Mod2 Manual

CURSO:
LA RESPONSABILIDAD
DE LOS FUNCIONARIOS
PÚBLICOS
MÓDULO 2. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO

SUJETO RESPONSABLE
El empleado público como
sujeto responsable
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INDICE
MÓDULO 2. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO SUJETO RESPONSABLE ................................................3
UNIDAD DIDÁCTICA III. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO SUJETO RESPONSABLE. OBEDIENCIA DEBIDA
Y RESPONSABILIDAD. ....................................................................................................................3
1. OBEDIENCIA DEBIDA ..................................................................................................................3
1.1. OBEDIENCIA JERARQUICA SIEMPRE QUE SEA DEBIDA A LA LEY. ..................................................... 3
2. PRINCIPIOS ÉTICOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS .............................................................. 11
2.1. HASTA DONDE LLEGA LA OBEDIENCIA A UN SUPERIOR DE UN EMPLEADO PÚBLICO .................... 12
2.2. CUÁNDO EL FUNCIONARIO PÚBLICO PUEDE SABER SI LA ORDEN ES ILEGAL ................................. 12
2.3. LAS CONSECUENCIAS DE OBEDECER UNA ORDEN ILEGAL ............................................................. 12
2.4. LA OBEDIENCIA DEBIDA, TAMBIÉN LLAMADA OBEDIENCIA JERÁRQUICA ..................................... 13
2.5. CLASES DE OBEDIENCIA ................................................................................................................ 14
2.6. NATURALEZA JURÍDICA ................................................................................................................. 15
2.7. REQUISITOS .................................................................................................................................. 17
2.8. CRÍTICAS ....................................................................................................................................... 18
2.9. EXCLUSIONES ................................................................................................................................ 18
UNIDADDIDÁCTICA IV. REGULACIÓN NORMATIVA DE LOS DISTINTAS CLASES DE RESPONSABILIDAD

DEL FUNCIONARIADO .................................................................................................................. 20
1. RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS .................................................................................................... 20
2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS .................................................................................................... 22
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2.1. ESPECIALIDADES DE LA RESOLUCIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS EN MATERIA DE
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. ...................................................................................................... 25
2.2. COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL. .................................................................................................................................... 25
2.3. RESPONSABILIDAD CIVIL Y PENAL POR LOS ACTOS Y OMISIONES REALIZADOS EN EL EJERCICIO DE
SU CARGO POR LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES .................................................... 26
3. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y OTRAS

INSTITUCIONES DEL ESTADO ........................................................................................................ 27
4. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA .................................................................................................... 29
5. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR ................................................ 32
5.1. ASPECTOS ESENCIALES .................................................................................................................. 33
6. SENTENCIAS E INDEMNIZACIONES............................................................................................ 37
7. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ............................... 39
8. RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO ............................................................................... 39
9. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR: LAS CLAVES DE LA SENTENCIA DEL

TJUE QUE OBLIGA A MODIFICAR LA NORMATIVA ESPAÑOLA ........................................................ 40
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02 1. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO SUJETO
RESPONSABLE
MÓDULO 2. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO SUJETO RESPONSABLE
UNIDAD DIDÁCTICA III. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO

SUJETO RESPONSABLE. OBEDIENCIA DEBIDA Y
RESPONSABILIDAD.
1. OBEDIENCIA DEBIDA
La obediencia debida viene definida como: la obligación de obedecer una orden, sin cuestionarse la
misma, con independencia de si esta puede considerarse como una actuación excesiva, arbitraria y
de difícil encaje legal.
Lo ordenan y cumplimos.
Obediencia debida, en dos palabras, es la expresión que significa obediencia que un funcionario
presta a su superior jerárquico y que, en ciertas circunstancias, exime al funcionario subordinado de
responsabilidad penal en los hechos ilícitos o delitos que pudieran cometerse al obedecer
debidamente una orden"
1.1. OBEDIENCIA JERARQUICA SIEMPRE QUE SEA DEBIDA A LA LEY.
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al

derecho, fiel reflejo de la expresión democrática de la voluntad popular.
Una Constitución que reconoce a los ciudadanos una serie de derechos, entre ellos el derecho
fundamental a la educación que se presta como un servicio público.
Un servicio que se rige por el principio de jerarquía y desde esta perspectiva los órganos superiores
dirigen y coordinan la acción de los subordinados.
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En este contexto, los funcionarios al igual que el resto de los empleados públicos, obedecerán las
instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de
los órganos superiores procedentes (artículo 54 del Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se
aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del empleado público).
Artículo 54 del TREBEP- Principios de conducta.
1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados
públicos.
2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma

diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan
una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en
conocimiento de los órganos de inspección procedentes.
4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y
facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en
provecho propio o de personas allegadas.
Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.
6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los
usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus

posteriores responsables.
8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.
9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.
10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que
consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén
destinados.
A estos efectos se podrá prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la
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recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la
eficacia en el servicio.
11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el
territorio.
Hablamos de obediencia jerárquica que, en caso de incumplimiento, tienen graves efectos para los
funcionarios, pues alcanza distintos tipos de falta disciplinaria, entre las que se encuentra la falta muy
grave motivada “por la desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que
constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico” (art 95 del RDL 5/2015).
Artículo 95 TREBEP. Faltas disciplinarias.
1. Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves.
2. Son faltas muy graves:
a) El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de

Autonomía de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la
función pública.
b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o
vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por
razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el
acoso moral, sexual y por razón de sexo.
c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones
que tienen encomendadas.
d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración

o a los ciudadanos.
e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan

tenido acceso por razón de su cargo o función.
f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales,
que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido.
g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones

encomendadas.
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h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos
electorales de cualquier naturaleza y ámbito.
i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan

infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico.
j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o

para otro.
k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales.
l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.
m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de
incompatibilidad.
ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de

las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
o) El acoso laboral.
p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en ley de las Cortes
Generales o de la asamblea legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o por los
convenios colectivos en el caso de personal laboral.
3. Las faltas graves serán establecidas por ley de las Cortes Generales o de la asamblea legislativa
de la correspondiente comunidad autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal
laboral, atendiendo a las siguientes circunstancias:
a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad.
b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o

de los ciudadanos.
c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.
4. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto determinarán el
régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.
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La obediencia de los funcionarios es al superior jerárquico, pero siempre se debe al ordenamiento
jurídico.
La primera cuestión a dilucidar es saber quién ostenta la jerarquía en la organización administrativa.
La respuesta la encontraríamos en la normativa que la regula, que determina el ejercicio de las

competencias de los funcionarios adscritos a la misma.
Una vez señalada la obediencia jerárquica como principio de la organización administrativa, nos
queda hablar de la obediencia debida de los funcionarios al impero de la Ley y el derecho.
Si volvemos al RDL 5/2015 nos encontramos que el artículo 52, al definir el código de conducta de los
empleados públicos, empieza recordando que “deberán desempeñar con diligencia las tareas que
tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y
del resto del ordenamiento jurídico”.
Por tanto, la obediencia debida, de los funcionarios docentes, es a la Ley y al derecho.
Su incumplimiento, en caso de dolo o culpa, además de acarrear la comisión de un catálogo de faltas

disciplinarias (desde leves a muy graves) puede suponer la comisión de delitos penales.
El bien jurídico, en este caso, es el derecho de los ciudadanos a verse protegidos en el ejercicio de sus
derechos cívicos contra cualesquiera conductas provenientes de las autoridades y funcionarios que
atenten al conjunto de sus derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva aparecen tipificados los delitos de prevaricación, cohecho, tráfico de
influencias, etc.,.
En aquellas situaciones en las que un mandato de un superior jerárquico sea manifiestamente ilegal,
la respuesta de los Tribunales es contundente “…en materia de obediencia debida y de
cumplimiento de un deber…es requisito esencial que el mandato al que se obedece no tenga como
contenido una acción u omisión manifiestamente ilícita. De modo que no cabe hablar de
obediencia debida, ni como eximente completa, ni como incompleta… ».(Sentencia del Tribunal
Supremo de 20 de julio de 1998).
Responsabilidad que sería trasladable, en términos parecidos, al ámbito disciplinario.
Y ello, porque en el Estado de Derecho no cabe la aplicación del principio de jerarquía, base del deber
de obediencia, cuando en virtud del mismo se sobrepasan los límites marcados por la Ley y el
Derecho; por lo que no caben mandatos antijurídicos obligatorios.
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Prima la obediencia legal y la desobediencia a la orden ilegal, para evitar la generación de
responsabilidad disciplinaria o penal, de los funcionarios.
El conflicto de la obediencia del funcionario público no aparece ante una descarnada orden ilegal, se
produce en aquellos casos y situaciones en las que el funcionario se vea en la disyuntiva de ejercitar
sus funciones con la obligada imparcialidad que le exige el ordenamiento jurídico y que resulte
aparentemente contraria a una orden recibida del superior.
Hablamos de aquellos casos que generan confusión, porque la antijuricidad de la orden recibida no
aparece con la claridad suficiente, lo que incorpora una grave duda a los funcionarios a la hora de
ejercer sus funciones.
Una situación compleja para un funcionario que no es un jurista y además se mueve en un entramado
de normas de difícil interpretación.
Es aquí donde debería aparecer la inspección de educación como agente que vela por el
cumplimiento de las leyes en los centros educativos y sometido también al principio de jerarquía en
las mismas condiciones que el resto de los funcionarios públicos.
La Inspección educativa, habría de conocer de forma inmediata la demanda de asesoramiento del

funcionario afectado y garantizar un correcto ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones definidas para el profesorado y los equipos directivos en la normativa de aplicación.
Para finalizar, podemos ofrecer algunas líneas de actuación para los servicios de inspección de
educación (que habrán de valorar la legalidad de las órdenes e instrucciones que sean discutidas),
direcciones escolares y profesorado para clarificar los requisitos legales que han de reunir las
instrucciones y ordenes de servicio, que los superiores puedan dar a sus subordinados.
La jurisprudencia, recogida en la sentencia del TSJ de Madrid, (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 3ª) Sentencia num.180/2020 de 22 mayo; exige, para apreciar
desobediencia, la concurrencia de una serie de notas en las instrucciones y órdenes de servicio, que
son las siguientes:
1º) Existencia de un mandato claro, expreso y terminante. Su contenido debe ir referido a las
obligaciones que el órgano inferior tiene el deber de cumplir, con lo cual se excluyen las órdenes
ilegales, entendiendo por tales aquellas que infringen el ordenamiento jurídico o causen lesión de un
derecho constitucional.
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2º) Que la orden proceda de una autoridad competente con potestad para mandar, que se encuentre
en una posición de jerarquía superior respecto al funcionario intimado al cumplimiento de la orden.
3º) Que la orden tenga la condición de tal, excluyéndose las simples opiniones.
Y que se encuentren dentro de la ley y el reglamento, incluyendo también las órdenes de servicio aun
cuando no tengan carácter normativo.
Que se trate de una orden legítima y razonable.
4º) Existencia de un requerimiento dirigido al funcionario obligado.
En este sentido es conveniente que tanto el funcionario que recibe la orden o instrucción, como
quien la emita, solicite por escrito la constancia de la misma.
5º) Que la orden se dirija a los subordinados a quienes afecta el deber de obedecer y que esté
relacionada con el servicio o función de que se trate.
6º) La desobediencia será «grave» cuando «tenga entidad suficiente por la materia, ocasión y
personas implicadas y resulte como justificado y evidente una voluntad clara de incumplimiento de
los deberes».
A modo de conclusión, señalar que:
Si el funcionario se encuentra ante el enfrentamiento de dos nociones del deber, el deber de

obediencia legal frente al deber de obediencia jerárquica, debe tener claro, en esa encrucijada, que el
camino a seguir es la obediencia legal.
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1.2. HASTA DONDE LLEGA LA OBEDIENCIA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
Todos los funcionarios públicos, y en ellos hay que incluir todos los empleados de la Administración
del Estado, tanto funcionarios públicos, como personal laboral, tanto interinos, como estatutarios, y
desde luego tanto en el ámbito de la Administración General del Estado, como de la Administración
Autonómica o local, están sometidos al imperio de la Ley, y dentro de ella, como norma suprema a la
Constitución.
Es obvio que la obediencia debida no puede ni debe desplegar efectos ante mandatos claramente
delictivos. pero ese no es el problema puesto que rara vez se presentará esa situación así de
descarnada.
El conflicto de la obediencia del funcionario público o del empleado de la Administración en general,

se produce en multitud de casos y situaciones cuando el funcionario se vea en la disyuntiva de
ejercitar sus funciones con la obligada imparcialidad que resulte contraria a una orden, cuya
antijuricidad no aparezca con la claridad suficiente para que el funcionario pueda discutirla y negarse
a su cumplimiento.
El funcionario público se encontrará ante el enfrentamiento de dos nociones del deber: El deber de
imparcialidad frente al deber de obediencia, y el funcionario se encuentra en esa disyuntiva o
encrucijada en la que forzosamente debe tomar camino.
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2. PRINCIPIOS ÉTICOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS
El Texto Refundido del Estatuto básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo
5/2015, de 30 de octubre, en su artículo 53, referido a los Principios éticos, señala como principios
los siguientes:
1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de las normas que integran el
ordenamiento jurídico.
2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se

fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al
margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas,
clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que

presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.
4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando

toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o
étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o
cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda
actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su
puesto público.
6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones

patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de
intereses con las obligaciones de su puesto público.
7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por
parte de personas físicas o entidades privadas.
8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución
del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.
9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa

y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos
públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de
terceros.
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10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso,
resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.
11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no
solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la
neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.
12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y
mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que
puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del
interés público.
2.1. HASTA DONDE LLEGA LA OBEDIENCIA A UN SUPERIOR DE UN EMPLEADO

PÚBLICO
En estos días, más que nunca, muchos empleados públicos, se estarán haciendo esta pregunta, la
respuesta está en la propia Constitución y en su propio Estatuto Básico, en el artículo que acabamos
de transcribir en el apartado anterior, el límite es la LEY, «Obedecerán las instrucciones y órdenes
profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento
jurídico…» traspasando dicho límite, el empleado o funcionario público estará incurriendo en un
delito, al cumplir una orden que constituya una infracción manifiestamente ilegal.
2.2. CUÁNDO EL FUNCIONARIO PÚBLICO PUEDE SABER SI LA ORDEN ES ILEGAL
Desde luego, el empleado o funcionario público, no es un jurista y por consiguiente, no tiene porque
conocer qué dice exactamente toda la normativa existente y tan variada que existe, pero lo que si
debe procurar, es que ante una orden o instrucción que entienda o pueda entenderse contraria al
ordenamiento jurídico, antes de proceder a ejecutarla o cumplirla, interesar que el Superior del que
depende que le ha dado dicha orden, se la de por escrito y aún así, si entiende que dicha orden es
manifiestamente ilegal, en todo caso, ponerlo en conocimiento de los órganos de inspección
procedentes.
2.3. LAS CONSECUENCIAS DE OBEDECER UNA ORDEN ILEGAL
El cumplimiento de una orden ilegal, puede tener sanciones de muy diverso tipo, dependiendo del
tipo de orden que se haya asumido o ejecutado, por ejemplo si dicha orden es contraria a la
Constitución y se ha ejecutado, se puede haber incurrido en una infracción muy grave, desde el
punto de vista disciplinario, sin entrar en otras sanciones, por ejemplo de tipo penal, dependiendo
de la gravedad de la sanción, puede ser sancionado con alguna de las siguientes:
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a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos comportará
la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves.
b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy
graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones
similares a las que desempeñaban.
c) Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una
duración máxima de 6 años.
d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se
establezca.
e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
f) Apercibimiento.
g) Cualquier otra que se establezca por ley.
Señalamos finalmente, la sentencia entre otras, del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1998 que ha
declarado «…en materia de obediencia debida y de cumplimiento de un deber…es requisito
esencial que el mandato al que se obedece no tenga como contenido una acción u omisión
manifiestamente ilícita. Y tan esencial es este requisito que su falta afecta al mismo concepto en
que se pretende fundar la exención de responsabilidad criminal, de modo que no cabe hablar de
obediencia debida, ni como eximente completa ni como incompleta…».
2.4. LA OBEDIENCIA DEBIDA, TAMBIÉN LLAMADA OBEDIENCIA JERÁRQUICA
La obediencia debida, también llamada obediencia jerárquica, es una situación social en la cual una
persona o un grupo de personas tiene la obligación jurídica de obedecer a otra persona.
Típicamente existe obediencia debida en las relaciones laborales individuales, en la cadena de

mandos de la jerarquía militar y en general en aquellas organizaciones de tipo jerárquico.
En Derecho penal es una causa eximente de responsabilidad penal por delitos cometidos en el
cumplimiento de una orden impartida por un superior jerárquico; el subordinado, autor material de
los hechos, se beneficia de esta eximente, quedando subsistente la sanción penal en cabeza de su
superior.
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En muchos casos las leyes penales han establecido que la obediencia debida no exime de
responsabilidad penal cuando el autor material sabía que estaba cometiendo un delito o su ilicitud
era manifiesta, como sucede en materia de violaciones de derechos humanos.
La obediencia debida, como eximente de responsabilidad penal, no debe ser confundida con la
causal de justificación llamada “cumplimiento del deber”, donde el mandato no proviene de una
autoridad superior, sino de la ley misma.
Para referirse a esta eximente, la mayor parte de la doctrina penal utiliza la expresión de obediencia
debida; no obstante, varios autores han criticado esta denominación, argumentando que ella
implicaría que el ordenamiento jurídico puede establecer un "deber de acatamiento absoluto", aun
en caso de órdenes que suponen la realización de hechos delictivos.
De acuerdo a los mismos, esta situación resultaría ilógica y contradictoria, pues es un principio
universalmente aceptado del Derecho que lo que está ordenado no puede estar al mismo tiempo
prohibido y viceversa.
Por ello, estos autores prefieren designar a esta eximente como cumplimiento de mandatos
antijurídicos.
2.5. CLASES DE OBEDIENCIA
De acuerdo con la forma en que la obediencia debida se presente en la ley, es clasificable en:
Obediencia absoluta:
En virtud de esta, el subordinado está obligado a cumplir las órdenes lícitas e ilícitas (antijurídicas)
que le ha impartido su superior jerárquico.
Se subclasifica en:
Obediencia reflexiva:
Aquella en que el subordinado posee la facultad de suspender la ejecución de la orden y representar

su ilicitud al superior jerárquico, pero en caso de que él insista en su realización, debe cumplirla sin
más.
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Obediencia ciega:
Aquella en que el subordinado carece de la facultad de suspender y representar la orden.
Obediencia relativa:
En virtud de esta, el subordinado está obligado a cumplir solo las órdenes lícitas que le ha impartido
su superior jerárquico.
Debido a que la obediencia absoluta ciega no se encuentra contemplada en prácticamente

ninguna legislación del mundo y la obediencia relativa supone casos que quedan al margen
del Derecho penal (porque son órdenes lícitas), la obediencia debida (como eximente) es una
situación que se plantea frente a casos de obediencia absoluta reflexiva.
2.6. NATURALEZA JURÍDICA
La naturaleza jurídica de la obediencia debida es uno de los temas más debatidos por la doctrina.
Sin embargo, por lo general, el efecto es similar: se sanciona penalmente al superior que dio la
orden y se exime al subordinado.
Dentro de las posiciones defendidas se encuentran las siguientes:
Causa de justificación
La obediencia debida sería una causa de justificación y, por tanto, excluiría la antijuridicidad de las
conductas realizadas bajo ella.
En algunos casos se le trata como una figura específica del cumplimiento del deber (justificante) y en
otros se intenta delimitarla de esta última.
En el Código Penal español, se recoge como eximente de la responsabilidad criminal en el artículo

20.7 que expresa lo siguiente: "Están exentos de responsabilidad criminal: El que obre en
cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo".
También puede ser una atenuante a tenor del artículo 21.1 cuando no se cumplan todos los requisitos
para eximir totalmente de responsabilidad criminal al sujeto activo.
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Esta posición ha sido discutida doctrinalmente por los juristas penales, entre otras razones:
✓ Porque no es capaz de explicar por qué se excluye el castigo del subordinado manteniendo la del
superior que dio la orden, o sea, por qué se afirma que la misma acción está prohibida para uno y
permitida justificada para el otro;
✓ Porque esta opción priva a la víctima de emplear la legítima defensa en contra del acto del
subordinado, puesto que esta es aplicable solo frente a conductas prohibidas, y
✓ Porque provocaría la impunidad de los colaboradores (cómplices y encubridores), ya que no
existe participación criminal en caso de actos justificados.
Causal de ausencia de acción
La obediencia debida sería una causal de ausencia de acción, ya que el subordinado no ejecutaría una
acción al ejecutar la orden, sino que solo sería un instrumento del superior.
Por esta razón este último podría ser sancionado como autor (mediato) y la víctima podría
defenderse legítimamente del ataque.
Es una posición poco difundida, que aparentemente supera las objeciones de la anterior.
Sin embargo, no ha sido apoyada por la mayoría de los autores, al ser considerada irreal.
Pues no tendría sustento postular que el subordinado se encuentra sometido al superior como un
mero instrumento de su voluntad, ya que, si bien la voluntad del subordinado podría generarse de
modo defectuoso, no carece de ella y, por tanto, si estaría actuando.
Causal de error
La obediencia debida se trataría de un supuesto de error (y tratada en la teoría del error), pues el
subordinado ejecutaría la orden bajo la creencia que obra lícitamente, conforme a Derecho.
Por ello esta posición ha elaborado una teoría de la apariencia, que señala que las órdenes impartidas
al subordinado estarían, en parte, amparadas por una presunción de legitimidad (o legalidad), por lo
que éste no requeriría conocer que ellas son lícitas, bastando con que en apariencia no infrinjan
abierta o manifiestamente la ley.
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Causal de inexigibilidad
La obediencia debida sería una causal de inexigibilidad de otra conducta (o exculpación), pues el
cumplimiento de la orden ilícita por parte del subordinado obedecería a circunstancias especiales que
reducirían las habituales posibilidades de autodeterminación (motivarse en forma normal), producto
de la tendencia a acatar las órdenes que reciben de sus superiores casi sin discusión, incluso cuando
exceden sus facultades, producto de una instrucción y un régimen disciplinario rígido y severo.
Por ello el Derecho aceptaría razonablemente que, cuando el subordinado recibe una orden de
ejecutar un hecho constitutivo de delito y la cumple, no sería una segura de expresión de su voluntad.
Sin embargo, y por lo general, solo lo eximiría de responsabilidad si lo ha hecho ante la insistencia de
su superior, o sea, tras una previa disidencia o representación de su ilicitud.
Esta es la posición que cuenta actualmente con más adeptos.
Una variante de esta posición sostiene que la obediencia debida no es, per se, una causal de
exculpación, sino que debe encuadrarse en las (otras) causales:
✓ miedo insuperable (estado de perturbación emocional insuperable ante la amenaza de un

mal) o
✓ estado de necesidad exculpante (sacrificio de un bien jurídico de igual entidad que el
salvado).
2.7. REQUISITOS
Determinar los requisitos de la obediencia debida es una tarea compleja, pues varios de ellos
dependen de la naturaleza que se le atribuya a esta.
De todas maneras, de modo general, pueden señalarse los siguientes:
A. Relación de subordinación entre el que manda y el que obedece:
Esta debe estar establecida por una norma jurídica de Derecho público, como la Administración
pública o las Fuerzas Armadas, excluyéndose el sector privado (por ejemplo, las empresas privadas).
B. Orden formal:
El mandato debe provenir de un superior, es decir, emanar de la relación jerárquica, y cumplir las
formalidades habituales.
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C. Orden con contenido delictivo:
El mandato debe referirse a la realización de una conducta típica y antijurídica (si es conforme a
Derecho se configura un caso de cumplimiento de un deber).
D. Subordinado no coaccionado:
El subordinado debe cumplir imperado por la orden, no coaccionado por el superior (en cuyo caso se
configura una situación eximente por actuar bajo coacción).
2.8. CRÍTICAS
La existencia de una causal genérica de obediencia debida ha sido seriamente criticada, porque
tendería a la implantación de un sistema de sujeción ciega a las órdenes de los superiores.
En otras palabras, invitaría a los subordinados a obedecer sin mayores reparos, sin considerar las
consecuencias penales de sus conductas.
Por ello se ha aconsejado que solo se establezca para casos específicos y delimitados.
Sin embargo, un gran número de autores aboga por su eliminación como eximente, puesto que el
origen de este instituto se sitúa en la época en que el principio de autoridad constituía la base de
convivencia en la sociedad y en la actualidad, tras la instauración del Estado de Derecho, rige el
principio de juridicidad, o imperio de la ley, que implica que ante conflictos entre autoridad y
legalidad siempre ha de primar la legalidad.
Además, agregan que sus supuestos de hecho podrían resolverse adecuadamente mediante la teoría
del error y las causales de inexigibilidad de otra conducta, miedo insuperable y estado de necesidad
exculpante.
2.9. EXCLUSIONES
Fundamentalmente hasta la Segunda Guerra Mundial, la obediencia debida se reconoció como

eximente sin mayores reparos.
De hecho, se aplicó durante el juzgamiento de hechos producidos durante la Primera Guerra Mundial.
Sin embargo, al afrontar el enjuzgamiento de los crímenes de lesa humanidad cometidos durante la
Segunda Guerra Mundial, los aliados se percataron del riesgo de que estos actos quedaran en la
impunidad, al diluirse la responsabilidad dentro de la jerarquía nazi.
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Por ello, con el fin de impedir tal resultado, en el Estatuto del Tribunal Militar Internacional que creó
el Tribunal de Núremberg se estableció que: «El hecho de que el acusado haya obrado según
instrucciones de su gobierno o de un superior jerárquico no le eximirá de responsabilidad, pero
podrá ser determinante de disminución de la pena si el Tribunal lo estima justo».
A partir de ese importante precedente, en el Derecho internacional no se reconoce a la obediencia

debida como eximiente de responsabilidad penal.
Así, por ejemplo, la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra la Tortura y Otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de la ONU (artículo 5º), de 9 de diciembre de 1975,
el Código de conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de la ONU (artículo 5º),
de 17 de diciembre de 1979, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Pena Crueles,
Inhumanos o Degradantes (artículo 2.3, "No podrá invocarse una orden de un funcionario superior o
de una autoridad pública como justificación de la tortura"), de 10 de diciembre de 1984 y
la Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura (artículo 4º, "El hecho de haber
actuado bajo órdenes superiores no exime de la responsabilidad penal correspondiente"), de 9 de
diciembre de 1985.
Los ordenamientos nacionales también se han hecho eco de esta tendencia.
Por ejemplo, los códigos penales de Alemania y Suiza no consideran como eximente la obediencia
debida, y los de Austria, Checoslovaquia, Noruega, Dinamarca y Rusia solo la consideran una
circunstancia que reduce la pena aplicable en concreto (circunstancia atenuante).
En Venezuela, la Constitución nacional de 1999 establece en su artículo 25 que «todo acto dictado en
ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y
la Ley es nulo y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren
en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa
órdenes superiores».
El Pleno de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo español dictó con fecha 22 de marzo de 2018
una sentencia rechazando que en el ámbito castrense la obediencia debida pueda ser considerada
como causa de exclusión de la responsabilidad.
Razona el Tribunal Supremo que en un sistema democrático no resulta aceptable el postulado de

la obediencia debida cuando es la Ley, precisamente, la fuente de toda autoridad y, por ende,
nadie puede situarse en un plano superior a la misma.
Existe, por tanto, y sin perjuicio de una obediencia jerárquica, ante todo una obediencia legal,
habiendo obligación de obedecer al superior en relación con toda orden que se encuentre de
acuerdo con el ordenamiento jurídico y, correlativamente hay obligación de desobedecer toda
orden contraria al ordenamiento jurídico.
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UNIDADDIDÁCTICA IV. REGULACIÓN NORMATIVA DE LOS
DISTINTAS CLASES DE RESPONSABILIDAD DEL
FUNCIONARIADO
1. RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS AUTORIDADES Y
PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Su responsabilidad penal se fija en el Artículo 37 de la LRJSP, que establece:
La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la
responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación
correspondiente.
La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no

suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan,
salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación
de la responsabilidad patrimonial.
Puede citarse la sentencia de la Audiencia Provincial de Badajoz n.º 47/2017, de 22 de febrero, que
recoge doctrina del Tribunal Supremo respecto a la suspensión de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial:
«En cuanto a la acción penal, la Sala tercera del Tribunal Supremo mantiene el criterio de que su
ejercicio interrumpe el plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial, pues la acción solo
puede comenzar cuando ello es posible y eso ocurre cuando se reúnen los dos elementos del
concepto de lesión, a saber:
a) el daño y
b) la comprobación de su ilegitimidad
La prescripción, pues, se interrumpe en todos aquellos casos en los que dicho proceso penal versa
sobre hechos susceptibles de resultar trascendentes para concretar una eventual responsabilidad
patrimonial de la Administración.
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Esta doctrina la sostuvo el alto Tribunal con la redacción original que la ya derogada Ley
30/1992 daba a su artículo 146, donde se recogía que la exigencia de responsabilidad penal no
interrumpiría el plazo de prescripción; en la actualidad art. 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
régimen Jurídico del Sector Público.
Por ello, según el Tribunal Supremo, a partir de entonces, no cabe duda de que el proceso penal
tiene eficacia interruptiva con carácter general y, ello, aun cuando en una interpretación literal de la
ley, tal interrupción solo es factible cuando la determinación de los hechos sea necesaria para la
fijación de la responsabilidad patrimonial.
Se sigue el principio de la actio nata*, conforme al cual solamente cabe exigir la actividad del
administrado en orden a impetrar* el reconocimiento de responsabilidad por parte de la
Administración cuando ello sea posible, una vez culminado el proceso penal en que se dilucidan los
hechos determinantes de la responsabilidad (por todas, la sentencia de la Sala tercera del Supremo
de 12 de junio de 2008».
Diccionario jurídico
La teoría de la actio nata como es conocida en derecho, implica determinar que el dies a quo *en
que comienzan a contar los plazos de prescripción, se computará a partir del "momento en que
puede ejercitarse la acción" de que se trate.
El término dies a quo significa fecha en que da comienzo el cómputo del plazo.
Impetrar en derecho significa conseguir, o al menos solicitar encarecidamente, una gracia, merced,
favor o beneficio.
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2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y
PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Artículo 36 de la LRJSP
"Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán
directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y
perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio

en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que
hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente
procedimiento.
Para la exigencia de dicha responsabilidad y, en su caso, para su cuantificación, se ponderarán,

entre otros, los siguientes criterios:
1) el resultado dañoso producido,

2) el grado de culpabilidad,
3) la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y
4) su relación con la producción del resultado dañoso.
Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su

servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido
dolo, o culpa o negligencia graves.
El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados anteriores se

sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los
interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:
a) Alegaciones durante un plazo de quince días.
b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas
durante un plazo de quince días.
c) Audiencia durante un plazo de diez días.
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d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización
del trámite de audiencia.
e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.
La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto
de culpa a los Tribunales competentes."
El punto clave de este artículo es la determinación del orden en los procesos de este tipo de
responsabilidad ya que, el particular no puede dirigirse directamente a la persona que trabaja o está
al servicio de la Administración, sino que, el ejercicio de reclamación de responsabilidad lo ejercerá
frente a la propia Administración pública.
Una vez resuelto este primer proceso y reconocida la indemnización hacia el particular, con el
pertinente pago de la cuantía que corresponda en tal concepto, las AAPP repetirán la acción de
responsabilidad frente al personal a su servicio si se apreciara dolo, culpa o negligencia grave.
Interpretan los Tribunales, como en Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º
1079/2015, de 1 de diciembre de 2015:
«debe tenerse también en cuenta que el sistema de responsabilidad patrimonial español encuentra
uno de sus pilares básicos en su carácter directo, sin que, por lo tanto, los particulares puedan
reclamar la correspondiente a autoridades y funcionarios (al menos en sede civil o contencioso-
administrativa).
Según el artículo 145 de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, actualmente artículo 36 de

la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dicha responsabilidad solo
podrá ser exigida por la propia Administración ulteriormente, una vez indemnizados los afectados,
siempre que por parte de aquellos hubiera intervenido dolo o culpa grave en su actuación».
No se pronuncia la ley en este artículo sobre el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de
responsabilidad de las AAPP frente a su personal, es decir, esa repetición que citamos en párrafos
anteriores.
No obstante, en sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Albacete n.º 68/2019,

de 28 de marzo, se recoge doctrina consolidada al respecto, estableciendo como inicio del cómputo
del plazo el del pago de la indemnización al particular:
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«A continuación, se plantea el problema del momento en que comienza a computarse el plazo de un
año para poder exigir responsabilidad.
A este respecto nos tenemos que remitir a lo dispuesto en el Art. 36 de la LRSP que dispone, en su
apartado segundo, que:
"La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio o
en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que
hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente
procedimiento".
En este caso nos encontramos ante el ejercicio de la acción de repetición de la Administración, y, por
tanto, al ser requisito esencial para exigir responsabilidad que hubiere indemnizado a los terceros, el
momento inicial del plazo debe ser el del pago, abstracción hecha del momento de la firmeza del acto
o sentencia que reconoció el derecho a indemnización.
Este es el criterio que la Sentencia 99/2010, de 23 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo n.º 1 de Melilla, y que esta se comparte en su integridad cuando afirma en cuanto al
dies a quo que "de acuerdo con la doctrina más solvente, antes citada, debe computarse desde el
momento en que la Administración abona los daños a los afectados".
"Si se trata del ejercicio de la acción de repetición de la Administración, al ser requisito esencial para
exigir responsabilidad que hubiere indemnizado a los terceros, parece que el momento inicial del
plazo debe ser el del pago, abstracción hecha del momento de la firmeza del acto o sentencia que
reconoció el derecho a indemnización.
Aunque esto supone dejar al criterio de la Insitución la iniciación del plazo, la exigencia del pago de la
indemnización no deja lugar a otra alternativa, ya que si se entendiera que el plazo corre desde la
firmeza del acto del que dimana la obligación del pago, el procedimiento frente al titular del órgano
se tramitaría sin que se hubiese cumplido aquel requisito".
De acuerdo con lo expuesto el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de

responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Públicas es de un año que empieza a computarse desde el pago de la indemnización, lo cual hace,
como dice el instructor en la Propuesta de Resolución, que en este caso haya que considerar los
diversos pagos realizados en concepto de indemnización a la perjudicada».
Por último, y como así lo ordena este artículo 36 de la LRJSP, las Administraciones han de acudir a
la LPAC para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a su personal, en concreto, será
de aplicación el Título IV que regula las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común y
el Título V que establece el procedimiento de revisión de los actos en vía administrativa.
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2.1. ESPECIALIDADES DE LA RESOLUCIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS EN
MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
Una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea
preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la
propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo
competente para suscribirlo.
Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano

competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente.
Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad

patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo
con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público.
Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique
resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la
resolución es contraria a la indemnización del particular.
2.2. COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad

patrimonial se resolverán por el ministro respectivo o por el Consejo de ministros en los casos del
artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.
En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por

los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la
Administración Local.
En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico
podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial.
En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo.
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2.3. RESPONSABILIDAD CIVIL Y PENAL POR LOS ACTOS Y OMISIONES
REALIZADOS EN EL EJERCICIO DE SU CARGO POR LOS MIEMBROS DE LAS
CORPORACIONES LOCALES
De conformidad con el artículo 78 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local,
"1. Los miembros de las Corporaciones locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los
actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo.
Las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el
procedimiento ordinario aplicable.
2. Son responsables de los acuerdos de las Corporaciones locales los miembros de las mismas que los
hubiesen votado favorablemente.
3. Las Corporaciones locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando por dolo o
culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si éstos hubiesen sido
indemnizados por aquélla.
4. Los presidentes de las Corporaciones locales podrán sancionar con multa a los miembros de las
mismas, por falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus
obligaciones, en los términos que determine la Ley de la Comunidad Autónoma y, supletoriamente, la
del Estado."
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3. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y OTRAS INSTITUCIONES DEL
ESTADO
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en
los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por el orden Jurisdiccional contencioso-administrativo de los

actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización.
En todo caso, el daño alegado habrá de ser:
1) efectivo,
2) evaluable económicamente e
3) individualizado con relación a una persona o grupo de personas
Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de
toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar
cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se
especifiquen.
De lo dicho hasta ahora se desprende que dos son las variables a conjugar en materia de
responsabilidad patrimonial:
1) que la presencia de una administración es la primera y

2) que la lesión indemnizable debe derivar de un servicio público (aunque, eso sí, entendido esto
del servicio público en sentido muy amplio), la segunda.
Si acudimos a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 no encontramos otra cosa pues ésta, en su
artículo 121, establece que, "dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo
procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta ley se
refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos".
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Por último, es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante,
LRJSP) la que dedica el Capítulo IV del Título Preliminar a esta institución.
En suma, de lo dicho hasta ahora se desprende que la responsabilidad patrimonial es una institución
principalmente referida a la actuación de las Administraciones.
¿Es que los demás poderes públicos no pueden causar lesión?
Y si la causan, ¿es que éstos no son indemnizables?
Pues bien, existen dos instituciones jurídicas que dan respuesta a esta cuestión:
La primera es la responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Justicia o la

llamada responsabilidad patrimonial del Estado Juez.
1) La primera, la vemos en el Artículo 32.7 de la LRJSP se refiere a ello indicando que la

responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se
regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
2) La segunda de tales instituciones es esta que ahora nos ocupa: la responsabilidad
patrimonial del Estado Legislador.
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4. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL
FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
La Constitución Española, después de recoger en el art. 106.2 el principio general de responsabilidad

patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos contempla de manera
específica en el art. 121 la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de la Administración de
Justicia:
“Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado,
conforme a la ley”.
El Título V del Libro III de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985 (SP/LEG/2015),
desarrolla en los arts. 292 y siguientes el referido precepto constitucional, recogiendo los dos
supuestos genéricos ya citados de error judicial y funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia e incluyendo un supuesto específico de error judicial en el art. 294, relativo a la prisión
preventiva seguida de absolución o sobreseimiento libre por inexistencia del hecho.
En todos los casos citados, de conformidad con los arts. 293.2 y 294.3 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, el derecho a reclamar prescribe al año a contar desde el día que pudo ejercitarse.
Ahora nos centraremos en los supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de

error judicial, dejando para otra ocasión el tratamiento de la responsabilidad patrimonial por
funcionamiento anormal.
A) Qué se entiende por error judicial
No tiene sentido hacer grandes disertaciones sobre este concepto cuando el máximo órgano
jurisdiccional, ya ha elaborado una consolidada doctrina que trata de aproximarnos a este concepto
jurídico indeterminado.
Como muestra, podemos citar la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sec. 2.ª, de 2
de enero de 2009 (SP/SENT/503167):
“Sobre la naturaleza del procedimiento por Error Judicial esta Sala ha venido afirmando:
1.º) «solo un error craso, evidente e injustificado puede dar lugar a la declaración de error judicial,
pues este procedimiento no es, en modo alguno, una nueva instancia en la que el recurrente pueda
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insistir, ante otro Tribunal, una vez más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado y
rechazado anteriormente«;
2.º) solo cabe su apreciación cuando el correspondiente Tribunal de Justicia haya actuado
abiertamente fuera de los cauces legales «no pudiendo ampararse en el mismo «el ataque a
conclusiones que no resulten ilógicas o irracionales»;
3.º) «el error judicial es la equivocación manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o en la
interpretación o aplicación de la Ley«;
4.º) «el error judicial es el que deriva de la aplicación del Derecho basada en normas inexistentes o
entendidas fuera de todo sentido» y «ha de dimanar de una resolución injusta o equivocada, viciada
de un error craso, patente, indubitado e incontestable, que haya provocado conclusiones fácticas o
jurídicas ilógicas, irracionales, esperpénticas o absurdas, que rompan la armonía del orden jurídico»;
5.º) «no toda posible equivocación es susceptible de calificarse como error judicial, sino que esta
calificación ha de reservarse a supuestos especiales cualificados en los que se advierta una
desatención del juzgador, por contradecir lo evidente o por incurrir en una aplicación del Derecho
fundada en normas inexistentes, pues el error judicial ha de ser, en definitiva, patente, indubitado e
incontestable e, incluso, flagrante«.
B) Requiere de pronunciamiento previo declarando la existencia del error (art. 293 LOPJ):
✓ La acción judicial para el reconocimiento del error deberá instarse inexcusablemente en el

plazo de tres meses, a partir del día en que pudo ejercitarse.
✓ Deben haberse agotado previamente los recursos previstos en el ordenamiento (incluido el
incidente excepcional de nulidad de actuaciones).
✓ Se interpone ante la Sala del TS correspondiente al mismo orden jurisdiccional que el órgano
a quien se imputa el error (si el error se imputa al propio TS, ante la Sala especial del art. 61
LOPJ).
✓ El procedimiento se sustanciará conforme al recurso de revisión, siendo partes el Ministerio
Fiscal y la Administración del Estado.
C) Consecuencias de la declaración del error judicial:
Es solo un requisito previo a la eventual pretensión de responsabilidad patrimonial a ejercitar, en su

caso, contra el Estado.
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En efecto, la pretensión de declaración de error judicial se contrae a la exclusiva finalidad de
constituir presupuesto inexcusable, junto con la sentencia dictada en recurso de revisión, de una
ulterior acción resarcitoria, por responsabilidad patrimonial del Estado Juez, sin que, por tanto, la
situación jurídica declarada o reconocida por la sentencia a la que se imputa dicho error se vea
alterada o modificada por una declaración de existencia en la misma de error judicial.
La declaración del error persigue, pues, una reparación del daño sufrido por la resolución judicial
errónea y no, a diferencia de los recursos procesales, una sustitución de los pronunciamientos del
fallo por otros de signo o alcance diversos, como lo pone de manifiesto el art. 293.1, apdo. g), de la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
Una vez declarado el error judicial, el afectado podrá presentar su petición indemnizatoria ante el
Ministerio de Justicia, tramitándose la misma con arreglo a las normas reguladoras de la
responsabilidad patrimonial del Estado; contra la resolución administrativa que se dicte cabrá recurso
contencioso-administrativo ante los Tribunales de justicia, momento en el que ya no es posible
cuestionar la existencia del error, sino que partiendo del mismo se habrá de determinar la
concurrencia del nexo causal y la determinación de los daños y perjuicios vinculados a este.
D) Ejemplos de error judicial
Se estima el recurso para la declaración de error judicial contra una sentencia del TSJ de Madrid, al no
haber tenido en cuenta la Sala sentenciadora que el último día del plazo para la presentación de la
documentación acreditativa de los méritos era domingo y, por lo tanto, inhábil, lo que suponía que el
plazo se prorrogaría hasta el siguiente día hábil, que fue el día en el que el recurrente presentó la
documentación (STS de 22 de septiembre de 2015, rec. 23/2014 -SP/SENT/829020-).
La Sala acepta el error en que incurrió el TSJ, ya que estimó el recurso de apelación con base en una
sentencia precedente del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, sin tener en cuenta que la
misma había sido revocada por dicho TSJ, lo que demuestra una injustificada desatención, pues la
referida revocación fue puesta de manifiesto por el Ayuntamiento al oponerse al recurso de
apelación.
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5. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
LEGISLADOR
Vamos a ver la obligación de las administraciones públicas de reparar los daños causados a los
particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos o
derivados de leyes declaradas inconstitucionales o de normas contrarias al derecho de la Unión
Europea.
Al hablar de responsabilidad patrimonial del Estado legislador nos estamos refriendo a que los daños
que las leyes puedan causar en concretos ciudadanos deben ser indemnizados.
Las construcciones jurídicas sobre la responsabilidad patrimonial, dejando al margen las que son
referentes a la responsabilidad civil, de la que se ocupa el derecho privado, que, aunque se emplee
menos el concepto, también entraña una forma de responsabilidad patrimonial, se realizan en su
mayor parte por referencia a una Administración Pública.
Por eso se habla de responsabilidad patrimonial "administrativa": porque se trata de predicar un

principio de responsabilidad y de resarcimiento de los daños por las Administraciones Públicas.
La misma perspectiva encontramos en los principales preceptos, bien constitucionales o bien legales,
que regulan esa institución de la responsabilidad patrimonial.
Todos ellos tienen por centro de sus determinaciones a una Administración.
De momento, por ejemplo, por empezar por aquí, la regulación de la materia en la Constitución se
produce en el artículo 106.2 CE el cual está incardinado en el Titulo IV y cuya rúbrica es "Del
Gobierno y de la Administración".
De esa ubicación se deduce que, en principio, la responsabilidad patrimonial sea cosa que deba ser
referida al complejo Gobierno-Administración, y no, por tanto, a otros poderes públicos como el
Legislativo o el Judicial.
También el precepto constitucional aludido habla de "servicios públicos", nomenclatura que

naturalmente debe ser referida a una manera de actuar de la Administración, no de otros poderes.
Es así evidente, por ejemplo, que una ley, por muchos esfuerzos intelectuales que hagamos, nunca
puede ser calificada de servicio público.
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El artículo al que nos referimos, en su redactado completo, es el que sigue: "Los particulares, en los
términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
5.1. ASPECTOS ESENCIALES
Hablar de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador no es otra cosa que hablar de si los
daños que las leyes puedan causar en concretos ciudadanos deben merecer indemnización o por el
contrario si, dado que las leyes derivan del poder legislativo, representante legítimo de los
ciudadanos, y considerando el carácter de expresión de la voluntad general que esa misma ley
ostenta, todo puede ser hecho por ella, aun la lesión de los derechos o intereses legítimos de
concretos ciudadanos. Y todo, por supuesto, sin indemnizar.
Esta cuestión de la responsabilidad del Estado Legislador, nada fácil, por cierto, es una de aquellas
que más profusos análisis dogmáticos y jurisprudenciales viene presentando desde hace ya cierto
tiempo, sin que, a la fecha, existan soluciones generadoras de asentimientos estables.
Además, el ahondar en esta misma cuestión nos conduce a otros aspectos no menos espinosos.
Naturalmente la duda de si la ley debe indemnizar los daños que produzca lo primero que nos suscita
es el caso de que esa misma ley suprima o limite derechos o facultades.
Y es que, si una ley "me priva de lo que antes yo tenía", es que esa ley tiene, en realidad, contenido
expropiatorio.
La expropiación legislativa, la limitación por ley de derechos o intereses legítimos, tampoco es

materia sencilla.
Ni tan siquiera lo es en la detección de su presencia.
Sucede que no siempre que una norma limita anteriores contenidos o derechos existe expropiación
en los términos que nos interesan.
Pensemos por ejemplo en los derechos de propiedad urbanística o de propiedad con valor
medioambiental singular.
Todas esas propiedades, actualmente calificadas de "estatutarias" incluso, han venido perdiendo a
chorros contenidos y haces de facultades desde sus contenidos originarios hasta hoy.
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La doctrina y en ocasiones también la jurisprudencia, delimitan, al menos, las siguientes tipologías
de casos de posible responsabilidad patrimonial del Estado Legislador:
a) Las leyes materialmente expropiatorias.

b) Las leyes inconstitucionales.
c) Las leyes causantes de otros tipos de lesiones distintas de las anteriores.
Nos referiremos por encima a cada uno de esos casos:
a) Leyes materialmente expropiatorias: son aquellas a las que nos hemos referido hace tan sólo
unos instantes y son aquéllas que limitan o privan de derechos o intereses patrimoniales legítimos
a personas singulares.
No lo hacen "a todas las personas", pues si la ley se refiere a "todos", sin singularización, estaríamos
más, en principio, ante un caso de regulación o delimitación normativa de los derechos que de
expropiación.
Con respecto a estas leyes puede ocurrir:
✓ Que la misma ley prevea procedimientos de determinación de justiprecio compensatorio.

✓ Que la ley, sin referencia a los específicos procedimientos expropiatorios, articule canales de
indemnización distintos acaso por vía de responsabilidad patrimonial.
✓ Que la ley nada diga, con lo que el interesado estará en el brete de elegir si solicita, por
trámites administrativos distintos, justiprecio o responsabilidad patrimonial. Existen
interesantes precedentes jurisprudenciales al respecto.
b) Leyes inconstitucionales, este caso ha producido una importante litigiosidad en la que se han
presentado al menos:
✓ Dudas sobre ante quién debe formularse la reclamación; si es ante el mismo Poder Legislativo
o ante el Gobierno.
✓ Dudas sobre qué hacer ante los casos en los que, siendo inconstitucional la ley, sus actos
aplicativos han quedado consentidos y firmes y por tanto no pueden ser impugnados.
La duda residía fundamentalmente en si cabía solicitar la indemnización dejando indemne el acto

ilegal (inconstitucional) materialmente productor del daño o si la pervivencia de ese acto ilegal
impedía el resarcimiento por vía de responsabilidad patrimonial.
34
sujeto responsable
02
En definitiva, en la práctica, la cuestión de la responsabilidad patrimonial por las leyes declaradas
inconstitucionales tiene mucho que ver con los efectos de las sentencias declaratorias de
inconstitucionalidad, con la doctrina "prospectiva" contenida en esas sentencias y con las
declaraciones expresas que el Tribunal Constitucional pudiera, en su caso, realizar.
c) Leyes que no siendo inconstitucionales ni expropiatorias causan algún tipo de lesión; este es el
cajón de sastre final y de más difícil tratamiento.
Aunque en ocasiones pueda serle también aplicado a los demás casos, la norma actualmente
vigente es el artículo 32.3 de la LRJSP:
"Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos
especifiquen."
La regla es, por tanto, en principio, que tiene que ser la propia ley la que establezca el deber de
indemnizar y su montante.
Se delimitan doctrinal y jurisprudencialmente las siguientes tipologías de casos de posible

responsabilidad patrimonial del Estado legislador:
✓ las leyes materialmente expropiatorias: son aquéllas que limitan o privan de derechos o
intereses patrimoniales legítimos a personas singulares.
✓ las leyes declaradas inconstitucionales.
✓ las leyes causantes de otros tipos de lesiones distintas de las anteriores.
La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre
que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada
inconstitucional
b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea
Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada

inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier
instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
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sujeto responsable
02
Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la
Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier
instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea
posteriormente declarada.
Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a

la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los
particulares.
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sujeto responsable
02
6. SENTENCIAS E INDEMNIZACIONES
La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de
norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación
en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que
en ella se establezca otra cosa.
La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se

regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
El Consejo de ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el
Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un
funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de
inconstitucionalidad.
El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de

Justicia, con audiencia al Consejo de Estado.
Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los
daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia
de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella
misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca la Ley 9/2017, de Contratos del
Sector Público
Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no
tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en
el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o
económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.
En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32,
serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la
publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el
carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra
cosa.
37
sujeto responsable
02
La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación
fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones
predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como
referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros
obligatorios y de la Seguridad Social.
La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se

produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional
de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los
cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas.
La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y
convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.
El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se

sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los
interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:
a) Alegaciones durante un plazo de quince días.
b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas
durante un plazo de quince días.
c) Audiencia durante un plazo de diez días.
d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar desde la finalización

del trámite de audiencia.
e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.
La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de
culpa a los Tribunales competentes.
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7. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones

públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones
intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria.
El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la

responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.
En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la

responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés
público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea
posible dicha determinación.
En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y
resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias
Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada.
En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación

en la financiación del servicio.
Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración

Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes
Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto
consideren procedente.
8. RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO
Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho
privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo
previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la
responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la
Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.
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9. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
LEGISLADOR: LAS CLAVES DE LA SENTENCIA DEL TJUE QUE
OBLIGA A MODIFICAR LA NORMATIVA ESPAÑOLA
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha dictado una sentencia que declara contraria al
Derecho de la UE la normativa española sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador por
incumplimiento del Derecho de la UE, aprobada en 2015.
A raíz de esta resolución, España deberá tomar medidas para garantizar la efectividad del régimen
para el resarcimiento por daños derivados de leyes contrarias al Derecho comunitario.
El régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en España derivado de

infracciones del Derecho de la Unión Europea
El artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP),
prevé que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de
toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos
especifiquen.
Junto a ese supuesto general, el citado artículo 32.3 prevé que la responsabilidad del Estado
legislador podrá surgir “cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho
de la Unión Europea"
El referido apartado 5, por su parte, establece los siguientes requisitos:
✓ Que la norma con rango de ley haya sido declarada contraria al Derecho de la Unión Europea.
✓ Que, antes de ello, el particular hubiera recurrido la actuación administrativa que, en
aplicación de esa norma, le originó el daño, y hubiera obtenido en cualquier instancia
sentencia firme desestimatoria.
✓ Que el particular hubiera alegado en el procedimiento judicial la infracción del Derecho de la
Unión Europea posteriormente declarada.
40
sujeto responsable
02
Y, además,
✓ que la norma declarada contraria al Derecho de la Unión confiera derechos a los particulares;
✓ que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado; y
✓ que exista una relación de causalidad directa entre el daño sufrido y el incumplimiento por la
Administración de una obligación impuesta por el Derecho de la Unión Europea.
A los efectos de la exigencia de responsabilidad patrimonial por esta causa, el párrafo tercero del
artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC), establece un plazo de prescripción de un año a contar desde la
publicación en el DOUE de la sentencia que declare la incompatibilidad de la norma nacional con el
Derecho Europeo.
Asimismo, según el artículo 34.1 de la LRJSP, solo serán indemnizables los daños que se hubieran
producido en el plazo de los 5 años anteriores a dicha publicación.
El 24 de junio de 2020, al amparo de lo establecido en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento

de la Unión Europea (TFUE), la Comisión Europea interpuso ante el TJUE un recurso por
incumplimiento contra el Reino de España, en el entendimiento de que, al adoptar y mantener en
vigor los apartados 3 a 6 del artículo 32 y el artículo 34.1 de la LRJSP, así como el artículo 67 de la
LPAC, nuestro país había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de
efectividad y de equivalencia.
En este sentido, cabe señalar que, pese a que algunos de estos preceptos también se refieren a los
daños derivados de normas con rango de ley declaradas inconstitucionales, el apartado 27 de la
sentencia aclara que el debate se ciñe exclusivamente a la responsabilidad patrimonial del Estado
legislador “por infracciones del Derecho de la Unión”.
Los principios de efectividad y de equivalencia impiden que los requisitos establecidos por las
legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños se articulen de manera que hagan en
la práctica imposible o excesivamente difícil obtener dicha indemnización (principio de efectividad),
así como que tales requisitos sean menos favorables que los que se aplican a reclamaciones
semejantes de naturaleza puramente interna (principio de equivalencia).
El 9 de diciembre de 2021, el Abogado General Maciej Szpunar presentó sus conclusiones no

vinculantes, en las que sostuvo que los requisitos establecidos en la regulación española para poder
reclamar responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión
Europea eran contrarios al principio de efectividad.
No obstante, en lo relativo al principio de equivalencia, el Abogado General consideró adecuado el

régimen español.
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sujeto responsable
02
La sentencia de 28 de junio de 2022 del TJUE sigue la línea avanzada por el Abogado General y estima
la mayor parte de las pretensiones de la Comisión derivadas del principio de efectividad.
En cambio, rechaza las relativas al principio de equivalencia.
En particular, considera que la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en

caso de infracción del Derecho de la Unión es contraria a aquel principio por las siguientes razones:
1. No puede supeditarse la indemnización a que exista un pronunciamiento previo específico del

TJUE declarando la infracción del Derecho de la Unión
El TJUE toma como punto de partida que, al establecer el requisito previo de que la norma de rango
legal haya sido “declarada contraria al Derecho de la Unión Europea”, la regulación nacional
implícitamente requiere que exista una sentencia del TJUE declarando dicha infracción.
Partiendo de esa premisa, el TJUE declara que supeditar la reparación del daño a la existencia de una
declaración previa, por parte del TJUE, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a un
Estado miembro “es contrario al principio de efectividad” y que la reparación de ese daño “no puede
estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter
prejudicial declare la existencia de tal infracción” (apartado 104 de la sentencia).
Y, en coherencia con ello, el TJUE considera, en cuanto al plazo de prescripción de 1 año previsto en la
LPAC para ejercitar la acción, que la publicación de una sentencia del TJUE en el DOUE no puede ser
“el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la
responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le
sean imputables” (apartado 162 de la sentencia).
2. Tampoco cabe exigir, en todos los casos, que el particular haya acudido a la vía judicial y que
haya obtenido una sentencia firme desestimatoria
El TJUE afirma que, con carácter general, el haber denunciado la infracción del Derecho de la Unión
Europea en un procedimiento judicial puede configurarse como un requisito para acceder
posteriormente al régimen de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, recuerda que “sería
contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las
acciones de que dispongan, aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles
razonablemente que las ejerciten” (apartado 123 de la sentencia).
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Partiendo de lo anterior, el TJUE declara que “cuando el daño deriva de un acto u omisión del
legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el
particular pueda impugnar”, resulta imposible exigir la obtención de un pronunciamiento judicial
firme, siendo así que, además, el particular perjudicado no está obligado a desplegar el
comportamiento activo de “provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a
continuación” (apartados 126 y 127 de la sentencia).
Es decir, no existiendo un acto administrativo de aplicación de la norma contraria al Derecho de la

Unión, no cabe exigir al particular que fuerce su adopción para poder cumplir con el requisito de
impugnarlo judicialmente y obtener de ese modo una sentencia firme desestimatoria de su recurso.
En esta misma línea, y respecto del requisito de haber alegado en el procedimiento judicial la
infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada, el TJUE señala que “puede
suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad” (apartado 144 de la
sentencia), puesto que no siempre es fácil prever qué concreta infracción del Derecho de la Unión
será declarada finalmente.
3. La reparación por los daños producidos debe ser íntegra.
El artículo 34.1 de la LRJSP establece que sólo serán indemnizables los daños que se hubieran
producido en el plazo de los 5 años anteriores a la publicación de la sentencia del TJUE declarando la
infracción en el DOUE.
En relación con ello, la sentencia concluye que el establecimiento de una limitación temporal de 5
años no garantiza que los particulares reciban una reparación “adecuada al perjuicio sufrido” ni que
se le compense “íntegramente” (apartado 164), motivo por el que tampoco este precepto satisface
las exigencias del principio de efectividad.
Todo lo anterior ha conducido al TJUE a declarar que el Reino de España ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad, al adoptar y mantener en vigor
los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34.1 de la LRJSP, y el artículo 67.1 de la LPAC.
Una vez declarado el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, España deberá tomar las
medidas oportunas para poner fin a este incumplimiento.
43

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MÓDULO 2. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO

MÓDULO 2. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO SUJETO RESPONSABLE ................................................3

1. OBEDIENCIA DEBIDA ..................................................................................................................3

1.1. OBEDIENCIA JERARQUICA SIEMPRE QUE SEA DEBIDA A LA LEY. ..................................................... 3

2. PRINCIPIOS ÉTICOS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS .............................................................. 11

2.1. HASTA DONDE LLEGA LA OBEDIENCIA A UN SUPERIOR DE UN EMPLEADO PÚBLICO .................... 12

2.2. CUÁNDO EL FUNCIONARIO PÚBLICO PUEDE SABER SI LA ORDEN ES ILEGAL ................................. 12

2.3. LAS CONSECUENCIAS DE OBEDECER UNA ORDEN ILEGAL ............................................................. 12

2.4. LA OBEDIENCIA DEBIDA, TAMBIÉN LLAMADA OBEDIENCIA JERÁRQUICA ..................................... 13

2.5. CLASES DE OBEDIENCIA ................................................................................................................ 14

2.6. NATURALEZA JURÍDICA ................................................................................................................. 15

2.7. REQUISITOS .................................................................................................................................. 17

2.8. CRÍTICAS ....................................................................................................................................... 18

2.9. EXCLUSIONES ................................................................................................................................ 18

UNIDADDIDÁCTICA IV. REGULACIÓN NORMATIVA DE LOS DISTINTAS CLASES DE RESPONSABILIDAD

1. RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

2. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS

2.2. COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD

3. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y OTRAS

4. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA

5. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR ................................................ 32

5.1. ASPECTOS ESENCIALES .................................................................................................................. 33

7. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ............................... 39

8. RESPONSABILIDAD DE DERECHO PRIVADO ............................................................................... 39

9. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR: LAS CLAVES DE LA SENTENCIA DEL

UNIDAD DIDÁCTICA III. EL EMPLEADO PÚBLICO COMO

1.1. OBEDIENCIA JERARQUICA SIEMPRE QUE SEA DEBIDA A LA LEY.

La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a la Ley y al

Artículo 54 del TREBEP- Principios de conducta.

2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma

Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.

7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus

8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.

9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.

Artículo 95 TREBEP. Faltas disciplinarias.

1. Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves.

2. Son faltas muy graves:

a) El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de

d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración

e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan

g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones

i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan

j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o

k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales.

l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.

m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.

ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de

a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad.

b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o

c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.

La primera cuestión a dilucidar es saber quién ostenta la jerarquía en la organización administrativa.

La respuesta la encontraríamos en la normativa que la regula, que determina el ejercicio de las

Por tanto, la obediencia debida, de los funcionarios docentes, es a la Ley y al derecho.

Su incumplimiento, en caso de dolo o culpa, además de acarrear la comisión de un catálogo de faltas

Responsabilidad que sería trasladable, en términos parecidos, al ámbito disciplinario.

La Inspección educativa, habría de conocer de forma inmediata la demanda de asesoramiento del

La jurisprudencia, recogida en la sentencia del TSJ de Madrid, (Sala de lo Contencioso-

Que se trate de una orden legítima y razonable.

4º) Existencia de un requerimiento dirigido al funcionario obligado.

A modo de conclusión, señalar que:

Si el funcionario se encuentra ante el enfrentamiento de dos nociones del deber, el deber de

El conflicto de la obediencia del funcionario público o del empleado de la Administración en general,