INFORME FINAL

“ANÁLISIS DE RAZONABILIDAD DE LA
RESOLUCIÓN N° 019-2021-CD-OSIPTEL”

Preparado para:

1
2
Contenido

I. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................3
II. MARCO NORMATIVO.....................................................................................................................5
a) Análisis de arbitrariedad.................................................................................................................5
b) Análisis de proporcionalidad..........................................................................................................6
III. ANÁLISIS DE ARBITRARIEDAD....................................................................................................7
a) Asimetría de información...............................................................................................................7
b) Falta de digitalización...................................................................................................................34
IV. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD..........................................................................................47
a) Análisis Costo-Beneficio..............................................................................................................49
b) Análisis Multicriterio....................................................................................................................56
V. CONCLUSIONES.............................................................................................................................68
ANEXO 1: METODOLOGÍA DEL INFORME CRC...............................................................................74

3
I. INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años, los cambios tecnológicos han dado lugar a diversos procesos de transformación
digital que han afectado a la mayoría de las industrias. Esta tendencia, que se ha profundizado durante el
2020 como consecuencia de las restricciones impuestas durante la pandemia del COVID-19, ha
impactado tanto sobre la forma en que se organizan las empresas como en su relación con los clientes.

El sector telecomunicaciones no ha sido ajeno a dicha tendencia. Según un estudio desarrollado por
Upstream Systems (2021)1, a nivel mundial, un 65% de empresas de telecomunicaciones ha aplicado un
plan de digitalización. Los beneficios que ofrece la incorporación de estas nuevas tecnologías son
diversos: permiten reducir costos a través de la automatización, posibilitan la mejora de la experiencia del
usuario, brindan nuevas oportunidades de crecimiento y líneas de negocio, entre otros.

Cabe indicar que este proceso es consecuencia natural de los cambios tecnológicos disruptivos que viene
enfrentando la industria, y que inducen a las empresas a competir no sólo a través del diseño de distintas
estrategias comerciales sino mediante el uso de herramientas tecnológicas que permitan mejorar la
experiencia del consumidor.

En efecto, corroborando la importancia de la digitalización en el sector, Zhou et al. (2019) 2 muestran

como las mejoras en la calidad de los servicios digitales, a partir de una mejor experiencia del cliente,
permiten aumentar su nivel de satisfacción y promover una mayor lealtad de marca. Por su parte, Van
Riel et al. (2004)3, muestran cómo el uso de medios digitales de atención al usuario, en particular, la
atención en línea, promueven la fidelización de los consumidores.

Sin embargo, los esfuerzos desplegados por las empresas de la industria no necesariamente son uniformes
o similares, en la medida que estas buscan diferenciarse, potenciando sus propias ventajas competitivas y,
a la vez, dirigiendo sus estrategias a sus distintos públicos o “mercados objetivo”. En tal sentido, la
carrera por la innovación está directamente relacionada con la búsqueda de brindar al consumidor un
valor diferencial, que conquiste su preferencia.

El presente informe evalúa la razonabilidad de una medida regulatoria adoptada por el Organismo
Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (en adelante, “Osiptel”), mediante la cual
dicho organismo se aboca a la regulación de los medios digitales de información y de realización de
transacciones con que cuentan los operadores de telecomunicaciones.

En efecto, mediante Resolución de Consejo Directivo N° 019-2021-CD-OSIPTEL (en adelante, la

“Resolución”), sustentada en el Informe Nº 018-DPRC/2021 (en adelante, el “Informe”), el Osiptel
realizó modificaciones al Texto Único Ordenado de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de
Telecomunicaciones (en adelante “TUO de las Condiciones de Uso”), estableciendo medidas que el

1
Upstream (2021) “The Road to Digital. How Telcos are migrating from physical to digital to broaden revenue in 2021 and
beyond”, disponible en https://www.upstreamsystems.com/
2
Zhou R., Xiaorui, W., Rengian L. y Haiyan G. (2019) “Measuring e-service quality and its importance to customer satisfaction
and loyalty: an empirical study in a telecom setting”, Electronic Commerce Research 19, pp 477-499
3
Van Riel, A. Lemmink J., Streukens S. and Lijander V (2004) “Boost customer loyalty with online support: the case of telecom
providers”, Int. J. Internet Marketing and Advertising, Vol. 1, No. 1, 2004

4
objetivo de reducir los problemas de asimetría de información que enfrenta el consumidor y aumentar los
niveles de digitalización en el sector.

Dichas modificaciones fueron complementadas posteriormente con la Resolución N°

129-2021-GG/OSIPTEL (en adelante, el “Instructivo”), cuyo sustento se encuentra detallado en el
Informe N° 049-DAPU/2021, mediante la cual se brinda a los operadores las pautas para el cumplimiento
de las obligaciones de información establecida en la Resolución.

Los resultados del presente informe muestran una serie de indicios que evidenciarían que las medidas
propuestas por el Osiptel resultarían carentes de razonabilidad, en la medida que los problemas
identificados no se encuentran debidamente acreditados, las medidas propuestas no alcanzarían los
objetivos de la intervención, los costos de las medidas propuestas son mayores que sus beneficios y
existen medidas alternativas a las propuestas en el Informe que muestran indicios de mayor eficiencia. Lo
anterior determinaría que dichas medidas podrían tener un carácter arbitrario y no proporcional.

El análisis de razonabilidad desarrollado se basa en lo establecido en la Ley de Prevención y Eliminación

de Barreras Burocráticas (Decreto Legislativo N° 1256 y sus modificatorias.

El informe se divide en las siguientes secciones:

 La Sección II presenta el marco normativo asociado al análisis de razonabilidad en procedimientos de

la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB).
 La Sección III presenta el Análisis de Arbitrariedad relacionado al presente caso.
 La Sección IV presenta el Análisis de Proporcionalidad relacionado al presente caso.
 La Sección V resume las conclusiones y recomendaciones del estudio.

5
II. MARCO NORMATIVO

A continuación, se presenta un resumen general del marco normativo de análisis de razonabilidad

establecido en la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Ley). La
metodología de análisis aplicable en los procedimientos de barreras burocráticas para la Comisión de
Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) se encuentra detallada en la Ley.

La metodología general de evaluación establecida en la Ley consta de dos etapas: análisis de legalidad y
análisis de razonabilidad.

De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley, cuando se trate de procedimientos

iniciados a petición de parte, los indicios acerca de la carencia de razonabilidad deben ser presentados con
la misma denuncia o hasta antes de que la CEB o su Secretaría Técnica se pronuncie sobre la admisión a
trámite de esta.

En específico, los indicios deben estar dirigidos a sustentar que la barrera burocrática califica en alguno
de los siguientes supuestos:

 Medida arbitraria: carece de fundamentos y/o justificación, o que teniendo una justificación no resulta
adecuada o idónea para alcanzar el objetivo de la medida.

 Medida desproporcionada: resulta excesiva en relación con sus fines y/o respecto de la cual existe
otra u otras medidas alternativas que puedan lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa.

Asimismo, de acuerdo con la Ley, no se consideran indicios suficientes para realizar el análisis de
razonabilidad los siguientes argumentos:

 Los que no se encuentren referidos a la barrera burocrática cuestionada.

 Los que tengan como finalidad cuestionar la pertinencia de una política pública.
 Alegaciones o afirmaciones genéricas. Se deben justificar las razones por las cuales se considera que
la medida es arbitraria y/o desproporcionada.
 Alegar como único argumento que la medida genera costos

En las siguientes secciones se presenta los aspectos que forman parte del análisis para determinar la
razonabilidad de una medida.

a) Análisis de arbitrariedad

Como se mencionó anteriormente, para determinar que una medida no resulta arbitraria, la CEB debe
verificará que se hayan acreditado las siguientes condiciones:

 La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada. El interés público alegado
debe encontrarse dentro del ámbito de atribuciones legales de la entidad.

 La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida cuestionada

6
  Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para
alcanzar el objetivo de la medida.

Si la entidad denunciada no cumple con acreditar todos los aspectos aludidos, la CEB podrá determinar
que la medida resulta arbitraria y, por ende, carente de razonabilidad.

En tal sentido, tomando en cuenta como premisa las condiciones a verificar por la CEB para determinar
si la medida analizada resulta arbitraria, en el presente informe se desarrollarán los argumentos por los
cuales una o más de las condiciones descritas anteriormente no se estarían cumpliendo, brindando
adicionalmente algunos indicios al respecto.

b) Análisis de proporcionalidad

Para determinar que una medida resulta proporcional a sus fines, la CEB considerará los siguientes
elementos:

 Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría la medida y de los costos
y/o el impacto negativo de la misma para los agentes económicos obligados a cumplirla, así como
para otros agentes afectados y/o para la competencia en el mercado.

 Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera mayores beneficios que costos.

 Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no serían igualmente efectivas.
Dentro de estas medidas alternativas debe considerarse la posibilidad de no emitir una nueva
regulación.

Al igual que en el análisis de arbitrariedad, si la entidad denunciada no cumple con acreditar todos los
aspectos aludidos, la CEB podrá determinar que la medida resulta desproporcionada y, por ende,
carente de razonabilidad.

En tal sentido, tomando en cuenta como premisa las condiciones a verificar por la CEB para determinar
si la medida analizada resulta desproporcionada, en el presente informe se desarrollará los argumentos
por los cuales una o más de las condiciones descritas anteriormente no se estarían cumpliendo,
brindando adicionalmente algunos indicios al respecto.

III. ANÁLISIS DE ARBITRARIEDAD

Como se mencionó anteriormente, para que una medida no sea considerada arbitraria, la CEB verificará
que se cumplan las siguientes condiciones:

 La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada

 La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida cuestionada

7
  Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para
alcanzar el objetivo de la medida

El Informe N°018-DPRC/2021 define como los principales problemas públicos que busca abordar la
norma: i) la existencia de asimetría de información en la contratación de uso de servicios públicos de
telecomunicaciones y ii) la falta de digitalización en los trámites y procedimientos que realizan los
usuarios.

A continuación, se aborda por separado el análisis de ambos problemas públicos planteados por el
regulador evaluando si cumplen con los presupuestos establecidos en la Ley relacionados para acreditar
la no arbitrariedad de la medida adoptada.

a) Asimetría de información

Sin duda, el problema de asimetría de información en las relaciones de consumo ha sido un

argumento empleado como sustento para la formulación de diversas regulaciones en el Perú.

El artículo 2 del Código de Defensa y Protección al Consumidor, por ejemplo, señala como
finalidad de este reducir la asimetría informativa 4 y el artículo 65 de la Constitución Política del
Perú refiere que el Estado garantiza el derecho a la información de los consumidores 5 en el
mercado.

En virtud de ello, el dotar de información suficiente al consumidor para su toma de decisiones

resulta, en principio, un objetivo legítimo de política pública, en caso se acredite que este problema
efectivamente exista.

No obstante, en el presente caso no se ha cumplido con acreditar adecuadamente la existencia de

esta problemática así como la idoneidad de las medidas propuestas, lo cual se detalla a
continuación.

Revisión de evidencia sobre la existencia de los problemas identificados

 Antes de la contratación o la migración hacia un nuevo servicio

El Informe concluye que existe un problema de asimetría de información antes de la

contratación o la migración hacia un nuevo servicio, identificando las siguientes causas:

 problema i): el usuario no conoce a ciencia cierta su demanda, por lo que puede elegir un
servicio sobrevaluado o subvaluado.

4
Ley 29571 “Artículo II.- Finalidad El presente Código tiene la finalidad de que los consumidores accedan a productos y
servicios idóneos y que gocen de los derechos y los mecanismos efectivos para su protección, reduciendo la asimetría
informativa, corrigiendo, previniendo o eliminando las conductas y prácticas que afecten sus legítimos intereses. En el régimen
de economía social de mercado establecido por la Constitución, la protección se interpreta en el sentido más favorable al
consumidor, de acuerdo a lo establecido en el presente Código.”
5
“Artículo 65°.- El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la
salud y la seguridad de la población.”

8
 problema ii): Los canales poseen información heterogénea, ya sea porque están
programados así o porque los asesores comerciales brindan información a su conveniencia.

La evidencia presentada para sustentar el problema i) es la evolución del tráfico cursado y

facturado de Telefónica del Perú, en la cual se observa que existen diferencias entre el tráfico
cursado y el tráfico facturado entre el periodo 2014-I y el periodo 2020-I (ver Gráfico 1).

9
 Gráfico 1: Evolución del tráfico facturado versus tráfico cursado de Telefónica

Fuente: Osiptel

Por otro lado, la evidencia presentada por el Osiptel para sustentar el problema ii) es la
siguiente:

 Información disponible en la página web de Telefónica 6 a mayo de 2020, en la cual, de

acuerdo con el Informe, sólo se publica 8 de los 17 planes disponibles para el servicio de
telefonía móvil, mientras que el resto de los planes son ofrecidos a través de otros canales.

 Información disponible en la página web de Bitel 7 a mayo de 2020, en la cual, de acuerdo

con el Informe, sólo se publica 9 de los 19 planes disponibles para el servicio de telefonía
móvil, mientras que el resto de los planes son ofrecidos a través de otros canales.

 El Memorando N°344-GPRC/2019 y la Carta C. 01792-GSF/2019, mediante la cual se

comunica a Telefónica del Perú que no habría proporcionado información accesible sobre
los planes (monoproducto y dúo) del servicio de Televisión de Paga.

 Una referencia al Informe N° 00027-GPRC/2020, en el cual se afirma que “en cuanto a la

información brindada por las empresas operadoras a través de sus aplicativos, se
identificó que más de una ofrece la opción de migración hacia un plan próximo pero
siempre el de mayor renta, induciendo parcialmente la elección del consumido, pues no se
le brinda información sobre la totalidad de alternativas con las que cuenta el usuario
(menor y mayor renta).” (página 5 del Informe N° 00027-GPRC/2020). Cabe resaltar que
en dicho informe no se brinda evidencia que respalde dicha afirmación.

 Una referencia al Informe N° 157-GPRC/2018, en el cual se identificó planes dominados

en atributos que cuentan con usuarios. Al respecto, el Informe indica que dicho problema
se agudiza “[…] porque las empresas no ponen a disposición de los usuarios en todos sus

6
https://www.movistar.com.pe/movil/postpago/planes-postpago
7

10
 canales, todas las ofertas disponibles. Entonces, el usuario finalmente decide entre unas
cuantas opciones inducidas que son ofrecidas en el canal de venta al que acude. ”, sin
brindar evidencia que respalde dicha afirmación (página 9 del Informe).

Respecto al problema i), la evidencia presentada sobre diferencias entre el tráfico cursado y
facturado no permite concluir que los consumidores efectivamente elijan servicios que no se
encuentran alineados con sus necesidades o que desconozcan sus patrones de consumo
habituales, La información presentada no permite descartar otras posibles explicaciones de las
decisiones adoptadas por el consumidor.

En específico, la aversión al riesgo es la tendencia de los agentes a preferir los resultados con
baja incertidumbre a los resultados con alta incertidumbre, incluso si el resultado promedio de
estos últimos es igual o mayor en valor monetario (Werner, 2008) 8. Dicho supuesto se
encuentra alineado con la teoría de prospectos dada por Kahneman & Tversky (1979) 9, la cual
establece que los agentes le asignan una menor valoración a las decisiones que implican
probabilidades que las decisiones certeras, incluso si el retorno esperado de la primera es
mayor.

La aversión al riesgo permite dar sustento teórico a una amplia variedad de decisiones
racionales de consumo en las que el riesgo se encuentra presente. Así, por ejemplo, en el
mercado de telecomunicaciones, Miao & Jayakar (2014) 10, muestran que una de las razones por
las que los consumidores prefieren opciones tarifaras que involucran niveles de consumo
superiores a los que requieren, incluso si ello involucra un costo mayor, es que dichos
consumidores son aversos al riesgo.

En tal sentido, debido a que los usuarios deben considerar su consumo futuro al escoger un
plan, para evitar costos adicionales por exceso de consumo, estos prefieren adquirir un paquete
que incluya niveles de consumo superiores a los que hubiesen sido elegidos bajo ausencia de
incertidumbre, y basados únicamente en sus patrones de consumo habituales.

Por lo tanto, la decisión de pagar por niveles de consumo superiores a lo facturado

reflejaría la necesidad de los usuarios de reducir la incertidumbre asociada a su consumo
futuro, lo cual no implica que desconozcan sus patrones de consumo habituales, sino que
más bien evidencia que sus decisiones de consumo tienen como objetivo adicional
“asegurar” que no se requiera realizar pagos adicionales en caso dicho consumo habitual
sea excedido en algún periodo de facturación. Alegar que la adquisición de niveles
adicionales de consumo refleja asimetría de información equivaldría a decir que el uso de un
“seguro” resulta evidencia suficiente para alegar falta de información por parte del asegurado.

Adicionalmente, inclusive si se evidenciase que las diferencias entre consumo individual y

facturación reflejan únicamente problemas de asimetría de información en el mercado –
situación que resultaría contraria a la literatura económica presentada anteriormente –, el
gráfico anterior no mostraría evidencia de dicho problema, en la medida que este presenta
8
Werner J. (2008) Risk Aversion. In: Palgrave Macmillan (eds) The New Palgrave Dictionary of Economics. Palgrave
Macmillan, London. https://doi.org/10.1057/978-1-349-95121-5_2741-1
9
Tversky, A., & Kahneman, D. (1979). An Analysis of Decision under Risk. Econometrica, 47(2), 263-292.
10
Miao, M., & Jayakar, K. (2014). Bounded rationality and consumer choice: an evaluation of consumer choice of mobile
bundles. Chinese Journal of Communication, 7(2), 191-211.

11
información agregada, a partir de la cual no es posible hacer algún tipo de inferencia o análisis
individualizado respecto del comportamiento de los consumidores.

Por último, la información agregada presentada en el Informe solo correspondería al servicio

móvil, con lo cual no resultaría correcto extrapolar el supuesto problema identificado a
usuarios de otros servicios de telecomunicaciones (p.ej. Telefónica Fija, Telefonía Móvil,
Internet Fijo, Internet Móvil y TV Paga).

De este modo, existen indicios que permiten afirmar que el Informe no acredita
satisfactoriamente la existencia del problema i), en la medida que:

 El Informe no habría descartado la posibilidad de que los desbalances entre consumo y

facturación sean resultado de una decisión racional.

 El informe estaría utilizando información agregada para obtener conclusiones del consumo
individual de los usuarios de Internet Móvil, lo cual resulta incorrecto.

 El informe estaría extrapolando información del servicio de Internet Móvil para obtener
conclusiones sobre todo el mercado de telecomunicaciones, lo cual resulta incorrecto.

Respecto al problema ii), el Informe presenta como evidencia de la existencia de información

asimétrica ejemplos de casos en los que los operadores no muestran la totalidad de planes en el
canal web pero sí en otros canales. En este sentido, el verdadero problema según el regulador
no consistiría en la no disponibilidad de la información por parte del consumidor sino en el
hecho de que esta información estaría distribuida en diversos canales. En efecto, según el
Informe, existiría “un claro problema con la información a la que el usuario puede acceder
ex-ante, pues esta puede variar de forma importante entre canales, haciendo que su decisión
dependa del canal que se consulta” (página 8 del Informe).

En tal sentido, el Informe se limita al análisis de un solo canal (la página web), sin evaluar la
posibilidad de que las empresas seleccionen o adecuen determinados canales para determinados
perfiles de consumidor, con el objetivo de facilitar la elección. Más bien el informe sugiere que
la no presentación de determinados planes en el canal web, obedecería a una intencionalidad de
no mostrar información relevante a estos, respecto de planes que serían más convenientes al
consumidor. En este contexto, surge la pregunta: ¿por qué un operador ofrecería un plan que no
desea publicitar al consumidor? ¿por qué lo publicitaría en un canal que el consumidor no usa?
¿No sería lo más lógico que se retiren dichos planes de la oferta de la empresa?

De hecho, la simplificación de la información disponible en los canales y su adecuación al

perfil de los consumidores sería consistente con una estrategia comercial que facilite la
elección de los consumidores. En contraste, la publicación de toda la oferta comercial en
canales que se encuentran destinados a determinados segmentos – por ejemplo, la publicación
de información dirigida al segmento corporativo en canales dirigidos al segmento residencial –
podría ocasionar problemas de sobrecarga de información.

Al respecto, una de las soluciones generalmente planteadas para abordar los problemas de
asimetría de información en los mercados consiste en brindar información completa a los

12
 usuarios sobre la oferta de bienes o servicios, de manera que dicha información les permita
tomar mejores decisiones. Sin embargo, esta medida puede generar efectos adversos sobre los
usuarios si la cantidad de información brindada resulta excesiva (Milord & Perry, 1977) 11.

Bajo dicha premisa, el término “sobrecarga de información” es utilizado en la literatura

económica para definir aquellas situaciones en las que los usuarios cuentan con una cantidad
excesiva de insumos para la toma de decisiones. Bajo dicha condición, los usuarios deberán
priorizar la información utilizada para decidir mediante criterios que no necesariamente han
sido definidos de manera racional, lo cual puede derivar en elecciones subóptimas (Malhotra,
1984)12.

De acuerdo con Persson (2018) 13, las obligaciones de divulgación de información sobre los
atributos de un bien o servicio pueden incentivar a que se provea información sobre productos
irrelevantes o sobre atributos menos relevantes de los productos, generando dificultades para
que el consumidor pueda tomar decisiones que efectivamente maximicen su bienestar.

Por otro lado, el informe hace referencia a información contenida en el Informe N°157-
GPRC/2018 para sustentar la existencia de “planes dominados” en el mercado, el mismo que se
utilizó como sustento para una propuesta de modificación del reglamento de tarifas y que a la
fecha no ha sido aprobada.

Sin perjuicio que dicha información se encuentre desactualizada, se debe considerar que el
propio Informe N°157-GPRC/2018 identifica una serie de razones por las cuales podrían existir
usuarios que se suscriban a planes dominados, las cuales incluyen, por ejemplo, la existencia de
rigideces para la actualización de la oferta comercial de las empresas.

Bajo dicha premisa, se consultó a Telefónica y Bitel sobre la información sobre planes
postpago y control disponibles en su página web, obteniéndose las siguientes respuestas:

 La oferta comercial presentada en las páginas web citadas por el Informe corresponde
únicamente a planes tarifarios postpago y/o control dirigidos al segmento de personas, y no
incluye planes que requieran condiciones específicas adicionales (p.ej. discapacidades), ni
planes corporativos.

 La oferta comercial presentada en las páginas web citadas por el Informe es equivalente a
la información presentada en el aplicativo Comparatel desarrollado por el Osiptel,
exceptuando planes que requieran condiciones específicas adicionales (p.ej.
discapacidades).

 Incorporar información correspondiente a usuarios con perfiles distintos al segmento

masivo de personas podría generar confusión, en la medida que implicaría incorporar
información irrelevante sobre una oferta comercial a la cual el segmento de personas sin
condiciones específicas adicionales no podría acceder.

11
Milord, J. T., & Perry, R. P. (1977). A methodological study of overloadx. The Journal of General Psychology, 97(1), 131-137.
12
Malhotra, N. K. (1984). Reflections on the information overload paradigm in consumer decision making.  Journal of consumer
research, 10(4), 436-440.
13
Persson, P. (2018). Attention manipulation and information overload. Behavioural Public Policy, 2(1), 78-106.

13
En esta misma línea, las afirmaciones vertidas en el Informe sobre la inducción por parte de los
operadores mediante la opción de migrar “hacia un plan próximo pero siempre el de mayor
renta” y que “el usuario finalmente decide entre unas cuantas opciones inducidas que son
ofrecidas en el canal de venta al que acude” no se encuentran sustentadas con información que
permita verificar que dichas prácticas son comunes en el mercado y afectan a una proporción
relevantes de los consumidores. En específico, no se ha demostrado que los consumidores
revisen un único canal para realizar migraciones, o que los consumidores tienden a migrar a
planes de mayor renta como resultado de la información presentada por las empresas
operadoras.

Por el contrario, se observa que los procedimientos de migración suelen involucrar más de un
canal de comunicación con los usuarios. Así, por ejemplo, el aplicativo móvil de Telefónica
redirecciona a los consumidores a otros canales para obtener más información sobre planes
tarifarios y realizar migraciones, y el aplicativo web de Claro envía información por correo
electrónico y realiza contacto telefónico a través de asesores al realizar migraciones.

En consecuencia, los canales de información de las empresas operadoras exhibirían

complementariedades entre sí para brindar información más precisa a los clientes. Asumir que
dichos canales son perfectamente sustitutos entre sí, o que los usuarios utilizan únicamente
determinados canales para informarse – obviando la información disponible en otros – puede
llevar a errores en la definición de problemas de política pública y en el diseño de medidas
regulatorias.

Finalmente, inclusive si se pudiese acreditar con información representativa del mercado las
afirmaciones realizadas en el Informe, la información presentada se refiere a un solo de los
servicios (servicio móvil) y no a todo el espectro de servicios que se pretende involucrar en la
problemática descrita. En tal sentido, las conclusiones alcanzadas serían representativas
únicamente del servicio móvil, y no aplicarían para los servicios de Internet Fijo y TV Paga.

De este modo, el Informe N°018-DPRC/2021 no acredita satisfactoriamente la existencia del

problema ii), en la medida que:

 Existen indicios que la operación comercial de las empresas operadoras requiere de

diversos canales de manera complementaria (no sustituta) para informar a sus clientes. Así,
por ejemplo, se utiliza de manera conjunta aplicativos web y móviles, llamadas telefónicas,
correos electrónicos y WhatsApp para brindar información detallada sobre los planes que
solicita un determinado usuario.

 La ausencia de parte de la oferta comercial en determinados canales respondería a la

necesidad de las empresas operadoras de brindar información sencilla, evitando así proveer
información sobre productos irrelevantes para un determinado segmento o sobre aspectos
irrelevantes de los productos. Presentar información sobre la oferta completa de las
empresas operadoras sin ningún tipo de filtro generaría dificultades para que el consumidor
pueda tomar decisiones que efectivamente maximicen su bienestar.

14
  La existencia de planes dominados no necesariamente responde a un direccionamiento de
la demanda. Como se ha descrito anteriormente, existen distintas razones por las cuales los
usuarios podrían optar por permanecer en planes dominantes, entre los cuales figuran, tal
como admite el OSIPTEL (Informe N°157-GPRC/2018, p32), en rigideces en la oferta
comercial, inducida en gran medida por la propia regulación. Así, dadas las restricciones
existentes para modificar planes las empresas se ven obligadas a aprobar nuevos planes
tarifarios, desactualizando los vigentes.

 Parte de la información presentada en el Informe no es verificable, en la medida que el

Informe no presenta información representativa de todo el mercado sino únicamente sobre
casos puntuales que no necesariamente corresponden a conductas frecuentes y
representativas de todos los operadores.

 La información presentada es parcial, en la medida que se refiere a un solo de los servicios

(servicio móvil) y no a todo el espectro de servicios que se pretende involucrar en la
problemática descrita.

 Durante la contratación del servicio

El Informe indica que existe un problema de asimetría de información durante la contratación o

la migración hacia un nuevo servicio, identificando como causa la existencia de una brecha de
información cuando se dan contrataciones no presenciales, pues el usuario tiene acceso a su
contrato solo después de haber contratado el servicio.

Para sustentar el problema descrito, el Informe afirma que existen “múltiples reclamos
presentados por facturación o por información inexacta, que sustentan que lo que están
recibiendo o lo que se les está cobrando no coincide con lo que los agentes de venta les
ofrecieron al momento de la contratación”, sin brindar evidencia alguna al respecto (página 10
del Informe).

Asimismo, el Informe indica que, si bien ya se ha aprobado normativa para obligar a todas las
empresas operadoras a hacer uso de un Contrato Tipo que sea más accesible para los usuarios
y/o abonado, “esta medida no permite abordar todos problemas de asimetría de información
durante la contratación, pues en los casos en los que la contratación se hace de forma no
presencial, los usuarios reciben la información de lo que están contratando directamente de
los agentes de ventas” (página 10 del Informe).

Al respecto, se observa que el sustento brindado en el Informe asume que existe una relación
entre ciertos reclamos por facturación o información inexacta – los cuales no han sido
documentados – y supuestas brechas de información durante procesos de contratación por
medios no presenciales. A fin de determinar si dicho problema se deriva de la falta de
información, lo correcto sería evaluar el porcentaje de dichos reclamos por facturación e
información inexacta que proviene de contrataciones hechas a través de mecanismos no
presenciales. Sin embargo, dicho análisis no es presentado en el Informe.

15
 Asimismo, el Informe omite señalar que el artículo 8 del TUO de las Condiciones de Uso de
los Servicios Públicos de Telecomunicaciones, ya establece la obligación por parte de las
empresas de consignar la información respecto de todos los modelos de contrato:

“Artículo 8.- Información en la página web de la empresa operadora.

Adicionalmente a las obligaciones contenidas en la presente norma, la empresa operadora

que disponga de una página web de Internet deberá incluir en su página principal un
vínculo visiblemente notorio y de fácil acceso, bajo la denominación “Información a
Abonados y Usuarios” que direccione hacia:
(i) Los modelos de todos y cada uno de los contratos de abonado y su(s) respectivo(s)
anexo(s), si lo(s) hubiere, correspondientes a los servicios y planes tarifarios vigentes.
Estos deberán diferenciarse por tipo de servicio, según corresponda, distinguiéndose
adicionalmente los planes tarifarios que se comercializan de aquellos que han dejado de
comercializarse y que registran abonados. Asimismo, deberá indicarse en cada caso, la
fecha de inicio de comercialización del plan tarifario, y de ser el caso, la fecha de
culminación de la misma; […]”

En ese sentido, el problema planteado por el Informe N°018-2020-GPRC ya estaría siendo

abordado por la regulación vigente, pues el consumidor ya tiene acceso a los modelos contrato,
los cuales se consignan en las respectivas páginas web de las empresas. En todo caso,
correspondería acreditar al regulador las razones por las cuales dicha regulación no resulta
suficiente para atender la problemática descrita o si, por el contrario, se trataría de un problema
de falta de supervisión.

De este modo, el Informe no acredita satisfactoriamente la existencia del problema descrito

anteriormente, en la medida que:

 Las afirmaciones presentadas en el Informe no se encuentran respaldadas con evidencia.

En específico, el Informe no brinda evidencia sobre la relación entre los reclamos por
facturación inexacta y los supuestos sesgos en la información brindada a través de canales
no presenciales.

 El Informe no acredita si el supuesto problema identificado responde a la falta de

regulación de la información brindada a través de canales no presenciales, o a problemas
en la supervisión de estos conforme a lo establecido en el artículo 8 del TUO de las
Condiciones de Uso. En consecuencia, las causas a las cuales el Informe atribuye el
problema identificado no estarían debidamente sustentadas.

 Después de la contratación del servicio

El Informe indica que existe un problema de asimetría de información después de la

contratación del servicio, identificando las siguientes causas:

i) El abonado desconoce sus obligaciones, lo cual puede generar situaciones adversas para él.

16
ii) El abonado desconoce sus derechos, lo que los pone en una situación de vulnerabilidad
ante los problemas que podría enfrentar.

iii) El abonado desconoce cómo realizar ciertos trámites o procedimientos, que dificulta que
actúe en su beneficio ante distintas situaciones, y que empeora por la heterogeneidad de
procedimientos en los distintos canales

La evidencia presentada en el Informe para sustentar dicha afirmación es la siguiente:

 La Encuesta de Satisfacción del Usuario 2018 y 2019, a partir de la cual el Osiptel muestra
que menos del 41% de los encuestados en ambos años pudieron responder al menos 7
preguntas correctas de las 10 preguntas formuladas respecto a sus derechos básicos (ver
Gráfico 2).

Gráfico 2: Nivel de conocimiento de los usuarios acerca de sus principales derechos

2018

17
 2019

Fuente: Osiptel

 La existencia de casos en los que los usuarios consultan sobre la validez de los cobros por
reconexión de los servicios, lo cual, a criterio del Osiptel, “demuestra que el usuario no
tiene clara la información sobre las penalidades por retraso en los pagos de sus
servicios”. Cabe resaltar que el Informe no reporta información sobre dichos casos,
limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan frecuentes son y en qué
condiciones ocurren.

 La existencia de casos en los que los usuarios se quejan en redes sociales por el cobro de
pagos por terminación anticipada de un contrato asociado a la adquisición de un equipo
terminal. Cabe resaltar que el Informe no reporta información sobre dichos casos,
limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan frecuentes son y en qué
condiciones ocurren.

 La existencia de usuarios que reportan no saber que existe la posibilidad de efectuar la

portabilidad numérica de sus líneas fijas o móviles. Cabe resaltar que el Informe no reporta
información sobre dichos casos, limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan
frecuentes son y en qué condiciones ocurren.

 El supuesto desconocimiento de los usuarios sobre los procedimientos de migración a otros

planes de la misma empresa. Cabe resaltar que el Informe no reporta información sobre
dichos casos, limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan frecuentes son y
en qué condiciones ocurren.

 El Memorando N° 00185-GPRC/2020, mediante el cual el Informe identifica que, por el

canal telefónico, los asesores de algunas empresas tienden a desincentivar la migración
poniendo trabas para la migración hacia planes de menor renta.

 Casos en los que la opción de migración hacia un plan próximo de mayor renta se
encuentra disponible en los aplicativos de las empresas, y no se cuenta con la opción de
hacerlo a otros planes de menor renta. Cabe resaltar que el Informe no reporta información
sobre dichos casos, limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan frecuentes
son y en qué condiciones ocurren.

18
  Casos en los que los asesores del canal telefónico disuaden a los abonados en la realización
de bajas definitivas argumentando que no se puede realizar el trámite por ese canal,
ofreciendo alternativas para la migración a otro plan o dilatando injustificadamente el
trámite de baja. Cabe resaltar que el Informe no reporta información sobre dichos casos,
limitándose a mencionarlos, lo cual impide evaluar que tan frecuentes son y en qué
condiciones ocurren.

Respecto a la información obtenida de la Encuesta de Satisfacción del Usuario se observa que,

si bien no todos los usuarios contestan la mayoría de las preguntas correctamente, la mediana
de preguntas contestadas de manera correcta fue de 6 (60% de las preguntas) y 7 (70% de las
preguntas) durante los años 2018 y 2019, lo cual evidencia un nivel de conocimiento razonable
y creciente en el tiempo.

Asimismo, los resultados de la encuesta realizada no recogen el efecto de las campañas que
viene implementando el Osiptel, por ejemplo, a través del decálogo de los “Usuarios con
Poder”14, creado en octubre de 2020, el cual presenta de manera resumida los derechos de los
usuarios de servicios de telefonía móvil y fija, televisión de paga e Internet, y que fue creado
justamente con el objetivo de incrementar el conocimiento de los usuarios respecto a sus
propios derechos15.

Respecto a las afirmaciones vertidas en el Informe sobre casos en los que i) usuarios habrían
consultado sobre la validez de los cobros por reconexión de los servicios, ii) se quejarían en
redes sociales por el cobro de pagos por terminación anticipada de un contrato asociado a la
adquisición de un equipo, iii) no conocerían la posibilidad de efectuar la portabilidad numérica
de sus líneas, iv) desconocerían los procedimientos de migración a otros planes, v) enfrentarían
trabas para la migración hacia planes de menor renta o bajas definitivas por parte de los
asesores, y v) no contarían con la opción de migrar a planes de menor renta en los aplicativos;
el Informe no presenta evidencia alguna sobre dichos casos y su frecuencia en el mercado de
telecomunicaciones. En efecto, dichas afirmaciones no se encuentran respaldadas con
información estadística, lo cual impide que sean verificadas o analizadas.

De este modo, la información presentada en el Informe es insuficiente para acreditar

satisfactoriamente la existencia del problema de asimetría de información descrito
anteriormente, en la medida que:

 La Encuesta de Satisfacción del Usuario 2019 evidencia un nivel de conocimiento

razonable de los usuarios respecto de sus derechos así como una ligera tendencia a la
mejora en el tiempo. Asimismo, dicha encuesta no recoge el efecto de campañas realizadas
por el Osiptel con el objetivo de incrementar el conocimiento de los usuarios respecto a sus
propios derechos.

 El Informe no presenta evidencia alguna sobre los casos utilizados para sustentar la
problemática descrita y su frecuencia en el mercado de telecomunicaciones. En efecto,

14
Disponible en el siguiente enlace: https://www.osiptel.gob.pe/usuarios-con-poder/index.html
15
Ver Nota de Prensa N° 055-2020: https://www.osiptel.gob.pe/media/outhhkxx/np-derechos-usuarios-telecom.pdf

19
 dichas afirmaciones no se encuentran respaldadas con información estadística, lo cual
impide que sean verificadas o analizadas.

Revisión de evidencia sobre la idoneidad de las medidas

Sobre la base de los problemas de asimetría de información descritos anteriormente, el Informe

identifica diversos impactos sobre los principales actores en el mercado:

 Usuarios y abonados: los problemas de información afectan de forma directa a los usuarios,
pues los pone en una situación de desventaja permanente frente a los operadores que ofrecen y
venden el servicio, generando insatisfacción en los usuarios y/o abonados.

 Empresas operadoras: si bien existe un impacto indirecto negativo sobre las empresas
operadoras que consiste en los reclamos de los usuarios y/o abonados, y en la percepción
negativa por parte de los usuarios, esta asimetría de información favorece a que la empresa
pueda extraer rentas adicionales.

 Osiptel: el impacto sobre el Osiptel básicamente consiste en los reclamos, apelaciones, quejas
consultas y solicitudes que debe gestionar producto del desconocimiento de los usuarios y/o
abonados, lo cual involucra invertir recursos humanos y tiempo en solucionar un reclamo que
podría evitarse, congestionando en general el sistema de reclamos.

Asimismo, el Osiptel indica que, de no intervenir en el mercado, el problema persistiría por las
siguientes razones:

 En la mayoría de los casos, el contacto directo es únicamente entre el usuario y la empresa

operadora, y esta última no cuenta con los incentivos para aminorar esta asimetría de
información, pues incluso puede llegar a rentabilizar la desinformación del usuario.

 Existe una heterogeneidad importante entre los usuarios, los cuales tienen acceso a distintos
servicios en distintas zonas. Asimismo, existen usuarios cuya lengua materna no es el español,
e incluso existen usuarios que no saben leer.

Tomando en cuenta lo anterior, el OSIPTEL define los siguientes objetivos de intervención:

 Mejorar el acceso a información antes de adquirir el servicio

 Mejorar el acceso a información durante la prestación del servicio
 Mejorar el acceso a información durante la terminación del servicio
 Mejorar el acceso a información de manera transversal sobre sus derechos y obligaciones

A continuación, siguiendo con el análisis de arbitrariedad, se realizará una revisión de evidencias

sobre la idoneidad de las medidas presentadas en el Informe para abordar los objetivos de
intervención descritos.

 Herramienta informativa 1: canales de comercialización

20
El norma bajo análisis establece la obligación de que la información sobre todos los planes
comercializados vigentes deba estar disponible en todos los canales de comercialización,
siendo el propio usuario quien determine los filtros para la provisión de la información sobre
los planes (Artículo 6-B del TUO de las Condiciones de Uso):

“La empresa operadora debe brindar la información indicada en el artículo 6, de

manera idéntica, completa y homogénea, indistintamente del canal o sistema que utilice
para brindar atención, ofrecer y/o comercializar sus servicios.”

Cabe resaltar que la información indicada en el artículo 6 del TUO de las Condiciones de Uso
es la siguiente:

“[…]

La empresa operadora está obligada a brindar, previamente a la contratación y en

cualquier momento en que le sea solicitada, información clara, veraz, detallada y
precisa, como mínimo sobre:

(i) El servicio ofrecido;

(ii) Las diversas opciones de planes tarifarios;
(iii) Los requisitos para acceder al servicio;
(iv) La cobertura y alcance del servicio;
(v) Las características, modalidades y limitaciones del servicio ofrecido;
(vi) La periodicidad de la facturación;
(vii) El plazo del contrato de prestación de servicios, causales de resolución
anticipada, penalidades, si las hubiera y sus consecuencias o alcances
económicos;
(viii) El plazo y condiciones de los contratos adicionales a que hace referencia el
artículo 16-Aº;
(ix) Los alcances y uso de los equipos terminales que sean provistos por la empresa
operadora, en especial, las opciones de servicios que el equipo y la red permitan,
y cuyo uso se encuentre sujeto a contratación previa o a tarificación por
consumo efectivamente realizado;
(x) El procedimiento para dar de baja el servicio contratado bajo la modalidad
prepago a que se refiere el artículo 14;
(xi) La velocidad de transmisión contratada y velocidad de transmisión mínima
garantizada en Megabits por segundo (Mbps), especificándose para cada caso,
la velocidad de descarga (downlink) y de envío de información (uplink), así como
las condiciones que influyen en dichas velocidades, para el servicio de acceso a
Internet (fijo y móvil);
(xii) La capacidad de descarga en Megabytes (MB) o Gigabytes (GB), en los casos
que corresponda, para el servicio de acceso a Internet (fijo y móvil);
(xiii) Las tecnologías a las que se puede acceder desde el equipo terminal adquirido a
la empresa operadora, para los servicios públicos móviles y de acceso a Internet
(fijo y móvil); así como los sistemas operativos que utilice el equipo terminal en
el caso de los servicios públicos móviles;

21
 (xiv) Las condiciones de prestación del servicio de roaming internacional, las tarifas
aplicables para los destinos frecuentes y, de ser el caso, para las zonas de
frontera, así como el procedimiento para su activación y desactivación;
(xv) La relación y el número de señales de programación, para el servicio de
distribución de radiodifusión por cable; y,
(xvi) La dirección de las oficinas de pago y otros medios habilitados para el pago de
los servicios, así como el horario de atención de las oficinas de pago de la
empresa operadora.

Asimismo, deberá informar que la adquisición de los equipos que sean necesarios, su
mantenimiento técnico y cualquier otro servicio que brinde la empresa operadora, tienen
carácter opcional y, de ser el caso, pueden ser contratados a terceros distintos a la
empresa operadora. La empresa operadora que disponga de una página web de Internet,
deberá incluir en la misma la información a que se refiere el presente artículo, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8.”

Por otro lado, se establece que el proceso de contratación se consolide después de contar con la
conformidad al contrato y no antes (Artículo 118-B del TUO de las Condiciones de Uso de los
Servicios Públicos de Telecomunicaciones):

“La contratación de los servicios a través de los mecanismos no presenciales de

contratación a los que se hacen referencia en el artículo 118, culmina luego de que el
abonado verifique que el servicio ofrecido corresponde a la información brindada, y
haya otorgado su conformidad.

La conformidad implica la declaración expresa a través de un medio físico y/o mediante

mecanismos tales como el uso de la contraseña única referida en el artículo 128, o un
código de confirmación, u otro mecanismo que permita corroborar su consentimiento, el
cual debe ser incluido en el mecanismo de contratación.”

Es decir, se propone como medida para cumplir con el objetivo de intervención de “mejorar el
acceso a información antes de adquirir el servicio” la obligación de replicar de manera idéntica,
completa y homogénea, la información establecida en el Artículo 6 del TUO de las
Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones, en todos los canales de
atención de las empresas operadoras, a pesar de que dicha información ya debe ser presentada
de manera obligatoria en la web de las empresas operadoras, o a través de otros canales en
cualquier etapa previa a la contratación de servicios, o a solicitud de los usuarios.

Es decir, a través de la norma establecida, se pretende incorporar en la información relativa a la

oferta comercial de las empresas operadoras un total de 17 atributos de comparación en todos
los canales de comercialización, sin que medie para ello análisis alguno sobre la dinámica de
comercialización de las empresas operadoras, y las potenciales duplicidades en la presentación
de información que ello podría implicar.

Lo anterior estaría desconociendo que las interacciones entre clientes y empresas operadoras
involucran el aprovechamiento de complementariedades entre canales para maximizar la
experiencia del usuario. De este modo, los procedimientos para adquirir información

22
 generalmente son iniciados en un canal y continuados en otros que puedan ofrecerle mayores
facilidades para acceder a información detallada, pudiendo brindarse información clara, veraz,
detallada y precisa sobre los planes en cualquier etapa de dicho procedimiento, cumpliéndose
de este modo con lo establecido en el artículo 6 del TUO de las Condiciones de Uso sin que
ello implique replicar la información en todos los canales.

Así, por ejemplo, el aplicativo móvil de Telefónica involucra interacciones del cliente con el
canal WhatsApp en caso existan consultas detalladas sobre características específicas de los
planes tarifarios, cumpliendo de este modo con el artículo 6 del TUO de las Condiciones de
Uso sin que ello implique publicar información detallada en el aplicativo móvil. Al obligar a
las empresas operadoras a brindar información idéntica, completa y homogénea en el aplicativo
móvil, se estaría duplicando de manera injustificada la información que ya es provista
actualmente a través del canal WhatsApp, y se estaría eliminando las economías de ámbito
derivadas del uso conjunto de dichos canales.

Más aún, tomando en cuenta que resulta difícil para los usuarios comparar una amplia variedad
de atributos de manera autónoma en la toma de decisiones, al obligar a las empresas operadoras
a incorporar sin guía alguna o apoyo de algún asesor un set de 17 atributos en la información
provista sus canales digitales, se incrementaría las dificultades de los clientes para comparar
alternativas – especialmente en el caso de canales no asistidos como el aplicativo móvil –, lo
cual puede derivar en elecciones subóptimas (Malhotra, 1984 16), impidiendo así que se
solucione el problema identificado por el Osiptel.

Es decir, la implementación de la medida propuesta no sólo genera el riesgo de no contribuir al

objetivo perseguido por la norma sin en algunos casos, podría afectar negativamente la
situación de algunos de los agentes involucrados en la problemática:

 Usuarios y abonados: como consecuencia de los problemas de sobrecarga de información,

al obligarse a las empresas operadoras a brindar información altamente detallada y
redundante en todos sus canales, la capacidad de los usuarios para decidir de manera
óptima se vería afectada.

 Empresas operadoras: se generarían costos adicionales para la implementación de la

norma en todos los canales. Asimismo, dichos costos tendrían que ser incorporados en
cualquier evaluación relacionada a la creación de nuevos canales, limitando las iniciativas
de innovación impulsadas por las empresas como parte de su proceso de diferenciación y
competencia.

 Osiptel: la implementación de la norma implicaría obligaciones adicionales de verificación

asociadas a cualquier canal adicional que se pudiese incorporar a la dinámica comercial de
las empresas operadoras en el futuro, incrementando así los costos de supervisión del
Osiptel.

Por otro lado, no es exacto afirmar que, de no incorporarse la medida descrita anteriormente el
problema de asimetría de información persistiría, en la medida que la normativa actual ya
16
Malhotra, N. K. (1984). Reflections on the information overload paradigm in consumer decision making. Journal of consumer
research, 10(4), 436-440.

23
 obliga a los operadores a brindar información clara, veraz, detallada y precisa de manera previa
a la contratación, siendo obligación del Osiptel supervisar el cumplimiento de dicha obligación.

En conclusión, la medida propuesta no resultaría idónea para cumplir con el objetivo propuesto
por el Osiptel, en la medida que:

 La normativa actual ya obliga a los operadores a brindar información clara, veraz, detallada
y precisa de manera previa a la contratación, siendo obligación del Osiptel supervisar el
cumplimiento de dicha obligación.

 Puede generar problemas de sobrecarga de información, impidiendo que los consumidores

puedan recoger información relevante de manera previa a la contratación.

 Desconoce que las interacciones entre clientes y operadoras para adquirir información
pueden ser iniciadas en un canal y continuar en otro, pudiendo brindarse información clara,
veraz, detallada y precisa sobre los planes en cualquier etapa de dicho procedimiento.

 Genera costos adicionales a las empresas operadoras y al Osiptel, y podría desalentar la

implementación de nuevos canales de atención para los usuarios.

 Herramienta informativa 2: link en la página web

El Osiptel establece la obligación de que se modifique el contenido del link de información a

usuarios y abonados, y que este link tenga al menos el mismo formato que los demás links de la
página web, no pudiendo ser de un tamaño menor que haga difícil su ubicación (Artículo 8 del
TUO de las Condiciones de Uso):

“La empresa operadora que disponga de una página web de Internet debe incluir en su
página principal un vínculo visiblemente notorio y de fácil acceso, bajo la denominación
“Información a Abonados y Usuarios”, el cual se ubica en la parte superior de la página
web de cada empresa operadora, a la misma altura de los aplicativos a los que hace
referencia el artículo 10-A. Dicho vínculo debe incluir el contenido y forma previsto por
el OSIPTEL.

El OSIPTEL define el contenido del vínculo y las pautas para el cumplimiento eficaz de
esta obligación mediante comunicación de la Gerencia General del OSIPTEL.”

Respecto a la información específica a ser incluida en dicho vínculo, esta se encuentra

desarrollada en la Resolución de Gerencia General N° 00129-2021-GG/OSIPTEL, la cual ha
sido sustentada mediante el Informe N° 00049-DAPU/2021 en base a la información
disponible actualmente en la web de las empresas, experiencias internacionales y el Artículo 8
del TUO de las Condiciones de Uso.

En específico, se ha establecido la obligación de que el vínculo denominado “Información a

abonados y usuarios” se encuentre disponible en la página web de las empresas operadoras, y
que este mismo redireccione a los usuarios a una página diseñada por la empresa operadora con
los siguientes títulos y enlaces (Cuadro 1).

24
 Cuadro 1: Información obligatoria establecida en el Instructivo
Título
Revisa nuestros modelos de
contrato y lo que necesitas saber
para contratar
Revisa aquí nuestras tarifas
Comunícate con “nombre de la
empresa operadora”
Conoce nuestra calidad
atención y servicio
Conoce más sobre
Portabilidad Numérica
¿Deseas reclamar o hacer
seguimiento a tu reclamo?
Bloqueo y desbloqueo
equipo celular
¿Cómo tramitar la baja del
servicio, la suspensión del
servicio y la migración de plan
tarifario?
Accesibilidad para personas con
discapacidad
Medidor de velocidad de
transmisión y nivel descargas
Revisa aquí si tienes
devoluciones a tu favor
pendientes de pago
¿Qué es el Uso Indebido del
servicio?
Guía telefónica de líneas fijas
Conoce tus derechos, normas y
políticas de la empresa
Enlaces
 Modelos de contratos de abonado
 Requisitos para la contratación del servicio público de
telecomunicaciones
 Cobertura
 Términos y condiciones de servicios
 Tarifas establecidas y promocionales
 Sistema de Información y Registro de Tarifas – SIRT
 Encuentra nuestros centros y puntos de atención
 Conoce nuestros teléfonos y canales digitales de atención
 Lugares y medios de pago
 Indicadores de calidad de atención en oficinas y vía telefónica
de
 Indicadores de calidad del servicio
 Indicadores y parámetros publicados por el OSIPTEL
 Conoce los términos y condiciones para llevar a cabo la
la
portabilidad numérica
 Descarga el formato de portabilidad utilizado
 ¿Qué puedo reclamar?: Materias reclamables
 ¿Cómo reclamar?: Requisitos y procedimiento de reclamo
 ¿Dónde presentar un reclamo?: Canales
 Presenta aquí tu reclamo, apelación, queja o solicitud
 Formularios de reclamo, apelación, o queja para descargar
 Consulta aquí sobre tu expediente de reclamo
 ¿Cómo reportar el robo, pérdida y recuperación del equipo
celular?
del
 Bloqueo por equipo con IMEI inválido
 ¿No estás de acuerdo con el bloqueo de tu celular? Revisa
aquí lo que puedes hacer
 ¿Quieres solicitar la baja de tu servicio?
 ¿Quieres suspender temporalmente tu servicio?
 ¿Quieres migrar de plan tarifario?
 Accesibilidad
 Tarifas para personas con discapacidad
Medidor de velocidad de transmisión y nivel descargas
Revisa aquí si tienes devoluciones a tu favor pendientes de pago
 Casos de uso indebido
 ¿Qué ocurre ante un presunto uso indebido del servicio?
Guía telefónica de líneas fijas
 Derechos de abonados y usuarios
 Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de
Telecomunicaciones
 Reglamento de Atención de Gestiones y Reclamos
 TUO del Reglamento de Portabilidad Numérica
 Reglamento General de Tarifas
 Política de Uso de Internet
 Política de Uso de Datos Personales
25
  Videos informativos
Preguntas frecuentes Preguntas frecuentes
Fuente: Instructivo
Elaboración propia

Asimismo, el instructivo establece de manera detallada la información a publicar en cada uno

de los enlaces listados anteriormente. Además, el instructivo define una serie de indicaciones
que deben ser implementadas para cada enlace.

Finalmente, el instructivo establece las siguientes medidas para su implementación:

“El vínculo denominado ‘Información a Abonados y Usuarios’ que señala el artículo 8°

del TUO de las Condiciones de Uso, debe encontrarse implementado conforme al
presente Instructivo a partir del 1 de diciembre de 2021. A los tres (03) meses desde la
publicación del presente Instructivo, la empresa operadora debe remitir a la Gerencia
General del OSIPTEL, la estructura y/o boceto prototipo del contenido de cada enlace.

El OSIPTEL podrá requerir la adecuación de la información incluida en el citado

vínculo, a fin de cumplir los objetivos de brindar información clara y precisa a los
abonados y usuarios conforme lo establece la normativa vigente.”

Al respecto, se debe tomar en cuenta que la ubicación del link en la plataforma web, la
estructura de títulos y enlaces propuesta en el Instructivo no responden a ningún tipo de estudio
o análisis sobre el comportamiento del usuario, lo cual impide verificar si en efecto dicha
medida mejorará dicha experiencia de los usuarios en la web. Por el contrario, una medida de
esta naturaleza podría afectar la experiencia de los usuarios que ha desarrollado cada empresa
operadora, en función a sus estrategias y objetivos de diferenciación.

Asimismo, la información disponible en el enlace propuesto en el Instructivo resulta amplia,

compleja y poco amigable, y como se verá adelante no se encuentra basada en las mejores
prácticas asociadas a la presentación de información de esta naturaleza. Sobre el particular,
cabe preguntarse si hace sentido que se regule a tal nivel de detalle (incluyendo aspectos de
forma muy específicos) la información a publicarse en el enlace descrito.

Al respecto, Baldwin et al. (2012)17 indica que un enfoque regulatorio enfocado en aspectos
formales (over-formalism) y de corte punitivo puede afectar la posibilidad de generar
relaciones de cooperación entre el regulador y las empresas reguladas – tomando en cuenta que
son estas últimas las que tienen información más precisa sobre los mercados – pudiendo
generar resultados contrarios a los objetivos de intervención del regulador 18.

Como ejemplo de ello, respecto a la obligación de ubicar el vínculo en la sección superior del
aplicativo móvil, mediante carta TDP-1208-AR-GER-21, Telefónica del Perú remitió

17
Baldwin, R., Cave, M., & Lodge, M. (2012). Understanding regulation: theory, strategy, and practice. Oxford University
Press
18
Baldwin et al. (2012) ponen como ejemplo algunas medidas regulatorias en el sector bancario descritas en Abolafia y Kilduff
(1988), las cuales son aplicadas por los reguladores con el objetivo de aumentar la estabilidad en el sector bancario pero que, al
ser puestas en práctica, generan corridas bancarias.

26
información detallada al Osiptel sobre la distribución de la información en la página web de
empresas en el mismo sector y en otros sectores, tales como (págs. 5-13):

 BBVA Perú
 AT&T Estados Unidos
 Movistar Chile
 Vodafone España
 Movistar Colombia
 Claro Brasil
 Tigo Colombia
 Entel Chile
 AT&T México
 BBVA España
 Banco Ripley Chile

En específico, se observa que todas las empresas listadas anteriormente ubican su información
de carácter normativo en la sección inferior de la web (“footer”).

Del mismo modo, Telefónica indicó lo siguiente en su carta TDP-1208-AR-GER-21 (pág. 13):

“[…] según nuestra experiencia de navegación de usuarios, éstos conocen que los
términos legales se encuentran en el footer de las páginas web. Ello queda evidenciado
en la práctica, dado que el 22 de enero de 2020 el vínculo de “Información de Abonados
y Usuarios” se movió al footer, junto al Libro de Reclamaciones, generando un alza
considerable de visitas; por lo que, se consideró como una buena práctica.”

[Énfasis y subrayado agregados]

Es decir, la experiencia de los usuarios con otras páginas web habría generado que estos tomen
la costumbre de revisar información legal en la sección inferior de las páginas web, hecho que
el Osiptel no habría considerado en el diseño de la medida propuesta.

Para brindar evidencia de ello, Telefónica compartió con el Osiptel información que brinda
indicios de incrementos en las visitas a la sección de información legal y libro de
reclamaciones derivados de mover el vínculo a la sección inferior de la web en enero de 2020
(ver Cuadro 2)

Cuadro 2: número de consultas al vínculo Información de Abonados y Usuarios de Telefónica

(consultas por mes)

Dispositivo Noviembre 2019 Diciembre 2019 Enero 2020

Desktop 802 601 622
Mobile 325 272 1,152
Tablet 6 6 9
Fuente: Carta TDP-1208-AR-GER-21
Elaboración propia

27
 Por otro lado, al establecer una estructura específica para la presentación de información en el
link de abonados y usuarios podría limitar la capacidad de los operadores de simplificar,
mejorar o adecuar la presentación de dicha información en función a las características,
preferencias o necesidades de los usuarios.

Adicionalmente, tomando en cuenta que, de acuerdo con la carta TDP-1208-AR-GER-21, el

97% de los usuarios que visitan la web lo hacen a través de dispositivos móviles, un link que
cuente con la cantidad de títulos y enlaces establecidos en el Instructivo hará que el mismo
requiera de más tiempo y recursos para cargar en los equipos móviles. Dicha mayor demanda
de memoria, no sólo podría afectar la experiencia de usuarios con dispositivos de gama alta,
sino que además podría impedir que ciertos equipos de gama mediana, que antes podían cargar
rápidamente, estén en capacidad de hacerlo; privando a ciertos consumidores del acceso a
dicha información.

Una mayor cantidad de información que debe ser incluida dentro de la aplicación puede
conllevar a que esta ocupe una mayor memoria dentro del dispositivo. De acuerdo con
Anodonoska & Jakimoski (2018)19, las aplicaciones móviles deben ser optimizadas para utilizar
una mínima cantidad de almacenamiento. Si utiliza demasiada memoria y el dispositivo no es
capaz de sostenerlo, esto causaría que la ejecución del aplicativo sea lenta.

Considerando que Anodonoska & Jakimoski (2018) 20 indican que las encuestas muestran que
acciones que requieren un segundo o más para ejecutarse son consideradas por los usuarios
como demoras, los requerimientos de información y formato en la nueva normativa podrían
causar una menor velocidad del aplicativo. Esto resultaría en una experiencia de menor calidad
para el usuario y, en consecuencia, sería una advertencia respecto a la cantidad de datos que
pueden ser transferidos de los dispositivos móviles a los servidores.

Asimismo, existen barreras asociadas a la capacidad de procesamiento de los dispositivos y la

velocidad del Internet que podría limitar aún más el número de usuarios de un aplicativo,
siendo esta la razón por la cual diversos aplicativos móviles – tanto en el sector
telecomunicaciones como fuera de este – desarrollan versiones “light” de los mismo para
atender a clientes con dispositivos de gama media y baja 21. En dichos casos, un incremento en
la información a cargar podría hacer inviable que determinados segmentos utilicen el aplicativo
web debido al exceso de información que debería cargarse en sus terminales.

Por último, es necesario señalar que los operadores tienen fuertes incentivos para brindar
información útil a los usuarios y abonados, a través del uso de herramientas digitales. Así, por
ejemplo, los operadores han venido perfeccionando el uso de canales adicionales de
información y asesoría como el uso de chats con asesores, chatbots, así como el uso creciente
de la mensajería.

En ese sentido, la realidad viene revelando que los operadores vienen apelando al uso creciente
y diversificado de herramientas virtuales de información para acercarse a los usuarios. Como se
19
Andonoska, A., & Jakimoski, K. (2018) Performance Evaluation of Mobile Applications. Faculty of Informatics, FON
University
20
Andonoska, A., & Jakimoski, K. (2018) Performance Evaluation of Mobile Applications. Faculty of Informatics, FON
University
21
Así, por ejemplo, existen aplicativos como “Facebook Lite” que tienen como usuarios

28
 ha mencionado anteriormente, esto ha venido formando parte de sus distintas estrategias de
diferenciación y competitividad, por lo que no es claro que una uniformización forzada de
dichas herramientas lograría de manera más eficiente los objetivos perseguidos por la
regulación, de contribuir a reducir la asimetría de información.

Es consecuencia, las medidas propuestas podrían tener efectos contraproducentes sobre los
agentes involucrados en la problemática:

 Usuarios y abonados: al encontrarse desalineada con las políticas de mejora de

experiencia en la plataforma web de los usuarios, la implementación del Instructivo podría
generar un menor uso del link a abonados y usuarios por parte de los clientes, pudiendo
inclusive impedir que ciertos equipos de gama mediana, que antes podían cargar
rápidamente, ahora no estén en capacidad de hacerlo; privando a ciertos consumidores del
acceso a dicha información.

 Empresas operadoras: se generaría costos adicionales para la implementación de la

norma. Asimismo, el carácter prescriptivo de la norma desincentivará la innovación en el
desarrollo de contenidos, mecanismos y canales para hacer más amigable la presentación
de información legal y regulatoria, al impedir el diseño de esquemas alternativos para la
presentación de dicha información.

 Osiptel: la implementación de la norma implicaría obligaciones adicionales de verificación

asociadas a cada uno de los títulos y enlaces detallados en el Instructivo.

En conclusión, no se ha demostrado fehacientemente que las medidas propuestas en el

Instructivo resultarían idóneas para dar solución al problema de asimetría de información
descrito en el Informe, en la medida que:

 No se encuentran respaldadas por ningún tipo de análisis que evidencie que la experiencia
del usuario mejorará como consecuencia de su aplicación.

 Existe evidencia que muestra que la ubicación del enlace propuesto podría afectar los
niveles de uso del vínculo a abonados y usuarios.

 El carácter prescriptivo de la regulación afectaría la capacidad de innovación de las

empresas y limitaría la adecuación de los contenidos establecidos en el link a abonados y
usuarios de acuerdo con las características, preferencias o necesidades de los usuarios.

 Herramienta informativa 3: recibo de abonado

El Osiptel establece la obligación de agregar en los recibos de abonado una gráfica

comparativa de los consumos de datos de los últimos 6 meses (Artículo 34-A del TUO de las
Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones).

Sobre el particular, actualmente todas las empresas brindan información sobre consumo cuanto
menos para el periodo de facturación actual, sin embargo, el Informe no ha sustentado con

29
evidencia las razones por las cuales la presentación de información a 6 meses resultaría
superior en términos de costos y beneficios.

Más aún, en el caso de los planes destinados al segmento corporativo, la Matriz de

Comentarios de la Resolución indica lo siguiente:

“En cuanto a la obligación para clientes empresariales, la gran base de clientes

empresariales son micro, pequeñas y medianas empresas, cuyo poder de negociación es
bajo, y por tanto se requiere brindar la misma información que a un cliente residencial”

Al respecto, y sin perjuicio de que dicha afirmación no se encuentre debidamente sustentada, es

necesario indicar que la problemática derivada de brindar información sobre consumos de los
últimos 6 meses por cada línea contratada al sector corporativo presenta diferencias
sustanciales respecto al segmento residencial, debido a que la cantidad de líneas que contrata
un cliente corporativo puede llegar a ser bastante elevada.

Al respecto, mediante carta CGR-1531/2021, Entel indicó que, a abril de 2021, contaba con
más de 7,772 clientes empresariales con más de 10 líneas contratadas, lo cual incluye clientes
con más de 5,000 líneas, o inclusive clientes con más de 300,000 líneas.

En consecuencia, es claro que el impacto de presentar información de consumos por línea en el

segmento corporativo – y en especial para clientes con una alta cantidad de líneas contratadas –
puede resultar muy alto en términos de costos de actualización y de experiencia para los
usuarios, pudiendo resultar inviable, en algunos casos, que los usuarios sean capaces de revisar
la información presentada para cada línea.

Adicionalmente, algunas empresas ya presentan información en sus aplicativos móviles sobre

consumos hasta por 6 meses. En consecuencia, presentar nuevamente dicha información en los
recibos implica una duplicidad en la información presentada, y evidencia que la medida
propuesta en el Informe no ha evaluado si la información solicitada ya es presentada
actualmente a través de otros canales.

Es consecuencia, la implementación de la medida propuesta podría ser contraproducente para

los agentes involucrados en la problemática:

 Usuarios y abonados: presentar información detallada por línea puede afectar la

experiencia de los usuarios, especialmente en el caso de usuarios corporativos, que
usualmente cuentan con una alta cantidad de líneas contratadas.

 Empresas operadoras: se generaría costos adicionales para la implementación de la

norma. Asimismo, dado que existen empresas que actualmente ya presentan dicha
información a través de sus aplicativos para el segmento residencial, la implementación de
la norma generaría una duplicación innecesaria de costos.

 Osiptel: la implementación de la norma implicaría obligaciones adicionales de supervisión

asociadas a la verificación de información sobre consumos mensuales en los aplicativos
móviles.

30
 Finalmente, la implementación de información sobre consumos actuales e históricos en los
aplicativos web y móviles evidencia que no se ha acreditado que el problema identificado por
el regulador persista ante la ausencia de intervención regulatoria. En tal sentido, una estrategia
de promoción de dichas herramientas a través de esquemas de incentivos (el uso de rankings de
digitalización, entre empresas) podría resultar más idónea para alcanzar el objetivo propuesto
en el Informe.

En conclusión, la medida propuesta en el Informe no resultaría idónea tomando en cuenta lo

siguiente:

 La experiencia de usuarios con una gran cantidad de líneas contratadas se vería afectada, al
resultar imposible la verificación de información para cada línea en dichos casos.

 Implica duplicar la información que algunos operadores ya presentan en sus aplicativos

web y móviles para el segmento residencial.

b) Falta de digitalización

El segundo problema planteado que se buscaría abordar a través de las regulaciones introducidas
mediante la Resolución, guarda relación con una supuesta falta de digitalización en los trámites y
procedimientos que realizan los usuarios de los servicios de telecomunicaciones.

Con relación al interés público detrás de la problemática de la digitalización, sin duda, la

transformación digital constituye un objetivo de política, el cual ha sido plasmado mediante la
aprobación del Decreto de Urgencia N°006-2020 que Crea el Sistema Nacional de Transformación
Digital.

No obstante, como se verá a continuación no se ha cumplido con acreditar fehacientemente la

existencia de esta problemática en el presente caso y la idoneidad de las medidas propuestas, los
cuales se detallan a continuación.

31
Revisión de evidencia sobre la existencia de los problemas identificados

 Subutilización de los aplicativos informáticos

El Informe establece que existen un problema de subutilización de los aplicativos informáticos,

identificando las siguientes causas:

i) Las obligaciones existentes respecto a las funcionalidades de los aplicativos informáticos

serían mínimas a criterio del Osiptel.

ii) Aún existe un gran porcentaje de usuarios y abonados que no acceden a los aplicativos
informáticos.

La evidencia presentada en el Informe para sustentar la existencia del problema descrito es la

siguiente:

 Algunos trámites que no se encuentran disponibles en los aplicativos (ver Cuadro 3).

Cuadro 3: Comparación de trámites que se pueden realizar a través del aplicativo web y del
aplicativo móvil, por empresa operadora

Fuente: Osiptel

 Información reportada por las empresas operadoras sobre el número de usuarios de

Telefónica, América Móvil y Bitel. De acuerdo con el Informe, si bien una cantidad
importante de usuarios tienen acceso a estos aplicativos, el porcentaje sería reducido de la
cantidad total de abonados.

Al respecto, para la definición de la problemática asociada a la intervención, es necesario traer

a colación las recomendaciones establecidas en el “Manual para la aplicación del Análisis de
Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR)” publicado por la Secretaría de Gestión Pública de la
PCM.

En específico, dicho documento indica lo siguiente respecto a la definición y delimitación del

problema público en el marco del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR):

32
 “No se debe definir el problema público como la ausencia de solución a un problema,
sino como una situación que merece ser mejorada o corregida. Por ejemplo, en lugar de
definir un problema como ¨la falta de colegios¨, debe definirse como ¨alto índice de niños
sin escolarizar¨. Asimismo, en lugar de identificar el problema como ¨la falta de
hospitales públicos¨, puede identificarse (por ejemplo) como ¨alta tasa de mortalidad
infantil¨.”

[Énfasis y subrayado agregados]

Respecto al problema i), resulta evidente que definir con parte del problema una mínima
cantidad de obligaciones asociadas a los aplicativos informáticos es incorrecto y genera un
sesgo en el diseño de las alternativas de solución, las cuales se enfocarían, bajo dicha premisa,
en incrementar las obligaciones existentes, dejando de lado otros mecanismos que promuevan
la utilización de aplicativos informáticos.

Bajo dicha premisa, y siguiendo las recomendaciones del “Manual para la aplicación del
Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR)”, lo correcto sería definir como parte del
problema la alta cantidad de trámites considerados como “críticos” por el Osiptel que no
cuentan con funcionalidades en los aplicativos web y móviles.

Al respecto, el Informe hace referencia a 3 tipos de trámites: críticos, de mediana criticidad y

otros trámites, resaltando que algunos de ellos, no se pueden realizar en algunas de las
plataformas (web o móvil). Cabe mencionar que el Informe no define con claridad los criterios
en base a los cuales se define el nivel de criticidad de los trámites (ver Cuadro 4).

Cuadro 4: disponibilidad de trámites en aplicativos según nivel de criticidad

Nivel de criticidad Trámites Resultados [*]

Reposición de sim-card,
recuperación de equipo No se encuentran en aplicativo
Tramites Críticos
terminal, contratación de altas web ni móvil
nuevas
Algunas empresas priorizan
Migraciones, recargas, compra
Trámites de Mediana Criticidad aplicativo web, otras el móvil y
de paquetes
otras en ambos canales.
Consultas, pagos de recibos, La mayor parte de trámites en
Otros Trámites
canje de bonos, etc. ambos aplicativos web y móvil.
[*] Resultados obtenidos en base al análisis de 3 empresas: Telefónica, América Móvil y Bitel.
Elaboración propia

De la lectura del Informe no queda claro el por qué constituye un problema la no digitalización
de los procesos considerados críticos. No se presenta información que sustente la relevancia o
importancia de la digitalización de determinados trámites. Evidencia respecto de la importancia
de digitalizar estos trámites podría provenir por ejemplo de una encuesta a usuarios respecto
del carácter crítico de determinados trámites y su necesidad de digitalización, sin embargo, esta
no se encuentra detallada en el Informe.

Cabe resaltar que, de acuerdo con la información remitida por las empresas operadoras,
prácticamente todos los trámites listados por el Regulador se encuentran disponibles en la web

33
o el aplicativo móvil, no estando disponibles en ambos a la vez en muchos casos debido a las
ineficiencias que podría implicar para los operadores la duplicación de trámites en sus
plataformas digitales.

De este modo, el Informe no acredita satisfactoriamente la existencia del problema i), en la

medida que:

 Define incorrectamente la problemática, al centrar las causas del problema en la ausencia

de regulación sin brindar evidencia alguna de ello.

 No indica los criterios o evidencia utilizada para definir como trámites “críticos” los
trámites de reposición de sim-card, recuperación de equipo terminal y contratación de altas
nuevas, y las razones por las cuales hace sentido económico digitalizar dichos trámites de
manera necesaria.

 Prácticamente todos los trámites listados por el Regulador se encuentran disponibles en la

web o el aplicativo móvil.

Respecto al problema ii), el propio Informe admite que una cantidad importante de usuarios
tienen acceso a los aplicativos web y móviles. Asimismo, el informe no indica qué niveles de
digitalización podrían ser considerados como “suficientes” o como un objetivo razonable para
la política pública.

Asimismo, el Informe no evalúa si existen determinados nichos en los cuales el uso de

aplicativos móviles es mayoritario, si el bajo uso de aplicativos de las empresas operadoras
responde a limitaciones de acceso (smartphones, internet), limitaciones de uso (habilidades
digitales) o limitaciones asociadas a las funcionalidades de los aplicativos.

Así, por ejemplo, el informe no considera que existen barreras asociadas a la capacidad de
procesamiento de los dispositivos y la velocidad del Internet que podría limitar actualmente el
número de usuarios de un aplicativo, siendo esta la razón por la cual diversos aplicativos
móviles – tanto en el sector telecomunicaciones como fuera de este – desarrollan versiones
“light” de los mismo para atender a clientes con dispositivos de gama media y baja. En dichos
casos, un incremento en los trámites disponibles podría hacer inviable que determinados
segmentos utilicen el aplicativo web debido al exceso de información que debería cargarse en
sus terminales.

Por otro lado, el desarrollo de aplicativos y otros mecanismos de digitalización constituyen

estrategias adoptadas por las propias empresas para ofrecer al consumidor una propuesta de
valor diferenciadora. Dicha estrategia depende, entre otros, del enfoque que tenga cada
operador en los segmentos de mercado hacia los que dichas estrategias apuntan, las cuales
pueden diferir entre empresas. En tal sentido, que algunas funcionalidades se utilicen en el caso
de algunas empresas o segmentos y no en otras, obedece a una lógica de diferenciación propia
de la competencia y no a una subutilización que requiera ser corregida.

De este modo, existen indicios que permiten afirmar que el Informe no acredita
satisfactoriamente la existencia del problema ii), en la medida que:

34
  No define las razones por las cuales el nivel de digitalización observado actualmente en el
mercado de telecomunicaciones puede ser considerado como insuficiente.

 Asume que se trata de un problema generalizado, sin realizar una evaluación diferenciada
por segmento.

 No contempla que la supuesta falta de uso de aplicativos móviles puede responder a una
lógica de diferenciación propia de la competencia y no a una subutilización que requiera
ser corregida.

 Subutilización de la contraseña única

El Informe indica que existe un problema de subutilización de la contraseña única,

identificando las siguientes causas:

i) Un costo de transacción alto para los usuarios antiguos, que no han pasado biometría o no
han registrado un correo electrónico y deben ir de manera presencial a pasar biometría para
obtener su contraseña única

ii) El hecho que esta contraseña única solo sería usada cuando hagan nuevas contrataciones o
recuperen su equipo terminal

Para sustentar dicho problema, para el desarrollo del Informe, el Osiptel solicitó información a
las empresas operadoras sobre el estado del uso de la contraseña única para cada una,
obteniendo las siguientes respuestas (pág. 15-16 del Informe):

 Telefónica reportó que su protocolo de entrega de contraseña única está aprobado por el
OSIPTEL, pero aún no lo masifican por dificultades para que los propios usuarios se
apersonen a solicitar su contraseña única.

 Claro reportó que aún no cuenta con procedimiento de generación de Contraseña Única
para clientes residenciales, pues este está pendiente de aprobación. Por tanto, aun no hace
uso efectivo de la contraseña única

 Entel reportó que aún no cuenta con un procedimiento aprobado para la generación de
Contraseña Única.

 Bitel reportó que cuenta con un procedimiento generación de Contraseña Única aprobado,
y que han realizado gestiones para que sus clientes se afilien a la contraseña única, incluso
desarrollaron la campaña denominada SOS MiBitel, con la cual sus abonados que
generaran la contraseña única podían obtener datos o minutos libres; no obstante,
únicamente 983 usuarios la generaron y solo 300 la usaron para la campaña.

 Cuy Móvil reportó que aún no cuentan con la aprobación del procedimiento de generación
de Contraseña Única, pero una vez aprobado, tienen sus sistemas preparados para enviar de

35
 manera masiva la contraseña única temporal, de tal forma que los usuarios modifiquen
dicha contraseña y puedan utilizarla.

Al respecto, antes de la aprobación de la Resolución N°018-2021-CD/OSIPTEL, el artículo

128 del Reglamento de Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones 22
establecía la obligación de que las empresas operadoras contaran con una Contraseña Única
que les permitieran hacer trámites por vías distinta a la presencial por parte de los abonados.
Dicha contraseña sería entregada al usuario al momento de la contratación del servicio o en
cualquier otro momento en el que se deba hacer la validación de su identidad mediante huella
dactilar.

El objetivo de este sistema de huella dactilar única es posibilitar que el usuario pueda hacer
trámites que, de otro modo, requerirían de verificación biométrica. Sin embargo, la
implementación de una obligación de este tipo se ha encontrado limitada por el hecho de que la
oportunidad en que el usuario puede acceder a la misma se restringe al momento de la
contratación del servicio, o trámites similares. En ese sentido, ampliar el alcance de este
mecanismo al resto de usuarios, implicaría obligar a estos a acudir a los centros de atención de
las empresas operadoras para que, una vez realizada la biometría, puedan acceder a la referida
contraseña. Debido a que este proceso es altamente costoso, el número de usuarios a los que se
ha otorgado esta contraseña es relativamente bajo, tal como lo corrobora el Informe.

Si bien el Informe reconoce el hecho de que no se ha implementado una obligación establecida

por una norma anterior, por los costos de transacción que implica su implementación; no es
claro el por qué identifican la ausencia de este mecanismo como un problema público.

22
Artículo 128.- Contraseña Única
Para efectos de realizar el reporte de recuperación de equipos terminales móviles, por vías distintas a la presencial y sin exigir la
verificación biométrica, las empresas operadoras del servicio público móvil deben implementar la utilización de un código y una
contraseña por parte de sus abonados. La empresa operadora deberá permitir a sus abonados obtener dicha contraseña en forma
presencial, al momento de la contratación del servicio o en cualquier otro en que su identidad sea validada a través del sistema de
verificación biométrica de huella dactilar; o a través del correo electrónico que el abonado haya indicado en dicha oportunidad.
La empresa operadora que entregue una contraseña a sus abonados, deberá exigir que el abonado modifique dicha contraseña
antes de realizar el primer trámite que requiera su uso. Asimismo, deberá permitir que el abonado pueda cambiar dicha
contraseña las veces que lo requiera.
Excepcionalmente, en el caso de nuevas contrataciones, la empresa operadora podrá permitir que el abonado obtenga su
contraseña única a través del envío de un mensaje de texto al servicio contratado. La entrega o generación de la contraseña a
través de este mecanismo estará vigente por un periodo máximo de tres (3) días calendario. En caso el abonado no genere su
contraseña única o no modifique la contraseña otorgada por la empresa operadora durante el referido plazo, solo se podrá obtener
dicha contraseña mediante los mecanismos dispuestos en el primer párrafo del presente artículo.
En ningún caso el sistema implementado por la empresa operadora para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo,
permitirá que su personal de atención obtenga la contraseña del abonado. Sin perjuicio de ello, el procedimiento a ser utilizado,
así como los mecanismos de seguridad correspondientes deberán contar previamente con la aprobación del OSIPTEL.
En todos los casos en que la presente norma establezca la utilización de un código y contraseña que resulte aplicable a las
empresas de servicios públicos móviles, se entenderá como exigible lo dispuesto en el presente artículo, debiendo utilizarse un
único código y contraseña.
La referida contraseña única será aplicable para todos los servicios públicos de telecomunicaciones prestados por cada empresa.
Asimismo, la empresa operadora no podrá establecer diferenciaciones entre sus abonados respecto a los trámites y solicitudes que
pueden realizar mediante el uso de la contraseña única.
Las empresas operadoras que prestan servicios distintos al servicio público móvil podrán implementar la utilización de la
contraseña única.
La empresa operadora que implemente la contraseña única, podrá realizar contrataciones de altas nuevas por vías distintas a la
presencial, siempre que utilice dicha contraseña para validar la identidad de sus abonados. Para tal efecto, la empresa operadora
deberá contar con la aprobación previa del OSIPTEL, de conformidad con lo dispuesto en artículo 118.

36
37
Revisión de evidencia sobre la idoneidad de las medidas

El Informe indica que la problemática descrita genera diversos impactos sobre los principales
actores en el mercado:

 Usuarios y abonados: estos problemas afectan directamente al usuario pues le generan costos
de transacción altos, para realizar cada uno de los trámites y procedimientos que no están aún
digitalizados, más aún en un contexto de aislamiento social como el actual.

 Empresas operadoras: estos problemas afectan a la empresa desde dos ámbitos: (i) les afectan
negativamente, pues existen trámites que si pudieran hacerse de manera no presencial le
abaratarían algunos costos administrativos; y (ii) les afecta positivamente, ya que pueden
aprovechar que no existan obligaciones específicas respecto a trámites o procedimientos, y
facilitar trámites que les otorguen ganancias y no facilitar trámites que puedan restarles
ganancias.

 Osiptel: los trámites presenciales encarecen algunos costos administrativos y regulatorios.

Asimismo, el Informe indica que, de no intervenir en el mercado, el problema persistiría por las
siguientes razones:

 Las empresas operadoras no tienen incentivos para masificar actualmente el uso de contraseña
única o permitir que se puedan realizar todos los trámites, sobre todo los que involucran una
reducción de sus rentas, por medio de los aplicativos.

 En el caso de los problemas con la normativa que aún mantiene tramites presenciales, la no
intervención generará que se mantengan costos de transacción altos para los usuarios y
abonados.

 Cuando se contrata un servicio con una empresa operadora, ésta tiene el control sobre todos los
trámites que el usuario puede realizar durante la prestación de este. Por lo tanto, no existen
incentivos en las empresas operadoras para otorgar más facilidades a sus abonados para
trámites que no les conviene que realicen.
Tomando en cuenta lo anterior, el Informe define los siguientes objetivos de intervención:

 Buscar el aprovechamiento de los canales digitales

 Fortalecer el uso de la contraseña única
 Buscar la digitalización de los trámites que hoy son estrictamente presenciales

A continuación, se realizará una revisión de evidencias sobre la idoneidad de las medidas

presentadas en el Informe para abordar los objetivos de intervención descritos.

 Herramienta de digitalización 1: aplicativos

38
El Informe establece la obligación de contar con un aplicativo móvil. Asimismo, los aplicativos
web y móviles deben permitir a los usuarios acceder a la información más relevante y
posibilitar la realización de trámites (Artículos 10-A, 10-B y 10-C del TUO de las Condiciones
de Uso):

“(i) Los aplicativos a los que hace referencia en el artículo 10-A, deben permitir como
mínimo la realización de los siguientes trámites:
a. La solicitud de contratación de altas nuevas.
b. La contratación y terminación de servicios adicionales.
c. La migración de planes hacia cualquier plan en comercialización según el SIRT.
d. Dar por terminado el servicio bajo cualquier modalidad.

(ii) Los aplicativos informáticos cuentan con una sección de atención de solicitudes de
acuerdo a las necesidades propias del servicio, considerando como mínimo las
siguientes:
a. Solicitud de cambio de domicilio de servicio.
b. Solicitud de cambio de número.
c. Solicitud de facturación detallada y registro de llamadas entrantes.
d. Solicitud de suspensión temporal o reactivación del servicio.

(iii) Los aplicativos informáticos permiten la presentación de reclamos, quejas y

apelaciones asociadas al servicio, bajo lo dispuesto en el Reglamento de Reclamos.

(iv) Para los trámites especificados en el numeral (i) del presente artículo, la empresa
operadora debe requerir al solicitante y/o abonado la confirmación expresa a su
solicitud. Asimismo, para la validez de los trámites que requieran el uso de verificación
biométrica, es necesario el uso de una contraseña, de acuerdo a lo previsto en el artículo
128.

(v) Las instrucciones que permitan el cumplimiento de las disposiciones del presente
artículo serán aprobadas y actualizadas por la Gerencia General del OSIPTEL.

(vi) Estas obligaciones no resultan aplicables para las contrataciones suscritas en el

marco de convocatorias o negociaciones de carácter público o privado en las cuales la
oferta ha sido diseñada de manera específica”

[…]

“Las empresas están obligadas a tener disponibles sus aplicativos informáticos de

manera permanente, durante los siete (7) días de la semana. La información de cada
abonado será actualizada permanentemente, sin que esto suponga interrupciones
prolongadas en el acceso, visualización u otros.

Las ventanas de mantenimiento preventivo, serán debidamente comunicadas a los

abonados a través de un mecanismo que deje constancia y al OSIPTEL con una
anticipación no menor a tres (3) días calendario, y programadas entre las 02:00 horas y
las 05:00 horas.

La empresa operadora que cuente con una cantidad igual o mayor a 500,000 abonados a
nivel nacional, debe implementar un aplicativo informático disponible en su página web

39
 de Internet y un aplicativo informático móvil, orientados a la información personalizada
y la digitalización del proceso de contratación, compatibles con los sistemas operativos
más utilizados, que puedan ser accesibles y ejecutados en computadoras estacionarias,
laptops, tabletas y equipos terminales móviles, y permitan el acceso y su descarga, como
mínimo, de la siguiente información:

(i) Contratos de los servicios públicos de telecomunicaciones suscritos por el

abonado, y los contratos asociados al equipo terminal o dispositivos adquiridos a la
Empresa Operadora.

(ii) Características completas del plan.

(iii) Características de Promociones y beneficios con los que cuenta el abonado,

detallando la vigencia de los mismos.

(iv) Recibos de los últimos seis (6) meses.

(v) Representación gráfica del historial de consumo de datos de los servicios de

telefonía móvil los últimos seis (6) meses, indistintamente de la modalidad del
servicio.

(vi) Las solicitudes relativas a: (a) la entrega del recibo de servicios a través de otro
medio alternativo al impreso, (b) la exclusión del abonado de la guía telefónica, y
(c) la entrega de guía telefónica impresa a través de cualquier modalidad de soporte
distinta a la impresa;

(vii) El detalle histórico de las solicitudes de: (a) suspensión temporal del servicio,
(b) traslado del servicio, (c) suspensión del servicio y bloqueo del equipo terminal
móvil por robo o pérdida de éste último, (d) reposición de SIM Card, y (e)
cuestionamiento de titularidad de los servicios públicos móviles prepago. El referido
detalle deberá contener información relativa a las solicitudes que hayan sido
realizadas por el abonado, con una anterioridad no menor a dos (2) años de
efectuadas las mismas, como mínimo.

(viii) El estado y seguimiento de los reclamos, quejas y apelaciones realizadas por

el abonado.

Esta obligación no resulta aplicable para las contrataciones suscritas en el marco de

convocatorias o negociaciones de carácter público o privado en las cuales la oferta ha
sido diseñada de manera específica.”

Cabe resaltar que, en la matriz de comentarios anexa al informe se precisa que existe la
posibilidad de redireccionar a los usuarios desde el aplicativo informático hacia la plataforma
web para cumplir con los requerimientos de información establecidos.

Asimismo, si bien en la Resolución se indica que la normativa establecida no aplica para

ofertas específicas contratadas mediante convocatorias o licitaciones de carácter público o
privado, esta misma sí aplicaría para planes estándar en el segmento corporativo, alegando que
la gran base de usuarios en dicho segmento son micro, pequeñas y medianas empresas, cuyo
poder de negociación es bajo.

40
 Al respecto, existen diversas causas por las cuales los consumidores podrían no estar utilizando
herramientas digitales más allá de las funcionalidades con las que estas cuentan. Dichas causas
pueden estar relacionadas a barreras de acceso (p.ej. disponibilidad de smartphones), barreras
de uso (p.ej. habilidades digitales) o preferencias.

En el caso específico de las preferencias, uno de los métodos más extendidos para identificar
limitantes al uso de herramientas tecnológicas corresponde al Modelo de Aceptación de la
Tecnología (TAM) desarrollado por Davis (1989) 23, el cual toma tres aspectos relevantes que
influyen en la decisión de uso de una herramienta tecnológica:

 Utilidad percibida (PU): definido como el grado en el cual una persona cree que utilizando
un sistema particular mejorará su eficiencia o rendimiento.

 Facilidad percibida de uso (PEOU): definida como el grado en el cual una persona cree que
utilizando un sistema particular se liberará de esfuerzo.

 Disfrute percibido (PD): se refiere al grado en el cual una persona encuentra una actividad
placentera al utilizar la tecnología

Como se puede apreciar, en el caso de los usuarios que no cuentan con barreras de acceso o
uso, existen diversas razones por las cuales se puede utilizar una herramienta tecnológica. Es
así que, si bien el incremento en las funcionalidades de una aplicación puede mejorar la
utilidad percibida o la facilidad percibida, la incorporación de funcionalidades consideradas
como poco relevantes por los usuarios puede generar que dicho incremento resulte marginal, y
sea más que compensado con reducciones en el disfrute percibido (“experiencia”) asociado a
dicho aplicativo.

Por otro lado, la estrategia asociada a la migración de trámites a plataformas digitales parte de
una lógica comercial que el Informe no estaría contemplando. En específico, los operadores
resaltan que existen canales que resultan más idóneos para presentar determinada información
o realizar determinados trámites. La decisión depende principalmente de la facilidad que
genere al cliente la realización de trámites a través de un canal u otro. Es así que incorporar
todas las transacciones en distintos canales (especialmente transacciones con baja demanda)
puede afectar las economías de escala que actualmente obtienen las empresas en cada canal.

Asimismo, las aplicaciones forman parte de la dinámica competitiva de las empresas

operadoras, como consecuencia de ello, al homologar las aplicaciones se estaría suprimiendo
una variable competitiva. De este modo, la norma estaría impidiendo que las empresas
desarrollen estrategias de diferenciación al homogeneizar la forma y fondo de sus distintos
canales.

En específico, investigaciones en diversos sectores han resaltado la importancia del diseño e

interacción con el sitio web como un determinante significativo de la satisfacción del

23
Davis, F. D. (1989). “Perceived Usefulness, Perceived Ease of Use and User Acceptance of Information Technology,”  MIS
Quarterly 13(3), 319-339.

41
 consumidor. Entre estos se encuentra el caso de Jeon (2017) 24, quien estudió la percepción de la
calidad de servicio de las páginas web y sus efectos en la lealtad del consumidor dentro del
sector hotelero. Los resultados permitieron establecer que el diseño de un sitio web de acuerdo
con las expectativas y demandas de los consumidores es necesario para incentivar el uso
repetido del mismo sitio.

Asimismo, Chang & Wang (2011)25 encontraron que entre las dimensiones estudiadas como
determinantes de la calidad del servicio electrónico en el sector retail, el diseño del sitio web
era una de las más importantes porque afecta la satisfacción del consumidor y el valor
percibido que tiene. El estudio recomienda que las empresas en línea optimicen su el diseño de
su página con una interfaz de fácil uso y personalizada a las necesidades del cliente. Por lo
tanto, queda claro que actualmente, el diseño de la página web es un componente importante
dentro de la política comercial de diversos sectores, ante la creciente digitalización de los
servicios y transacciones.

Específicamente para el sector de telecomunicaciones, a esta conclusión llegan Zhou et al.

(2019)26 al investigar la calidad de los servicios electrónicos y su importancia para la
satisfacción y lealtad de los consumidores. Ellos reconocen que una cantidad creciente de
personas están escogiendo los canales electrónicos para completar transacciones y que esta
actividad es más común aún en usuarios móviles. Dentro de sus resultados encontraron que la
percepción acerca de la calidad del interfaz del portal web es el principal factor que afecta la
satisfacción del consumidor y su intención a recomendar la empresa en el contexto de las
telecomunicaciones.

Asimismo, de la construcción de una escala con 13 categorías que podrían afectar la

satisfacción del consumidor, se encontró que el 59.9% de la variación podía explicarse por el
diseño del sitio web. Por lo tanto, las compañías de telecomunicaciones deben priorizar el
diseño de sus portales web, especialmente en la interfaz de esta, al ser uno de los principales
factores que mejoran la satisfacción del cliente y, como resultado, permite una mayor
fidelización de este.

Por otro lado, Van Riel et al. (2004)27 exploran los efectos de la satisfacción de los
consumidores con los servicios de apoyo en línea en la lealtad hacia los operadores de
telecomunicaciones. Los resultados confirman la importancia de los efectos en la satisfacción
de los consumidores de la calidad percibida de la interfaz en términos de usabilidad, así como
de las cualidades estéticas. Adicionalmente, recomiendan prestar una consideración
significativa al diseño de los servicios de apoyo y eliminar características no relacionadas con
el servicio, ya que esto puede afectar la satisfacción del consumidor.

24
Jeon, M. M., & Jeong, M. (2017). Customers’ perceived website service quality and its effects on e-loyalty.  International
Journal of Contemporary Hospitality Management.
25
Chang, H. H., & Wang, H. W. (2011). The moderating effect of customer perceived value on online shopping
behaviour. Online Information Review.
26
Zhou, R., Wang, X., Shi, Y., Zhang, R., Zhang, L., & Guo, H. (2019). Measuring e-service quality and its importance to
customer satisfaction and loyalty: an empirical study in a telecom setting. Electronic Commerce Research, 19(3), 477-499.
27
Van Riel, A. C., Lemmink, J., Streukens, S., & Liljander, V. (2004). Boost customer loyalty with online support: the case of
mobile telecoms providers. International Journal of Internet Marketing and Advertising, 1(1), 4-23.

42
 Bajo dicha premisa, se ha realizado un análisis de algunas de las obligaciones establecidas de
manera prescriptiva en el Informe, comparando los potenciales beneficios que podría implicar
su inclusión con los efectos de estos sobre la experiencia de los usuarios y la funcionalidad de
los aplicativos:

 En el caso de Telefónica, las solicitudes de cambio de número son inferiores al 0.4% del
total de solicitudes realizadas.

 En el caso de Entel, las solicitudes de facturación detallada en el segmento residencial

representan menos del 0.01% del total de clientes del segmento corporativo y menos del
0.7% del total de clientes del sector residencial.

En consecuencia, la medida propuesta podría ser contraproducente para los agentes

involucrados en la problemática:

 Usuarios y abonados: incluir funciones adicionales no valoradas por los consumidores

puede afectar la experiencia de los usuarios y el rendimiento de los aplicativos sin que ello
implique mejoras en su funcionalidad o potenciales ahorros de tiempo en la mayor
proporción de usuarios, generando una reducción en su utilización.

 Empresas operadoras: se generaría costos adicionales para la implementación de la

norma. Asimismo, la inclusión de trámites con muy baja demanda generaría sobrecostos
que no podrían ser recuperados.

 Osiptel: la implementación de la norma implicaría obligaciones adicionales de supervisión

asociadas a la verificación de los trámites y solicitudes que deberán formar parte de los
aplicativos.

En conclusión, la medida propuesta en el Informe no resultaría idónea tomando en cuenta que

incluye la implementación de funciones adicionales en los aplicativos que, por su muy baja
demanda, no serían valoradas por los usuarios. Esto podría afectar la utilización de los
aplicativos, contraviniendo el objetivo de la medida e impidiendo que el objetivo de
intervención sea alcanzado.

 Herramienta de digitalización 2: contraseña única

El Informe determina que coexistan dos niveles de contraseñas, una que requiere la validación
biométrica para su obtención, y que, por lo tanto, permitirá realizar todos los trámites que
requieran validación de identidad mediante biometría; y otra, que es la que actualmente otorgan
las empresas operadoras a sus abonados para que puedan ingresar a sus respectivos aplicativos
web y móvil, y realizar los trámites de menor criticidad. Adicionalmente, esta alternativa
permite el uso de validación biométrica no presencial para la obtención de la primera
contraseña (Artículos 128 del TUO de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de
Telecomunicaciones).

43
Al respecto, de acuerdo con información remitida por Bitel, los problemas asociados al uso de
la contraseña única no sólo responderían a los aspectos descritos, sino también a las
dificultades que experimentan las empresas para realizar procedimientos de auto-biometría.

Así, por ejemplo, Bitel propuso al Osiptel adicionar una solución tecnológica para tal
validación, denominada VeridiumID, que funcionaría a la par del mecanismo del lector
biométrico físico (huellero), sin modificar el procedimiento de verificación aprobado
anteriormente por el Osiptel.

Sin embargo, debido a la ausencia de facilidades por parte del Osiptel para dicha aplicación, su
implementación pudo ser iniciada recién luego de 246 días de realizada la solicitud, y sólo
como consecuencia de la aprobación de la Resolución N° 050-2020-CD/OSIPTEL en el marco
de la pandemia. De acuerdo con Bitel, esta demora respondió a los diversos requerimientos y
consultas enviados por el Osiptel, que terminaron retrasando de manera importante el uso de
esta solución tecnológica.

44
IV. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD
Para determinar que una medida no resulta desproporcionada, la Ley establece que la CEB considerará
los siguientes elementos:

 Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría la medida y de los costos
y/o el impacto negativo de la misma para los agentes económicos obligados a cumplirla, así como
para otros agentes afectados y/o para la competencia en el mercado.

 Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera mayores beneficios que costos.

 Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no serían igualmente efectivas.
Dentro de estas medidas alternativas debe considerarse la posibilidad de no emitir una nueva
regulación.

Tomando en cuenta los objetivos de intervención propuestos, el Informe ha evaluado diversas

alternativas sobre la base de un Análisis Multicriterio, en función a los siguientes criterios:

 Criterio de efectividad (empoderamiento del usuario): 50% del puntaje

 Criterio de costos para las empresas operadoras: 25% del puntaje
 Criterio de costo regulatorio: 25% del puntaje

Los valores asignados para cada criterio son los siguientes:

 Importante desmejora respecto al escenario base: -3

 Desmejora moderada respecto al escenario base: -2
 Ligera desmejora respecto al escenario base: -1
 Sin cambios: 0
 Ligera mejora respecto al escenario base: 1
 Mejora moderada respecto al escenario base: 2
 Alta mejora respecto al escenario base: 3

Adicionalmente, se ha realizado un Análisis Costo-Beneficio (ACB) de manera general para las

herramientas digitales de empoderamiento seleccionadas a partir del Análisis Multicriterio. Cabe
resaltar que el análisis desarrollado por el Osiptel no compara los costos y beneficios de las medidas
elegidas respecto al resto de alternativas, limitándose a evaluar si efectivamente el paquete de medidas
seleccionado genera mayores beneficios que costos. Asimismo, como se verá a continuación, el análisis
agrupa diversas medidas bajo el concepto de “herramientas informativas” o “herramientas digitales”,
sin analizar el análisis Costo-Beneficio de estas de manera individual sino de manera conjunta.

En tal sentido, el Informe efectúa en primer término, una evaluación de los beneficios y de los costos
derivados de las medidas propuestas. Partiendo de dicha premisa, a continuación se realizará un análisis
de la evaluación de calidad regulatoria realizada en el Informe N°018-DPRC/2021, con el objetivo de
evaluar proporcionalidad de las medidas de política aprobadas mediante la Resolución N°019-2021-
CD/OSIPTEL.

45
 a) Análisis Costo-Beneficio

El Análisis Costo-Beneficio presentado en el Informe tiene por objetivo evidenciar que las medidas
de digitalización propuestas generan mayores beneficios que costos, condición que se encuentra
alineada con los criterios de proporcionalidad que son materia de evaluación por parte de la CEB.

Al respecto, en base a la metodología utiliza por el regulador, se han identificado inconsistencias y

errores conceptuales que habrían conllevado a una sobreestimación de los beneficios netos de la
implementación de estas herramientas.

A continuación se presenta de manera separada el análisis de los cálculo correspondientes a los

costos de implementación y los beneficios derivados de las medidas propuestas en el Informe.

Análisis de costos

El Informe tomó como referencia el valor presente de los costos del desarrollo e implementación de
nuevas obligaciones sobre los aplicativos informáticos de Telefónica del Perú, los cuales fueron
calculados en el Informe N° 00100-GPRC/2020. Dentro de este documento se estimaba que los
costos a valor presente ascendían a S/. 1.1 millones. Por lo tanto, el análisis debe iniciar mediante
una evaluación de la metodología desarrollada dentro de este Informe, meridante la cual llegaron al
monto anteriormente mencionado.

En primer lugar, para aproximar el costo de implementación de la medida por parte de las empresas
operadoras, se utilizó la Contabilidad Separada del año 2018 que fue remitida por Telefónica del
Perú al regulador, específicamente en lo que respecta a los conceptos de gastos de personal,
generales y administrativos relacionados a la instalación y prestación del servicio de Internet Fijo.
El Cuadro 5 muestra los gastos en estas categorías de manera separada para la instalación y la
prestación durante todo el año 201828.

Cuadro 5: Gastos de personal, generales y administrativos asociados al servicio de Internet Fijo en

el año 2018 (en nuevos soles)

Prestación de servicios Internet

Concepto Instalación Internet Fijo
Fijo
Gastos de Personal 5,362,834 97,750,852
Gastos Generales y
4,264,998 554,448,923
Administrativos
Fuente: Sistema de Contabilidad Separada de Osiptel
Elaboración propia

Los gastos de personal, generales y administrativos asociados a Internet Fijo para ese año
ascendieron a S/. 661,817,607. Posteriormente, el Informe asumió que los gastos dirigidos al
desarrollo de las implementaciones serían equivalentes al 10% de los gastos personales, generales y
administrativos mensuales asociados a Internet Fijo, el cual se incrementaría en un 10% adicional
para tomar en cuenta los costos de los cumplimientos de las obligaciones.

28
Información disponible en https://www.osiptel.gob.pe/portal-de-operadoras/regulacion/sistema-de-contabilidad-separada/

46
Una vez obtenidos los costos mensuales asociados al desarrollo de las implementaciones y el
cumplimiento de las obligaciones, se calcularon los costos totales a valor presente con un horizonte
temporal de implementación de 2 meses y una tasa de descuento anual de 9.9% (la cual fue
mensualizada). Con los gastos declarados en la Contabilidad Separada se procedió a realizar las
estimaciones en base a la metodología mencionada en el Informe, cuyos resultados pueden
visualizarse en el Cuadro 6.

Cuadro 6: Resultados del seguimiento de la metodología presentada dentro del Informe

(en nuevos soles)

Concepto Monto
Gasto mensual de personal, general y administrativo 55,151,467
Gasto dirigido al desarrollo de las implementaciones 5,515,147
Gasto incluyendo el cumplimiento de obligaciones 6,066,661
Costos a valor presente 11,984,808
Fuente: Metodología del Informe N° 00100-GPRC/2020
Elaboración propia

Como se aprecia en el Cuadro 6, el costo a valor presente asciende a S/. 11,984,808 según la
metodología utilizada por el mismo Osiptel, monto que dista significativamente de los S/. 1.1
millones referidos tanto en el Informe N° 00100-GPRC/2020 como en el Informe
N°018-DPRC/2021. Como se aprecia existe una inconsistencia entre los resultados que se
desprenden del texto del informe y los arriba mencionados.

Una vez tomado los montos referenciales, el Informe aplica un incremento del 35% a los costos de
implementación debido a la obligación de incluir trámites adicionales y funcionalidades de
inclusión. Los nuevos resultados para una operadora se presentan en el Cuadro 7.

Cuadro 7: costo de implementación de las herramientas de digitalización

Concepto Monto
Costos de implementación originales 6,066,661
Nuevos costos de implementación 8,189,993
Costos a valor presente 16,179,490
Fuente: Metodología del Informe N° 00100-GPRC/2020 y N° 00018-DPRC/2021
Elaboración propia

El costo de implementación a valor presente para una operadora asciende a S/. 16,179,490, monto
aproximadamente 16 veces mayor a los S/. 1.47 millones presentados en el Informe. Finalmente,
debido a que hay cuatro operadoras con más de 500 mil abonados y, por lo tanto, sujetas a las
nuevas medidas, se debe realizar la suma de los costos de todas las operadoras, lo cual ascendería a
S/. 64,717,962.

Este último monto correspondería al costo estimado a valor presente de la implementación de las
obligaciones para todas las operadoras, mediante el seguimiento de la metodología establecida en el
Informe. Por lo tanto, se han podido identificar inconsistencias significativas en el desarrollo
metodológico por parte del mismo regulador para que el costo total resultara S/. 5.88 millones.

47
 Análisis de beneficios

En cuanto al cálculo de los beneficios, los principales problemas encontrados fueron la falta de
especificidad en relación con las fuentes de los principales datos utilizados, así como errores
metodológicos que ocasionarían una sobreestimación de los beneficios. Dentro del Informe se
establece dos vías por las cuales se podrían generar ahorros: 1) el valor social del tiempo promedio;
y 2) el ahorro generado por lograr una migración o baja adicional.

 Valor social del tiempo promedio ahorrado

Este concepto implica que las herramientas de digitalización propuestas resultan en un ahorro
de horas hombre al evitar que un usuario no tenga que transportarse a una sede física de las
empresas operadoras para realizar ciertos trámites, las cuales son valorizadas para poder
obtener el beneficio total. Los beneficios fueron calculados dentro de un horizonte temporal de
cinco años.

En primer lugar, dentro de los componentes necesarios para el cálculo se encuentra el valor
social del tiempo, el cual se asume que es el promedio del valor social del tiempo del transporte
local privado y del transporte local público en la zona urbana de Lima 29. Esta es la misma
metodología utiliza en el Informe y, para fines de la estimación, asumimos que es correcta, por
lo que asciende a S/. 7.17.

Posteriormente, es necesario estimar el número de horas hombre que se requieren para realizar
un trámite. Sin embargo, el Informe N°019-DPRC/2021 no especifica el dato utilizado para
este concepto o la fuente de la cual se pudo extraer. Dada la ausencia de una especificación en
el informe, fue necesario estimarlo sobre la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, elaborada
por el INEI, de la cual se desprende que el número de horas hombre necesarias para realizar un
trámite equivale a una hora.

Luego, se requiere del número de trámites que pueden hacerse de manera no presencial y, en
este caso, el Informe indica que utiliza el caso conservador de solo tomar en cuenta el número
de migraciones no efectuadas. Sin embargo, a diferencia de la sección de ahorro generado por
migraciones o bajas logradas, no indica el dato al cual se refiere. No especifica si se refiere a
los reclamos presentados ante la TRASU o las consultas realizadas a Osiptel por parte de los
usuarios.

Por lo tanto, fue necesario desarrollar una variable proxy para calcular los beneficios totales.
Como en el caso del ahorro generado por lograr una migración o baja adicional que veremos
más adelante, se utilizaron los reclamos de segunda instancia respecto a bajas no atendidas y
migraciones no efectuadas en el año 201930. No se utilizó el 2020 por ser un año anómalo.

Sin embargo, para aproximar el número verdadero de trámites realizados con relación a estas
dos materias es necesario estimar cuántos expedientes fueron presentados en primera instancia.
Esto se logró mediante la multiplicación del número de reclamos en segunda instancia para
estas dos materias por un ratio calculado como la división entre el número total de expedientes
29
Información disponible en https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/anexos/anexo11_directiva001_2019EF6301.pdf
30
Información disponible en las bases de datos de Punku.

48
presentados en primera instancia en el 2019 entre el número total de expedientes presentados
en segunda instancia en el 2019. Los resultados se pueden ver en el Cuadro 8.

Cuadro 8: Estimación del número de casos de bajas y migraciones no efectuadas

Concepto Valor
Expedientes resueltos por bajas no atendidas por la TRASU 3,167
Expedientes resueltos de migraciones por atendidas por la TRASU 483
Expedientes resueltos (1) 3,650
Expedientes en primera instancia 1,940,366
Expedientes de segunda instancia 100,462
Ratio (2) 19.31
Casos totales de migraciones y bajas no efectuadas (1)*(2) 70,948
Fuente: Punku - Osiptel
Elaboración propia

El número de casos estimado asciende a 70,948. Sin embargo, Osiptel ajusta este número por
un factor de trámites no realizados, la cual es 34.1%. Este número fue obtenido del promedio
de tasas denuncias de hechos delictivos no realizadas por ser consideradas como una pérdida de
tiempo publicadas en los boletines de seguridad ciudadana del INEI (fuente citar). La lógica
detrás del ajuste es que hay usuarios que consideran que es muy costoso realizar un trámite
presencial y desistieron de hacerlo, por lo que también se verían beneficiados por la
digitalización. En consecuencia, el número de casos totales de migraciones y bajas no
efectuadas ascendería a 106,977.

Una vez obtenidos los componentes principales, se procedió a obtener el valor social del
tiempo promedio ahorrado. Este sería igual a la multiplicación del valor social del tiempo por
el número de horas hombre ahorradas al sustituir los trámites presenciales por el número de
casos de migraciones y bajas no efectuadas. El Cuadro 9 muestra el valor presente de los
beneficios totales tomando en cuenta un horizonte temporal de 5 años y una tasa social de
descuento del 9.9% obtenida a partir del documento “Anexo N° 11: Parámetros de Evaluación
Social” del Ministerio de Economía y Finanzas (8.0%) y la tasa de inflación promedio del año
2019 (1.9%).

Cuadro 9: Estimación del valor social del tiempo ahorrado

Concepto Valor
Casos de migraciones y bajas no efectuadas 106,977
Horas hombre que toma un trámite 1
Valor social del tiempo promedio S/. 7.17
Ahorro anual S/. 766,488
Valor presente de beneficios a 5 años S/. 2,913,031.44
Elaboración propia

El valor presente de los beneficios obtenidos por el valor social del tiempo ahorrado asciende a
S/. 2,913,031. Este valor fue calculado tomando en cuenta la metodología utilizada por el
Informe, bajo ciertos supuestos en cuanto a los orígenes de los datos por la falta de
especificidad.

49
 Ahorro generado por lograr una migración o baja adicional

En este componente de los beneficios, Osiptel asumió un ahorro de S/. 10 mensuales por cada
migración o baja adicional lograda, ya sea por un ahorro en la renta mensual o por mejores
prestaciones recibidas. Si bien el regulador no detalla la metodología por la cual llegó a este
dato, se asumió como verdadero para motivos del cálculo, lo cual requiere un supuesto
implícito sobre los beneficios se perciben durante todo el año.

Para la cantidad de migraciones y bajas adicionales logradas, Osiptel utilizó los reclamos de
segunda instancia respecto a bajas no atendidas y migraciones no efectuadas, las cuales se
extrapolaron a primera instancia y se ajustaron mediante la tasa de transacciones no realizadas.
Con el objetivo de extrapolar el número de casos a primera instancia, se tomó en cuenta la ratio
calculada anteriormente con relación al número de expedientes en cada instancia (19).

Sin embargo, a partir de este punto es donde identificamos errores conceptuales en el cálculo
de Osiptel. Se estaría asumiendo que todos los reclamos extrapolados a primera instancia son
declarados fundados, cuando la tasa de expedientes fundados sería aproximadamente 34.5%
(calculado como el total de expedientes declarados fundados entre el número de expedientes
resueltos en el año 2019). Por lo tanto, solo los usuarios incluidos en estos expedientes tendrían
un reclamo válido respecto a bajas no atendidas y migraciones no efectuadas.

Adicionalmente, una vez obtenido el número de casos con reclamos válidos, se debe realizar
una corrección para únicamente tomar en cuenta los casos adicionales de migraciones y bajas
que se podrían lograr. Con este objetivo, se multiplica el número de casos válidos por la tasa de
no realización de trámites mencionada anteriormente, la cual tiene un nivel de 34.1%.

La razón por la cual se realiza esta operación es que los reclamos fundados habrían logrado la
migración o baja independientemente de la herramienta digital. La cuestión principal es hallar
cuántas bajas y migraciones adicionales válidas se habrían realizado de tener las herramientas
digitales, que no pudieron llevarse a cabo con la situación actual. Este número representaría el
número de migraciones y bajas adicionales sobre el cual se debe aplicar el ahorro de S/. 10
mensuales. En vista a lo expuesto anteriormente, los beneficios serían los siguientes para un
horizonte temporal de cinco años y una tasa social de descuento anual de 9.9% (ver Cuadro
10).

50
 Cuadro 10: Estimación del ahorro por bajas y migraciones adicionales logradas

Concepto Valor
Expedientes resueltos en segunda instancia
3,650
(migraciones no efectuadas y bajas no atendidas)
Extrapolación a primera instancia 70,948
Reclamos fundados 24,325
Trámites no realizados que hubieran sido declarados fundados 8,925
Beneficio a valor presente S/. 3,782,881
Fuente: Osiptel, INEI
Elaboración propia

El Cuadro 10 muestra que los beneficios a valor presente del ahorro generado por cada
migración o baja adicional es equivalente a S/. 3,782,881. Con los ajustes realizados en la
metodología de Osiptel, este valor vendría a ser el ahorro generado por los trámites no
realizados que habrían podido realizarse de tener las herramientas digitales.

Resultados

Tomando en cuenta tanto el valor social del tiempo ahorrado y el ahorro por cada migración o baja
adicional, el monto total de beneficios a valor presente es igual a S/. 7,565,762. El monto resulta
significativamente menor a los S/. 103.1 millones calculados en el Informe N° 00018-DPRC/2021.
Calculados tanto los costos como los beneficios, los beneficios netos de las medidas implementadas
serían detallados en el Cuadro 11.

Cuadro 11: beneficio neto de las medidas implementadas

(en nuevos soles)

Concepto Valor
Costos totales a valor presente 64,717,962
Extrapolación a primera instancia 7,565,762
Beneficio a valor presente - 57,152,199
Elaboración propia

De acuerdo con el Cuadro 11, siguiendo la metodología descrita en el Informe N°018-DPRC/2021

el beneficio neto de establecer las medidas relacionadas a los aplicativos informáticos sería de -S/.
57,152,199, en comparación a los S/. 97.2 millones que alega Osiptel. Los costos asociados al
cumplimiento de las obligaciones de los aplicativos informáticos superan ampliamente a los
ahorros generados por su implementación. El análisis fue realizado con la metodología señalada
por el propio Osiptel en su Informe, salvo algunas modificaciones cuyo motivo fueron corregir
errores metodológicos y conceptuales identificados.

Por lo tanto, hemos podido encontrar que las medidas planteadas no superan el análisis costo-
beneficio necesario dentro de la evaluación de calidad regulatoria desarrollada por el regulador. En
otras palabras, no se verifica la proporcionalidad de las medidas adoptadas para el cumplimiento de
los objetivos formulados, toda vez que los beneficios extraídos no logran compensar los costos
significativos que se les atribuiría a las operadoras.

51
 Cabe resaltar que, más allá de que los resultados obtenidos brindarán indicios de que las medidas
propuestas en el Informe generarían menos beneficios que costos, a partir de una lectura del
Informe N°018-2019/DPRC; es importante resaltar que este último no cumple con explicar de
manera clara y transparente la metodología utilizada y todas las fuentes de los datos empleadas
para su implementación. Ello en sí mismo constituye una falencia seria del sustento utilizado para
justificar la aprobación de la norma bajo discusión.

Al respecto, cabe resaltar que el Compromiso de Calidad Regulatoria establecido en el artículo 3 de

los Lineamientos de Calidad Regulatoria del Osiptel indica lo siguiente:

“EI OSIPTEL, basado en los Principios de Acción establecidos en su Reglamento General,

acredita la transparencia y calidad regulatoria en la emisión de resoluciones normativas y de
regulación de precios […]”

En tal sentido, a pesar de que el Principio de Transparencia establece que toda decisión de
cualquier órgano funcional del Osiptel debe adoptarse de tal manera que los criterios a utilizarse
sean conocibles y predecibles por los administrados, en el presente caso la metodología,
procedimiento y cálculos utilizados para el ACB no resultan totalmente claros, lo cual afecta la
capacidad de los administrados de verificar su validez a partir de un cálculo oficial.

b) Análisis Multicriterio

De acuerdo con el Manual de Declaración de Calidad Regulatoria del Osiptel, el Análisis Multicriterio
es un método que permite identificar la mejor alternativa a partir de un ranking de alternativas
disponibles que se deriva de una ponderación de sub rankings respecto de criterios (o atributos)
previamente definidos.

Para ello, se debe definir:

 Criterios o atributos: son las características respecto de las cuales se calificará las alternativas
disponibles.

 Ponderaciones: son los pesos (importancia relativa) que se le otorgará a cada atributo de tal forma
que la calificación para un determinado criterio o atributo sea más o menos relevante que el resto.

Una vez definidos los criterios (atributos) y las ponderaciones se procede, para cada uno de ellos, a
calificar a las alternativas y darles un puntaje ordinal. Dicho porcentaje será ponderado de acuerdo con
lo previamente definido.

Posteriormente se realiza la suma ponderada de calificaciones y se obtiene un total para cada

alternativa, siendo la alternativa elegida la de mayor puntaje ponderado:

[ ]
n
MAX Si=w1 s i1 + w2 s i2 + w3 s i3 + …+ w n s¿ =∑ w j s ij
j=1

52
Donde w 1 , … , w n representan las ponderaciones de cada criterio (atributo) y si 1 ,… , s¿ representan las
calificaciones (puntajes) otorgadas, a la alternativa i en cada uno de los criterios (atributos): desde el
criterio 1 hasta el criterio n .

Revisión de alternativas propuestas

 Herramienta informativa 1: canales de comercialización

De acuerdo con el Informe, las opciones regulatorias analizadas son las siguientes:

 Opción 1: Todos los canales deben contar con información completa de las ofertas
comercializadas, y esta será brindada íntegramente a los usuarios o según los criterios que éste
especifique.

En los canales que impliquen interacción, la provisión de la información se encontrará sujeta al

requerimiento expreso que realice el usuario en función de sus necesidades.

 Opción 2: Todos los canales deben contar con información completa de las ofertas
comercializadas; sin embargo, en canales que requieran información concisa, la empresa
operadora será quien determine los filtros para la provisión de la información.

En los canales que impliquen interacción, la provisión de la oferta se encontrará sujeta a un

filtro previo realizado por el representante de la empresa, a partir del cual podrá sugerir, de
forma preliminar, una determinada oferta.

 Opción 3: Todos los canales deben contar con información completa de las ofertas
comercializadas; sin embargo, en canales que requieran información concisa, el Osiptel será
quien determine los filtros para la provisión de la información.

En los canales que impliquen interacción, el Osiptel establecerá qué información obligatoria se
deberá brindar en función del servicio que se esté atendiendo.

Al respecto, debemos precisar que existen herramientas ya disponibles actualmente como el

Comparatel o el SIRT, que ofrecen la ventaja de permitir a los usuarios comparar los planes
ofrecidos por distintas empresas, pudiendo ser el fortalecimiento y masificación de estas una
medida superior para facilitar la comparación de información relativa a planes tarifarios. Sin
embargo, estas no han sido consideradas dentro del análisis de alternativas realizado a través del
Informe N°0018-DPRC/2021.

Cabe resaltar que el uso de aplicativos de comparación de planes es una medida que ha sido
implementada también recientemente en otros países de la Alianza del Pacífico. Así, por ejemplo,
en mayo de 2021, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México lanzó el aplicativo
móvil “Mi IFT”.

Del mismo modo, en agosto de 2020, la Subsecretaría de Telecomunicaciones de Chile (SUBTEL)

lanzó un sistema que ayuda a cotizar y comparar los planes y las tarifas de los servicios de
telecomunicaciones a nivel nacional, buscando fortalecer los derechos de los usuarios y disminuir

53
 las asimetrías de información existentes entre las ofertas comerciales de los operadores y los
clientes. Cabe resaltar que el sistema lanzado corresponde a una tercera versión, en la medida que
se implementaron sistemas similares en 2009 y 2012.

El Osiptel en el Informe ha alegado que, en algunos casos, “el contacto directo es únicamente entre
el usuario y la empresa operadora” (página 19). Sin embargo, de dicha afirmación se desprende
que el Osiptel no habría planeado ningún tipo de estrategia para incorporar el uso de comparadores
móviles al proceso de obtención de información que siguen regularmente los consumidores. En tal
sentido, cabe preguntarse si la falta de información detectada por OSIPTEL estaría respondiendo
también a la falta de conocimiento de los usuarios sobre este tipo de herramientas.

Es decir, al no haber incorporado el fortalecimiento de Comparatel y el SIRT como alternativas, no

se ha evaluado la posibilidad de solucionar el supuesto problema identificado a partir de una mayor
promoción de los aplicativos de comparación de tarifas actualmente disponibles en su web.

Considerar la existencia de estas herramientas informativas, resulta de especial importancia,

teniendo en cuenta que según la literatura citada en el Informe (ver Grubb (2015) 31), en contextos
de consumidores con racionalidad acotada (bounded rationality) la prescripción de política no
necesariamente pasa por aumentar el volumen de información ofrecida, sino en simplificar los
escenarios de decisión que este enfrenta.

Del mismo modo, existen diversos autores (ver Pilli y Mazon (2016) 32) que evidencian que el
brindar más información no necesariamente mejora la posición del consumidor o reduce su nivel de
asimetría informativa frente al proveedor. En ese sentido, antes que la presentación de una lista
extensa de alternativas de precio o atributos, un comparador de dichos atributos puede resultar
superior como solución para el consumidor.

Bajo dicha premisa, existen indicios de que el fortalecimiento y simplificación de aplicativos de

comparación de planes – tales como Comparatel o el SIRT – y una adecuada estrategia de
promoción que busque incorporar a estas herramientas en el proceso de selección de planes de los
usuarios, podría resultar mecanismos eficientes para alcanzar los objetivos propuestos en el
Informe. En todo caso, estas herramientas debieron ser incorporadas como alternativa en el análisis
multicriterio.

Por otro lado, tal como se ha indicado en secciones previas, el diseño de los canales de las
empresas operadoras se caracteriza por aprovechar complementariedades, pudiendo intervenir más
de un canal durante el proceso de entrega de información a los usuarios. En tal sentido, resultaría
razonable establecer requisitos de presentación de información diferenciados por canal,
permitiéndose que la información asociada a canales que no cuentan con asistencia (p.ej. web y
aplicativo) sea menos exhaustiva, y las obligaciones de información en canales asistidos (p.ej. canal
telefónico y presencial) sea más exhaustiva.

31
Grubb M. (2015) “Failing to Choose the Best Price: Theory, Evidence, and Policy” Review of Industrial Organization,

47, p303–340

32
Pilli, L. y Mazzon, J. (2016) “Information overload, choice deferral, and moderating role of need of cognition: empirical
evidence”, Revista de Administracao, 51 (1).

54
 En tal sentido, más que homogeneizar la información en cada canal, correspondería a las empresas
operadoras y al Osiptel informar qué canales contienen determinado tipo de información, de
manera que los usuarios tengan claridad sobre los canales que deberán consultar para obtener
determinada información. De este modo, se contaría con una medida que mejore el acceso a
información por parte de los usuarios sin afectar la lógica comercial y operativa de los canales ni
generar duplicidades en los costos.

En conclusión, consideramos que las siguientes alternativas debieron haberse considerado como
opciones que permitirían alcanzar los objetivos de intervención propuestos por el Osiptel:

 Opción 4 (adicional): Fortalecer el uso de las herramientas desarrolladas por el Osiptel para
comparar la oferta comercial de las empresas operadoras, y promover su inclusión en los
procesos de selección de planes llevados a cabo por los usuarios.

 Opción 5 (adicional): las empresas operadoras tienen la obligación de indicar qué información
se encuentra disponible en cada canal. Asimismo, se podría establecer obligaciones de
presentación de información que no afecten la lógica comercial y operativa de cada canal.

 Herramienta informativa 2: link en la página web

De acuerdo con el Informe, las opciones regulatorias son las siguientes:

 Opción 1: Modificar el contenido dentro de este vínculo informativo sin reglamentar el

formato ni ubicación de este dentro de las páginas web.

La información incluida estará orientada a brindar a los usuarios información completa y

necesaria para tomar decisiones, ésta será determinada y actualizada, de ser necesario,
periódicamente, por el Osiptel.

 Opción 2: Modificar el contenido dentro de este vínculo informativo; y establecer ciertas

condiciones mínimas sobre el formato y la ubicación de este dentro de las páginas web.

El tamaño de fuente del vínculo “Información a Abonados y Usuarios” deberá ser igual o
superior al del resto de vínculos ubicados en la página web; y, asimismo, la sección donde este
se encuentre deberá mantenerse siempre visible a través de la inmovilización del panel
correspondiente, de tal forma que el desplazamiento dentro de la página no impida su
visualización.

 Opción 3: Modificar el contenido dentro de este vínculo informativo; y determinar

específicamente formato y la ubicación que debe tener el mismo dentro de las páginas web.

Con el fin de asegurar el fácil acceso de los usuarios y abonados, el OSIPTEL decidirá sobre el
formato y ubicación del vínculo informativo dentro de las páginas web de las empresas.

Al respecto, una alternativa que no ha sido considerada consistiría en la centralización por parte del
regulador de un interfaz en el que se presente de manera sencilla información relevante, la cual

55
 actualice periódicamente. Dicho enlace podría ser compartido de manera destacada en las oficinas
virtuales de las empresas (web, redes sociales, entre otros), sin que ello implique que las propias
empresas tengan que diseñar y actualizar periódicamente el formato y contenido de dicho enlace.

De este modo, el proceso de actualización y cualquier modificación en forma y fondo sería

abordado por el propio Osiptel, sin que ello implique algún tipo de intervención por parte de las
empresas operadoras. Asimismo, se asignaría a las empresas operadoras obligaciones relacionadas
a la difusión de dicho enlace.

En consecuencia, el Informe no habría considerado la siguiente alternativa adicional, a pesar de que

existen indicios que su implementación como medida podría resultar eficiente:

 Opción 4 (adicional): Que el Osiptel desarrolle un enlace que permita centralizar la

información, y establezca ciertas obligaciones de difusión por parte de las empresas operadoras
respecto de este.

 Herramienta informativa 3: recibo de abonado

De acuerdo con el Informe, sólo se propone la siguiente opción regulatoria:

 Opción 1: Modificar las obligaciones de información en el recibo de abonado.

Para aprovechar esta herramienta de información al usuario se propone que dentro del recibo se
exponga una gráfica de la evolución de los consumos de los usuarios, respecto a las variables
más relevantes.

Al respecto, tal como se ha indicado en secciones anteriores, existen aplicativos web y móviles que
presentan la información descrita, lo cual genera duplicidades con la medida propuesta en el
Informe.

Por otro lado, instituciones como la CRC de Colombia (Resolución 3066 de 2011 y modificatorias)
han optado por abordar el problema descrito mediante la implementación de mecanismos de
control de consumo, los cuales proporcionen al usuario información sobre el consumo realizado
durante el período de facturación a través de los siguientes medios:

 Línea gratuita de atención al usuario

 Página web del proveedor de servicios de comunicaciones

Por otro lado, tomando en cuenta los costos descritos en secciones anteriores que involucra la
presentación de información a usuarios con una gran cantidad de líneas, podría resultar más
eficiente exceptuar a usuarios corporativos de la obligación establecida en la Opción 1.

Es decir, existen experiencias internacionales que evidencian que mostrar los niveles de consumo
del periodo de facturación actual podría ser una medida razonable y eficiente. Bajo dicha premisa,
y a pesar de la evidencia descrita, el Informe no evalúa la siguiente alternativa adicional:

56
  Opción 2 (adicional): Dotar a los mecanismos de control de consumo existentes de una
herramienta que permita revisar periódicamente los niveles de consumo de los usuarios en la
web o el aplicativo móvil, indicando en qué canal se encuentra disponible esta opción.

 Opción 3 (adicional): implementar la Opción 1, excluyendo la obligación de presentar de

información por línea para usuarios que superen un número de líneas determinado.

 Opción 4 (adicional): implementar la Opción 2 (adicional), excluyendo la obligación de

presentar de información por línea para usuarios que superen un número de líneas determinado.

 Herramienta de digitalización 1: aplicativos

De acuerdo con el Informe, las opciones regulatorias son las siguientes:

 Opción 1: Modificar las obligaciones del aplicativo web únicamente

Además de las obligaciones informativas que actualmente tienen los aplicativos web, estos
deben incluir las funcionalidades adicionales de información y realización de trámites que el
Osiptel considere pertinente.

 Opción 2: Modificar las obligaciones del aplicativo web e incluir la obligación de contar con
un aplicativo móvil y determinar ciertas obligaciones diferenciadas.

En esta opción se utilizaría el aplicativo web únicamente como herramienta informativa, para
lo cual se incluirá, además de las obligaciones informativas actuales, algunas adicionales que el
Osiptel considere pertinente.

Por su parte, se establecería la obligación de que las empresas operadoras con una cantidad
igual o mayor a 500,000 abonados cuenten con un aplicativo móvil compatible con los
sistemas operativos más utilizados. Este aplicativo móvil contendría tanto las obligaciones
informativas como de realización de los trámites.

 Opción 3: Incluir la obligación de contar con un aplicativo móvil, y homogenizar las

obligaciones en ambos aplicativos.

En esta opción se establecería la obligación de que las empresas operadoras con una cantidad
igual o mayor a 500,000 abonados cuenten con un aplicativo móvil compatible con los
sistemas operativos más utilizados; y tanto el aplicativo web como el aplicativo móvil
fungirían de herramienta informativa y posibilitarían los trámites que el OSIPTEL defina.

Al respecto, el informe “Digitalización del Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios
de Servicios de Comunicaciones” elaborado por la CRC de Colombia realizó un análisis a nivel de
trámite para determinar las medidas más adecuadas para promover la digitalización de
procedimiento en el sector telecomunicaciones en Colombia, encontrando lo siguiente (pág 61):

“[…] se evidencia que la alternativa denominada ‘Establecer la posibilidad en cabeza de los

operadores de migrar algunas de sus interacciones a la digitalización’, posterior a la

57
 evaluación de impacto, resulta ser la óptima en términos de costos y efectividad, atendiendo
así al cumplimiento de los objetivos planteados.

Es así tal y como se presentó en los resultados de la evaluación de alternativas, posterior a la

identificación de los costos y determinación de la efectividad respecto de cada una de ellas,
la alternativa en mención fue la que obtuvo mayor puntaje, por lo cual esta Entidad
propone con ocasión del presente proyecto regulatorio optar por dicha opción de
intervención regulatoria.

Esta alternativa implica que los operadores son los llamados a decidir de acuerdo con su
modelo de negocio y su estrategia empresarial, cuáles interacciones con sus usuarios serán
migradas 100% a la digitalización. No obstante, esta migración, se establecerán en la
regulación las condiciones y obligaciones necesarias en cabeza de los operadores de
servicios de comunicaciones de telefonía, internet y televisión por suscripción, de tal forma
que se garantice el efectivo ejercicio por parte de los usuarios de sus derechos, generando
mayores obligaciones de transparencia e información a los usuarios de manera que
entiendan cómo y en qué condiciones podrán adelantar los trámites que requieran.”

Cabe resaltar que el mayor nivel de detalle del análisis de costos y beneficios (a nivel de trámite)
fue el que llevó a la CRC a determinar que la alternativa más adecuada consistía en promover la
digitalización de procedimientos respetando el modelo de negocio de las empresas operadoras, y
estableciendo que serán las empresas las que definan qué trámites serán migrados a la
digitalización.

Asimismo, la CRC descartó como alternativa la migración de trámites a la digitalización de manera

prescriptiva, identificando que esta medida no resultaría idónea para alcanzar la digitalización
de procesos, debido a que existirían ciertos trámites cuya digitalización generaría más costos
que beneficios.

Al respecto, como advierte Decker (2018, pág. 21) la regulación basada en metas ofrece ventajas
importantes, en contextos de cambio tecnológico como el experimentado en el sector de las
telecomunicaciones, en el que a lo largo del tiempo los operadores pueden utilizar métodos o
técnicas alternativas para dar cumplimiento a obligaciones de información o de digitalización, entre
otros:

“The GBR approach can also allow regulators to be innovative, for example by developing
new supervision and oversight methods. It offers scope for the treatment of regulatees to be
tailored to their circumstances (including their size and risk profile), thus avoiding a ‘one-
size-fits-all’ approach. The ability to apply differential regulatory treatment can also allow
the regulator to reward firms who have a good compliance history, thus creating incentives
for regulatees to establish constructive relationships with the regulator.

GBR is also argued to facilitate technological innovation (not just compliance innovation) by
allowing regulatees the freedom to experiment, within less prescriptive regulatory
arrangements, with alternative processes and technologies, which might lower production
costs or improve quality. The approach is also seen as more durable in the face of
technological or other contextual change, which can be beneficial to regulators. This follows

58
 from the fact that the ‘goals’ of the regulatory regime are typically high-level, and so can be
adapted, and interpreted in accordance with changes in context over time without the need to
introduce a set of new rules. In short, the GBR approach can more rapidly accommodate
changes in market conditions or the emergence of new hazards and risks. ”

Otra alternativa de regulación basada en metas consistiría en el desarrollo de mecanismos de

benchmarking para incentivar la digitalización de trámites. Por ejemplo, publicar un índice de
digitalización por operador para generar competencia podría generar resultados similares a los que
se busca alcanzar en el Informe sin generar costos tan altos a la industria. Como se puede apreciar
en el Informe, alternativas de esta naturaleza han sido descartadas debido a que el Osiptel ha optado
por un enfoque de carácter prescriptivo, a pesar de los costos e inflexibilidades adicionales que ello
genera.

En consecuencia, el Informe no habría considerado la siguiente alternativa adicional, a pesar de que

existen indicios que su implementación como medida podría resultar más eficiente:

 Opción 4 (adicional): Establecer el incentivo a los operadores de migrar algunas de sus

interacciones a la digitalización, mediante la eliminación de la obligación de contar con otros
canales, informando adicionalmente qué trámites se encuentran disponibles en cada canal.

 Opción 5 (adicional): Publicar un índice de digitalización por operador para generar

competencia en este atributo de la oferta.

 Herramienta de digitalización 2: contraseña única

De acuerdo con el Informe, las opciones regulatorias son las siguientes:

 Opción 1: Facilitar la masificación de la contraseña única permitiendo el uso de la auto-

biometría.

Esta opción propone permitir y estandarizar el uso de la auto-biometría, además de la biometría

presencial, para que las empresas operadoras que cuentan con esta tecnología permitan a sus
abonados obtener de esta manera su contraseña única.

Esta será la única contraseña que usarán tanto para trámites “críticos” (como la recuperación
del equipo terminal) como trámites de menor criticidad (como migraciones, baja, cambio de
titularidad, etc.).

 Opción 2: Permitir que existan dos niveles de contraseñas de abonado

Esta opción propone que se permita la coexistencia de dos niveles de contraseñas de abonado,
una que requiera validación biométrica y sirva para trámites críticos, y otra que es la que los
abonados usan para ingresar en sus aplicativos que sirva para trámites de menor criticidad.

 Opción 3: Permitir que existan dos niveles de contraseñas de abonado y facilitar la

masificación de la contraseña única permitiendo el uso de la auto-biometría.

59
Al respecto, como se evidenció en secciones anteriores, el limitado uso de la contraseña única
responde a los costos asociados a su implementación, así como a los requisitos exigidos para la
implementación de la auto-biometría. En tal sentido, una alternativa más eficiente podría
incorporar facilidades adicionales para la implementación de dicha herramienta, basadas en
experiencia en otros sectores (p.ej. Reniec).

Bajo dicha premisa, existen indicios que la siguiente alternativa resultaría más eficiente para
alcanzar el objetivo de intervención propuesto en el Informe:

 Opción 4 (adicional): Permitir que existan dos niveles de contraseñas de abonado y facilitar la
masificación de la contraseña única permitiendo el uso de la auto-biometría, de manera regular
incorporando facilidades adicionales para su implementación en línea con las experiencias
disponibles en otros sectores (p.ej. Reniec).

60
Revisión del procedimiento de selección de alternativas

De las secciones presentadas anteriormente se desprende que el Informe no ha realizado un análisis

pormenorizado de los costos y beneficios de las medidas propuestas diferenciando los efectos sobre
cada uno de los trámites que se brindan actualmente en el mercado de telecomunicaciones. Es decir, el
Análisis Multicriterio desarrollado no contempla una evaluación de costos y beneficios por trámite,
procedimiento o requerimiento de información, sino que agrupa diversas obligaciones y las evalúa de
manera conjunta, englobándolas bajo el concepto de “Herramientas”.

Al respecto, el informe “Digitalización del Régimen de Protección de los Derechos de los Usuarios de
Servicios de Comunicaciones” elaborado por la CRC de Colombia (en adelante “Informe CRC”) arroja
resultados claramente distintos al realizar un análisis por trámite sobre digitalización de procesos. A
continuación, se presenta un resumen del análisis llevado a cabo por la CRC.

En específico, el Informe CRC hace un análisis a nivel de trámite considerando las siguientes
alternativas:

 Alternativa 1: Mantener la posibilidad de digitalización de los operadores y la libertad de elección

de los usuarios respecto del mecanismo a través del cual quiere realizar las interacciones.

 Alternativa 2: Establecer la posibilidad de los operadores de migrar algunas de sus interacciones a

la digitalización.

 Alternativa 3: Establecer la obligación de los operadores de migrar todas las interacciones a la

digitalización.

 Alternativa 4: Establecer la obligación de los operadores de digitalizar todas sus interacciones,

manteniendo la libertad de elección del usuario respecto del mecanismo a través del cual quiere
realizar las mismas. (Esta alternativa presenta similitudes importantes con las medidas
propuestas por el Osiptel)

 Alternativa 5: Establecer la obligación de los operadores de migrar algunas de sus interacciones a

la digitalización.

Para evaluar las alternativas, el Informe CRC estima los costos y beneficios generados por migrar cada
uno de los siguientes tipos de interacciones a canales digitales: contratación de servicio, activación de
recargas, facturación de servicio, reporte de fallas del servicio, consultas de consumo y facturación,
terminación del contrato, suspensión del contrato, modificación del plan o cancelación de servicios,
cesión del contrato, Portabilidad Numérica Móvil, compraventa, garantía o registro de equipos
terminales móviles (ETM), reporte hurto o extravío equipos terminales móviles (ETM), y roaming
internacional (activación, cancelación, control de consumo).

Asimismo, en el caso de la Alternativa 2 y la Alternativa 5, se propone identificar interacciones que

cumplan con los siguientes criterios:

 Que sean menos complejas de digitalizar

 Que estén digitalizadas actualmente por los operadores

61
 Que representen una cantidad significativa de interacciones

Por otro lado, los pesos asociados a cada criterio de análisis se encuentran basados en información de
mercado (métodos de preferencias reveladas), lo cual permite que no se incorporen criterios
potencialmente arbitrarios en la selección de alternativas (para mayor detalle sobre la metodología
utilizada en el Informe CRC, ver el Anexo 1)

Los resultados obtenidos en el Informe CRC para cada alternativa en términos de costos y beneficios
arrojan el siguiente ranking:

1. Alternativa 2
2. Alternativa 3
3. Alternativa 5
4. Alternativa 4 (esta alternativa presenta similitudes importantes con las medidas propuestas
por el Osiptel)
5. Alternativa 1 (statu quo)

De este modo, se escoge como alternativa que los operadores escojan qué interacciones digitalizar
(Alternativa 2), descartándose la Alternativa 4, la cual resulta equivalente a la Herramienta de
digitalización 2 que se propone en el Informe. Es decir, hay evidencia que descarta la alternativa
propuesta por el Osiptel luego de mostrar que existen otras medidas más eficientes.

En tal sentido, consideramos que el análisis desarrollado por la CRC brinda indicios suficientes no sólo
para afirmar que la Herramienta de digitalización 2 cuenta con medidas alternativas más eficientes, sino
que muestra la importancia de realizar un análisis pormenorizado (por trámite o solicitud) y basado en
información del mercado para el desarrollo del análisis de calidad regulatoria.

62
V. CONCLUSIONES
El presente estudio ha analizado la razonabilidad de las medidas regulatorias contenidas en la Resolución
N°079-2021-CD/OSIPTEL, el cual ha comprendido un análisis de arbitrariedad y proporcionalidad de las
mismas. A partir del análisis realizado en el presente estudio se concluye que existen de que las medidas
regulatorias contenidas en la Resolución N°079-2021-CD/OSIPTEL no superan los tests de no
arbitrariedad y proporcionalidad establecidas por la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras
Burocráticas.

Con respecto a la evaluación del requisito de no arbitrariedad, el Informe N°018-DPRC/2021, que sirve
de sustento para la resolución bajo análisis, no ha cumplido con acreditar la existencia de los problemas
que supuestamente busca abordar ni la idoneidad de las medidas propuestas para mitigarlos.

Respecto al primer problema planteado, consistente en la existencia de asimetría de información entre

usuarios y empresas operadoras:

 El Informe indica que el usuario no conoce a ciencia cierta su demanda, por lo que puede elegir un
servicio sobrevaluado o subvaluado, sin embargo, a partir de la evidencia utilizada para acreditar
dicho problema se observa lo siguiente:

- El Informe no habría descartado la posibilidad de que los desbalances entre consumo y

facturación sean resultado de una decisión racional.

- El informe estaría extrapolando información agregada para obtener conclusiones del consumo
individual de los usuarios de Internet Móvil, lo cual resulta incorrecto.

- El informe estaría extrapolando información del servicio de Internet Móvil para obtener
conclusiones sobre todo el mercado de telecomunicaciones, lo cual resulta incorrecto.

 El Informe indica que los canales poseen información heterogénea, ya sea porque están programados
así o porque los asesores comerciales brindan información a su conveniencia, sin embargo, a partir de
la evidencia utilizada para acreditar dicho problema se observa lo siguiente:

- Existen indicios que la operación comercial de las empresas operadoras requiere de diversos
canales de manera complementaria (no sustituta) para informar a sus clientes. Así, por
ejemplo, se utiliza de manera conjunta aplicativos web y móviles, llamadas telefónicas,
correos electrónicos y WhatsApp para brindar información detallada sobre los planes que
solicita un determinado usuario.

- La ausencia de parte de la oferta comercial en determinados canales respondería a la

necesidad de las empresas operadoras de brindar información sencilla, evitando así proveer
información sobre productos irrelevantes para un determinado segmento o sobre aspectos
irrelevantes de los productos. Presentar información sobre la oferta completa de las empresas
operadoras sin ningún tipo de filtro generaría dificultades para que el consumidor pueda
tomar decisiones que efectivamente maximicen su bienestar.

63
 - La existencia de planes dominados no necesariamente responde a un direccionamiento de la
demanda. Como se ha descrito en el presente informe, existen distintas razones por las cuales
los usuarios podrían optar por permanecer en planes dominantes, entre los cuales figuran, tal
como admite el OSIPTEL (Informe N°157-GPRC/2018, p32), en rigideces en la oferta
comercial, inducida en gran medida por la propia regulación. Así, dadas las restricciones
existentes para modificar planes las empresas se ven obligadas a aprobar nuevos planes
tarifarios, desactualizando los vigentes.

- Parte de la información presentada en el Informe no es verificable, en la medida que el

Informe no presenta información representativa de todo el mercado sino únicamente sobre
casos puntuales que no necesariamente corresponden a conductas frecuentes y representativas
de todos los operadores.

- La información presentada es parcial, en la medida que se refiere a un solo de los servicios

(servicio móvil) y no a todo el espectro de servicios que se pretende involucrar en la
problemática descrita.

 El Informe indica que existe una brecha de información cuando se dan contrataciones no presenciales,
pues el usuario tiene acceso a su contrato solo después de haber contratado el servicio, sin embargo, a
partir de la evidencia utilizada para acreditar dicho problema se observa lo siguiente:

- Las afirmaciones presentadas en el Informe no se encuentran respaldadas con evidencia. En

específico, el Informe no brinda evidencia sobre la relación entre los reclamos por facturación
inexacta y los supuestos sesgos en la información brindada a través de canales no
presenciales.

- El Informe no acredita si el supuesto problema identificado responde a la falta de regulación

de la información brindada a través de canales no presenciales, o a problemas en la
supervisión de estos conforme a lo establecido en el artículo 8 del TUO de las Condiciones de
Uso. En consecuencia, las causas a las cuales el Informe atribuye el problema identificado no
estarían debidamente sustentadas.

 El Informe indica que el abonado desconoce sus obligaciones, derechos y cómo realizar ciertos
trámites y procedimientos, sin embargo, a partir de la evidencia utilizada para acreditar dicho
problema se observa lo siguiente:

- La Encuesta de Satisfacción del Usuario 2019 evidencia un nivel de conocimiento razonable

de los usuarios respecto de sus derechos así como una ligera tendencia a la mejora en el
tiempo. Asimismo, dicha encuesta no recoge el efecto de campañas realizadas por el Osiptel
con el objetivo de incrementar el conocimiento de los usuarios respecto a sus propios
derechos.

- El Informe no presenta evidencia alguna sobre los casos utilizados para sustentar la
problemática descrita y su frecuencia en el mercado de telecomunicaciones. En efecto, dichas
afirmaciones no se encuentran respaldadas con información estadística, lo cual impide que
sean verificadas o analizadas.

64
 La Herramienta informativa 1 no resultaría idónea para cumplir con el objetivo propuesto por el
Osiptel, en la medida que:

- La normativa actual ya obliga a los operadores a brindar información clara, veraz, detallada y
precisa de manera previa a la contratación, siendo obligación del Osiptel supervisar el
cumplimiento de dicha obligación.

- Puede generar problemas de sobrecarga de información, impidiendo que los consumidores

puedan recoger información relevante de manera previa a la contratación.

- Desconoce que las interacciones entre clientes y operadoras para adquirir información pueden
ser iniciadas en un canal y continuar en otro, pudiendo brindarse información clara, veraz,
detallada y precisa sobre los planes en cualquier etapa de dicho procedimiento.

- Podría desalentar la implementación de nuevos canales de atención para los usuarios.

 La Herramienta informativa 2 no resultaría idónea para dar solución al problema de asimetría de

información descrito en el Informe, en la medida que:

- No se encuentran respaldadas por ningún tipo de análisis que evidencie que la experiencia
del usuario mejorará como consecuencia de su aplicación.

- Existe evidencia que muestra que la ubicación del enlace propuesto podría afectar los niveles
de uso del vínculo a abonados y usuarios.

- El carácter prescriptivo de la regulación afectaría la capacidad de innovación de las empresas

y limitaría la adecuación de los contenidos establecidos en el link a abonados y usuarios de
acuerdo con las características, preferencias o necesidades de los usuarios.

 La Herramienta informativa 3 no resultaría idónea para dar solución al problema de asimetría de

información descrito en el Informe, en la medida que:

- La experiencia de usuarios con una gran cantidad de líneas contratadas se vería afectada, al
resultar imposible la verificación de información para cada línea en dichos casos.

- Implica duplicar la información que algunos operadores ya presentan en sus aplicativos web
y móviles para el segmento residencial.

Asimismo, a partir del análisis realizado se concluye que existen indicios de arbitrariedad en las
medidas propuestas por el Osiptel relacionadas a un supuesto problema de falta de digitalización:

 El Informe indica que las obligaciones existentes respecto a las funcionalidades de los aplicativos
informáticos serían mínimas a criterio del Osiptel, sin embargo, a partir de la evidencia utilizada para
acreditar dicho problema se observa lo siguiente:

- Se define incorrectamente la problemática, al centrar las causas del problema en la ausencia

de regulación sin brindar evidencia alguna de ello.

65
 - No se indica los criterios o evidencia utilizada para definir como trámites “críticos” los
trámites de reposición de sim-card, recuperación de equipo terminal y contratación de altas
nuevas, y las razones por las cuales hace sentido económico digitalizar dichos trámites de
manera necesaria.

- Prácticamente todos los trámites listados por el Regulador se encuentran disponibles en la

web o el aplicativo móvil.

 El Informe indica que aún existe un gran porcentaje de usuarios y abonados que no acceden a los
aplicativos informáticos, sin embargo, a partir de la evidencia utilizada para acreditar dicho problema
se observa lo siguiente:

- No se define las razones por las cuales el nivel de digitalización observado actualmente en el
mercado de telecomunicaciones puede ser considerado como insuficiente.

- Se asume que se trata de un problema generalizado, sin realizar una evaluación diferenciada
por servicio o segmento.

- No se contempla que la supuesta falta de uso de aplicativos móviles puede responder a una
lógica de diferenciación propia de la competencia y no a una subutilización que requiera ser
corregida.

 La Herramienta de digitalización 1 no resultaría idónea para cumplir con el objetivo propuesto por el
Osiptel, en la medida que incluye la implementación de funciones adicionales en los aplicativos que,
por su muy baja demanda, no serán valoradas por los usuarios, lo cual podría afectar la utilización de
los aplicativos, contraviniendo el objetivo de la medida e impidiendo que el objetivo de intervención
sea alcanzado.

 La Herramienta de digitalización 2 no resultaría idónea para dar solución al problema de asimetría de

información descrito en el Informe, en la medida que no se estaría dando una solución definitiva a la
necesidad de implementar mecanismos de auto-biometría.

Por otro lado, a partir del análisis realizado en el presente estudio se concluye que existen indicios de
falta de proporcionalidad en las medidas propuestas por el Osiptel.

 A partir de la metodología propuesta en el Informe para el cálculo de costos y beneficios, en contraste

con el análisis realizado por OSIPTEL, se obtiene que los costos resultan mayores que los beneficios.

Cuadro 13: beneficio neto de las medidas implementadas

(en nuevos soles)

Concepto Valor
Costos totales a valor presente 64,717,962
Extrapolación a primera instancia 7,565,762
Beneficio a valor presente - 57,152,199
Elaboración propia

66
 Más allá de que los resultados obtenidos brindarían indicios de que las medidas propuestas en el
Informe generarían menos beneficios que costos, es importante resaltar que no se ha cumplido con
explicar de manera clara y transparente la metodología utilizada y todas las fuentes de los datos
empleadas para su implementación. Ello en sí mismo constituye una falencia seria del sustento
utilizado para justificar la aprobación de la norma bajo discusión.

 Existen una serie de medidas que no han sido analizadas respecto de las propuestas en el Informe
pudiendo ser más eficientes que las finalmente aprobadas:

- Fortalecer el uso de las herramientas desarrolladas por el Osiptel para comparar la oferta
comercial de las empresas operadoras, y promover su inclusión en los procesos de selección
de planes llevados a cabo por los usuarios.

- Las empresas operadoras tienen la obligación de indicar qué información se encuentra

disponible en cada canal. Asimismo, se podría establecer obligaciones de presentación de
información que no afecten la lógica comercial y operativa de cada canal.

- Que el Osiptel desarrolle un enlace con información, y establecer ciertas obligaciones de

difusión por parte de las empresas operadoras respecto de este.

- Dotar a los mecanismos de control de consumo existentes de una herramienta que permita
revisar periódicamente los niveles de consumo de los usuarios en la web o el aplicativo
móvil, indicando en qué canal se encuentra disponible esta opción.

- Implementar Herramienta informativa 3, excluyendo la obligación de presentar de

información por línea para usuarios que superen un número de líneas determinado.

- Dotar a los mecanismos de control de consumo existentes de una herramienta que permita
revisar periódicamente los niveles de consumo de los usuarios en la web o el aplicativo
móvil, indicando en qué canal se encuentra disponible esta opción, y excluyendo la
obligación de presentar de información por línea para usuarios que superen un número de
líneas determinado.

- Establecer el incentivo a los operadores de migrar algunas de sus interacciones a la

digitalización, mediante la eliminación de la obligación de contar con otros canales,
informando adicionalmente qué trámites se encuentran disponibles en cada canal.

- Publicar un índice de digitalización por operador para generar competencia en este atributo
de la oferta.

- Permitir que existan dos niveles de contraseñas de abonado y facilitar la masificación de la

contraseña única permitiendo el uso de la auto-biometría, incorporando facilidades
adicionales para su implementación en líneas con las experiencias disponibles en otros
sectores (p.ej. Reniec).

 El análisis desarrollado en el informe “Digitalización del Régimen de Protección de los Derechos de

los Usuarios de Servicios de Comunicaciones” elaborado por la CRC de Colombia brinda indicios

67
 suficientes no sólo para afirmar que la Herramienta de digitalización 2 cuenta con medidas
alternativas más eficientes, sino también para resaltar la importancia de realizar un análisis
pormenorizado (por trámite o solicitud) y basado en información del mercado para el desarrollo del
análisis de calidad regulatoria.

ANEXO 1: METODOLOGÍA DEL INFORME CRC

A continuación se presenta un resumen de la metodología utilizada en el Informe CRC para el Análisis de
Impacto Regulatorio de las alternativas de digitalización en el mercado colombiano de
telecomunicaciones.

 Identificación de alternativas

El Informe CRC propone las siguientes alternativas:

 Alternativa 1: Mantener la posibilidad de digitalización de los operadores y la libertad de

elección de los usuarios respecto del mecanismo a través del cual quiere realizar las interacciones.

En este caso, la cantidad de interacciones para cada canal corresponde al statu quo. Para esta
alternativa, no existe un cambio en la distribución de interacciones obtenida a través de la
información del requerimiento realizado a los operadores.

 Alternativa 2: Establecer la posibilidad de los operadores de migrar algunas de sus interacciones

a la digitalización.

Para esta alternativa, cada operador realiza las migraciones de alguna de sus interacciones,
escogiéndolas de acuerdo con la facilidad de implementación, estado actual de digitalización, y
cantidad de interacciones.

Para las interacciones escogidas, aquellas que se realizan en los medios de atención tradicionales
(oficina y línea telefónica) se migran a los canales donde la interacción se puede digitalizar
(página web). Cabe aclarar que las interacciones que ya estén digitalizadas de forma total en la
línea de atención telefónica por el operador, no se incluyen en el proceso de migración.

 Alternativa 3: Establecer la obligación de los operadores de migrar todas las interacciones a la

digitalización.

En esta alternativa, se asume que el total de interacciones que son realizadas, sin importar su tipo,
deberán migrarse a un canal digital (página web). Esta alternativa supone que los canales
digitalizados son la única opción para atender estas interacciones.

 Alternativa 4: Establecer la obligación de los operadores de digitalizar todas sus interacciones,

manteniendo la libertad de elección del usuario respecto del mecanismo a través del cual quiere
realizar las mismas.

En esta alternativa, se asume que, para el total de interacciones que son realizadas, sin importar su
tipo, deberá existir la posibilidad de que los usuarios migren a un canal digital (página web). A

68
 diferencia de la alternativa anterior, se realiza el supuesto de que, para cada interacción un
porcentaje de estas migran a un canal digital (página web) y las interacciones restantes se
mantienen en el medio de atención tradicional no digitalizado.

 Alternativa 5: Establecer la obligación de los operadores de migrar algunas de sus interacciones

a la digitalización.

En virtud de esta alternativa cada operador, por obligación, deberá realizar la migración de ciertas
interacciones, específicamente aquellas que son más susceptibles a la digitalización, de acuerdo
con su facilidad de implementación, estado actual de digitalización, y cantidad de interacciones.

Para las interacciones escogidas, se llevará a cabo una migración de los medios de atención
tradicionales (oficina y línea telefónica) a canales digitalizados (página web). Cabe aclarar que
las interacciones que ya estén digitalizadas de forma total en la línea de atención telefónica por el
operador, no se incluyen en el proceso de migración.

Para evaluar las alternativas, la CRC estima los costos de operación e inversión generados por
migrar cada uno de los siguientes tipos de interacciones a canales digitales: contratación de servicio,
activación de recargas, facturación de servicio, reporte de fallas del servicio, consultas de consumo
y facturación, terminación del contrato, suspensión del contrato, modificación del plan o
cancelación de servicios, cesión del contrato, Portabilidad Numérica Móvil, compraventa, garantía o
registro de equipos terminales móviles (ETM), reporte hurto o extravío equipos terminales móviles
(ETM), y roaming internacional (activación, cancelación, control de consumo).

Asimismo, en el caso de la Alternativa 2 y la Alternativa 5, se propone identificar interacciones que

cumplan con los siguientes criterios:

 Que sean menos complejas de digitalizar

 Que estén digitalizadas actualmente por los operadores
 Que representen una cantidad significativa de interacciones

Para cada una de las posibles interacciones, se realiza una ponderación en función a la cantidad de
interacciones que tiene cada operador de estos criterios considerando las respuestas de los
operadores a un requerimiento de información. De esta forma, se obtiene un puntaje, entre 1 (bajo)
y 3 (alto), para los tres criterios previamente listados.

Posteriormente, se establece la importancia relativa de cada uno de estos factores de decisión, con el
propósito de calcular un puntaje para cada interacción que considere de manera conjunta los tres
factores; es así como, un mayor puntaje estaría asociado a una mayor pertinencia de digitalizar una
interacción.

Finalmente, se establece una regla de decisión bajo la cual se digitalizan las interacciones cuyo
puntaje supere la mediana de los puntajes obtenidos para cada interacción, considerando la
información de los operadores que atendieron al requerimiento de información.

La regla de decisión es distinta para la Alternativa 2 y la Alternativa 5:

69
  La Alternativa 2 plantea que la decisión de migrar algunas de sus interacciones es tomada por
el operador. En consecuencia, se calcula un puntaje individual para cada interacción del
operador y se compara con un umbral general, común a todos los operadores obtenido a partir
de la información agregada de estos últimos. Si el puntaje obtenido por un operador y para una
interacción es mayor que el umbral, se asume que el operador toma la decisión de migrar esta
interacción a un canal digital. De esta forma, se simulan las futuras decisiones que tomaría un
operador a partir de su información particular, si se representa la posibilidad de que cada
operador de manera individual y de acuerdo con su situación particular, decida si es o no
conveniente realizar la migración de sus interacciones.

 la Alternativa 5 plantea la obligación general para todos los operadores de digitalizar algunas
de sus interacciones. A diferencia de la alternativa anterior, se establece un puntaje único para
cada interacción, a partir de los tres factores de decisión ya descritos. Este puntaje único se
compara con el umbral de referencia previamente descrito. De esta forma, se representa el
escenario en el cual existe la obligación de que todos los operadores migren el mismo conjunto
de interacciones.

 Medición de costos

Para determinar los costos de operación asociados a cada alternativa se aplicó los siguientes pasos:

 Se estimó los costos promedio de interacción para cada canal a partir de información remitida por
las empresas operadoras, separando el análisis entre operadores de mayor tamaño y operadores de
menor tamaño.

 Los costos totales por interacción son obtenidos multiplicando el número de interacciones y el
costo promedio por interacción para cada operador. Los costos promedio por interacción son
distinguidos según tipo de operador (mayor tamaño y menor tamaño), y el número de
interacciones corresponde a información remitida por las empresas operadoras. Asimismo, el
canal (o canales) utilizado para cada interacción depende de la alternativa que se esté evaluando.

Por otro lado, para determinar los costos de inversión asociados a cada alternativa se aplicó los
siguientes pasos:

 Se solicitó a los operadores información de las inversiones realizadas en los procesos de

digitalización, en particular la realizada en recursos humanos, infraestructura y capacitaciones. Al
igual que en el caso de los costos operativos, se realiza una estimación para cada categoría de
operadores de acuerdo con el grado de inversión en procesos de digitalización (alta, moderada,
media y baja).

 Los costos de inversión para cada escenario se construyen de acuerdo con el detalle descrito en el
Cuadro 12.

Cuadro 12: costos de inversión por escenario – Informe CRC

Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Alternativa 4 Alternativa 5

70
 Se mantiene la Si el operador decide
información migrar una interacción
reportada por los a la digitalización:
operadores, teniendo  Deberá realizar las
en cuenta los costos inversiones
promedio de cada correspondientes
grupo de operadores en digitalización
de acuerdo con su (sólo si estas aún
tamaño. no han sido
realizadas).
 Dejará de realizar
inversiones en
canales donde la
interacción no está
digitalizada,
puesto que esta
última migró a la
digitalización.
Si el operador decide
no digitalizar una
interacción, mantendrá
la inversión en los
canales que tiene
actualmente.
Fuente: Informe CRC
Elaboración propia
Se aplica lo siguiente Se aplica lo siguiente para Se aplica lo siguiente sólo
para todas las todas las interacciones: para las interacciones que
interacciones:  Deberá realizar las migren a la digitalización:
 Deberá realizar las inversiones  Deberá realizar las
inversiones correspondientes en inversiones
correspondientes digitalización (sólo correspondientes en
en digitalización si estas aún no han canales digitales para
(sólo si estas aún sido realizadas). realizar la migración
no han sido  Seguirá realizando si no las ha realizado
realizadas). inversiones en ya.
 Dejará de realizar canales donde la  Dejará de realizar
inversiones en interacción no está inversiones en
canales donde la digitalizada, puesto canales donde la
interacción no está que el usuario aún interacción no está
digitalizada, podría solicitar que digitalizada, puesto
puesto que esta la interacción se de a que esta última
última migró a la través de canales no migró a la
digitalización. digitales. digitalización.

 Medición de efectividad

La efectividad de las diferentes alternativas se mide teniendo en cuenta 5 criterios, los cuales se
explican a continuación:

 Reducción en tiempos de interacción del usuario:

Se requirió a los operadores información del tiempo promedio de una interacción por los distintos
canales de atención. A partir de esta información, se estima la cantidad de interacciones que son
atendidas en un minuto. Finalmente, se reescaló los resultados para obtener un puntaje entre 1 y
5.

 Aumento del nivel de satisfacción del usuario:

Se utilizó el nivel de satisfacción reportado por los usuarios respecto de las interacciones que
surten con sus operadores a través de los distintos medios de atención (oficina física, línea de
atención telefónica, y oficinas virtuales), los cuales son reportados en valores del 1 al 5.
Asimismo, se asignó un peso relativo a cada canal en función de interacciones realizadas.

 Fomento del uso y apropiación de las TIC por parte de los usuarios :

Se utilizó puntajes del 1 al 5, los cuales fueron asignados en función a un análisis cualitativo
realizado por la CRC.

 Promoción de la digitalización de las interacciones por parte de los operadores :

71
 Se utilizó puntajes del 1 al 5, los cuales fueron asignados en función a un análisis cualitativo
realizado por la CRC.

 Promoción de la competencia y de la innovación:

Se utilizó puntajes del 1 al 5, los cuales fueron asignados en función a un análisis cualitativo
realizado por la CRC.

A partir de los resultados obtenidos para cada criterio se plantea un indicador compuesto que permite
considerar conjuntamente los cinco criterios identificados. Para ello, se utiliza la escala propuesta por
Saaty, que permite obtener una matriz de preferencias reveladas 33, la cual es normalizada usando las
reglas del proceso de análisis jerárquico.

 Reducción en tiempos de interacción del usuario: 5.6%

 Aumento del nivel de satisfacción del usuario: 34.2%
 Fomento del uso y apropiación de las TIC por parte de los usuarios : 13.0%
 Promoción de la digitalización de las interacciones por parte de los operadores : 13.0%
 Promoción de la competencia y de la innovación: 34.2%

Finalmente, luego de obtenidos los ponderadores se recalcula el indicador compuesto de efectividad y

se divide el resultado de cada alternativa entre la suma de resultados de todas las alternativas. De este
modo, se obtiene un indicador de efectividad entre 0% y 100% para cada alternativa.

 Alternativa 1: 17.4%
 Alternativa 2: 24.0%
 Alternativa 3: 20.2%
 Alternativa 4: 17.7%
 Alternativa 5: 20.6%

 Resultados

Los resultados obtenidos en el Informe CRC para cada alternativa en términos de costos y efectividad
se presentan en el Gráfico 3.

Gráfico 3: comparación de costos y efectividad por alternativa

33
Esta metodología evidencia que, a diferencia del Osiptel (que toma como referencia ponderaciones ad-hoc sin sustento
técnico), las ponderaciones utilizadas por la CRC sí se encuentran basadas en las preferencias reportadas por los agentes del
mercado.

72
 Fuente: Informe CRC
Elaboración propia

Finalmente, se procede a comparar la importancia de una reducción en costos con respecto a cada uno
de los criterios que componen el indicador compuesto de efectividad. Para ello, se considera la
reducción de costos como un criterio adicional del análisis y se realiza una valoración de la
importancia relativa de los indicadores utilizando los valores de la escala de Saaty, obteniéndose que
las reducciones en costos tienen una importancia de 25.5%, mientras que la efectividad tiene una
importancia de 74.5%34.

Finalmente, se evalúa las variaciones en cada indicador respecto a la Alternativa 1 (statu quo),
ponderadas por el peso estimado para los indicadores de efectividad y de costos, obteniéndose los
siguientes resultados:

 Alternativa 1 (statu quo): 0%

 Alternativa 2: 12.6%
 Alternativa 3: 11.3%
 Alternativa 4: 1.8%
 Alternativa 5: 10.8%

De este modo, se escoge como alternativa que los operadores escojan qué interacciones digitalizar
(Alternativa 2), descartándose la Alternativa 4, la cual resulta equivalente a la Herramienta de
digitalización 2 que se propone en el Informe. Es decir, hay evidencia que descarta la alternativa
propuesta por el Osiptel luego de mostrar que existen otras medidas más eficientes.

34
Esta metodología evidencia que, a diferencia del Osiptel (que toma como referencia ponderaciones ad-hoc sin sustento
técnico), las ponderaciones utilizadas por la CRC sí se encuentran basadas en las preferencias reportadas por los agentes del
mercado.

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