.com.uy/repo/arch/manualprevencinlavadodeactivos.pdf
31
categorías:
a) Reputacional: Desprestigio, mala imagen, publicidad negativa,
migración de clientes.
b) Legal: Posibilidad de ser sancionado por incumplimiento de normas y
regulación civil, administrativa y penal.
c) Operativo: Riesgo de pérdida directa o indirecta resultante de procesos
internos inadecuados o fallidos, errores humanos o de sistemas.
d) Contagio: Posibilidad de pérdida directa o indirecta, por un contagio de
una acción o experiencia de un vinculado.
Como se aprecia fácilmente la administración de estos riesgos, su adecuada
percepción, así como el constante control de los mismos pasa a ocupar un lugar
primordial en la actividad de cualquier sujeto que, de alguna forma, pueda verse
involucrado bajo las normas legales del sistema nacional de prevención de
Lavado de Activos y Financiamiento al Terrorismo.
32
CAPITULO II
ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL SISTEMA

URUGUAYO
33
34
1. CONVENCIONES INTERNACIONALES
El carácter internacional de los fenómenos delictivos implicados en el lavado de
activos y al financiamiento del terrorismo ha determinado un impacto social de
magnitud mundial.
Por este motivo, la cooperación internacional entre los diferentes países
involucrados al momento de legislar y aplicar las normas se comprende
fácilmente.
Así, sobre los años 80 se iniciaron intentos legislativos, alcanzándose acuerdos
internacionales en la materia que definieron las líneas de conductas legislativas
en lo interno de cada país.
El primer antecedente se remonta a la Convención de Viena de 1988,
incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley Nro. 16.579 de fecha 7 de
setiembre de 1994 denominada “Convención contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas” adoptada el 20 de diciembre de 1988
en la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Dicho instrumento fue el inicio de la legislación en el marco de la lucha del
lavado de activos. En la misma Convención se regula también respecto del
adecuado funcionamiento de la cooperación a nivel internacional, así como
sobre el blanqueo de capitales, el decomiso o confiscación de bienes y la
asistencia judicial.
La Convención definió el delito de blanqueo de capitales y la fijación de bases
para la creación de otros tipos penales, como el delito de lavado de dinero,
ocultación o encubrimiento de bienes, posesión o desvío de precursores
químicos, entre otros.
Asimismo, fomentó la cooperación internacional, asistencia judicial recíproca y
el levantamiento del secreto bancario, entre otras medidas.
Dos años después de la Convención de Viena se celebró el Convenio de
Estrasburgo de 1990, “Convenio sobre blanqueo, investigación, embargo, y
comiso del producto de delitos”, con fecha 8 de noviembre de 1990.
Como rasgo de dicho instrumento - entre otros - cabe señalar la obligación de
los Estados parte de penalizar un cúmulo de conductas vinculadas con el lavado
de las ventajas económicas procedentes de la comisión de ciertos delitos.
En el año 1992, la Asamblea General de la OEA aprobó el Reglamento Modelo
35
de la CICAD/OEA sobre el control del lavado.
El Reglamento establece la criminalización y el castigo de las diferentes
modalidades que pueden asumir las conductas de lavado de activos, ampliando
su ámbito de aplicación a todos los bienes que provienen de la comisión de un
delito grave.
Asimismo, prevé la adopción de medidas cautelares sobre los bienes
provenientes del delito antecedente objeto de blanqueo y su decomiso.
Adicionalmente, prevé el destino que deberán tener los bienes decomisados y
establece la necesidad de constituir fondos a efectos del combate del delito y a
reparar los daños y perjuicios causados por la comisión del mismo.
En diciembre del año 1999, la Asamblea General de las Naciones Unidas,
aprobó el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del
Terrorismo. El objeto del Convenio fue la represión de la acción de los grandes
grupos delictivos terroristas, afectando sus operaciones financieras y sus
mecanismos de financiación. Dicho instrumento fue incorporado al
ordenamiento uruguayo a través de Ley Nro. 17.704 en noviembre de 2003.
En su artículo 2 aconseja a los Estados Partes la penalización de todas aquellas
conductas de quien por “…el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita
o deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se
utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte”, para la
comisión de actos de terrorismo.
En el año 2000, se aprueba la Convención de las Naciones Unidas para la
Delincuencia Organizada Transnacional, también conocida como la
Convención de Palermo, incorporada a nuestro ordenamiento mediante Ley
Nro. 17.861 de fecha 7 de enero de 2005.
Dicha norma intentó promover la cooperación para prevenir y combatir
eficazmente la delincuencia organizada transnacional.
En relación al delito de lavado de activos sigue el criterio adoptado por la
Convención de Viena de 1988, ampliando el elenco de delitos antecedentes de
los cuales puede provenir el lavado.
Asimismo, establece la necesidad de que los Estados partes implementen
Unidades de Inteligencia Financiera con el fin de controlar y supervisar al
sistema financiero para evitar que el mismo sea utilizado para lavar bienes de
origen delictivo.
36
2. ORGANISMOS INTERNACIONALES
2.1. GAFI
En el año 1989 se crea el GAFI, organismo internacional que tiene como
objetivo la promoción, difusión, desarrollo y coordinación de políticas contra el
blanqueo de capitales, tanto a nivel internacional como nacional.
Su programa se estructura en base a cronogramas de trabajo anuales, en el cual
los países se someten a un sistema de evaluación mutua en base al cual se
determina la adecuación de sus respectivos sistemas jurídicos a las exigencias
planteadas en “las 40 Recomendaciones”.
Si bien los pronunciamientos del referido organismo no tienen carácter
vinculante, su trascendencia se aprecia en la incorporación por parte de los
estados de normativa interna basada en “las 40 Recomendaciones” aprobadas
en 1990, y posteriormente revisadas en múltiples ocasiones hasta su última
revisión de octubre de 2015.
Con el paso de los años las presiones ejercidas por los mencionados organismos
han tomado mayor relevancia y magnitud motivadas también por circunstancias
tales como el incremento del terrorismo, la decisión de los países centrales en el
combate a la erosión de sus bases tributarias, así como el combate al narcotráfico
y la corrupción, procurando una mayor transparencia y cooperación a nivel
internacional.
El GAFI11, ente intergubernamental establecido en 1989 por los Ministerios de
sus jurisdicciones miembro, tiene como mandato fijar estándares y promover la
implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para
combatir el lavado de activos, el financiamiento del terrorismo y el
financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva y otras
amenazas a la integridad del sistema financiero internacional. Se trata entonces
de un "órgano de formulación de políticas", que trabaja para generar la voluntad
política necesaria para llevar a cabo las reformas legislativas y reglamentarias
nacionales en estas áreas.
En su marco, se han dictado un elenco de recomendaciones, conocidas como
11
Según información que surge de su sitio web: http://www.fatf-gafi.org/pages/aboutus/.
37
“las 40 recomendaciones de GAFI” actualizadas periódicamente, donde se
establecen medidas esenciales que los países deben implementar
En la región actúa en este ámbito el Grupo de Acción Financiera de
Latinoamérica (GAFILAT desde julio de 2014), originalmente GAFISUD
(creado el 8 de diciembre de 2000), reflejando la expansión de sus miembros a
todos los países de América Latina. Se trata de una organización
intergubernamental de base regional que agrupa a países de América del Sur,
Centroamérica y América del Norte para combatir el lavado de dinero y la
financiación del terrorismo, a través del compromiso de mejora continua de las
políticas nacionales en relación a ambos temas y la profundización de los
distintos mecanismos de cooperación entre los países miembros.
Por un lado, las medidas de capacitación y por otro las evaluaciones mutuas
entre los países miembros son las dos principales herramientas con las que
cuenta GAFILAT para apoyar en la implementación de “las 40
Recomendaciones de GAFI” e incorporarlas en los distintos países como ley
nacional, así como en la creación de un sistema regional de prevención contra
el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
Las mismas incluyen guías y recomendaciones de aplicación, siendo la última
actualización la correspondiente a octubre de 201512, donde se continúa
refiriendo como recomendación la inclusión de los “Delitos fiscales
(relacionado a impuestos directos e impuestos indirectos)” como delito
precedente del lavado de activos - lo que se relaciona directamente con la
presente investigación - siguiendo así la línea que el GAFI adoptó al respecto
desde comienzos del año 2012.
Un paso de fundamental importancia en los esfuerzos mundiales para enfrentar
el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo lo constituyó la
conformación del GAFI, conformado por los representantes de los siete países
más industrializados del mundo (Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia,
Reino Unido, Italia y Canadá) y de la Comisión de las Comunidades Europeas.
12
Los denominados “Estándares Internacionales sobre la lucha contra el lavado de activos y el
financiamiento del terrorismo y la proliferación” pueden consultarse en el siguiente sitio web:
http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF-40-Rec-2012-
Spanish.pdf
38
Este grupo de trabajo fue integrado por el G-7, durante una Conferencia
efectuada en París el 16 de julio de 1989, que emitió las famosas 40
Recomendaciones, y, posteriormente, las 8 Recomendaciones especiales sobre
la financiación del terrorismo (actualmente todas ellas fusionadas en las 40
recomendaciones del año 2015).
Entre otros aspectos, GAFI hace énfasis en el papel de los sistemas legales
nacionales en el combate contra el lavado de activos y el financiamiento del
terrorismo, ampliando el concepto de este delito al producto de otras actividades
ilegales graves, así como sugiriendo el establecimiento de medidas cautelares y
de decomiso de bienes.
Resaltan, además, el papel del sistema financiero en el combate contra el lavado
de activos y el financiamiento del terrorismo, recomendando la adopción de una
serie de medidas con ocasión de la utilización de los servicios que ofrecen, tales
como la identificación de clientes, el registro y resguardo por un período
determinado de la documentación que sustentan sus transacciones, así como el
reporte a las autoridades de las transacciones sospechosas, es decir, aquellas que
efectuadas por el público resulten complejas, insólitas, significativas o sin
fundamento económico o legal visible.
Recomienda, asimismo, el levantamiento del secreto bancario, así como la
exención de responsabilidad civil, penal y administrativa a los empleados y
funcionarios de banca cuando comuniquen de buena fe a las autoridades las
transacciones sospechosas.
Asimismo, dicho grupo considera necesario para la aplicación de una política
de prevención del lavado de capitales en las instituciones financieras, el
desarrollo de programas permanentes de capacitación de personal, así como el
establecimiento de políticas internas, procedimientos y controles orientados
específicamente a evitar la utilización de este tipo de instituciones por quienes
se dedican a la actividad del lavado de capitales.
Señala el papel de los reguladores bancarios en la vigilancia para el
cumplimiento de las medidas de prevención por las instituciones financieras.
Finalmente, un aspecto importante que contienen estas 40 Recomendaciones del
GAFI es lo relativo a las personas expuestas políticamente, en relación a los
cuales las instituciones financieras, además de los procedimientos de debida
diligencia, deben contar con “sistemas de gestión de riesgos apropiados para
determinar si el cliente es una persona políticamente expuesta; obtener la
aprobación de los directivos de mayor jerarquía para establecer relaciones
39
comerciales con esos clientes; tomar mediadas razonables para determinar
cuál es el origen de la riqueza y el origen de los fondos y llevar a cabo una
vigilancia permanente más exhaustiva de la relación comercial”.
Posteriormente, se emitieron “las 8 Recomendaciones Especiales” sobre la
Financiación del Terrorismo. De esta manera, el GAFI estableció un marco
básico para prevenir y suprimir la financiación del terrorismo y de los actos
terroristas.
2.2. Grupo EGMONT

En junio de 1995 se conformó el Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia
Financiera, el cual reúne a 158 Unidades de Inteligencia Financiera y que tiene
como objetivo la colaboración con los Estados.
El Grupo proporciona una plataforma para el intercambio seguro de experiencia
e inteligencia financiera para combatir el lavado de dinero y el financiamiento
del terrorismo (ML / TF).
Tiene reuniones periódicas, grupos de trabajo y grupos por regiones.
En este sentido, el grupo tiene como objetivo brindar capacitación y asistencia
técnica para la instalación y funcionamiento de las mencionadas entidades de
control en los diferentes países.
El referido grupo definió a las Unidades de Inteligencia Financiera como el
“órgano central nacional, encargado de recibir, solicitar, analizar, y elevar a
las autoridades competentes informes financieros, referidos a activos cuya
procedencia existan sospechas de ilicitud, exigidos por las leyes o reglamentos
nacionales, con el propósito de impedir el lavado de activos...” 13
Desarrolla su actividad a partir de grupos de trabajo. Por ejemplo, el grupo de
Trabajo de Intercambio de Información de EGMONT actualmente tiene estos
objetivos de trabajo:
• Desarrollar soluciones a los problemas que enfrentan las UIF en el
intercambio de información.
• Aprovechar el éxito de proyectos multilaterales anteriores de
13
DARRIEU, Roberto; “El lavado de dinero en la Argentina. Análisis dogmático y político
criminal de los delitos de lavado de activos de origen delictivo (Ley 25.246) y funcionamiento
del terrorismo”. Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, pág. 11.
40
intercambio de información para resolver problemas difíciles de lavado
de dinero y financiamiento del terrorismo.
• Estudio del entorno cambiante y diseño de estrategias para superar los
riesgos identificados.
• Adoptar la innovación en tecnología para permitir que las UIF sean
ágiles, receptivas y efectivas en el intercambio y la explotación de
información.
3. LA NORMATIVA NACIONAL
Nuestro país no fue ajeno a la creación y actuación de los organismos
internacionales, las normas desarrolladas y demás aspectos descritos.
Así, ya en el año 1998 se comenzaron a incorporar normas vinculadas a la
prevención del lavado de activo y el financiamiento del terrorismo, y
posteriormente se han ido incorporando numerosas normas al respecto.
El primer antecedente es la Ley Nro. 17.016. La misma introdujo
modificaciones al Decreto-Ley Nro. 14.294 relativo a sustancias estupefacientes
y tipificó las modalidades de delitos de lavado de activos cuyo origen se vincule
al tráfico de drogas y delitos conexos.
La referida norma crea cuatro tipos penales con el objetivo de castigar ciertas
conductas (arts. 54 a 5714).
14
Artículo 54: “El que convierta o transfiera bienes, productos o instrumentos que procedan de
cualquiera de los delitos tipificados por la presente ley o delitos conexos, será castigado con
pena de veinte meses de prisión a diez años de penitenciaría”.
Artículo 55: “El que adquiera, posea, utilice, tenga en su poder o realice cualquier tipo de
transacción sobre bienes, productos o instrumentos que procedan de cualquiera de los delitos
tipificados por la presente ley o de delitos conexos, o que sean el producto de tales delitos, será
castigado con una pena de veinte meses de prisión a diez años de penitenciaría”.
Artículo 56: “El que oculte, suprima, altere los indicios o impida la determinación real de la
naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad reales de tales
bienes, o productos u otros derechos relativos a los mismos que procedan de cualquiera de los
delitos tipificados por la presente ley o delitos conexos, será castigado con una pena de doce
meses de prisión a seis años de penitenciaría”.
41
Posteriormente, la Ley Nro. 17.060 del 23 de diciembre de 1998 estableció
normas referentes al uso indebido del poder público, creando una nueva
modalidad del delito de lavado de activos al tipificar el blanqueo originado en
ciertas actividades vinculadas a la función pública.
La referida normativa disponía en su artículo 30: “(Blanqueo de dinero).- El
que obstaculizare la identificación del origen, la investigación, la incautación
o la confiscación del dinero u otros valores patrimoniales a sabiendas que
provienen de alguno de los delitos establecidos en los artículos 156, 158, 158
bis, 160, 161, 162, 163, 163 bis y 163 ter del Código Penal, o del delito
establecido en el artículo 29 de la presente ley, será castigado con una pena de
tres meses de prisión a seis años de penitenciaría”.
En ese momento histórico se generaron dos definiciones diversas de delitos
vinculados al LAFT. Las de la Ley Nro. 14.294, en la redacción dada por la Ley
Nro. 17.016 y la de blanqueo de dinero de los funcionarios públicos dispuesta
por esta Ley Nro. 17.060.
Posteriormente, con fecha 23 de mayo de 2001 se sancionó la Ley Nro. 17.343,
que modifica la Ley Nro. 17.016, mediante la cual se incorporó una ampliación
de los delitos precedentes.
Asimismo, se incorpora el artículo 83 a la Ley Nro. 17.016 por el cual se
consagró el principio de la “doble incriminación o doble identidad” en relación
a que los delitos cometidos en el extranjero de los cuales provienen los bienes
blanqueados deben también ser considerados delitos en nuestro país.
Por su parte la Ley Nro. 17.835 establece en sus dos primeros artículos los
sujetos obligados a informar a la Unidad de Información y Análisis Financiero
(UIAF) del Banco Central del Uruguay (BCU) respecto de todas las situaciones
que resulten sospechosas, y determina las sanciones a aplicar en el caso de
incumplimiento.
Artículo 57: “El que asista al o a los agentes de la actividad delictiva en los delitos previstos en
la presente ley o delitos conexos, ya sea para asegurar el beneficio o el resultado de tal
actividad, para obstaculizar las acciones de la Justicia o para eludir las consecuencias jurídicas
de sus acciones, o le prestare cualquier ayuda, asistencia o asesoramiento, será castigado con
una pena de doce meses de prisión a seis años de penitenciaría”.
42
Mediante el artículo 5 se otorga a la UIAF significativos poderes de control y
fiscalización, en la medida que establece la facultad de solicitar todo tipo de
informes, antecedentes y todo elemento que se considere útil, en el plazo que
éste estipule.
Por su parte, el artículo 6 establece que las instituciones sujetas al control del
BCU deben suspender sus actividades por un período de setenta y dos horas
siempre que lo requiera la UIAF cuando sus operaciones involucren a personas
físicas o jurídicas sobre las cuales existan fundadas sospechas de estar
vinculadas a organizaciones criminales, relacionadas con este tipo de delitos,
comunicándose inmediatamente con la Justicia Penal competente, congelándose
los activos de las mismas, sin previa notificación.
Las Instituciones de Intermediación financiera deben informar a la UIAF la
existencia de bienes vinculados a personas que hayan sido identificadas como
terroristas o pertenecientes a organizaciones terroristas, en la lista
confeccionada por la Organización de las Naciones Unidas, o declaradas
terroristas por resolución judicial nacional o extranjera según lo dispuesto en el
artículo 17 de esta Ley.
También se hace referencia a la buena fe en la obligación de informar (artículo
4), estableciendo que no configura una violación del secreto profesional ni
mercantil el proporcionar esta información al órgano correspondiente siempre
que se ajuste a los procedimientos establecidos por el Banco Central o por el
Poder Ejecutivo en su caso. De esta manera no se genera ninguna
responsabilidad civil, comercial, laboral, penal, administrativa ni de ninguna
otra especie15.
En tanto, en el artículo 8 de la misma, se amplía nuevamente la nómina de
delitos precedentes al lavado de activos.
La norma también deroga el artículo 30 de la Ley Nro. 17.060 unificando las
figuras en los “delitos de lavado de activos”.
Dicha nómina de delitos antecedentes, fue nuevamente ampliada por la Ley Nro.
18.026 sustituyendo la prevista en el artículo 8 de la Ley Nro. 17.835,
incorporando los delitos de genocidio, crímenes de guerra y de lesa humanidad.
La Ley Nro. 18.494 realizó modificaciones al Decreto-Ley Nro. 14.294 y a la
15
Lo que, como veremos a lo largo del presente libro, es muy cuestionable.
43
Ley Nro. 17.835.
Dicha norma tuvo como objetivo mejorar las herramientas disponibles con el
fin de combatir el delito de lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
El proyecto de dicha ley estuvo fuertemente influenciado por las directivas
impulsadas por GAFI y GAFISUD.
Por un lado, incorpora nuevas hipótesis de delitos antecedentes del lavado de
activos y a su vez amplía la nómina de sujetos a los que se imponen cargas de
vigilancia.
El artículo 3 de la Ley Nro. 17.835 en su nueva redacción, refiere a la expansión
del principio de reserva de la comunicación de la operación sospechosa a las
personas relacionadas contractualmente con el sujeto obligado a informar a la
vez que impone la reserva de la identidad del sujeto obligado que haya
formulado el reporte y del firmante.
Asimismo, se incorpora al delito de "financiación del terrorismo", la acción
destinada a financiar una organización terrorista o a un miembro de esta o a un
terrorista individual, conforme al artículo 16 de la Ley Nro. 17.835.
Por su parte el artículo 2 de la ley aprobada, modifica los artículos 62 y 63 del
Decreto-Ley Nro. 14.294 que regulan el proceso cautelar y el decomiso de los
bienes utilizados para o en ocasión de la comisión de delitos previstos en la ley
o conexos a ellos.
Los artículos 4 a 7 regulan las técnicas especiales de investigación necesarias
para la obtención de la información (la entrega vigilada, las vigilancias
electrónicas, el agente encubierto y la figura del colaborador).
En los artículos 8 a 10 de la referida ley, se sistematiza y amplía la normativa
actual que regula el régimen de protección de víctimas, testigos y colaboradores,
en los supuestos de crimen organizado.
En el artículo 9, se establecen ciertos aspectos vinculados al secreto profesional.
En tanto, el artículo 12 modifica el texto del artículo 10 de la Ley Nro. 18.041,
estableciendo que las transacciones financieras importantes para la UIAF son
aquellas que involucran activos cuya procedencia sea lícita o ilícita sobre los
que pesa la sospecha de que estén vinculadas a personas físicas o jurídicas que
desarrollen actividades terroristas o estén destinadas a financiar cualquier
actividad de esa naturaleza.
44
A partir de la Ley Nro. 18.914 se establecen nuevas modificaciones a las normas
que regulan el delito de lavado de activos.
El artículo 1, incorpora dos numerales al artículo 8 de la Ley Nro. 17.835. En el
mismo se establece que el delito de lavado de activos se tipifica aun cuando el
hecho antecedente origen de los bienes, productos o instrumentos hubiera sido
cometido en el extranjero, en tanto el mismo se encuentre tipificado en el país
donde el delito se cometió, así como también en nuestro país.
En los artículos 2 y 3 se establece la obligación de todos los organismos del
Estado, así como de las Personas Públicas no Estatales y de las Sociedades
Anónimas donde participa nuestro Estado, a brindar colaboración y
asesoramiento en todos aquellos casos donde los Juzgados Letrados Penales con
Especialización en Crimen Organizado lo requieran, así como el titular de la
acción penal -el Ministerio Público- a los efectos de investigar e instruir las
causas que se tramitan en dichas sedes.
Los artículos 4 y 5 de la referida ley, modifican el numeral primero del inciso
tercero y el numeral décimo del inciso segundo del artículo 414 de la Ley Nro.
18.362.
En dichas normas, el legislador modifica la competencia de los Juzgados del
Crimen Organizado, especificando que las sedes especializadas intervendrán en
todos los expedientes donde se investiguen delitos contra la Administración
Pública incluidos en el Título IV del Libro II del Código Penal y los establecidos
en la Ley Nro. 17.060, cuyo monto real o estimado sea superior a los U$ 20.000
(veinte mil dólares).
Así como en los delitos previsto en la Ley Nro. 17.835, en los artículos 77 a 81
de la Ley Nro. 18.250, y las conductas ilícitas previstas en el Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de
niños, prostitución infantil y la utilización de niños en pornografía o que refieran
a trata, tráfico o explotación sexual de personas, cuando tales delitos sean
cometidos por un grupo criminal organizado.
Finalmente, en el artículo 6 de la Ley Nro. 18.914 se modifica el texto de la Ley
Nro. 17.815, estableciendo que los bienes materiales utilizados para cometer los
delitos enunciados en la referida ley -delitos de pornografía-, serán decomisados
o destruidos, salvo que por su naturaleza pudieran ser adjudicados a
instituciones públicas o privadas, con fines benéficos.
Otro hito en la normativa nacional fue el dictado de la Ley Nro. 19.355 en el
45
año 2015. En su artículo 49 se crea la Secretaría Nacional para la Lucha contra
el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (en adelante
SENACLAFT) como órgano desconcentrado dependiente directamente de
Presidencia con autonomía técnica. Determina los cometidos de la misma
manteniendo los de la Secretaría Nacional Antilavado de Activos y crea el cargo
del Secretario Nacional y sus cometidos.
Resulta importante señalar que la Ley Nro. 19.438 introdujo modificaciones en
las facultades de la SENACLAFT, brindando mayores potestades de
investigación y fiscalización a la misma, al abrir un amplio espectro de posibles
sujetos bajo los poderes inspectivos y fiscalizadores de la misma, los cuales no
necesariamente se encuentran vinculados al operativo objeto de investigación
(basta su participación indirecta). La participación de los sujetos obligados no
financieros en el número de Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS)
presentadas sigue siendo muy escasa en relación al total de reportes
recibidos.1617
Con el dictado de la Ley Nro. 19.574 concluye la actividad normativa legal
uruguaya vinculada al Lavado de Activos.
La norma indicada pretende sistematizar en un solo cuerpo la normativa del
sistema de prevención, control y castigo del lavado de activos y financiamiento
al terrorismo. Además, introduce cambios sustanciales en la materia (como la
inclusión del delito tributario como delito precedente, la inclusión de nuevos
16
Artículo publicado en:
http://www.rap.com.uy/spa/resumen/docs/2016/09/PRINCIPALES_MODIFICACIONES_TRIBU
TARIA_Y_JURIDICA_DE_LEY_REND_DE_CUENTAS_2015.pdf. Consultado con fecha 19 de julio
de 2019.
17
En la última década, los Casinos presentaron 33 reportes ante el Banco Central del Uruguay
(BCU), los Escribanos 16, los Administradores de Sociedades 10, las Inmobiliarias y los
Intermediarios 4, los Vendedores de Antigüedades y Objetos de Arte 1, en tanto, ni los
Rematadores ni las Zonas Francas han presentado reportes. Por su parte, el sector financiero
(controlado por el BCU) en los últimos 10 años presentó 1846 reportes, y luego de ser
estudiado cada uno de ellos por la U.I.A.F. se denunció 68 casos a la justicia. Por tanto, la
finalidad perseguida por la norma al intensificar las labores de supervisión, a nuestro entender,
radica en incrementar el control de los sectores de mayor riesgo, buscándose alcanzar un
cumplimiento satisfactorio de la normativa vigente. Asimismo, Uruguay se encuentra bajo
evaluación mutua sobre su sistema de control antilavado de activos, corriendo, según se
indica, con el escenario que se presenta actualmente en el país, riesgos de ser incluido en una
de las listas del GAFI, aparejando consecuencias negativas sobre las transacciones financieras
y de bienes realizadas con el exterior.
46
sujetos obligados -abogados y contadores-, entre otros que se describirán en este
libro).
Por último, en mayo del presente año se sancionó la Ley Nro. 19.749 de
financiamiento del terrorismo y aplicación de sanciones financieras contra las
personas y entidades vinculadas al terrorismo, su financiamiento y la
proliferación de armas de destrucción masiva. Este nuevo cuerpo legal,
independiente de la Ley Nro. 19.574 se concentra en las definiciones de
actividad terrorista, la especificación de los delitos vinculados a la misma y
medidas específicas que deben tomar los sujetos obligados en casos concretos
(por ej. congelamiento de bienes del cliente), sin perjuicio de otros aspectos
específicos (extradición, colaboración, etc.).
4. VIGENCIA DE LA LEY NRO. 19.574 Y DEROGACIONES
4.1. Vigencia de la Ley Integral de Lavado de Activos (Nro. 19.574)

La Ley en análisis no establece específicamente cuándo entrará en vigencia por
lo que, en aplicación de las reglas constitucionales al respecto, la misma se
considerará vigente a partir del décimo día de su publicación.
Ello es así, en tanto la norma no establece un plazo a partir del cual se encontrará
vigente ni establece que, su vigencia, será al día de su promulgación por el PE
como suele ocurrir18.
18
Como indica la SCJ en Sentencia Nro. 556/2013: “Para nuestro sistema constitucional
vigente, la publicidad de las Leyes se cumple con la promulgación efectuada por el Poder
Ejecutivo, no exigiéndose “plazo de pendencia” alguno, en el cual la norma deba encontrarse
disponible para su conocimiento antes de su entrada en vigencia. El acto de promulgación de
la Ley convierte al proyecto propiamente en Ley, y desde ese hito nace a la vida como norma
jurídica, vinculante para todos los habitantes de la República. Por lo tanto, cabe colegir que,
para nuestro constituyente, promulgación y publicación son expresiones sinónimas; o, si se
quiere, que en la primera está contenida la segunda, según se dirá a continuación.”
“El art. 1 inc. 3 del C. Civil establece que la promulgación se reputará sabida diez días después
de verificada en la capital. Esta norma del Código Civil, citada por los actores para fundamentar
la obligada existencia de un plazo de “pendencia” antes de la vigencia de una Ley, es de
carácter puramente legal, por lo que no habría inconstitucionalidad posible si otra norma la
contradijera. Además, la referida norma únicamente sienta un principio residual, por el cual, si
la Ley promulgada nada dijera acerca de su entrada en vigencia, se prevé que la tendrá diez
47
días después de su publicación. Pero, en el caso, el art. 15 de la Ley No. 18.876 establece a texto
expreso una entrada en vigor que coincide con el momento de su promulgación, así que la
solución residual del Código Civil resulta inaplicable.”
“Así, como sostuvo el ex Sr. Ministro de la Corporación Dr. Van Rompaey en su discordia en la
sentencia No. 223/2002 de este Alto Cuerpo:
“... entiendo que tal como lo ha sostenido Vescovi: ‘la promulgación es un acto complejo, que
consiste en mandar cumplir la Ley y hacerla conocer, actividades inseparables. Además, la
etimología de la palabra promulgación, demostraría que en ella está incluida la publicación
(divulgación) de la Ley...’.
“Y refiriéndose a la entrada en vigor de las Leyes según el art. 1 del C.C., el autor citado,
plegándose a las enseñanzas de Pablo de María, señala que: ‘... los diez días deben contarse a
partir de la publicación. Es lógico que las Leyes no pueden obligar a quien no las conoce...”
(‘Introducción al Derecho’ 6a. Edición, Ed. LETRAS 1971, págs. 131/133).
“En similar sentido expresa Juan Andrés Ramírez refiriéndose a los ordinales 4 y 6 del entonces
art. 158 de la Constitución -actual art. 168- que: ‘... Nadie puede creer que cuando el
Constituyente en el inc. 6 habla que el Poder Ejecutivo debe publicar los proyectos de Ley, y en
el inc. 8 dice que, cuando tenga objeciones que formular, suspenderá la promulgación de la
Ley, quiere hablar de actos distintos, porque la diferencia no se concibe... publicar y promulgar
tienen, dentro de la Constitución el mismo sentido...” (Rev. D.J.A., T. XXXV, pág. 74/75).
“Y continúa diciendo el autor citado: ‘El art. 1 del Código Civil confirma tal interpretación, al
decir, después de afirmar que las Leyes son obligatorias en virtud de su promulgación por el
Poder Ejecutivo, y que desde que ésta puede saberse las Leyes serán ejecutadas, agregándose
que la promulgación se considerará sabida a los diez días de efectuarse en la capital, se
identifica la promulgación con la publicación, porque es evidente que la primera no puede
saberse sino por la segunda, y que la presunción de que la Ley es sabida diez días después de
promulgada, sólo tiene fundamento lógico aceptando que la promulgación es inseparable de
la publicidad (ob. cit., pág. 74/75)”.
“Coincidiendo con la tesitura que acaba de exponerse, en el caso, la entrada en vigencia de la

Ley No. 18.876, conforme lo establece su art. 15, coincide con el momento de su promulgación
y, siendo la promulgación un acto complejo, que incluye también la publicación, se deberá
computar a partir de ésta última, y no luego de los diez días a contar a partir de ella, como lo
prevé el art. 1 del C. Civil, ya que la norma se apartó, expresamente, de esa solución residual,
todo lo cual determina que no sea de recibo la mentada inconstitucionalidad de la norma en
análisis.”
48
En el caso, la Ley fue publicada el día 10/01/2018, por lo que su vigencia
acaeció a partir del 20/01/2018.
En virtud de estas circunstancias pueden plantearse algunos problemas de
retroactividad en la nueva Ley.
A modo de ejemplo, cabe referirse al delito de defraudación tributaria como
delito precedente.
Si bien el análisis del mismo será objeto del segundo volumen de esta obra cabe
referir que la nueva Ley incorpora como un elemento significativo y novedoso
a la Defraudación Tributaria precedente de los delitos de lavado de activos.
En efecto el artículo 34, numeral 25) dispone: “Son actividades delictivas
precedentes del delito de lavado de activos en sus diversas modalidades
previstas en los artículos 30 a 33 de la presente ley, los siguientes delitos: “…
Defraudación tributaria, según lo previsto en el artículo 110 del Código
Tributario, cuando el monto de el o los tributos defraudados en cualquier
ejercicio fiscal sea superior a: A) 2.500.000 UI (dos millones quinientos mil
unidades indexadas) para los ejercicios iniciados a partir del 1° de enero de
2018. B) 1.000.000 UI (un millón de unidades indexadas) para los ejercicios
iniciados a partir del 1° de enero de 2019. Dicho monto no será exigible en los
casos de utilización total o parcial de facturas o cualquier otro documento,
ideológica o materialmente falsos con la finalidad de disminuir el monto
imponible u obtener devoluciones indebidas de impuestos. En las situaciones
previstas en el presente numeral el delito de defraudación tributaria podrá
perseguirse de oficio.”
Como se aprecia existe un problema de retroactividad vinculada a los ejercicios
fiscales iniciados a partir del 01/01/2018 y la fecha de entrada en vigencia de la
Ley.
En efecto, la Ley extiende sus efectos para el caso en forma altamente
cuestionable en tanto, el sujeto que el 1/01/2018 inició su ejercicio fiscal, no lo
hizo con una norma que estableciera como modalidad especial de delito
precedente de los delitos de lavado de activos. A partir del día 20/01/2018 la
Ley intenta modificar el status jurídico adquirido el día 01/01/2018, lo que a mi
criterio viola el principio de irretroactividad de la ley. La Ley integra al tipo
penal ejercicios fiscales iniciados antes de su vigencia. La única forma de aplicar
la norma es retrotrayéndose en su aplicación a hechos acaecidos con
anterioridad a su vigencia. Evidentemente el problema se genera solo con este
49
período del año 2018 y no con los siguientes, pero no deja de ser algo
sumamente importante.
El mismo problema puede acaecer con todos los delitos precedentes incluidos
por la Ley, que anteriormente no se encontraban incluidos, durante el período
01/01/2018 – 20/01/2018.
También la inspección o eventual sanciones a los sujetos obligados incluidos
por la Ley, que anteriormente no lo fueran o lo fueran, pero por supuestos
diferentes, por actividades cumplidas en dicho período, padecen el mismo
problema.
4.2. Derogaciones y remisiones

El artículo 79 de la Ley Nro. 19.574 dispone la derogación de las normas
vinculadas al sistema de PLAFT, principalmente de las normas del Decreto-Ley
Nro. 14.294 -con sus modificaciones posteriores-, Nro. 17.835 -con sus
modificaciones posteriores- y las disposiciones de la Ley Nro. 18.914 y Nro.
19.149.
Asimismo, establece la derogación de todas las normas que se opongan a la ley.
Importante impacto genera esta disposición sobre algunas normas
fundamentales del sistema principalmente a nivel de los delitos de lavado
legislados con anterioridad a la vigencia de la Ley, así como respecto del
Decreto Nro. 355/2010.
En efecto, ha tomado estado público la discusión respecto de la vigencia o no
de los delitos establecidos en la legislación anterior en tanto esta norma deroga
todas las normas que se opongan a la misma19.
Evidentemente no fue la intención del legislador derogar todos los delitos
anteriores ni liberar de responsabilidad penal a los participantes de los mismos,
sin perjuicio, la literalidad de la norma permite sostener una posición
razonablemente defendible de la derogación de los delitos. El caso ya ha sido
planteado a nivel judicial y seguramente tendremos definiciones
jurisprudenciales que resolverán el punto. En caso de que la justicia se
pronuncie por la derogación lisa y llana la situación en los hechos se tornará
sumamente compleja en tanto los sujetos sometidos a responsabilidad penal en
19
Hoy ya laudado con jurisprudencia unánime que ha entendido que los delitos no han sido
derogados por la nueva Ley Integral.
50
Uruguay, no siendo ya sometidos a proceso penal, eventualmente podrán ser
extraditados por las causas seguidos contra ellos en otros países, incluso pese a
que se hubieran realizado acuerdos de delación y entrega de bienes
oportunamente.
Otro artículo que vale tener presente para el análisis que pretendo realizar en
este libro refiere a lo regulado en el artículo 78 cuando indica que “Las
remisiones a la Ley N° 17.835, de 23 de setiembre de 2004, en la redacción
dada por la Ley N° 18.494, de 5 de junio de 2009 y sus modificativas en materia
de control y prevención de lavado de activos, se entenderán hechas a la presente
ley”.
5. El DECRETO NRO. 379/018

Con fecha 12/11/2018 se dictó el Decreto Nro. 379/018 reglamentario de la Ley
Integral.
El mismo sustituye el Decreto Nro. 355/2010 y regula la actividad de los sujetos
obligados no financieros y sus obligaciones respecto del cumplimiento de la
debida diligencia de sus clientes.
Se conforma por un capítulo general de definiciones y conceptos asociados a la
actividad regulada.
Allí se regula las condiciones de la evaluación y administración de riesgos que
deben realizar los sujetos obligados, el contenido de la debida diligencia, su
oportunidad, los diferentes tipos.
Asimismo, se reitera la definición de persona políticamente expuesta (PEP) de
la Ley Integral con aclaración del alcance de algunos de sus conceptos
específicos.
Se incorpora como novedad la inclusión del Oficial de Cumplimiento, de la
Capacitación, de la Debida Diligencia Delegada y del Registro para los sujetos
obligados alcanzados.
También, se regulan por capítulos independientes los distintos grupos de sujetos
obligados (Casinos, Sector Inmobiliario, Abogados, Escribanos y Contadores,
Rematadores, Comerciantes de Antigüedades, Obras de Arte, Metales y Piedras
Preciosas, Zonas Francas, Proveedores de Servicios Societarios y Sector
Organizaciones sin fines de lucro).
51
Por último, el Decreto reserva dos capítulos, uno para la regulación del
Transporte Transfronterizo de Valores y otro para la Colaboración del sector
público.
6. PERIODOS DE VIGENCIA DE LA LEY INTEGRAL Y DE

DEROGACIÓN DEL DECRETO Nro. 355/2010
En la actualidad se convive con procesos inspectivos que refieren a períodos donde la
normativa vigente para los sujetos obligado no financieros era el Decreto Nro.
355/2010.
Caber recordar que el referido Decreto es muy diverso al nuevo Decreto 379/2018 y
que las obligaciones de los sujetos obligados también resultan muy diversas.
Resulta claro que el referido Decreto Nro. 355/2010, en cuanto se oponga a la nueva
Ley Integral, ha quedado derogado en virtud de la norma general de derogación
dispuesta por el artículo Nro. 79 de la Ley Integral.
En base a esta circunstancia, no es posible exigirles a los sujetos obligados

obligaciones vigentes de acuerdo al Decreto Nro. 379/2018 en períodos en que dicha
norma no se encontraba vigente.
También resulta importante dejar en claro que, entre el 20/1/2018 (fecha de entrada
en vigor de la Ley Integral) y el 20/11/2018 (fecha de entrada en vigor del Decreto
Nro. 379/2018) no existe regulación reglamentaria exigible a los sujetos obligados,
debiendo regirse su control en base a las normas de la Ley Integral y, en caso de que
los hubiera, en base a aquellas normas del Decreto Nro. 355/2010 que no se opusieran
a la misma.
Por ello resulta sumamente relevante tener claro sobre que normativa corresponde
analizar la conducta desplegada por el sujeto obligado para evaluar la corrección o
incorrección de la misma a cualquier efecto.
52
CAPITULO III
EL DISEÑO ADMINISTRATIVO DEL SISTEMA DE LAFT
53
54
El sistema de LAFT de nuestro país, a partir de la nueva Ley Integral, ha sufrido
modificaciones en su estructura administrativa.
Se establece la Comisión Coordinadora como un órgano que pretende impulsar
la coordinación de actividades de los distintos organismos públicos
involucrados.
Asimismo, se mantienen los organismos de control e inspección del sector
financiero y no financiero.
En forma paralela existen otros órganos especializados con clara interacción con
el sistema como los Juzgados Penales Especializados en Crimen Organizados
(JPECO) y las Fiscalías Especializadas.
1. LA COMISIÓN COORDINADORA (CC)

Mediante Decreto Nro. 245/007, de 2 de julio de 2007, en la redacción dada por
el Decreto Nro. 146/012, de 2 de mayo de 2012, se crea una nueva autoridad
dependiente de Presidencia de la República con cometidos específicos de
impulsar acciones de coordinación de actividades de los distintos organismos
con competencia en la materia, funcionales a los objetivos y planes definidos
por el Poder Ejecutivo (PE).
La nueva Ley le otorga a este organismo una nueva regulación y nuevas
potestades.
Los cometidos de la misma refieren a:
● Desarrollo e implementación de una red de información que contribuya
a la actuación del Poder Judicial (PJ), Ministerio Público (MP), Autoridades
Policiales, SENACLAFT y UIAF.
● Posibilitar la producción de estadísticas e indicadores que colaboren para
la revisión periódica de la efectividad del sistema.
● Posibilitar la producción de programas educativos y de concientización
sobre riesgo de LAFT para el sector público y privado.
Asimismo, se establece una importante actividad a cargo de la CC, en virtud de

la cual puede proponer al PE sanciones y contramedidas respecto de terceros
países que presenten riesgo más elevado de lavado de activos.
55
A modo de ejemplo, en base a estas propuestas, se podrán aplicar sanciones y
contramedidas de la siguiente índole:
● Prohibir, limitar o condicionar movimientos de capital y las
correspondientes operaciones de cobro o pago, así como las transferencias
de o hacia esos terceros países o respecto de nacionales o residentes de los
mismos.
● Aplicación de medidas reforzadas de debida diligencia en relaciones de
negocio u operaciones de nacionales o residentes de esos países.
● Establecer la comunicación sistémica de las operaciones financieras de
nacionales o residentes de esos países de o hacia dicho país.
● Prohibir, limitar o condicionar el establecimiento o mantenimiento de
filiales, sucursales u oficinas de representación de las entidades financieras
del país que presente riesgo.
● Prohibir a los sujetos obligados la aceptación de las medidas de debida
diligencia practicadas por entidades situadas en el país de riesgo.
2. LA SECRETARIA NACIONAL PARA LA LUCHA CONTRA EL

LAVADO DE ACTIVOS Y FINANCIAMIENTO DEL
TERRORISMO (SENACLAFT)
2.1. Naturaleza y cometidos

Se trata de un órgano desconcentrado dependiente de Presidencia de la
República, con autonomía técnica.
Es el organismo principal del sistema “no financiero” y tendrá a su cargo el
“…diseño de los lineamientos generales de acción para lucha contra el…”
LAFT.
Los cometidos de la SENACLAFT se resumen en las siguientes actividades:
● Elaboración y sometimiento al PE de políticas nacionales en materia de
LAFT, actuando en coordinación con otros organismos involucrados.
● Proponer al PE la estrategia nacional de combate al LAFT.
● Ejecutar, coordinadamente con otros organismos involucrados, las
políticas nacionales de LAFT dictadas por el PE.
● Coordinar y ejecutar, programas de capacitación contra el LAFT a
distintos operadores públicos y privados del sistema.
56
● Controlar el cumplimiento de las normas del sistema de los sujetos
obligados no financieros.
● Suscribir convenios con entidades nacionales o internacionales para el
cumplimiento de sus fines, previa conformidad del PE.
● Elaborar y difundir estadísticas periódicas sobre el funcionamiento del
Sistema Nacional de prevención de LAFT.
● Ejecutar las sanciones pecuniarias que imponga mediante resolución
fundada.
El jerarca de la institución será el Secretario Nacional para la lucha contra el
LAFT, cargo designado por el presidente de la República.
El Secretario Nacional tiene importantes atribuciones a nivel del requerimiento
de información a los efectos del desarrollo de sus actividades respecto de los
distintos organismos públicos.
También será el encargado de representar al país ante los organismos
internacionales especializados.
2.2. Sujetos comprendidos bajo la esfera inspectiva y sancionatoria de la

SENACLAFT
Un numeral aparte merece el análisis de los sujetos que se encuentran bajo
control y vigilancia de la SENACLAFT en el cumplimiento de sus actividades.
La norma20 comienza estableciendo que el objeto de control de la SENACLAFT
será el cumplimiento de las normas de prevención de LAFT.
Para tal fin se le otorgan distintas potestades respecto de los “sujetos obligados”
no financieros. Si hasta allí fuera la norma, la misma podría ser considerada
razonable.
Sin perjuicio, en un peligroso avance sobre otros sujetos no obligados, se
establece que “…aquellos sujetos que hayan tenido participación, directa o
indirecta, en la transacción o negocio que se esté fiscalizando o
investigando…” también son pasibles de las facultades indicadas.
La amplificación respecto de los sujetos bajo control y sanción por parte de la
SENCLAFT parece peligrosa y deberá ser objeto de expresa delimitación para
no ser ilegítima.
20
Véase el artículo 4 literal E) de la Ley Nro. 19.574 de fecha 20/12/2017.
57
En efecto, de acuerdo a la norma en análisis, en una investigación respecto de
una operación cualquiera la SENACLAFT podrá practicar inspección en los
domicilios, solicitar documentación y archivos propios y ajenos a cualquier
sujeto que indirectamente haya tenido participación.
Resulta relevante aclarar que la potestad tiene límites legales infranqueables que
inhiben a la SENACLAFT de actuar injustificadamente o en forma arbitraria.
Al respecto la SENACLAFT deberá:
a) justificar claramente cuál es la supuesta participación que imputa al
sujeto inspeccionado -mucho más en casos en que su participación sea invocada,
no como sujeto obligado no financiero, sino como sujeto participante directo o
indirecto en la operación en investigación- y
b) deberá delimitar y fundamentar claramente la operación concreta en
investigación.
Cualquier apartamiento injustificado en los motivos o fundamentos de su
actuación, indefectiblemente, hará que la misma pueda ser considerada ilegítima
y pasible de impugnación por parte de los sujetos afectados.
No podrá, bajo el pretexto de sus facultades pretender realizar excursiones de
pesca o pesquisas indebidas, ni respecto de los sujetos obligados ni -menos aún-
respecto de los terceros indicados.
2.3. El título ejecutivo de las resoluciones firmes de la SENACLAFT

La SENACLAFT tendrá acción ejecutiva para el cobro de los créditos a su favor
según resoluciones definitivas que impongan sanciones pecuniarias a los sujetos
bajo su control.
Los testimonios de tales resoluciones constituirán títulos ejecutivos.
Como particularidad del juicio ejecutivo en análisis cabe señalar que se
establece limitaciones a las excepciones planteables como defensa por parte del
sujeto demandado.
En efecto, solo se admitirán como tales la excepción de: a) inhabilidad del título
ejecutivo, b) la falta de legitimación pasiva, c) la extinción de la deuda, d) la
espera concedida con anticipación al embargo y e) las previstas en el artículo
133 del Código General del Proceso.
Respecto de la excepción de inhabilidad del título, la norma expresamente
dispone que la misma se puede fundamentar tanto en: a) la falta de requisitos
58
formales exigidos por ley como en, b) cuando exista discordancias entre el título
y los antecedentes administrativos que lo fundamenta.
Por su parte, respecto de la falta de legitimación pasiva, se indica por la norma
que la misma solamente será procedente cuando la persona jurídica o física
contra la cual se dictó la resolución que se ejecuta sea distinta del demandado.
Circunstancia que también engloba fácilmente en la excepción de inhabilidad
del título por discordancia.
Sobre aspectos procesales vinculados al título ejecutivo y al proceso
conversamos oportunamente con el Dr. Ignacio Soba Brasesco21.
Transcribo las consultas realizadas y sus opiniones al respecto:
“1) En base a lo dispuesto por el art. 4 de la Ley Integral N° 19.574 que
establece un título ejecutivo originado en las resoluciones firmes que la
SENACLAFT imponga por sanciones a los sujetos obligados ¿Será admisible
el planteamiento de una excepción de pago parcial? ¿Podría ingresar dentro
del concepto de “extinción de la deuda”?”
“Respuesta: Se trata de una cuestión opinable, sin embargo, considero que a
partir de la limitación de excepciones prevista en el propio art. 4 de la Ley N°
19.574, y de lo dispuesto por el art. 355 del CGP -en redacción dada por parte
de la Ley N° 19.090, de 14/06/2013- (“…En cualquier caso, el pago parcial no
configurará excepción y será considerado en la etapa de liquidación del
crédito…”), el pago parcial no se puede oponer como excepción en estos
procesos ejecutivos.”
“Considero que, si bien hubiera sido preferible que la regulación legal
admitiera expresamente el pago parcial como excepción (en tanto se trata de
una cuestión que concierne a la suma de dinero contemplada en el título
ejecutivo y que es capaz de afectar el objeto del proceso en el caso concreto),
la defensa en cuestión no es admisible, pues -como ha sido dicho- ello no se ha
previsto a texto expreso ni se puede incluir dentro del concepto procesal de
excepción de extinción de deuda (en mérito a lo que surge de la aplicación
directa del art. 355 del CGP, o argumentando en función de la analogía -art.
15 del CGP).”
21
Entrevista publicada en: http://lavadodeactivosenuruguay.com/2018/07/16/conversamos-
con-el-dr-ignacio-soba-bracesco-algunas-cuestiones-procesales-de-la-nueva-ley-integral-de-
lavado-de-activos/. Consultada con fecha 19/07/2019.
59
“2) Respecto de la excepción de inhabilidad del título y el alcance que a la
misma le otorga la ley, ¿resultan trasladables las opiniones de doctrina y
jurisprudencia que refieren a los antecedentes administrativos y las
formalidades del título en los procesos ejecutivos tributarios?”
“Respuesta: Sí, se pueden trasladar los desarrollos doctrinarios y
jurisprudenciales que refieren a la inhabilidad de título en el proceso ejecutivo
tributario (arts. 91 y 92 del Código Tributario).”
“En ese sentido, entiendo que se trasladan las discusiones que se dan en ese
ámbito, en donde hay doctrina y jurisprudencia que se inclina por una posición
más bien restrictiva (formalista) de la inhabilidad de título y otra corriente (con
una posición más amplia que la anterior), a la que me afilio, que entiende que
la inhabilidad de título se debe y puede encarar -en el ámbito de los procesos
judiciales- desde una perspectiva tanto formal como sustancial, que analice
cuestiones que hacen a la legalidad y, en definitiva, a la conformación del título
ejecutivo “hábil”.”
“Tal como tuve oportunidad de sostener en un trabajo publicado hace ya
algunos años en la Revista La Ley, la inhabilidad de título podrá ser movilizada
no sólo cuando haya ausencia de los requisitos formales, sino también cuando
existan discordancias entre el título y los antecedentes administrativos en que
se fundamente.”
“El antecedente administrativo en que se basa el título no es exclusivamente la
resolución administrativa sino, además, los elementos que pudieron
fundamentarla, con lo cual, la discordancia no tiene que ser puramente literal,
sino que hay que tomar en consideración el caso concreto. No basta que se
presente el testimonio de una resolución, sino que la resolución, en un Estado
de Derecho, ha de ser fundada en la situación del caso y en las disposiciones
legales pertinentes.”
“En consecuencia, es lógico que se pueda ingresar al estudio de si aquello que
se dispuso en el acto está de acuerdo con los elementos que dieron lugar a la
formación de la resolución de la que emana el título. Con la expresión
antecedentes administrativos no se está haciendo referencia exclusivamente al
expediente administrativo, sino que la expresión es más amplia, abarcando todo
antecedente relativo al nacimiento de la deuda (en este caso, la aplicación de
la sanción pecuniaria). Por ello se deben tomar en cuenta todos los hechos en
función de los cuales la administración ha tomado su decisión.”
60
“3) ¿Cuáles serían las otras excepciones previstas en el art. 133 CGP que se
podrían interponer en este proceso ejecutivo?”
“Respuesta: Se trata de una remisión a una de las normas generales del Código
General del Proceso, prevista en sede de actitudes del demandado.”
“Concretamente, el artículo en cuestión -apelando a la técnica legislativa de la
regulación por remisión-, permite que se opongan en el proceso ejecutivo
cualquiera de las excepciones previas del art. 133 del CGP.”
“Entre ellas se podrían oponer, a modo de ejemplo, el defecto legal en el modo
de proponer la demanda, la incompetencia, la cosa juzgada, etc. Algunas de
dichas cuestiones procesales podrían, incluso, ser relevadas de oficio
(conforme lo que se prevé también en el art. 133 del CGP).”
“No obstante, entiendo que por analogía con el art. 91 del Código Tributario,
y en función de que -según se ha dicho- se reconoce la posibilidad de oponer la
excepción de cosa juzgada, eventualmente se podría oponer -acudiendo una vez
más a la analogía (art. 15 del CGP)- la excepción de nulidad declarada en el
proceso contencioso administrativo de anulación.”
“Si el proceso contencioso administrativo de anulación estuviera en trámite,
utilizando un razonamiento analógico similar y, además, fundándome en la
efectividad de los derechos sustanciales (art. 14 del CGP), y principios
procesales como la buena fe (art. 5 del CGP), considero que se podría invocar
también -como si se tratara de una especie muy particular de litispendencia- lo
dispuesto en el art. 91 del Código Tributario, disponiéndose la suspensión del
proceso ejecutivo hasta que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dicte
sentencia.”
“4) ¿Se presentan algunas otras dudas respecto de la conformación del título
ejecutivo y las excepciones planteadas?”
“Respuesta: Se pueden presentar algunas dudas, conforme lo que ya he
indicado.”
“Además, las dudas podrán surgir luego, fruto de lo que sea utilización y la
aplicación práctica que se haga de la norma por parte de la SENACLAFT y del
resto de los operadores jurídicos.”
“Sin perjuicio de lo anterior, vale agregar que al regular expresamente (la Ley
N° 19.574) la conformación del título ejecutivo respecto de la SENACLAFT, el
cobro ejecutivo de sanciones pecuniarias por parte del BCU se debería regir
por las normas generales previstas en la materia (CGP, arts. 353 y ss.), así
61
como por las que han sido previstas especialmente para el cobro ejecutivo por
parte de dicho Ente y que no se encuentren derogadas (véase, en particular,
arts. 2 in fine, 12, 29 y 79 de la Ley comentada).”
“5) Entonces, ¿habría dos regulaciones diferentes para el cobro ejecutivo de
sanciones en el marco de actividad sancionatoria de los entes inspectivos del
sistema nacional de prevención del lavado de activos, el especial de la Ley
Integral para la SENACLAFT y fuera de ella, las normas que regulan la
situación respecto del BCU?”
“Respuesta: Sí, en efecto, retomando lo señalado en mi respuesta anterior,
considero que el BCU dispondrá de un régimen diferente para el cobro
ejecutivo de las sanciones que imponga. Dicho régimen se conformará por las
normas indicadas previamente (que se encuentran en la propia Ley integral),
por las normas generales del CGP vinculadas al proceso ejecutivo (a las que
también referí), y disposiciones especiales, que el BCU aplica desde hace
mucho tiempo, por ejemplo, el art. 41 de la Ley N° 13.608, de 08/09/1967.”
2.4. El Acceso a la información por parte de la SENACLAFT
2.4.1. Potestades generales de acceso a la información

Para cumplir con sus finalidades, la obtención ágil de información resulta un
factor determinante.
A estos efectos, la nueva Ley dedica una importante regulación al tema
estableciendo potestades muy importantes y novedosas que pueden resultar
peligrosas y cuestionables.
Así, se establece la facultad no solo de solicitar información sino de requerir
informes, antecedentes y todo elemento útil22 tanto a los organismos públicos
como a los “obligados”.23
También, se establece la inoponibilidad de cualquier secreto o reserva ante tal
pedido. En caso de distintas entidades y profesionales la vulneración del secreto
22
En un exceso, a mi criterio, la ley establece que la determinación de la utilidad de la misma
queda a criterio de la propia SENACLAFT lo que no obsta a que toda solicitud deba tener una
antecedente criterioso y no arbitrario que lo justifique y legitime.
23 No queda claro si refiere a los sujetos obligados del sector no financiero o a todos los
eventuales sujetos obligados.
62
(profesional, comercial, etc.) resulta muy cuestionables e incluso existen
importantes opiniones respecto de su inconstitucional.
De igual forma, se dispone que los sujetos requeridos no pueden poner en
conocimiento de las personas involucradas (término también amplio y
equívoco) ni de terceros las actuaciones o informes que realicen o produzcan en
base a lo solicitado por la SENACLAFT.
Otra norma que resulta llamativa establece la potestad de la SENACLAFT de
tener acceso directo a las bases de datos de los organismos públicos, con
fundamento en la agilidad y reserva de las investigaciones.
2.4.2. Potestades de acceso a la información en relación a la Unidad de

Información y Análisis Financiera (UIAF)
En particular, respecto de la información que le deba proveer la UIAF se dispone
que la SENACLAFT recibirá periódicamente la siguiente información respecto
de los sujetos obligados no financieros:
● Estadísticas e información sobre reportes de operaciones sospechosas de
este grupo de sujetos obligados, que no incluirá la identificación de los
reportantes.
● Estadísticas e información detallada sobre las transacciones financieras
realizadas por estos sujetos obligados a partir de la información sistemática
brindada por las instituciones financieras a la UIAF.
● Análisis de riesgos sectoriales
● Otros informes de análisis operativo y estratégico que pueden serle de
utilidad.
2.5. Potestades sancionatorias

Las potestades sancionatorias de la SENACLAFT serán objeto de análisis
profundo en el numeral 1.2. del capítulo VI de este libro, por lo que me remito
al tratamiento que allí haré.
63
3. LA UNIDAD DE INTELIGENCIA Y ANÁLISIS FINANCIERO
(UIAF)
3.1. Generalidades
La Unidad de Información y Análisis Financiero fue creada por la Resolución
del Directorio del Banco Central del Uruguay de fecha 20 de diciembre de 2000,
comunicada mediante la Circular Nro. 1722 de 21 de diciembre de 2000 y desde
esa fecha desempeña sus funciones.
Con posterioridad diversas leyes ampliaron, reformularon y delimitaron sus
funciones y potestades.24
Son sus cometidos legales:
● Recibir, solicitar, analizar y remitir a la Justicia competente, cuando
corresponda, la información sobre transacciones financieras y otras
informaciones que se estimen de utilidad, a efectos de impedir los delitos
de lavado de activos y financiamiento del terrorismo previstos en la
normativa vigente.
● Solicitar informes, antecedentes y todo elemento que estime útil para el
cumplimiento de sus fines, a todos los organismos públicos y a los sujetos
obligados por la Ley, aunque no estén bajo la supervisión del Banco Central
del Uruguay.25
La UIAF también tiene la potestad de disponer administrativamente la
inmovilización de fondos.
Sin perjuicio del análisis específico que realizaremos en el numeral 3.6 del
Capítulo XV, cabe señalar que la UIAF, por resolución fundada, podrá instruir
a las instituciones sujetas al control del Banco Central del Uruguay para que
impidan, por un plazo de hasta 72 horas, la realización de operaciones
sospechosas de involucrar fondos cuyo origen proceda de los delitos de lavado
de activos y financiamiento del terrorismo.26
24
Al respecto cabe indicar las Leyes Nros. 17.835, 18.026 y 18.401.
25
Véase el artículo 5 de la Ley Nro. 17.835.
26
Véase el artículo 6 de la Ley Nro. 17.835, en la actualidad el 24 de la Ley Nro. 19.574.
64
3.2. Cooperación internacional
Una importante función que desempeña la UIAF refiere a la cooperación
internacional con las autoridades administrativas de otros Estados con
competencias análogas y previa solicitud fundada. A estos efectos, la UIAF
podrá intercambiar información relevante.
La UIAF integra el Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera,
organización internacional que promueve el intercambio de información entre
sus miembros.
3.3. Otras atribuciones

Asimismo, la normativa releva las siguientes atribuciones que le corresponden
a la UIAF:
● Proponer la sanción de normas generales o dictar instrucciones
particulares en la materia de sus competencias, dirigidas a los sujetos
legalmente obligados.
● Brindar asesoramiento y cooperar con el Poder Ejecutivo en materia de
programas de capacitación.
Desde hace varios años la UIAF presenta informes anuales de su actividad

donde reporta las actuaciones realizadas e información estadística respecto de
los reportes de operaciones sospechosas (ROS).
A partir de dicha información estadística se puede apreciar los incrementos en
la información brindada por los sujetos involucrados en cada sector, y dentro de
los mismos, por cada tipo de sujeto obligado, lo que permite definir agendas de
actuación y control posterior.
Adicionalmente, la UIAF en su página web, brinda información respecto de
bases de datos internacionales para la búsqueda de personas, así como de links
de interés a efectos de facilitar la actividad de los sujetos obligados.
3.4. Reporte de Operaciones Sospechosas

Siempre se ha mantenido en su órbita de actuación la recepción y análisis de los
reportes de operaciones sospechosas por parte de los sujetos obligados, tanto del
sector financiero como del sector no financiero.27
27
Al respecto cabe indicar las leyes Nro. 17.835, 18.026 y 18.401.
65
Hasta hace algunos años compartió la actividad inspectiva y sancionatoria de
los sujetos obligados con la Auditoría Interna de la Nación -institución que se
encargó de controlar a los sujetos obligados del sector no financiero-.
A partir de las exigencias internacionales y de las constatadas deficiencias de
control de los sujetos obligados del sistema no financiero, se modificó el sistema
de control creando, en sustitución de la AIN, la SENACLAFT, a la cual se le
otorgó más potestades y cometidos y se la dotó de personal con mayor
experiencia en procedimientos inspectivos.28
En relación con la información que se recibe de los sujetos obligados, se pueden
distinguir dos tipos: a) el reporte sistemático de determinados tipos de
transacciones financieras a una Base de Datos que funciona en la Unidad y b) el
reporte de transacciones sospechosas o inusuales.
4. LOS JUZGADOS PENALES ESPECIALIZADOS EN CRIMEN

ORGANIZADO Y LAS FISCALÍAS ESPECIALIZADAS
Con el propósito de evitar controversias y la multiplicación de procesos, la
Suprema Corte de Justicia otorgó en función de su especialización competencia
a los Juzgados Letrados Penales Especializados en Crimen Organizado.
Son cuatro juzgados que se radican en la capital del país con la jurisdicción y
competencias asignadas en el artículo 414 de la Ley Nro. 18.36229.
De esta forma, la norma indicada dispone que los mismos serán competentes a
nivel nacional en los siguientes casos:
● Los delitos previstos en los artículos 54 a 57 del Decreto-Ley Nro.
14.294, de 31 de octubre de 1974, incorporados por el artículo 5º de la
Ley Nro. 17.016, de 22 de octubre de 1998 y sus modificativas (delitos
de lavado).
28
El artículo 50 de la Ley de presupuesto Nro. 19.355 determinó el pase en comisión a la
SENACLAFT de personal con experiencias en procedimientos de la DGI. La intención de tal
decisión se motivó en la ineficacia del control de la AIN respecto de los sujetos obligados no
financieros, con fundamento en la falta de cultura inspectiva del personal abocado a tal tarea.
29
Por las Leyes Nro. 18.914 y 19.247 se ha modificado parcialmente la competencia de los
JPECO en algunos delitos concretos.
66
● Los delitos previstos en los artículos 14 a 16 de Ley Nro. 17.835, de 23
de setiembre de 2004, en la redacción dada por la presente ley (delitos
de terrorismo).
● Los delitos tributarios previstos en el Código Tributario y en el Decreto-
Ley Nro. 15.294, de 23 de junio de 1982.
● El delito de quiebra fraudulenta.
● El delito de insolvencia fraudulenta.
● El delito previsto en el artículo 5° de la Ley Nro. 14.095, de 17 de
noviembre de 1972 (Insolvencia societaria fraudulenta).
● El delito previsto en el artículo 76 de la Ley Nro. 2.230, de 2 de junio de
1893 (fraude, simulación, infracción de estatutos o de una ley cualquiera
de orden público por directores o administradores de una S.A.).30
● Los delitos de tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos
y otros materiales relacionados.
● También serán competentes para entender en los casos de
inmovilización de activos establecidos en el artículo 6º de la Ley Nro.
17.835, de 23 de setiembre de 2004, e incautación de fondos o valores
no declarados al amparo del artículo 19 de la citada ley.
● Las conductas delictivas previstas en la Ley Nro. 17.815, de 6 de
setiembre de 2004, en los artículos 77 a 81 de la Ley Nro. 18.250, de 6
de enero de 2008, y todas aquellas conductas ilícitas previstas en el
Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño
relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de
niños en la pornografía o que refieran a trata, tráfico o explotación sexual
de personas, cuando tales delitos sean cometidos por un grupo criminal
organizado, estándose en cuanto a la definición de este a la ya
establecida en la Ley Nro. 18.362, de 6 de octubre de 2008.
En los departamentos de Montevideo y Canelones en los siguientes casos:

● Los delitos contra la Administración Pública incluidos en el Título IV
del Libro II del Código Penal y los establecidos en la Ley Nro. 17.060,
de 23 de diciembre de 1998 (delitos de corrupción pública), cuyo monto
real o estimado sea superior a US$ 20.000 (veinte mil dólares de los
Estados Unidos de América).
● Falsificación y alteración de moneda previstas en los artículos 227 y 228
del Código Penal.
30
El artículo 2 de la Ley Nro. 18.411, de 18 de noviembre de 2008, derogó el artículo 76 de la
Ley Nro. 2.230.
67
● Cuando sean cometidos por un grupo delictivo organizado: los delitos
previstos en los artículos 30 a 35 del Decreto-Ley Nro. 14.294, de 31 de
octubre de 1974 y sus modificativas; los previstos en la Ley Nro. 17.011,
de 25 de setiembre de 1998 y sus modificativas; los previstos en la Ley
Nro. 9.739, de 19 de diciembre de 1937 y sus modificativas; los reatos
de estafa y de apropiación indebida.
Respecto de las Fiscalías Especializadas debe diferenciarse entre Montevideo y

los restantes departamentos31.
En la capital, existe la Fiscalía Penal de Delitos Económicos y Complejos, por
lo cual cualquier presunto caso de lavado de activos es de su competencia.
Mientras que, en el interior, serán competentes los fiscales departamentales de
acuerdo con lo preceptuado por la Ley Nro. 19.549, de fecha 25 de octubre de
2017.
5. OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS RESPECTO

DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE LOS
JUZGADOS ESPECIALIZADOS
Como complemento del sistema de autoridades y competencias asignadas, la
ley regula la obligación de brindar asesoramiento y colaboración del sector
público con los Juzgados de Crimen Organizado.
5.1. Colaboración del Sector Público

Como surge de la exposición de motivos de la Ley, la colaboración y la
actuación integrada de los órganos públicos en la lucha contra el LAFT resulta
primordial.
A estos efectos, se establece que todos los organismos públicos deben contribuir
en la prevención y el combate al LAFT.
La forma en que los organismos deben colaborar es la adopción de políticas y
procedimientos que permitan mitigar los riesgos inherentes a sus actividades.
Como complemento de tal indicación se dispone que los funcionarios o
autoridades que, en el cumplimiento de sus funciones, tomen conocimiento de
actos o hechos que puedan estar vinculados al delito de lavado de activos o al
31
Al respecto se debe tener en cuenta los artículos 28 y 29 de la Ley Nro. 19.483 (Nuevo
estatuto de la Fiscalía General de la Nación).
68
de financiamiento del terrorismo los deberán informar a la SENACLAFT, quién
podrá denunciar tal situación ante la UIAF, en caso de que lo entienda
pertinente32.
5.2. Obligación de dar asesoramiento y de colaborar con los JLECO

Se dispone que todos los organismos del Estado, las personas de derecho
público no estatal, así como las sociedades anónimas en las que participa el
Estado, se encuentran en situación de obligación frente a requerimientos de
asesoramiento que realicen los JLECO en las causas de su competencia33.
También se establece que tal asesoramiento se concretará a través del aporte de
personal especializado que actuará como auxiliar de la justicia.
El análisis de la norma nos enfrenta a varias dudas interpretativas.
Una sociedad anónima donde el Estado tuviera una participación muy menor
¿estaría obligada a colaborar y a actuar como un auxiliar de justicia? ¿Tendría
que relevar información y avocar personal de su plantilla para asesorar al Poder
Judicial en las investigaciones que este siga adelante?
En la hipótesis interpreto que el asesoramiento que se regula refiere al
conocimiento concreto en un área determinada de experticia que pueda proveer
al juez actuante de información relevante para comprender un caso en
investigación y nada más.
El alcance del asesoramiento solicitado, por más que se regula con total
amplitud, deberá ser razonable y fundado so pena de poder ser impugnado como
ilegítimo.
32
Esta regulación deberá estar conciliada con el artículo 177 del Código Penal que establece
la obligación de los funcionarios públicos de denunciar delitos perseguibles de oficio sobre los
que hayan tomado conocimiento en el ejercicio de sus funciones. ¿Denuncian el hecho ante el
Juzgado Competente, o pueden suplir esta obligación con la denuncia ante la SENACLAFT o
UIAF?
33
Véase los artículos 9 y 10 de la Ley Nro. 19.574 del 20/12/2018.
69
70
CAPITULO IV
SUJETOS OBLIGADOS
71
72
1. INTRODUCCIÓN
Las obligaciones impuestas tienen puntos de intersección con sus derechos y
libertades, así como respecto del derecho y de las libertades de sus propios
clientes, todo lo cual genera una importante tensión al tener que delimitarse las
fronteras del sistema.
Todos los sujetos obligados tienen obligaciones generales que deben cumplir,
sin perjuicio de especialidades concretas para ciertas categorías.
Asimismo, no todo el universo de actividades de los sujetos obligados se
encuentra bajo el sistema de LAFT. Por ello será fundamental delimitar, en
clave restrictiva -limitando al máximo la intromisión a los derechos y libertades
constitucionalmente garantizadas-, el ámbito material de la imposición.
En principio, existen dos grandes grupos de sujetos obligados: a) los del sector
financiero y b) los del sector no financiero.
Sin perjuicio, hemos visto que la norma amplifica las potestades de la
SENACLAFT a otro grupo de sujetos.
Este tercer grupo comprende a aquellos sujetos que directa o indirectamente
hayan tenido participación en los hechos sujeto a una investigación en
particular. Si bien, a este grupo indeterminado, no le son exigibles las
obligaciones generales del resto de los sujetos obligados, si se le imponen
obligaciones de colaboración, información, etc. -bajo pena de sanciones- por
parte de ciertas autoridades del sistema, lo que nos permite afirmar que los
mismos también forman parte -aunque sea con obligaciones parciales- del grupo
de sujetos obligados.
En los siguientes numerales nos abocaremos al estudio de los distintos sujetos
y las fronteras de sus responsabilidades.
73
2. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR FINANCIERO
La ley define el ámbito de sujetos obligados del sector financiero en su artículo
12 como “…todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco
Central…”.
De acuerdo al sistema organizado por el BCU las instituciones o personas
jurídicas sujetas a su control son muy variadas. En los numerales siguientes
realizaremos una breve referencia a las principales características de cada una
de ellas.
La ley define el ámbito de sujetos obligados del sector financiero en su artículo 12
como “…todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco Central…”.
De acuerdo al sistema organizado por el BCU las instituciones o personas jurídicas

sujetas a su control son muy variadas. En los numerales siguientes realizaremos una
breve referencia a las principales características de cada una de ellas.
2.1. Bancos34
Los Bancos son instituciones que realizan actividades de intermediación financiera y
operaciones afines (como cambios, transferencias, intermediación de valores, tarjetas
de crédito, administración fiduciaria, etc.). De acuerdo al marco legal (Ley Nro.
15.322), sólo los Bancos y las cooperativas de intermediación financiera pueden:
a) Recibir depósitos en cuenta corriente bancaria y autorizar que se gire contra

ellos mediante cheques;
b) Recibir depósitos a la vista;
c) Recibir de residentes depósitos a plazo.
Estas entidades requieren autorización para funcionar por razones de legalidad,

oportunidad y conveniencia por parte del Poder Ejecutivo con informe previo
favorable del Banco Central del Uruguay. Adicionalmente, requieren habilitación por
34
Ver requisitos para la autorización y habilitación (artículos 14 y ss. de la RNRCSF).
Consultados con fecha 19 de julio de 2019 en el sitio web: https://www.bcu.gub.uy
74
parte de la Superintendencia de Servicios Financieros para comenzar a operar en el
sistema financiero.
Los Bancos Minoristas son aquellas entidades autorizadas a operar con algunas
restricciones en materia de la moneda de las colocaciones, topes de créditos más
reducidos y algunas operaciones no permitidas. Estas restricciones están establecidas
en el artículo 266 de la Recopilación de normas de Regulación y Control del Sistema
Financiero (RNRCSF).
2.2. Instituciones no bancarias
2.2.1. Casas financieras35

Las Casas Financieras son aquellas instituciones autorizadas a realizar cualquier tipo
de operación de intermediación financiera, salvo la captación de depósitos de
residentes y de depósitos a la vista.
Estas entidades, al igual que los Bancos y el resto de las empresas que realizan
intermediación financiera, requieren Autorización para funcionar por razones de
legalidad, oportunidad y conveniencia por parte del Poder Ejecutivo con informe
previo favorable del Banco Central del Uruguay. Además, requieren habilitación de la
Superintendencia de Servicios Financieros para comenzar a operar en el sistema
financiero.
2.2.2. Instituciones Financieras Externas36

Las Instituciones Financieras Externas (IFE) son aquellas entidades que realizan
exclusivamente operaciones de intermediación entre la oferta y la demanda de títulos
valores, dinero o metales preciosos radicados fuera del país (comúnmente llamado
actividad de banca “off-shore”).
De acuerdo al marco legal y reglamentario (Decreto Nro. 381/89), las IFE pueden
operar exclusivamente con clientes no residentes, con los cuales tienen la posibilidad
35
36
Ver requisitos para la autorización y habilitación. (artículos 14 y ss. de la RNRCSF).
75
de desarrollar todas las actividades de intermediación financiera y servicios conexos,
incluida la recepción de depósitos a la vista y en cuenta corriente, en moneda
extranjera y autorizar que se gire contra ellos mediante el uso del cheque.

favorable del Banco Central del Uruguay. También, requieren habilitación por parte
de la Superintendencia de Servicios Financieros para comenzar a operar en el sistema
financiero.
2.2.3. Cooperativas de Intermediación Financiera37

Las Cooperativas de Intermediación Financieras son instituciones de intermediación
financiera organizadas como sociedades cooperativas que operan exclusivamente con
sus socios.
Existen dos tipos de cooperativas de intermediación financiera: las que cuentan con
habilitación total y las de habilitación restringida (Cooperativas minoristas).
Las cooperativas con habilitación total están autorizadas a realizar las mismas
operaciones que los bancos.
Las cooperativas de intermediación financiera minoristas son aquellas entidades

cooperativas autorizadas a operar con algunas restricciones en materia de la moneda
de las colocaciones, topes de créditos más reducidos y algunas operaciones no
permitidas. Estas restricciones están establecidas en el artículo 266 de la RNRCSF.

favorable del Banco Central del Uruguay. Adicionalmente, requieren habilitación por
sistema financiero.
37
76
2.2.4. Empresas Administradoras de Grupos de Ahorro Previo38
Las Administradoras de Grupos de Ahorro Previo (AGAP) son aquellas empresas que
organizan o administran agrupamientos, círculos cerrados o consorcios, cualquiera
sea su forma jurídica o la operativa que realicen, cuyos adherentes aportan fondos
para ser aplicados recíproca o conjuntamente en la adquisición de determinados
bienes o servicios y que realicen dicha actividad en forma exclusiva.
Estas entidades requieren Autorización para funcionar por razones de legalidad,

favorable del Banco Central del Uruguay. De igual forma, requieren habilitación por
sistema financiero.
2.2.5. Casas de Cambios39

Las Casas de Cambio son aquellas empresas que, sin ser institución de intermediación
financiera, realizan en forma habitual y profesional operaciones de cambio. Las
operaciones permitidas y las condiciones en que éstas deben desarrollarse se detallan
en el artículo 103 de la RNRCSF.

oportunidad y conveniencia por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros.
2.2.6. Empresas Administradoras de Crédito40

Las Empresas Administradoras de Crédito son aquellas personas físicas o jurídicas que
en forma habitual y profesional intervienen en el financiamiento de la venta de bienes
y servicios realizada por terceros, otorgando crédito mediante el uso de tarjetas,
órdenes de compra u otras modalidades similares. También se consideran Empresas
Administradoras de Crédito las cooperativas de consumo, asociaciones civiles y otras
personas jurídicas con giro no financiero que emitan en forma habitual y profesional
38
39
Ver requisitos para la autorización (artículo 105 de la RNRCSF). Consultados con fecha 19
de julio de 2019 en el sitio web: https://www.bcu.gub.uy Fuente: página del BCU.
40
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículo 85 de la RNRCSF). Consultados con
fecha 19 de julio de 2019 en el sitio web: https://www.bcu.gub.uy
77
órdenes de compra en tanto tal actividad sea significativa dentro del conjunto de
actividades que conformen su giro.
Se consideran Empresas Administradoras de Crédito de Mayores Activos, a aquellas

cuyos activos totales más contingencias al cierre del ejercicio económico superen el
equivalente a 100.000 Unidades Reajustables (cotizadas al valor de la fecha de dicho
cierre).
2.2.7. Representantes de Entidades Financieras constituidas en el

Exterior 41
Los Representantes de entidades financieras constituidas en el exterior son las

personas físicas o jurídicas que prestan servicios de asesoramiento y asistencia
técnica, con el fin de preparar, promover o facilitar negocios para sus representados.
Dichos representantes no podrán realizar por cuenta propia ni de sus representados,
actividades de intermediación financiera, como tampoco efectuar operaciones
crediticias y cambiarias, ni recibir sumas de dinero, títulos valores o metales preciosos
de terceros, a cualquier título.
Los Representantes registrados también están autorizados a desarrollar actividades

como Asesores de Inversión.
2.2.8. Empresas de Servicios Financieros42

Las Empresas de Servicios Financieros son aquellas entidades que, sin ser instituciones
de intermediación financiera, prestan en forma habitual y profesional servicios de
cambio, transferencias de fondos, pagos y cobranzas, alquiler de cofres de seguridad,
créditos y otros de similar naturaleza.
No se consideran empresas de servicios financieros a:
a) Las empresas que en forma habitual y profesional presten sólo uno de los
servicios mencionados.
41
42
Ver requisitos para la autorización (artículos 92 y siguientes de la RNRCSF). Consultados con
78
b) Las que exclusivamente realicen las actividades permitidas a las casas de
cambio o a las empresas de transferencia de fondos.
c) Las que combinen la prestación de servicios de transferencias de fondos con

los servicios de pagos y cobranzas.
d) Aquéllas cuya actividad principal sea el otorgamiento de créditos y no presten

servicios de transferencias de fondos al exterior ni de cambio, aunque en forma
complementaria presten alguno de los demás servicios mencionados en el inciso
primero.

2.2.9. Empresas de Transferencias de Fondos43

Las Empresas de Transferencias de Fondos son aquellas entidades que, sin ser
instituciones de intermediación financiera, casas de cambio o empresas de servicios
financieros, en forma habitual y profesional presten el servicio de recepción y envío
de giros y transferencias, domésticas y al exterior, cualquiera sea la modalidad
operativa utilizada para ello (transferencias electrónicas, instrucciones por vía
telefónica, fax, Internet, etc.).
2.2.10. Prestadoras de servicios (Cofres de Seguridad, Traslado de

Valores, Procesamiento de Datos).444546
Se consideran Empresas de Transporte de Valores aquellas que, en forma habitual y
profesional, presten el servicio de transporte, procesamiento, acondicionamiento y
atesoramiento de dinero en efectivo y metales preciosos para terceros, tanto a nivel
nacional como internacional.
43
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 120 y ss. de la RNRCSF).
44
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 125.5 y ss. de la RNRCSF).
45
46
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 125.11 y ss.). Consultados con
79
Las empresas de transporte de valores deberán solicitar Inscripción en el Registro que
lleva la Superintendencia de Servicios Financieros, en forma previa al inicio de sus
actividades. Estas entidades no requieren autorización previa para funcionar.
Se consideran Prestadores de Servicios de Administración, Contabilidad o

Procesamiento de Datos a aquellas personas físicas o jurídicas que, desde nuestro
país, presten los referidos servicios relacionados directamente con la gestión de
negocios de personas físicas o jurídicas no sujetos a regulación y control del Banco
Central del Uruguay que desarrollen actividades financieras en el exterior en forma
habitual y profesional.
Se consideran Empresas Prestadoras de Servicios de Arrendamiento y Custodia de

Cofres de Seguridad aquellas que, en forma habitual y profesional, presten servicios
de arrendamiento y custodia de cofres de seguridad para terceros.
Las empresas prestadoras de servicios de arrendamiento y custodia de cofres de

seguridad deberán solicitar la Inscripción en el Registro que lleva la Superintendencia
de Servicios Financieros, en forma previa al inicio de sus actividades.
2.3. Ahorro Previsional /AFAP47

Las Administradoras de Ahorro Previsional (AFAP) son aquellas entidades que
administran los aportes personales (y los depósitos voluntarios) de aquellas personas
que desempeñan o desempeñaron actividades amparadas por el Banco de Previsión
Social, por la porción correspondiente al régimen de jubilación por ahorro individual.
Estas instituciones administran un Fondo de Ahorro Previsional que es un patrimonio

de afectación independiente (separado del patrimonio de la Administradora) y está
compuesto por dos subfondos, uno de Acumulación y uno de Retiro.
Estas entidades requieren Autorización para funcionar por razones de legalidad,

oportunidad y conveniencia por parte del Poder Ejecutivo con informe previo del
Banco Central del Uruguay. Adicionalmente requieren habilitación por parte de la
Superintendencia de Servicios Financieros para comenzar a operar en el sistema
financiero.
47
Ver requisitos para la autorización y habilitación (artículo 1 y ss. de la RNCFP). Consultados
con fecha 19 de julio de 2019 en el sitio web: https://www.bcu.gub.uy
80
2.4. Empresas de Seguro48
Las Empresas de Seguros o Aseguradoras son aquellas personas jurídicas que se
obligan, mediante el cobro de una prima y para el caso en que se produzca el evento
cuyo riesgo es objeto de cobertura, a indemnizar, dentro de los límites pactados, el
daño producido al asegurado, o a satisfacer un capital, renta u otras prestaciones
convenidas en el contrato de seguro (póliza).
El seguro es un contrato por el cual una de las partes se obliga, mediante cierta prima,
a indemnizar a otra de una pérdida o daño, o de la privación de un lucro esperado que
podría sufrir por un acontecimiento incierto.
Las Empresas de Seguros requieren autorización para funcionar por razones de

legalidad, oportunidad y conveniencia por parte del Poder Ejecutivo con el
asesoramiento de la Superintendencia de Servicios Financieros. Asimismo, requieren
habilitación por parte de esta Superintendencia para comenzar a operar en el sistema
financiero.
2.5. Mutuas
Las Mutuas de Seguros son empresas aseguradoras constituidas por una asociación
de personas que se reparten entre sí los riesgos que individualmente les corresponda,
fijando las cantidades con que cada una de ellas habrá de contribuir al resarcimiento
de los daños o pérdidas colectivas.
2.6. Mercado de Valores
2.6.1. Emisores49
Los Emisores de Valores de Oferta Pública son las entidades que diseñan y venden
instrumentos financieros (valores) para financiar sus operaciones.
48
Ver requisitos para la autorización y habilitación (artículos 4 y siguientes de la RNSR).
49
Ver los requisitos para una emisión (artículos 9 y siguientes de la RNMV). Consultados con
81
Ellos son el Gobierno Central, el Banco Central del Uruguay, las empresas públicas y
privadas comerciales o financieras y las Administradoras de Fondos de Inversión y
Fiduciarios Financieros.
Se entiende por oferta pública de valores, toda comunicación para adquirir, vender o
canjear valores que satisfaga al menos uno de los requisitos que se señalan
seguidamente:
a) Sea dirigida a personas del público en general o de ciertos sectores o grupos

específicos del mismo, que al momento de realizar el ofrecimiento sean
indeterminadas.
b) Se realice con la participación o por intermedio de una bolsa de valores.
c) Se haga pública por cualquier medio. Este requisito se tendrá por configurado,
cuando se produzca difusión de información por medios tales como diarios, revistas,
radio, televisión, correo, reuniones, sistemas informáticos u otro que habilite la
tecnología, que permita dar a conocer el contenido de la oferta a los destinatarios
mencionados en el literal a. Queda comprendida en este supuesto la contratación
específica de publicidad en cualquiera de los medios antes mencionados a través de
la cual se dé a conocer la oferta de valores.
d) La invitación a la compra de valores realizada a los clientes de una institución

de manera generalizada, aun cuando no se realice publicidad al respecto.
e) La emisión de valores efectuada por Fideicomisos Financieros constituidos por

acto unilateral de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Nro. 17.703.
f) Se proceda a efectuar emisión de acciones de una empresa ya inscripta en el

Registro de Valores por aplicación de los supuestos especiales previstos en el artículo
362.3 de la Ley Nro. 16.060, en la redacción dada por la Ley Nro. 17.243.
Sólo podrá hacerse oferta pública de valores cuando éstos y su emisor hayan sido
inscriptos en el Registro de Valores que a esos efectos lleva la Superintendencia de
Servicios Financieros.
82
Cuando el emisor no es el Gobierno Central, el Banco Central o una empresa
supervisada, debe solicitar la Inscripción en el Registro, en calidad de Emisor.50
Adicionalmente, se deberá proceder a la Inscripción en el Registro de la emisión que

se pretende realizar antes de su oferta en el mercado.
2.6.2. Bolsas de Valores51

Las Bolsas de Valores son entidades que tienen por objeto proveer a sus miembros los
medios necesarios para que puedan realizar eficazmente las transacciones de valores
mediante mecanismos de subasta pública, y para que puedan efectuar las demás
actividades conexas de acuerdo con la ley.

2.6.3. Intermediarios de Valores52

Se consideran intermediarios de valores aquellas personas jurídicas que realizan en
forma profesional y habitual operaciones de corretaje, de comisión u otras tendientes
a poner en contacto a oferentes y demandantes de valores objeto de oferta pública o
privada.
Los intermediarios que actúan como miembros de una Bolsa de Valores se denominan
Corredores de Bolsa. Para ser Corredor de Bolsa se requerirá cumplir con los requisitos
que establezca la reglamentación de la respectiva Bolsa de Valores.
Aquellos intermediarios de valores que no son miembros de una Bolsa de Valores se

denominan Agentes de Valores.

50
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 7 y ss. de la RNMV). Consultados
51
Ver requisitos para la autorización (artículos 53 y ss. de la RNMV). Consultados con fecha 19
de julio de 2019 en el sitio web: https://www.bcu.gub.uy
52
83
2.6.4. Fiduciarios Profesionales53
Los Fiduciarios podrán actuar en Fideicomisos Generales o Financieros, sujetos al
cumplimiento de los requisitos correspondientes establecidos en la normativa.
El fideicomiso se rige por lo dispuesto en la Ley Nro. 17.703.
El fideicomiso es el negocio jurídico por medio del cual se constituye la propiedad

fiduciaria de un conjunto de derechos de propiedad u otros derechos reales o
personales que son transmitidos por el fideicomitente al fiduciario para que los
administre o ejerza de conformidad con las instrucciones contenidas en el
fideicomiso, en beneficio de una persona (beneficiario), que es designada en el
mismo, y la restituya al cumplimiento del plazo o condición al fideicomitente o la
transmita al beneficiario.
Aquellos Fiduciarios que participan en Fideicomisos Generales se denominan

Fiduciarios Generales.
En el caso de los Fiduciarios Generales, se considera que existe profesionalidad

cuando:
a) se verifique su participación en cinco o más negocios de Fideicomisos en

cualquier año calendario, de acuerdo con lo establecido por el artículo 3 del Decreto
Nro. 516/003;
b) el Fiduciario sea una institución de intermediación financiera, las que sólo

podrán actuar como Fiduciarios en forma habitual y profesional, en función de lo
dispuesto en el artículo 11 de la Ley Nro. 17.703.
La condición de profesionalidad hace mandatorio el registro del Fiduciario en el

Registro de Fiduciarios Profesionales. No obstante, aquellos Fiduciarios que no
cumplan con la condición de profesionalidad mencionada, podrán igualmente
registrarse voluntariamente en dicho Registro.
Un Fideicomiso Financiero es aquel negocio de fideicomiso cuyos beneficiarios son

titulares de certificados de participación en el dominio fiduciario, de títulos
representativos de deuda garantizados con los bienes que integran el fideicomiso, o
53
Ver requisitos para la inscripción en el Registro de los Fiduciarios (Fiduciarios Generales –
artículos 101 y ss. de la RNMV – Fiduciarios Financieros – artículos 104 y ss. de la RNMV).
84
de títulos mixtos que otorguen derechos de crédito y derechos de participación sobre
el remanente. Solamente pueden ser fiduciarios en un fideicomiso financiero las
entidades de intermediación financiera o las sociedades administradoras de fondos
de inversión54.
Se denominan Fiduciarios Financieros aquellas instituciones habilitadas a actuar como

Fiduciarios en Fideicomisos Financieros de acuerdo con lo establecido en el artículo
26 de la Ley Nro. 17.703 y sus disposiciones reglamentarias.
Los Fiduciarios Financieros se consideran profesionales desde el momento en que se

propongan desarrollar el primer Fideicomiso.
Los Fiduciarios (que no son Bancos, Bancos de Inversión, Casas Financieras,

Instituciones Financieras Externas o Cooperativas) no requieren autorización previa
para funcionar, pero sí requieren Inscripción en el Registro.
2.6.5. Administradores de Fondos de Inversión55

Las Administradoras de Fondos de Inversión son aquellas empresas (organizadas
como sociedades anónimas) que tienen por objeto exclusivo la administración de
fondos de inversión al amparo de la Ley Nro. 16.774. Este objeto exclusivo fue
ampliado por la Ley Nro. 17.703, admitiendo que este tipo de sociedades también
puedan desempeñarse como Fiduciarios Financieros.
Un Fondo de inversión es un patrimonio de afectación independiente, integrado por

aportes de personas físicas o jurídicas para su inversión en valores y otros activos.
Estas entidades requieren Autorización para funcionar por razones de legalidad por
parte del Banco Central del Uruguay.
54
Ver requisitos para la inscripción en el Registro de Fideicomisos Financieros (artículos 107 y
ss. de la RNMV). Consultados con fecha 19 de julio de 2019 en el sitio web:
https://www.bcu.gub.uy
55
85
2.6.6. Calificadoras de Riesgo56
Las empresas Calificadoras de Riesgo son firmas independientes que emiten informes
con una valoración de la situación de las entidades o de los instrumentos específicos
a los que refieren sus respectivos análisis.
Estas entidades deben solicitar su inscripción en un Registro en el Banco Central del

Uruguay. Asimismo, las metodologías de calificación deben ser presentadas para su
análisis por parte del regulador.
Actualmente existen ocho Calificadoras de Riesgo inscriptas en los Registros de la

Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay.
2.6.7. Asesores de Inversión57

Los Asesores de Inversión son aquellas personas físicas o jurídicas que, en forma
profesional y habitual, aconsejan a terceros respecto de la inversión, compra o venta
de dinero, metales preciosos o valores objeto de oferta pública o privada, o canalizan
las solicitudes recibidas de sus clientes aproximándolos a intermediarios radicados en
el país o en el exterior.
Estas entidades no requieren autorización previa para funcionar, pero sí requieren

Inscripción en el Registro.
2.7. Instituciones Emisoras de Dinero Electrónico58

Las instituciones emisoras de dinero electrónico (IEDE) podrán realizar:
• Operaciones de emisión de instrumentos de dinero electrónico,
• Reconversión a efectivo,
• Transferencias,
• Pagos,
• Débitos automáticos y
56
Ver los requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 136 y ss. de la RNMV).
57
Ver requisitos para la inscripción en el Registro (artículos 125 y ss. de la RNMV). Consultados
58
Recientemente regulados por la Circular Nro. 2286/2017. Libro VII de la RN del Sistema de
Pagos.
86
• Cualquier otro movimiento u operación relacionada con el valor
monetario del instrumento de dinero electrónico emitido, incluidas las
recargas.
Adicionalmente podrán realizar actividades de:
• Compensación y liquidación de los instrumentos de pago emitidos,
• Adhesión de comercios y establecimientos a los efectos de la utilización
del instrumento,
• Procesamiento de información,
• Pagos a los comercios,
• Servicios de pagos y cobranzas.
El Banco Central del Uruguay podrá autorizar a las instituciones emisoras de dinero
electrónico la realización de otras actividades que a su juicio resulten afines.
2.8. Prestadores de servicios de administración, contabilidad o

procesamiento de datos.
De acuerdo a lo estipulado por el artículo 25 de la Ley 19.574 “las personas físicas o
jurídicas que actuando desde nuestro país presten servicios de administración,
contabilidad o procesamiento de datos relacionados directamente con la gestión de
negocios de personas físicas o jurídicas que, en forma profesional y habitual,
desarrollen actividades financieras en el exterior, deberán registrarse ante el Banco
Central del Uruguay en condiciones que éste reglamentará, estableciendo
taxativamente los tipos de actividad financiera alcanzados por la precitada
obligación”.
2.9. Empresas Administradoras de Plataformas para Préstamos entre

Personas
Por medio de la Circular Nro. 2.307 el BCU reguló a las Empresas Administradoras de
Plataformas para Préstamos entre Personas.
La Circular regula un fenómeno actual donde una persona media, de forma habitual y
profesional, conectando o acercando oferentes y demandantes de préstamos, sin
asumir ningún tipo de riesgo respecto de los negocios involucrados.
87
Otras de las características de este tipo de sujetos es que la actividad que desarrollan
debe realizarse mediante la administración de una aplicación web o medio electrónico
similar.
3. LAS NORMAS QUE REGULAN EL ALCANCE DE LA DEBIDA

DILIGENCIA EN EL SECTOR FINANCIERO
3.1. Circulares BCU

Con fecha 10 de diciembre de 2018, el Banco Central del Uruguay emitió las Circulares
Nos. 2311, 2312, 2313 y 2314 cuyos principales objetivos son adecuar la normativa en
consonancia con la Ley Nro. 19.574 (Ley Integral de Lavado de Activos) del 20 de
diciembre de 2017 y mejorar la implementación de las Recomendaciones aprobadas
por el GAFI y sus notas interpretativas.
Adicionalmente, el 17 de diciembre de 2018 se dictó por parte del Banco Central del
Uruguay la Circular Nro. 2320 que adecua la normativa en materia de intermediación
en valores, asesoramiento de inversión y gestión de portafolios.
Estas modificaciones introducidas están en consonancia con el compromiso que tiene
el BCU de alinear su normativa con las directrices del Comité de Supervisión Bancaria
de Basilea.
3.2. Circular Nro. 2311. Instituciones de Intermediación Financiera, Casas

de Cambio, Empresas de Servicios Financieros y Empresas de
Transferencia de Fondos
Mediante la misma, se realizan modificaciones a la Recopilación de Normas de
Regulación y Control del Sistema Financiero, adecuando la normativa en materia de
Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo a la Ley Nro. 19.574 y su
modificativa y las Recomendaciones del GAFI.
En primer término, conviene señalar que se limita el concepto de Personas
Políticamente Expuestas (PEP) a aquellas “personas que desempeñan o han
desempeñado en los últimos 5 años funciones públicas de importancia en el país o en
el extranjero, tales como: Jefes de Estado o de Gobierno, políticos de jerarquía,
funcionarios gubernamentales, judiciales o militares de alta jerarquía, representantes
y senadores del Poder Legislativo, dirigentes destacados de partidos políticos,
directores y altos ejecutivos de empresas estatales y otras entidades públicas.
88
También se entiende como personas políticamente expuestas a aquellas personas que
desempeñan o han desempeñado en los últimos 5 (cinco) años una función de
jerarquía en un organismo internacional, como ser: miembros de la alta gerencia,
directores, subdirectores, miembros de la junta o funciones equivalentes”.
En relación a ello, observamos que anteriormente, no se establecía el límite de los
últimos 5 años ni tampoco se hablaba de “dirigentes destacados” sino de “empleados”
de partidos políticos. En vez de “altos ejecutivos” se hablaba de “altos funcionarios”
de empresas estatales y otras entidades públicas y, se explicitó el caso de los
representantes y senadores del Poder Legislativo y de quienes desempeñan o
desempeñaron funciones de jerarquía en un organismo internacional.
Asimismo, se destaca de la referida Circular que los procedimientos de debida
diligencia deberán aplicarse tanto a los actuales clientes como a los nuevos y al
beneficiario final de la cuenta o transacción.
En función de lo expuesto, las instituciones no deberán establecer relaciones de
negocios ni ejecutar operaciones en la medida en que no puedan aplicar los
procedimientos de debida diligencia y deberán evaluar la pertinencia de realizar un
Reporte de Operación Sospechosa (ROS) a la Unidad de Información y Análisis
Financiero (UIAF).
También se establece que para las relaciones comerciales u operaciones consideradas
de mayor riesgo corresponderá que las instituciones apliquen los procedimientos de
debida diligencia intensificada.
Por su parte, se indica que las instituciones deberán recabar información para
establecer y registrar por medios eficaces la identidad del beneficiario final de la
cuenta o transacción.
Finalmente, la Circular Nro. 2311 amplía la información que las instituciones deben
recabar obligatoriamente tanto de sus clientes habituales como ocasionales.
3.3. Circular Nro. 2312. Intermediarios de Valores y Administradores de

Fondos de Inversión.
Mediante la Circular de referencia, se realizan modificaciones a la Recopilación de
Normas del Mercado de Valores, adecuando la normativa en materia de Lavado de
Activos y Financiamiento del Terrorismo a la Ley Nro. 19.574 y su modificativa y a las
recomendaciones del GAFI.
89
En efecto, se indica que tanto para los nuevos clientes como para los actuales y los
beneficiarios finales deberán aplicarse políticas y procedimientos de debida diligencia.
En la medida en que las administradoras de fondos de inversión actúen como
fiduciarias, se entiende son clientes los cuotapartistas, fideicomitentes, beneficiarios
y las personas de las cuales reciben fondos para dichos fideicomisos.
En el caso de las categorías de clientes, relaciones comerciales u operaciones de
mayor riesgo deberán implementarse procedimientos de debida diligencia
intensificada.
Asimismo, se establece una obligación de resguardo documental de los registros de
las operaciones e información obtenida durante los procesos de debida diligencia por
el plazo mínimo de 5 años luego de concluida la relación comercial.
También, la Circular limita temporalmente el concepto de Personas Políticamente
Expuestas (PEP) a cargos desempeñados en los últimos 5 años y se incluyen a los
representantes y senadores del Poder Legislativo, dirigentes destacados de partidos
políticos y personas que desempeñen o han desempeñado una función de jerarquía
en un organismo internacional. Se deberá implementar procedimientos para
identificar a clientes o beneficiarios finales considerados como Personas
Políticamente Expuestas (PEP), familiares o asociados a una Persona Políticamente
Expuesta (PEP).
Finalmente, se preceptúa que las instituciones están obligadas a informar a la Unidad
de Información y Análisis Financiero (UIAF) las transacciones inusuales o complejas
injustificadas. Esta obligación alcanza a las operaciones que involucren activos de
origen lícito pero que se sospeche que están vinculadas a personas físicas o jurídicas
comprendidas en delitos de lavado de activos y financiamiento del terrorismo o
destinadas a financiar cualquier actividad terrorista.
3.4. Circular Nro. 2313. Aseguradoras, Reaseguradoras y mutas de Seguros

La Circular Nro. 2313 realiza modificaciones a la Recopilación de Normas de Seguros
y Reaseguros, adecuando la normativa en materia de Lavado de Activos y
Financiamiento del Terrorismo a la Ley Nro. 19.574 y su modificativa y a las
Recomendaciones del GAFI.
En este entendido, unifica los criterios para el debido conocimiento de clientes (tanto
nuevos como actuales) siendo de aplicación obligatoria para todas las empresas
aseguradoras que operan en el mercado uruguayo.
90
Así, la referida Circular se encarga de establecer los requisitos mínimos para la
obtención de datos y documentación necesaria de las asegurados, tomadores y
beneficiarios, ya sea que se trate de personas físicas o jurídicas tanto nacionales como
extranjeras. Para las personas jurídicas, entre otros, se debe identificar al beneficiario
final y apoderados que actúen por la empresa.
También se prevé la debida diligencia intensificada, la cual debe ser aplicada en caso
de mayor riesgo identificado por las empresas, así como en los casos específicamente
establecidos en la Circular.
El artículo 78.1 se encarga de establecer el concepto de Personas Políticamente
Expuestas (PEP) e indica quienes mantienen la calidad de tal hasta 5 años después de
dejar el cargo, debiendo las mismas proveer información y documentación que
justifiquen su origen de fondos.
Finalmente, se preceptúa que la información y documentación que se recabada por
las empresas aseguradoras, ya sea en forma directa o a través de un intermediario,
tendrá el carácter confidencial, quedando la misma a disposición únicamente del
Banco Central del Uruguay (BCU).
3.5. Circular Nro. 2314. Afaps

La Circular Nro. 2314 realiza modificaciones Recopilación de Normas de Control de
Fondos Previsionales, adecuando la normativa en materia de Lavado de Activos y
Financiamiento del Terrorismo a la Ley Nro. 19.574 y su modificativa y a las
recomendaciones del GAFI.
Así, se establece que las Administradoras de Fondos Previsionales (AFAP) deberán
establecer políticas y procedimientos que les permitan prevenir, detectar y reportar
operaciones que puedan estar vinculadas con el Lavado de Activos y Financiamiento
del Terrorismo.
Deberá designarse un oficial de cumplimiento (comprendido en la categoría de
personal superior) que se encargará de la implantación, el seguimiento y control del
funcionamiento del sistema. También será el enlace con los organismos competentes
y será el responsable de documentar la evaluación de riesgos realizada por la AFAP y
los procedimientos de control establecidos para mitigarlos.
Se destaca en igual sentido que las AFAP tendrán que conservar los registros de todas
las operaciones con sus clientes o para ellos, así como la información obtenida en el
91
proceso de debida diligencia por un plazo de 5 años luego de finalizada la relación
comercial.
Asimismo, se establece el concepto de Personas Políticamente Expuestas (PEP) e
indica quienes mantienen la calidad de tal por hasta 5 años luego de dejar el cargo.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 111 las Administradoras de Fondos de
Ahorro Previsional deben mantener un registro de aquellos depósitos voluntarios o
convenidos que reciban los afiliados en sus cuentas de capitalización individual por
montos iguales o superiores a U$S 10.000 (Dólares Estadounidenses diez mil) o su
equivalente en otras monedas.
Finalmente, se establece la obligación de informar a la Unidad de Información y
Análisis Financiero (UIAF) las transacciones realizadas o no, que, en los usos y
costumbres de la actividad resulten inusuales, sin justificación legal o económica,
planteen una complejidad inusual o injustificada o que existan sospechas de ilicitud
de la procedencia de los activos.
3.6. Circular Nro. 2320. Asesores Financieros y Gestión de Portafolio

La misma realiza modificaciones en la normativa aplicable a los sujetos que
intervienen en el mercado de valores y limita el objeto de cada figura.
En efecto, se realizan modificaciones a las disposiciones vinculadas a los
intermediarios de valores y asesores de inversión. Del mismo modo, se incorpora la
figura del gestor de portafolios.
La Circular de referencia regula principalmente los siguientes aspectos de cada figura
como lo son las actividades permitidas (principales y accesorias); la actuación en el
exterior; la constitución de garantías; la constitución de depósito a la vista; las
exigencias para la tercerización de servicios y los requisitos de funcionamiento
(contratos con clientes, información a proporcionar, definición de perfil y estrategia
de inversión).
Por último, se otorga diversos plazos para la adecuación a las nuevas exigencias y
realización de comunicaciones al BCU.
92
4. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR NO FINANCIERO
En este grupo de sujetos obligados es donde se ha mostrado el mayor dinamismo en
los últimos años, incorporándose nuevos sujetos y redefiniéndose las actividades
objeto de obligación.
La nueva ley incorpora a los contadores y abogados como nuevos sujetos obligados,
respecto de ciertas actividades típicas de su actividad.
También se incorporan como nuevos sujetos obligados a las organizaciones sin fines
de lucro con o sin personería, en un régimen con ciertas particularidades.
Se ajustan y -en ciertos casos- se amplían los supuestos de hecho en los que
determinados sujetos obligados, que ya se encontraban incluidos, ven involucrada su
responsabilidad.59
Los sujetos obligado no financieros y las actividades por los que se transforman en
tales, son los siguientes:
1. Los casinos, sin límites de actividades comprendidas.
2. Las inmobiliarias, promotores inmobiliarios, empresas constructoras y otros
intermediarios en transacciones que involucren inmuebles, con excepción de los
arrendamientos.
3. Los abogados únicamente cuando actúen a nombre y por cuenta de sus
clientes en cierto tipo de operaciones (Promesas, cesiones de promesas o
compraventas de bienes inmuebles; administración del dinero, valores u otros activos
del cliente; administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores; organización de
aportes para la creación, operación o administración de sociedades; creación,
operación o administración de personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos
jurídicos; promesas, cesiones de promesas o compraventa de establecimientos
comerciales; actuación por cuenta de clientes en cualquier operación financiera o
inmobiliaria; y cuando actúen como proveedores de servicios societarios.60
59
He hecho un análisis pormenorizado de los sujetos obligados no financieros y las actividades
que los transforman en tales en el Capítulo IV, págs. 75 y ss., del libro “Lavado de Activos en
Uruguay. Manual Teórico Práctico. Vol. 1. Sujetos Obligados”, al cual remito al lector. El mismo
deberá complementarse con las incidencias que, sobre la definición y alcance de los mismos,
tiene el Decreto Nro. 379/2018.
60
También lo serán exclusivamente los abogados cuando actúen a nombre propio en la venta
de personas jurídicas.
93
4. Los escribanos o cualquier otra persona física o jurídica, cuando participen en
la realización de las siguientes operaciones para sus clientes en determinada clase de
operaciones (Promesas, cesiones de promesas o compraventas de bienes inmuebles;
administración del dinero, valores u otros activos del cliente; administración de
cuentas bancarias, de ahorro o valores; organización de aportes para la creación,
operación o administración de sociedades; creación, operación o administración de
personas jurídicas, fideicomisos u otros institutos jurídicos; promesas, cesiones de
promesas o compraventa de establecimientos comerciales; actuación por cuenta de
clientes en cualquier operación financiera o inmobiliaria; las actividades referidas a
los proveedores de servicios societarios.
5. Los rematadores, sin límites de actividades comprendidas.
6. Las personas físicas o jurídicas dedicadas a la intermediación o mediación en
operaciones de compraventa de antigüedades, obras de arte, y metales y piedras
preciosas.
7. Usuarios Indirectos de Zonas Francas (ya estaban obligados anteriormente los
explotadores y los usuarios directos), sin límites de actividades comprendidas.
8. Los proveedores de servicios societarios, fideicomisos y en general, cualquier
persona física o jurídica cuando en forma habitual realicen transacciones para sus
clientes sobre las siguientes actividades: Constituir sociedades u otras personas
jurídicas; integrar el directorio o ejercer funciones de dirección de una sociedad, socio
de una asociación o funciones similares en relación con otras personas jurídicas o
disponer que otra persona ejerza dichas funciones, en los términos que establezca la
reglamentación; facilitar un domicilio social o sede a una sociedad, una asociación o
cualquier otro instrumento o persona jurídica, en los términos que establezca la
reglamentación; ejercer funciones de fiduciario en un fideicomiso o instrumento
jurídico similar o disponer que otra persona ejerza dichas funciones; ejercer funciones
de accionista nominal por cuenta de otra persona, exceptuando las sociedades que
coticen en un mercado regulado y estén sujetas a requisitos de información conforme
a derecho, o disponer que otra persona ejerza dichas funciones, en los términos que
establezca la reglamentación; y la venta de personas jurídicas, fideicomisos u otros
institutos jurídicos.
9. Las asociaciones civiles, fundaciones, partidos políticos, agrupaciones y en
general, cualquier organización sin fines de lucro con o sin personería jurídica, sin
límites de actividades comprendidas.
10. Los contadores públicos y otras personas físicas o jurídicas, que actúen en
calidad de independientes y que participen en la realización de determinadas
operaciones u actividades (Promesas, cesiones de promesas o compraventas de
94
bienes inmuebles; administración del dinero, valores u otros activos del cliente;
administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores; organización de aportes
para la creación, operación o administración de sociedades; creación, operación o
administración de personas jurídicas u otros institutos jurídicos; promesas, cesiones
de promesas o compraventa de establecimientos comerciales; actuación por cuenta
de clientes en cualquier operación financiera o inmobiliaria; provisión de servicios
societarios, según se indica en el numeral siguiente; confección de informes de
revisión limitada de estados contables en las condiciones que establezca la
reglamentación; y confección de informes de auditoría de estados contables).
Es necesario destacar que a partir de los intercambios del Parlamento con los Colegios
de Contadores y Abogados y la Asociación de Escribanos, la Ley aclara en su artículo
13 que los abogados, contadores y escribanos no estarán alcanzados por la obligación
de reportar transacciones inusuales o sospechosas ni aún respecto de las operaciones
mencionadas anteriormente si la información que reciben de uno de sus clientes o a
través de uno de sus clientes, se obtuvo para verificar el estatus legal de su cliente o
en el marco del ejercicio del derecho de defensa en asuntos judiciales,
administrativos, arbitrales o de mediación.
95
96
CAPITULO V
LA REGULACIÓN DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN LA

LEY INTEGRAL NRO. 19.574.
97
98
1. INTRODUCCIÓN
En materia lavado de activos, se Conoce como “Debida Diligencia” al conjunto
de controles, políticas y procedimientos que debe implementar un sujeto
obligado con miras a identificar y mitigar los riesgos asociados a un cliente.
La debida diligencia puede llegar a comprender, entre otros aspectos:
• La adecuada identificación de los clientes, empleados y proveedores
• El establecimiento de procesos de monitoreo y control
• La detección, el análisis y el reporte de operaciones sospechosas
Intentando dar un concepto de tal actividad se puede sostener que la “Debida
Diligencia” es la búsqueda y recolección de información sobre cualquier cliente
y las personas relacionadas a este con la finalidad de conocer el riesgo asociado
a una operación específica.
La misma es un proceso con distintas actividades que se preordenan a la
búsqueda de información que posibilite, al sujeto obligado, evaluar el riesgo al
que se enfrente al prestar servicios a sus clientes.
La actividad implica una mistura importante de procedimientos internos
estandarizados y del buen juicio y pericia del sujeto obligado en la ejecución del
mismo.
En el sistema nacional, la determinación del contenido y los procesos que se
puedan adoptar al respecto generan en los sujetos obligados mucho angustia y
ansiedad, en tanto, las normas que los definen no son concretas y siempre parten
de supuestos generales que los sujetos deberán aplicar a su actividad concreta.
En base a ello, no existe la seguridad del sujeto obligados a estar cumpliendo
con la norma hasta que la misma sea examinada por la autoridad administrativa
correspondiente y eventualmente, en caso de sanción, sea revisada por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo en vía de acción de nulidad.
2. CONTENIDO DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN LA LEY

URUGUAYA
Me parece fundamental definir el contenido de lo que se denomina “Debida
Diligencia” en nuestra norma, en tanto, importantes aspectos de la delegación
que el legislador ha hecho en el ejecutivo se explicarán a través de su alcance.
99
En efecto, delimitado el contenido, sabremos qué es lo que el Poder Ejecutivo
podrá reglamentar y, cualquier exceso al respecto, podrá ser considerado ilegal.
2.1. El contenido de la debida diligencia en las recomendaciones de GAFI

En tanto todo nuestro sistema positivo respecto de la prevención al lavado de
activos se encuentra impregnado del objetivo de cumplir con los estándares
internacionales al respecto, como fuente legal, el análisis de las
recomendaciones emitidas por GAFI al respecto resultan un mojón importante
para comprender el contenido de la legislación nacional.
Son tres las recomendaciones que, específicamente, refieren al tema de la debida
diligencia por parte de los sujetos obligados.
En efecto, la recomendación Nro. 10 y la Nro. 18 referidas a la debida diligencia
en el sector financiero y la Nro. 22 referida al sector no financiero.
2.1.1. Las Recomendaciones Nros. 10 y 18
La Recomendación Nro. 10 del GAFI se encarga de regular las medidas de

Debida Diligencia del Cliente.
En este entendido, recomienda como medidas de Debida Diligencia del Cliente
las siguientes:
a) Identificar al cliente y verificar la identidad del cliente utilizando
documentos, datos o información confiable, de fuentes independientes.
b) Identificar al beneficiario final y tomar medidas razonables para verificar
la identidad del beneficiario final, de manera tal que la institución financiera
esté convencida de que conoce quién es el beneficiario final. Para las
personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, esto debe incluir que las
instituciones financieras entiendan la estructura de titularidad y de control
del cliente.
c) Entender, y cuando corresponda, obtener información sobre el propósito
y el carácter que se pretende dar a la relación comercial.
d) Realizar una debida diligencia continua de la relación comercial y
examinar las transacciones llevadas a cabo a lo largo de esa relación para
asegurar que las transacciones que se realicen sean consistentes con el
100
conocimiento que tiene la institución sobre el cliente, su actividad comercial
y el perfil de riesgo, incluyendo, cuando sea necesario, la fuente de los
fondos.
En los casos en que no pueda cumplir con estas recomendaciones, se le debe
exigir a la institución financiera que no abra la cuenta, comience relaciones
comerciales o realice la transacción; o se le debe exigir que termine la relación
comercial; y debe considerar hacer un reporte de transacciones sospechosas
(ROS) sobre el cliente.
Por su parte, la Recomendación Nro. 18 del GAFI regula los controles internos
que deben establecer las instituciones financieras, así como el control que deben
efectuar respecto de sus sucursales y filiales extranjeras.
Así, se indica que debe exigirse a las instituciones financieras que implementen
programas contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
En caso de Grupos Financieros debe exigirse que los mismos implementen a
nivel de todo el grupo programas contra el lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo, incluyendo políticas y procedimientos para intercambiar
información dentro del grupo para propósitos ALA/CFT.
En igual sentido, señala que debe exigirse a las instituciones financieras que
aseguren que sus sucursales y filiales extranjeras de propiedad mayoritaria
apliquen medidas ALA/CFT de acuerdo con los requisitos del país de
procedencia para la implementación de las Recomendaciones del GAFI,
mediante los programas a nivel de grupo contra el lavado de activos y el
financiamiento del terrorismo.
2.1.2. La Recomendación Nro. 22

La Recomendación Nro. 22 se encarga de regular las medidas de Debida
Diligencia del Cliente para las Actividades y Profesiones no Financieras
Designadas (APNFD).
En función de ello, se establece que los requisitos de debida diligencia del
cliente y el mantenimiento de registros establecidos en las Recomendaciones
10, 11, 12, 15 y 17, se aplican a las Actividades y Profesiones No Financieras
Designadas (APNFD) en las siguientes situaciones:
a) Casinos – cuando los clientes se involucran en transacciones financieras
por un monto igual o mayor al umbral designado aplicable.
101
b) Agentes inmobiliarios – cuando éstos se involucran en transacciones para
sus clientes concernientes a la compra y venta de bienes inmobiliarios.
c) Comerciantes de metales preciosos y comerciantes de piedras preciosas –
cuando éstos se involucran en alguna transacción en efectivo con un cliente
por un monto igual o mayor al del umbral designado aplicable.
d) Abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y
contadores – cuando se disponen a realizar transacciones o realizan
transacciones para sus clientes sobre ciertas actividades (Compra y venta de
bienes inmobiliarios; administración del dinero, valores u otros activos del
cliente; administración de las cuentas bancarias, de ahorros o valores;
organización de contribuciones para la creación, operación o administración
de empresas; creación, operación o administración de personas jurídicas u
otras estructuras jurídicas, y compra y venta de entidades comerciales).
e) Proveedores de servicios societarios y fideicomisos cuando se disponen a
realizar transacciones o realizan transacciones para un cliente sobre
determinadas actividades, a saber: a) actuación como agente de creación de
personas jurídicas; b) actuación (o arreglo para que otra persona actúe como)
como director o apoderado de una sociedad mercantil, un socio de una
sociedad o una posición similar con relación a otras personas jurídicas; c)
provisión de un domicilio registrado, domicilio comercial o espacio físico,
domicilio postal o administrativo para una sociedad mercantil, sociedad o
cualquier otra persona jurídica o estructura jurídica; d) actuación (o arreglo
para que otra persona actúe como) como fiduciario de un fideicomiso
expreso o que desempeñe la función equivalente para otra forma de
estructura jurídica; actuación (o arreglo para que otra persona actúe como)
como un accionista nominal para otra persona.
Por su parte los umbrales designados para las transacciones son los siguientes:
• Casinos (dentro de la Recomendación 22) - USD/EUR 3,000
• Para los comerciantes de metales preciosos y comerciantes de piedra

preciosas cuando se involucran en alguna transacción en efectivo (dentro
de las Recomendaciones 22 y 23) - USD/EUR 15,000.
Las transacciones financieras por encima de un umbral designado incluyen
situaciones en las que la transacción se lleva a cabo en una sola operación o en
varias operaciones que parecen estar ligadas.
102
Es dable señalar que para cumplir con la Recomendación Nro. 22, los países no
necesitan emitir leyes o medios coercitivos que tengan que ver exclusivamente
con los abogados, notarios, contadores y las demás actividades y profesiones no
financieras designadas, en la medida en que estas actividades o profesiones sean
incluidas en las leyes u otros medios coercitivos que cubren las actividades
subyacentes.
Los agentes de bienes raíces deben cumplir con los requisitos de la
Recomendación Nro. 10 (Debida Diligencia del Cliente) con respecto tanto a
los compradores como a los vendedores de propiedades.
Mientras que los casinos deben implementar la Recomendación Nro. 10,
incluyendo la identificación y verificación de la identidad de los clientes,
cuando sus clientes se involucran en transacciones financieras por el monto de
USD/EUR 3,000 o una cantidad superior. La identificación del cliente a la
entrada de un Casino pudiera ser suficiente, aunque no necesariamente. Los
países tienen que exigir a los Casinos que aseguren que sean capaces de enlazar
la información de la debida diligencia del cliente para un cliente en particular,
con las transacciones que el cliente realiza en el Casino.61
2.2. La regulación de la debida diligencia en nuestra Ley Integral

Sin perjuicio del análisis un poco más detallado que se realizará en los
numerales siguientes de este mismo capítulo, cabe señalar, a esta altura, las
principales decisiones adoptadas por nuestro legislador al momento de
“delimitar” el concepto de debida diligencia nacional.
En efecto, nuestro legislador, en atención a las recomendaciones analizadas en
los numerales anteriores ha tomado decisiones en cuanto al contenido de la
debida diligencia a adoptar por parte de los sujetos obligados.
Ello ha determinado que el “contenido” definido por el legislador sea el
contenido que los sujetos obligados se encuentran obligados a cumplir.
Cualquier otra obligación accesoria, que no se haya incluido en la Ley Integral
61
“Las Recomendaciones del GAFI. Estándares Internacionales sobre la Lucha contra el Lavado
de Activos y el Financiamiento del Terrorismo y la Proliferación” – GAFISUD – Febrero del año
2012. Consultadas con fecha 30/08/2018 en el sitio web: http://www.fatf-
gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF-40-Rec-2012-Spanish.pdf
Página 85 y 86.
103
carece de amparo y de base legal por lo que, sencillamente, no puede obligar a
los sujetos obligados.
En base a este razonamiento podemos manifestar que el contenido de la debida
diligencia en nuestro país se integra de los siguientes aspectos en la Ley Integral:
• Delimitación de su alcance subjetivo (artículo 14)
• Etapas de su creación (artículo 14):
o Definición
o Implementación
▪ Políticas
▪ Procedimientos
• Alcance respecto de clientes (artículo 14)
o Todos los clientes
▪ Nuevos (artículo 16)
▪ Existentes (artículo 16)
• Alcance respecto de las operaciones (artículo 14)
• Contenido de la información de clientes (artículo 15)
o Identificación y verificación
o Identificación y verificación de beneficiario final en caso de
corresponder
o Propósito de la relación comercial o naturaleza de los negocios
o Seguimiento continuo de la relación comercial y consistencia en
el tiempo de las mismas
o Determinación de las medidas en función del riesgo de cada
sujeto obligado, de clientes y de transacciones
• Medidas simplificadas de debida diligencia (artículos 17 y 18)
• Medidas Intensificadas (artículo 19)
• Medidas Especiales (artículo 19)
• Medidas de Conservación de registros (artículo 21)
El contenido definido por el legislador tiene fuente en las recomendaciones
internacionales y resulta adecuado en ese aspecto.
No obstante, como se verá, el Decreto Reglamentario de la Ley Integral va más
allá del contenido fijado por el legislador he incorpora, a mi criterio,
obligaciones que la ley no ha impuesto a los sujetos obligados (la necesidad de
un oficial de cumplimiento o de capacitación al personal, por ejemplo).
104
Ello, a mi criterio, implica la ilegalidad del acto administrativo en estos
aspectos, lo que ameritará la correspondiente impugnación en vía administrativa
y eventualmente, ante el TCA, en caso de que tales aspectos sean base de
sanciones o de otro tipo de actividad administrativa.
Podría alguien verse tentado a considerar que el establecimiento de un
procedimiento de debida diligencia implica la realización o la delimitación de
otros aspectos no considerados en el contenido de la ley como requisito básico
y que con ello se podría incorporar ciertos aspectos no contemplados en la ley.
Ello podría tener algún asidero en ciertos aspectos.
Ahora bien, una cosa es establecer las etapas de un procedimiento de
implementación y otra muy distinta es, bajo dicha excusa, crear nuevas
obligaciones limitativas de derechos fundamentales. Esto último es ilegal.
El análisis de dicha frontera será la delimitación entre el ejercicio legítimo de la
actividad delegada y el ejercicio ilegítimo.
3. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE DEBIDA DILIGENCIA POR

PARTE DE LOS SUJETOS OBLIGADOS
Establece la nueva ley que los sujetos obligados deben “…definir e implementar
políticas y procedimientos de debida diligencia para todos los clientes…”
(artículo 14).
A efectos de definir estas políticas el norte señalado por la norma es la obtención
de “…una adecuada identificación y conocimiento de los mismos”.
Adicionalmente la norma exige que las políticas fijadas por los sujetos
obligados incluyan la adecuada identificación de los beneficiarios finales de las
transacciones -en caso de que correspondieren- y que éstos presten “atención”
al volumen y a la índole de los negocios o actividades desarrolladas por sus
clientes.
Asimismo, la norma indica que los sujetos obligados deberán actuar de acuerdo
a su situación particular, lo que implica que cada sistema de debida diligencia
debe ser hecho “a medida” en atención a los parámetros indicados por la norma.
En efecto el artículo 16 indica “…los sujetos obligados implementarán cada
una de las medidas de debida diligencia previstas en los artículos 14 y 15 de la
presente ley, pero podrán determinar el grado de aplicación de dichas medidas
105
en función del riesgo y dependiendo del tipo de cliente, relación de negocios,
producto u operación”.
La gran mayoría de los sujetos obligados se verá desconcertado respecto de los
límites de las obligaciones que se le imponen.
Trataré, en los numerales precedentes de explicar el alcance y los aspectos
prácticos a considerar al respecto.
4. POLÍTICAS DEL SISTEMA

En primer término, debo decir que el sujeto obligado deberá definir las políticas
de debida diligencia que, en su especial situación, considere razonables.
No existe un estándar que todos deban cumplir en tanto todos los sujetos
obligados son distintos.
En efecto, las políticas de debida diligencia que un banco deba establecer serán
completamente diversas a las que establezca un rematador que desarrolle su
actividad en el interior de nuestro país.
Ello, resulta evidente, en tanto los riesgos asociados a la actividad de uno y otro
son completamente diversos.
Lo que si debe considerar cada sujeto obligado son las pautas establecidas por
la normativa.
Pongamos un ejemplo para bajar a tierra la definición de una política de debida
diligencia en el sistema actual.
Supongamos que un Contador (llamémoslo A) trabaja con un socio, contador
también (B) en una oficina que utiliza a dos auxiliares contables (C y D), una
secretaria (E) y un cadete. Supongamos que su actividad básica se refiere a la
liquidación de sueldos e impuestos, confeccionar informes de auditoría y de
revisión limitada a pequeñas empresas, empresas unipersonales y profesionales
universitarios, todos ellos residentes del país.
En este caso, los profesionales cumplirán con la norma definiendo una política
de debida diligencia que establezca un procedimiento de debida diligencia
(podrán tener un manual del estudio, formularios por tipo de cliente,
documentos internos de información respecto de los clientes o de
aceptación/rechazo de los mismos, etc.) en función del tipo de cliente con el que
106
se vinculan. Asimismo, esa política deberá establecer cuál será la forma de
vincularse, eventualmente, con otro tipo de clientes que no sean los habituales.
La definición de la política que utilizará el estudio para cumplir con la Debida
Diligencia deberá incluir formas adecuadas de identificación del cliente
(solicitud de documentación concreta, búsquedas en internet y en bases de datos,
confirmación de residencia, declaraciones juradas, etc.) y eventualmente del
beneficiario final (declaración del cliente de si actúa a nombre propio o en
representación de alguien que se beneficie de la transacción y en caso afirmativo
políticas vinculadas al conocimiento del beneficiario final).
También deberá establecer cuál será la forma de actuar respecto de la
averiguación del volumen del negocio de su cliente y la índole de las actividades
que desarrolla.
Definidos estos aspectos el estudio, en forma básica, ya tendrá la definición de
sus políticas de Debida Diligencia.
5. ENFOQUE BASADO EN RIESGOS

A efectos de definir una política más profunda y adecuada de debida diligencia
-también más onerosa y compleja- los sujetos obligados deberán realizar un
análisis de los riesgos a los que se ven expuestos en la actividad que
específicamente desarrollan.
Evidentemente que cada sector de sujetos obligados tiene un conjunto de
actividades especiales que determina un análisis particular de dichos riesgos.
Asimismo, dentro de cada sector, cada sujeto obligado deberá definir su política
individual lo que probablemente genere que no necesariamente todos deban
aplicar los mismos criterios y que sea muy difícil encontrar dos sistemas
idénticos.
Con un enfoque basado en riesgos “… es posible garantizar que las medidas
para evitar o mitigar el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo
sean proporcionales a los riesgos identificados. Esto permitirá que los recursos
se asignen de las maneras más eficientes. El principio es que los recursos deben
dirigirse de acuerdo con las prioridades de modo tal que los riesgos más
grandes reciban la mayor atención. Los enfoques alternativos son que los
recursos se apliquen equitativamente o que los recursos se dirijan a objetivos
específicos, pero sobre la base de factores distintos del riesgo. Esto puede
conducir inadvertidamente a un enfoque de ‘llenar formularios’ que se centra
107
en el cumplimiento de los requisitos formales, en lugar de combatir el lavado
de activos y el financiamiento del terrorismo en forma eficiente y eficaz”. 62
Un primer paso a este respecto implica el cumplimento de 2 etapas básicas, a
saber: a) identificar los riesgos a los que se ven expuestos cada sujeto obligado
en particular y b) evaluar los mismos.
Respecto de la identificación del cliente el sujeto obligado deberá identificar los
eventos potenciales de riesgos de sus clientes, de sus productos o servicios y de
las áreas geográficas donde se despeñe. En caso de ser un sujeto obligado de
cierta envergadura será razonable que este análisis se apoye en recursos
tecnológicos, con el debido soporte matemático y estadístico. Por último, será
necesario definir diferentes técnicas de obtención de información (datos sobre
operaciones y transacciones, evaluación país de riesgo, informes de organismos
internacionales, etc.).
En cuanto a la medición de los riesgos, la misma tiene como objetivo clasificar
los riesgos e identificar la probabilidad de ocurrencia y su impacto (promedio
de ocurrencia en cierto período de tiempo, determinación del impacto
proyectado, etc.). En base a esta información deberá determinarse el nivel de
riesgo de cada sujeto obligado.
Una vez que se definen estos aspectos será necesario:
• Evaluar el nivel de exposición a los riesgos de LA/FT por cada producto,
servicio, cliente, área geográfica y canales de distribución;
• Medir la eficiencia y efectividad de los controles internos establecidos
para mitigar tales riesgos;
• Determinar el nivel de riesgo residual de la entidad;
• Identificar oportunidades de mejora en los procesos y controles internos.
De esta forma se definen, otra vez, en atención al tipo de sujeto obligados y a su
medida, los parámetros vinculados a las políticas de trabajo al respecto63.
62
Guía del enfoque basado en el riesgo para combatir el lavado de activos y el financiamiento
del terrorismo. Consultada con fecha 19/07/2019 en el sitio web:
https://www.uaf.cl/asuntos/descargar.aspx?arid=948
63
Por ejemplo, en la República Dominica por Ley Nro. 155-17, se establece a nivel de Bancos
un Modelo de las tres (3) líneas de defensa, a saber: a) Comprometer los accionistas y
directivos de la entidad: debe constar en el código de ética, actas, manuales o
documentos institucionales; b) Determinar el contexto en el que opera la entidad:
108
Si los sujetos obligados intentar implementar el enfoque basado en el riesgo,
debe quedar claro que los mismos deberán hacer una estimación razonable con
respecto a sus situaciones particulares.
Esto puede significar que no haya dos sujetos obligados de un mismo sector que
adopten la misma práctica detallada
El Decreto Reglamentario exige -circunstancia no requerida por la Ley Integral-
que los sujetos obligados deben aplicar un enfoque basado en riesgos.
En efecto, su artículo 10 establece con criterio general el enfoque basado en
riesgos que deben contemplar los sujetos obligados no financieros. También
existen varias otras normas dentro del Decreto Reglamentario que refieren a este
aspecto (por ej. artículos 42, 51, 52).
6. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA

Una vez que el sujeto obligado definió las políticas de su sistema de debida
diligencia el mismo deberá ser implementado en el marco de su actividad.
De esta forma, a modo de ejemplo, deberá plasmar el sistema en un manual de
procedimiento que describa detalladamente las directivas adoptadas.
También, en caso de aplicar, deberá comunicar a los colaboradores con los que
presta su función las decisiones adoptadas y los esquemas de procedimiento
determinados.
Asimismo, deberá designar a las personas que ejercerán las actividades
concretas vinculadas al procedimiento instaurado al interior de su negocio.
Volvamos un instante al ejemplo del estudio contable.
En el caso los dos contadores, socios del estudio habrán definido las políticas
que aplicarán respecto de un sistema de Debida Diligencia. De esta forma
habrán analizado la actividad que desarrollan, los tipos de clientes con que
cuentan, habrán detectado las debilidades de su oficina de ser utilizados para
normativa aplicable, objetivos y estrategias, sistema de gestión y administración,

y estructura organizacional y; c) Definir las herramientas, técnicas y fuentes de
información: implementación de la metodología de gestión de riesgos.
https://sib.gob.do/pdf/Nueva%20Metodolog%C3%ADa%20de%20Supervisi%C3%B3n%20con
%20Enfoque%20Basado%20en%20Riesgos%20de%20LA-%20FT.pdf
109
lavar dinero o financiar al terrorismo y en base a ello han definido niveles de
riesgo por tipo de cliente, servicio prestado, tipo de actividad desarrollada por
el cliente, etc.
Una vez definidos estos parámetros los mismos diseñaron un esquema de
procedimiento donde se propusieron, a efectos de cumplir con la normativa
vigente, solicitar información a los clientes actuales y futuros respecto de su
actividad, el origen de los fondos utilizados en la misma, la actuación personal
o en representación de un beneficiario final, su identidad, su residencia,
mediante la utilización de formularios predeterminados (supongamos que uno
para personas físicas residente y otro para personas jurídicas residentes,
asimismo diseñaron otro para clientes del exterior).
Para su implementación decidieron que la secretaria se encargará de solicitar a
los clientes el llenado de los formularios y que C se encargará de definir el tipo
de formulario a utilizar en cada caso y de controlar si los mismos son
completado adecuadamente. Asimismo, C se encargará de verificar la
información brindada por los clientes (en base a chequeos en internet, bases de
datos públicas y otros sistemas seleccionados), generará los archivos digitales
de tales circunstancias en una carpeta especial dentro del sistema informático de
la oficina y emitirá un informe al respecto.
Una vez cumplidas esas tareas C comunicará al socio B la situación y este
definirá la aceptación o no del cliente y/o el proceder respecto de la operativa
del mismo.
Cada 3 meses A y B se reunirán para evaluar el sistema y verificar si el mismo
ha funcionado adecuadamente. Eventualmente reformularán algún aspecto del
mismo o le podrán adicionar alguna nueva actividad.
Cumplidos estos aspectos, el estudio de A y B habrá diseñado una política de
debida diligencia y la habrá implementado adecuadamente, dando
cumplimiento a todos los requerimientos de la normativa.
7. ADECUACIÓN Y RAZONABILIDAD DEL SISTEMA

La norma también exige la aplicación de razonabilidad en la definición de las
políticas y la implementación de la misma.
La exigencia surge del artículo 14 donde se indica “la adecuada identificación
y conocimiento” de sus clientes, así como del artículo 16 donde se establece “En
todos los casos, los sujetos obligados deberán estar en condiciones de
110
demostrar a las autoridades competentes64 que las medidas adoptadas tienen
un alcance adecuado en relación con el riesgo de lavado de activos o
financiamiento al terrorismo que representan mediante la presentación de un
análisis de riesgo que deberá constar por escrito”. También respecto de la
identificación de un eventual beneficiario final de una operación o transacción
el artículo 15, literal B) requiere “…tomar medidas razonables para verificar
su identidad”.
Como se indicara, la definición de las políticas y de su implementación -en una
primera mirada- queda a criterio del sujeto obligado. No obstante, la norma
exige cierto contenido específico que ya hemos señalado en los numerales
precedentes y, además, exige que el sistema de Debida Diligencia sea adecuado,
razonable.
El requisito tiene mucha importancia práctica en tanto de nada servirá establecer
un procedimiento de debida diligencia que no cumpla con la finalidad específica
que el mismo busca.
Volviendo al ejemplo propuesto, que el sistema establecido por A y B implique
que quién decida sobre la corrección de la información brindada por el cliente o
de verosimilitud sea exclusivamente la auxiliar contable C, no es ni adecuado
ni razonable.
O que el sistema prevea que solamente se seguirá el mismo con clientes que
movilicen en sus negocios más de U$S 500.000 al año tampoco lo es (en tanto
su actividad se centra en pequeñas empresas, unipersonales y profesionales
universitarios que habitualmente no facturan tal cifra en un período anual).
En estas hipótesis el sistema diseñado es inadecuado y no cumplirá con el fin
buscado, identificar y mitigar los riesgos asociados a un cliente. En el caso A y
B, no se encontrarán cumpliendo con su obligación y estarán expuestos a la
aplicación de las sanciones administrativas fijadas en la norma.
64
La inversión de la carga de la prueba de la administración al administrado resulta altamente
cuestionable.
111
112
CAPITULO VI
DEBIDA DILIGENCIA - LA REGULACIÓN DEL

DECRETO REGLAMENTARIO
113
114
1. CONTENIDO Y LÍMITES DE LA DELEGACIÓN LEGAL
La Ley Integral indica en su artículo 13 lo siguiente “Facúltase al Poder
Ejecutivo a establecer, por vía reglamentaria, los requisitos que deberán
cumplir estos sujetos obligados, para el registro de transacciones, el
mantenimiento de los respectivos asientos y el desarrollo de la debida
diligencia de los clientes o aportantes de fondos…”
He aquí la delegación que el legislador otorga al Ejecutivo para reglamentar los
preceptos de la ley.
Vale la pena repasar el alcance indicado en la norma, dado que la misma
delimita o fija la frontera que no puede traspasar el Ejecutivo.
El Ejecutivo podrá reglamentar los requisitos que deberán cumplir los sujetos
obligados no financieros para las siguientes actividades:
• Registro de transacciones
• El mantenimiento de los asientos de las referidas transacciones y,
• El desarrollo de la debida diligencia de los clientes o de los aportantes
de fondos
Continuando con el análisis cabe preguntarse cuál es el alcance concreto del
concepto del “desarrollo de la debida diligencia” porque a partir de tal
delimitación podremos juzgar si el administrador se ha mantenido dentro de los
preceptos legales o si, por el contrario, ha traspasado en forma ilegítima su
encargo.
Al respecto cabe indicar que una primera interpretación, a mi criterio
equivocada, podría sostener que el administrador se encontraría habilitado a
regular cualquier aspecto vinculado al desarrollo de la debida diligencia, incluso
incorporando aspectos no regulados en la ley o, peor aún, reglamentando en
contra de los preceptos de la misma.
Esta interpretación peca de al menos de dos inconvenientes. El primero es la
interpretación restrictiva que propugno para intentar descifrar el alcance de la
Ley Integral en sus aspectos oscuros. En tal supuesto, el considerar que el
administrador podría incluir aspectos no regulados no resulta admitido y, menos
aún, que el administrador contraríe en algo las disposiciones de la Ley a
115
reglamentarse65. En segundo término, por la concepción clásica en nuestro
derecho de los límites del administrador al actuar en un régimen delegado.
En cuanto a la actuación dentro de un régimen delegado, según Villegas
Basavilbaso, García Trevijano Fos, Diez y Marienhoff, definen a la delegación,
a grandes rasgos, como una transferencia de competencia del superior al
inferior, a consecuencia de la cual aquél quedaría inhibido de actuar, mientras
no la revocara. Así entendida, sería una forma de “desconcentración privativa”,
65
También se debe tener presente la interpretación lógico-sistemática de la norma por la que
la misma debe ser coherente con el resto del sistema y no entrar en contradicción. Al respecto
cabe traer a colación alguna Sentencia. Sentencia de la S.C.J. Nro. 304/018 del 16/04/2018. En
el punto, la Corte ha señalado que: “Para desentrañar el sentido de una norma debe seguirse
el procedimiento siguiente: analizar racionalmente la voluntad contenida en ella, poniendo en
contacto la norma con todo el contexto normativo, y despreocupándose de si aquella voluntad
corresponde o no al pensamiento de sus autores, para añadir, continuando en el análisis de la
teoría lógico-sistemática: Se llama lógico pues se basa en el análisis racional de la voluntad
contenida en la Ley; y se le agrega lo de sistemático porque se reputa a la Ley como un todo
orgánico (sistema) (Saúl D. Cestau, Contribución al estudio del Derecho Civil Uruguayo, T. I,
pág. 156). Y una forma de hacer tal tarea, es partiendo de la base o del principio de que, como
norma, no es admisible la contradicción del legislador y de que cada una de sus palabras tiene
un sentido y busca una finalidad.”
De forma coincidente, en Sentencia S.C.J. Nro. 338/995 se expresó: “Una norma, desde el
momento en que es sancionada, queda comprendida en un sistema de derecho preexistente,
dentro del cual y con el cual debe funcionar sin contradicciones. Y ello es así porque la nueva
norma entra en un conglomerado de interacciones con las demás disposiciones del sistema que
pasa a integrar (v. SOLER La interpretación de la Ley, Ed. Ariel, Barcelona, 1962, pág. 112).
Si este nuevo sistema (nuevo porque tiene un agregado reciente) tiene que seguir siendo
coherente, es necesario revisar muchos otros preceptos que, a pesar de que no son derogados
especialmente o expresamente por la nueva norma, son afectados por ella.”” Lo que el derecho
manda a través de la nueva norma, debe estructurarse dentro de todo el contexto normativo,
porque la tarea interpretativa no consiste en una simple acumulación de preceptos; por el
contrario, ellos deben ocupar dentro de la integralidad del contexto normativo su propio lugar,
pero respetando las relaciones con los demás preceptos” (cf. Sentencia S.C.J. No. 313/016). En
cuarto lugar y sin perjuicio de lo expresado, la solución que propugnamos no parte de una
simplista jerarquización de una norma de diferente fuente por sobre otras (ley, decreto, actos
de delegación, etc.), sino de la armonización de todas ellas, en conjunto; inspirada en el caso -
por mandato implícito de la ley- en el principio de protección del trabajo local.
116
cuya particularidad radicaría en su consagración por resolución del propio titular
de la competencia, en virtud de la autorización legal.66
Por su parte, Franchini y García Trevijano Fos ven en la delegación un caso de
competencia alternativa, resultante de la norma que autoriza la delegación, y
condicionada a la existencia del acto de delegación. En función de ello,
correspondería incluirla dentro de la “desconcentración no privativa
condicionada”.67
Mientras que Cassinelli Muñoz entiende que “el delegatario” actuaría en
nombre del delegante, haciendo sus veces, representándolo.68
Expresa Cajarville que “la delegación no puede significar, en nuestro derecho
público, una modificación en la distribución de competencias entre los órganos
estatales; de tal manera que, mediante ella, no se transfiere una atribución del
delegante al delegado, ni se crea, a favor de este último, una nueva
atribución”.69
En la delegación existen necesariamente dos partes: delegante y delegado, lo
cual no significa que ambos actúen siempre como sujetos de derecho distintos.
El delegante es un órgano del Estado como persona jurídica pública mayor o de
una persona pública descentralizada. Mientras que el delegado será un órgano o
funcionario público. Puede formar parte de la misma persona jurídica que el
delegante o de otra persona. En el primero de los casos, habrá sólo un sujeto de
derecho en juego, en tanto, en el segundo, la delegación relacionará a dos sujetos
de derecho.
No se encuentra claramente establecido en la Constitución el objeto sobre el
cual recae la delegación. Los artículos 168 Nro. 24 y 181 Nro. 9 indican que lo
que se delega son “atribuciones”, el artículo 278 expresa que el Intendente
podrá atribuir la realización de “cometidos específicos”, delegando las
“facultades” que para ello sean necesarias, y el artículo 280 dispone que la
delegación recaerá sobre “cometidos”.
66
VILLEGAS BASAVILBASO, GARCÍA TREVIJANO FOS, DIEZ Y MARIENHOFF citados por
CAJARVILLE, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo”. Tomo I. 1ra Edición. Editorial F.C.U.
Montevideo (Uruguay). Setiembre de 2007. Pág. 453.
67
FRANCHINI y GARCÍA TREVIJANO FOS citados por CAJARVILLE, Juan Pablo. Ob. Cit. Pág.
454.
68
CAJARVILLE, Juan Pablo. Ob. Cit. Pág. 453 y 454.
69
CAJARVILLE, Juan Pablo. Ob. Cit. Pág. 460.
117
De acuerdo a lo indicado por Juan A. Pisano, la doctrina y jurisprudencia
nacionales señalan que la delegación legislativa es inconstitucional en nuestro
derecho, y ampliaría los poderes de la Administración.70
Continúa señalando el citado autor que Alberto Ramón Real en el año 1948
reseñó y compartió la opinión de los tres Jiménez de Aréchaga y Aparicio
Méndez, quienes sostuvieron el principio de la “indelegabilidad de la
competencia legislativa”.
Compartiendo ese criterio, Sayagués Laso distinguió la delegación de la
delegación hipótesis de la ampliación de la potestad reglamentaria.
Por su parte, Cassinelli Muñoz expresa que lo fundamental no es que el Poder
Legislativo haga las leyes, “lo fundamental es que ciertos temas solo puedan
ser regulados mediante actos emanados del Poder Legislativo”. La regulación
de los derechos fundamentales, el establecimiento de límites a la libertad de los
individuos, la creación de tributos se considera, en general, materia reservada
que no puede ser “tocada” sin intervención del parlamento.71
Se entiende que esos temas, son reservados para la ley y no puede haber
delegación, por lo menos sin autorización expresa de la Constitución. Y, si
existiera delegación sin autorización constitucional, perdería sentido la
existencia del Poder Legislativo que pretendiera ser algo más que un órgano de
control.
Finalmente, Addy Mazz afirma que “de acuerdo al principio de separación de
poderes, cualquier apartamiento de las competencias privativas de cada uno,
debe surgir de un texto constitucional. El Parlamento no puede delegar las
atribuciones, y debe ejercerlas y defenderlas, y el Poder Ejecutivo no puede
arrogárselas por sí”.72
A mi criterio, el administrador en quién se ha delegado la potestad, solamente
se encuentra habilitado a reglar el desenvolvimiento, el proceso práctico de
ejecución de la debida diligencia preestablecida y predelimitada por la Ley
Integral. En base a esta interpretación los límites conceptuales de la debida
70
PISANO RODRÍGUEZ, Juan A. “Los Poderes de la Administración no pueden ser ampliados a
través de la delegación legislativa” en Anuario de Derecho Administrativo Vol. 5. Editorial
F.C.U. Año 1996. Págs. 88.
71
CASSINELLI MUÑOZ. “Derecho Público” citado por PISANO RODRÍGUEZ, Juan A. Ob. Cit. Pág.
89.
72
MAZZ, Addy. “Curso de Derecho Financiero y Finanzas”. Tomo 1. Editorial F.C.U. Pág. 12.
118
diligencia se encuentran fijamente establecidos en la Ley y el administrador no
puede innovar al respecto, simplemente limitándose su actividad a aspecto
prácticos vinculados a la forma de ejecutar esa debida diligencia predelimitada.
En esta posición, toda nueva obligación que el regulador pretenda imponer a los
sujetos obligados deberá ser estrictamente analizada y validada contra el texto
legal. En caso de que la misma no surge de la ley o no sea estrictamente derivada
de sus preceptos, implicará un exceso ilegítimo del regulador impugnable por
parte del sujeto obligado.
Al respecto, me pregunto si la obligación de contar con un oficial del
cumplimiento, de tener un implementar un sistema de capacitación, etc. (todas
obligaciones no exigidas por la norma), son imposiciones legítimas o si, por el
contrario, son un exceso ilegítimo.
En mi opinión, y en base a los fundamentos expuestos, toda nueva obligación
establecida en el Decreto Nro. 379/2018, que no tiene un reconocimiento
expreso en la Ley Integral es claramente ilegal.
2. ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL DECRETO

REGLAMENTARIO
2.1. Sujetos Obligados al cumplimiento del Decreto Nro. 379/018

El artículo 1 del Decreto Nro. 379/018 delimita claramente el ámbito subjetivo
de aplicación del mismo.
Así utiliza una definición inclusiva, manifestando que todos los sujetos
obligados a realizar un reporte de operación sospechas ante la UIAF será un
sujeto obligado por las normas del mismo.
Textualmente indica: “Todos los sujetos obligados a reportar operaciones
inusuales o sospechosas a la Unidad de Información y Análisis Financiero del
Banco Central del Uruguay de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 13 de la
Ley N° 19.574 de 20 de diciembre de 2017, deberán cumplir e implementar las
disposiciones del presente decreto, conforme a lo establecido en la precitada
ley.”
A continuación, el Decreto dispone que las normas del decreto solamente
aplican a los sujetos del artículo 13 de la Ley Integral (sujetos obligados no
119
financieros) excluyendo expresamente a los sujetos obligados financiero (que
se regirán al respecto por las normas que disponga el BCU).
Así vista la norma, parecería que el ámbito de aplicación es sencillo, el Decreto
solo se aplica a los sujetos obligados no financieros y no se aplica a los sujetos
obligados financieros.
En realidad, la delimitación debe ser un poco más profunda.
En efecto, dentro del elenco de sujetos obligados financieros nos encontramos
con distintos tipos de sujetos.
Así algunos de los sujetos obligados lo serán por el universo de actividades que
desarrollen y otros los serán solo por una parte de las mismas, estrictamente
delimitadas por el legislador. En este aspecto, la norma no genera dudas, en
tanto unos sujetos como otros se verán incluidos.
Ahora bien, si la discriminación se realiza respecto de los sujetos obligados no
financieros obligados a realizar reportes de operaciones sospechosa y aquellos
que no lo están, el punto tiene algún matiz.
Si bien todos los sujetos obligados no financieros se encuentran obligados a
realizar reportes de operaciones sospechosas, existen algunos de ellos que, sin
perjuicio de ser sujetos obligados, ven esa obligación o bien, como inexistente
o al menos, como una obligación que se encuentran exonerados de cumplir.
En efecto, dispone el artículo 13, refiriendo a los abogados, escribanos y
contadores que: “Los sujetos obligados mencionados en los literales C), D) y J)
del presente artículo, no estarán alcanzados por la obligación de reportar
transacciones inusuales o sospechosas ni aún respecto de las operaciones
especificadas en dichos numerales si la información que reciben de uno de sus
clientes o a través de uno de sus clientes, se obtuvo para verificar el estatus
legal de su cliente o en el marco del ejercicio del derecho de defensa en asuntos
judiciales, administrativos, arbitrales o de mediación.”.
2.2.¿Existen algunos Sujetos Obligados del Sector no Financiero

excluidos de las previsiones del Decreto Nro. 379/018?
Siendo así, una primera apreciación que corresponde realizar al alcance
subjetivo del Decreto es que el mismo no es aplicable, en su totalidad, en caso
de que se trate de un profesional abogado, escribano o contador cuando se trate
de información recibida por un cliente o través de él, para verificar su situación
120
legal o en el marco del ejercicio del derecho de defensa. Ello es así aún en el
caso de que la situación de hecho bajo análisis sea una de las que determina que
el profesional indicado se transforme en un sujeto obligado (compraventa de
inmuebles, organización de aportes, etc.).
Siendo ello así, tendremos sujetos obligados sujetos a la obligación de reporte,
que son los sujetos obligados alcanzados por el Decreto y otros sujetos
obligados que podrán o no encontrarse abarcados dependiendo de si están en
situación de reporte o no. Ello es así en tanto el administrador así lo ha
delimitado específicamente y es la interpretación que, en clave restrictiva,
resulta más adecuada.
Se podrá argumentar que la Ley Integral no ha querido realizar esta división que
ha realizado el Decreto y que por tanto deberá entenderse que el mismo abarca
a todos los sujetos obligados no financiero.
Lamentablemente, a mi criterio tal interpretación no resulta ajustada.
A mi criterio el sujeto obligado no financiero excluido de la obligación de
reporte no es, según la ley, un sujeto obligado excluido del resto de las
obligaciones que la ley impone (a modo de ejemplo la obligación resguardo
documental, de conocimiento del cliente, etc.).
Solamente, en los supuestos indicados, se lo exonera de la obligación de realizar
un reporte de operación sospechosa.
No obstante, inferir de tal supuesto, que las normas del Decreto lo alcancen
resulta improcedente en tanto, el claro tenor literal del Decreto lo excluye.
Siendo así, si la SENACLAFT pretendiera amplificar las obligaciones dispuesta
en el Decreto a los sujetos obligados indicados estaría actuando de un modo
ilegítimo en tanto, el Poder Ejecutivo excluyo a esos sujetos de las disposiciones
de la norma. En todo caso, deberá dictarse otra norma reglamentaria que
disponga las obligaciones de estos sujetos obligados en las específicas
circunstancias indicadas. Lo que no podrá hacerse, es aplicársele por analogías
normas y obligaciones que el propio Decreto ha dispuesto que no le resultan
aplicables. Sin perjuicio, si alcanzan a los sujetos obligados las obligaciones
establecidas en la Ley Integral.
Por último, tampoco parece adecuado sostener que los sujetos obligados
indicados si bien se encuentran obligados a realizar un reporte, en los hechos,
no lo están. Ello dado que la propia norma ha suspendido la ejecución que tales
121
sujetos deben realizar de la obligación de reporte en caso de encontrarse en las
situaciones relevadas. La norma es clara en cuanto a la ausencia de obligación
y no a la suspensión de la misma. Expresamente dispone el artículo 13 de la Ley
Integral que los sujetos obligados “…no estarán alcanzados por la obligación
de reportar transacciones inusuales o sospechosas…”. Lo expuesto confirma
la opinión que ya ha expuesto.
3. EVALUACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

La norma establece la obligación de los sujetos obligados no financieros
(¿abarcados por el Decreto?) de la realización de una evaluación de riesgos.
Dando un paso más sobre el concepto de evaluación de riesgos, la norma
también obliga a los sujetos obligados a tomar medidas apropiadas para
identificar y evaluar los mismos.
Adicionalmente, el Decreto establece un contenido mínimo que debe tener esa
evaluación. En efecto, dispone el Decreto que los sujetos obligados deben
evaluar al menos 3 tipos de riesgo, a saber: el riesgo cliente, el riesgo geográfico
y el riesgo operacional.
Además del análisis general indicado, esto es, la evaluación del riesgo a que su
actividad se ve sometida en sus 3 variantes mínimas, el sujeto obligado, frente
al cliente particular y la operación particular del mismo, deberá nuevamente
realizar un análisis del cliente y de la operación y deberá asignarle al cliente y/o
a la operación un perfil de riesgo (alto, medio o bajo), el que deberá constar por
escrito.
Por último, la norma establece que el sistema de evaluación de riesgos debe
tener una correspondencia con la naturaleza y la dimensión de la actividad
comercial del sujeto obligado. Este último requisito presenta algunas dudas en
tanto ambos conceptos, “correspondencia con la naturaleza y la dimensión de
la actividad comercial” deben ser delimitados. Evidentemente los parámetros
utilizados pretenden la finalidad de evaluar la corrección del sistema
implementado por parte del ente fiscalizador (la SENACLAFT), en función de
la actividad desarrollada y la envergadura (comercial, económica, etc.) del
sujeto obligado.
El punto crítico de este esquema es la apreciación de los parámetros por parte
de la administración y las circunstancias del caso concreto.
122
La ponderación de todos los aspectos probatorios, la posibilidad de defensa del
administrado y todos los elementos obrantes en un procedimiento de estas
características determinarán la legalidad o ilegalidad de la actividad y de las
decisiones adoptadas.
3.1. Sistemas de Evaluación y administración de Riesgos

Existen diversos métodos de evaluación y administración de los riesgos
vinculados a la actividad a desarrollar por parte de los sujetos obligados.
Sin perjuicio, lo que resulta importante indicar, es que no existirán dos sistemas
de prevención y evaluación de riesgos idénticos dado que cada sujeto obligado,
realizará el que resulte más adecuado y ajustado a su realidad.
Cada entidad tendrá que crear, desarrollar y perfeccionar su propio sistema de
evaluación y gestión del riesgo de lavado de activos y financiación del
terrorismo. Por tal motivo habrá tantos sistemas como sujetos obligados.
Así el sistema impuesto debe entenderse como un standard mínimo que debe
ser desarrollado por los sujetos obligados.
123
Algunas metodologías de administración de riesgo se describen en la siguiente
imagen73
Sobre la implementación de un sistema basado en el estándar australiano74 y del

método Coso75 remito a publicaciones que abundan en ello.
73
Imagen extraída de la publicación “Propuesta de Guía para la Gestión de un Sistema de
Riesgo del Lavado de Dinero y la Financiación de Terrorismo – GRILAFT”, autoría de Luis
Bernardo Quevedo Quintero, con la colaboración de Sofía A. Mera Gamboa, publicada en
https://www.felaban.net/coplaft/documentos/GRILAFT.DOCX,
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=64612241006.
74
Respecto al estándar australiano remitimos, por ejemplo, a la siguiente publicación
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1657-62762008000200006
75
Respecto del sistema COSO se pueden profundizar en las siguiente publicaciones,
https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/mx/Documents/risk/COSO-Sesion1.pdf,
https://iaia.org.ar/marco-referencia-coso-control-interno-modelo-tres-lineas-defensa-caso-
la-eficiencia-versus-la-proteccion-la-industria-servicios-financieros/,
http://www.ci.inegi.org.mx/docs/Informe%20COSO%20Resumen.pdf
124
A partir de estos estándares o modelos se pueden realizar sistemas de detección,
seguimiento y control de riesgos a la interna de los sujetos obligados,
dependiendo de su realidad, su envergadura y su modelo de negocios.
3.2. Metodología de segmentación de Variables

Una posibilidad bastante utilizada76, sin perjuicio de existir otros sistemas
igualmente elegibles, refiere a la segmentación de distintos factores basado en:
• El sector de actividad del sujeto obligado y sus características
• La actividad concreta del sujeto obligado
• Las prácticas y experiencias del sector en que el sujeto obligado presta
sus servicios
• Literatura pública que otorgue información relevante a ser utilizada.
A partir de esos elementos se puede establecer variables de segmentación de los
clientes y asignarle características.
Por ejemplo, se podrá establecer la variable Jurisdicción Territorial (Nacional
y Extranjero, o subsegmentos, dentro de la Nacional, Capital o Interior, por
ejemplo, etc.).
Así se podrán segmentar los clientes en base al siguiente cuadro
Riesgo Menor Riesgo Medio Riesgo Alto

Zonas de riesgo medio
Zonas de alto riesgo de
Zonas de menor riesgo de LA/FT por
LA/FT por ausencia de
de LA/FT por los debilidades en los
controles de prevención
controles de prevención controles de prevención
y/o por un número
y/o por menos delitos y/o por un número
altamente significativo
precedentes importante de delitos
de delitos precedentes
precedentes
76
Al respecto se han seguido los lineamientos del documento “Deloitte. Instructivo
Metodología para la segmentación de factores de riesgo”, publicada en
https://www.google.com.uy/search?q=deloitte+instructivo+segmentaci%C3%B3n+de+factor
es+de+riesgo&oq=deloitte+instructivo+segmentaci%C3%B3n+de+factores+de+riesgo&aqs=c
hrome..69i57.12912j0j8&sourceid=chrome&ie=UTF-8
125
Países no incluidos en
Países incluidos en las
las listas Bont y/o en
Países Bont listas señaladas por el
las listas señaladas por
Regulador
el Regulador
Siguiendo con la metodología en análisis y ya centrándonos en la Actividad de

los clientes se podría establecer una segmentación por el tipo de actividad que
desarrolla el cliente en atención al volumen de ingresos que maneja o por la
naturaleza de la actividad que desarrolla.
Riesgo Menor Riesgo Medio Riesgo Alto

Clientes que
Clientes que no desarrollan actividades
Clientes que
desarrollan ninguna de superiores a U$S
desarrollan actividades
las actividades descritas 500.000 e inferiores a
superiores a U$S
en las otras 2 U$S 1.000.000 anuales
1.000.000
situaciones o con alto grado de
dinero en efectivo
En base a esta segmentación se podrá otorgar puntaje a los factores de riesgo

asignado, por ejemplo, de la siguiente forma:
Factor de
Menor Medio Alto Calificación
Riesgo
Jurisdicción
1 2 3
Territorial
Actividad del
1 2 3
Cliente
La suma de las calificaciones nos permitirá arriba a un número que, de acuerdo

a los criterios que el sujeto obligado determine, calificará al cliente o a la
operación en determinada ubicación, la que, a su vez, generará cierta conducta
126
a desarrollar para su control y seguimiento. Así por ejemplo se podrá determinar
la siguiente consideración:
Perfil de riesgo de LA/FT Calificación total
Menor Entre 2 y 3
Medio Entre 4 y 5
Alto 6
A continuación, desarrollaremos un par de ejemplos para culminar de explicar

la metodología:
Caso 1
Cliente proveniente de país BONT que realizará una operación por un monto de
U$S 700.000
El cliente tendrá por la variable jurisdicción 2 puntos y por la variable monto de
la operación otros 2 puntos, sumando en total 4 puntos.
En base a ese puntaje el cliente será un cliente con un perfil de riesgo Medio.
Caso 2
Cliente no proveniente de país BONT ni de país incluido en la lista señalada por
el Regulador que realizará una operación por un monto de U$S 100.000.
El cliente tendrá por la variable jurisdicción 1 punto y por la variable monto de
la operación otro punto, sumando en total 2 puntos.
En base a ese puntaje el cliente será un cliente con un perfil de riesgo Menor.
3.3. Tipos de Riesgo considerado

Pero más allá de las cuestiones normativas es necesario intentar profundizar en
los parámetros sobre el sistema que debe cumplir el sujeto obligado.
¿Qué es analizar el riesgo cliente?
¿Cómo se construye un perfil de riesgo?
A estas preguntas trataremos de darle respuesta en los siguientes numerales.
127
3.3.1. Riesgo Cliente
El cliente de un sujeto obligado puede definirse como “... toda persona natural
o jurídica con la cual la entidad establece y mantiene una relación contractual
o legal para el suministro de cualquier producto propio de su actividad”7778
En referencia específica al riesgo cliente, como forma de visualizar la referencia
al riesgo vinculado al mismo, enumeraremos las consideraciones que al respecto
ha hecho la UIAF en relación a la guía de operación de riesgo y de señales de
alerta para la actividad inmobiliaria79 del año 2016.
Al respecto se considera que existe riesgo del elemento cliente en las
operaciones inmobiliarias en los siguientes casos:
1. Transacciones que se realicen a nombre de personas que
presenten evidentes indicios de carecer de la capacidad económica
necesaria para tales adquisiciones o que, sin una razón clara, se realicen a
nombre de menores de edad o personas que presenten signos de
discapacidad mental.
2. Transacciones en las que participen -directamente o a través de
sociedades-personas incluidas en la definición de personas políticamente
expuestas (PEP) o sus allegados.
3. Transacciones en las que los intervinientes presenten las
siguientes características:
77
Véase el sitio web: https://www.felaban.net/coplaft/documentos/GRILAFT.DOCX.
78
Nuestro Decreto Reglamentario Nro. 379/2018 define al concepto de cliente como “Persona
que utiliza o adquiere, de manera frecuente u ocasional, un producto o servicio, puesto a
disposición por uno de los sujetos obligados señalados en el artículo 13 de la Ley N° 19.574, de
20 de diciembre de 2017. En caso de tratarse de sujetos obligados por la actuación,
participación o realización de determinadas actividades u operaciones expresamente
establecidas en el precitado artículo, se considerarán clientes únicamente quienes se vinculen
con el sujeto obligado respecto de dichas actividades u operaciones.
79
Unidad de Información y Análisis Financiero – Guía de operaciones de riesgo y señales de
alerta para actividades relacionadas con la compraventa, construcción, promoción, inversión
u otras transacciones que involucren inmuebles, publicada en
http://www.bcu.gub.uy/Comunicados/seggco10216.pdf.
128
3.1. personas físicas que hayan sido procesadas o condenadas por
delitos precedentes del lavado de activos o sobre las que existan
sospechas respecto de su presunta relación con actividades delictivas,
3.2. personas físicas que estén relacionadas con las anteriores por
lazos familiares, profesionales, de origen, en las que exista
coincidencia en el domicilio o coincidencia de representantes o
apoderados, etc.).
3.3. personas físicas o jurídicas con domicilio desconocido o de mera
correspondencia (por ejemplo, apartado de correos, sedes compartidas,
estudios profesionales, etc.), o con datos supuestamente falsos o de
probable no certeza.
3.4. personas jurídicas que no realicen actividades o cuya única
actividad conocida sea la inversión en inmuebles para tenencia de los
mismos o cuando no parezca existir una relación entre las
características de la operación y la actividad realizada por la empresa
compradora
3.5. Fundaciones o Asociaciones Civiles u otras organizaciones sin
fines de lucro, cuando las características de la operación no se
correspondan con los objetivos de la entidad.
4. Transacciones en las que existan indicios o certeza de que los
clientes no actúan por cuenta propia, o cuando participen intermediarios
de cualquier tipo que intenten ocultar la identidad del beneficiario final de
la operación, o cuando se utilicen sociedades o fideicomisos para intentar
impedir el acceso a la información sobre la verdadera titularidad de la
persona o entidad compradora.
5. Transacciones en las que se realizan arreglos entre compradores
que permiten la introducción de terceros desconocidos en la última etapa,
formalizándose la operación a su nombre (por ejemplo, venta o
transmisión de derechos sobre inmuebles que no han sido entregados aún
a su comprador, o de boletos de reserva sobre inmuebles en fase de obra,
etc.).
6. Transacciones en las que los participantes demuestren un gran
interés por realizarla muy rápidamente, sin que exista causa que lo
justifique, no prestando atención a las características de los bienes objeto
129
de la operación -calidad de construcción, situación, plazos de entrega, etc.-
ni a las condiciones financieras de la misma (precio, condiciones de pago).
Como se visualiza claramente la referencia al riesgo de cliente de los sujetos
obligados no financieros toman en cuenta grandes divisiones, a saber:
a) persona física- persona jurídica,
b) cliente nacional-extranjero,
c) clientes procesados o investigados por lavado de activos o sus familiares
y el resto de clientes,
d) clientes sin datos ciertos y comprobados, clientes con datos ciertos y
comprobados, etc.,
e) clientes sin capacidad económica para realizar la operación que
pretenden, y clientes que, si la tienen,
f) clientes con indicios de que no actúan por cuenta propia y clientes que,
si los tienen, etc.
A partir de estas grandes categorías el sujeto obligado deberá ir construyendo
su perfil y su riesgo cliente para generar su sistema propio de administración del
mismo.
No obstante, y esto se debe considerar para el resto de los riesgos a analizar, la
UIAF o eventualmente la SENACLAFT podrá emitir guías de operaciones de
riesgo para algún sector de actividad -como la guía analizada recientemente para
la actividad inmobiliaria80- que implicará que el sujeto obligado involucrados
deba expresamente considerarlas en su sistema individual y adaptarlo a las
mismas en caso de que corresponda.
3.3.2. Riesgo Geográfico

El riesgo geográfico refiere al punto geográfico relacionado con la operación o
servicio a ser considerado por el sujeto obligado.
80
Recientemente se han dictado las guías para los sujetos obligados Proveedores de Servicios
Societarios y para todos los sujetos obligados vinculados a la Defraudación Tributaria como
delito precedente. Las mismas pueden ser consultadas en el sitio web:
https://lavadodeactivosenuruguay.com
130
Al igual que hicimos con el riesgo cliente, como forma de visualizar la
referencia al riesgo vinculado al mismo, enumeraremos las consideraciones que
al respecto ha hecho la UIAF en relación a la guía de operación de riesgo y de
señales de alerta para la actividad inmobiliaria del año 2016.
Al respecto se considera que existe riesgo geográfico en las operaciones
inmobiliarias en los siguientes casos:
1. Transacciones en las que intervengan personas físicas o jurídicas
domiciliadas o provenientes de:
1.1. países o territorios que no integren el GAFI, GAFISUD u
otros organismos similares, o que hayan sido identificados por éstos
como carentes de leyes adecuadas o no cooperadores en el combate
al lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
1.2. países o territorios que sean considerados paraísos
fiscales o en los que rijan normas de secreto que puedan dificultar el
adecuado conocimiento de los verdaderos beneficiarios finales de las
operaciones y/o el origen de los fondos utilizados.
1.3. países o territorios identificados por fuentes confiables
por sus niveles considerables de corrupción u otra actividad
delictiva.
1.4. países o territorios que han sido objeto de sanciones
internacionales, embargos o medidas similares emitidas por las
Naciones Unidas (ONU) por su vinculación con actividades
terroristas.
2. Transacciones en las que se utilicen fondos provenientes de
cualquiera de los países o territorios mencionados en el numeral anterior.
Al igual que en el caso del riesgo cliente, en el caso del riesgo geográfico, se
realizan grandes divisiones en base a distintos criterios.
A partir de estas grandes categorías el sujeto obligado deberá ir construyendo
su perfil y su riesgo cliente para generar su sistema propio de administración del
mismo.
131
3.3.3. Riesgo Operacional
En teoría cuando hablamos de riesgo operacional nos estamos refiriendo a81:
“…la probabilidad de daños potenciales y pérdidas motivadas a
las formas de organización y a la estructura de sus procesos de
gestión, debilidades en los controles internos, errores en el
procedimiento de operaciones, fallas de seguridad e inexistencia o
desactualización en sus planes de contingencia de negocios”
“Así como la potencialidad de sufrir pérdidas inesperadas por
sistemas inadecuados, fallas administrativas, eventos externos,
deficiencias en controles internos y sistemas de información
originadas, entre otros, por errores humanos, fraudes, incapacidad
para responder de manera oportuna o hacer que los intereses de la
institución financiera se vean comprometidos de una u otra manera”
En base a ello el sujeto obligado deberá considerar, en su procedimiento
específico, el riesgo operacional al que se podrá ver expuesto en su actividad
para lidiar con el mismo y establecer un sistema que lo mitigue o lo atenúe de
la mejor forma.
3.3.4. Riesgo Individual

Hasta ahora hemos visto criterios generales que la reglamentación ha puesto
como contenido mínimo del sistema de Evaluación de Riesgos.
A partir de este numeral y, en el siguiente, evaluaremos criterios básicos a
utilizar por los sujetos obligados, pero ahora, centrados en un cliente y en una
operación concreta.
El primero de los elementos es la consideración del “riesgo individual del
cliente”.
Mas allá de establecer una pauta general el sujeto obligado, frente a una
operación concreta o frente a la prestación de un servicio específico, deberá
realizar un examen individual del cliente involucrado.
La norma también exige dos elementos más:
81
Véase el sitio web: http://www.antilavadodedinero.com/antilavadodedinero-recursos-
articulo.php?id=54&title=administracion-de-riesgo-para-prevenir-el-lavado-de-dinero-y-
activos
132
a) un resultado concreto de ese análisis que es la calificación del
cliente dentro de una matriz de riesgo que involucre los subtipos, riesgo alto,
medio o bajo y,
b) la constancia escrita de tal asignación.
Así, el sujeto obligado debe generar ese producto específico para cumplir con
las disposiciones del Decreto Reglamentario.
3.3.5. Riesgo Operación concreta

Por último, la norma exige realizar un análisis de la operación en concreto de
que se trate.
Al igual que hicimos con el riesgo cliente, como forma de visualizar la
referencia al riesgo de una operación concreta, enumeraremos las
consideraciones que al respecto ha hecho la UIAF en relación a la guía de
operación de riesgo y de señales de alerta para la actividad inmobiliaria del año
2016.
Al respecto se considera que existe riesgo transaccional en las operaciones
inmobiliarias en los siguientes casos
1. Transacciones de compra-venta de bienes inmuebles que se
concretan por un precio significativamente diferente al de mercado
(operaciones subvaluadas o sobrevaluadas).
2. Varias transacciones relacionadas en las que participa una misma
persona física o jurídica interviniente.
Así como aquellas realizadas por grupos de personas que puedan estar
relacionadas entre sí (por lazos familiares, por lazos profesionales, por
personas de una misma nacionalidad, por personas en las que exista
coincidencia en el domicilio o coincidencia de representantes o
apoderados, etc.).
3. Transacciones realizadas en forma sucesiva, respecto del mismo
bien inmueble, en plazos relativamente cortos y presentando cambios
significativos en el valor total de la operación -un incremento o
disminución del precio respecto del valor de adquisición- sin que exista
una explicación razonable para ello.
133
4. Venta de inmuebles realizadas inmediatamente antes de un
embargo o declaración de insolvencia.
5. Transacciones en las que el valor de la propiedad vendida no
condice con el perfil del cliente que aparece como comprador de la misma.
6. Transacciones formalizadas mediante contrato privado en los que
no exista intención de elevarlo a público o, aunque dicha intención exista,
no sea elevado finalmente.
7. Transacciones abonadas total o parcialmente con grandes sumas
de dinero en efectivo.
8. Transacciones en las que los fondos para su cancelación -total o
parcial- sean provenientes de un préstamo realizado por una tercera
persona o entidad, especialmente en los siguientes casos:
8.1. cuando se utilicen préstamos complejos u otros medios de
financiación que no resulten transparentes, fuera de los préstamos
concedidos por instituciones financieras reguladas.
8.2. cuando los fondos del préstamo provengan de fuentes
inusuales -por ejemplo, fondos obtenidos de personas desconocidas
u organizaciones inusuales- o de países identificados por su riesgo
geográfico.
8.3. cuando los fondos provengan de préstamos con garantías
constituidas en efectivo o dichas garantías se encuentren depositadas
en el extranjero.
8.4. cuando existan dudas sobre la veracidad de la
documentación que respalda el préstamo obtenido.
Al igual que en el caso de los demás riesgos a partir de estas grandes categorías
el sujeto obligado deberá ir construyendo la administración del riesgo vinculado
a la operación concreta.
3.4. Administración de Riesgos

El artículo 5 del Decreto Reglamentario denominado “Administración de
Riesgo” establece ciertas pautas para la confección del sistema seleccionado por
el sujeto obligado.
134
En efecto, además de establecer un sistema de prevención, y de considerar
obligatoriamente ciertos riegos específicos, el sistema, según la norma en
análisis debe seguir otros parámetros.
Así los sujetos obligados deberán elaborar políticas y procedimientos para
administración de riesgos.
3.4.1. Política de Administración de Riesgos

En primer término, debo decir que el sujeto obligado deberá definir las políticas
de administración de riesgos que, en su particular situación, considere
razonables.
No existe un estándar que todos deban cumplir en tanto todos los sujetos
obligados son distintos.
En efecto, como ya he manifestado en el numeral 4 del Capítulo V, las políticas
de administración de riesgos que un banco deba establecer serán completamente
diversas a las que establezca un rematador que desarrolle su actividad en el
interior de nuestro país.
Ello, resulta evidente, en tanto los riesgos asociados a la actividad de uno y otro
son completamente diversos.
Lo que si debe considerar cada sujeto obligado son las pautas establecidas por
la normativa.
3.4.2. Identificación de riesgos inherentes en función de la actividad del

sujeto obligado y a la categoría
En sede de administración de riesgos se pueden conceptualizar los mismos
dentro de la siguiente clasificación:
a) sin la consideración de controles específicos por parte del sujeto
obligado o;
b) con el resultado de los efectos de un sistema de control
específico.
Estos dos enfoques permiten la clasificación de riesgos inherentes y de riesgos
residuales.
Se entiende por:
135
• Riesgo Inherente: Es el nivel de riesgo propio de la actividad, sin tener
en cuenta el efecto de las medidas de control adoptadas como
consecuencias de las políticas de administración de riesgo de LAFT.
• Riesgo Residual: Es el nivel resultante del riesgo después de aplicar las
medidas de control. Así, se puede establecer los efectos de los controles
frente al riesgo establecido inicialmente como riesgo inherente del negocio
El Decreto Reglamentario exige a los sujetos obligados identificar los riesgos
inherentes a su actividad.
Pongamos un ejemplo.
Un abogado, un contador o un escribano, al momento de evaluar sus riesgos
inherentes, deberá considerar que son objeto de eventuales riesgos delictivos
tanto por autoría como por cooperación y/o participación por el asesoramiento
que les otorgan a sus clientes. Esos riesgos no le son inherentes a cualquier
actividad comercial o de servicios, sino que son propios de la actividad
desarrollada por estos profesionales.
Cuando se habla de riesgos inherentes, no nos referimos a delitos cometidos en
las oficinas de los sujetos obligados, sino de aquellos riesgos que son inherentes
a cualquier empresa y, en concreto, al ejercicio de una profesión o al desarrollo
de una actividad.
3.4.3. Evaluación de posibilidades de ocurrencia o impacto

En base a ese análisis que hará cada sujeto obligado de sus riesgos inherentes
deberá elaborar a medida, en función de sus propias características, una
delimitación de riesgos que priorice los que con más facilidad se podrán
materializar y su contrario.
Evidentemente, un sistema debe tamizar los riesgos a que se ve expuesto un
sujeto obligado y clasificar los de mayor probabilidad de ocurrencia, lo de
ocurrencia media y los de ocurrencia baja.
En base a ello el sujeto obligado podrá, con criterio, delimitar un sistema de
administración de riesgos con un alcance adecuado, tal como lo exige la norma.
136
3.4.4. Implementación de medidas de control adecuados para mitigar los
diferentes tipos y niveles de riesgo identificados
En el numeral 1 y siguientes del Capítulo V, hemos descrito lo que implica la
implementación de un sistema de debida diligencia.
Si bien en general nos remitimos a lo allí indicado, en el caso nos encontramos
definiendo la implementación de las medidas de control de los riesgos
identificados, un tema específico y diverso -sin bien con cierta conexidad- a la
implementación del sistema de debida diligencia.
En el caso, una vez detectados los riesgos posibles, el sujeto obligado deberá
implementar el sistema de control.
Para ello deberá establecer un procedimiento de detección y tratamiento de cada
uno de los riesgos previamente clasificados, deberá asignar dentro de su
estructura de recursos humanos las personas y sus funciones dentro del sistema.
Todo ello siguiendo los lineamientos establecidos en la Ley Integral y el Decreto
en análisis de la razonabilidad y adecuación de la implementación al sujeto
obligado específico.
3.4.5. Monitoreo permanente de los resultados y de su efectividad

Los sujetos obligados, asimismo, deberán establecer mecanismos que permitan
demostrar los resultados de su sistema a través de un monitoreo de los resultados
obtenidos y del análisis de su efectividad.
De esta forma, el objetivo del sistema, es la administración adecuada y
razonable de los riesgos a que se ven expuestos los sujetos obligados de una
forma dinámica, donde los resultados sean medibles y corregidos en caso de
deficiencias o de cambios en la actividad desarrollada o en los clientes o
productos atendidos.
El sistema de monitoreo y control de efectividad podrá incluir, entre otros, las
siguientes características:
• la evolución del perfil de riesgo entre periodos diferentes
• la evaluación de la gestión del sistema como tal
• deberá reflejar los resultados del seguimiento de las operaciones.
137
En base a estas 3 características básicas el sujeto obligado podrá visualizar el
funcionamiento de su sistema y podrá adoptar mejoras estratégicas o
correcciones al mismo.
4. DEBIDA DILIGENCIA DE CLIENTES

Sobre el concepto y el alcance no profundizaremos más de lo ya indicado en los
numerales precedentes.
Sin perjuicio la norma en análisis establece ciertas regulaciones concretas que
ameritan su estudio particular.
4.1. Alcance
En cuanto al contenido general que deberá contener el sistema de debida
diligencia realizado por cada sujeto obligado el Decreto Reglamentario
establece las siguientes características:
• Debe ser un sistema para todos sus clientes
• Si el sector de actividad del sujeto obligado tuviera alguna regulación
específica la misma debería cumplirse
• Debe ser un sistema que tenga como finalidad una adecuada
identificación y conocimiento de sus clientes -incluyendo al beneficiario
final si correspondiera-
• Que atienda al volumen y la índole de los negocios u actividades que los
sujetos obligados desarrollen.
Las características descritas no generan mayores inconvenientes interpretativos.
No obstante, la razonabilidad del sistema a la luz del volumen o índole de los
negocios, así como el cumplimiento de la finalidad será aspecto colmados de
aspectos subjetivos que podrán generar dudas e inconvenientes a los sujetos
obligados y a la entidad inspectiva al momento de analizar si, un determinado
sujeto obligado, ha transgredido o no la norma.
4.2. Aplicación del sistema implementado

El Decreto Reglamentario en su artículo Nro. 7 bajo la denominación de
“Aplicación” dispone ciertos preceptos que debe cumplir el sujeto obligado no
financiero respecto del procedimiento de debida diligencia del cliente.
138
4.3. Clientes nuevos – clientes existentes
En primer término, la norma indica que el sistema o procedimiento debe ser
aplicado a “todos los nuevos clientes” en ciertas oportunidades y, además, a los
“clientes existentes”.
Respecto de los “clientes nuevos” la norma indica adicionalmente el momento
en que tal proceso debe, al menos, iniciarse estableciendo que ello debe
acontecer al “establecer relaciones comerciales”.
¿Que debe entenderse con el establecimiento de una relación comercial entre el
cliente y un sujeto obligado no financiero?
La respuesta no resulta sencilla ni en su delimitación conceptual ni en su
aplicación a todos los sujetos no obligados.
En efecto, a mi criterio el establecimiento de una relación comercial implica la
aceptación de diversos parámetros negociados con anterioridad. Refiero al
conocimiento de la solicitud del cliente, el alcance de la misma, el precio
solicitado y posteriormente aceptado, por el producto o servicio requerido.
Con ello quiero manifestar que, en la etapa previa al acuerdo entre cliente y
sujeto obligado sobre el producto o servicio y su precio, no resulta aplicable el
inicio de un procedimiento de debida diligencia en los términos del Decreto en
análisis.
Ello por cuanto, antes de tal acuerdo, no es posible considerar que la relación
comercial se ha establecido en tanto, no está definida ni el servicio o bien ni el
precio del mismo82 83
82
No obstante cabe señalar que para el Sector Inmobiliario, exclusivamente para las
inmobiliarias, hay una norma específica en el artículo Nro. 30 que dispone “…Se entenderá que
una persona utiliza el servicio puesto a disposición por la inmobiliaria, de conformidad con la
definición de cliente establecida en el artículo 1° del presente decreto, únicamente a partir del
momento en que dicha persona toma contacto directo con la inmobiliaria y le manifiesta de
forma real e inequívoca su intención de utilizar el servicio específico ofrecido por esta,
pudiendo ello verse reflejado o no, en un documento o acuerdo escrito”. No obstante, como ya
lo hemos señalado, ello no se encuentra dispuesto por la Ley Integral lo que hace reflexionar
sobre la legalidad de la disposición.
83
Por el contrario, respecto del sector Abogados, Contadores y Escribanos, la actividad de
asesoramiento está expresamente excluida por lo que, en este caso resulta más claro que los
mismos no son sujetos obligados hasta al “accertamento” de servicios y honorarios con el
cliente por un servicio que acceda el mero asesoramiento.
139
Creo que solamente al acordar tales elementos y acordar el mismo es que nos
encontraremos en la situación descrita por la norma como el punto inicial de la
actividad bajo análisis.
Respecto de los “clientes existentes” se establecen como oportunidades de
realización del procedimiento, las siguientes:
• “la contratación de nuevos productos o servicios”,
• la realización de “transacciones ocasionales por encima de
umbrales designados por cada sector de actividad” o
• cuando “se produzca una operación significativa por su
complejidad”.
En cuanto la primera de las oportunidades solo cabe señalar que la norma no
requiere, lo que es razonable, la realización de un procedimiento de debida
diligencia por cada contratación que se realice con el cliente. En efecto, el sujeto
obligado ya sabrá quién es el cliente, donde vive, cuál es su actividad, de donde
provienen sus ingresos, etc. Lo que habrá de realizar el sujeto obligado es un
análisis concreto del servicio o producto a contratar y su “razonabilidad” con
el perfil y el historial del cliente de que se trate.
Respecto de las transacciones ocasionales que excedan los umbrales considero
que la norma refiere a los umbrales establecidos por la Ley Integral o por el
Decreto Reglamentario por sujeto obligado para algunas actividades específicas
y no, a los umbrales específicos que, dentro de su procedimiento interno
pudieran haberse autoimpuesto los sujetos obligados. En este segundo aspecto
podrá generar -en caso de que el sujeto obligado no cumpla su propio
procedimiento- algún tipo de responsabilidad en el sujeto obligado (penal, civil,
etc.), pero no generará responsabilidad administrativa si el umbral autoimpuesto
es mayor al impuesto por la norma.
Por último, en referencia a la última de las hipótesis establecidas solo
corresponde indicar que la referencia a operaciones significativa solamente se
refiere a operaciones complejas, no pudiendo extrapolares por analogía a otras
operaciones que puedan tener, por ejemplo, significativa importancia
económica. Evidentemente el criterio establecido permitirá consideraciones
diversas sobre la complejidad o no de una determinada operación y allí se
140
discutirá, eventualmente, la necesidad o no de cumplir con un procedimiento de
debida diligencia especial al respecto.
4.3.1. Aplicación en función del análisis de riesgos realizado

El procedimiento de debida diligencia, en caso de corresponder, deberá seguir
una lógica razonable con el análisis de riesgo que, previamente, ha debido
realizado el sujeto obligado.
Como ya hemos visto en el numeral 3 del capítulo VI precedente, el sujeto
obligado deberá realizar un análisis de riesgo de sus clientes.
En base al sistema implementado -en el caso particular- el sujeto obligado
deberá actuar en consecuencia y aplicar una debida diligencia especifica por el
nivel de riesgo cliente, geográfico o de actividad involucrada.
4.3.2. Aplicación en todos los casos. Caso especial

La norma en análisis contiene una previsión donde el procedimiento es siempre
exigible (lo que de alguna forma demuestra que existen supuestos donde el
procedimiento de debida diligencia no es exigible, como ya lo indicáramos).
En efecto, indica que “…de existir sospechas de lavado de activos,
financiamiento del terrorismo..., o dudas sobre la veracidad o suficiencia de los
datos de conocimiento de cliente obtenidos previamente, deberá aplicarse los
procedimientos de debida diligencia en todos los casos, independientemente de
cualquier excepción, exención o umbral establecido”.
Se trata de supuestos en donde, la mera sospecha por parte del sujeto obligado
dispara la obligación de aplicar el procedimiento de debida diligencia
(seguramente intensificada).
4.3.3. Oportunidad de la realización de la debida diligencia ¿Antes o

después?
La norma pretende establecer el momento, o la oportunidad, en que el sujeto
obligado deberá iniciar o realizar el procedimiento de debida diligencia.
Para ello establece, como principio general que el mismo podrá hacerse antes o
durante el establecimiento de la relación comercial.
Hemos intentado justificar -en el numeral 4.3. precedente- porqué el momento
de la realización de un procedimiento de debida diligencia frente a un nuevo
141
cliente solamente podrá concretarse a partir del momento del acuerdo en el
alcance de los servicios y/o producto y el precio a abonar por ellos, y no antes.
Y ello es así por diversos motivos que ya hemos indicado, pero al que deberá
adicionársele un nuevo argumento práctico. En efecto, no resulta ni lógico ni
razonable que un sujeto obligado antes de interiorizarse razonablemente para
analizar el producto o servicio que le solicita el cliente deba iniciar un
procedimiento de debida diligencia. Ello conspira, en los hechos, con la realidad
en que se desarrollan las relaciones sociales. En efecto, no es posible que, si un
sujeto ingresa por la puerta del escritorio de un sujeto obligado, antes de iniciar
cualquier tipo de vínculo, el mismo deba solicitarle un conjunto de información
y deba realizar un cúmulo de actividades a su respecto sin siquiera saber si le va
a poder prestar el servicio requerido o de que se trata el servicio que le requerirá.
¿Cómo podrá saber un escribano si se trata de una operación alcanzada a su
respecto?
¿Cómo podrá saber un rematador lo mismo?
La respuesta rompe los ojos, el sujeto deberá interiorizarse sobre el cliente y
sobre lo que precise y, antes de comenzar a prestar ningún servicio y operación
-ello acontecerá en la inmensa mayor de las situaciones- cotizará sus honorarios.
Una vez que se concrete el vínculo, que se “establezca la relación” en los
términos del Decreto, se podrá exigir razonablemente la obligación bajo
análisis.
Ello, sin perjuicio, de que el Decreto establezca la posibilidad de que pueda
llegar a exigirse antes. Veamos, la norma establece una conjunción “…antes o
durante el establecimiento de la relación comercial o al realizar transacciones
para clientes ocasionales”84, establece una cosa o la otra, no las dos
concomitantemente.
Siendo así, la decisión no podrá ser subjetiva del administrador sino del
administrado. Incluso, la razonabilidad de la norma también lleva a que
solamente sea lógico y adecuado exigirla una vez acordado el vínculo y no antes
(salvo evidentemente que una situación de hecho especial y particular permitiera
que tal situación se hubiera podido realizar con anterioridad). Ello sin perjuicio
de que, como decisión propia del sujeto obligado, este se autoimponga la
realización previa.
84
Artículo 8 del Decreto Nro. 379/018.
142
4.3.4. Exclusión a la realización de la Debida Diligencia al concertar la
operación
El Decreto, en su artículo 8, introduce una regla inusual y novedosa dentro de
nuestro ordenamiento.
Establece que en casos de que los riesgos se puedan “manejar con efectividad”
y “resulta esencial” para el normal desarrollo de la actividad los sujetos
obligados podrán completar la diligencia debida en un plazo “razonable”.
Veamos los parámetros de esta supuesta exclusión de la realización de la debida
diligencia en la oportunidad natural para su realización.
Como vimos, la oportunidad natural para la realización de una debida diligencia
del cliente nuevo es al establecer la operación. Hemos dado el concepto que a
nuestro criterio implica tal expresión.
También hemos visto que, respecto de clientes existentes la regla se modifica y
pasa a ser o bien “…la contratación de nuevos productos o servicios”, o la
realización de “…transacciones ocasionales por encima de umbrales
designados por cada sector de actividad” o bien, cuando “…se produzca una
operación significativa por su complejidad”.
Esta norma, por otra parte, nos indica qué se podrá no completar (véase que la
norma no indica que no deberá iniciarse, sino que lo que habilita es a no
completarla, finalizarla) en ciertos casos que analizaremos a continuación.
En primer término, la norma requiere que el sujeto haya procedido a la
identificación y administración de sus riesgos y que una vez en ese estadio, el
cliente considere (en base a elementos subjetivos y objetivos) que frente a un
cliente u operación concreta puede administrar los mismos (“manejar” dice la
norma) con efectividad. La administración con efectividad, a mi criterio, debe
interpretarse en el sentido de que un sujeto obligado no financiero considere el
servicio, cliente, producto o transacción controlado mediante un proceso
intelectual de contraste entre el riesgo circunstancial contra el sistema que el
mismo instauro y previó.
En segundo término, el sujeto obligado deberá justificar que la
complementación extemporánea del proceso de debida diligencia resulta
“esencial”. El concepto es muy exigente y difícilmente sea alcanzable. Esencial
refiere a la imperiosa necesidad de no cumplir con la obligación dado que, en
143
caso de hacerlo, el producto o servicios establecido no se concretará o no se
podrá culminar de concretar si ya hubiere sido iniciado.
Por último, la norma indica que el proceso, en caso de que el sujeto obligado
haya cumplido con los dos requisitos previos, deberá ser culminado en un plazo
“razonable”. El giro establecido nos permite sostener que el terminar el proceso
de debida diligencia podrá hacerse antes o después de concretarse el servicio o
la confección o entrega del producto, o de la realización de la operación, etc.
Aquí lo que importa es que ese hecho, el término del proceso iniciado e
interrumpido, deba cumplirse en plazos razonables. Al respecto solo resta
indicar que la casuística será infinita y que cada situación de hecho será diversa
a la otra.
4.4. Imposibilidad de Aplicación

Decíamos en la obra "Lavado de Activos en Uruguay - Manual Teórico Práctico
sobre Prevención”85 que la Ley Nro. 19.574 en su artículo 16 establecía una
norma muy llamativa.
El Decreto, en su artículo 9, retoma el contenido de la norma indicada, pero lo
amplifica en ciertos aspectos. Así la norma en análisis dispone: “Los sujetos
obligados no establecerán relaciones de negocios ni ejecutarán operaciones
cuando no puedan aplicar las medidas de debida diligencia previstas en el
presente decreto para cada sector de actividad. Cuando se aprecie esta
imposibilidad en el curso de la relación de negocios, los sujetos obligados
pondrán fin a la misma y procederán a considerar la pertinencia de realizar un
reporte de operación sospechosa a la Unidad de Información y Análisis
Financiero del Banco Central.” (el subrayado marca las diferencias con el texto
de la Ley Nro. 19.574).
Como dijimos anteriormente, la norma pareciera ser una norma prohibitiva que
provoca nulidad absoluta de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 8 del Código
Civil.
85
GARCÍA MARTÍNEZ, Rafael. “Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico Práctico sobre
Prevención”. Volumen 1. Sujetos Obligados. Pág. 251. Descargable en:
https://lavadodeactivosenuruguay.com/libro-lavado-de-activos-en-uruguay-manual-teorico-
practico/
144
En efecto, el giro utilizado “no establecerán” o “pondrán fin” así parece
establecerlo.
Es conocido que el principio general es la libertad de los sujetos para celebrar
todo tipo de negocios jurídicos, sin perjuicio de que alguna norma pueda
establecer prohibiciones a tal libertad.
En el caso parece ser ese el supuesto en tanto la norma, prohíbe contratar al
sujeto obligado con el cliente con quién no puede aplicar las medidas de debida
diligencia.
Si así lo hiciera tal negocio no surtirá efectos jurídicos y que las partes no podrá
invocarlos para realizar reclamos judiciales al respecto.
4.5. Enfoque Basado en Riesgos

Al respecto me remito a lo ya indicado en el numeral 5 del Capítulo V.
Solamente agregaremos al respecto algunas particularidades de las soluciones
adoptadas por el Decreto que no ha sido analizadas con anterioridad.
El primer punto es la expresa disposición que indica que cada sujeto obligado
podrá graduar la profundidad (o el tipo) de la debida diligencia a aplicar en
función de la aplicación de un enfoque basado en riesgo.
De allí surgirá que el sujeto obligado se verá compelido a aplicar una debida
diligencia proporcional al riesgo identificado.
Al respecto la norma indica el tipo de debida diligencia que deberá aplicarse, en
función del criterio de clasificación del riesgo por parte del sujeto obligado, a
saber:
Riesgo Mayor Normal Menor
Intensificada X
Común X
Simplificada X
145
4.6.Negativa del cliente a proporcionar información (exclusivamente para
sector Casinos, Inmobiliaria y Rematadores)
La reglamentación dispone una norma concreta para casos en que el cliente

omita o se niegue a proporcionar la información requerida por la norma
exclusivamente aplicable a ciertos sectores de sujetos obligados (art. 27 para
sector Casinos, art. 38 para sector Inmobiliario y art. 62 para sector
Rematadores).
Así, el sujeto obligado, frente a la omisión o a la negativa del cliente a
proporcionar la información que requiere la reglamentación, siempre y cuando
existe justificación para dicha omisión o negativa podrá completar la
transacción en curso.
El supuesto que permite al sujeto obligado continuar con la operación en curso
y no suspender la misma en ese mismo momento tal como exige el artículo 9,
es la existencia de “razones jurídicamente justificadas” para la continuidad y
culminación de la transacción más el haber esperado razonablemente un tiempo
prudencial a que el cliente cumpliera con la entrega de la información solicitada
sin haberlo hecho pero que la operación se encuentre en un estado tal que
justifique su culminación.
Una vez que el sujeto obligado se enfrenta a esa circunstancia de omisión o
negativa y, una vez, que determinó la existencia de razones jurídicamente
justificadas de culminar la transacción en trámite, la norma le exige que evalúe
la intención del cliente.
Si el sujeto obligado, considerare que la intención del cliente al omitir
proporcionar la información requerida o al negarse a hacerlo es eludir la
realización correcta de la debida diligencia se verá obligado a reportar como
sospechosa la transacción indicada.
5. CONTENIDO GENERAL DE LA DEBIDA DILIGENCIA DEL

CLIENTE EN EL DECRETO REGLAMENTARIO
Luego de haber regulado los riesgos que el sujeto obligado debe considerar, el
alcance de la Debida Diligencia, la oportunidad en que la misma debe ser hecha,
así como las oportunidades en que la misma está excluida, el Decreto
Reglamentario regula el contenido de la misma en sus distintas categorías.
146
Delimitar el contenido necesario para cumplir en forma con las normas es lo que
intentaré realizar a continuación.
5.1.Identificación y verificación de Clientes

La norma (art. 11, literal A del Decreto Reglamentario) establece que, el sujeto
obligado, deberá “…identificar al cliente, ya sea persona física o jurídica, y
verificar su identidad sobre la base de documentos, datos e información
obtenida de fuentes confiables e independientes”.
Como se aprecia claramente la norma en análisis tiene un doble contenido: a)
identificación del cliente y b) la verificación de su identidad.
Cualquier sistema planificado parte de la base de conocer e identificar al cliente
nuevo o existente por parte del sujeto obligado. Ello es la esencia del sistema.
Una vez que ello ha acaecido la normativa nos exige 3 acciones adicionales,
todas ellas vinculadas a la identificación del cliente.
La primer de ella refiere a la verificación documental de la identidad del cliente.
La verificación documental requerida refiere a que el sujeto obligado debe
requerir documentos que acrediten y verifiquen la identidad del cliente. A este
respecto se podrá solicitar la cédula de identidad, el pasaporte o documentos
asimilados si se trata de personas extranjeras.
A nivel de persona jurídicas, serán necesario requerir copias de estatutos, de
inscripciones en registros públicos y en general la documentación habitual
necesaria para justificar la existencia y formalidad de estas personas, sean
nacionales o extranjeras.
Considero que la verificación documental de la identidad refiere a la necesidad
de contar con documentos (copias u originales) aptos para demostrar la
identidad de una persona física o jurídica.
La segunda refiere a la verificación de la identidad del cliente a partir de datos.
Si bien puede considerarse una variante de la anterior la verificación de
identidad a partir de datos debe ser considerada como algo diverso a la
verificación por documentos. Seguramente esos datos recabados estarán
asentados en documentos físicos o digitales que contendrán la información
relevante.
147
Ejemplo de esto podrá ser la corroboración de un domicilio o de una actividad
laboral de una persona física en internet o la comunicación telefónica con una
referencia de la misma asentada en un documento digital del sujeto obligado.
Por último, la norma exige la verificación de la identidad del cliente en base a
información proveniente de fuentes confiables e independientes.
La norma refiere a la búsqueda de información vinculada a la identidad del
cliente emergente de listado públicos o privados.
Al respecto abundan las bases de datos abiertas86 y las bases de datos privadas
con mayor o menor contenido.
Dependiendo del tipo de sujeto obligados y del volumen de sus negocios podrá
pretendérsele exigir más o menos rigurosidad en este aspecto. Sin perjuicio, la
búsqueda de información por bases públicas que implique no incurrir en costos
adicionales por parte del sujeto obligado, por si, no podrá ser objetada ni servir
de fundamento racional de algún tipo de sanción administrativa.
Respecto de este elemento de la verificación de la identidad del cliente por
fuentes de información, agrega la norma que las mismos deben ser confiable e
independientes. Prácticamente no hay nada confiable en su totalidad o
independiente en igual medida. Aunque se trate de la lista de un organismo
gubernamental local o del exterior, dependiendo del país, de los intereses de las
autoridades de turno, etc., la lista podrá ser más o menos confiable y más o
menos independiente. Creo que los adjetivos utilizados para calificar a las
fuentes de información por parte del Decreto Reglamentario no han sido las más
adecuadas
5.2.Identificación y verificación del representante del cliente

La norma dispone que, en caso de que una persona manifieste actuar en nombre
del cliente, se debe proceder a su identificación y a la verificación de su
identidad.
También indica la norma, como regulación específica de este aspecto, que el
sujeto obligado debe controlar que el mismo esté autorizado para actuar por el
86
Véase https://lavadodeactivosenuruguay.com/fuentes-de-busquedas/, allí podrán
encontrar algunas de las más conocidas.
148
cliente (mediante corroboración del poder respectivo, de la documentación
social en caso de personas jurídica, etc.).
Al respecto no cabe agregar muchos más que lo indicado en el numeral anterior.
Lo que si resulta necesario destacar es el alcance de esta verificación en la
práctica del sujeto obligado.
Contrariamente a lo indicado respecto del cliente en sí mismo, en el caso de
quién actúa en su nombre la norma en análisis no exige la realización de las tres
verificaciones precedentemente analizadas.
En efecto, la norma no exige que se verifique la identidad del representante por
medios documentales, a partir de datos y por fuentes independiente y confiables.
En mi opinión, según el alcance del Decreto en este aspecto, el sujeto obligado
cumplirá con preservar copia del documento de identidad del representante y de
verificar sus datos básicos de domicilio y de actividad aún con información
obtenida de internet.
5.3.Identificación del beneficiario final y toma de medidas razonables

para verificar su identidad
5.3.1. Definición de beneficiario final

En línea con la Ley Nro. 19.484, el Decreto reglamentario definió al beneficiario
final como87:
“…la persona física que, directa o indirectamente, posea
como mínimo el 15% (quince por ciento) del capital integrado o
su equivalente, o de los derechos de voto, o que por otros medios
ejerza el control final sobre una entidad, considerándose tal una
persona jurídica, un fideicomiso, un fondo de inversión o
cualquier otro patrimonio de afectación o estructura jurídica”
Agrega el Decreto a esa definición el siguiente párrafo:
87
Artículo 11 literal C) del Decreto Nro. 379/018.
149
“…Se entenderá también por beneficiario final a la
persona física que aporta los fondos para realizar una operación
o en cuya representación se lleva a cabo una operación”.
Como se aprecia en la definición contenida en la norma se establece por una
parte la definición de beneficiario final en una persona jurídica y por otra parte
el beneficiario final en una operación realizada por personas físicas.
Respecto del beneficiario final de la persona jurídica cabe indicar que la norma
considera tal a aquella persona física que se encuentren en alguna de las
siguientes situaciones:
o Posesión directa o indirecta de:
o 15 % o más del capital integrado o su equivalente
o 15 % o más de los derechos de voto
o Ejerza el control final sobre una entidad (persona jurídica, fideicomiso,
fondo de inversión o cualquier patrimonio de afectación o estructura
jurídica).
o Persona física que aporta fondos o en cuya representación se hace la
operación.
5.3.1.1.Posesión directa o indirecta de capital integrado o

equivalente
En primer término, cabe tratar de desentrañar que debe entenderse por
posesión de capital integrado o equivalente.
¿Deberemos interpretar la norma como el ejercicio específico del derecho
de posesión establecido en el Código Civil y/o de Comercio, o debemos
referir a la propiedad de las participaciones en las distintas formas
asociativas?
La posesión se encuentra definida en el artículo 646 del Código Civil que
establece que “La posesión es la tenencia de una cosa o el goce de un
derecho por nosotros mismos con ánimo de dueños o por otro en nombre
nuestro”.
150
Así, la posesión requiere “la concurrencia de dos elementos dos
elementos: la tenencia de una cosa o el goce de un derecho (corpus) y el
ánimo de dueño (animus)...".88
El derecho de posesión se encuentra ligado al dominio o propiedad,
aunque de acuerdo al artículo 490 del Código Civil puede haber propiedad
sin posesión y sin derecho de posesión.
El propietario de acuerdo al artículo 676 del Código Civil tiene derecho a
perseguir en juicio la propiedad de su cosa, contra cualquiera que la posea
y pretenda retenerla. La acción que le compete en este caso es la
reivindicación o acción de dominio (Artículo 1318 del Código Civil).
Respecto de nuestra Ley de Sociedades Comerciales (Nro. 16.060), y en
especial analizando el status del accionista, MILLER89 ha manifestado:
“el tenedor regular de la acción asume la calidad o status de accionista
y con ello derechos. Derechos éstos que la doctrina, con acierto, ha
reunido en dos categorías: los derechos de contenido patrimonial y
aquellos de contenido político empresarial. Los primeros esquematizados
en el derecho al dividendo; mientras que los segundos se identifican
generalmente con el derecho al voto”.
Al respecto cabe indicar que el artículo 308 de la norma indicada permite
la división entre titulares de los derechos políticos y los derechos
económicos derivados de la participación accionaria, lo que puede
acontecer por diversos negocios jurídicos.
En el caso en análisis ¿tratándose de personas con más de un 15 % de
participación accionaria, el beneficiario final será el titular de los derechos
políticos, el titular de los derechos económicos o ambos?
En el caso creo que el único beneficiario final que el sujeto obligado debe
controlar es el titular de los derechos políticos, que en definitiva es quién
puede incidir en las decisiones societarias y con ello pretender cometer
alguna de las conductas penales que se intenta prevenir. Ello incluso se
88
Anuario de Derecho Civil Uruguayo. Tomo VI. Editorial F.C.U. Montevideo (Uruguay). Pág.75
89
MILLER, Alejandro. “La transferencia de derechos accionarios”. Revista de la Facultad de
Derecho. Núm. 26. Año 2014. Pág. 106. Consultada con fecha 25 de julio de 2019 en el sitio
web: https://revista.fder.edu.uy/index.php/rfd/article/view/132/139
151
refrenda con la segunda opción de beneficiario que es aquél con derecho
a voto, que analizaremos en el numeral siguiente.
En fin, este tipo de circunstancias tiene relevancia práctica en la actividad
de diversos sujetos obligados y la concreción técnico del alcance de las
obligaciones resulta fundamental.
En segundo término, corresponde responder sobre el alcance de los
términos “posesión directa o indirecta”.
Siguiendo con el ejemplo propuesto, la posesión directa (la tenencia de la
acción al portador utilizada para comparecer a la asamblea social) implica
la actuación personal del beneficiario final, y la indirecta, la actuación por
parte del beneficiario final a través de interpuesta persona (con mandato,
con o sin representación, u otra figura utilizada) en ese acto.
Refiriendo al concepto de capital integrado se ha sostenido lo
siguiente90:
“El capital integrado representa el valor de lo aportado.
Corresponde al dinero o bienes efectivamente incorporados al
patrimonio social.”
“La Ley exige a las sociedades anónimas una integración
mínima en el acto de la celebración del contrato. Luego, el
capital integrado ha de aumentar a medida que los interesados
realicen nuevos aportes, dentro del margen del capital social y
con los mecanismos previstos por la Ley. La sociedad anónima
emite acciones contra el aporte integrado.”
“El capital integrado aparece en la contabilidad como un
pasivo o deuda que la sociedad contrae con sus accionistas,
denominado “pasivo consolidado”, puesto que los accionistas
no pueden reclamar su pago más que en ciertas ocasiones:
receso o liquidación por disolución de la sociedad y, en ambos
casos, previa deducción de las deudas con terceros o pasivo
exigible.”
90
http://www.derechocomercial.edu.uy/RespCapitalIntegradoCapitalSucrito.htm
152
El concepto de capital integrado, técnicamente, se reserva para una
sociedad anónima (artículo 280 de la Ley Nro. 16.060) y se distingue del
capital social autorizado y otros conceptos establecidos en la norma. En
una SRL se habla de capital social, en un fideicomiso de un Patrimonio,
en un Fondo de Inversión de un Fondo, etc.; no existiendo en dichas
figuras un símil al capital integrado de las SA.
Ello conlleva, para poder trasladar a las otras posibles entidades un
asimilado, la cuestionable actividad de considerar que la norma debe ser
interpretada en que será beneficiario final de un fideicomiso quién “posea
al menos el 15 % del patrimonio del mismo”, o lo mismo respecto del
fondo de un fondo de inversión. Tal interpretación puede ser altamente
cuestionable.
5.3.1.2.Posesión directa o indirecta de derechos a voto

Ya hemos indicado en el numeral precedente un ejemplo donde se puede
visualizar un beneficiario final en caso de división de derechos políticos y
económicos que corresponde al titular de acciones en una SA local.
En cuanto a esta posibilidad que convierte a un sujeto en beneficiario final, lo
primero que hay que considerar es que la misma solo puede ser aplicable para
aquellas entidades donde los titulares puedan ejercer el derecho a votar, no para
aquellas donde no se ejercite el derecho a voto.
Es posible que en un Fideicomiso se pacten órganos e instancias donde ciertos
participantes puedan ejercer derecho a votar para tomar decisiones políticas del
mismo, también puede acaecer que ello no sea así.
Por ejemplo, respecto de un Fondo de Inversión tal derecho de voto resulta
inexistente en nuestra regulación local.
Lo expuesto implica la imposibilidad de aplicar este supuesto en muchas de las
entidades involucradas y, por ende, en la imposibilidad de exigirle al sujeto
obligados requisitos no establecidos en las normas.
5.3.1.3.Ejercicio del control final sobre una entidad
153
El punto en análisis refiere al control final de una “entidad”.
Al referirse a “entidad” la norma describe el contenido del concepto. Así, en su
artículo 15, la Ley Integral, establece que por entidad debe entenderse:
o Una persona jurídica
o Un fideicomiso
o Un fondo de inversión
o Un patrimonio de afectación
o Una estructura jurídica
También indica el Decreto la definición que los sujetos involucrados en el
sistema deberán considerar al evaluar si una persona detente el control de una
entidad, a saber:
“Se entiende como control final el ejercido
directamente, o indirectamente a través de una cadena de
titularidad o a través de cualquier medio de control”
Como se ve claramente el Decreto diferencia el control ejercido directamente o
indirectamente.
El ejercicio directo del control no presenta dificultades de interpretación y
refiere, por ejemplo, al caso de que el control se ejerce en una sociedad anónima
(sociedad 1) por su único accionista otra sociedad anónima (sociedad 2) cuya
titularidad en un 100 % corresponde a una persona física quién actúa asimismo
en representación de la sociedad 2 en la toma de decisiones de la sociedad 1.
El control ejercido indirectamente refiere habitualmente a la circunstancia de
actuar por interpuesta persona. La norma refiere a la cadena de titularidad o de
otro medio de control.
Resulta muy habitual que el accionista (accionista) o el participante de una
entidad asociativa (sociedad 1) responda y condicione su conducta a la voluntad
de otra entidad asociativa (sociedad 2) que lo controla. A su vez, también resulta
habitual, que la sociedad 2 también vea sometida su voluntad a una tercera
entidad (sociedad 3) que, en los hechos, es quién domina la voluntad ejercida
por el accionista en la sociedad 1. En este caso resulta claro que el sujeto
obligado deberá controla en su debida diligencia a la sociedad 3 (en realidad al
154
beneficiario final persona física de la misma) que será quién ejerce el control de
la sociedad 1.91
5.3.1.4.Persona física que aporta fondos o en cuya representación

se hace la operación.
El supuesto en análisis refiere a una persona física que no encuadre en ninguno
de los supuestos previos que hemos desarrollado.
Los supuestos parecen ser dos diferenciables.
En primer lugar, una persona física aportante de los fondos necesarios para la
operación que se desarrolle a través del sujeto obligado.
Si bien la norma no lo aclara, parecería que los fondos aportados debieran ser
propiedad de la persona física aportante. Ello en base a la intención de la norma
que es, identificar al beneficiario final de la operación. Evidentemente si quién
aporta los fondos, lo hace por un tercero, esa persona no será el beneficiario
final. La intención clara es que el sujeto obligado identifique eficientemente al
dueño de los fondos aportados.
En segundo lugar, la norma refiere a una operación que es realizada por un
representante que actúa a nombre del representado.
Sería el caso de una actuación con mandato más representación de una persona
física.
Al respecto mantengo las afirmaciones realizadas en el libro en referencia a la
actuación de los abogados, escribanos y contadores y sus formas de
comprenderlas92.
91
Respecto de la forma de solicitar la información y el contenido concreto puede servir de guía
las “Pautas para la identificación de beneficiarios finales por parte de las entidades obligadas”
emitidas por la AIN al respecto. Sin perjuicio las mismas establecen ciertas obligaciones que
no surgen de la Ley Nro. 19.484 (envío de mail, publicación en el Diarios Oficial, etc.) y que
resultan muy cuestionables desde el punto de vista de su juridicidad.
92
Véase el libro “Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico Práctico sobre Prevención”.
Volumen 1. Sujetos Obligados. Pág. 96 y ss. Descargable en:
practico/
155
La hipótesis bajo análisis refiere, exclusivamente, al caso en que A compra a
nombre y en representación de B una propiedad inmueble. El beneficiario final
será B y el representante A.
Si A actuara mandatado, pero sin representación, para el sujeto obligado, el
beneficiario final sería A.
5.3.1.5.Caso de fideicomisos o fondos de inversión no supervisados por el

Banco Central del Uruguay
Norma aparte existe en el Decreto Nro. 11 (también en la ley, artículo 15) para
la identificación del beneficiario final en los casos de Fideicomisos o Fondos de
Inversión.
En efecto, tal como originalmente se establece en la Ley Nro. 19.848 de
transparencia fiscal, en caso de Fideicomisos o Fondo de Inversión no
supervisados por el BCU -en caso contrario no se regirían por el sistema
normativo que estamos analizando- la identificación del beneficiario final es
más compleja.
5.3.1.5.1. Fideicomisos
La palabra fideicomiso proviene provine de latín Fideicommisum que se

descompone en: fides: confianza, seguridad, honradez y lealtad y comittio:
comisión o encargo.
La palabra fiduciario también proviene de latín fiducia, que significaba
confianza.
Eduardo Vaz Ferreira, señala que el sentido de la palabra fideicomiso ha sido
empleado de manera ambigua tanto para referirse a la sustitución fideicomisaria
(el ahora derogado artículo 865 del Código Civil) como para hacerlo a la fiducia.
Ello se torna trascendente, en virtud de que la sustitución fideicomisaria se
156
encuentra prohibida mientras que la fiducia no lo está a partir de la vigencia de
la ley 17703 que permite el fideicomiso testamentario.93
Por su parte, el jurista panameño Ricardo Alfaro, considerado como el fundador
de la doctrina latinoamericana del fideicomiso en un primer momento (1920),
definió al instituto como un mandato irrevocable, en virtud del cual se
transmiten al fiduciario determinados bienes para que disponga de ellos y de sus
productos según la voluntad de quien los entrega, llamado fideicomitente, en
beneficio de un tercero llamado fideicomisario. Mas tarde, el autor corrigió esta
definición diciendo que se trata de “un acto en virtud del cual se transmiten
determinados bienes a una persona llamada fiduciario para que disponga de
ellos conforme lo ordena la persona que los transmite llamada fideicomitente,
a beneficio de un tercero llamado fideicomisario”.94
Carregal, definió al fideicomiso más sintéticamente como el contrato por el cual
una persona recibe de otra un encargo respecto de un bien determinado cuya
propiedad se le transfiere a título de confianza, para que al cumplimiento de un
plazo o condición le dé el destino convenido.95
Efraín Hugo Richard, trae a colación la definición de fideicomiso dada por
American Law Institute como “una relación respecto a bienes, sujetando a la
persona que tiene la posesión de dichos bienes a deberes de equidad para
utilizarlos en beneficio de otras personas, la cual surge como resultado de la
intención manifestada al crearlo”.96
La legislación uruguaya, introdujo el instituto del fideicomiso en la Ley Nro.
17703 del 15/10/2003 y lo reglamento por Decreto de fecha 11/12/2003.
El artículo 1º de la ley en su definición establece: “El fideicomiso es el negocio
jurídico por medio del cual se constituye la propiedad fiduciaria de un conjunto
de derechos de propiedad u otros derechos reales o personales que son
93
VAZ FERREIRA, Eduardo. “Tratado de las Sucesiones”, T.1 V.1, Pág. 483. Citado por
MARTINELLI BRITO, Patricio en “El Fideicomiso en el Uruguay”. Editorial Amalio M. Fernández.
Año 2008. Pág. 11.
94
ALFARO, Ricardo. “Adaptación del Trust del Derecho Anglosajón al Derecho Civil”, 1948, pág.
41 y 42. Citado por KIPER - LISOPRAWSKI en “Tratado de Fideicomiso”. Editorial Lexis Nexis.
Pág. 148.
95
CARREGAL. “El Fideicomiso”, pág. 48 – Citado por KIPER-LISOPRAWSKI en ob. cit. Pág. 185.
96
EFRAÍN, Richard Hugo. “Las Relaciones de Organización y el Sistema Jurídico del Derecho
Privado”, Edit. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, Argentina, oct. 2000. Pág.
294.
157
transmitidos por el fideicomitente al fiduciario para que los administre o ejerza
de conformidad con las instrucciones contenidas en el fideicomiso, en beneficio
de una persona (beneficiario), que es designada en el mismo, y la restituya al
cumplimiento del plazo o condición al fideicomitente o la transmita al
beneficiario.
Podrá haber pluralidad de fideicomitentes y de beneficiarios”.
Vemos que se lo define como un negocio jurídico por medio del cual se
constituye la propiedad fiduciaria.
Cafaro y Carnelli definen al negocio jurídico como “declaración de voluntad o
declaraciones de voluntades, dirigidas a obtener un fin, a alcanzar un
determinado resultado, para lo cual es necesario que aquélla o aquéllas se
ajusten al marco normativo impuesto por el ordenamiento para que el interés
del o de los sujetos que la expresaron pueda contar con protección estatal, y de
este modo obtener el efecto que persiguieron al emitir voluntad”.97
De esta manera y en el análisis de los autores, el negocio como tal y en sí mismo
consiste en voluntad exteriorizada a través de declaraciones o de
comportamientos. Para que se configure negocio jurídico es necesario que haya
voluntad, pero también que esta sea objetivamente discernible, que transcienda
al sujeto y no que permanezca únicamente en su psiquis.
También expresan, que esa voluntad se exterioriza mediante una forma y
además tiene contenido y finalidad.
Sin estos tres presupuestos: forma (declaración), contenido (objeto) y finalidad
(causa) no están dadas las notas inmanentes que hacen la esencia del negocio
jurídico, o, en otras palabras, no se configura negocio jurídico.
Jorge Machado, analizando la definición del artículo 1 de la ley uruguaya, dice
que el fideicomiso es el negocio jurídico por medio del cual, cumpliendo con
los requisitos legales, el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de
determinados bienes o se reubica en su caso; naciendo en ambas situaciones
para su destino, un patrimonio de afectación (patrimonio fiduciario); debiendo
el fiduciario ejercer ese derecho de propiedad de acuerdo a las instrucciones
contenidas en el fideicomiso y en beneficio de una (s) persona (s) que se designe
97
CAFARO, Eugenio – CARNELLI, Santiago. “Eficacia Contractual”. Edit. Fundación de Cultura
Universitaria, mayo 1996. Pág. 9.
158
(n) en el negocio jurídico que le es título (beneficiario (s)) y la transmita
cumplido el plazo o la condición que marque la finalización de la vigencia del
negocio al fideicomitente o al beneficiario según lo estipulado, si corresponde.98
Conforme a la Ley Nro. 17.703, el Fiduciario tiene ciertas obligaciones básicas,
a saber:
• debe cumplir con las indicaciones que le suministre el
Fideicomitente,
• retransferir la propiedad de los bienes y derechos fideicomitidos
al Fideicomitente o al Beneficiario al finalizar el fideicomiso (si los hubiere),
• mantener un inventario y contabilidad del patrimonio fiduciario
separados al de su patrimonio personal y rendir cuentas al Fideicomitente o
Beneficiario por lo menos una vez al año.
En el Fideicomiso interviene, sin ser parte del negocio, un tercer sujeto que la
ley define como Beneficiario. El Beneficiario es la persona a quién se destinan
los beneficios provenientes del fideicomiso. En lo que respecta al objeto de ésta
trabajo diremos que la calidad de Fideicomitente y Beneficiario pueden
coincidir en la misma persona, no así las calidades de Fiduciario y Beneficiario.
La figura del Beneficiario responde al esquema de estipulación a favor de un
tercero prevista en el artículo 1256 del Código Civil.
El objeto del fideicomiso, conforme al artículo 5 de la ley, pueden ser bienes o
derechos de cualquier naturaleza, presentes o futuros, incluidas las
universalidades de bienes.
La transferencia de estos bienes o derechos del Fideicomitente al Fiduciario da
lugar al nacimiento a la propiedad fiduciaria, que consiste en un patrimonio de
afectación independiente, cuya titularidad corresponde al Fiduciario, pero
respecto del cual éste último no puede actuar libremente, sino que su actuación
estará limitada a lo permitido por la ley y a lo que se establezca en el negocio
de fideicomiso respectivo.
En este sentido, el concepto de propiedad fiduciaria se distingue del concepto
de propiedad tradicional que da nuestro Código Civil, donde se define a la
98
MACHADO GIACHERO, Jorge Julio. “Análisis conceptual del Fideicomiso uruguayo”
Asociación de Escribanos del Uruguay. Año 2004. Pág. 29 y 30.
159
misma como el derecho de gozar y disponer de la cosa arbitrariamente, no
siendo contrario a la ley o al derecho ajeno (artículo 486 C. Civil).
El derecho de propiedad del Fiduciario es, además, un derecho limitado en el
tiempo, ya que la propiedad fiduciaria no es perpetua, sino que siempre estará
acotada a un plazo o condición estipulado en el acto de constitución del
Fideicomiso.
La ley de fideicomisos parte de la base de que el patrimonio fiduciario es un
patrimonio independiente del patrimonio personal del Fiduciario, del
Fideicomitente y del Beneficiario. En este sentido el artículo 6 establece que
“los bienes y derechos fideicomitidos constituyen un patrimonio de afectación,
separado e independiente de los patrimonios del fideicomitente, del fiduciario y
del beneficiario”.
Esto determina que los bienes fideicomitidos no puedan ser perseguidos por los
acreedores personales del Fideicomitente, ni del Fiduciario, ni del Beneficiario
mientras no se encuentren en su patrimonio.
Así, el Fideicomitente se desprende de su propiedad, la que es transmitida al
Fiduciario. Operada esta transferencia, los acreedores del Fideicomitente no
podrán perseguir los bienes transferidos en razón de que éstos no se encuentran
ya en su patrimonio, salvo que la transferencia se hubiera realizada con fraude
a sus intereses, para lo cual el artículo 7 de la ley No 17. 703 les reserva la acción
pauliana y el disregard.
Por su parte el Fiduciario recibe un patrimonio de afectación separado de su
patrimonio personal, el cual, por imperio de la ley, no podrá ser atacado por sus
acreedores particulares.
Del mismo modo, los acreedores del Beneficiario, no podrán perseguir los
bienes fideicomitidos mientras éstos se encuentren en el patrimonio del
Fiduciario.
Esto determina que el patrimonio fiduciario solo responde por las deudas que se
originan por el Fiduciario al gestionar dicho patrimonio, con el objetivo de
cumplir con los fines específicos para los que fue creado el Fideicomiso, sin ser
alcanzado por ningún otro tipo de acreedores.
Como contrapartida de lo señalado, en caso de que los bienes fideicomitidos
sean insuficientes, el Fiduciario no responde con sus bienes personales, sino que
deberá proceder a la liquidación privada de los bienes que integran el patrimonio
160
fiduciario y pagará a los acreedores del fideicomiso con el producto de dichas
ventas, sin que exista posibilidad de accionamiento por los acreedores del
fideicomiso contra los bienes personales del Fiduciario, del Fideicomitente o
del Beneficiario.
5.3.1.5.2. La situación en análisis
Así, en el caso de un fideicomiso no supervisado por el Banco Central del

Uruguay se debe realizar la identificación del beneficiario final -persona física-
tanto del:
o fideicomitente (quién otorga el fideicomiso)
o del fiduciario (en caso de no ser persona física o si lo es actúa a nombre
de una tercera persona),
o así como de los beneficiarios.
5.3.1.5.3. Fondos de Inversión no supervisados por el BCU
Por su parte, en el caso de un fondo de inversión no supervisados por el BCU,

el análisis corresponderá respecto del beneficiario final, persona física, de la
entidad administradora si corresponde.
La norma refiere a fondos de inversión constituidos en el extranjero en tanto, de
acuerdo a la normativa nacional, los fondos de inversión locales deben ser
supervisados por el BCU99.
En base a ello, si el cliente de un sujeto obligado fuera un fondo de inversión
extranjero y el mismo tuviera, por la regulación de su creación, una “entidad
administradora” –o una entidad asimilada en su regulación-, corresponde que
el sujeto obligado proceda a identificar a su beneficiario final. Ello,
seguramente, arroje importantes dudas y circunstancias que las normas
nacionales no han podido prever, en tanto, el juego de normas de terceros países
y locales complejizan mucho la actividad que debe cumplir el sujeto obligado.
99
Ley Nro. 16.774, modificativas y Decreto Nro. 379/018.
161
Sin perjuicio cabe recordar que nuestro Decreto Reglamentario indica que, si el
Fondo de Inversión extranjero tiene ciertas características, el sujeto obligado se
ve exceptuado de realizar la identificación del sujeto obligado100.
Al respecto cabe recordar que por el artículo 7, numeral c) del Decreto Nro.
166/017 se exceptúan de identificar a su beneficiario final a: “Los fondos de
inversión y fideicomisos constituidos en el exterior inscriptos y supervisados
por el órgano de contralor en su país de residencia, cuyos beneficiarios sean
sociedades que coticen en bolsas de valores de reconocido prestigio y, en su
defecto, siempre que exista la obligación de identificar a su beneficiario final
conforme a las normas de dicho país y se encuentren vigentes con los mismos
instrumentos efectivos de asistencia administrativa mutua para intercambiar
información relevante para la investigación de los delitos de lavado de activos
y financiamiento del terrorismo, o de intercambio de información con fines
tributarios que permitan su conocimiento”.
5.4.Obtención de información sobre el propósito de la relación comercial

y la naturaleza de los negocios
Como parte de la debida diligencia, nuestra norma establece, que además de
conocer la identidad de los clientes y de haberla verificado, es necesario conocer
y justificar otros aspectos vinculados al mismo.
Así, no basta con conocer quién es el cliente, sino que la norma -siguiendo el
estándar internacional- solicita que el sujeto obligado pueda explicar cuál es su
actividad económica del mismo (¿qué hace el cliente? ¿a qué se dedica? ¿de
dónde obtiene sus fondos?) así como conocer y delimitar la finalidad o el
propósito de la relación comercial que establece con el (¿para qué hace tal
operación el cliente?).
El sujeto obligado deberá estar en condiciones de obtener un conocimiento del
cliente lo más completo posible, confirmando y documentando la identidad de
las personas que las que mantenga cualquier tipo de relación comercial, por lo
que prácticamente se encuentran en condiciones de garantizar que no se realicen
operaciones con personas físicas o jurídicas cuyas identidades no pueda
confirmar, o con aquellas que no faciliten la información requerida o que le
100
Artículo 11 del Decreto Nro. 379/018.
162
hayan proporcionado información falsa –una vez que la haya detectado- o no
comprobable.
La finalidad de la norma refiere a que el sujeto obligado no cumple solicitando
el documento de identidad del cliente ni resguardando una copia del mismo. Su
obligación alcanza, además, al conocimiento y verificación de la fuente
generadora de ingresos del cliente, así como al propósito o finalidad perseguida
con la relación comercial que entable con el sujeto obligado.
Indica, JOSE ARBULU RAMIREZ101:
“Tanto la normativa española como las normas
internacionales consideran insuficiente la obligación de
identificar a los clientes. No basta con saber quién es un
cliente, sino que es necesario conocer cuál es su actividad y
cuáles son sus fuentes de ingreso. Al establecerse relaciones
de negocio, los sujetos obligados recabarán información de
sus clientes con el objeto de conocer la naturaleza de su
actividad profesional o empresarial. Asimismo, adoptarán
medidas dirigidas a comprobar razonablemente la veracidad
de la información. Éstas consistirán en la aplicación de
procedimientos de verificación de las actividades declaradas
por los clientes. Para ello, se tendrá en cuenta el nivel de
riesgo y se buscará información relacionada con la actividad
declarada por el cliente (Juan Miguel del Cid Gómez, El
Blanqueo Internacional de Capitales, Editorial Deusto,
Madrid, 2007, pág. 171-172).”
En cuanto a la forma en que el sujeto obligado debe resguardar información
obtenida la norma guarda silencio.
Siendo ello así, bastará al sujeto obligado constatar tales circunstancias de una
forma razonable (búsquedas de internet, comunicaciones telefónicas asentadas
en documentos electrónicos, etc.).
Evidentemente tal actividad se deberá cumplir dentro del marco del
procedimiento establecido por cada sujeto obligado, los que, como se ha
analizado, deberán tomar en cuenta el diferente nivel de riesgo y deberán basarse
101
ARBULU RAMÍREZ, José. Consultado con fecha 25/07/2019 en el sitio web:
http://jarbulur.blogspot.com/2011/02/el-conocimiento-del-cliente.html
163
en documentación solicitada al cliente y eventualmente información obtenida
por el propio sujeto obligado.
5.5.Seguimiento continuo de la relación comercial y examen de las

transacciones
Sostiene al respecto JOSE ARBULU RAMIREZ102:
“Los sujetos obligados aplicarán medidas de
seguimiento continuo a la relación de negocios, incluido el
escrutinio de las operaciones efectuadas a lo largo de dicha
relación a fin de garantizar que coincidan con el conocimiento
que tenga el sujeto obligado del cliente y de su perfil
empresarial y de riesgo, incluido el origen de los fondos y
garantizar que los documentos, datos e información de que se
disponga estén actualizados.”
La norma uruguaya no avanza especificando el alcance concreto de esta
actividad que debe llevar adelante el sujeto obligado.
El contenido de la actividad de seguimiento continuo indicado por ARBULU
RAMIREZ es el concepto clásico sobre la misma.
Traducido ello en la actividad práctica del sujeto obligado, la norma exige, que
este genere y ejecute un proceso de seguimiento de las operaciones de sus
clientes y que, el mismo, permita considerar la adecuación de las actividades
con el perfil del cliente y con el conocimiento del mismo.
Asimismo, este procedimiento deberá establecer que el sujeto obligado
contemple la necesidad de actualizar periódicamente (lo que significa por
períodos, cuya longitud debe definir el sujeto obligado) la información que
posee (sea la obtenida directamente del cliente o la obtenida por otras vías) del
cliente.
102
ARBULU RAMÍREZ, José. Consultado con fecha 25/07/2019 en el sitio web:
http://jarbulur.blogspot.com/search?q=seguimiento+continuo
164
5.6.Obtener una explicación razonable y/o justificación sobre el origen
lícito de los fondos manejados en la operación, de corresponder
conforme a la naturaleza de la misma
El artículo 1 del Decreto Reglamentario establece una definición del concepto
de Origen de Fondos.
Establece expresamente que por origen de los fondos debe entenderse: “La
actividad económica, productiva, industrial, financiera, comercial, laboral o la
fuente legal que origina los fondos o recursos monetarios de un cliente del
sujeto obligado.”
Sobre el concepto indicado resulta claro su alcance.
Lo que sí es importante señalar es la posibilidad con que cuenta el sujeto
obligado al momento de cumplir con este requisito.
En efecto, la norma habla de que el mismo puede “obtener una explicación
razonable” del cliente o, por otra parte -sin perjuicio de que puede también
sumarse a la obligación preindicada- puede cumplir con la misma obteniendo
una “justificación”, en ambos casos, del origen lícito de los fondos manejados
en la operación. Reitero, el sujeto obligado puede cumplir su obligación con la
obtención de cualquiera de los dos supuestos y no debe acumular ambos.
Respecto de la “explicación razonable” deja un marco amplio de situaciones en
que el cliente puede explicar el origen de los fondos que pretende utilizar a
través o con la asistencia del sujeto obligado. Lo que marca la actividad es la
razonabilidad de la explicación. Evidentemente que, el sujeto obligado, en caso
de ser inspeccionado deberá acreditar tal razonabilidad con la prueba
correspondiente en su poder, y con la argumentación respectiva al respecto.
Por otra parte, el sujeto obligado, podrá haber obtenido la justificación del
origen de los fondos a utilizar. En esta situación el sujeto obligado sube un grado
en la información que recaba de su cliente y debe obtener la justificación (la
información suficiente para explicar la trazabilidad de los fondos a utilizar en el
servicio o producto a contratar) del origen. Claramente debe resguardar en la
forma requerida por la regulación la información que respalda tal justificación.
Lo importante es dejar claramente asentada la doble posibilidad de
cumplimiento por parte del sujeto obligado.
165
Por último, cabe referirnos al último giro utilizado en la norma “…de
corresponder conforme a la naturaleza de la misma”. Pareciera que la
referencia indicadas es a la operación que se pretende realizar con la
colaboración o a través del sujeto obligado. En algunos casos, puede ser que la
explicación razonable o la justificación del origen de fondos para la realización
de dicha operación, sea fácilmente explicables y en otros casos, puede que, por
la naturaleza de la actividad del cliente, no lo sea tanto requiriendo una
explicación mayor. La norma lo que otorga es la flexibilidad suficiente para que
el sujeto obligado pueda evaluar la naturaleza de la operación a realizar y la
explicación o justificación del origen de fondos que corresponda en base a la
misma.
166
CAPITULO VII
DEBIDA DILIGENCIA - CONCEPTOS GENERALES PARA

TODOS LOS SUJETOS OBLIGADOS NO FINANCIEROS
167
168
1. INTRODUCCIÓN
La reglamentación, a través de todos los capítulos específicos de cada sector de
sujetos obligados, regula las características de cada tipo de debida diligencia
regulada.
Sin perjuicio, es posible extraer para todos los sujetos obligados no financieros
un contenido general homogéneo.
En este capítulo trataremos de otorgar esa coherencia en el contenido general,
reservando los próximos capítulos para el análisis concreta de las especialidades
de cada sector.
2. TIPOS DE DEBIDA DILIGENCIA. DIFERENCIAS ENTRE EL

RÉGIMEN LEGAL Y EL REGLAMENTARIO
La norma identifica distintas modalidades de debida diligencia que deben
aplicar los sujetos obligados.
Esto es, además de las políticas y de la implementación que deben realizar los
sujetos, en atención a diversos supuestos previstos por la normativa, la debida
diligencia debe adoptar cierta forma y debe tener cierto contenido.
Así, la Ley Integral reconoce 3 modalidad diversas de debida diligencia:
• la simplificada
• la intensificada y,
• la especial.
El Decreto en este aspecto modifica los conceptos adoptados por la Ley en tanto
no habla de debida diligencia especial, y si incorpora la debida diligencia
normal.
La realidad es que no existe un cambio de esencia en los tipos de debida
diligencia, pero si existe un desorden conceptual entre las dos normas, en tanto,
el cambio de nombre puede generar confusión en el intérprete que puede
169
preguntarse cuál sería la diferencia entre una y otra, o si el Decreto fue más allá
de la ley al crear otro tipo de debida diligencia.
2.1. Debida diligencia normal

El supuesto en que los sujetos obligados no financieros deban realizar este tipo
de debida diligencia dependerá de la calificación de riesgos interna y la
determinación que el sujeto obligado realice al respecto.
Quizás un sujeto obligado considere que realizará debida diligencia normal ante
clientes de riesgo medio o medio-alto (en caso de que haya determinada ese tipo
de riesgo en su matriz personal de riesgo) y que realizará debida diligencia
simplificada antes clientes medio-bajo y bajo.
Lo que la norma establece en su artículo 24 es el contenido mínimo que deberá
contener que el tipo de debida diligencia a aplicar.
Respecto de la debida diligencia normal el Decreto discrimina entre la
información a recabar de una persona física y de personas jurídicas.
Además, la norma regula la existencia de cierta información común que el sujeto
obligado debe recabar, no importando que el cliente se trate de una persona
física o jurídica.
2.1.1. Información Personas Física
2.1.1.1. Nombre y apellido completo

El sujeto obligado deberá recabar esta información y deberá adicionalmente
tener copia de documentación que acredite el mismo (cédula de identidad,
pasaporte u otro documento de identificación personal similar).
170
2.1.1.2. Fecha y lugar de nacimiento
Al igual que respecto del nombre y apellido, el sujeto también deberá recabar
esta información y obtener documentación que acredite estos datos.
Habitualmente, la misma información identificatoria de nombre y apellido,
aporta la información de fecha y lugar de nacimiento por lo que al cumplir con
obtener la misma al primer efecto estará cumpliendo también para este segundo
requisito.
2.1.1.3. Documento de Identidad
El sujeto obligado deberá obtener del cliente, un documento que acredite su

identidad.
Dependiendo que el cliente sea nacional o extranjero la documentación puede
variar, pero siempre va a girar en el entorno de un documento nacional de
identidad emitido por el país de donde sea nacional el cliente o el pasaporte
personal.
2.1.1.4. Domicilio
La información del domicilio entregada por el cliente deberá ser respaldada con
documentación que acredite tal aspecto (facturas de servicios a nombre del
cliente en el domicilio brindado o cualquier otra documentación que ubique
formalmente al cliente en el domicilio comunicado).
Un paso más que puede realizar el sujeto obligado por su cuenta es confirmar la
dirección otorgada contra información pública de internet como forma de
cotejar y validar la información obtenida. La norma no exige que el sujeto
obligado realice tal actividad concretamente, pero podría ser un buen elemento
de control adicional.
171
2.1.1.5. Profesión, oficio o actividad principal
Esta información resulta muy relevante para el desarrollo de la debida diligencia

en tanto la misma otorgará luz sobre el origen de los fondos a utilizar en la
operación, así como la justificación de la misma.
Como lo indica la norma general, al respecto es necesario que el sujeto obligado
obtenga información o documentación respaldante de este aspecto.
Así, si el cliente indica que es un profesional en cierta rama de actividad la
confirmación de la información brindada en internet y su resguardo por parte
del sujeto obligado hará que el mismo cumpla cabalmente con la obligación bajo
análisis.
Obviamente que si el cliente ofrece alguna documentación que facilite esta labor
será de muy valiosa y de gran utilidad para el cumplimiento de su actividad por
parte del sujeto obligado.
2.1.2. Información Personas Jurídicas
Antes de comenzar a analizar el contenido concreto de la información que debe

obtener el sujeto obligado resulta importante señalar un aspecto práctico de gran
importancia.
La documentación que el sujeto obligado deberá obtener, formalmente, deberá
ser copia simple no legalizada ni apostillada. También se podrá valer de
traducciones no oficiales de dichos documentos.
Excepcionalmente, en caso de la SENACLAFT lo requiera a algún sujeto
obligado con motivo de la realización de una inspección concreta, el sujeto
obligado se verá obligado a legalizar o apostillar y traducir los documentos que
se indicarán en los numerales siguientes. Ello en caso de que el sujeto obligado
puede realizarlo en tal oportunidad, dado que si, por ejemplo, ha perdido
contacto con el cliente -máxime si el cliente fuera sujeto de alguna investigación
172
criminal- será muy difícil -por no calificar como imposible- obtener los
documentos necesarios para proceder, en el país de origen de los mismos, a
realizar el trámite de legalización o apostillado.
2.1.2.1. Denominación, fecha y lugar de constitución, domicilio, actividad

principal, nombres, apellidos y documentos de identidad de los
socios o accionistas con más del 15 %, nombres, apellidos,
documentos de identidad de los directores y número de RUT
La información a obtener para realizar la debida diligencia de una persona

jurídica tiene varios contenidos.
En primer término, la obtención de la denominación social, de la fecha y lugar
de constitución procede, habitualmente, de la obtención, por parte del sujeto
obligado, de los estatutos sociales donde surgirá la información indicada.
También es habitual que la misma documentación otorgue un objeto amplio de
actividad que, al menos, permitirá validar que la actividad que el cliente
pretende realizar a través del sujeto obligado sea consistente.
En segundo término, el sujeto obligado debe dar un paso más y obtener
información sobre el domicilio y actividad principal de la misma. En este punto
la información deberá ser más enfocada en los aspectos concretos de la actividad
diaria del cliente, de su sede de negocios y actividad. En este aspecto el cliente
deberá proporcionar dicha información y la misma deberá ser resguardada por
el sujeto obligado. Es de buena práctica que el sujeto obligado corrobore, al
menos básicamente, la información brindada mediante un chequeo en internet
de la misma (obviamente resguardando también los resultados obtenidos, al
menos, generando un archivo pdf o similar de los resultados obtenidos).
En tercer lugar, la norma exige, obtener la información de nombres, apellidos,
documento de identidad de aquellos socios o accionistas que cumplan los
requisitos de los beneficiarios finales que ya analizamos anteriormente.
En cuarto lugar, también deberá obtener la información de nombres, apellidos,
documentos de identidad de los directores de la persona jurídica. Nada más,
173
debe el sujeto obligado respecto de estas personas, realizar búsquedas en listas
ni proceder a evaluar su actividad personal o de negocios.
En quinto lugar, deberá obtener la información correspondiente al RUT (o
asimilado en el extranjero) de la persona jurídica. Documentalmente el sujeto
obligado podrá contar con una copia de la tarjeta de RUT o asimilado del cliente,
o podrá obtener información consistente en internet que corrobore esa
información (es habitual que los organismos públicos nacional y extranjeros
confirmen esta información en sus páginas web).
2.1.2.2. Identificación del representante
En caso de que exista un representante de la persona jurídica o física, el sujeto

obligado, deberá obtener de él la información indicada para las personas físicas.
2.1.3. Información en caso de fideicomisos, fundaciones y asociaciones

civiles.
Respecto de este tipo de entidad (y solo respectos de ellas) el sujeto obligado

debe obtener la misma información indicada para las personas jurídicas, incluso
considerando la situación de personas que superen el límite del 15 %.
Al respecto la norma establece una excepción.
En caso de que la entidad no amerite la realización de una debida diligencia
intensificada (ya analizaremos cuales son las características requeridas para esta
debida diligencia sea obligatoria) la identificación de las personas que superen
el límite del 15 % podrá sustituirse por una “carta del administrador del
Fideicomiso patrimonio de afectación independiente, declarando que realizó
satisfactoriamente los procedimientos de debida diligencia”. La carta debe
contener, necesariamente, el origen de los fondos aportados y la indicación del
beneficiario final identificado.
174
2.1.4. Requisitos especiales para sociedades constituidas en el extranjero
sin representación en Uruguay, que no desarrollen su objeto en
forma habitual en el país.
Respecto de los clientes de los sujetos obligados que queden comprendidos en

la situación del título de este numeral, además de los requisitos generales de las
personas jurídica que ya hemos analizados, la norma requiere documentación
especial.
Establece el decreto que, en estas situaciones, el sujeto obligado deberá obtener
adicionalmente una copia simple de certificado de vigencia de la sociedad cuya
fecha de expedición no podrá superar los 90 días (no se aclara en el decreto los
90 días sobre hecho final se debe computar, desde el inicio de la relación con el
cliente, desde la fecha de la operación concreta, etc.).
Las formalidades requeridas del documento son varias: a) puede ser emitido por
el Registro Público correspondiente, b) por el agente registrado de la sociedad
o similar o c) también puede ser la opinión legal de un estudio jurídico.
La flexibilidad utilizada por la reglamentación en cuanto a la acreditación de
este requisito resulta aplaudible, en tanto, ser extremadamente riguroso al
respecto sería un gran inconveniente para los sujetos obligados.
2.1.5. Otra información necesaria, común para personas físicas como

jurídicas.
Ya se trate de un cliente persona física o de un cliente persona jurídica hay

cierta información que el sujeto obligado deba conocer y resguardar respecto
de los mismos
2.1.5.1. Determinar si el cliente actúa a nombre propio o de un tercero
El sujeto obligado deberá ocuparse de determinar si el cliente actúa a nombre

propio o si lo hace a nombre de un tercero.
175
La información al respecto, salvo que surge de una representación formalizada,
generalmente será información privada del cliente que podrá o no compartir con
el sujeto obligado.
La única actividad que el sujeto puede realizar al respecto, además de la consulta
concreta, en un formulario predeterminado, es la búsqueda en internet o en bases
privada respecto del cliente. En caso de que la información indique que
habitualmente el cliente es representante o asociados a un tercero podrá ser un
elemento que implique que el sujeto obligado deba profundizar en la
confirmación de este aspecto y, eventualmente, analizar si el cliente no está
otorgándole información fidedigna con las implicancias que esa sospecha tiene
respecto de la obligación de reporte de operaciones sospechosas.
En caso de que el cliente, expresamente indique al sujeto obligado que actúe en
nombre de un tercero la norma indica que información adicional deberá requerir,
el sujeto obligado, al cliente.
En efecto, en este caso, el sujeto obligado deberá obtener documentación que
acredite el vínculo de representación y deberá, respecto del representado,
verificar toda la información requerida para una persona física.
2.1.5.2. Identificar al beneficiario final de la operación
La norma requiere que, en cualquier operación que implique la utilización de

debida diligencia normal, el sujeto obligado identifique al beneficiario final
(numeral 5.3.).
Una vez que el sujeto obligado ha identificado al beneficiario final deberá,
respecto del mismo:
• verificar toda la información requerida para una persona física
• tomar medidas razonables para verificar dicha identidad
Respecto del alcance de las medidas razonables el Decreto establece, como
ejemplo, que el sujeto obligado pueda obtener una declaración escrita del
beneficiario final de la persona jurídica o de su representante legal o voluntario
176
(por ejemplo, para el sector inmobiliario en el artículo 32, 3, literal C numeral
2).
De esta forma, salvo que exista información que contradiga la obtenida por las
vías indicadas en el párrafo anterior, el sujeto obligado cumplirá este requisito
obteniendo del representante del beneficiario final o del director de una sociedad
u otra entidad una declaración a tal efecto.
2.1.5.3. Verificación en listas

Contenido habitual de la debida diligencia de los sujetos obligados es la
verificación de la identidad de sus clientes en listas de verificación, sean
públicas o privadas.
En esta situación el sujeto obligado, al buscar al cliente en las mismas, descarta
que el mismo sea una persona buscada o sancionada por delitos vinculados a
actividades precedentes de lavado de activos, financiamiento del terrorismo o
proliferación de armas de destrucción masiva.
Las mismas son públicas y pueden ser chequeadas por cualquier persona, sin
perjuicio de existir en el mercado diferentes opciones privadas de bases de datos
de distinto alcance y funcionalidades.
El decreto, en una buena solución práctica, expresamente indica algunas de las
listas que pretende que sean controladas por parte de los sujetos obligados.
Las listas de búsqueda son las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas Nros. 1267, 1373, 1718, 1737, 1988, 1989, y 2231, sus
sucesoras y sus actualizaciones.
Adicionalmente el decreto exige a los sujetos obligaos realizar búsquedas de
antecedentes de personas físicas o jurídicas en fuentes públicas o privadas. La
finalidad de esta búsqueda es consultar eventuales vinculaciones de los clientes
o de los beneficiarios finales con actividades ilícitas u otras categorías de riesgo
(Personas Políticamente Expuestas).
Para ejecutar esta obligación el sujeto obligado podrá utilizar el método que
entienda mejor. Por ejemplo, podrá generar en su procedimiento interno que
177
realizará una búsqueda en internet y que analizará, los primeros 40 o 50
resultados obtenidos de la misma. Además, procederá a buscar una lista de PEPs
del país de origen del sujeto a buscar y, en caso de existir alguna disponible,
ejecutará la misma. De esa forma estará cumpliendo adecuadamente con la
normativa.
Una vez realizada las búsquedas, sea con resultados positivos o sea con
resultados negativos, es necesario que el sujeto obligado conserve y resguarde
la documentación obtenida.
La nueva Ley de Contra el Financiamiento del Terrorismo, Ley Nro. 19.749
también tiene disposiciones que obligan a los sujetos obligados a verificar otras
listas específicas vinculadas a este control.
Dispone la norma que los sujetos obligados comprendidos en los artículos 8, 12,
13 y 29 de la Ley Nro. 19.574 del 20 de diciembre de 2017, en el marco del
desarrollo de su actividad, deben controlar permanentemente y verificar:
• Las listas de individuos o entidades asociadas a organizaciones
terroristas, confeccionadas por la Organización de las Naciones Unidas
en virtud de las Resoluciones del Consejo de Seguridad Nros. 1267,
1988, 1989 y sucesivas.
• Las listas de individuos o entidades vinculadas al financiamiento de la
proliferación de armas de destrucción masiva, confeccionadas en virtud
de las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la Organización de las
Naciones Unidas Nros. 1718, 1737, 2231 y sucesivas.
• Las designaciones de personas físicas o jurídicas o entidades en virtud
de la Resolución del Consejo de Seguridad de la Organización de las
Naciones Unidas Nro. 1373.
• La nómina de personas declaradas terroristas por resolución judicial
firme nacional o extranjera, de conformidad con lo establecido en el
literal B), del artículo 17, de la Ley Nro. 17.835, de 23 de setiembre de
2004.
De existir coincidencia de personas físicas o jurídicas o entidades con los
nombres o datos de identificación que surgen de las referidas listas o
designaciones, los sujetos obligados deben proceder al congelamiento
178
preventivo inmediato y sin demora103, de los fondos y demás activos financieros
o recursos económicos de dichas personas o entidades, e impedir asimismo el
ingreso de fondos a disposición de las mismas.
2.1.5.4. Declaración sobre Personas Políticamente Expuestas
Como último contenido de la debida diligencia normal requerido por la

reglamentación se impone al sujeto obligado a “tomar medidas razonables” para
obtener una declaración escrita que indique si el cliente o el beneficiario final
son PEPs104.
Habitualmente forma parte de los formularios de conocimiento de cliente esta
declaración sobre personas PEPs.
En los mismos se suele preguntar si el cliente o el beneficiario final se encartan
dentro de algunas de las categorías de PEPs (definido en el artículo 13, literal
F).
Cumpliendo esta actividad, de esta forma, el sujeto obligado estará cumpliendo
la norma bajo análisis obteniendo la declaración escrita requerida.
103
El Decreto Reglamentario Nro. 136/2019, de la Ley Nro. 19.749 establece el concepto de
“sin demoras” del siguiente modo: “…implica ejecutar las medidas previstas en el presente
Decreto de modo inmediato y en cuestión de horas. En el caso de la Resolución del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1373 (2001) se debe interpretar como ejecutar la
medida cuando se tengan motivos razonables o una base razonable para creer o sospechar que
una persona física, jurídica o entidad es un terrorista, alguien que financia el terrorismo o una
organización terrorista.”
104
Sobre el concepto y definición de PEP remito al lector a lo indicado en el numeral 2.3.2.5. y
siguientes de este libro.
179
2.2. Debida Diligencia Simplificada
2.2.1. Generalidades
Dijimos en “Lavado de Activos en Uruguay - Manual Teórico Práctico sobre
Prevención”105 que existen ciertos supuestos donde la Ley Nro. 19.574, con
evidente inteligencia, permite al sujeto obligado distender sus obligaciones y
aplicar una debida diligencia de menor intensidad o grado.
Dispone el artículo 17 que “Los sujetos obligados podrán aplicar, en los
supuestos y con las condiciones que se determinen reglamentariamente,
medidas simplificadas de debida diligencia respecto de aquellos clientes,
productos u operaciones que comporten un riesgo reducido de lavado de
activos o financiamiento del terrorismo”.
La posibilidad de aplicar un sistema simplificado se finca en el previo análisis
de riesgo por parte del sujeto obligado, y la identificación de situaciones de
riesgo reducido (sea en sus clientes, productos u operaciones en las que pueda
participar).
Una vez más, las decisiones serán del sujeto obligado, basadas en análisis
adecuados y razonables de los riesgos a los que se ven expuestos en su actividad.
La adecuación y la razonabilidad serán las defensas con que cuenten los mismos
en caso de cuestionamiento de sus decisiones, por lo que pasan a tener una
importancia superlativa en la delimitación del esquema particular de
cumplimiento de la norma.
2.2.2. Oportunidad
De acuerdo a las normas del decreto existen ciertas circunstancias que admiten
que el sujeto obligado realice una debida diligencia más distendida, la más
simple de ellas.
La oportunidad en que es posible a proceder una debida diligencia se vincula
con el análisis de riesgos particular del sujeto obligado.
105
GARCÍA MARTÍNEZ, Rafael. Ob. Cit. Pág. 220
180
En los casos en que el sujeto obligado haya estimado que el cliente o la
operación tiene un riesgo bajo o menor la norma permite que aplique una debida
diligencia simplificada.
Recordemos que la calificación es realizada por el propio sujeto obligado en
base a las características indicadas por la norma, no obstante lo cual, la misma
debe ser razonable y justificada.
Evidentemente, en caso de que el riesgo cliente se modifique al alza, no podrá
mantener esta situación.
2.2.3. Contenido
El contenido mínimo que debe incluir una debida diligencia simplificada son
conceptos que ya hemos desarrollado al analizar la debida diligencia normal, a
saber:
Persona Física
• Nombre y fecha completo
• Fecha y lugar de nacimiento
• Documento de identidad
• Domicilio
• Determinar si el cliente actúa a nombre propio o de un tercero (en este
caso verificar la representación e identificar y verificar la identidad del
representado).
• Identificar el beneficiario final según lo ya analizado
• Verificar listas (las mismas que las indicadas para el caso de la debida
diligencia normal)
Persona Jurídica
• Verificación de su constitución y representación
• Identificar y verificar la identidad del representante
• Conocer su objeto social, el giro habitual de negocios
• Conocer su estructura de propiedad y control
181
Solo una aclaración me merece el contenido indicado respecto de la persona
jurídica.
En caso de debida diligencia normal no es impuesto al sujeto obligado conocer
la estructura de propiedad y control de una persona jurídica, solamente, se le
exige conocer al beneficiario final en los términos que ya hemos analizado. No
obstante, si lo exige la norma en este caso de debida diligencia simplificada. La
información que se pretende imponer al sujeto obligado, en caso de bajo riesgo
y como forma de facilitar su actividad, no es simple de obtener y parece más
profunda que la impuesta al mismo sujeto en el caso más riesgoso de la debida
diligencia normal.
No parece que ello sea la finalidad buscada por el reglamentador, pero tal como
la norma se encuentra redactada es la interpretación, a mi criterio, adecuada de
la misma.
2.2.4. Seguimiento operativo simplificado
La norma establece que, en casos de corresponder la debida diligencia

simplificada, el sujeto obligado puede distender y reducir la frecuencia de
actualización en la identificación de cliente, reducir el grado de seguimiento
continuo y el examen de operaciones realizadas mediante umbrales monetarios
razonables. Con excepción de los Casinos, el resto de los sujetos obligados no
financieros, también podrá inferir razonablemente en esos casos el propósito y
la naturaleza de la actividad del cliente a partir del tipo de transacción o relación
comercial establecida.
En el caso de los Casinos ello resulta posible solamente respecto de los clientes
que asistan en forma “asidua” al mismo de acuerdo al Decreto Reglamentario
(artículo 25, párrafo final) y los “permanentes” para el resto de los sujetos
obligados abarcados. Ello resulta razonable en tanto, respecto de los clientes
esporádicos no corresponde realizar ningún seguimiento en el tiempo.
182
2.2.5. Criterios para su aplicación
Las normas del Decreto condicionan la aplicación de medidas simplificadas de
debida diligencia al acaecimiento de ciertos supuestos concretos.
En tal entendido, el sujeto obligado, solo podrá aplicar las medidas vinculadas
a una debida diligencia simplificada, siempre y cuando se trate un cliente, un
producto o una operación de riesgo reducido.
La norma exige que tal circunstancia debe comportar “efectivamente” un riesgo
reducido lo que básicamente significa borrar con el codo lo que ha escrito la
mano. En efecto, no es posible en un análisis de riesgo asegurar la efectividad
del criterio adoptados.
Todo criterio de determinación, definición y análisis de riesgos es aleatorio y
sujeto a reevaluación.
Una vez que se ha definido un riesgo como reducido (evidentemente que
siempre y cuando tal definición sea adecuada y haya sido realizada en base a los
criterios establecidos por la norma, no una calificación caprichosa ni menos aún
una calificación dolosa que haga al sujeto obligado copartícipe de un ilícito o
autor de algunas de las figuras penales de la Ley Integral Nro. 19.574) solo
podrá serle exigible al sujeto obligado que aplique una debida diligencia
simplificada, no pudiéndosele exigir la efectividad requerida.
La norma, en forma criteriosa, prevé que en el caso de que el riesgo reducido
originalmente evaluado mutara en un riesgo mayor. A partir del conocimiento
por parte del sujeto obligado de tal circunstancia, deberá reconsiderar pasar a un
régimen diverso de debida diligencia.
Por último, la norma en análisis establece que, por más que el cliente haya sido
catalogado como de riesgo reducido por el sujeto obligado, si el vínculo con el
sujeto obligado es permanente la debida diligencia simplificada a aplicar deberá
contener el monitoreo y la verificación de las listas de las Resoluciones del
Consejo de las Naciones Unidas.106
106
Las Resoluciones del Consejo de Naciones Unidas citadas en el artículo 73 literal G) del
Decreto Nro. 379/018 son las siguientes, a saber: Resoluciones Nros. S/RES/1267, S/RES/1988,
S/RES/1989, S/RES/1718, S/RES/1737, S/RES/2231 y S/RES/1373.
183
2.3. Debida Diligencia Intensificada
2.3.1. Concepto
Ya en un nivel de riesgo superior el sujeto obligado deberá aplicar un sistema
de debida diligencia intensificada.
El supuesto normativo se regula en el artículo 19 de la nueva Ley. Allí se
establece un elenco de situaciones que, acaecidas, generan en el sujeto obligado
la obligación de intensificar el sistema de diligencia debida, a saber:
• Clientes no residentes -especialmente aquellos provenientes de países
que no cumplan con los estándares internacionales de LAFT
• Operaciones que no impliquen la presencia física de las partes
• Utilización de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan el
anonimato en las transacciones
• Actividades, que, según la reglamentación, presenten características de
riesgo o señales de alerta107.
Los supuestos no son taxativos, en tanto la forma de su descripción se inicia con
el giro “tales como …”. Las situaciones descritas con posterioridad claramente
refieren a ejemplos de aplicación de la debida diligencia intensificada, sin
perjuicio de otros que también lo ameriten.
En estos supuestos la norma exige la aplicación de un enfoque basado en
riesgos, tal como lo describiéramos en el numeral 5 del Capítulo V del presente.
El Decreto reglamentario en análisis aumenta los supuestos establecidos en la
ley, donde el sujeto obligado se verá obligado a instrumentar un sistema de
debida diligencia intensificado.
107
Respecto del sector inmobiliario cabe recordar las señales de alerta emitidas por la UIAF
mediante comunicado Nro. 216/2010. Allí se establecen ciertas actividades, sujetos, tipo de
operaciones habitualmente utilizadas en el sector inmobiliario y que pueden ser consideradas
de riesgo de lavado de activos y financiamiento al terrorismo.
También se han dictado recientemente guías de operaciones sospechosas y señales de alerta
vinculadas al sector Proveedores de Servicios Societarios y vinculadas al delito precedente
Defraudación Tributaria.
Todas estas guías se encuentran disponibles para su análisis y consulta en el sitio web: www.
lavadodeactivosenuruguay.com/normas-uiaf/.
184
Utilizando la misma técnica que la ley, el Decreto comienza estableciendo los
supuestos de una forma no taxativa, haciendo una mera referencia indicativa a
supuestos que obligaran a aplicar este tipo de debida diligencia.
A continuación, delimitare el contenido concreto de los distintos supuestos.
2.3.2. Causales de aplicación de una debida diligencia intensificada
2.3.2.1. Relaciones comerciales y operaciones con clientes no residentes

provenientes de países miembros de GAFI o asimilados
La norma establece que el sujeto obligado deberá realizar una debida diligencia
intensificada si va a participar en una relación comercial o en una operación de
un cliente no residente que provenga de países que no son miembros de
GAFI o asimilados (o que, aun proviniendo de un país que si lo integra, el país
indicado se encuentra bajo medidas especiales por estos organismos por no
cumplir las recomendaciones GAFI o hacerlo deficientemente).
La primera pregunta que surge de la norma en análisis es ¿cuál debe ser el
concepto de cliente no residente a los efectos específicos de interpretar la
norma?
¿Se refiere a la residencia establecida por la Ley Nro. 18.250 y su modificativa
Nro. 19.524 (Ley de Migraciones), a la residencia fiscal instaurada en nuestro
Código Tributario (artículos 26 y 27) o al instituto del domicilio regulado en
nuestro Código Civil (artículos 23 y 24)?
Se ha señalado que la residencia de una persona física o jurídica incluye aspectos
objetivos y subjetivos.108
El término residencia se asocia en general al lugar donde se vive, es decir, donde
se tiene una permanencia estable. Desde el punto de vista jurídico, la noción de
domicilio es más compleja que en su acepción vulgar, pues a la idea de
residencia debe agregarse para que configure domicilio, una nota de fijeza, de
habitualidad, que importa la intención o el ánimo de permanecer en el lugar que
108
CACERES, Gabriel y PEREZ NOVARO, César. “EL CONCEPTO DE RESIDENCIA EN EL SISTEMA
TRIBUTARIO URUGUAYO”. Consultado con fecha 25/07/2019 en el sitio web:
https://www.dgi.gub.uy/wdgi/agxppdwn?6,4,763,O,S,0,15267%3BS%3B4%3B870,
185
se reside, constituyendo el nexo legal que une a una persona con un lugar
determinado.109
El concepto de residencia no tiene solamente una implicación desde el punto de
vista fiscal, sino que otras ramas del derecho también lo han analizado para
establecer los efectos jurídicos que origina.
Así, el Código Civil en su artículo 23 establece que “Las personas son
domiciliadas o transeúntes”, mientras que el artículo 24 preceptúa que “El
domicilio consiste en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del
ánimo de permanecer en ella”.
Inclusive, dentro del propio derecho tributario, puede tener más de un
significado. En efecto, a modo de ejemplo, el artículo 26 del Código Tributario
indica que “a los efectos tributarios se considera domicilio indistintamente el
lugar de residencia del obligado, o el lugar donde desarrolle principalmente
sus actividades. Si no pudiera determinarse el domicilio en el país, se tendrá
por tal el lugar donde ocurra el hecho generador”. En tanto, el artículo 27
precisa el concepto de “domicilio constituido”, como aquél que “Los
contribuyentes y responsables deberán fijar…a los efectos tributarios con la
conformidad de la oficina recaudadora…”.
Es menester señalar que, el concepto de residencia fiscal está disociado del
concepto de residente desde el punto de vista migratorio110. Ello, podría
conducir a casos en los cuales un residente migratorio (por ejemplo, un turista)
puede convertirse en contribuyente de impuestos que gravan a los residentes
(por ejemplo, el IRPF) y viceversa, un residente legal uruguayo, no ser
contribuyente de dichos impuestos.111
En definitiva, el concepto de residencia, parte de un problema de definición, en
tanto en múltiples oportunidades nos encontraremos con que no se manejan
conceptos iguales respecto del mismo término.
A mi criterio, el concepto de residencia que se debe utilizar para analizar las
normas del sistema de prevención de LAFT, es la residencia de “tipo civil” del
109
CESTAU, Saúl D. “Personas”. Volumen II, 6ta. Edición, Editorial F.C.U. Montevideo
(Uruguay). Año 2008. Pág. 8.
110
La ley Nro. 18.250 establece el concepto de residente desde el punto de vista migratorio.
111
CÁCERES, Gabriel. “La tributación de los trabajadores relocalizados en Uruguay”. Trabajo
presentado en III Encuentro Regional IFA Latinoamérica, Bogotá (Colombia). Abril 2011. Pág.
5.
186
cliente, esto es, el lugar donde el cliente y su familia viven con cierto ánimo de
permanencia.
Siendo ello así, el sujeto obligado primeramente deberá confirmar el país de
residencia de su cliente, de la operación o relación comercial y luego, en un
segundo paso, confirmar si el país de residencia integra o no los organismos
sancionados, o si, sin perjuicio de integrarlos, ha sido sancionado por ciertos
motivos.
Si la evaluación indicada arroja que un resultado positivo (que el cliente es
residente de un país que no integra los organismos indicados o que,
integrándolo, ha sido sancionado o sometido a medidas especiales por ciertos
motivos) el sujeto obligado deberá aplicar medidas de debida diligencia
intensificada.
Por último, haré una reflexión final sobre esta norma. La misma indica que, en
caso de que el cliente, “provenga” de ciertos países112 el sujeto obligado debe,
“en especial,” aplicar la debida diligencia intensificada.
Esta indicación genera ciertas dudas interpretativas. Si en especial se debe
aplicar la debida diligencia en estas situaciones ¿podrá interpretarse que, en
algunos casos, aun cuando el cliente no sea residente pudiera darse el caso de
que el sujeto obligado pueda, válidamente, omitir la realización de una debida
diligencia intensificada?
Pareciera que la norma establece casos donde frente a un cliente no residente
obligatoriamente debe hacerse una debida diligencia intensificada y otros casos
donde ello no sea obligatorio.
2.3.2.2. Países sujetos a sanciones

También indica la norma que tratándose de países sujetos a sanciones o
contramedidas financieras emitidas por organismos como el Consejo de
112
Los países referidos son aquellos no miembros de las siguientes organizaciones: a) GAFI, b)
GAFILAT, c) GAFIC, d) MENAFATF, e) APG y f) países que son objeto de medidas especiales por
parte de esos grupos por no aplicar las recomendaciones del GAFI o no aplicarlas
suficientemente. Tratándose de una normativa de excepción los países indicados no podrá ser
amplificados utilizando criterios análogos o asimilados.
187
Seguridad de Naciones Unidas también deberá aplicarse un sistema
intensificado de debida diligencia.
Al respecto solo cabe indicar que debe tratarse de un país que sea objeto, en el
momento del análisis, de las medidas indicadas (exclusivamente medidas
financieras indica la norma).
Si el país hubiera sido sancionado en el pasado, pero al momento del análisis no
lo estuviera, la previsión no sería aplicable.
Diferente puede ser la conclusión si el país, en el transcurso de la atención de
un cliente, cambia de ser un país no sancionado a serlo. En este caso, creo que
la conclusión adecuada debe ser el cambio de la debida diligencia realizada al
cliente y la realización de una intensificación en la misma.
Por último, cabe realizar una referencia a la indicación del tipo de organismo
sancionador realizado por la norma.
En efecto, el Decreto Reglamentario, establece que el país debe encontrarse
sancionado por el Consejo de las Naciones Unidas, aunque también podría serlo
por organismo similares.
En realidad, la norma no habla de organismos similares, pero si utiliza la
expresión “como” para referirse al tipo de organismos.
En este contexto, considero que cuando hablamos de organismos como el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debemos comprender a
organismos de amplia adhesión y reconocimiento mundial.
En base a esta posición una sanción financiera aplicada por la OCDE
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) podría ser
considerada una sanción aplicada por un organismo no asimilado a las Naciones
Unidas y por ende podría justificarse que el sujeto obligado no realice la debida
diligencia intensificada. En efecto, la OCDE cuenta con 36 miembros
actualmente, lo que hace razonable considerar a dicho organismos como un
organismo no asimilado a la ONU.
2.3.2.3. Operaciones que no impliquen la presencia física de las partes

El Decreto, repitiendo una regulación que lleva ya algún tiempo en nuestro país,
considera que aquellas operaciones que no impliquen la presencia física de las
188
partes deben ser consideradas operaciones de mayor riesgo que las operaciones
que si lo hagan.
El artículo 19 de la Ley Nro. 19.574 ya establecía este criterio.
La regulación no es más que el acogimiento de la recomendación Nro. 10 del
GAFI113 de debida diligencia, aplicable a los sujetos no financieros por
recomendación Nro. 22.
En efecto la recomendación indicada señala:
“F. MOMENTO PARA LA VERIFICACIÓN”
“11. Entre los ejemplos de tipos de circunstancias
(además de aquellas a las que se hizo referencia con
anterioridad para los beneficiarios de pólizas de seguro de
vida) en las que se permitiría completar la verificación luego
del establecimiento de la relación comercial, ya que sería
esencial no interrumpir la conducción normal de la operación,
incluyen:”
“Operaciones en las que no media una presencia
física.”
Nótese que la recomendación no refiere a la intensificación del procedimiento
de debida diligencia sino a su postergación a efectos de no interrumpir la
operación normal de la operación.
Contrariamente a lo indicado en la referida recomendación, en nuestro
ordenamiento, la falta de presencia física de las partes en la operación es
considerado una situación de mayor riesgo que amerita una profundización de
la debida diligencia.
Intentando darle un contenido a la previsión cabe realizar algunas reflexiones.
¿La sola circunstancia de que el cliente no se encuentre físicamente al momento
de una operación basta para considerar que nos encontramos en la situación
prevista en la norma?
Veamos un ejemplo que nos podrá hace dudar de tal opinión.
113
Se puede consultar la Recomendación en el siguiente link:
https://lavadodeactivosenuruguay.com/40-recomendaciones-gafi/
189
Supongamos que un cliente (denominado A) de un escribano, a quién el
escribano conoce hace más de 15 años y con quién ha desarrollado 6 operaciones
en dicho período se encuentran en condiciones de firmar la escritura definitiva
de un bien inmueble que no supere el umbral establecido para el sector
vinculado a operaciones con participación de una institución de intermediación
financiera, en ejecución de un contrato de promesa de compraventa previo.
Supongamos que el escribano ha verificado el origen de fondos del cliente para
dicha operación y que ha cumplido con todos los requisitos que ya hemos
analizados con anterioridad. Supongamos que, el cliente ha decidido, hace 2
años, ir a vivir a Lima por motivos familiares y de negocios. Supongamos que
el cliente, aprovechando una visita familiar a Montevideo ha coordinado con el
escribano todos los aspectos necesarios para proceder a ejecutar la escritura
definitiva pero que, una semana antes de su viaje ha sufrido un percance que le
impide su viaje. Dado que el cumplimiento de la promesa implica la
escrituración en el plazo estipulado, la firma del negocio no puede postergarse.
En base a este panorama, la única forma de cumplir con el encargo es realizarlo
a través de un poder otorgado al efecto y por una persona que actué en
representación de A. Supongamos que el escribano ha solicitado una
justificación del impedimento y el mismo ha sido satisfecho.
¿El escribano, ante esta circunstancia, deberá realizar una debida diligencia
simplificada, común o intensificada?
Veamos.
La norma indica que en situación “tales como” la descrita se debe aplicar una
La circunstancia de no limitar la aplicación de una debida diligencia
intensificada a ciertos supuesto no parece implicar que los supuestos que se
describen en el Decreto específicamente puedan ser modificados.
Ahora bien, la norma descrita por el Decreto, también tienen un correlato en la
Ley Integral Nro. 19.574 que debe ser incorporada a la discusión.
En este sentido es relevante recordar que el artículo 19 dejan en manos de la
reglamentación la delimitación de los supuestos en que se debe aplicar la misma.
Lo expuesto implica que, la ley no agrega nada diferente a los establecido por
el Decreto, estando alineados uno y otro.
190
La pregunta que corresponde realizar ahora es si resulta aplicable al caso en
análisis algún principio de derecho o causa de justificación que implique que la
debida diligencia que debe realizar el escribano, en el caso propuesto, no es una
debida diligencia intensificada sino una de menor intensidad.
La circunstancia de conocimiento del cliente por parte del escribano, no parece
una justificación bastante para incumplir el texto de las normas bajo análisis.
Eventualmente podrá ser una circunstancia fáctica que podrá ser utilizada para
evaluar la dimensión de la sanción administrativa a aplicar y sus límites, pero
no parece un motivo suficiente para liberar al escribano actuante de realizar una
En ese caso hipotético, la solución del problema, vendrá por la circunstancia de
que el representante del cliente si se encuentra físicamente presente al momento
de la firma lo que impide considerar que la operación implica la falta de
presencia física de la parte. Por ello, nada obsta a que el escribano actuante
aplique una debida diligencia normal.
2.3.2.4. Utilización de tecnologías nuevas o en desarrollo que favorezcan

el anonimato en las transacciones
La utilización de nuevas tecnologías o de tecnologías en desarrollo también son
un elemento que determina que el cliente, la operación o relación comercial deba
ser considerada de mayor riesgo y, como consecuencia, impone al sujeto
obligado la obligación de realizar una debida diligencia intensificada.
La situación de gran actualidad si se consideran las transacciones realizadas con
activos digitales, criptomonedas o estructuras de blockchain114.
Respecto de las situaciones en las que los sujetos obligados financieros y no
financieros se pueden ver involucrados las misma se vinculan básicamente a la
administración de criptomonedas por parte de sujetos obligados, la participación
en las transacciones vinculadas a las mismas (principalmente la conversión de
la criptomoneda en moneda fiduciaria) y la administración de bienes
114
A los efectos de profundizar en el análisis recomiendo los excelentes artículos de la Dra.
Paula Rodríguez Medalla, “La prevención de lavado de activos en el negocio de los activos
virtuales” y del Esc. Juan Ángel de la Fuente “La tokenización de los inmuebles y el notariado”,
en “Estudios sobre los desafíos jurídicos ante la Digitalización”, UM, 2019.
191
tokenizados (particularmente los inmuebles, aunque no limitado solamente a
ellos).
Objeto de estas circunstancias es la emisión del BCU de la Circular Nro. 2307,
vinculada a la licencia de las empresas administradoras de plataformas para
préstamos entre personas, su regulación y el cumplimiento de pautas de debida
diligencia.
A nivel internacional resulta destacable la reciente emisión de una “Guía de
enfoque basado en el riesgo para los activos virtuales y los proveedores de
servicios de activos virtuales”115 vinculada a la actualización de la
Recomendación Nro. 15 de dicho organismo.
De acuerdo a la Recomendación Nro. 15 del GAFI “Los países y las
instituciones financieras deben identificar y evaluar los riesgos de lavado de
activos o financiamiento del terrorismo que pudieran surgir con respecto a (a)
el desarrollo de nuevos productos y nuevas prácticas comerciales, incluyendo
nuevos mecanismos de envío, y (b) el uso de nuevas tecnologías o tecnologías
en desarrollo para productos tanto nuevos como los existentes. En el caso de
las instituciones financieras, esta evaluación del riesgo debe hacerse antes del
lanzamiento de los nuevos productos, prácticas comerciales o el uso de
tecnologías nuevas o en desarrollo. Los países y las instituciones financieras
deben tomar medidas apropiadas para administrar y mitigar esos riesgos”.
Ahora bien, la norma en análisis, que es idéntica a la previsión legal (artículo
19), vincula a la tecnología con el favorecimiento de anonimato en las
transacciones
En base a ello, cualquier tecnología “nueva”, sea desarrollada o en vías de
desarrollo, que pueda ser utilizada para realizar transacciones y que su
utilización implique el favorecimiento del anonimato del cliente o del
beneficiario final, debe dar lugar a la realización por parte del sujeto obligado
de una debida diligencia intensificada.
Al respecto, tal como hemos indicado con anterioridad, cabe señalar que la
utilización de ciertas tecnologías que si bien no favorecen -en primer término-
la identificación del cliente, simultáneamente lo favorecen por una mejor
115
Consultado con fecha 25/07/2019 en el sitio web: https://www.fatf-
gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/guidance-rba-virtual-assets.html
192
trazabilidad de la operación por medio digitales. Esto es, del mismo modo que
no lo favorecen lo favorecen, todo al mismo tiempo, concomitantemente.
Indudablemente, la trazabilidad de una operación vinculada a bitcoins, resulta
altamente clara y segura respecto de su origen y de sus “dueños” por
encontrarse vinculada a una blockchain. Ello no parece que facilite el
anonimato, sino que, por el contrario, lo constriñe.
Un minero que adquiere bitcoins por su actividad fácilmente podrá explicar a
una institución de intermediación financiera el origen de los fondos que
pretende convertir. Seguramente, mucho más fácilmente que muchos clientes
de dicha institución.
¿Frente a esta situación como deberá actuar el sujeto obligado? ¿Deberá
considerar que la nueva tecnología favorece o no al anonimato pesando los
argumentos técnicos y no tanto, y sometiendo los mismos a su juicio subjetivo
de “favorecimiento”?
En el caso habrá que analizar la tecnología específica, el uso que el cliente le
otorgue a la misma o la posición que el mismo ocupe. En caso de que se llegue
a la conclusión de que el uso, en las condiciones específicas, favorece el
anonimato, habrá que aplicar una debida diligencia intensificada, en caso
contrario, no.
2.3.2.5. Personas Políticamente Expuestas
2.3.2.5.1. Concepto de PEP

La norma en análisis establece que si el sujeto obligado participa en una
operación donde una de las partes sea una persona políticamente expuesta
(PEP)116, deberá aplicar un procedimiento de debida diligencia intensificada.
116
Según la página del BCU http://www.bcu.gub.uy/Servicios-Financieros-
SSF/Paginas/Personas-Politicamente-Expuestas.aspx, se establece un listado de los PEP en
Uruguay en base a una información parcial de los mismos.
Dispone la misma:
1. PRESENTACIÓN
Esta nómina es confeccionada por la Junta de Transparencia y Ética Pública, y se difunde por
el Banco Central del Uruguay con el único propósito de colaborar con el adecuado
193
cumplimiento de las normas de prevención referidas a la actividad de las “personas
políticamente expuestas”, que deben aplicar los sujetos obligados comprendidos en los
artículos 1 y 2 de la ley 17.835 de 23 de setiembre de 2004, con las modificaciones introducidas
por la Ley 18.494 de 5 de junio de 2009.
A continuación, se transcribe la definición del concepto y se indican los procedimientos de
debida diligencia que se deben aplicar en las relaciones con estos clientes:
a) PERSONAS POLÍTICAMENTE EXPUESTAS – Definición
Se entiende por “personas políticamente expuestas” a las personas que desempeñan o han
desempeñado funciones públicas de importancia en el país o en el extranjero, tales como:
Jefes de Estado o de Gobierno, políticos de jerarquía, funcionarios gubernamentales, judiciales
o militares de alta jerarquía, empleados importantes de partidos políticos, directores y altos
funcionarios de empresas estatales y otras entidades públicas.
b) PROCEDIMIENTOS DE DEBIDA DILIGENCIA:
• Las relaciones con personas políticamente expuestas, sus familiares y asociados cercanos
deberán ser objeto de procedimientos de debida diligencia ampliados por parte de los sujetos
obligados.
• Los procedimientos de debida diligencia ampliados se deberán aplicar, como mínimo, hasta
dos años después de que una persona políticamente expuesta haya dejado de desempeñar la
función respectiva. Una vez cumplido dicho plazo, el mantenimiento o no de las medidas
especiales dependerá de la evaluación de riesgo que realice el sujeto obligado.
2. CONTENIDO
Los cargos incluidos en la lista son los siguientes:
• Presidente y Vicepresidente de la República.
• Ministros de Estado.
• Ministros de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, del
Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral.
• Senadores, Representantes Nacionales.
• Intendentes Municipales y Alcaldes.
• Secretario y Prosecretario de la Presidencia de la República.
• Subsecretarios de Estado, Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación.
• Director y Subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
• Director y Subdirector de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
• Procurador General del Estado en lo Contencioso Administrativo.
• Miembros de los Tribunales de Apelaciones, Fiscales Letrados, Jueces Letrados y Actuarios.
• Titulares de los cargos con jerarquía de Dirección General o Nacional e Inspección General
de los Ministerios.
• Director de Recaudación, Director Técnico Fiscal, Director de Sistemas de Apoyo, Director de
Fiscalización y Director de Administración de la Dirección General Impositiva.
• Directores, Gerentes Generales, Subgerentes Generales y Gerentes Principales de los Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados.
• Tenientes Generales, Vicealmirantes, Generales, Contralmirantes y Brigadieres Generales en
actividad, Jefes, Subjefes, Inspectores y Directores de Policía.
• Ediles de las Juntas Departamentales.
194
El artículo 13 del Decreto establece una definición de PEP en los siguientes
términos:
“A efectos de dar cumplimiento con lo establecido en el
artículo anterior, se entiende por personas políticamente
expuestas a aquellas que desempeñan o han desempeñado en
los últimos cinco años funciones públicas de importancia en el
país o en el extranjero, tales como: jefes de Estado o de
Gobierno, políticos de jerarquía, funcionarios
gubernamentales, judiciales o militares de alta jerarquía,
representantes y senadores del poder legislativo, dirigentes
destacados de partidos políticos, directores y altos ejecutivos
de empresas estatales y otras entidades públicas”
“También serán consideradas como personas
políticamente expuestas aquellas personas que cumplen o a
quienes se les ha confiado una función prominente en una
organización internacional, como ser: miembro de la alta
gerencia, directores, subdirectores, miembros de la Junta o
funciones equivalente”.
• Representantes del Estado en los directorios de los organismos paraestatales y en las

empresas de economía mixta.
3. ALCANCE
Se hace notar que la nómina publicada no incluye personas del exterior y que, además, la lista
de cargos contenida en el numeral precedente no alcanza a todas “las funciones públicas de
importancia” incluidas en la definición de “personas políticamente expuestas”, según la
reglamentación bancocentralista vigente, por lo que esta lista deberá ser complementada
por los sujetos obligados.
4. ACLARACIÓN IMPORTANTE
La lista original de funcionarios y cargos que sirvió de base para confeccionar esta nómina, ha
sido preparada por la Junta de Transparencia y Ética Pública con la información proporcionada
al Registro de Declaraciones Juradas de dicha entidad por los organismos cuyos funcionarios
están obligados a presentar la correspondiente declaración jurada de bienes e ingresos, en
cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 17.060 de 28 de diciembre de 1998.
Por este motivo, esta nómina puede contener información incorrecta debido a que los
organismos respectivos podrían no haber realizado la actualización correspondiente (altas,
bajas y modificaciones), no asumiendo la mencionada Junta responsabilidad alguna por su
conformación, fidelidad o actualidad.
195
Como se puede apreciar con facilidad la cantidad de personas que pudieran estar
incluidas en este concepto es sumamente amplia, no solo pensando en nuestro
país, sino pensando en otros países de mayores dimensiones.
Asimismo, como se pude apreciar de las propias listas publicadas por el BCU la
información que los organismos oficiales proporcionan es parcial y puede ser
incompleta. Es parcial porque no incluye a los funcionarios que prestan
funciones en el exterior y puede ser incompleta porque la información es
provista por la JUTEP quien no se hace una actualización ni un chequeo de la
misma con los organismos involucrados con la periodicidad adecuada.
Si el cliente del sujeto obligado brinda su información en forma correcta y
completa, el mismo estará en condiciones de definir si se trata de un PEP o si
no se trata de uno. A partir de allí podrá evaluar el alcance de la debida diligencia
que deberá emplear.
Por el contrario, si el sujeto obligado no informa o, directamente lo oculta, la
información que el sujeto obligado puede obtener de los listados públicos
existente puede presentar inexactitudes o deficiencias que, en caso de llevar a la
imposibilidad de identificar a un PEP, no pondrán ser imputadas a los sujetos
obligados (aunque las autoridades pretendan desconocer tal aspecto). La
autoridad deberá estar en condiciones de brindar esta información de forma
adecuada, tempestiva y completa como forma de que estos pueden tomar
conocimiento al respecto.
2.3.2.5.2. Familiares del PEP

También lo deberá hacer en caso de que la operación sea realizada con el
“cónyuge” de un PEP, con el “concubino”, así como con sus “parientes, por
consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado”.
A efectos de que una persona, no profesional del derecho, pueda evaluar el
alcance de esta norma cabe reseñar brevemente los conceptos involucrados.
En cuanto al concepto de cónyuge cabe indicar que, en nuestro país, desde que
se celebra el matrimonio, los contrayentes quedan emplazados en el estado de
cónyuges, generándose todos los derechos y deberes de orden personal y
196
patrimonial que la ley establece, por lo que se configura el estado
matrimonial.117
Por su parte, la unión concubinaria es la relación afectiva, de tipo sexual, entre
dos personas, que reúne las siguientes características:
• convivencia – comunidad de vida de dos personas, de igual o distinto
sexo (es decir parejas heterosexuales u homosexuales), cualquiera sea su
identidad, orientación u opción sexual.
• relación exclusiva y singular – no se pueden mantener relaciones
paralelas (como concubinato o matrimonio).
• estable y permanente – si cumple con el plazo de 5 años o más de
convivencia, sin interrupciones, generará los derechos y obligaciones
que establece la Ley.
La Ley Nro. 18.246 es la que reconoce derechos y obligaciones a quienes hayan
convivido en unión concubinaria, durante cinco años o más, sin interrupciones.
En referencia a la forma en la que se obtiene el reconocimiento judicial de la
unión concubinaria, debe señalarse que los concubinos (actuando en forma
conjunta o separada) deben solicitar al Juez la declaratoria judicial de
reconocimiento. En caso de fallecimiento de uno o ambos concubinos, cualquier
interesado que justifique su interés puede iniciar la acción de reconocimiento
judicial de la unión concubinaria.
Los efectos del reconocimiento judicial del concubinato son los siguientes:
• determina la fecha de comienzo de la unión.
• determina los bienes que fueron adquiridos en común por los
concubinos.
Asimismo, a partir del reconocimiento surgen prohibiciones para contratar entre
los concubinos y la concubina no tendrá derecho a seguir cobrando la pensión
alimenticia que estuviera percibiendo por una relación matrimonial anterior.
Ingresando al estudio del parentesco, observamos que nuestro Código Civil no
tiene una definición.
117
RIVERO DE ARHANCET, Mabel – RAMOS CABANELLAS, Beatriz – MORALES FIGUEREDO,
Verónica en “Familia y Derecho”. 1ra. Edición. Editorial F.C.U. Julio de 2004. Montevideo
(Uruguay). Pág. 42.
197
Irureta Goyena, refiriendo al concepto de parentesco, entiende indica: “es la
relación de familia que existe entre dos o más personas, como consecuencia del
matrimonio, la filiación, o la adopción, aun cuando no exista consanguinidad
entre ellas”.118
El parentesco admite diversas clasificaciones, aquí lo haremos según su fuente
u origen.
Así, Cestau lo clasifica en119:
1) Parentesco por consanguinidad: Es el vínculo de sangre que une a dos
personas que descienden una de otra o que proceden de un tronco común. La
primera parte de la definición, o sea, el vínculo de sangre que une a dos
personas, una de las cuales desciende de la otra, es el caso por ejemplo de padres
e hijos o abuelos y nietos. Mientras que el que une a dos personas que sin
descender una de la otra provienen ambas de un antepasado común, es por
ejemplo el caso de los hermanos o primos.
A su vez, podrán ser de simple o doble conjunción. En el ejemplo, si los
hermanos tienen los mismos padres serán de doble vínculo o conjunción, si
tienen en común uno solo de ellos por ejemplo la madre, serán de simple vínculo
o conjunción. El parentesco por consanguineidad, puede ser legítimo (proviene
de una unión matrimonial) o natural (proviene de una unión extramatrimonial).
También es posible distinguir la línea recta de la colateral.
2) Parentesco por afinidad: Es el lazo que une a cada cónyuge con los parientes
consanguíneos del otro. Es el resultado de la combinación del matrimonio con
la filiación. Así, son parientes por afinidad los suegros, cuñados, etc. El mismo
admite la medición por línea recta y colateral y dentro de ellas por grados.
3) Parentesco legal o adoptivo: Es el que proviene de la adopción. Compartimos

con Cestau que la adopción no es fuente de parentesco, ya que en función de lo
establecido en el artículo 249 del Código Civil el adoptado continúa
perteneciendo a su familia de origen.
118
GOYENA, Irureta. “Derecho de Familia” citado por RIVERO DE ARHANCET, Mabel – RAMOS
CABANELLAS, Beatriz – MORALES FIGUEREDO, Verónica en “Familia y Derecho”. Ob. Cit. Pág.
94 y 95.
119
CESTAU, Saúl D. Derecho de Familia y Familia. Volumen 1. 3ra. Edición. Editorial F.C.U. Año
1982. Montevideo (Uruguay). Pág. 41 y ss.
198
4) Parentesco espiritual: Tiene origen en dos ceremonias de la Iglesia Católica:
el bautismo y la confirmación. El artículo 786 del Código de Procedimiento
Civil contempló este parentesco en lo que refería a las causas de recusación de
los jueces.
En los artículos 1015 y 1016 del Código Civil se establece que el parentesco se
mide por líneas y éstas por grados, estableciendo que se llama línea recta la serie
de personas que ascienden o descienden unas de otras y que la línea colateral es
la de las personas que sin descender unas de otras vienen de un mismo tronco.
En todas las líneas hay tantos grados cuantas son las personas, descontando la
del tronco, especificando que en la línea recta se sube únicamente hasta el tronco
distando el hijo un grado de su padre y dos del abuelo.
El artículo 1016 del Código Civil presenta una primera clasificación respecto de
las líneas: línea recta (personas que ascienden o descienden unas de otras) y
línea colateral (personas que sin descender unas de otras, vienen de un mismo
tronco). En todas las líneas “hay tantos grados cuantas son las personas,
descontando el tronco”.
Supongamos que “C” es nieto de “A” que en el ejemplo sería el tronco. Se
observa que están en línea recta. En el caso “C” estará a un grado de su padre
“B” y a dos de su abuelo “A”.
En la línea colateral se sube hasta el tronco común y luego se baja hasta la
persona con la cual se quiere hacer el cómputo. Ahora bien, supongamos que
“B” y “C” son hijos de “A” y a su vez “B” tiene un hijo “E” y “C” tiene un hijo
“F”. Los hermanos tienen a su padre “A” en común. Por tanto, para hacer el
cómputo con referencia a su hermano “B” deberá subir al tronco “A” de quien
lo separa un grado y luego baja a su hermano “C” por lo que serán parientes
colaterales por consanguineidad en segundo grado. Con relación a su sobrino
“F” estará a tres grados y entre los primos “E” y “F” habrá cuatro grados, ya que
“E” debe subir a su padre “B”, luego a su abuelo “A”, luego a su tío “C” para
llegar por último a su primo “F”.
Es menester señalar que en el parentesco por afinidad también se distingue la
línea recta y la colateral, el parentesco del esposo en referencia a los parientes
consanguíneos de su esposa se realiza en las mismas líneas y grados que los que
tiene la esposa respecto a sus consanguíneos. En este entendido, si “C” está
casada con “L”, para “L” su suegro “A” será un pariente en línea recta por
afinidad en primer grado, al igual que “E”, hijo del esposo. Con relación a “B”,
199
hermano de su esposo, o sea su cuñado, será un pariente en línea colateral por
afinidad de segundo grado, así como “F” es un pariente por afinidad en tercer
grado en línea colateral.
2.3.2.5.3. Asociados del PEP

La norma no termina allí, también indica que en la misma situación se encuentra
el sujeto obligado si la parte de la operación es un “asociado cercano” al PEP,
que sea de público conocimiento y realicen operaciones en su nombre.
El punto a discernir es el concepto indeterminado de “asociado cercano”.
La norma120 nos indica que un asociado cercano es una persona que es de
público conocimiento que es un asociado al PEP y, además, que realiza
operaciones en su nombre.
¿A qué tipo de asociación se está refiriendo la norma? ¿Será asociado al PEP un
socio suyo en una SRL, un accionista de una SA en que el PEP también sea
accionistas, un beneficiario de un fideicomiso en el que el PEP participen y
también sea beneficiario?
¿Y cuál es el grado de cercanía que se requiere para considerar a la persona no
PEP un asociado “cercano” al mismo? Lo será un gerente comercial de una
sociedad comercial –supongamos una SRL local- en la que el PEP sea socio
principal y en donde el gerente general tenga una bonificación en las utilidades
de la empresa y, por tanto, ¿tenga interés directo en maximizar las utilidades de
la misma?
Por allí irán las dudas al respecto.
En mi criterio, la norma tiene la intención de involucrar al sujeto obligado en la
realización del conocimiento del cliente respecto de toda persona que, de alguna
forma, forme parte y participe en la toma de decisiones de actividades lucrativas
donde el PEP también participe (sea formalmente o en los hechos). La cercanía
tiene que ver con el conocimiento de las operaciones del negocio y de los
fundamentos de las decisiones adoptadas en la operativa cotidiana del
emprendimiento, así como en la participación efectiva en la ejecución de las
120
Artículo 13, literal F) del Decreto Nro. 379/018.
200
medidas indicadas –según la norma por realizar operaciones en nombre del
PEP-.
Así, podrá ser considerado asociado cercano el gerente comercial indicado si
participa de alguna forma con una participación (aunque sea a título de sueldo
o retribución por una actividad laboral) de la actividad comercial del PEP. En
cambio, no lo será sino tiene tal participación por más que tenga mucha
incidencia operativa en la misma.
A mi criterio no basta que el gerente indicado sea un “personal de confianza”
del PEP. Ello por si no es suficiente en tanto la norma exige una sociedad entre
el PEP y el sujeto cuyo conocimiento debe realizar el sujeto obligado, debe ser
un “asociado”.
En cuanto a la cercanía pienso que el sujeto a controlar deberá ser un asociado
directo en una actividad concreta. El socio en una SRL (A) en donde es, a su
vez, socio una persona (B) que es socia –en otra SRL- del PEP no es, a mi
criterio, un “asociado cercano” del PEP. Podrá serlo B (si realiza operaciones
en nombre del PEP) pero no lo será A solo por ser socio de B.
Esta forma de interpretar las normas del sistema nacional de prevención no es
nueva y es la que he sostenido ampliamente en otras publicaciones 121. En tanto
nos encontramos frente a normas limitativas de los derechos humanos de las
personas (al trabajo, al ejercicio de su profesión, al secreto profesional,
comercial, etc.) la única interpretación que cabe es la restrictiva. Siendo así, no
es posible ampliar sin mayor razón el horizonte de las obligaciones a que se ven
sumidos los sujetos obligados so pena de violar sus derechos constitucionales.
2.3.2.5.4. Personas que actúen en nombre del PEP

Por último, la norma también indica que el sujeto obligado se encontrará en la
misma situación si quién realiza la operación es una persona física o jurídica,
que “en nombre” del PEP.
121
practico/
201
Sobre el alcance de la actuación “en nombre” de una persona me remito a las
manifestaciones que ya he realizado en el libro de mi autoría122.
2.3.2.6. Negocios en que se utilizan cuantías elevadas en efectivo

La previsión normativa, en nuestro país no tendrá mayores posibilidades de
acaecimiento en virtud de las disposiciones vigentes de la Ley Nro. 19.210 de
inclusión financiera.
En efecto, mediante el dictado de la Ley Nro. 19.210, el país comenzó a
“aggiornarse” al funcionamiento financiero en el derecho comparado,
principalmente de Estados Unidos y Europa.
La misma, fomenta la utilización del dinero electrónico como medio de pago
con efecto cancelatorio de obligaciones, con mayores fortalezas de confianza y
seguridad.
En efecto, la Ley Nro. 19.210 de Inclusión Financiera y sus decretos
reglamentarios, disponen que a partir del 01/07/2017 las operaciones superiores
a 160.000 UI, cualesquiera sean los sujetos contratantes, solo podrá realizarse a
través de medios de pago electrónicos o cheques de pago diferido cruzados no
a la orden.
También en las sociedades comerciales, los ingresos o egresos dinerarios por
aportes de capital, con o sin prima de emisión, aportes irrevocables, adelantos
de fondos, reintegros de capital, pago de utilidades, pago de participaciones
sociales por concepto de exclusión, receso, reducción, rescate, amortización de
acciones, u otras operaciones similares previstas en la Ley Nro. 16.060 y
modificativas, por un importe igual o superior al equivalente a 160.000 UI, solo
podrán realizarse por los medios previstos indicados.
La Ley indicada impacta, en los hechos, de forma importante sobre la
posibilidad de la realización de operaciones con dinero en efectivo por sumas
elevadas.
122
practico/
202
No obstante, el poder cancelatorio del dinero en efectivo continúa vigente y por
ello se fijan umbrales por tipo de actividad (por ejemplo, artículo 35 del Decreto
Reglamentario para el Sector Inmobiliario, donde cualquier operación en
efectivo, sea por el monto que sea, implica la necesidad de hacer una debida
diligencia intensificada. En el sector Rematadores y en el Sector Casino también
hay umbrales para operaciones en efectivo).
El espacio para estas operativas en efectivo, en los hechos se ha limitado, mucho
y no va quedando margen para realizar una debida diligencia simplificada en
caso de operaciones en efectivo por altos montos.
2.3.2.7. Utilización de Personas Jurídicas, en especial las sociedades con

acciones al portador en caso de que existan dificultades para
identificar al beneficiario final a través de información incluida en
un Registro Oficial
Actualmente, en nuestro país, existen ciertas entidades obligadas a comunicar
quienes son los beneficiarios finales de los titulares de sus participaciones al
registro llevado en el Banco Central del Uruguay123.
El acceso a la información del registro está reservado a ciertos organismos y en
ciertos casos, a saber:
A) La Dirección General Impositiva, siempre que tal información se solicite
una vez que se haya iniciado formalmente una actuación inspectiva vinculada a
sujetos pasivos determinados, o para el cumplimiento de solicitudes expresas y
fundadas por parte de la autoridad competente de un Estado extranjero,
exclusivamente en el marco de convenios internacionales ratificados por la
República en materia de intercambio de información o para evitar la doble
imposición, que se encuentren vigentes.
B) La Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el
Financiamiento del Terrorismo y la Unidad de Información y Análisis
Financiero del Banco Central del Uruguay, en el marco del cumplimiento de sus
cometidos, de acuerdo con las facultades asignadas por el artículo 5 de la Ley
Nro. 17.835, de 23 de setiembre de 2004, y el artículo Nro. 49 de la Ley Nro.
19.149, de 24 de octubre de 2013.
123
Ley Nro. 19.484.
203
C) Por resolución fundada de la Justicia Penal o de la Justicia competente si
estuviera en juego una obligación alimentaria.
D) La Junta de Transparencia y Ética Pública, siempre que tal información se
solicite una vez que se haya iniciado formalmente una actuación vinculada al
ámbito de su competencia.
En los casos no previstos precedentemente, la reserva solo podrá ser levantada
con autorización expresa y por escrito de los sujetos cuyos datos están
consignados en el registro.
Al sujeto obligado no le es accesible obtener la información del registro, aunque
si puede saber si la sociedad ha cumplido con su obligación de informar a través
de la página web del BCU.
Para la UIAF y para la SENACLAFT la información si está disponible y no
tienen ninguna dificultad para obtenerla.
Tratándose de sociedades o entidad locales que han comunicado al registro a
cargo del Banco Central del Uruguay, los sujetos obligados deben realizar una
debida diligencia intensificada igualmente, en el entendido que para ellos, la
información del registro no es accesible y, en consecuencia, hay dificultades
para identificar al BF por ese medio?
No puede ser esa la interpretación de la norma bajo análisis.
Uno de los objetivos básicos de las obligaciones impuestas a los sujetos
obligados es el reporte de operaciones sospechosas a la UIAF en ciertos casos
específicos.
Si el sujeto obligado sabe, y confirma, que una persona es accionistas de una
SA al portador local, sabe que se realizó la comunicación del accionista a la
sociedad y de la sociedad al BCU no es posible considerar que deba realizar una
debida diligencia intensificada, por esa sola circunstancia.
En el caso la información está disponible para la UIAF y para la SENACLAFT
y el sujeto obligado ha confirmado que la misma ha sido comunicada al
Registro, ello implica que no se encuentre en la situación general planteada por
este numeral.
En el caso de sociedades o entidades extranjeras, cada caso ameritará el análisis
de estos aspectos por parte del sujeto obligados. Basta imaginar, en los hechos,
la complejidad de obtener toda esta información de forma adecuada.
204
Como reflexión en este aspecto, sería importante encontrar soluciones prácticas
(tal como la encontrada a efectos de validar la regularidad fiscal de clientes no
residentes) que equilibren por un lado la necesidad país de control efectivo
coordinado con las Recomendaciones GAFI y por el otro la necesidad país de
desarrollar una actividad económicamente competitiva y razonable por parte de
los sujetos obligados.
2.3.2.8. Fideicomisos con estructura aparente inusual o excesivamente

compleja (para determinar su estructura de control y sus
beneficiarios finales)
Como viéramos con anterioridad en el numeral 5.3.1.5 y siguientes del capítulo
V, en materia de fideicomisos no regulados por el BCU, la Ley y el Decreto
Reglamentario determinan que el sujeto obligado deberá identificar al
beneficiario final tanto del fideicomitente, como del fiduciario como de los
beneficiarios.
Vimos asimismo que los conceptos de estos sujetos participantes de un
fideicomiso, son claramente definidos en la Ley Nro. 17.703 de fideicomisos y
no es posible otorgarle otros alcances.
Los fideicomisos con los que, por mi práctica profesional, he interactuado tienen
-en mi opinión- un grado alto de complejidad. Los mismos son la organización
de difíciles negocios subyacentes que deben otorgar garantías tanto a sus
participantes originarios como a los futuros adquirente en aras de facilitar la
comercialización de los bienes involucrados.
Si uno comparara la estructura de estos fideicomisos con los contratos clásicos
de nuestra actividad profesional diaria, seguramente, en un alto porcentajes los
mismos deben ser considerados como contratos complejos y no demasiados
usuales.
En base a ello, ¿cuál podrá ser el límite, para el sujeto obligado de definir cuando
la estructura de un fideicomiso es compleja o inusual?
La primera respuesta que se ocurre es que, la inusualidad o complejidad,
dependerá del tipo de sujeto obligado actuante. Un complejo fideicomiso
inmobiliario puede ser algo fuera de lo habitual para un rematador y no serlo
para un abogado dedicado a realizar ese tipo de contratos con habitualidad. Para
dos sujetos obligados, puede haber dos concepciones diferentes de la
205
complejidad y ello puede llevar a que, un mismo contrato, podrá generar la
obligación de debida diligencia intensificada para uno de los involucrados y no
lo haga para el otro.
La casuística será la que defina estos aspectos y la que, en definitiva, podrá
demostrar más claramente si el sujeto obligado podría o no considerar complejo
o inusual un contrato de fideicomiso, lo que no deja de tener un gran margen de
subjetividad.
A mi criterio, lo que no puede sostenerse, es que el amparo a la legislación
vigente en materia de fideicomisos implique la necesidad de realizar una debida
diligencia intensificada, por esa sola circunstancia.
2.3.2.9. Relaciones comerciales realizadas en circunstancias inusuales

conforme a los usos y costumbres de la respectiva actividad
El sujeto obligado deberá intensificar su proceso de debida diligencia en caso
relaciones comerciales realizadas en circunstancias inusuales conforme los usos
y costumbres de la respectiva actividad.
La pregunta a responder claramente refiere al concepto de “inusualidad”
establecido.
Así es posible plantearse que la inusualidad podrá surgir de alguno de los
siguientes aspectos124:
• comportamiento de un cliente que no concuerde con los antecedentes o
actividad conocida por el sujeto obligado
• comportamiento de un cliente que no concuerde con el perfil
transaccional inicial o habitual del mismo
• en relación al origen o al destino de los recursos,
• monto, frecuencia, tipo o naturaleza de la operación de que se trate
• falta de justificación razonable para dicha operación, actividad, conducta
o comportamiento
124
Al respecto se siguieron los lineamientos publicados en:
http://www.yunius.com/operaciones-inusuales
206
2.3.2.10. Otras circunstancias que conforme al análisis de riesgo aplicado
por el sujeto obligado requieran la realización de una debida
diligencia intensificada
Por último, la norma establece una previsión vinculada a otros aspectos
previamente regulados por las normas en análisis.
En efecto, si el sujeto obligado ha definido otros aspectos de su actividad o de
la actividad de sus clientes que pudiera implicar un riesgo superior al normal de
ser utilizados para lavar activos, financiar el terrorismo o la proliferación de
armas de destrucción masiva, el sujeto obligado deberá aplicar, en dicho
supuesto, una debida diligencia intensificada.
Resulta claro que la previsión solo otorga coherencia al planteamiento previo
sobre el análisis y administración de los riesgos, en un sistema basado en dicho
enfoque.
2.3.3. Oportunidad
En caso de que el sujeto obligado se encuentre ante: a) operaciones complejas e

inusuales que no tenga un aparente fin lícito o económicamente razonable o b)
ante operaciones que hayan sido identificadas como con riesgo alto por parte de
los sujetos obligados, los mismos deberán realizar una debida diligencia
intensificada.
2.3.4. Actividad a realizar ante una debida diligencia intensificada por

parte del sujeto obligado
Establece la norma que, en caso de encontrarse en situación de debida diligencia

intensificada, los sujetos obligados deberán realizar las siguientes actividades:
• Examinar tanto como sea razonablemente posible (el giro utilizado en
este aspecto parece exigir un plus de esfuerzo por parte del sujeto
obligado en el examen, aunque en realidad lo que requiere es la
207
actuación razonable en el examen, de acuerdo a las posibilidades del
sujeto obligado), los antecedentes y el propósito de todas las operaciones
• Obtener la información exigida para personas físicas o jurídicas de la
debida diligencia normal
2.3.5. Contenido particular
2.3.5.1. Volumen de ingresos o explicación razonable y/o justificación

sobre el origen de fondos manejados en la transacción
A efectos de cumplir con el requisito indicado el sujeto obligado deberá obtener
de su cliente alguno de los elementos señalados en el título de este numeral.
En cuanto al concepto “volumen de ingresos” cabe expresar que refiere a la
comprobación -sea por medio de la documentación o de cualquier otro elemento
probatorio que se disponga- que confirme que el cliente tiene la capacidad
suficiente para haber generado los fondos que pretende utilizar en la transacción
proyectada.
Sobre el punto se podrá acudir a declaraciones juradas impositivas, certificados
de ingresos, contratos u otros vínculos (donaciones, herencias, etc.) que
justifiquen los mismos de forma razonable.
En cuanto a la “explicación razonable y/o justificación sobre el origen de
fondos” supone una diferencia, a mi criterio, con el concepto anterior.
En efecto, en este caso, el cliente no podrá explicar personalmente el volumen
de fondos que pretende utilizar en la operación proyectada, pero ello no implica
que no pueda otorgar al sujeto obligado una explicación razonable y/o una
justificación sobre el origen de los mismos. Podrá ser el caso de una persona
que represente a otra que, si puede justificarlos, o que el cliente sea el fiduciario
de un fideicomiso que si lo puede hacer.
208
2.3.5.2. Declaración de regularidad fiscal
Adicionalmente a la justificación de origen de fondos, el sujeto obligado, deberá
exigir cierta documentación establecida en la reglamentación.
En efecto, la norma exige al sujeto obligado obtener de su cliente –o de su
representante en su caso- de una declaración jurada fiscal que disponga que se
encuentra en cumplimiento de sus obligaciones fiscales o, en caso de que no le
corresponda el pago de tributos, que así lo establezca.
¿Qué documentación deberá exigir el sujeto obligado para cumplir con este
requisito?
El decreto reglamentario establece que la formalidad se cumplirá si el sujeto
obligado obtiene:
• Declaración jurada del cliente o de su representante manifestando que
se encuentra en cumplimiento de sus obligaciones o, que su actividad
está exonerada de tributos en caso de corresponder.
La norma indica, además cuales pueden ser los documentos que acrediten la
declaración realizada por el cliente o su representante, a saber:
• Declaración jurada presentada ante la autoridad tributaria
• Constancia emitida por la autoridad tributaria de que el cliente se
encuentra al día con sus obligaciones tributarias (certificado único en
nuestro país y asimilados en terceros países) o que su actividad se
encuentra exenta
En caso de que no sea posible obtener los documentos indicados
precedentemente (y con prueba de tal circunstancia por parte del sujeto
obligado, sea un mail o cualquier otro medio admitido que justifique esa
situación, “…dejando constancia” establece el Decreto), el sujeto obligado
podrá cumplir con la obligación obteniendo una:
• carta emitida por los profesionales que asesoran en materia tributaria al
cliente donde se expresa alguna de las dos circunstancias, el estar al día
o que no corresponde por estar exenta su actividad.
209
2.3.5.3. Clientes entidades obligadas a comunicar a los titulares de sus
participaciones al portador y nominativas
En caso de que el cliente del sujeto obligado sea una entidad que deba realizar
comunicaciones al BCU de acuerdo a las normas de las Leyes Nros. 18.930 y
19.484, el mismo deberá requerir de aquella copia de la declaración jurada
presentada ante dicho organismo. La norma habla de copia certificada lo que
podría hacer pensar en la exigencia de un certificado notarial, no obstante,
pienso que la exigencia refiere a obtener la copia del certificado de
comunicación emitido por el propio BCU (recordemos que la comunicación de
recepción emitida por el BCU se denomina certificado).
2.3.5.4. Seguimiento operativo intensificado
La norma establece que, en casos de corresponder la debida diligencia

intensificada, el sujeto obligado deberá mantener una frecuencia aumentada de
actualización de la identificación del cliente y realizar un seguimiento más
intenso de la relación comercial con clientes permanentes.
Adicionalmente en estos casos, el sujeto obligado, deberá incrementar la
cantidad y la duración de los controles aplicados.
Estos elementos de seguimiento operativo deberán ser determinados por cada
sujeto obligado en base a criterios razonables.
Lo que si deberá considerar el sujeto obligado será, en el diseño de su
procedimiento interno, las pautas generales indicadas por la reglamentación,
distendiendo o intensificando el control dependiendo del nivel de riesgo
definido a sus clientes, la complejidad de las operaciones realizadas y demás
criterios ya analizados.
210
3. DELEGACIÓN DEL SISTEMA DE DEBIDA DILIGENCIA
La norma en análisis incorpora una novedad al sistema, la debida diligencia
delegada.
En base a la misma un sujeto obligado podrá delegar en otro, todo o parte del
proceso de debida diligencia, tercerizando el mismo.
De esta forma, se puede delegar en un sujeto obligado profesional el proceso
indicado.
Ello resulta muy relevante en tanto podrá implicar la participación de terceros
con mayores conocimiento y recursos que brindarán este servicio a los sujetos
obligados.
Dependiendo del esquema utilizado y del contenido del servicio a brindar, la
solución puede ser muy interesante en lo sistémico.
La herramienta indicada es una muy buena noticia para el sistema de
prevención.
3.1. Sujetos intervinientes
Como indique anteriormente la posibilidad de delegación implica la

participación de al menos dos sujetos o entidad, a saber:
• el sujeto obligado delegante y,
• un tercero que, necesariamente, debe ser sujeto obligado en quién se

delega la actividad.
La delegación como se aprecia implica quitar el procedimiento de la estructura

interna del sujeto obligado para transferirla (fuera de su égida) a otro sujeto
obligado.
Aquí se presente el mayor problema al momento de realizar una delegación del

sistema. Como hemos señalado en varias oportunidades, existen sujetos
obligados no financieros que solo lo serán si actúan de cierta forma y en cierto
tipo de operaciones. Por su parte existen otros que lo son por todas las
211
actividades que desarrollan. Asimismo, los sujetos obligados financieros no
tienen tal particularidad, lo son por todas las actividades autorizadas por el BCU.
Siendo ello así, delegar la debida diligencia en un estudio de abogados puede
tener el inconveniente de que este tipo de sujetos obligados solo lo serán si
actúan “por cuenta y a nombre del cliente” en ciertas operaciones por lo que
quizás se le puede recriminar al sujeto obligado que su delegado no lo es y que
por tanto la delegación que ha hecho no es la que la norma lo autoriza.
Por otra parte, también conviene indicar que, aunque la norma no lo establezca
parece claro que la delegación podrá ser parcial o total. Así un sujeto obligado
podrá tercerizar el servicio de capacitación y de comunicación de actualidad
normativas con otro, preservando, en la interna de negocio el resto de las
actividades obligatorias.
3.2. Características de la debida diligencia delegada

El contenido y las características de la actividad se encuentran reguladas por el
Decreto Reglamentario, en su artículo 19.
La norma establece que, una vez, perfeccionada la delegación del proceso, el
sujeto delegado debe proceder a comunicar en forma inmediata el resultado de
su actividad al sujeto obligado delegante.
Así, la debida diligencia realizada, la información recabada, los resultados a los
que se hubiere arribados y los informes confeccionados deberán ser trasmitidos
con la mayor celeridad posible al sujeto delegante.
Además, la norma establece que el sujeto obligado deberá conservar en el
domicilio en que desarrolla su actividad la información que el delegado le
hiciera entrega.
Al respecto, cabe recordar lo que hemos sostenido con anterioridad125 respecto
de la información recabada, perfectamente puede ser preservada en formato
digital. Siendo ello así, el requisito del mantenimiento en el domicilio físico
125
En tal sentido, véase el libro “Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico.
Volumen 1. Sujetos Obligados. Pág. 222 y 223. Disponible para su descarga en el sitio web:
practico/
212
pierde sentido en tanto, los registros se encontrarán en un servidor, en un disco
duro del sujeto delegante, etc.
3.3. Responsabilidad final de la actividad

Establece la norma que la responsabilidad final de las medidas de debida
diligencia recae sobre el sujeto delegante.
La previsión resulta lógica en tanto siendo éste quién decide a quién contratar
el servicio de delegación, también deberá ser éste quien sufra las consecuencias
de las deficiencias del servicio brindado.
En caso de que no se regulara la situación de esta forma, muy sencillo sería
intentar delegar la responsabilidad originaria mediante esta modalidad, y de esa
forma, intentar eludir la responsabilidad que sobre ellos impone el sistema de
prevención.
4. EXCEPCIÓN DE REALIZAR LA DEBIDA DILIGENCIA

Existen situaciones donde es posible considerar que algunos sujetos obligados
no deben realizar una debida diligencia respecto de ciertos clientes.
Al respecto surgen algunas dudas interpretativas pero la lectura contextual de
esta situación me hace concluir en la existencia de esta posibilidad.
Veamos.
El artículo 7 del decreto reglamentario establece que “…los procedimientos de
debida diligencia de clientes señalados en el presente decreto para cada sector
de actividad, se deberán aplicar a todos los nuevos clientes…. y a los existentes
en función del análisis de riesgo realizado…”. Continua el mismo artículo
indicado que la debida diligencia deberá realizarse “…en todos los casos
cuando se proceda a la contratación de nuevos productos o servicios, así como
cuando se realicen transacciones ocasionales por encima de los umbrales
designados para cada sector de actividad o se produzca una operación
significativa por su complejidad”.
De acuerdo al tenor de esta parte del artículo 7 del decreto reglamentario
parecería que los sujetos obligados deberán realizar debida diligencia todos sus
213
clientes, con una única excepción, los casos de transacciones ocasionales que
no superen los umbrales designados en cada sector de actividad.
Sin perjuicio el artículo 7 dice algo más. Indica “…de existir sospechas...
deberán aplicarse los procedimientos de debida diligencia en todos los casos,
independientemente de cualquier excepción, exención o umbral establecido.”
Esta indicación parecería confirmar que existen casos, no solo respecto de
operaciones ocasionales, donde se exceptúa, se exime o donde no se supera un
umbral mínimo donde no corresponde que el sujeto obligado realice ninguna
debida diligencia respecto de ciertos clientes.
Por ejemplo, cabe analizar lo dispuesto por el artículo 22 en el sector Casinos.
En dicha norma se dispone un umbral de U$S 3.000 a partir del cual dichos
sujetos obligados deberán aplicar procedimientos de debida diligencia. En la
interpretación que estoy realizando, los casinos por las operaciones descritas en
el artículo 22 (compra o canje de fichas y/o tickets, apertura de cuentas,
transferencias de fondos y cambio de moneda) no se encuentra obligados a
realizar ninguna debida diligencia.
Ello asimismo razonable y coherente en atención a la actividad que estos sujetos
obligados realizan y el desarrollo en los hechos de la misma.
Por el contrario, existen otros sujetos obligados que deben realizar la debida
diligencia en todos los casos. En efecto, el artículo 30 del decreto establece que,
los sujetos obligados del sector inmobiliario, deben realizar la debida diligencia
“…en todos los casos, independientemente del monto de la operación...” y lo
mismo se regula en el artículo 42 para el sector abogados, escribanos y
contadores.
En base a lo expuesto, quién analice la normativa deberá tener en cuenta todas
estas peculiaridades de la normativa del sistema –más allá de que se comparta o
no su falta de coherencia en estos aspectos- en tanto, dependiendo del sector,
del tipo de sujeto obligado, del monto de la operación, un sujeto obligado deberá
realizar o no algún tipo de debida diligencia.
214
5. INTERVENCIÓN DE UNA INSTITUCIÓN FINANCIERA
La reglamentación aclara en un párrafo del artículo 7 la situación en que se
encuentran los sujetos obligados no financieros en caso de que en una operación
o actividad participe una institución financiera.
Resulta, en algunos sectores de sujetos obligados no financieros, un lugar
común el considerar que, en caso de que en una operación concreta intervenga
una institución financiera ello transfiere el cumplimiento de la debida diligencia
hacia dicha institución y lo exonera de la realización por su parte.
Esa idea, que se puede apreciar en distintos sujetos obligados no financieros,
nunca tuvo un sustento jurídico y provocó muchas infracciones administrativas
por su parte.
En base a ello, el decreto se toma el trabajo de aclararlo y remarcarlo.
Dispone el decreto que dicha intervención no exime al sujeto obligado no
financiero de la aplicación de los procedimientos de debida diligencia por su
parte.
La finalidad de tal circunstancia, aun cuando pueda ser cuestionable, tiene que
ver con el control de operaciones desde distintos ángulos y miradas por parte de
diversos sujetos obligado.
En efecto, quizás en una operación inmobiliaria el pago se realice con 5 letras
de distintos bancos, cada uno realizará su debida diligencia y su origen de
fondos por la suma que se vincula a la letra emitida, sin embargo, el escribano
y la inmobiliaria verán las 5 letras juntas y deberán analizar el origen de fondos
respecto de todo el precio.
215
216
CAPITULO VIII
ESPECIALIDADES DE LA DEBIDA DILIGENCIA EN EL

SECTOR INMOBILIARIO
217
218
1. SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL SECTOR Y MATERIA
OBJETO DE CONTROL
El sector inmobiliario presenta diversas particularidades que lo hacen un sector
especialmente riesgoso para actividades vinculadas al lavado de activos,
financiamiento del terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva.
En cuanto al conjunto de sujetos obligados involucrados y su delimitación no
será materia de este libro dado que el mismo fue ampliamente desarrollado en
el libro “Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico. Volumen
1. Sujetos Obligados”, en sus páginas 80 y ss. Remito al lector a dicha
publicación a fin de evaluar que sujetos vinculados al sector inmobiliarios
quedan incluidos y por qué actividades concretas.
En el presente libro solamente analizare las especialidades que la debida
diligencia de esos sujetos obligados del sector inmobiliario tiene en la
regulación nacional.
2. NORMAS ESPECIALES
2.1. Normas especiales para inmobiliarias

El decreto reglamentario recoge una solución respecto de un problema que
surgía en la práctica respecto de algunos sujetos obligados que se involucraban
de alguna forma en los negocios inmobiliarios.
En efecto, eran habituales las consultas realizadas, sea por inmobiliarias,
desarrollistas de proyectos inmobiliarios o escribanos sobre si, correspondía
que, frente a una operación abarcada, debían realizar la debida diligencia tanto
del comprador como del vendedor del bien inmueble.
En el libro “Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico.
Volumen 1. Sujetos Obligados” indique, intentando dar un enfoque razonable al
cuestionamiento, que en el supuesto el concepto que debe primar es el de la
actuación “para el cliente”. También señale que por cliente del escribano debía
entenderse como “…el comprador, sujeto que le encarga la realización del
trabajo y quién pagará sus honorarios” “Hacerlo también sujeto obligado
219
respecto del comprador solo puede considerarse realizando una extensión
interpretativa inadecuada que no condice con la norma en análisis” 126
A partir de esas discusiones que se daban en la práctica, el reglamentador adoptó
ciertas decisiones normativas –que en muchos casos no se condicen con la Ley
Integral e intenta de cierta forma interpretarla lo que no es lícito-que inciden en
este aspecto.
Primero definió el concepto de “cliente” en su artículo 1 de la siguiente forma:
“Persona que utiliza o adquiere, de manera frecuente u ocasional, un producto
o servicio, puesto a disposición por uno de los sujetos obligados señalados en
el artículo 13 de la Ley N° 19.574, de 20 de diciembre de 2017. En caso de
tratarse de sujetos obligados por la actuación, participación o realización de
determinadas actividades u operaciones expresamente establecidas en el
precitado artículo, se considerarán clientes únicamente quienes se vinculen con
el sujeto obligado respecto de dichas actividades u operaciones.”
Ya en sede del sector inmobiliario tomó posición –con un alcance discutible
dado que la Ley Integral no impone dicha obligación sobre las mismas- sobre el
alcance de la debida diligencia respecto de los sujetos obligados inmobiliarios.
En efecto, el artículo 30 del Decreto Reglamentario establece que las
inmobiliarias deberán aplicar los procedimientos de debida diligencia “…tanto
respecto a los compradores como a los vendedores de bienes inmuebles”.
En casos de que intervenga una inmobiliaria por la parte compradora y otra por
la parte vendedora, el artículo 36 de la norma, dispone que cada inmobiliaria
deberá ocuparse de la debida diligencia de su cliente.
De esta forma, las inmobiliarias, solamente respecto del negocio compraventa
de bienes inmuebles (no en donaciones, otorgamiento de derechos de usufructo,
superficies, tokenización, etc.) deberán cumplir con esta obligación especial.
La norma indicada no se encuentra dentro de la regulación del sector Abogados,
Escribanos y Contadores. Ello lleva a confirmar la afirmación que realicé
126
Libro “Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico. Volumen 1. Sujetos
Obligados”. Pág. 123. Descargable en el sitio web:
practico/
220
respecto de que el escribano actuante en una compraventa solamente debe
controlar a su cliente comprador y no al vendedor. Si la regulación solamente
regula la situación para las inmobiliarias, queda claro que ello no abarca a los
escribanos -habiéndose podido establecer la misma obligación en la misma
norma se decidió no disponerla-.
Por último, solo resta indicar que, la norma especial, tampoco rige para el resto
de los sujetos obligados del sector inmobiliario, esto es, empresas constructoras,
promotores de proyectos inmobiliarios y otros intermediarios en transacciones
que involucren inmuebles.
2.2. Volumen de ingresos o explicación razonable y/o justificación sobre el

origen de fondos.
Especialmente respecto de esta obligación general para todos los sujetos
obligados abarcados por el Decreto Reglamentario se ha fijado reglas especiales
para el sector inmobiliario.
En primer término, los sujetos obligados del sector inmobiliarios (todos ellos)
no deben obtener la información indicada de los vendedores de bienes
inmuebles. La excepción indicada es altamente razonable y un gran paso para
facilitar algunas de las obligaciones impuestas al sector.
En segundo término, la norma prevé una solución especial para aquellos casos
en que el comprador abone todo o parte del precio mediante un crédito con
garantía hipotecaria otorgado por una institución de intermediación financiera.
En estos casos, el sujeto obligado interviniente deberá -en primer término- exigir
al comprador que le acredite este extremo, y solamente en caso de que el crédito
hipotecario no cubra la totalidad del precio de la compraventa, deberá aplicar
las medidas de conocimiento de estos aspectos sobre el saldo de precio no
cubierto.
221
personas físicas
Además de las reglas generales de contenido analizadas en el numeral 5.3.
precedente, los sujetos obligados del sector inmobiliarios, en caso de
encontrarse en situación de realizar una debida diligencia intensificada deben
cumplir un requisito adicional.
El artículo 34, literal a) dispone que los mismos deberá recabar información
sobre el “Estado civil de todas las personas físicas identificadas de conformidad
con lo previsto en el artículo 32 del presente decreto. Si la persona es casada o
se encuentra en unión concubinaria, nombre y apellido completo y documento
de identidad del cónyuge o concubino/a.”
Solo cabe indicar que la información respecto del cónyuge o concubino no es
requerida para todos los sectores de sujetos obligados, siendo razonable
requerirlo en los casos vinculados a actividades del sector inmobiliario.
2.4. Umbrales del sector inmobiliario

Respecto del sector inmobiliario existen ciertos umbrales económicos
vinculados al precio de las operaciones inmobiliarias desarrolladas con la
participación de los sujetos obligados que determinan que estos deban aplicar
una debida diligencia intensificada.
Esta circunstancia ya acaecía desde muchos años, a partir de la vigencia del
Decreto Nro. 355/2010.
La norma categoriza en operaciones en efectivo y operaciones que utilicen
instrumentos bancarios.
En el caso de operaciones que se cancelen con dinero en efectivo, siempre,
cualquier sea el monto involucrado, el sujeto obligado debe realizar una debida
diligencia intensificada.
En caso de operaciones que utilicen como método de cancelación del precio
instrumentos bancarios, donde el monto de la misma supere los U$S 300.000,
también obliga a los sujetos obligados a realizar una debida diligencia
intensificada.
222
2.5. Obra Pública
En caso de que un sujeto obligado del sector inmobiliario se vincule con un
cliente que desarrolle una actividad incluida en la definición de obra pública
conforme al artículo 1 del Decreto Nro. 192/985 y literal a) del Decreto Nro.
257/015, deberá cumplir la debida diligencia respecto de este acreditando
fehacientemente que se trata de obra pública de acuerdo a la definición de los
decretos señalados.
Una vez constatado ese elemento el sujeto obligado no deberá obtener ninguna
información adicional de parte del cliente para dar por cumplida su obligación
al respecto.
223
224
CAPITULO IX

SECTOR ABOGADOS, ESCRIBANOS, CONTADORES Y
OTRAS PERSONAS FISICAS O JURIDICAS QUE
REALICEN DETERMINADAS ACTIVIDADES
225
226
1. SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL SECTOR Y MATERIA
OBJETO DE CONTROL
El sector abogados, escribanos y contadores presenta diversas particularidades
que lo hacen un sector especialmente riesgoso para actividades vinculadas al
lavado de activos, financiamiento del terrorismo y proliferación de armas de
destrucción masiva.
Como ya hemos señalado anteriormente, en cuanto al conjunto de sujetos
obligados involucrados y su delimitación no será materia de este libro dado que
el mismo fue ampliamente desarrollado en el libro “Lavado de activos en
Uruguay. Manual Teórico – Práctico. Volumen 1. Sujetos Obligados”, en sus
páginas 80 a 86. Al respecto remito al lector a dicha publicación a fin de evaluar
que sujetos vinculados al sector inmobiliario quedan incluidos y por qué
actividades concretas.
No obstante, este sector, por vía reglamentaria ha visto ampliada su regulación
y los supuestos de actividad.127
En el presente libro solamente analizare las especialidades que la debida
diligencia de esos sujetos obligados del sector abogados, escribanos y
contadores tiene en la regulación nacional.
2. NORMAS ESPECIALES
2.1. Medidas especiales para Escribanos

La norma regula algunas situaciones donde el escribano se encuentra exonerado
de cumplir con la debida diligencia respecto de sus clientes.
Así en el caso de compraventas de establecimientos comerciales o las
escrituraciones judiciales, efectuadas en cumplimento de promesas de
127
Al respecto resultan muy relevantes las referencias a contadores o abogados “empleados”
de otros o en referencia, entre otras incorporaciones de la reglamentación. También es
relevante la fijación de umbrales a partir de los cuales los sujetos obligados contadores se
convierten en tales en caso de informes de revisión limitada y de auditoria.
227
compraventa ya realizadas por el mismo escribano, no es obligación del
escribano proceder a realizar una segunda tarea.
Si se le exige en estos casos que el escribano actualice la debida diligencia ya
realizada en función del riesgo asignado y que realice una nueva verificación en
listas del cliente.
Asimismo, de acuerdo a lo regulado por el artículo 49, el escribano deberá dejar
constancia de haber aplicado las medidas de debida diligencia correspondientes,
en el instrumento que documenta la operación en la que interviene.
2.2. Normas específicas sobre contadores

La reglamentación regula el alcance de la debida diligencia de clientes de los
sujetos obligados contadores en caso de auditoría de estados contables.
Así se dispone que, en dichos supuestos, donde las actividades desarrolladas por
el contador son “ex post”, donde no se puede evitar una operación a realizarse,
sino que, por el contrario, el contador analiza operaciones o actividades pasadas,
ya concretadas. En estas circunstancias la obligación de debida diligencia tiene
límites específicos.
En este caso, el contador solamente se encuentra obligado a reportar aquellas
operaciones sospechosas o inusuales sobre las cuales “…el profesional
involucrado pueda tomar conocimiento en el marco de la realización del
correspondiente trabajo profesional sobre los estados contables no debiendo
ejecutar tareas adicionales específicas vinculadas con la prevención del lavado
de activos y financiamiento del terrorismo, sin perjuicio del cumplimiento de
las medidas de debida diligencia de clientes que corresponda”128.

personas físicas
Además de las reglas generales de contenido analizadas en el numeral 2.3. del
capítulo VII precedente, los sujetos obligados del sector abogados, escribanos y
128
Artículo 41 del Decreto Reglamentario Nro. 379/018.
228
contadores, en caso de encontrarse en situación de realizar una debida diligencia
intensificada deben cumplir un requisito adicional.
sobre el “Estado civil de todas las personas físicas identificadas de
conformidad con lo previsto en el artículo 44 del presente decreto. Si la persona
es casada o se encuentra en unión concubinaria, nombre y apellido completo y
documento de identidad del cónyuge o concubino/a.”
2.4. Umbrales del sector abogados, escribanos y contadores

Respecto del sector en análisis se establecen los mismos umbrales que ya hemos
analizado para el sector inmobiliario.
Así se establecen umbrales económicos vinculados al valor de las operaciones
desarrolladas con la participación de los sujetos obligados que determinan que
estos deban aplicar una debida diligencia intensificada.
La norma categoriza en operaciones en efectivo y operaciones que utilicen
instrumentos bancarios.
En el caso de operaciones que se cancelen con dinero en efectivo, siempre,
cualquier sea el monto involucrado, el sujeto obligado debe realizar una debida
diligencia intensificada.
En caso de operaciones que utilicen como método de cancelación del precio
instrumentos bancarios, donde el monto de la misma supere los U$S 300.000,
también obliga a los sujetos obligados a realizar una debida diligencia
intensificada.
2.5. Aplicación de disposiciones del sector proveedores de servicios

societarios por parte de los sujetos obligados del sector abogados,
escribanos y contadores
Resulta habitual en la actividad desarrollada por los sujetos obligados bajo
análisis que las mismas coincidan con las prestadas por los sujetos obligados del
sector proveedores de servicios societarios.
229
En efecto, la reventa de sociedades preconstituidas, la prestación de servicios de
domicilio o de directorio, es un servicio que comúnmente se presta por parte de
profesionales independientes o por estudios de profesionales.
Frente a esta realidad, el decreto reglamentario ha establecido que las reglas de
debida diligencia que los sujetos del sector abogados, escribanos y contadores
deben observar cuando realizar alguna de las actividades del sector proveedores
de servicios societarios son las de este último y no las de su sector.
230
CAPITULO X

SECTOR REMATADORES
231
232
1. EL ESTATUTO DE LOS REMATADORES
El rematador es la persona que, en forma habitual y como profesión, realiza
actos de remate.
El rematador preside el acto del remate, cumpliendo el rol esencial de esta
forma de contratar.
El rematador puede actuar en distintas formas:
• Puede actuar por cuenta del dueño de los bienes, aceptando el precio
ofertado y, de este modo, perfeccionando la compraventa.
• Puede actuar como mandatario si nombra la persona que le ha
encomendado el remate.
• Puede actuar como comisionista, si realiza el remate a nombre propio,
sin declarar el nombre del individuo que le ha hecho el encargo.
• Como auxiliar de la justicia en caso de remates judiciales.
• Tasar e informar sobre el valor real de cualquier clase de bienes. La
tasación puede constituir una actividad previa al remate o ser una actividad
independiente de cualquier remate.
El Decreto-Ley Nro. 15.508 establece los requisitos que debe cumplir una
persona para ser considerado rematador (edad, ciudadanía, capacidad,
certificado de buena conducta, idoneidad, aprobación de cursos oficiales,
inscripción en la matrícula de rematadores llevada por la Asociación Nacional
de Rematadores). Se distingue en la actividad la matrícula y registro de
rematadores (artículo 5, inciso 1). La matrícula se necesita para ser rematador y
el registro para intervenir en remates públicos.
En el desempeño de sus actividades la norma le otorga al rematador entre otras,
las siguientes facultades:
• Solicitar en oficinas públicas, informes o certificados, que necesite para
cumplir con sus funciones.
233
• Requerir el auxilio de la fuerza pública, para asegurar la normalidad
del remate y suspender el acto del remate.
Puede suspender el remate en los casos previstos por el artículo 2, letra d,
Decreto-Ley Nro. 15.508.
Por su parte son obligaciones del rematador:
• Teneduría de libros y conservación de documentos
• Anunciar el remate y darle publicidad;
• Realizar el remate personalmente, en el lugar y tiempo indicados;
• La “obligación de verdad”;
• Respetar la base y recabar la seña establecida.
• Rendición de cuentas
• Pago del saldo líquido que resulte del remate
2. EL REMATADOR COMO SUJETO OBLIGADO

El rematador, sea en su actividad privada como en su actuación en remates
públicos o judiciales se encuentra obligado al cumplimiento de las normas de
LAFT.
Asimismo, en tanto la norma no distingue los actos por los que el rematador
queda obligado, deberá interpretarse que su actividad habitual, en su totalidad
se encuentra abarcada.
Ello no deja de ser un aspecto objetable de la norma.
En efecto, otros sujetos obligados, sin desconocer las particularidades de cada
actividad, lo son en atención a ciertos aspectos concretos de sus tareas, no en la
totalidad de la misma.
Al respecto, los rematadores serán sujetos obligados no solo al celebrar un
remate privado o judicial, sino también al ejercer sus funciones naturales de
tasadores de bienes (sin discriminar la norma tampoco si el alcance refiere a
234
tasaciones de bienes inmuebles, muebles, automotores, semovientes, naves
aeronaves, bosques, etc.). En cualquier actividad de tasación los rematadores
también se encontrarán obligados a cumplir, en caso de que corresponda, con
las obligaciones establecidas para los sujetos obligados.
No pareciera que este fuera el alcance deseado, pero en atención a la redacción
de la norma -comparando con la regulación de la actividad de otros sujetos
obligados- pareciera ésta la única interpretación razonable.
3. MEDIDAS ESPECIALES
3.1. Remates de bienes inmuebles
La reglamentación establece que, tratándose de ventas de bienes inmuebles en

remates públicos, sin importar el monto del precio obtenido en la subasta, los
rematadores deben realizar, en todos los casos, las medidas de debida diligencia
establecidas en la norma según el riesgo asignado.
Como hemos señalado, la norma no ofrece mayores dudas interpretativas.
Quizás si puede generarse alguna duda en referencia al concepto de “remate
público”.
En efecto, si consideramos que los rematadores pueden actuar no solo en
remates públicos sino también en remates privados, en este último caso podría
sostenerse que no aplicaría la obligación indicada para los rematadores.
El supuesto sería la venta por parte de un particular de un bien inmueble por el
método de subasta para determinar el precio, dirigida por un rematador, donde
los oferentes sean convocados en forma privada, y la convocatoria no esté
abierta al público.
En caso de remates judiciales los mismos serán en subasta pública, e incluso en
caso de remates privados, si la convocatoria es abierta al público en general
podría sostenerse que la misma también ingresa en el supuesto.
235
La única duda surge el supuesto indicado donde podría considerarse que no
estamos ante un remate público.
3.2. Remate de antigüedades, obras de arte, metales y piedras preciosas.

Sobre la actividad del rematador en el remate de este tipo de bienes en remates
públicos, la norma dispone que los sujetos obligados deberán realizar las
medidas de debida diligencia indicadas en la norma según el riesgo asignado
cuando las ventas vinculadas superen un umbral de U$S 15.000 o su equivalente
en otras monedas.
Si hubiera varias operaciones por un mismo cliente o en su beneficio, a efectos
de determinar el umbral indicado, las mismas deben ser consideradas como una
sola operación. Aquí si se establece, a diferencia de lo regulado en el sector
casinos, que las operaciones múltiples deben ser realizadas en un intervalo de
un año calendario, lo que resulta muy adecuado para dar certeza a la obligación.
Si existieran sospechas de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y/o
de proliferación de armas de destrucción masiva o dudas sobre la veracidad o
suficiencia de los datos de conocimiento obtenidos previamente, el umbral
indicado no resulta aplicable.
La misma consideración sobre la realización de un remate público o privado
realizado en el numeral anterior es posible realizarla en la presente regulación.
También la indicación de que las operaciones que no superen el umbral indicado
no implican para el rematador, obligación alguna respecto de la debida
diligencia.
3.3. Remates ganaderos

Cuando el sujeto obligado rematador realice remates públicos de ganado la
norma dispone ciertas particularidades a efectos de cumplir sus obligaciones de
debida diligencia de los clientes.
La realidad de esta actividad lleva a que el regulador determine concretamente
cual es la documentación e información a obtener por parte del sujeto obligado
de su cliente.
236
La norma establece que, tratándose de venta en remate público de ganado por
un monto inferior a U$S 150.000 o su equivalente en otras monedas, sea en una
o en varias operaciones por parte de una persona o en su beneficio, en un año
calendario, el rematador cumplirá la debida diligencia obteniendo la boleta de
pista y la proforma emitida al momento de realizarse el remate.
Además de obtener dicha documentación el rematador deberá verificar al cliente
contra las listas ya descritas en el numeral 2.1.5.3. precedente.
Una vez realizadas dicha actividad no será exigible al rematador ninguna otra
actividad a efectos de tener por bien realizada su debida diligencia de cliente.
Si existieran sospechas de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y/o
de proliferación de armas de destrucción masiva o dudas sobre la veracidad o
suficiencia de los datos de conocimiento obtenidos previamente, el umbral
indicado no resultará aplicable.
La misma consideración sobre la realización de un remate público o privado
realizado en los numerales anteriores es posible realizarla en la presente
regulación.
También en el supuesto podría generarse la duda de si el “ganado” al que se
refiere es exclusivamente el vacuno o si podrá también referirse a ganado
equino, bovino, etc.

personas físicas
Además de las reglas generales de contenido analizadas en el numeral 2.3. y
siguientes del capítulo 7 precedente, los sujetos obligados del sector
rematadores, en caso de encontrarse en situación de realizar una debida
diligencia intensificada deben cumplir un requisito adicional.
documento de identidad del cónyuge o concubino/a.”.
237
3.5. Umbral para la debida diligencia intensificada
Respecto del sector se establece que, tratándose de ventas en remate público por
un monto superior a U$S 300.000 o su equivalente en otras monedas, el sujeto
obligado debe realizar una debida diligencia intensificada.
3.6. Oportunidad de realización de la debida diligencia

Tratándose la actividad de los rematadores de una actividad con particularidades
operativas el decreto reglamentario toma en cuenta esa situación.
En efecto, en la actividad de los rematadores el cliente se determina luego de la
apertura del acto y de una eventual puja. Recién al bajar el martillo el rematador
concreta el negocio y define a su cliente, comenzando a partir de allí, la
posibilidad de que el sujeto obligado proceda a realizar los procedimientos de
debida diligencia.
Ante esta realidad, en su artículo 59, el decreto reglamentario autoriza al
rematador a completar el procedimiento de debida diligencia dentro de los 20
días hábiles posteriores a la ejecución del remate. El primer día hábil
computable es el primer día hábil siguiente de producido el acto del remate.
3.7. Remates Judiciales

La norma regula el contenido de la debida diligencia que deberá completar los
sujetos obligados en caso de remates judiciales de bienes inmuebles,
antigüedades, obras de arte, metales y piedras preciosas o ganado.
El contenido no varía sustancialmente del contenido general que hemos descrito
para la debida diligencia normal, descrito en el numeral 2.3 y siguientes del
capítulo 7.
No obstante, se admite que el rematador realice la verificación en listas del
Consejo de Seguridad de la ONU y una búsqueda de antecedentes del cliente o
del beneficiario final en el plazo establecido en el artículo 59.
238
3.8. Publicidad de la información a brindar por parte del cliente
Como particularidad del sector rematadores la norma indica que, en caso de
remates públicos, al publicitar las condiciones o bases del mismos, los
rematadores podrán explicitar la información de debida diligencia que el cliente
deba aportar al momento de concretar el acto según el riesgo asignado al mismo.
La norma no agrega nada.
La publicidad de estas condiciones no mejora la situación del rematado frente a
sus obligaciones como sujetos obligados establecidas por la Ley Integral y por
el Decreto Reglamentario.
En efecto, ello solo mejora los aspectos comerciales del acto del remate para el
sujeto obligado en tanto le permitirá solicitar al cliente la información ya
preanunciada y lo alejará de cualquier reclamo del mismo al respecto.
Sin perjuicio, a los efectos de sus obligaciones como sujeto obligado, ninguna
ventaja le otorga en caso de que el cliente no le otorgue la información y
documentación requerida.
239
240
CAPITULO XI

SECTOR ZONAS FRANCAS
241
242
1. ÓRGANO ADMINISTRATIVO
El organismo encargado de la administración es la Dirección General de
Comercio – Área Zonas Francas, que se relaciona con el Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Economía y Finanzas. La Dirección superior
corresponde al Director Nacional. Es un organismo con autonomía suficiente.
Se proyecta a través de la Ley de Zonas Francas la creación de una Comisión
Honoraria Asesora para asesorar en la determinación de las áreas del territorio
Nacional donde habrán de instalarse otras Zonas Francas.
2. EXPLOTADORES, USUARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS

Las Zonas Francas pueden ser explotadas directamente por el Estado o por
particulares debidamente autorizados.
Al respecto resulta totalmente trasladables todas las expresiones realizadas en
sede de los Casinos como sujetos obligados, y el sistema general de concesión
de servicios públicos, así como el régimen de responsabilidad del Estado y del
concesionario dentro del régimen de LAFT.
La explotación se define como la operación por la cual, a cambio de un precio,
el explotador provee a los usuarios la infraestructura necesaria y suficiente para
que éstos se instalen y desarrollen sus actividades dentro de Zona Franca al
amparo de las exoneraciones y beneficios consagrados por la ley.
En relación al uso de las Zonas francas la ley prevé la existencia de dos tipos o
categorías de usuarios: usuarios directos y usuarios indirectos.
Los usuarios directos son aquéllos que obtienen su derecho a operar en Zona
Franca contratando directamente con su explotador -ya sea el Estado o un
particular- que es quien provee al usuario de la infraestructura necesaria para el
funcionamiento y desarrollo de la misma.
Mientras que los usuarios indirectos son quienes adquieren su derecho a operar
en Zona Franca no en virtud de la celebración de un contrato con el explotador
de la Zona, sino mediante un contrato celebrado con el usuario directo,
utilizando o aprovechando sus instalaciones.
243
En ambos casos, los referidos contratos deberán ser registrados y aprobados por
la Dirección de Zonas Francas.
En una u otra hipótesis -usuarios directos o indirectos - los usuarios de Zona
Franca gozan de idénticos beneficios y exenciones fiscales.
Las diferencias entre ambos surgen en lo referente al procedimiento que debe
seguirse a fin de obtener las respectivas autorizaciones para el uso de la Zona
Franca.
El costo del usuario directo con el explotador privado o el Estado, según el caso,
surge del contrato celebrado entre ambas partes en la cual habitualmente se fija
una contraprestación denominada "canon" en base al espacio a ocupar y las
obras de infraestructura que realizará dicho usuario.
Por su parte, el costo operativo del usuario indirecto consta usualmente de dos
componentes: un canon fijo anual abonado al usuario directo y una
contraprestación variable en función de las operaciones realizadas.
3. ACTIVIDADES ADMITIDAS
En cuanto a las actividades pasibles de ser desarrolladas dentro del régimen
por parte de los usuarios cabe señalar que los mismos pueden desarrollar en
ellas toda clase de actividades industriales, comerciales o de servicio y entre
ellas:
• Comercialización, depósito, almacenamiento, acondicionamiento,
selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado,
manipulación o mezcla de mercancías o materias primas de procedencia
extranjera o nacional.
• Instalación y funcionamiento de establecimientos fabriles, dedicados a
la industrialización de las mismas.
• Prestación de servicios financieros, de informática, reparaciones y
mantenimiento, profesionales y otros que se requieran para mejor
funcionamiento de las actividades instaladas y la venta de dichos servicios
a terceros países.
244
• Otras que a juicio del Poder Ejecutivo resultaren beneficiosas para la
economía nacional o para la integración económica y social de los
Estados.
Las empresas instaladas en las Zonas Francas no podrán realizar actividades
industriales, comerciales o de servicios en el resto del territorio nacional, con
excepción de los servicios audiovisuales.
Asimismo, las actividades comerciales que no pueden realizarse fuera de Zonas
Francas son las de carácter sustantivo (por sí o a través de terceros), consistentes
en la enajenación, promoción, exhibición, entrega de mercaderías y actividades
análogas, y cobranza relacionada con dichas operaciones respecto de
mercaderías que tengan por destino el resto del territorio nacional.
El punto en cuestión parece suscitarse respecto a la diferenciación de
actividades de carácter sustantivo en territorio no franco, y actividades de
carácter instrumental o accesorias, que no desdibujan ni desnaturalizan el lugar
de prestación de la actividad comercial o de servicios.
La Ley Nro. 19.566 establece que dentro de los límites y condiciones que
establezca la reglamentación, los usuarios podrán realizar las siguientes
actividades fuera de zonas francas en forma excepcional:
• Las de cobranzas de carteras morosas siempre que se efectúen a través
de terceros.
• Las de exhibición por parte de usuarios que se instalen en zonas francas
con eventuales desventajas de localización.
Para la realización en el resto del territorio nacional de actividades de naturaleza
auxiliar, así como las cobranzas de carteras morosas y exhibiciones, los usuarios
deberán requerir la autorización previa en las condiciones que determine el
Poder Ejecutivo.
Los cambios que introdujo la Ley Nro. 19.566 tuvieron como novedad principal
la autorización a los usuarios debidamente autorizados del interior a abrir
oficinas en Montevideo.
El artículo 9 del Proyecto de Ley que se votó en la Cámara de Senadores
facultaba a las Zonas Francas del interior a realizar actividades auxiliares
245
(relaciones públicas, manejo de documentación auxiliar, facturación y cobranza
de bienes y servicios) en Montevideo.
Con los cambios introducidos por la Cámara de Representantes, la Ley en
análisis señala que esas actividades sólo pueden ser realizadas por determinados
usuarios en oficinas debidamente autorizadas, estableciéndose un lugar físico
que se pueda inspeccionar. Además, se determinó específicamente que en esas
oficinas administrativas no se puede realizar operaciones de venta de bienes y
servicios.
4. LOS SUJETOS OBLIGADOS DENTRO DEL RÉGIMEN DE ZONA

FRANCA
En base a lo analizado tanto los explotadores, sea el propio estado o un privado,
como los usuarios directos o los indirectos son sujetos obligados.
No existe un grupo de actividades acotada en referencia a su actividad, por lo
que los mismos, en las actuaciones que desempeñen en las calidades indicadas
se encuentran obligados por las normas vinculadas al sistema de LAFT.
Sin embargo, si cabe señalar que de acuerdo a las disposiciones del artículo 13
del Decreto Nro. 355/2010 se excluye, como actividad bajo control de la
SENACLAFT, las actividades de servicios financieros controladas por el BCU,
lo que resulta lógico, al ser los mismos sujetos obligados financieros.
El universo de actividades, como se viera es amplio, abarcando actividades
industriales, de depósito y de servicios.
En base a ello, cabe indicar que el explotador deberá cumplir con las normas en
relación al usuario directo y que, por su parte, el usuario directo lo deberá hacer
respecto del usuario indirecto. El usuario indirecto, asimismo, deberá cumplir
con las obligaciones que el sistema le impone respecto de sus clientes ya sean
en territorio franco, en territorio aduanero nacional o en otro territorio aduanero.
Todo ello sin perjuicio de la eventual responsabilidad de la autoridad
concedente en los términos ya analizados.
246
5.1. Sujetos Obligados de zona franca que desarrollan actividades de otros

sectores
Hemos visto que dentro de la actividad de zona franca se admiten las
prestaciones de servicios que desarrollan otros sujetos obligados (banca off
shore, asesoramiento financiero, servicios jurídicos o contables, etc.).
En caso de que los sujeto que desarrollan su actividad en zona franca, sean
sujetos obligados del sector casino, inmobiliario, abogados, escribanos o
contadores, rematadores, comerciantes de antigüedad, obras de arte y metales y
piedras preciosas y proveedores de servicios societarios, los mismos deben
aplicar las normas de su sector específico y no los del sector zona franca.
5.2. Debida diligencia en caso de clientes usuarios de zona franca

La norma reglamentaria dispone el contenido de la debida diligencia de los
sujetos obligados del sector zona franca en caso de cliente usuario, a su vez, de
zona franca.
Frente a estos clientes, la norma exige al sujeto obligado que el cliente acredite
su condición con la exhibición de la documentación de personas físicas o
jurídicas y el Plan de Negocios que fuera presentado ante el Área de Zonas
Francas de la Dirección General de Comercio del Ministerio de Economía y
Finanzas para la aprobación del contrato de usuario.
Adicionalmente deberá realizar la verificación de las listas del Consejo de
Seguridad de la ONU, así como la búsqueda de antecedentes ya analizada.
5.3. Debida diligencia en caso de clientes no usuarios de zona franca

La norma reglamentaria dispone el contenido de la debida diligencia de los
sujetos obligados del sector zona franca en caso de cliente que no sean usuarios
y que el sujeto obligado usuario se relaciona mediante la venta de bienes o la
prestación de servicios de zona franca.
247
Frente a estos clientes, la norma exige al sujeto obligado que la debida diligencia
a efectuar sobre los mismos será documentada en forma circunstanciada por el
usuario.
En el informe circunstanciado129 se deberá indicar la razonabilidad económica
de la transacción que se realiza y si se trata de un cliente habitual u ocasional,
así como el riesgo de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y
proliferación de armas de destrucción masiva que representan.
En caso de clientes habituales exclusivamente –la norma indica que se
considerarán clientes habituales cuando adquieran en forma periódica bienes y
servicios de los usuarios de zonas francas- el sujeto obligado deberá verificar
las listas ya referidas en el numeral 2.1.5.3. precedente y realizar la búsqueda de
antecedentes del mismo.

personas físicas
siguientes del capítulo VII precedente, los sujetos obligados del sector zona
franca, en caso de encontrarse en situación de realizar una debida diligencia
intensificada deben cumplir un requisito adicional.
129
Sobre las características y concepto del informe circunstanciado se puede acudir al artículo
del Dr. Olano Martins, Francisco, “Informe circunstanciado como herramienta de prevención
de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo”, publicado en el sitio web de CADE:
https://www.cade.com.uy/wp-content/uploads/2019/04/PROFESIONALES-EMPRESAS-
OLASO-sc.pdf
248
CAPITULO XII

SECTOR PROVEEDORES DE SERVICIOS SOCIETARIOS
249
250
1. SUJETOS OBLIGADOS DEL SECTOR PROVEEDORES DE
SERVICIOS SOCIETARIOS
La enumeración del presente grupo de sujetos obligados resulta sumamente
amplia y abarca un gran número de actividades.
Tratar de delimitar el espíritu de su alcance resulta altamente complejo.
2. ANTECEDENTES
En la regulación anterior, este grupo de sujetos obligados se definía en forma
más reducida. como: “Las personas físicas o jurídicas que a nombre y por
cuenta de terceros realicen transacciones o administren en forma habitual
sociedades comerciales.”
Analizando las posibles actividades abarcada en el régimen anterior el Dr.
ADRIASOLA indicaba: “La venta de sociedades comerciales en Uruguay es
un acto absolutamente lícito. En un primer supuesto si la venta va acompañada
de una designación del directorio y accionistas por parte del comprador en
personas ajenas al estudio profesional ninguna relevancia penal tendrá el acto
en sí de venta si luego esa sociedad es utilizada por parte del comprador con
fines delictivos. En este caso no hay un comportamiento que tienda al resultado
típico y por lo tanto un hecho absolutamente lícito como lo es la venta de un
bien que está legítimamente en el comercio de los hombres no puede erigirse
en una concurrencia delictiva.”
Ya opinando sobre una actividad adicional, que incluya el servicio rentado de
directores o de apoderados, manifestaba ADRIASOLA: “Un segundo supuesto
es que la venta de la sociedad comprenda la colocación por parte del estudio
profesional de un director o administrador no proporcionado por el cliente. En
principio la creación y administración de sociedades off shore o domésticas es
una conducta absolutamente lícita, permitida y regulada por la ley, por lo que
–desde la óptica de la teoría de la imputación objetiva esa actividad no entraña
en sí un riesgo prohibido. Y ello aún en la concepción de un “Derecho penal de
imputación” como lo es el de JAKOBS, “Absolutamente cualquier conducta
puede conducir a través de desgraciadas concatenaciones de circunstancias a
251
la producción de un daño; si la conducta se encontraba dentro del riesgo
permitido (y queda excluida la conducta no permitida de terceras personas o
un comportamiento de la propia víctima contrario a sus deberes de
autoprotección), se trata de un infortunio, no de injusto”. En consecuencia, y
de principio la actividad de crear, vender y administrar sociedades además de
ser una conducta permitida, la misma constituye una secuencia de claros actos
de rol, en el sentido de que la creación y administración de sociedades es el
ámbito de la propia competencia, de la propia incumbencia profesional, más
allá del uso o aprovechamiento (correctos o no) que terceros pudieren hacer de
ellas.” (…) “Esta posición se sustenta en la denominada “prohibición de
regreso”. Ella se resume en que entre el autor del delito y el profesional que
vende la sociedad utilizada como instrumento hay de común una prestación que
puede obtenerse en cualquier lado, es decir que es fungible, y que se usa para
cometer un delito (por ej. tomar un taxi para ir a poner una bomba). Pero como
lo que hay entre ellos carece de todo sentido delictivo, el sujeto taxista no ha
quebrado su rol inocuo. La prohibición de regreso impide así recurrir, en el
marco de la imputación, a personas que si bien física y psíquicamente podrían
haber evitado el curso lesivo, a pesar de la no evitación no han quebrantado su
rol de ciudadanos que se comportan legalmente, más allá de toda elucubración
de índole moral que no deberá jugar a la hora de juzgar cuestiones jurídicas.”
3. ALCANCE SUBJETIVO130
El alcance del grupo de sujetos obligados objeto de análisis presenta algunas
dudas en cuanto a su definición subjetiva.
130
A efectos de profundizar el análisis de estos conceptos y el alcance objetivo de las
actividades comprendidas remito al lector a la lectura de los numerales 2.9.2. y 2.9.3. del
capítulo IV del libro “Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico. Volumen 1.
Sujetos Obligados”. Descargable en el sitio web: https://lavadodeactivosenuruguay.com/libro-
lavado-de-activos-en-uruguay-manual-teorico-practico/.
Sin perjuicio resulta importante remarcar que la reglamentación ha incorporado algunos
nuevos conceptos que impactan sobre las situaciones objetivas donde el sujeto se transforma
en obligado. Por ejemplo, se aclara en cuanto a la facilitación de domicilio que el mismo no
abarca los domicilios especiales, tales como, los domicilios procesales y electrónicos,
administrativos, tributarios o similares. De esa forma se acota el concepto de un modo más
252
En efecto, me pregunto si la norma abarca a los proveedores de servicios
societarios a los fideicomisos y a otras personas físicas o jurídicas que, en forma
habitual, realicen ciertas actividades para sus clientes o, si por el contrario,
abarca a los proveedores de servicios societarios, a los proveedores de
fideicomisos, a las personas físicas o jurídicas proveedoras de servicios
societarios.
El elenco de posibles sujetos obligados dentro de este concepto pareciera
abarcar a cualquier persona física o jurídica que provea los servicios indicados.
Un primer elemento que nos parece que debe considerarse es si el grupo se
encuentra integrado solamente por los “proveedores de servicios societarios”,
o si ese grupo debe limitarse aún más siendo, en definitiva, sujetos obligados
bajo el mismo dichos proveedores siempre y cuando “realicen o dispongan
transacciones para clientes respecto de constitución de sociedades o personas
jurídicas, integración de directorio, facilitación de domicilio social o dirección
comercial, postal, administrativa u otros servicios afines a una sociedad,
asociación o cualquier otro instrumento o persona jurídica”.
En mi opinión, la interpretación correcta debe ser la más acotada y ello por
diversas razones.
Una gramatical, en tanto, el grupo se limita por una coma, pero cuando describe
a los restantes sujetos (fideicomisos o cualquier persona que realice o disponga)
los tratan en singular y lo unifica con el cúmulo de actividades utilizando el
plural “realicen o dispongan” refiriéndolo a todos los sujetos prenombrados.
Otra de antecedentes legislativos. Como se dijera el antecedente de este grupo
refería a personas que “…realicen transacciones o administren en forma
habitual sociedades comerciales”. Se infiera de la modificación que el
legislador intentó amplificar los sujetos de este grupo en virtud de las
actividades que desarrollan.
La intención del legislador en la nueva norma se trasluce en las opiniones
realizadas por el Cdor. ESPINOSA en la comisión parlamentaria, en sesión del
31/05/2017: “…En cuanto al numeral VII), sobre administradores de
razonable para los eventuales sujetos obligados, no abarcando situaciones que no son de
interés para el sistema.
253
sociedades, señalamos que anteriormente los sujetos obligados eran las
personas físicas o jurídicas que, a nombre y por cuenta de terceros, realicen
transacciones o administren en forma habitual sociedades comerciales. Eso era
todo lo que había en materia societaria. Ahora bien; dada la importancia del
sector societario en el país, entendimos que era bueno detallar más el tipo de
servicios porque esta definición tan amplia se nos hacía difícil determinar cuál
era el servicio profesional que lo convertía en sujeto obligado. Entonces
optamos por ir a una definición más parecida a los estándares, es decir, detallar
uno por uno los servicios. Por ejemplo, se agregó un numeral que dice así: «Los
proveedores de servicios societarios, fideicomisos y en general cualquier
persona física o jurídica cuando realicen o se dispongan a realizar
transacciones para un cliente sobre las siguientes actividades: a) Constituir
sociedades u otras personas jurídicas» –o sea, constituir y vender; solo la
sociedad, no estoy administrando–; «b) Integrar el Directorio o ejercer
funciones de dirección o de secretaría de una sociedad, socio de una asociación
o funciones similares en relación con otras personas jurídicas o disponer que
otra persona ejerza dichas funciones» –estamos hablando de directores, de
estudios que ponen directores para sociedades y no estaba claro si eso era
sujeto obligado o no–; «c) Facilitar un domicilio social o una dirección
comercial, postal, administrativa y otros servicios afines a una sociedad, una
asociación o cualquier otro instrumento o persona jurídica» ; «d) Ejercer
funciones de fiduciario en un fideicomiso (“trust”) expreso o instrumento
jurídico similar o disponer que otra persona ejerza dichas funciones»; el literal
e) alude a un caso que se puede dar, concretamente, expresa: «Ejercer
funciones de accionista por cuenta de otra persona, exceptuando las sociedades
que coticen en un mercado regulado y estén sujetas a requisitos de información
conforme a derecho, o disponer que otra persona ejerza dichas funciones». O
sea, también se da el caso de que un estudio puede colocar no solo directores
sino también accionistas, y venderlo como servicio profesional; no sería el
beneficiario final, pero es el accionista. En este caso también entendemos que
tiene que estar obligado.”
En cuanto al fideicomiso, como un sujeto obligado, resulta francamente difícil.
En tanto el mismo es un contrato celebrado entre distintos individuos, no es un
sujeto sobre el que puedan recaer el tipo de obligación establecidos por el
sistema.
254
Distinta sería la conclusión si se hubiera dispuesto que quienes se encuentran
obligados son los fideicomitentes, los fiduciarios o bien los beneficiarios.
Pero ello no es lo establecido por la norma y solamente en una interpretación
ilegítima podría hacerse recaer sobre los mismos las obligaciones aquí
indicadas.
Seguramente el error será enmendado y se delimitarán en el futuro, con mayor
precisión, los sujetos que, dentro de un contrato de fideicomisos, sean
expresamente obligados por el sistema.
Otra interpretación posible refiere a que la norma quiso incluir como sujetos
obligados a los “proveedores de fideicomisos”.
Esta visión haría coherente la lógica de la norma.
No existen antecedentes legislativos que colaboren para visualizar el contenido
buscado por el legislador.
Por otra parte, del texto literal de la norma, cabe señalar que la coma puesta
luego del giro “proveedores de servicios societarios”, permite interpretar que
refiere a los sujetos obligados del régimen anterior (los comercializadores de
sociedades preconstituidas).
Sin embargo, cabe señalar que estos sujetos no son semejantes a la figura de un
“proveedores de fideicomisos” (si bien existen profesionales que realizan
mayor número este tipo de contratos, nunca son preconstituidos y siempre
exigen el análisis concreto de cada situación para su elaboración).
Tampoco puede asimilares a un fiduciario profesional, dado que este
naturalmente será el administrador de un fideicomiso, pero no necesariamente
proveerá a los clientes de los mismos.
4.1. Perdida de contacto con el cliente

Una situación habitual dentro de este grupo de sujetos obligados acaece con la
pérdida de contacto con su cliente.
255
En efecto, resulta normal que clientes del exterior, adquieran una sociedad
preconstituida en forma previa a comenzar alguna actividad con la misma o que,
una vez comenzado algún proyecto, el mismo no continúe.
En estos supuestos, es habitual que, ciertos proveedores de servicios societarios
pierdan contacto con estos clientes, quiénes pasan a desentenderse totalmente
de la sociedad adquirida.
También resulta habitual que los proveedores de servicios societarios presten
servicios de directorio para sus clientes en estas circunstancias.
Frente a ambas realidades el decreto reglamentario plantea una solución para
que los sujetos obligados, bajo ciertas condiciones, no deban realizar más
actividad de debida diligencia respecto de los mismos.
El artículo 77, literal B), dispone que en estas circunstancias de pérdida de
contacto con el accionista o socio de la sociedad, asociación o entidad y siempre
que se abstenga de realizar cualquier acto a nombre de la misma –con excepción
de los casos en que no hacerlo pueda aparejarle al sujeto obligado
responsabilidad personal- el sujeto obligado debe informar tal circunstancia a la
SENACLAFT131.
Una vez realizada la comunicación en la forma indicada y ante el cumplimiento
de la obligación de abstención indicado, la norma dispone que “…cesará la
responsabilidad del sujeto obligado…”.
El incumplimiento de obligaciones previas a dicha comunicación por parte del
sujeto obligado no se exonera con la misma.
4.2. Concepto de habitualidad

Si bien el concepto indicado refiere a la definición subjetiva de los sujetos
obligados del sector y no se relaciona directamente con aspectos vinculados a la
debida diligencia, hare el análisis del mismo por ser de interés para los
conceptos que desarrollaré a continuación.
131
La SENACLAFT ya ha comunicado a los sujetos obligados la forma de realizar esta
comunicación mediante envío de mail informativo a tal efecto.
256
Para ser considerado un sujeto obligado del sector servicios societarios el mismo
debe actuar con “habitualidad”.
La Ley Integral no definió el contenido de la habitualidad, punto que si reguló
el decreto reglamentario.
El mismo ha definido a la habitualidad como la “…reiteración de al menos tres
veces en el período calendario, de la realización de alguna de las
actividades...” previstas para este sector, sea ello realizado en forma
concomitante o sucesiva.
El concepto puede albergar alguna duda, tal como lo he relevado en charlas
brindadas, en cuanto al siguiente punto:
¿Bastará que un sujeto otorgue un domicilio, un directorio y realice una venta
de una persona jurídica, para que en base a esos 3 actos deba ser considerado un
sujeto obligado del sector o será necesario que realice 3 de dichos actos
individuales?
¿Un sujeto que facilite dos domicilios, un directorio y una venta será un sujeto
obligado al realizar más de 3 actos?
En mi opinión, la norma es clara, lo que convierte a un sujeto en sujeto obligado
es la reiteración de alguna actividad al menos 3 veces y no la realización de 3
actividades cualquiera.
En los supuestos indicados en las preguntas el sujeto no se convertirá en un
sujeto obligado del sector proveedores de servicios jurídicos en tanto no ha
realizado en 3 oportunidades una de las actividades señaladas.
4.3. Medidas especiales para accionistas y directores nominales

Como hemos señalado resulta un servicio habitual de este sector el actuar como
accionista nominal (en acciones al portador quién concurre a la asamblea es una
persona que no es la tenedor de las acciones sino que concurre mandatada por
esta para en una tenencia especial para actuar y ejecutar sus órdenes) o de
director nominal (es la situación en que una persona formalmente es el director
de la entidad pero ejecuta las ordenes, en dicho cargo, de un persona que detente
el poder político en ese aspecto, habitualmente el beneficiario final o asimilado).
257
Frente a esta situación la norma genera una disposición especial.
Impone a los sujetos que realizan esa actividad con habitualidad a denunciar, al
momento de inscribirse al registro de sujetos obligados que lleva la
SENACLAFT, a revelar a la persona a quién le prestan esos servicios e indicar
en las sociedades que lo hacen.

personas físicas
siguientes del capítulo VII precedente, los sujetos obligados del sector
258
CAPITULO XIII

SECTOR CASINOS
259
260
1. LOS CASINOS COMO SUJETOS OBLIGADOS
1.1. Régimen general de la explotación de Casinos en Uruguay
La Dirección General de Casinos (en adelante la DGC) es la unidad ejecutora del

Ministerio de Economía y Finanzas responsable de la explotación de los juegos de azar.
La DGC se encuentra habilitada a realizar dicha explotación en forma directa o a través
del régimen de concesiones.
La explotación directa opera mediante dos sistemas: a) el tradicional o, b) el mixto.
En el régimen tradicional, la inversión, la prestación de los servicios y la explotación
del juego es realizada por el Estado (a través de la DGC).
En el sistema mixto de explotación de complejos turísticos y/o comerciales, la
explotación de los juegos de azar es realizada por la DGC, mientras que el inversor
privado realiza una inversión a nivel turístico y/o comercial, percibiendo una
contraprestación, cuyo ajuste anual está ligado al resultado bruto del respectivo
establecimiento.
En general, las obligaciones principales que asume el inversor, en el contrato de
arrendamiento para la explotación mixta, son las siguientes:
• dar en uso el local inmueble donde funcionará el Casino o Sala, y los bienes
muebles, instalación y equipamiento de juego
• brindar servicio de control, seguridad, mantenimiento y limpieza
• promoción e intermediación turística
Existen dos tipos de establecimientos: los casinos y las salas de esparcimiento.
261
En los casinos existen juegos tradicionales y máquinas de azar (slots) y en las salas de
esparcimiento funcionan sólo éstas últimas.
1.2. ¿Qué es un Casino en Uruguay?
No existe una definición normativa sobre el concepto de Casino, ni su diferenciación

con otros conceptos asimilados.
La norma que permite de alguna forma darle contenido al concepto son los Decreto
Nro. 427/977, Nos. 635/979 y 56/980, donde se establece cuáles son los juegos
explotables en los casinos del Estado. 132
Por inferencia puede considerarse que un Casino es un local donde se jueguen algunos
de los juegos allí establecidos bajo el control de la DGC, sea bajo explotación directa
por parte del Estado en bajo explotación mixta.
1.3. ¿Quién es el sujeto obligado Casino a la luz del sistema de LAFT en

nuestro país?
De acuerdo a lo manifestado con anterioridad pueden distinguirse dos situaciones

diferentes:
• La explotación directa por el Estado
• La explotación por un concesionario
En cuanto a la explotación directa por el Estado, resulta claro que el sujeto obligado
será la DNC, a través de los funcionarios de la misma.
132
El artículo 1 del Decreto Nro. 427/977 establece que los juegos de azar explotables en los
casinos estatales son la Ruleta, Punto y Banca, Caballitos, las diversas variaciones del juego de
dados y el Black Jack o Veintiuno, agregándose por él Decreto Nro. 635/979 el Bingo. El elenco
de actividades fue ampliado por Decreto Nro. 56/980 el que incorporó las denominadas
máquinas tragamonedas.
262
Por su parte, en caso de la explotación por parte de un concesionario, la respuesta
obvia pareciera ser considerarlo, en exclusiva, como sujeto obligado al titular de los
derechos de la concesión.
No obstante, en tanto la concesión administrativa es un vínculo por el que se delega
cierta porción de la actividad pública a un privado, también podría considerarse como
sujeto obligado a la propia DGC también en esta modalidad. Ello encuentra sustento
en distintas posiciones doctrinarias nacionales.
Al respecto cabe citar las manifestaciones del Dr. Delpiazzo133: El precepto – se ha
dicho – no alcanza a los servicios públicos concedidos puesto que, si bien el Estado
ejerce sobre los concesionarios poderes de vigilancia y contralor, no tiene ni la gestión
ni la dirección del servicio, a lo sumo determina con carácter general, lo que no
presupone dirección, las reglas de actuación las reglas de actuación a que deberá
ajustarse el mismo…”…“…salvo el acto o hecho del concesionario hubiese sido
facilitado, ordenado, permitido, etc. por la Administración; pero en estos casos la
responsabilidad derivaría del acto o hecho imputable a esta…”…“…Por eso a la luz de
los modernos procesos de transferencia a particulares de actividades propias de las
entidades estables estatales, es razonable pensar que “va a poder sostenerse con buen
fundamento que el Estado también será responsable de los daños que se causan en la
ejecución de esos servicios que no están confiados a su gestión, pero si bajo su
dirección…”…. “…El Estado es responsable subsidiario de las obligaciones contraídas
por su contratista en la ejecución de la prestación, por estar involucrada una
prestación de bien público, de la que no puede desentenderse aun cuando haya
encomendado su gestión a un particular…”...“En rigor, a partir de que la relación
primaria del usuario del servicio público es con el concesionario que lo presta, en
principio debe responder éste en caso de daño, y sólo subsidiariamente la entidad
estatal, sin perjuicio de que la responsabilidad de la Administración concedente o, en
su caso, de los entes u órganos reguladores pueda verse comprometida por su propia
conducta, lo que habilitará a los usuarios a demandarla directamente. Claro está que,
en tales situaciones, el Estado no estará respondiendo por la actuación del
concesionario sino por la suya, de conformidad con las reglas generales antes
examinadas.”
133
Delpiazzo, Carlos E., “Responsabilidad del Estado y de los Concesionarios de Servicios
Públicos”. Anuario de Derecho Administrativo. Volumen 7. Editorial F.C.U. Montevideo
(Uruguay). Año 1999. Págs. 51 y siguientes.
263
Cabe preguntarse ¿qué responsabilidad administrativa y penal le podría corresponder
a los jerarcas con cuya autorización se otorgó la concesión a un Casino (veremos que
respecto del régimen de Zonas Franca cabe hacerse la misma pregunta) así como a los
encargados de controlar la ejecución de la misma, dentro del sistema de PLAFT? A mi
criterio, los jerarcas involucrados, en tanto ceden la ejecución del servicio público a
un privado, no se pueden exonerar, por tal razón, de su condición de sujetos obligados
originales del sistema. Evidentemente que no es exigible a los mismos el control diario
de la operativa del concesionario, pero ello no obsta a que ejerzan un control sobre
los mismos. Así, el control y auditoria del sistema de prevención del concesionario, el
reporte periódico de cierto tipo de operativas del concesionario predeterminadas en
función de su actividad y riesgo particular, el reporte de operaciones sospechosas en
caso de tomar conocimiento, así como el pacto en el contrato mismo de concesión de
todo este tipo de exigencias, son actividades mínimas que se deben cumplir en tal
esquema. El incumplimiento de tales actividades, a mi criterio, podría generar
responsabilidad administrativa y, los sujetos involucrados eventualmente podrán ser
cuestionados penalmente en supuestos de asistencia al lavado a título de dolo
eventual en caso de no cumplir con dichas actividades.
Tal responsabilidad no será transmitida al concesionario por la sola circunstancia de
poner de su cargo el cumplimiento de las normas de prevención en el contrato de
concesión. La actitud definitoria de los sujetos obligados es una actitud pro activa de
control y, de acuerdo a las especiales características del vínculo entablado, la
administración deberá ser pro activa desde el ámbito de actuación que mantengan134.
1.4. Juegos de Azar o apuestas online
Al respecto cabe señalar lo dispuesto por los artículos Nos. 244 y 245 de la Ley Nro.
19.535.
134
También resulta relevante señalar que aquellos locales clandestinos en que se
jueguen los juegos indicados en las normas referidas, sea en modalidad física o
electrónica (virtual u online), a mi criterio no resultan un “Casino” (aunque por los
juegos que ejecuta podría conceptualmente ser considerado uno a los efectos de las
normas de LAFT. Ello en tanto se trata de una actividad ilegal, prohibida legalmente.
264
Allí, se establece que la prestación de servicios a través de Internet o similares
referidas a juegos de azar o apuestas online son ilegales de acuerdo a lo dispuesto por
el artículo 1 de la Ley Nro. 1.595 del año 1882.
Asimismo, la norma indicada interpreta que los juegos de Casino – es decir, los
indicados en los numerales anteriores- están absolutamente prohibidos en su
modalidad a distancia, sea online, virtuales o semejantes.
La norma faculta al Poder Ejecutivo a adoptar diversas medidas preventivas y
sancionatorias para evitar la proliferación de actividades de comercialización de juego
a través de Internet, en especial el bloqueo de acceso a sitios web, de flujos
financieros, así como la prohibición de comunicaciones comerciales, patrocinio y
publicidad de juegos no autorizados.
2. LA DEBIDA DILIGENCIA DEL SECTOR
El Decreto Reglamentario ha incorporado importantes novedades para el sector

en materia de debida diligencia específica.
2.1. Umbrales Mínimos
En caso de que los Casinos realicen operaciones para sus clientes inferiores a
U$S 3.000 o su equivalente en otras monedas, a mi criterio, no se les exige la
realización de actividad alguna.
En efecto, con la denominación de “Umbrales mínimos” el artículo 22 del
Decreto dispone que los Casinos aplicarán medidas de debida diligencia en sus
operaciones para clientes en caso de que las mismas superen el umbral indicado.
Aclara la norma que, en caso de que el Casino, conozca que múltiples
operaciones son realizadas por una persona o en su beneficio, el conjunto debe
ser considerado como una sola operación
Hubiera sido bueno que el decreto hubiera señalado, respecto del concepto de
operaciones múltiples, un límite temporal para el análisis, esto es, operaciones
265
realizadas en un año calendario, por ejemplo. La indefinición temporal de este
aspecto generará la complejidad al sujeto obligado de controlar a un cliente a
quién, inicialmente, no se le realiza debida diligencia por, si en el futuro, realiza
más operaciones y supera el umbral.
En caso de que el sujeto obligado tenga sospechas respecto de su cliente, sobre
los fondos y el lavado de activos, financiamiento del terrorismo o proliferación
de armas de destrucción masiva, o cuando el mismo tenga dudas sobre la
veracidad o suficiencia de los datos de conocimiento del cliente que haya
obtenido, no regirá el umbral indicado.
2.2. Medidas Especiales

La reglamentación dispone ciertas medidas especiales vinculadas a los sujetos
obligados Casinos.
En caso de dinero obtenido a través del sistema financiero por parte de sus
clientes para ser utilizadas para el juego la norma obliga a los casinos a devolver
la porción no perdida en el juego en la misma forma que el casino la recibió.
En caso de sumas de dinero recibidas en efectivo para ser utilizadas en el juego
por parte de sus clientes la norma obliga a los casinos a devolver la porción no
perdida en el juego en efectivo.
En el caso de que el cliente haya obtenido una ganancia en su juego, el casino
solamente podrá emitir un cheque o realizar una transferencia bancaria por el
monto de la ganancia neta del aporte inicial.
Por último, también se establece que los Casinos solamente pueden emitir
certificados de ganancias dirigidos a instituciones solicitantes y solamente por
la ganancia obtenida en el juego por su cliente, en una visita en particular.
Esta norma generó alguna complicación práctica en sus inicios y ameritó la
postergación de su aplicación por Decreto Nro. 379/018.
266
CAPITULO XIV

SECTOR COMERCIANTES DE ANTIGUEDADES, OBRAS
DE ARTE, Y METALES Y PIEDRAS PRECIOSAS
267
268
1. CONCEPTO DE INTERMEDIARIO O MEDIADOR
El primer elemento a diferenciar, respecto de este tipo de sujetos refiere a los
conceptos de intermediario o de mediador. ¿Existen diferencias entre ambos
conceptos o el legislador quiso referir a la misma actividad?
Si se lee la jurisprudencia nacional vinculada a la actividad de mediación
inmobiliaria, los conceptos se utilizan indistintamente para nombrar la misma
actividad. Allí, se vincula tal actividad a la definición de contrato de mediación.
Sin perjuicio, los Dres. Nuri Rodríguez, Carlos López y Virginia Bado realizan
una diferenciación de ambas figuras en los siguientes términos: “Los conceptos
de intermediación y mediación son diferentes. Tanto el mediador como el
intermediario se encuentran en el medio de los polos oferta y demanda. La
diferencia radica en su forma de actuación.” (…) “El intermediario actúa a
nombre y por cuenta propia comprando y vendiendo, es decir, participando
directamente en el negocio. La intermediación supone dos negocios jurídicos:
uno por el cual el intermediario se apropia del bien y otro por el cual el
intermediario se desprende del bien.” (…) “Por el contrario, el mediador no
participa directamente en el negocio, actúa en nombre y por cuenta de sus
comitentes, sin apropiarse del bien objeto del negocio. Su labor consiste en
acercar a las partes para que entre ellas celebren el contrato.”
Partiendo de esa diferenciación podríamos afirmar que la actividad abarcada
engloba ambas situaciones: a) quién compra para revender y b) quién acerca a
las partes para que entre ellas celebren el contrato de compraventa.
Esta diferenciación tampoco parece suficiente, en tanto quién compre y revenda,
siempre será intermediario y no parece ser ese el alcance buscado por el
legislador.
Analizando ciertas normas con semejanzas podría considerarse que los
intermediarios o mediadores en análisis deben ser aquellos que revistan las notas
de “habitualidad” y de “profesionalidad”.
En efecto, en referencia específica a la intermediación financiera el Dr.
Cajarville ha sostenido analizan las normas respectivas: “…Las personas
públicas -estatales o no estatales- o privadas, que realicen las operaciones
269
hasta ahora descritas, serán consideradas “intermediarias financieras” a los
efectos de este Decreto-ley, si lo hacen en forma “habitual y profesional”.
Como lo señala la Exposición de Motivos, este doble calificativo ha sido tomado
del art. 1° del Código de Comercio, que los utiliza para definir al comerciante.
Se trata, por lo mismo, de conceptos ampliamente estudiados por la doctrina
especializada, que no requieren ahora mayor profundización. Habitualidad
implica repetición de actos de la misma especie, en forma más o menos
constante y prolongada. Profesionalidad implica actividad especializada,
organizada, dirigida a una determinada finalidad con ánimo de lucro, regida
por un plan y desempeñada en forma pública, manifiesta, notoria o
exteriorizada. La realización de operaciones de intermediación entre la oferta
y la demanda de títulos valores, dinero o metales preciosos, sin las
características de habitualidad y profesionalidad, no transforma al agente en
un intermediario financiero a los efectos del Decreto-ley, y no requiere por
tanto autorización previa del Poder Ejecutivo. 14. La exigencia de
“profesionalidad” de la actividad, en cuanto requiere especialización en actos
de cierta especie, trae aparejada, de por sí, cierta tipificación de las actividades
de intermediación financiera…”.
Hubiera sido importante que el legislador, al igual en el marco de la
intermediación financiera o de los proveedores societarios, estableciera esas
características para estos intermediarios o mediadores. Sin embargo, ello no fue
así.
Frente a estas circunstancias, pareciera que el alcance refiere a toda persona que
intermedie o medie en la compraventa de los bienes descriptos sin límites.
Lo indicado no deja de ser inconveniente y peligroso.
Ni siquiera surge de los antecedentes legislativos que haya una definición
voluntaria.
No obstante, que en nuestra propia legislación existan normas que cuando
hablen de intermediadores les otorguen el carácter específico de la habitualidad
y de la profesionalidad, nos permite sostener que cuando el legislador quiso
otorgarles tales condiciones lo hizo expresamente y que, en tanto, en este caso
no lo hizo no es posible imponer a la delimitación de tal grupo tales
características.
270
Ello se confirma cuando a los sujetos del literal H) si se les establece la
habitualidad como característica concreta.
2. LA COMPRAVENTA, ÚNICO CONTRATO VINCULADO A LA

ACTIVIDAD DE LOS SUJETOS OBLIGADOS
Los sujetos obligados son los descritos en el numeral presente y siempre y
cuando intermedien o medien en una compraventa.
Como ya indicáramos en los numerales precedentes la compraventa, tanto civil
como comercial, es un contrato bien conocido y diferenciable de otros contratos
que puedan también tener efectos sobre la propiedad y la situación de los bienes
indicados.
De esta forma, los sujetos indicados no se encontrarán obligados bajo el sistema
de LAFT si por ejemplo participan en las calidades requeridas:
• en la constitución de prenda de los bienes indicados,
• en una donación de dichos bienes,
• cualquier otro contrato que tenga que ver con los bienes
indicados pero que no encarte en la figura típica de la compraventa.
3.1. Umbrales mínimos

Los sujetos obligados el sector se encuentra obligados a realizar medidas de
debida diligencia solamente en operaciones que superen el umbral de U$S
15.000 o su equivalente en otras monedas.
El concepto se reitera en relación a la posibilidad de que un mismo cliente o
alguien en su beneficio, realice operaciones múltiples en un mismo año
calendario.
También se reitera la circunstancia de que, si existieran sospechas de lavado de
activos, financiamiento del terrorismo y/o de proliferación de armas de
271
destrucción masiva o dudas sobre la veracidad o suficiencia de los datos de
conocimiento obtenidos previamente, el umbral indicado no resultará aplicable.

personas físicas
siguientes del capítulo VII precedente, los sujetos obligados del sector
272
CAPITULO XV

SECTOR ORGANIZACIONES SIN FINES DE LUCRO
273
274
1. CONCEPTOS GENERALES
Este conjunto de sujetos obligados, al igual que en el caso de los Casinos, los
rematadores y otros, solamente se encuentra obligados por su condición de ser
tales.
Esto es, no hay ninguna actividad que puedan cumplir estos sujetos dentro del
ámbito de sus capacidades que permita evadirse de su condición de sujeto
obligado.
Como antecedentes, a nivel legislativo se explicó por parte del Cdor.
ESPINOSA -en representación de la SENACLAFT- esta circunstancia en los
siguientes términos: “En el numeral VIII) se incorpora a la categoría de sujetos
obligados a las organizaciones sin fines de lucro: «Las asociaciones civiles,
fundaciones, partidos políticos, agrupaciones y en general, cualquier
organización sin fines de lucro con o sin personería jurídica». Quiero aclarar
que la idea de la secretaría es que no se puede controlar a todas las
asociaciones civiles sin fines de lucro –estamos hablando de diez mil o más–,
pero sucede que muchas veces, sobre todo en materia de financiamiento del
terrorismo, hay asociaciones no gubernamentales que han sido utilizadas para
ese propósito y organizaciones deportivas que pueden ser usadas para
maniobras de lavado. Entonces, en la medida en que sean sujetos obligados, la
secretaría les puede pedir información y, sobre esa base, hacer un mapa de
riesgo y luego separar las que no tengan riesgo de lavado. Tal como decía
siempre Carlos Díaz –y lo quiero repetir acá–, no queremos sacar la copa de
leche a los niños de un merendero. Esas asociaciones no nos interesan, no son
riesgosas, pero debemos conocer cuáles son exactamente. El objetivo de poner
a todos como sujeto obligado es obtener la información. Después que se haga
el mapa se va a exonerar, y la tarea de la secretaría se concentrará en las
empresas que presenten riesgo de lavado o de financiamiento del terrorismo.”
Más allá de las intenciones de los distintos poderes del estado detrás de las
normas dictadas, la realidad es que todas estas instituciones son sujetos
obligados, y deben cumplir con todas las obligaciones dispuestas en la
normativa bajo pena de sanciones.
Sobre las particularidades de cada una de las entidades que integran este sector
de sujetos obligados remito al lector al numeral 2.10. del capítulo IV del libro
275
“Lavado de activos en Uruguay. Manual Teórico – Práctico. Volumen 1.
Sujetos Obligados”.
Cabe indicar que, respecto de los sujetos obligaos del sector bajo análisis, la
norma no establece ninguna regulación concreta del contenido de los distintos
tipos de debida diligencia como si acaece en el resto de los sectores.
En efecto, en la regulación de este sector, no se indica cual es el contenido de la
debida diligencia normal, ni la simplificada ni la intensificada.
Tampoco existen el resto de las normas que, en general, se repiten en los
distintos sectores.
La regulación concreta establece que los sujetos obligados deberán:
• Designar un oficial de cumplimento
• Elaborar políticas y procedimientos para la administración del riesgo de
lavado de activos, financiamiento del terrorismo y proliferación de
armas de destrucción masiva que les permitan prevenir, detectar y
reportar operaciones sospechosas.
• Conservar los registros en los términos establecidos en el artículo 15 del
Decreto.
Más allá de ello, su actividad no exige el control contra listas específicas, ni el
resto de las obligaciones que si rigen para el resto de los sujetos obligados no
financieros.
2.1. Sujetos obligados

Las entidades descritas en el artículo 84 del Decreto Reglamentario solamente
serán sujeto obligados en caso de que cumplan algunas de las siguientes
circunstancias:
• Tengan ingresos de cualquier naturaleza al cierre del ejercicio anual por
un importe superior a UI 4.000.000
• Tenga activos por un valor superior a UI 2.500.000, valuados de acuerdo
a las normas del IRAE.
276
Aquellas entidades que no cumplan ninguno de los dos requisitos no son sujetos
obligados bajo el sistema.
2.2. Medidas coordinadas con el Ministerio de Educación y Cultura

Las entidades abarcadas –al menos las locales- precisan, para poder actuar, la
autorización otorgada por el Ministerio de Educación y Cultura de nuestro país.
En base a estas circunstancias se establece que la SENACLAFT y el MEC
coordinarán y cooperarán en la aplicación de medidas necesarias para supervisar
a estos sujetos obligados.
También se establece que, en oportunidad del proceso de autorización
ministerial, el MEC podrá solicitar a la SENACLAFT informes previos en los
siguientes casos:
• entidades que proyecta recibir aportes de dinero desde el exterior
• entidades que prevean enviar fondos al exterior,
• entidades cuyos integrantes sean parcial o totalmente extranjeros
• cuando las características de la actividad lo requieran.
Se impone asimismo al MEC, la obligación de comunicar a la SENACLAFT
cualquier acto o hecho que puedan estar vinculados a los delitos de lavado de
activos o financiamiento del terrorismo que haya tomado conocimiento en el
ejercicio de sus actividades de control de las entidades.
2.3. Medidas coordinadas con la Secretaría Nacional del Deporte

Se dispone que la SENACLAFT y la Secretaría Nacional del Deporte
coordinarán y cooperarán en la aplicación de medidas necesarias para supervisar
a las entidades deportivas.
En base a esa vinculación se dispone que la Secretaría proporcionará a la
SENACLAFT un acceso permanente y directo por medios informáticos a toda
la información de que disponga sobre la actividad de las entidades deportivas
registradas.
También se dispone que la SENACLAFT podrá requerir a las entidades
deportivas registradas toda la información que entienda pertinente para el
cumplimiento de sus cometidos.
277
Se impone asimismo a la Secretaria la obligación de comunicar a la
SENACLAFT cualquier acto o hecho que puedan estar vinculados a los delitos
de lavado de activos o financiamiento del terrorismo que haya tomado
conocimiento en el ejercicio de sus actividades de control de las entidades
deportivas.
278
CAPITULO XVI
OTRAS OBLIGACIONES DE LOS SUJETOS OBLIGADOS
279
280
1. CONSERVACIÓN DE REGISTROS
Otra obligación que debe cumplir el sujeto obligado refiere a la conservación de
registros del vínculo mantenido con el cliente por un cierto período de tiempo.
El objetivo de la obligación dispuesta en el artículo 21 de la Ley Integral refiere
a que la misma sea adecuada a efectos de la “…reconstrucción de las
operaciones individuales y constituir elementos de prueba en sede
jurisdiccional...”.
1.1. ¿Qué se debe conservar?

Se debe conservar toda la información y documentos recabados en los
procedimientos de debida diligencia y conocimiento del cliente.
También deberá conservarse los registros y la documentación respaldante de las
evaluaciones de riesgo de los clientes.
Asimismo, se deberá conservar los registros y la documentación respaldante de
todas las operaciones realizadas con o para sus clientes.
La información recabada debe ser de tal naturaleza que permita la
reconstrucción de la operación realizada con el sujeto obligado.
En caso de una compraventa de un bien inmueble por ejemplo podrá existir en
la carpeta del cliente copia de los siguientes documentos:
• Boleto de reserva en caso de que se hubiera firmado uno
• Compromiso de compraventa en caso de que lo hubiera
• Documentación sobre el origen de los fondos del cliente comprador

utilizados para la transacción.
• Documentación acreditante del pago de la seña por el medio que

corresponda
• Escritura de compraventa
281
• Documentación que acredite el medio de pago utilizado (identificación
del cheque, de la letra cambio o el número de transferencia bancaria,
etc.).
• Documentos de identificación del cliente (residencia, domicilio,

documentos personales, datos comerciales o laborales, de su cónyuge en
caso de corresponder, etc.)
• Documentos de identificación del Beneficiario Final en caso de

corresponder (residencia, domicilio, documentos personales, datos
comerciales o laborales, de su cónyuge en caso de corresponder, etc.)
• Documentos de análisis de riesgos de cliente y clasificación del mismo.
1.2. ¿Cómo se debe conservar?

La regulación del Decreto Reglamentario resulta más profunda, en este aspecto,
que las disposiciones de la Ley Integral.
En la Ley no se describía si los registros debían conservarse en versión física o
si los mismos podían ser resguardos en una versión digital.
Al respecto, en su artículo 15 el Decreto Reglamentario establece que los
mismos podrán ser “…fotocopia, fotografía, grabación, copia magnética o
cualquier otro medio de reproducción de los mismos siempre y cuando se
conserven en formatos que aseguren su integridad, permitan la reconstrucción
de operaciones individuales con la suficiente rapidez y que estén a disposición
del supervisor, cuando este lo requiera”.
Las indicaciones realizadas permiten sostener fácilmente que es admisible para
el resguardo de la documentación la utilización de cualquier tipo de archivos
digitales que permitan la finalidad buscada: integridad, reconstrucción de
operaciones individuales con rapidez y disponibilidad para el supervisor.
Adicionalmente, el Decreto Reglamentario, reitera la exigencia fundamental del
medio de resguardo seleccionado por el sujeto obligado que dispone la Ley
Integral, que los mismos puedan ser útiles para “…constituir medios de prueba
en sede jurisdiccional”.
282
Ello nos lleva de la mano a la consideración de si la impresión física de un
documento digital puede ser considerado una prueba hábil en un procedimiento
civil o penal.
La Ley Nro. 18.600 regula la circunstancia indicada admitiéndola, sin perjuicio
la jurisprudencia aún es vacilante respecto de la admisibilidad de los
documentos digitales, la forma que el mismo debe presentar para incorporarlos
en los procesos, así como la valoración de la prueba digital.
Evidentemente se trata de una situación de asimilación por parte de los prácticos
del derecho de los nuevos medios probatorios y su incorporación al proceso
judicial que, indefectiblemente, irá decantándose en forma paulatina hacia su
admisibilidad generalizada.
1.3. ¿Por cuánto tiempo se debe conservar?

El Decreto Reglamentario no innova y mantiene la regulación legal al respecto.
La norma dispone que el registro de la transacción con el contenido ya indicado
debe ser resguardados por un plazo mínimo de 5 años.
El plazo de los 5 comienza a contarse una vez terminada la relación comercial
o de concretada la operación ocasional.
Tratándose de ciertas profesiones como los abogados o los contadores, los
períodos de asesoramiento o asistencia respecto de clientes son perdurables en
el tiempo, en muchos casos por períodos muy superiores a los 5 años. En dichos
casos la obligación de resguardo prácticamente no tiene plazo, en tanto mientras
no se culmine el vínculo siquiera se ha comenzó a computar el plazo indicado.
El plazo ser ampliado a 10 años.
La norma deja en manos de la reglamentación la regulación del plazo de
conservación de los registros y los supuestos de ampliación del plazo de 5 años.
1.4. ¿Dónde se deben conservar?

Si bien la Ley Nro. 19.574 no establece ninguna referencia al lugar donde el
sujeto obligado debe conservar los registros, tal aspecto si ha sido regulado por
el Decreto Reglamentario.
El último párrafo del artículo 10 dispone al respecto: “...deberán ser
conservados en el domicilio en que el sujeto obligado desarrolla su actividad”.
283
Originalmente la previsión respecto de la conservación de registros no requería
que el mismo debieran conservarse en el domicilio del sujeto obligado.
La nueva regulación se produjo al presentarse algunos inconvenientes respecto
de la adquisición de los registros o documentos en oportunidad de solicitudes o
inspecciones concretas donde los sujetos obligados manifestaban no tener los
documentos respaldantes en dicha oportunidad y, a partir de ello, la inspección
perdía mucha efectividad.
2. OFICIAL DE CUMPLIMIENTO
2.1. Legalidad de la implementación

Ya hemos analizado en el numeral 1 del Capítulo VI las características de la
delegación legislativa en nuestro país.
También hemos analizado las características concretas de la delegación en
materia de Lavado de Activos por parte de la Ley Integral.
En base a ello nos preguntamos ¿la obligación establecida en el Decreto
Reglamentario de que cada sujeto obligado tenga un oficial de cumplimento,
respeta los límites de la delegación legal?
Para responder ello cabe indicar las principales características de la regulación
respecto de esta obligación establecida por el Decreto, sin perjuicio de un
análisis más minucioso de las mismas en los numerales siguientes, a saber:
• Todo sujeto obligado deberá designar uno (el propio sujeto obligado
podrá serlo el oficial de cumplimiento designado)
• Esta persona será el enlace con la SENACLAFT y/o con la UIAF
• El oficial de cumplimiento deberá registrarse en el Registro llevado al
efecto por la SENACLAFT
• El oficial de cumplimiento tiene funciones adicionales que no encajan
exactamente en las del sujeto obligado
• El oficial de cumplimiento tendrá independencia y autonomía
Como se puede apreciar, el sujeto obligado puede cumplir las veces de oficial
de cumplimiento y en otros casos deberá nombrar a un sujeto distinto de el para
ocupar tal función.
284
El primer caso puede ser muy común entre los sujetos obligados no financieros
de nuestro país, en tanto, la mayoría de los mismos son autónomos,
profesionales liberales que trabajan por su cuenta, con escaso personal a su
disposición. Ahora bien, en este caso, la característica de independencia o
autonomía no existiría, tampoco la circunstancia de poder proponer a otra
persona distinta medidas a aplicar al respecto, etc.
En el segundo caso, esto es, en caso de que la estructura del sujeto obligado le
permita asignar a una persona a tales efectos, el mismo implicará, entre otros,
costos administrativos, económicos, funcionales.
A mi criterio, la delegación legal alcanza al procedimiento de debida diligencia
y nada más.
Siendo ello así ¿podemos considerar que la obligación de establecer un oficial
de cumplimiento tiene que ver con dicho procedimiento?
Como vimos, las recomendaciones internacionales que sirven de fuente
inspiradora de esta regulación, cuando regulan la debida diligencia, no incluyen
para el sector no financiero la obligación de que los sujetos obligados deben
tener un oficial de cumplimiento.
Tampoco lo hace la Ley Integral cuando delimita el contenido teórico de la
debida diligencia. Recordemos que la norma establece fines, diversos tipos de
debida diligencia, contenidos, etc., pero no exige que el sujeto obligado deba
tener un oficial de cumplimiento.
En base a estas circunstancias, en base a la interpretación restrictiva que las
normas de lavado de activos deben tener en cuanto a su alcance, solo cabe
concluir que la imposición de esta nueva obligación es un exceso reglamentario,
no impuesto por la Ley Integral.
En efecto, no me parece procedente, interpretar la norma legal adicionando
nuevas obligaciones no establecidas en la misma.
Más aún, cuando dicha norma implica: a) mayor liberación de información
confidencial que administre el sujeto obligado que puede encontrarse sujeta a
secretos, b) mayores costos, c) mayores restricciones administrativas y
regulatorias al ejercicio liberal de sus actividades.
285
2.2. Concepto
Sostiene el Dr. Nicolás Pereyra135, intentando dar un concepto de oficial de
cumplimiento, lo siguiente:
“Dentro de la organización de roles y funciones dentro
de las diversas entidades -mencionadas a modo enunciativo-,
el encargado de ejecutar la obligación de reportar las
operaciones y actividades sospechosas, es el denominado
Oficial de Cumplimiento. El Oficial de Cumplimiento, no solo
cumple con la obligación de reporte de operaciones y
actividades sospechosas a la Unidad de Análisis e
Información Financiera del Banco Central del Uruguay, sino
que es el responsable de la Política Global de la entidad de
que se trate en toda la materia de Cumplimiento, esto significa
que es el encargado de que la empresa cumpla con las normas.
¿Qué normas? Todo el haz obligacional establecido por
instrumentos internacionales, leyes, reglamentos, circulares
de la Superintendencia de Servicios Financieros (antes
Superintendencia de Instituciones de Intermediación
Financiera) del Banco Central del Uruguay. El Dr. Raúl
Cervini nos habla de obligaciones pro-activas, esto quiere
decir que su obligación va más allá de lo ordinario, de lo
estándar. Vulgarmente se podría decir que el Oficial de
Cumplimiento es el encargado de la prevención de la
utilización del Lavado de Activos en cada Institución
supervisada por el Banco Central del Uruguay. El Oficial de
Cumplimiento es una pieza fundamental dentro de la Política
de combate al Lavado de Activos en nuestro derecho. Pues es
en la práctica, es la persona encargada de ejercer el control
que el Estado ha desplazado a los particulares…”
La norma en análisis, desarrolla su concepto y sus funciones en los artículos 15
a 17.
135
PEREYRA, Nicolás. “La responsabilidad penal del oficial de cumplimiento”. Revista de
Derecho de la Universidad de Montevideo. Consultada con fecha 29/07/2019 en el sitio web:
http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Pereyra-La-responsabilidad-
penal-del-Oficial-de-Cumplimiento.pdf
286
Si bien resulta importante intentar englobar conceptualmente las características
básicas de su actividad, el ejercicio resulta más minucioso -y por ende más
exacto- si analizamos la regulación dispuesta.
Sin perjuicio, antes de comenzar en tal actividad, cabe reiterar que, en el Decreto
Reglamentario, el oficial de cumplimiento puede ser el propio sujeto obligado
o podrá serlo un empleado del mismo o un tercero que cumpla las actividades y
formalidades establecidas en la norma.
Esta situación particular hace que algunas de las funciones u obligaciones que
analizaremos puedan no resultar aplicables si el sujeto obligado es su propio
oficial de cumplimiento.
2.3. Funciones
2.3.1. Observancia de los procedimientos y obligaciones

Según el Decreto Reglamentario el oficial de cumplimiento será el sujeto
encargado de la observancia e implementación de los procedimientos y de las
obligaciones establecidas en el mismo.
La forma de describirse esta característica ya resulta un tanto llamativa. ¿quién
será el sujeto encargado de la observancia e implementación de los
procedimientos y obligaciones que no se encuentren regulados por el Decreto y
si lo estén por la Ley Integral?
Seguramente el espíritu de la norma fue incluir, si existieren, todas las
observancias e implementaciones recogidas en nuestra legislación. Sin
perjuicio, interpretando la norma de la forma que hemos definido en este libro,
no puede ser esa la conclusión técnica al respecto.
Por ejemplo, la Ley Integral y el Decreto Reglamentario difieren en la situación
en que los Contadores se transforman en sujetos obligados frente a una
operación de compraventa de un bien inmueble. Según la Ley (artículo 13,
literal J), numeral 1) el Contador será sujeto obligado cuando actué “para sus
clientes” sobrepasando el umbral del asesoramiento en una compraventa de
inmueble. Por su parte el Decreto Reglamentario (artículo 41, literal A)
establece que los Contadores lo serán no cuando actúen “para el cliente” sino
cuando actúen “por cuenta y orden” de su cliente en una compraventa de
inmuebles.
287
Frente a este doble estándar, ¿cómo actuará el oficial de cumplimento de un
sujeto obligado contador en el caso de que considere que la actuación del mismo
encarta en la figura regulada por la Ley y no por el Decreto, y viceversa?
¿Se considerará obligado a observar e implementar los procedimientos
establecidos en el mismo o considerará que la situación descrita no se encuentra
dentro del supuesto del Decreto y que, por ende, no corresponde cumplir su
actividad (no refiero aquí a las obligaciones del sujeto obligado sino a las
personales del oficial de cumplimiento) en ese supuesto?
Por otra parte, resulta claro que el Oficial de Cumplimiento, deberá velar por
que el sujeto obligado observe y aplique las obligaciones establecidas en el
Decreto.
Será parte esencial de su función el cumplimiento normativo por parte del sujeto
obligado en estos aspectos.
2.3.2. Enlace con las UIAF y la SENACLAFT

Otra de las características fundamentales de la función del Oficial de
Cumplimiento es ser el enlace entre los organismos de control y el sujeto
obligado.
Cuando los funcionarios del órgano de control soliciten información, realicen
una inspección, o ejerzan cualquier de las funciones que la reglamentación prevé
respecto de los sujetos obligados, se comunicarán con el Oficial de
Cumplimento.
Esta función de enlace es ampliamente reconocida y se fundamenta en el
conocimiento que el oficial de cumplimiento tiene de la regulación y de los
procedimientos internos de la empresa.
En base a ello, la información requerida será más concreta y la misma fluirá con
un interlocutor que habla el “mismo idioma” que los funcionarios de los
organismos de control, con la correspondiente eficiencia técnica y práctica que
este vínculo genera.
288
2.3.3. Revisión periódica de políticas, procedimientos y controles
El oficial de cumplimento, como parte de sus funciones, deberá revisar con
periodicidad las políticas, procedimientos y controles efectivizados por el sujeto
obligado.
De esta forma será su función controlar las fichas o formularios en que se realice
la debida diligencia de clientes, readecuarlos a la realidad de la empresa, a las
nuevas regulaciones, o a ciertos clientes en particular.
Deberá velar por el seguimiento de los procedimientos impuestos, debiendo
controlar la correcta ejecución de los mismos por parte del personal del sujeto
obligado, así como detectar sus debilidades o las sobre exigencias innecesarias
de los mismos para proceder a su corrección.
2.3.4. Proposición de medidas para disminuir los riesgos

Una vez que el oficial de cumplimiento ha procedido a la revisión o, en caso de
que existieren modificaciones normativas o de hecho en el modelo de negocios
del sujeto obligado, o respecto de algunos clientes existentes o nuevos, el oficial
de cumplimiento debe proceder a proponer las medidas necesarias a aplicar para
intentar disminuir el riesgo de ser utilizado para fines de lavado de activos.
En el caso no se trata de la proposición de nuevos procedimientos o de mejora
de los existentes, sino de la proposición de medidas destinadas a mitigar el
riesgo concreto de lavado de activos a que el sujeto obligado se encuentra
expuesto.
Como se ve la actividad tiende más a medidas de tipo políticas o empresariales
que a medidas vinculados a aspectos regulatorios.
2.3.5. Determinación y establecimiento de aspectos vinculados a lavado en

las operaciones que ejecuta el sujeto obligado
La obligación en análisis tiene dos dimensiones diversas, a saber: a) la actividad
concreta que se regula y b) el vínculo que el oficial de cumplimiento debe
cumplir con ciertos niveles jerárquicos de la empresa.
En cuanto al primero de los aspectos cabe indicar que no se visualizan
particularidades que no se hayan marcado ya en la descripción precedentes de
observación, revisión o proposición.
289
En efecto, la norma reitera la obligación del oficial de cumplimiento de
coadyuvar con el sujeto obligado en el establecimiento, cumplimiento y revisión
de las políticas y procedimientos de LAFT.
En cuanto al segundo de los aspectos, la norma si innova destacando el vínculo
que el oficial de cumplimiento debe tener con el sujeto obligado.
El oficial de cumplimiento debe ser escuchado y debe fijar conjuntamente con
los miembros jerárquicamente más altos dentro del sujeto obligado los aspectos
vinculados al LAFT.
Cuando nos referimos a los “aspectos vinculados”, a mi criterio, debemos
referirnos a la determinación de las políticas y a los procedimientos (definición,
implementación práctica, etc.) de LAFT.
2.3.6. Generación de mecanismos de alerta

Otra de las funciones previstas por la norma respecto de los oficiales de
cumplimiento es la generación de mecanismos de alerta.
Habitualmente los mecanismos de alertas se desarrollan a partir de software que
incluyen la posibilidad de parametrizar ciertas actividades del sujeto obligado.
A partir de dichas actividades se pueden, de acuerdo al sistema definido e
implementado, determinar las alertas de actividad, de apartamiento o las que se
entiendan necesarias en cada sistema particular.
La realidad es que, si bien existen varias opciones, la mayor parte de los sujetos
no financiero no pueden acceder a estos softwares por su alto costo en nuestro
medio.
La única solución de cumplimiento de la norma en este aspecto es la
delimitación que utilizando los softwares de mayor difusión (office,
aplicaciones de Google o algunos programas de menor costo o gratuitos en la
nube), pudieran producir cada sujeto obligado.
El sujeto obligado cumplirá si razonablemente no puede acceder a software
especializado y ha instaurado un sistema razonable con la tecnología a la que
pueda acceder.
290
2.3.7. Colaboración en la elaboración para la remisión de Reportes de
Operaciones Sospechosas
Otra de las funciones que debe cumplir el oficial de cumplimiento es la

colaboración en la confección de los reportes de operaciones sospechosas para
su eventual remisión del mismo a la UIAF.
Resulta importante remarcar cierta confusión que existe a nivel práctico.
El oficial de cumplimiento no está obligado a realizar un reporte de operación
sospechosa.
Si lo está el sujeto obligado.
La obligación del oficial de cumplimiento, establecida claramente en el artículo
17, literal D) del Decreto reglamentario es la colaboración en la elaboración del
mismo para su eventual remisión a la UIAF.
Ello es razonable en tanto, en principio el oficial de cumplimiento es una
persona con conocimiento del sistema y su colaboración, seguramente, le
agregue mucho valor al mismo.
Lo que no puede exigírsele al oficial de cumplimiento es que sea el garante de
tal actividad, en tanto, la norma claramente no lo pone dicha obligación en su
espalda. Por el contrario, el garante de la realización de un ROS (con todas las
consecuencias que ello puede implicar respecto de la responsabilidad penal,
administrativa y civil) es el sujeto obligado.
Es más, el oficial de cumplimento cumplirá sus tareas y, ningún reproche
jurídico se le podrá hacer, si da cabal ejecución al procedimiento interno
dispuesto en la empresa.
Evidentemente que él tiene capacidad de sugerencia y de denuncia de las
falencias o deficiencias del mismo, también tiene autonomía e independencia
para actuar-teóricamente y en base a las normas, en los hechos podrá ser otra
cosa-.
Sin perjuicio, en caso de que el oficial de cumplimiento comunique
internamente a los órganos de la empresa que correspondan que se deberá
291
realizar una ROS en determinada circunstancia, esa actuación lo libera de
cualquier responsabilidad.
Será el sujeto obligado quién deberá responder eventualmente en dicho caso en
el supuesto de que no de cumplimento a la sugerencia de su oficial de
cumplimiento.
Obviamente, ninguna semejanza a esa situación, tiene la circunstancia de que el
oficial de cumplimiento, con consciencias, omita informar a quién corresponda,
o colabore con el cliente para ocultar o enmendar la información proporcionada
a efectos de evadir los procedimientos de control interno.
En ese caso, el oficial de cumplimiento no será responsable por su condición de
tal, sino como simple sujeto y por actuar conscientemente en actividades
prohibidas.
2.3.8. Verificación del cumplimiento y resultados del sistema, Planes de

capacitación
El Oficial de Cumplimiento deberá velar por la verificación del cumplimiento
del sistema de PLAF implementado en el sujeto obligado.
De esta forma deberá corroborar los aspectos materiales del mismo mediante el
mecanismo que considere más adecuado. Al respecto es muy habitual realizar
controles imprevistos de los formularios recabados para verificar su contenido,
generar reuniones periódicas de seguimiento de casos más riesgosos, etc.
En base a esa verificación el oficial de cumplimento deberá evaluar los
resultados del sistema diseñado e implementado a efectos de evaluar las
deficiencias que presente al mismo e intentar proponer soluciones y, también,
para proponer capacitar al personal en los aspectos que en que haya detectado
debilidades.
Así también será su función el diseño de las capacitaciones del personal en
función de los resultados obtenidos en su tarea.
Como veremos a continuación, la legalidad de la actividad de capacitación
establecida como una obligación de los sujetos obligados por el Decreto
Reglamentario también deberá ser analizada, en tanto, la misma no surge de la
Ley Integral.
292
2.3.9. Independencia y autonomía
Reza el Decreto Reglamentario: “…El oficial de cumplimento tendrá absoluta
independencia y autonomía para el ejercicio de las responsabilidad y funciones
que se le asignan, debiendo garantizársele acceso irrestricto a toda
información que requiera en cumplimiento de las mismas”
La norma regula claramente un derecho de los oficiales de cumplimiento y,
simultáneamente, deberes a los sujetos obligados.
En efecto, para poder cumplir su misión el oficial de cumplimiento no debe
verse sujeto a presiones por parte del sujeto obligado. Sus decisiones deben ser
independientes de esas presiones, siendo esta la forma de garantizar la eficacia
de su actividad.
Por otra parte, el oficial de cumplimiento también deberá poder acceder a toda
la información que el sujeto obligado posea y sea necesaria para cumplir sus
tareas, sin restricciones.
Ello implica, que el sujeto obligado se encuentra obligado a mantener la
independencia del Oficial de Cumplimiento, debiendo realizar todas las tareas
necesarias en lo interno de su empresa para preservar tal fin. Lo mismo respecto
de la necesidad de permitir el acceso irrestricto a la información necesaria que
posea.
La clave de una actuación eficaz se cimienta en estas premisas, por lo que
cualquier incumplimiento a las mismas podrá generar responsabilidad en el
sujeto obligado y exonerará al oficial de cumplimiento en caso de que este no
haya permitido tal situación.
2.3.10. Responsabilidad
La norma reglamentaria solamente establece que sin perjuicio de las importantes
funciones que se le asignan al oficial de cumplimiento, ante la SENACLAFT,
el único responsable será el sujeto obligado.
Quizás hubiera sido importante establecer supuestos de responsabilidad de los
oficiales de cumplimiento ante la omisión de sus actividades y obligaciones.
Es muy sencillo pensar en hipótesis donde la delegación de hecho y de derecho
en el oficial de cumplimiento haga distender las obligaciones del sujeto obligado
293
delegante y donde haya omisiones o actitudes con mayor voluntad por parte del
oficial de cumplimiento que justificaran la imposición de responsabilidad
administrativa. Sin perjuicio, la norma ha omitido regular este aspecto.
Resulta claro que el Oficial de Cumplimiento podrá tener responsabilidad civil
o penal, dependiendo de los casos y de su grado de participación en los mismos,
en caso de incurra en el incumplimiento de sus obligaciones.
Algunos autores se cuestionan si el oficial de cumplimiento en el ejercicio de
sus obligaciones asume una obligación de medios o una obligación de resultado
que no admite apreciaciones subjetivas del comportamiento136.
3. REPORTE DE OPERACIONES SOSPECHOSAS

El reporte de operaciones sospechosas junto al conocimiento del cliente dentro
de un sistema de debida diligencia es la columna vertebral del sistema
preventivo determinados por nuestro legislador.
Ello se fundamenta en las recomendaciones internacionales vigentes que
refieren a la conveniencia de implementar un sistema basado en esos términos.
De acuerdo a la regulación del Decreto Reglamentario, corresponde al Oficial
de Cumplimiento, colaborar en la elaboración y la remitir los reportes de
operación sospechosas a la UIAF.
Evidentemente, en tanto la responsabilidad de los incumplimientos del oficial
de cumplimiento recae sobre el sujeto obligado, nada obsta a que el mismo
sujeto obligado proceda a cumplir estas actividades por su propia cuenta.
No obstante, el Decreto Reglamentario, supongo que como forma de
profesionalización de la actividad y para unificar el relacionamiento con los
sujetos obligados, pone a cargo del Oficial de Cumplimiento la actividad
indicada.
Resulta relevante recordar la regulación del Reporte de Operación Sospechosa
en la Ley Integral por lo que a continuación procederé a describirlo.
136
PEREYRA, Nicolás. “La responsabilidad penal del oficial de cumplimiento”. Ob. Cit.
294
3.1. Definición de operación sospechosa
El artículo 12 de Ley Integral define a la operación sospechosa en los siguientes

términos:
“Todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco
Central del Uruguay estarán obligadas a informar las
transacciones, realizadas o no, que en los usos y costumbres de la
respectiva actividad resulten inusuales, se presenten sin
justificación económica o legal evidente o se planteen con una
complejidad inusitada o injustificada. También deberán ser
informadas las transacciones financieras que involucren activos
sobre cuya procedencia existan sospechas de ilicitud, a efectos de
prevenir los delitos de lavado de activos tipificados en los artículos
30 a 33 de la presente ley y de prevenir asimismo el delito de
financiamiento del terrorismo. En este último caso, la obligación de
informar alcanza incluso a aquellas operaciones que -aun
involucrando activos de origen lícito- se sospeche que están
vinculadas a las personas físicas o jurídicas comprendidas en dicho
delito o destinados a financiar cualquier actividad terrorista.”
Por su parte el artículo 13 impone la misma obligación a los sujetos obligados
del sector no financiero, al indicar “…Con las mismas condiciones también
estarán sujetos a la obligación establecida en el artículo anterior”.
La norma no innova respecto de la regulación que este instituto ya tenía en
nuestro país antes del dictado de la misma y a partir de la Circular Nro. 1.722
del BCU y las modificaciones introducidas por leyes posteriores
(principalmente la Nro. 17.835 y la Nro. 18.494).
Tal como indica CERVINI137: “…el 21 de diciembre del año 2000 el Banco
Central del Uruguay emite la Circular 1.722. La misma refiere a dos temas
principales: crea la Unidad de Información y Análisis Financiero (U.I.A.F) y
establece el deber de reportar las denominadas “operaciones sospechosas” El
referido deber de informar confrontaba abiertamente con la regulación del
secreto bancario establecido por una norma de mayor rango (Decreto Ley
137
Carga de Reportar Operaciones Sospechosas a la luz de las Innovaciones
de la Ley Nro. 17.835 de 23/09/04 publicado en:
http://www.adriasolaclavijo.com/publicaciones.php?b=a&n=6
295
l5.322 de Intermediación Financiera) y no era acompañado por dos
salvaguardas que toda la doctrina internacional consideraba como
imprescindibles: la excepción de responsabilidad de las instituciones
financieras y el principio de confidencialidad. Esto dificultaba gravemente la
aplicación de la citada carga.”
Como se indicará, con posterioridad se dictaron las Leyes Nros. 17.835 y 18.494
por la que se amplió a los sujetos obligados y se innovó en otros aspectos.
Respecto del concepto y contenido de la operación inusual o sospechosa citamos
a ADRIASOLA138 cuando indica: “A partir del dictado de la Ley N° 17.835 se
planteó la duda acerca si debería reportarse el “proyecto de operación”. La
definición legal de operación sospechosa planteaba un primer problema pues
era diferente a la establecía la Circular del BCU N° 1.722. La definición de
operación sospechosa contenida en la Circular N° 1.722 refería a
transacciones “efectuadas o no efectuadas”. Ese giro no estaba explícitamente
contenido en el art. 1 de la Ley 17.835. Analizando el giro contenido en la
Circular N° 1.722, dice CERVINI que “se plantea enseguida cierto dilema
respecto a que significa “transacción no realizada”, y a la luz de los
antecedentes puede aventurarse que se trata de un proyecto de transacción, de
la que se desiste o que el Banco rechaza, o mientras, después de planteada, no
se haya comenzado a ejecutar en sus aspectos medulares”. En el régimen de la
Circular N° 1.722 la transacción no realizada debía reportarse. Era entonces
legítima la duda acerca de si al dictarse la Ley N° 17.835 el “proyecto de
transacción” debía o no reportarse. En su momento sostuvimos que tratándose
de una carga de vigilancia que pone en muy grave compromiso la relación con
el cliente y que comporta un serio y crítico resquebrajamiento del deber de
confidencialidad, la interpretación de la disposición debía ser restrictiva y
debido a ello sostuvimos que el proyecto de transacción no debe ser reportado
aun cuando se presente inusual o sospechoso. En ese contexto normativo ese
proyecto de transacción era una información confidencial que se pone en
conocimiento del banquero y que por lo tanto quedaba resguardada por el art.
25 del Decreto Ley N° 15.322 y no alcanzada por el art. 1 de la Ley N° 17.835.”
“En la nueva ley se subsana ese problema y se establece una modificación al
art. 1 de la Ley N° 17.935 bajo la siguiente redacción inicial: “Todas las
138
ADRIASOLA, Gabriel – Díaz, Jorge –Villegas, Álvaro. “Crimen Organizado y Lavado de
Dinero”. Editorial Carlos Álvarez. Montevideo (Uruguay). Año 2010. Págs. 164 a 169.
296
personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco Central del Uruguay
estarán obligadas a informar las transacciones, realizadas o no…”
“La otra modificación con relación a la redacción del inciso 1° del art. 1° de
la Ley N° 17.835 está en un agregado final que simplemente aclara que “la
obligación de informar alcanza incluso a aquellas operaciones que – aun
involucrando activos de origen lícito – se sospeche que están vinculadas a las
personas físicas o jurídicas comprendidas en el artículo 16 de la presente ley o
destinados a financiar cualquier actividad terrorista”. El agregado tuvo el
propósito de que el sujeto obligado no solo buscara señales de alerta de fondos
provenientes de conductas delictivas, sin que, a los efectos de prevenir la
financiación del terrorismo, prestara atención a aquellas operaciones en las
que no se sospechaba de la licitud de los fondos.”
“La modificación de mayor relevancia los arts. 1° y 2° de la Ley 17.835 consiste
en el aumento de la nómina de sujetos obligados. En Uruguay los arts. 1° y 2°
de la Ley 17.835 establecían la nómina de sujetos obligados en vigor. El art. 1°
incluía a todas las personas físicas o jurídicas sujetas al control del Banco
Central del Uruguay y el art. 2° a los casinos, las empresas que presten
servicios de transferencia o envío de fondos, las inmobiliarias, las personas
físicas o jurídicas dedicadas a la compra y la venta de antigüedades, obras de
arte y metales preciosos, así como las personas físicas o jurídicas que, a nombre
y por cuenta de terceros, realicen transacciones financieras o administren, en
forma habitual, sociedades comerciales cuando estas no conformen un
consorcio o grupo económico.”
“El art. 2° de la Ley 17.835 también fue modificado. Se estableció una mayor
nómina de sujetos obligados que no están controlados por el BCU…”
3.2. Reporte de operaciones sospechosas o inusuales
La circunstancia de enfrentarse a una operación sospechosa o inusual, puede

hacer nacer en el sujeto obligado la obligación de reporte.
También la puede hacer nacer la negativa del cliente a brindar información
personal o sobre el origen de los fondos que administra en ciertos casos.
Las hipótesis son infinitas y el sujeto obligado en la mayoría de los casos se
enfrentará a circunstancias dudosas, que no se encuentran resueltas por la
normativa vigente.
297
La realidad es que el reporte de operaciones sospechosas, si bien se encuentran
protegida en la norma, en los hechos genera en los sujetos obligados grandes
conflictos, contradicciones y resistencia.
3.3. Momento
El momento de la presentación del reporte es un tema altamente complejo.

En efecto, cada caso tendrá sus particularidades.
Habrá casos donde la sospecha sea inmediata y otros donde la misma sea la
conclusión a la que se arribe luego de un largo proceso de diligencia debida y
conocimiento del cliente.
El punto en que el sujeto obligado pasa a considerar que la transacciones resulta
inusual o injustificada en relación al cliente es una actividad intelectual
claramente subjetiva y variable.
La norma no establece condiciones objetivas para el reporte excepto en la
hipótesis dispuesta en el artículo 11 bis del Decreto Nro. 355/2010 en la
redacción dada por el Decreto Nro. 43/2017. La norma dispone: “La negativa
de los intervinientes en la operación a proporcionar la información requerida
para cumplir con los procedimientos de debida diligencia mencionados en el
presente Decreto, determinará la obligación, de reportar la operación como
sospechosa ante la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco
Central del Uruguay, por parte del sujeto obligado.”
El momento exacto también dependerá de la consideración por parte del sujeto
obligado del punto en que el cliente se niegue a cumplir con el procedimiento -
punto altamente opinable en ciertos escenarios-.
Ello pone otro elemento de presión sobre la espalda del sujeto obligado, dado
que, salvo casos extremadamente claros, su reporte puede ser cuestionado por
tardío o atrasado por parte de la autoridad administrativa.
3.4. Forma y Autoridad ante quién se presenta
El ROS se realiza en formularios prediseñados ante la UIAF, sean los

reportantes sujetos obligados financieros o no financieros.
Los formularios son 3, a saber:
298
• Formulario A es para reporte digitales -solo disponible para sujetos
obligados financieros-
• Formulario B es en formato papel y aplica para ambas los sujetos

obligados financieros
• Formulario C también es en formato papel para los sujetos obligados del

sector no financiero.
Los formularios se encuentran disponibles en la página web del BCU, se

imprimen, se llenan y se presentan ante la UIAF139.
Una vez recibido el reporte la UIAF puede tomar distintas actitudes, algunas de
las cuales pueden afectar la actividad de los sujetos obligados. A dicho análisis
nos abocaremos a continuación.
3.5. Sujetos exceptuados de la obligación de reportar en ciertos casos

Como ya hemos indicado el artículo 13 de la Ley dispone que: “Los sujetos
obligados mencionados en los literales C), D) y J) del presente artículo, no
estarán alcanzados por la obligación de reportar transacciones inusuales o
sospechosas ni aún respecto de las operaciones especificadas en dichos
139
Respecto del contenido requerido por la normativa, el artículo 11 del Decreto Nro.
311/2010 dispone: “Las comunicaciones de transacciones inusuales o sospechosas deberán ser
presentadas ante la Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay,
en la forma y con el contenido que éste reglamente.”
“Estas comunicaciones incluirán, como mínimo, la siguiente información:”
“a) identificación de las personas físicas o jurídicas involucradas.”
“b) una descripción de las transacciones que se presumen inusuales o sospechosas, indicando
si fueron realizadas o no, sus fechas, montos, tipo de operación y en general, todo otro dato o
información que se considere relevante a estos efectos.”
“c) un detalle de las circunstancias o los indicios que indujeron a quien realiza la comunicación
a calificar dichas transacciones como inusuales o sospechosas de estar relacionadas con el
lavado de activos provenientes de actividades delictivas o la financiación de actividades
terroristas, adjuntando cuando corresponda, copia de las actuaciones vinculadas al análisis
realizado.”
299
numerales140 si la información que reciben de uno de sus clientes o a través de
uno de sus clientes, se obtuvo para verificar el estatus legal de su cliente o en
el marco del ejercicio del derecho de defensa en asuntos judiciales,
administrativos, arbitrales o de mediación.”
Los sujetos indicados son los Abogados, los Escribanos y los Contadores
(además de otras personas físicas o jurídicas en caso de los Escribanos y
Contadores).
La obligación que se exonera, exclusivamente, es la de reportar operaciones
sospechosas, aunque, si se analiza integralmente la misma solo puede concluirse
que los sujetos indicados jamás podrán ser considerados sujetos obligados.
En efecto, como surge del acápite de la definición de la actividad de cada uno
de dichos profesionales, nunca serán sujetos obligados por brindar
asesoramiento. Lo mismo surge regulado en el artículo 33 de la Ley Integral al
tipificar el delito de asistencia (si bien esta norma no refiere aspectos
administrativos sino a la tipificación de una conducta delictiva).
Siendo ello así, en caso de asistencia o de ejercicio del derecho de defensa los
profesionales indicados no serán sujetos obligados, ni se les podrá exigir
ninguna de las obligaciones de los mismos.
3.6. Efectos posibles de los ROS: Inmovilización de fondos y otras medidas

El artículo 25 de la Ley Integral regula la posibilidad de que, por resolución
administrativa debidamente fundada, la UIAF imponga al sujeto obligado la
obligación de impedir la ejecución de la operación sospechosa denunciada.
Dispone la norma: “La Unidad de Información y Análisis Financiero por
resolución fundada podrá instruir a los sujetos obligados por los artículos 12 y
13 de la presente ley para que impidan, por un plazo de hasta setenta y dos
horas, la realización de operaciones sospechosas de involucrar fondos cuyo
origen proceda de los delitos cuya prevención procura esta norma, la ejecución
de cualquier tipo de orden que implique la devolución, traspaso o transferencia
de activos o sus títulos representativos brindadas por personas físicas o
140
Llama la atención el giro de la disposición en tanto permite inferir que existen otras
actividades que pueden desempeñar los profesionales indicados no contempladas en los
numerales referidos por las que puedan ser considerados sujetos obligados. Sin perjuicio, tal
interpretación no tiene ningún asidero en la Ley Integral.
300
jurídicas sobre las cuales existan fundadas sospechas de su vinculación con
esos delitos, así como también el acceso a cofres de seguridad a los que se
encuentren vinculados a cualquier título esas personas físicas o jurídicas. La
decisión deberá comunicarse inmediatamente al tribunal penal competente, el
que, consideradas las circunstancias del caso, determinará si correspondiere,
sin previa notificación, la inmovilización de los activos de los partícipes, sus
títulos representativos, así como el acceso a los cofres de seguridad. La
resolución que adopte el tribunal penal competente, sea confirmando o
rechazando la decisión adoptada por la Unidad de Información y Análisis
Financiero, será comunicada a esa Unidad, la que a su vez deberá ponerla en
conocimiento de los sujetos obligados involucrados.” … “Tratándose de los
sujetos obligados financieros, la inmovilización de fondos referida en el inciso
anterior se aplicará a las cuentas correspondientes y comprenderá los saldos
actuales e ingresos futuros de fondos o valores a dicha cuenta. En caso de
cotitularidad de una cuenta, se aplicará dicha medida al total de los fondos o
valores actuales o futuros depositados en esa cuenta, sin perjuicio de las
liberaciones parciales que el tribunal penal competente pueda disponer.”
Como se puede apreciar la norma dispone diversas medidas que puede adoptar
la UIAF frente al ROS presentado por un sujeto obligado, además de la ya
indicada de impedir la ejecución podrá:
• Impedir la ejecución de cualquier tipo de orden que implique la

devolución, traspaso o transferencia de activos o sus títulos
representativos brindadas por personas físicas o jurídicas sobre las
cuales existan fundadas sospechas de su vinculación con esos delitos,
• Disponer el acceso a cofres de seguridad a los que se encuentren

vinculados a cualquier título esas personas físicas o jurídicas
• Disponer la inmovilización de fondos en instituciones financieras. El

alcance dicha medida se aplicará a las cuentas correspondientes y
comprenderá los saldos actuales e ingresos futuros de fondos o valores
a dicha cuenta. También aclara la norma que, en caso de cotitularidad de
una cuenta, se aplicará dicha medida al total de los fondos o valores
actuales o futuros depositados en esa cuenta
Las medidas adoptadas por la UIAF deberán ser comunicada al JPECO
competente quién las aceptará o rechazará con posterioridad.
301
Las medidas dispuestas por la norma resultan una herramienta muy importante
para la prevención del LAFT.
No obstante, cabe señalar que las mismas son novedosas en nuestra legislación
de LAFT y aparecen como altamente intrusivas y peligrosas respecto del sujeto
obligado. La utilización cautelosa y criteriosa será la clave de una actuar
legítimo por parte de la administración.
La norma también dispone respecto de las potestades de la UIAF frente a la
recepción de un ROS -artículo 22, párrafo 3- que está puede “…instruir a quien
lo haya formulado sobre la conducta a seguir con respecto a las transacciones
de que se trate y a la relación comercial con el cliente. Si en el plazo de tres
días hábiles la Unidad no imparte instrucciones, el obligado podrá adoptar la
conducta que estime más adecuada a sus intereses.”.
La disposición analizada tiene una importante trascendencia práctica. En efecto,
de acuerdo a la misma, el sujeto obligado nada podrá hacer respecto de una
operación proyectada hasta tanto pasen 3 días hábiles del ROS y no haya tenido
ninguna instrucción por parte de la UIAF. Se encontrará paralizado y expectante
a la conducta de dicha entidad.
3.7. Normas especiales sobre Reportes de Operaciones Sospechosas

La norma reglamentaria no innova respecto del concepto y de operación
sospechosa establecido en la Ley Integral.
Si establece ciertas regulaciones operativas que debe tener presente el sujeto
obligado al momento de tener que realizar una.
El primer punto que regula es la inmediatez de la comunicación de la
información obtenida por el sujeto obligado una vez que este la ha catalogado
como tal.
Ello debe acontecer aún en el supuesto de que el cliente del sujeto obligado haya
desistido de realizar la operación o en el caso de que el sujeto obligado no haya
seguido el vínculo con el mismo.
En cuanto al contenido del reporte se indica que debe formalizarse en los
formularios diseñados al efecto por la UIAF y que deberá tener el siguiente
contenido mínimo:
• Identificación de las personas físicas o jurídicas involucradas
302
• Descripción de las transacciones que se presumen inusuales o
sospechosas, con indicación de si las mismas fueron realizadas o no, sus
fechas, montos, tipo de operación y en general, todo otro dato o
información considerada relevante
• Detalle de las circunstancias o los indicios que indujeron a quién realiza
el reporte a calificar las mismas como inusuales o sospechosas
• Adjuntar, de corresponder, copia de las actuaciones vinculadas al
análisis.
4. CAPACITACIÓN
4.1. Legalidad de la Implementación

De igual forma que lo hacemos respecto de la obligación impuesto a los sujetos
obligados no financieros de contar con un Oficial de Cumplimiento, nos
preguntamos si ésta nueva obligación141 impuesta por el Decreto Reglamentario
de “capacitación del personal” tiene sustento legal.
Para responder ello cabe indicar las principales características de la regulación
respecto de esta obligación establecida por el Decreto, sin perjuicio de
un análisis más minucioso de las mismas en los numerales siguientes, a
saber:
• Todo sujeto obligado no financiero que tenga personal a cargo deberá
encargarse de capacitarlo en materia de LAFT.
• El personal deberá estar capacitado en el conocimiento de las normas,
en el reconocimiento de las operaciones y en la forma de proceder en el
caso de enfrentarse a las mismas.
A mi criterio, la delegación legal alcanza al procedimiento de debida diligencia
y nada más.
Siendo ello así ¿podemos considerar que la obligación de capacitar al personal
tiene que ver con dicho procedimiento?
141
Recordemos que el Decreto Nro. 355/2010 en su artículo 1 establecía este requisito
respecto de los sujetos obligados del sector no financiero. Sin perjuicio, dicha norma, por
aplicación de las derogaciones dispuestas por la Ley Integral (artículo 79), a la fecha no se
encuentran vigentes.
303
Como vimos, las recomendaciones internacionales que sirven de fuente
inspiradora de esta regulación, cuando regulan la debida diligencia no incluyen
para el sector no financiero la obligación de que los sujetos obligados de
capacitar a su personal.
Tampoco lo hace la Ley Integral cuando delimita el contenido teórico de la
debida diligencia. Recordemos que la norma establece fines, diversos tipos de
debida diligencia, contenidos, etc., pero no exige que el sujeto obligado deba
capacitar a su personal.
En base a estas circunstancias, en base a la interpretación restrictiva que las
normas de lavado de activos deben tener en cuanto a su alcance, solo cabe
concluir que la imposición de esta nueva obligación es un exceso reglamentario,
no impuesto por la Ley Integral.
En efecto, no me parece procedente, interpretar la norma legal adicionando
nuevas obligaciones no establecidas en la misma.
Más aún, cuando dicha norma implica: a) mayores costos y b) mayores
restricciones administrativas y regulatorias al ejercicio liberal de sus
actividades.
4.2. Contenido
4.2.1. Alcance subjetivo

La norma en análisis establece la obligación de ciertos sujetos obligados de
capacitar a su personal a cargo.
La primera aclaración, resulta bastante obvia y a refiere a que, solamente
corresponderá esta obligación, a aquellos sujetos obligados que tengan personal
a cargo. Por el contrario, aquel rematador, abogado, escribano que trabaje en
forma individual sin utilizar personal para su actividad está directamente
excluido de esta obligación.
Asimismo, en un alcance que aparece como muy cuestionable, bastaría que el
sujeto obligado tuviera una persona a cargo (una secretaria, un cadete, etc.) para
que lo alcanzara la obligación de capacitación.
Ello es lo que surge de la interpretación estricta de la norma.
304
Sin perjuicio, la norma establece una referencia que ayuda a delimitar su
sentido.
El personal que debe ser capacitado es aquel que “participa en las actividades
u operaciones establecidas en el artículo 13…”.
Así, por ejemplo: a) en una inmobiliaria será aquel personal que participa en las
operaciones dispuesta por la norma, habitualmente los vendedores, b) en un
estudio de contadores -cuando se actúe para el cliente y no sea asesoramiento-,
será el personal encargado de realizar actividades vinculadas a productos finales
de “informes de auditoría” o “revisión limitada”.
En base a ello, la interpretación lógica de la norma es que solamente se estará
obligado a capacitar personal a cargo que participe en las actividades indicadas
y que, si no se cuenta con dicho personal el sujeto obligado no se encuentra
gravado por esta obligación. La conclusión es la única interpretación razonable
en tanto no resultaría lógico ni razonable que un Contador debe capacitar en
prevención de lavado de activos al cadete que se encuentre a su cargo, o al
personal de servicio y limpieza de su oficina.
Así, también resulta cuestionable que no se haya fijado un “piso” de cantidad
de personas a cargo para que el sujeto obligado se vea obligado a cumplir con
esta obligación.
La segunda aclaración tiene que ver con el propio concepto de “personal a
cargo”. Debemos comprender en tal concepto, solo al personal dependiente o
también se debe incluir a aquellas personas que presten servicios al sujeto
obligado en régimen de prestación de servicios como profesional liberal, con o
sin exclusividad.
En otros ámbitos existen normas que dispone que el concepto de personal a
cargo comprender al personal en régimen laboral de subordinación y no al
personal profesional en régimen de prestaciones de servicios (sea exclusivo o
no).
En base a esta referencia podrían darse distintas combinaciones. Algunas de
ellas podrían ser las siguientes: a) un sujeto obligado que no tenga personal a
cargo, ni subordinado ni en régimen de prestación de servicios, exclusivo y/o
no exclusivo, b) un sujeto obligado que no tenga personal subordinado a cargo
pero que si tenga “personal a cargo” en régimen de prestación de servicios, con
exclusividad, c) un sujeto obligado que no tenga personal subordinado a cargo
305
pero que si tenga “personal a cargo” en régimen de prestación de servicios con
y sin exclusividad, etc.
La pregunta que cabe al respecto es ¿cuál debe ser el alcance que se le debería
dar al concepto indicado por la norma en análisis?
Evidentemente la intención del reglamentador ha sido que, todo el personal (sea
dependiente o independiente) que tenga vínculo con la actividad bajo control
deba capacitarse y que el sujeto obligado debe proveer de tal capacitación.
Siendo ello así, la distinción técnica vinculada a aspectos de seguridad social,
no parece tener mucho asidero dentro del sistema de prevención de lavado de
activos.
4.2.2. Contenido de la obligación de capacitación

La norma, al respecto, resulta bastante clara.
El contenido de la capacitación tiene como objetivo y finalidad los siguientes
aspectos:
• Que el personal a cargo conozca la normativa. Ello implicará el

conocimiento general y la actualización recurrente de las normas
nacionales e internacionales que impacten en la actividad bajo
regulación. Se podrá realizar por comunicaciones internas (mails,
reenvíos de información procesada), cursos internos de información,
contratación de cursos externos, virtuales, etc.
• Que el personal a cargo pueda reconocer las operaciones que pueda

estar vinculadas a LAFT. El sujeto obligado deberá considerar las
particularidades de su actividad y focalizar la capacitación al respecto
por el medio que considere más eficiente.
• Que el personal a cargo sepa cómo proceder en cada situación. El

punto refiere, generalmente, a protocolos de actuación a lo interno del
negocio del sujeto obligado, habitualmente plasmado en un manual de
procedimiento interno con formularios prediseñados según la situación
306
hipotética, conocimiento del esquema funcional de los involucrados y
de comunicación al respecto frente a los escenarios posible.
5. OBLIGACIÓN DE COLABORACIÓN
Manifestamos en el libro "Lavado de Activos en Uruguay - Manual Teórico

Práctico sobre Prevención”142la obligación que la Ley Integral imponía a los
sujetos obligados.
Al respecto manifestamos:
5.1. Colaboración con la UIAF por parte de los sujetos obligados
“El art. 26 dispone: “La Unidad de Información y Análisis

Financiero estará facultada para solicitar informes, antecedentes y
todo elemento que estime útil para el cumplimiento de sus
funciones a los obligados por esta ley y a todos los organismos
públicos, los que se encontrarán obligados a proporcionarlos dentro
del término fijado por la Unidad, no siéndole oponibles a ésta
disposiciones vinculadas al secreto o la reserva.”
“La misma potestad se dispone para la SENACLAFT en el art.
6 de la Ley.”
“La norma resulta bastante clara y amerita mayores
comentarios”.
“En caso de solicitud, además de las obligaciones
administrativas que los sujetos ya soportan deberán producir
informes o todo elemento que dichos entes soliciten.”
“Al respecto solo resta señalar que las solicitudes a
realizar deberán encontrarse suficientemente
142
GARCÍA MARTÍNEZ, Rafael. “Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico Práctico sobre
Prevención”. Volumen 1. Sujetos Obligados. Págs. 226 y 227. Descargable en:
practico/
307
fundamentadas, ser justificadas y razonables, so pena de
poder ser consideradas excesivas y/o ilegítimas”.
En consonancia el Decreto Reglamentario establece la posibilidad de que la
SENACLAFT solicite, a los sujetos obligados (resulta importante remarcar este
aspecto dado que la norma no abarca a los otros sujetos respecto de los cuales
la SENACLAFT tiene alguna potestad inspectiva143, por lo que el alcance dado
por el Decreto es menor que la regulación legal) determina información
relevante y en el plazo que se le requiera.
No obstante, el Decreto da un paso más y establece más obligaciones para los
sujetos obligados, a saber:
• Presentación periódica de información sobre diversos aspectos
vinculados a su actividad u operativa con relación al artículo 13 de la
Ley Integral. La información indicada deberá tener un fin específico,
143
Sostuve en el libro “Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico Práctico sobre
Prevención”. Volumen 1. Sujetos Obligados. Págs. 48 y 49 lo siguiente:
“Un numeral aparte merece el análisis de los sujetos que se encuentran bajo control y vigilancia
de la SENACLAFT en el cumplimiento de sus actividades”.
“La norma143 comienza estableciendo que el objeto de control de la SENACLAFT será el
cumplimiento de las normas de prevención de LAFT.”
“Para tal fin se le otorgan distintas potestades respecto de los “sujetos obligados” no
financieros. Si hasta allí fuera la norma, la misma podría ser considerada razonable. “
“Sin perjuicio, en un peligroso avance sobre otros sujetos no obligados, se establece que
“…aquellos sujetos que hayan tenido participación, directa o indirecta, en la transacción o
negocio que se esté fiscalizando o investigando…” también son pasibles de las facultades
indicadas. “
“La amplificación respecto de los sujetos bajo control y sanción por parte de la SENCLAFT
parece peligrosa y deberá ser objeto de expresa delimitación para no ser ilegítima.”
“En efecto, de acuerdo a la norma en análisis, en una investigación respecto de una operación
cualquiera la SENACLAFT podrá practicar inspección en los domicilios, solicitar documentación
y archivos propios y ajenos a cualquier sujeto que indirectamente haya tenido participación.”
308
evaluar y monitorear los riesgos de lavado de activos y financiamiento
del terrorismo de los supervisados
El incumplimiento de dicha obligación será pasible de la aplicación de las
sanciones previstas en la Ley Integral.
Se deja en manos de la SENACLAFT la realización de un acto posterior de
determinación de la forma en que se deberá dar cumplimiento a esta nueva
obligación.
Me cuestiono si la obligación dispuesta puede encontrar asiento en la Ley
Integral o si, por el contrario, es una innovación del decreto Reglamentario que
pudiera representar un exceso reglamentario sin correlato legal.
Al respecto cabe indicar que la Ley Integral establece como potestad de la
SENACLAFT la de solicitar “…informes, antecedentes y todo elemento que
estime útil para el cumplimiento de sus funciones a los obligados por…” la ley.
Pareciera que la información periódica que hemos descrito se inscribe dentro de
la potestad legal y, por ende, no serían ni una novedad ni un exceso de la
reglamentación.
Sin perjuicio reiteramos los conceptos que ya he desarrollado en el libro
multicitado144:
“Resulta relevante aclarar que la potestad tiene límites
legales infranqueables que inhiben a la SENACLAFT de actuar
injustificadamente o en forma arbitraria.”
“Al respecto la SENACLAFT deberá:”
“a) justificar claramente cuál es la supuesta
participación que imputa al sujeto inspeccionado -mucho más
en casos en que su participación sea invocada, no como sujeto
obligado no financiero, sino como sujeto participante directo
o indirecto en la operación en investigación- y “
144
Libro “Lavado de Activos en Uruguay. Manual Teórico Práctico sobre Prevención”. Volumen
1. Sujetos Obligados. Págs. 48 y 49. Disponible para su descarga en el sitio web:
practico/
309
“b) deberá delimitar y fundamentar claramente la
operación concreta en investigación. “
“Cualquier apartamiento injustificado en los motivos o
fundamentos de su actuación, indefectiblemente, hará que la
misma pueda ser considerada ilegítima y pasible de
impugnación por parte de los sujetos afectados.”
“No podrá, bajo el pretexto de sus facultades pretender
realizar excursiones de pesca o pesquisas indebidas, ni
respecto de los sujetos obligados ni -menos aún- respecto de
los terceros indicados.
6. REGISTRO DE SUJETOS OBLIGADOS
6.1. Regulación
Se crea un registro en la SENACLAFT donde los sujetos obligados no

financieros deben inscribirse.
La inscripción se realizar por un trámite online a través del Portal del Estado
Uruguayo.
El sujeto obligado se encuentra en la obligación de mantener actualizados los
datos informados para lo que cuenta con un plazo de 30 días de acaecida alguna
modificación.
El incumplimiento de la obligación por parte de los sujetos obligados implicará
la aplicación de las sanciones que correspondan de acuerdo a las disposiciones
de la Ley Integral y la comunicación Nro. 16/17 de la SENACLAFT.
En caso de que la información se encuentre disponible en instituciones públicas
o privadas la SENACLAFT podrá acordar con la misma sobre el envío de la
información.
En caso de que un sujeto obligado se encuentre en más de un sector y que haya
sido inscripto de “oficio” por encontrarse en la situación indicada en el párrafo
anterior, deberá inscribirse sin perjuicio por la actividad no abarcada.
310
Sería el caso de un Escribano que además realice con habitualidad actividades
de proveedor de servicios societarios.
En el caso de su actividad como Escribano, a través de la información enviada
por la Asociación de Escribanos del Uruguay, ya no debe inscribirse en el
Registro, sin perjuicio, si debe hacerlo por su actividad como sujeto obligado
del sector proveedor de servicios societarios.
Los sujetos obligados no deberán inscribirse debido a que la información es
brindada por las organizaciones que los engloban son los Escribanos, los del
sector Zonas Francas, Rematadores y Organizaciones sin fines de lucro.
6.2. Legalidad
Tal como lo señalamos en otras oportunidades, esta nueva obligación creada por
el Decreto Reglamentario no se encuentra incluida en la Ley Integral.
El punto en cuestión tiene que ver si la misma puede considerase como una
actividad vinculada al desarrollo de la debida diligencia (concepto incluido en
la delegación que realiza la Ley Integral) o si, por el contrario, nos encontramos
ante una nueva obligación impuesta por una norma administrativa.
El registro de los sujetos obligados implica no solo su realización efectiva, sino
que también implica, la aplicación de sanciones en caso de que el sujeto
obligado no se registre, o incumpla la comunicación de cambios en su situación
dentro de los plazos establecidos por la reglamentación.
La nueva obligación, a mi criterio se encuentra por fuera del fino límite de la
actividad delegada por el legislador.
Parecería que el mero registro de los sujetos obligados es algo natural a la tarea
a desarrollar por la SENACLAFT y que ello pueda estar vinculado al desarrollo
de la debida diligencia. Naturalmente, si ello fuera así, la aplicación de una
sanción por su incumplimiento es un accesorio necesario para imponer su
cumplimiento.
Por otra parte, la sanción en caso de omisión emerge como una circunstancia
novedosa y perjudicial para el ejercicio de los derechos fundamentales de que
el sujeto obligado disfruta. Incluso, en la práctica, la información que la
SENACLAFT solicita al inscribirse también va más allá del propio Decreto.
311
Por ejemplo, en el caso de los proveedores de servicios societarios, si los
mismos lo son por otorgar directorios, la SENACLAFT exige que los sujetos
obligados denuncien, al registrarse, a que sociedades o entidades le prestan ese
servicio.
A mi criterio, la información requerida está protegida por el secreto profesional,
instituto que solamente cede en excepcionales circunstancias, no siendo
admisible que mediante la incorporación de una obligación de dudosa legalidad
y, menos aún, al instrumentar la misma, se vulnere el mismo.
Ello me lleva a considerar que, además de todo el costo involucrado en el
registro creado (otro argumento más que justifica considerar tal obligación
como ilegal), la Ley Integral no contemplo la obligación de que los sujetos
obligados deben denunciar todas sus actividades ni todos sus clientes.
En base a ello, a mi criterio, la obligación impuesta y, en especial, su ejecución
ha excedido la delegación realizada y por tanto deben ser consideradas ilegales.
7. COMUNICACIÓN INMEDIATA DE CONGELAMIENTO DE

FONDOS POR PARTE DE LOS SUJETOS OBLIGADOS EN CASO
DE COINCIDENCIAS EN LISTAS DE FINANCIAMIENTO DEL
TERRORISMO Y PROLIFERACIÓN DE ARMAS DE
DESTRUCCIÓN MASIVA
La nueva Ley Nro. 19.749 dispone la ejecución de medidas de debida diligencia
por parte de los sujetos obligados en el supuesto de que los mismos, al realizar
la verificación en listas, obtengan resultados positivos por sus clientes.
Acaecido ese supuesto los sujetos obligados deben notificar de inmediato a la
UIAF que han efectuado un congelamiento preventivo, y salvo que con
posterioridad se descarte el falso positivo, la UIAF comunicará al tribunal penal
competente, el que dispondrá de un plazo de hasta setenta y dos horas, para
determinar si dicho congelamiento corresponde a una persona física o jurídica
o entidad mencionada por la Organización de las Naciones Unidas predefinidas
en la norma, decidiendo, sin previa notificación, el mantenimiento o no del
congelamiento.
Una vez confirmada la medida, se le notificará al interesado en el plazo de tres
días hábiles.
312
Ante este supuesto el sujeto obligado deberá mantener el congelamiento a la
espera de este trámite administrativo y eventualmente, judicial.
Dispone la norma que la resolución que adopte el tribunal penal competente, sea
disponiendo o denegando el congelamiento de los fondos y demás activos
financieros o recursos económicos, será comunicada a la Unidad de Información
y Análisis Financiero, la que a su vez deberá ponerla en conocimiento de los
sujetos obligados.
La Unidad de Información y Análisis Financiero podrá disponer el
levantamiento del congelamiento preventivo previsto en el inciso anterior si se
comprobara por cualquier medio fehaciente que se hubiere procedido al
congelamiento de fondos y demás activos financieros o recursos económicos
por homonimia o falsos positivos. Una vez dispuesto dicho levantamiento le
deberá comunicar a la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de
Activos y el Financiamiento del Terrorismo.
Basta pensar en el depósito de señas entregados a Escribanos en ejecución de
negocios preliminares, la entrega de fondos a administrar a ciertos sujetos
obligados, o situaciones asimiladas que pueden importar la aplicación de esta
norma por los sujetos obligados no financieros.
313
314
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318
319

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Primera Edición

Rafael García Martínez (Montevideo, 1974) es socio del Estudio RUEDA,

Se graduó como abogado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la

Se certificó en Prevención de Lavado de Activos por la Universidad Católica

Es Profesor Titular de "Aspectos Jurídicos Relevantes de los Desarrollos

Ha participado en diversos seminarios en Uruguay y en el extranjero y ha

Hace ya más de una década que he incursionado en la temática de la prevención

Montevideo, 1 de setiembre de 2019.

2. EL PROCESO DE LAVADO DE ACTIVOS

2.1.Colocación de bienes o fondos

2.2.Fraccionamiento o Transformación para disfrazar el origen,

2.3.Inversión, integración o goce de los capitales ilícitos

3. DEFINICIÓN DE FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO

4. RELACIÓN ENTRE EL LAVADO DE ACTIVOS Y EL

5. RIESGOS ASOCIADOS AL LAVADO DE ACTIVOS Y EL

ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL SISTEMA

2.2. Grupo EGMONT

4. VIGENCIA DE LA LEY NRO. 19.574 Y DEROGACIONES

4.1. Vigencia de la Ley Integral de Lavado de Activos (Nro. 19.574)

“Coincidiendo con la tesitura que acaba de exponerse, en el caso, la entrada en vigencia de la

4.2. Derogaciones y remisiones

5. El DECRETO NRO. 379/018

6. PERIODOS DE VIGENCIA DE LA LEY INTEGRAL Y DE

En base a esta circunstancia, no es posible exigirles a los sujetos obligados

EL DISEÑO ADMINISTRATIVO DEL SISTEMA DE LAFT

1. LA COMISIÓN COORDINADORA (CC)

Asimismo, se establece una importante actividad a cargo de la CC, en virtud de

2. LA SECRETARIA NACIONAL PARA LA LUCHA CONTRA EL

2.1. Naturaleza y cometidos

2.2. Sujetos comprendidos bajo la esfera inspectiva y sancionatoria de la

2.3. El título ejecutivo de las resoluciones firmes de la SENACLAFT

2.4. El Acceso a la información por parte de la SENACLAFT

2.4.1. Potestades generales de acceso a la información

2.4.2. Potestades de acceso a la información en relación a la Unidad de

2.5. Potestades sancionatorias

3.3. Otras atribuciones

Desde hace varios años la UIAF presenta informes anuales de su actividad

3.4. Reporte de Operaciones Sospechosas

4. LOS JUZGADOS PENALES ESPECIALIZADOS EN CRIMEN

En los departamentos de Montevideo y Canelones en los siguientes casos:

Respecto de las Fiscalías Especializadas debe diferenciarse entre Montevideo y

5. OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS RESPECTO

5.1. Colaboración del Sector Público

5.2. Obligación de dar asesoramiento y de colaborar con los JLECO

De acuerdo al sistema organizado por el BCU las instituciones o personas jurídicas

a) Recibir depósitos en cuenta corriente bancaria y autorizar que se gire contra

b) Recibir depósitos a la vista;

c) Recibir de residentes depósitos a plazo.

Estas entidades requieren autorización para funcionar por razones de legalidad,

2.2. Instituciones no bancarias

2.2.1. Casas financieras35

2.2.2. Instituciones Financieras Externas36

Estas entidades requieren autorización para funcionar por razones de legalidad,

2.2.3. Cooperativas de Intermediación Financiera37

Las cooperativas de intermediación financiera minoristas son aquellas entidades

Estas entidades requieren autorización para funcionar por razones de legalidad,

Estas entidades requieren Autorización para funcionar por razones de legalidad,

2.2.5. Casas de Cambios39

Estas entidades requieren autorización para funcionar por razones de legalidad,

2.2.6. Empresas Administradoras de Crédito40

Se consideran Empresas Administradoras de Crédito de Mayores Activos, a aquellas

2.2.7. Representantes de Entidades Financieras constituidas en el