EL AGUA POTABLE Y SU FINANCIAMIENTO

Cesáreo Larios Contreras

El agua es cada día más escasa, y llevarla a los hogares de México, a las empresas e industrias,
requiere de grandes presupuestos, de los cuales generalmente no disponen los municipios u organismos
operadores de los servicios de agua potable. Una de las causas más recurrentes son las tarifas
aprobadas en las Leyes de Ingresos Municipales, que no permiten crecer o mejorar la cobertura y calidad
del servicio. De esta temática trata el presente artículo, dentro del marco normativo que regula el agua y
las contribuciones por la prestación de servicios, su cobertura, tarifas aplicadas y la recaudación que se
obtiene, en relación con la facturación emitida.

A través de la historia, las grandes culturas y prácticamente todos los pueblos, se han
asentado y desarrollado cerca de las fuentes de abastecimiento de agua, por razones
elementales: este líquido es vital para su existencia, tanto en su consumo personal
como para su higiene y cultivo de plantaciones agrícolas. Así podemos hablar del
pueblo egipcio, a orillas del río Nilo; de los fenicios, a los márgenes de los ríos Tigres y
Éufrates, que corren a través de los territorios que hoy conforman los países de Irak y
Turquía; de la Roma Imperial, junto al río Tíber; de la China milenaria y su gran río
Yang Tze Kiang; de la superpoblada India y su río Ganges, que alberga en su cuenca el
8% de la población mundial1; del bíblico pueblo de Israel y su río Jordán; del flemático
pueblo inglés, con su ciudad capital, Londres, establecida a orillas del río Támesis; de
los ríos Danubio, Volga, Rin y Sena, que forman cuencas hidrológicas a cuyos
márgenes se encuentran las principales ciudades de la Europa continental; del río
Hudson que desemboca en la industriosa Ciudad de Nueva York; y qué decir en
nuestro México de las cuencas del río Lerma-Santiago y del Balsas, por citar sólo
algunos de los ejemplos más ilustrativos de este planteamiento.

Es con el transcurso de los tiempos, el avance de las civilizaciones y el crecimiento

demográfico, como las fuentes de abastecimiento fueron quedando cada vez más
lejanas a los hogares de los ciudadanos, creándose en ellos la necesidad de buscar y
encontrar alternativas para hacer llegar el agua hasta sus propios domicilios,
instituyendo a las autoridades correspondientes la responsabilidad de proporcionar
dicho servicio. A partir de aquí, el agua comienza a tener un costo financiero para la
sociedad, puesto que ahora será necesario invertir en infraestructura, primero, y luego
en tratamientos de potabilización, para que el usuario disponga no solo del agua
necesaria para cubrir sus necesidades, sino que ésta reúna los requisitos básicos de
calidad para el uso humano.

Cómo se ha financiado y cómo deberá financiare en el presente y futuro de nuestro país

la construcción, ampliación y el mantenimiento de los servicios de agua potable y
alcantarillado, es uno de los puntos torales para el desarrollo y bienestar de México en
muchas vertientes: en materia de salud, en desarrollo económico (industrial, comercial,
turístico, etc.), y para el sostenimiento y perfeccionamiento mismo de estos importantes
servicios. Se dice, y con razón, que Dios nos da el agua en forma gratuita. Sí, pero en

1 La información sobre la población asentada en la cuenca del río Ganges se tomó de la Enciclopedia libre de Wikipedia, de la

siguiente dirección electrónica: http://es.wikipedia.org/wiki/Ganges

su cause o vaso natural, no en la llave de nuestras casas, y esto tiene un costo que
alguien debe pagar, puesto que de lo contrario, la autoridad estará impedida en
términos presupuestarios para llevar a cabo la prestación de los citados servicios.

El agua, un bien nacional

De conformidad con lo establecido por el primer párrafo del Artículo 27 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano (CPEUM), “la propiedad de las
tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Asimismo, el cuarto párrafo del mencionado artículo 27 dispone que: “Son propiedad de
la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el
Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se
comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos
interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes;
las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se
inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las
corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el
cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio
nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra
o cruce la línea divisoria de la República; las de los lagos, lagunas o esteros cuyos
vasos, zonas o riberas, estén cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades o
entre la República y un país vecino; o cuando el límite de las riberas sirva de lindero
entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los
manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los
lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y
los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fije
la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público
o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su
extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás
aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración
anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los
que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o
más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y
quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados”.

Prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios

Una de las reformas importantes que sufrió el Artículo 115 Constitucional en 1983 y
1999, fue la de transferir a los municipios la facultad de proporcionar algunos de los
servicios públicos básicos a la comunidad, entre los que se encuentran el agua potable
y alcantarillad, tomando en cuenta que el municipio es el orden de gobierno más
cercano a la población. El texto de la Fracción e Inciso que aluden a estos servicios es
el siguiente:
Artículo 115, Fracción III.- “Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios
públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas
residuales.”

Facultad Constitucional para establecer contribuciones por la prestación de

servicios públicos

Como es natural, la prestación de los servicios públicos representa para las autoridades
competentes fuertes erogaciones de sus presupuestos de egresos, por lo que el propio
Constituyente ha previsto como una atribución o potestad de las Legislaturas locales el
poder establecer contribuciones por dicha prestación, de tal manera que hagan posible
financiar su construcción, ampliación, mantenimiento y operación. Tal mandamiento
constitucional está contenido en la Fracción IV, Inciso c) del ya citado Artículo 115. Su
contenido textual es el siguiente:
Artículo 115, Fracción IV. “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual
se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo
caso:

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.”

Como puede apreciarse, corresponde a los municipios la facultad u obligación de

prestar a la comunidad los servicios del agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposición de sus aguas residuales, pero también la potestad de cobrar
por ellos en la forma y montos que determinen las leyes correspondientes.

Legislación Fiscal local aplicable a la prestación del servicio del agua potable y
alcantarillado.

El marco normativo de la materia fiscal municipal la integran preponderantemente en la

mayoría de entidades federativa la Ley de Hacienda Municipal y la Ley de Ingresos
Municipal para cada ejercicio fiscal. Existen entidades federativas donde en lugar de la
Ley de Hacienda Municipal se ha promulgado un Código Hacendario Municipal o
simplemente un Código Municipal que, clasificado por libros y títulos, aglutina todo lo
relacionado con su organización, patrimonio y actividades que le corresponde
desarrollar, especialmente en materia de servicios públicos.

Es precisamente del análisis de esta legislación fiscal y de la información que rinden los
organismos operadores de los servicios de agua potable y alcantarillado, donde la
Comisión Nacional del Agua (CNA) ha venido realizando año con año un diagnóstico no
sólo de la cobertura de servicios públicos a la población en general, sino, ademá, de las
cuotas que se aplican en las principales ciudades del país; así como del grado de
recuperación que se tiene de la facturación emitida. A continuación se presentan y
comentan algunos de los cuadros contenidos en su diagnóstico más reciente sobre la
situación que prevalece en el país en los temas mencionados.2

Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado en México

En el cuadro No. 1 que a continuación se inserta, se puede apreciar que aún persiste
un rezago del 11% en cuanto a cobertura del servicio del agua potable y del 14% en lo
relacionado con el alcantarillado, no obstante los grandes esfuerzos en materia de
dotación de servicios básicos a las comunidades, respaldados con fuertes inversiones
de recursos, especialmente federales, a través de los fondos de aportaciones del Ramo
33 del Presupuesto de Egresos de la Federación,

Si tomamos en cuenta que la población de México, de conformidad con el II conteo

definitivo de población y vivienda 2005 realizado por el INEGI, era de 100.2 millones de
habitantes, de éstos, más de 11 millones aún no cuentan con el servicio de agua
potable y casi 14.5 millones carecen de los servicios de alcantarillado, como se puede
apreciar en el Cuadro No.1. Ampliar la cobertura al 100% de la población en sí es una
tarea sumamente ardua, pero eso no es suficiente. Será necesario darle
mantenimiento, operar los servicios con los insumos y recursos que se requieren para
ello; y de una manera muy relevante, cambiar las redes obsoletas que ocasionan
grandes fugas del vital líquido, en detrimento de los usuarios por la disminución del
volumen que reciben, así como por los daños que se ocasionan al subsuelo urbano por
los escurrimientos que estas fugas generan.

Cuadro No. 1.- Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado por
estado.
II Conteo de Población y Vivienda INEGI 2005
POBLACIÓN CON SERVICIO POBLACIÓN SIN SERVICIO
HABITANTES EN
ESTADO VIVIENDAS AGUA POTABLE ALCANTARILLADO AGUA POTABLE ALCANTARILLADO
PARTICULARES
HABITANTES % HABITANTES % HABITANTES % HABITANTES %
AGUASCALIENTES 1,047,322 1,024,214 98 1,014,491 97 23,108 2.2 32,831 3.1
BAJA CALIFORNIA 2,604,782 2,444,203 94 2,315,939 89 160,579 6.2 288,843 11
BAJA CALIFORNIA SUR 483,686 424,161 88 433,890 90 59,525 12 49,796 10
CAMPECHE 741,211 654,884 88 581,038 78 86,327 12 160,173 22
CHIAPAS 4,137,627 3,041,140 74 3,091,230 75 1,096,487 27 1,046,397 25
CHIHUAHUA 3,078,953 2,859,192 93 2,764,427 90 219,761 7.1 314,526 10
COAHUILA 2,450,186 2,384,984 97 2,242,240 92 65,202 2.7 207,946 8.5
COLIMA 543,299 531,304 98 533,747 98 11,995 2.2 9,552 1.8
DISTRITO FEDERAL 8,405,454 8,202,171 98 8,287,261 99 203,283 2.4 118,193 1.4
DURANGO 1,480,293 1,345,666 91 1,222,671 83 134,627 9.1 257,622 17
GUANAJUATO 4,814,833 4,496,769 93 4,129,605 86 318,064 6.6 685,228 14
GUERRERO 3,054,203 2,077,307 68 1,960,075 64 976,896 32 1,094,128 36

2 Datos tomados del documento: “Situación del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento”, formulado por la CNA y

contenido en las siguientes direcciones electrónicas:

http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-2.pdf
http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-4.pdf
 HIDALGO 2,313,095 2,017,989 87 1,829,279 79 295,106 13 483,816 21
JALISCO 6,519,180 6,082,305 93 6,245,516 96 436,875 6.7 273,664 4.2
MÉXICO 13,358,841 12,452,838 93 12,189,590 91 906,003 6.8 1,169,251 8.8
MICHOACÁN 3,875,665 3,465,289 89 3,264,556 84 410,376 11 611,109 16
MORELOS 1,541,068 1,411,365 92 1,426,877 93 129,703 8.4 114,191 7.4
NAYARIT 928,159 847,879 91 844,033 91 80,280 8.6 84,126 9.1
NUEVO LEÓN 4,106,003 3,925,452 96 3,912,075 95 180,551 4.4 193,928 4.7
OAXACA 3,448,199 2,526,642 73 2,068,761 60 921,557 27 1,379,438 40
PUEBLA 5,250,715 4,484,141 85 4,149,850 79 766,574 15 1,100,865 21
QUERÉTARO 1,547,704 1,450,568 94 1,324,421 86 97,136 6.3 223,283 14
QUINTANA ROO 989,553 935,070 95 885,348 90 54,483 5.5 104,205 11
SAN LUIS POTOSÍ 2,380,536 1,969,717 83 1,767,366 74 410,819 17 613,170 26
SINALOA 2,518,594 2,343,837 93 2,175,449 86 174,757 6.9 343,145 14
SONORA 2,314,698 2,203,296 95 1,976,420 85 111,402 4.8 338,278 15
TABASCO 1,961,277 1,497,766 76 1,830,903 93 463,511 24 130,374 6.6
TAMAULIPAS 2,928,810 2,774,908 95 2,412,835 82 153,902 5.3 515,975 18
TLAXCALA 1,054,284 1,025,933 97 955,451 91 28,351 2.7 98,833 9.4
VERACRUZ 7,018,954 5,356,959 76 5,453,307 78 1,661,995 24 1,565,647 22
YUCATÁN 1,778,366 1,709,774 96 1,213,634 68 68,592 3.9 564,732 32
ZACATECAS 1,352,911 1,256,028 93 1,138,893 84 96,883 7.2 214,018 16
NACIONAL 100,028,461 89,223,751 89 85,641,178 86 10,804,710 11 14,387,283 14
Fuente: “Situación del subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento: Cuadro 2.1, formulado por la CNA, con base en el II
Conteo de Población y Vivienda INEGI 2005, a octubre de 2005, y contenido en la siguiente dirección electrónica:
http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-2.pdf . En el presente artículo, por razones de
orden se le ha asignado el número 1, sin afectar los datos en él contenidos.

Tarifas aplicadas al uso de agua potable para usos domésticos

En lo concerniente a las tarifas que se aplican en las distintas entidades federativas,

vemos en el cuadro No. 2 que en varias de ellas las cuotas son sumamente bajas y que
muy probablemente dificultarán la ampliación o mejoramiento de las redes, e inclusive,
quizás no estén recuperando ni los costos de producción (Bombeo, potabilización, etc.).

Cuadro No. 2.- Rangos mínimos y máximos de las tarifas de agua, en las principales
ciudades3
TARIFA DE SERVICIOS DOMÉSTICOS
MÍNIMO MÁXIMO
RANGO DE RANGO DE NÚM. DE
CIUDAD CONSUMO TARIFA CONSUMO TARIFA RANGOS
Aguascalientes 11 a 20 7.46 > 101 45.26 7
Mexicali 25 a 30 2.52 > 60 10.48 90
Tijuana 0a5 8.26 > 60 28.38 12
La Paz 0 a17 2.75 > 501 23.36 11

3
En el documento de la CNA ya referido, esta tabla se presenta como Cuadro 4.2, con el mismo nombre. Aquí únicamente se
adecua al artículo el número de dicho cuadro.
 Campeche 0 a 50 1 > 51 1 0.35 2
Torreón 0 a 10 3.96 > 100 8 0.85 7
Colima 0 a 15 1.15 > 201 12.03 17
Manzanillo 0 a 15 6.45 > 126 19.36 5
Tuxtla Gutiérrez 0 a 15 3.45 > 251 15.43 6
Juárez 1a9 1.15 > 500 18.81 17
Distrito Federal 0 a 10 1.4 > 1500 41.34 14
Gómez Palacio 0 a 10 4.28 > 101 8.04 11
León 11 a 14 5.74 > 275 21 0.8 270
Acapulco 0 a 10 3.45 > 1000 26.95 7
Pachuca 0a8 4.03 > 251 20.44 6
Guadalajara 17 a 17 2.6 > 250 14.65 250
Toluca 20 a 25 3.77 > 1800 22.46 14
Morelia 0 a 12 1.93 > 91 11.17 7
Cuernavaca 0 a 60 1.48 > 1001 2.42 8
Tepic 0 a 20 3.15 > 80 6 5
Monterrey 0a1 0.79 > 201 21.96 200
Oaxaca 0 a 20 0.63 > 480 1.9 5
Puebla 0 a 30 3.24 > 30 5.08 2
Querétaro 20 a 20 6.25 > 300 16.62 300
Chetumal 0 a 10 3.87 > 61 28.88 5
Cancún 0 a 10 3.87 > 61 28.88 5
San Luis Potosí 0 a 15 1.87 > 125 19.72 7
Culiacán 0 a 10 2.45 > 251 8.12 16
Mazatlán 0 a 13 1.78 > 150 8.24 9
Hermosillo 0 a 10 2.97 > 76 21.6 6
Ciudad Obregón 20 a 30 2.49 > 100 13.21 8
Villahermosa 0 a 40 0.52 > 81 3.85 4
Tampico Madero 11 a 20 1.54 >2001 6.39 43
Nuevo Laredo 6 a 10 3.64 > 2001 24.08 43
Tlaxcala 0 a 30 4.46 > 401 27.12 4
Xalapa 0 a 20 2.41 > 251 5.14 12
Mérida 21 a 30 2.51 >601 8.86 11
Zacatecas 0 a 15 3 >101 11 11
Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Edición-2006. Cuadro 4.2. Rangos mínimos
y máximos de las tarifas de agua, en las principales ciudades, el cual se encuentra en la página:
Ahttp://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-4.pdf. Los datos para su
elaboración fueron tomados por la CNA de los Periódicos o Gacetas Oficiales de los Gobiernos Estatales.

Facturación y recaudación

Por último, en lo relativo a la recaudación obtenida por los servicios de agua potable y
alcantarillado, se aprecia en el Cuadro No. 3 un incumplimiento del 14.49%, que
representa la cantidad de 3,960 MDP, que no es una suma pequeña, y que bastante
bien haría a las finanzas municipales. Para su recuperación será necesario
implementar procedimientos administrativos de ejecución, a fin de hacer efectivos
todos los créditos fiscales.

Si a lo anterior se adiciona el agravante de que en todas las ciudades existen tomas

clandestinas que evaden el pago de los derechos respectivos, la situación empeora
aún más, por lo que es indispensable implementar programas de verificación
permanente que hagan factible detectar a tiempo a esos usuarios furtivos y prever en
la legislación correspondiente sanciones ejemplares que desalienten estas viciosas
prácticas.

Es de hacerse notar que los datos referidos en el cuadro en comento son

estimaciones formuladas con base en una encuesta realizada a 637 organismos
operadores de los servicios de agua potable; sin embargo, estas cifras deben tomarse
con ciertas reservas, ya que existen antecedentes de que el incumplimiento en el
pago de contribuciones municipales, en forma general, es superior al 14.49% aquí
asentado.

Cuadro No. 3.- Facturación y recaudación total nacional4

ESTADO FACTURACIÓN RECAUDACIÓN %
(MDP)
Aguascalientes 474.90 367.40 77.36%
Baja California 2,035.10 1,670.10 82.06%
Baja California Sur 222.80 168.10 75.45%
Campeche 44.10 23.50 53.29%
Chiapas 245.10 198.10 80.82%
Chihuahua 1,575.10 1,294.80 82.20%
Coahuila 813.10 755.20 92.88%
Colima 258.00 201.70 78.18%
Distrito Federal 3,732.60 2,975.50 79.72%
Durango 365.50 330.10 90.31%
Guanajuato 1,525.40 1,155.20 75.73%
Guerrero 603.60 481.50 79.77%
Hidalgo 369.10 231.30 62.67%
Jalisco 1,400.50 1,434.10 102.40%
México 3,433.40 3,566.80 103.89%
Michoacán 306.00 308.70 100.88%
Morelos 218.40 179.60 82.23%
Nayarit 162.10 84.60 52.19%
Nuevo León 1,999.00 1,919.80 96.04%

4
En el documento de la CNA ya referido, este cuadro se presenta como Cuadro 4.3. Facturación y recaudación total nacional.
Aquí se adecua la numeración a la secuencia del artículo y se le agrega la última columna, para determinar el porcentaje que
cada entidad federativa está recaudando, respecto a lo facturado.
 Oaxaca 64.10 49.20 76.76%
Puebla 742.90 644.60 86.77%
Querétaro 553.40 529.70 95.72%
Quintana Roo 807.30 525.30 65.07%
San Luis Potosí 325.70 224.40 68.90%
Sinaloa 828.30 655.40 79.13%
Sonora 1,145.90 772.70 67.43%
Tabasco 97.00 59.50 61.34%
Tamaulipas 1,423.90 1,178.40 82.76%
Tlaxcala 71.90 71.80 99.86%
Veracruz 1,133.70 966.30 85.23%
Yucatán 194.70 184.50 94.76%
Zacatecas 156.90 161.60 103.00%
TOTAL 27,329.30 23,369.60 85.51%
Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Edición-2006. Cuadro
4.3. Facturación y recaudación total nacional. Datos estimados por la CNA a partir de una muestra de
637 organismos operadores y que se encuentra en la página:
Ahttp://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-4.pdf
Nota. La última columna de este cuadro fue agregada por el autor del presente artículo, para determinar
el porcentaje de recaudación que cada entidad federativa está teniendo de los importes facturados.

De todo lo aquí expresado y sin dejar de reconocer el derecho universal del hombre
de tener acceso al agua potable, podemos concluir que la única vía para financiar la
introducción del servicio, substituir redes obsoletas, ampliar la cobertura, equipar a las
ciudades con infraestructura tecnológica moderna, sanear los cauces, tratar las aguas
residuales, etc., es la fiscal. Consecuentemente, esta vía deberá proporcionar los
recursos suficientes que hagan factible ese objetivo, dándole autonomía financiera a
los organismos que los administran, dentro de una perspectiva sustentable en el largo
plazo, que beneficie a la población y propicie la recuperación de los ecosistemas,
dejando de lado posiciones en muchas ocasiones demagógicas, que lo único que
generan es retrazo en la introducción, ampliación o mejoramiento de los servicios.
Hay que agregar que, ante la poca o nula gravación del consumo de agua, ésta se
desperdicia sin ningún sentido de responsabilidad comunitaria. Es necesario tomar
conciencia de que el agua es finita y que para su conservación y uso debemos
contribuir de múltiples maneras, y una de ellas es mediante el pago de los derechos
fiscales, a una tasa justa. Nada es más caro que lo que lo que no existe y necesitas.5

5 En la segunda mitad del siglo pasado la cantidad de agua disponible por habitante en México disminuyó en 60% y se prevé
que esta tendencia continúe. Aseveración contenida en el documento de la CNH, localizado en la dirección electrónica:
http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/Publicaciones/Subsector2006/Subsector2006-4.pdf