El Proceso Presupuestal Territorial

UNIDAD 4
EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL
Conceptualmente el proceso presupuestal constituye las diferentes etapas que

recorre el presupuesto desde su inicio hasta su ejecución, extendida en nuestro caso
para efectos de seguimiento y evaluación.
4.1 La Programación y elaboración del presupuesto
En esta etapa del proceso presupuestal se establecen los lineamientos, instrumentos

y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del
presupuesto de las entidades territoriales.
La programación es una actividad que se desarrolla de manera permanente y

continua, teniendo como parámetro el calendario presupuestal, así como la
coordinación de la oficina de presupuesto y la secretaria de planeación de la ET, en
lo referente a inversión.
La oficina o dirección de presupuesto deberá elaborar un cronograma con las

actividades a desarrollar como programación presupuestal, que deberá dar a conocer
a las dependencias involucradas en el proceso mediante circular en que se indique
el calendario correspondiente.
En dicha programación se deben definir los lineamientos de política presupuestal,

consistente en una herramienta de programación presupuestal mediante la cual se
determinan los objetivos, metas y parámetros a tener en cuenta para la elaboración
del presupuesto de la siguiente vigencia, se establecen las pautas generales que las
entidades deben seguir, las principales variables fiscales a tener en cuenta para sus
proyecciones, los aspectos sobre disciplina fiscal, la asignación estratégica del gasto
de acuerdo a prioridades y el uso eficiente y eficaz de los recursos.
En lo que respecta a ingresos, se deben definir, clasificar y calcular teniendo como

fundamente el Plan Financiero, pues las fuentes de financiación son aquellos
recursos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos y entidades
para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley.
El proceso de elaboración del presupuesto de las ET se sustenta legalmente en la

aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP compilada en el Decreto 111 de
1996, complementado con las demás normas en materia de endeudamiento público
territorial, de ajuste y responsabilidad fiscal, de distribución de competencias y de
reglamentación de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y del
Sistema General de Regalías, entre otras.
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Gráfica 24. Etapas del Proceso presupuestal Territorial
Presentación Estudio y
Programación
del proyecto aprobación
Seguimiento y
Ejecución Liquidación
evaluación
En concordancia con el artículo 8 de la Ley 819 de 2003, la preparación y

elaboración del presupuesto general de las ET, deberá sujetarse a los
correspondientes: Marcos Fiscales de Mediano Plazo-MFMP, el cual contiene el Plan
Financiero, pero también al Plan Plurianual de Inversiones, el Marco de Gastos de
Mediano Plazo-MGMP y al Plan Operativo Anual de Inversiones. En tal sentido, el
proyecto de presupuesto, aunque constituye un proceso de requerimientos
especialmente analíticos, resulta hoy día relativamente fácil incorporar las fuentes
(ingresos) y usos (gastos), ya que en si el presupuesto es considerado el último
componente del sistema presupuestal. Esto no le resta importancia al presupuesto,
pero en efecto, cuando se llega al presupuesto, un alto porcentaje de su
procesamiento se encuentra definido.
Mediante el presupuesto anual cada administración de las ET propone poner en

ejecución los programas y proyectos definidos en su Plan de Desarrollo. De esa
manera, el presupuesto se constituye en el principal instrumento para ejecutar las
grandes metas del programa de gobierno en cada jurisdicción, limitados por los
recursos disponibles para su realización. De ahí el hecho, de que a pesar de tener
radicado en un Banco de Programas y Proyectos múltiples y variados cometidos,
asociados a necesidades, en muchos casos apremiantes, es necesario no solo
viabilizarlos, sino además priorizarlos, dada la limitación de recursos.
En lo que respecta a la formulación de los gastos de funcionamiento, la ET debe

tener presente los siguientes elementos: a) El Plan de compras de bienes y servicios,
a partir del cual se proyecte el gasto de los servicios generales, tanto del sector
central de la administración, como de los órganos de control y b) La proyección de
los gastos de personal, tanto del sector central de la administración, como de los
órganos de control, teniendo en cuenta el régimen prestacional y salarial de los
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empleados públicos del nivel territorial y las leyes 136 de 1994, 330 de 1996, 617 de
2000, 1148 de 2007 y 1551 de 2012, 1551 de 2012, entre otras.
En cuanto al servicio de la deuda, la base serán los distintos contratos de crédito,
tanto internos como externos y el estimativo de los títulos que los tenedores esperan
redimir durante la vigencia.
En la etapa de preparación del presupuesto de la ET los funcionarios de la secretaría

de planeación y de la secretaría de hacienda o quien haga sus veces, son los
responsables de la programación y preparación del proyecto de presupuesto, y a su
vez están facultados para adoptar los parámetros económicos que servirán para su
sustentación ante el Consejo de Gobierno.
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89
Gráfica 25. Proceso general de elaboración del Presupuesto de la Entidad
Territorial
Inicio Fin
Bajo la dirección del mandatario Acuerdo u Ordenanza Mandatario ET expide

territorial, la Secretaria de Hacienda autorizando los recursos Decreto de Liquidación
elabora el MFMP adicionales
El COMPES o Consejo de Gobierno El mandatario de la

de la entidad territorial aprueba el ET dicta decreto de
MFMP suspensión de las
Proyecto de partidas que
Ordenanza o pretendían financiar
Acuerdo el faltante de
ingresos
El Plan Financiero y las metas de
superávit primerio del MFMP son
aprobados por elCONFIS de la ET
El mandatario de la ET presenta El CEP aprueba el
un proyecto de Ordenanza o presupuesto de la ET
Acuerdo con nuevas rentas
El Plan Financiero se incorpora al
MFMP
Ingresos menores
que los gastos
Bajo la dirección del mandatario de
la ET, la Secretaría de Planeación en
coordinación con la Secretaria de
Hacienda, teniendo en cuenta el PD,
EL mandatario de la ET presenta proyecto
elaboran el POAI
definitivo de presupuesto al órgano colegiado de
elección popular
El POAI es aprobado por el CONPES

El mandatario de la ET presenta proyecto a las
de la ET o por el Consejo de
Comisiones Económicas del órganocolegiado de
Gobierno
elección popular en la fecha indicada
POAI aprobado La SH y de Planeación bajo la dirección del

mandatario de la ETconsolidan el Proyecto de
Presupuesto
El PAOI se remite a laSecretaria de La Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces

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Hacienda para que sea incorporado al prepara las Disposiciones Generales delproyecto de
proyecto de presupuesto presupuesto
Toda ET debe contar, además de su Estatuto Presupuestal, con manuales de
procedimientos e instructivos para el desarrollo eficiente y eficaz de la labor de
preparación o cálculo presupuestal y demás etapas del proceso, labor en la cual
cuenta son suficiente asesoría y acompañamiento de la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional
de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible.
Dentro de los elementos de apoyo al proceso de elaboración del proyecto de

presupuesto, se debe contar con los formatos diseñados por la Dirección Territorial
de Presupuesto, lo cuales contarán entre otros aspecto con una guía para indicar que
solo se podrán incluir las apropiaciones que corresponden a:
o Créditos Judicialmente Reconocidos.

o Gastos decretados conforme a Leyes, Ordenanzas o Acuerdos
o Las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo del ente territorial
o Vigencias Futuras
En lo que respecta a las fuentes de financiación con que se atenderá el pago de los
gastos, debe tenerse en cuenta que estas son de dos tipos en los ET:
o Fuentes exógenas. Son aquellas que provienen de las transferencias de

recursos de la Nación o participación de los recursos del Estado, como son
las del Sistema General de Participaciones-SGP y del Sistema General de
Regalías-SGR, condicionadas en un alto porcentaje a destinación
específica.
o Fuentes endógenas. Constituidas por los recursos que se originan en su

jurisdicción, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisión política de las
autoridades locales, como son los recursos procedentes del recaudo,
contemplados en fuentes tributarias propias, como lo determinó la
sentencia C-897de 1999.
4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto
El proyecto de presupuesto anual deberá presentarse a consideración de la

Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal dentro de la fecha que
establezcan los reglamentos. En el caso se los municipios se ha establecido su
presentación dentro de los tres (3) primeros días de las sesiones ordinarias del mes
de noviembre.
A partir de la vigencia de la Ley 819 de 2003, las ETs de categoría especial, primera
y segunda categoría, deben presentar a la Asamblea o Concejo, junto con el
proyecto de presupuesto para la vigencia siguiente, un Marco Fiscal de Mediano
Plazo-MFMP.
91
Es un hecho que en materia presupuestal, tanto los ingresos como los gastos deben
estar debidamente discriminados. El nivel de desagregación con que se debe
presentar el proyecto de presupuesto de la ET no se encuentra determinado
legalmente, como si existe para la Nación 1, situación que conlleva a que la Asamblea
o Concejo exija su presentación y aprobación al nivel de desagregación más amplio
posible, lo que implica, ya en el proceso de ejecución, requerir trámite a través de
estos órganos de elección popular cualquier modificación que afecte el nivel de
desagregación aprobado, situación que no se presenta en el nivel nacional, donde el
trámite modificatorio solo se daría si afecta el presupuesto a nivel de grandes rubros.
La Constitución Política de 1991, al establecer la posibilidad de aprobar el

presupuesto anual sin la igualdad entre ingresos y gastos suprimió el principio
presupuestal de “equilibrio”, contemplado hasta ese momento en la Ley Orgánica del
Presupuesto, sin que con ello se estuviere propiciando la generación de un déficit
implícito.
Al tenor de la Ley Orgánica del Presupuesto 2 se interpreta que si los ingresos

legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobernador o Alcalde, por conducto de la Secretaria de Hacienda o quien haga sus
veces, mediante un proyecto de Ordenanza o Acuerdo, según el caso, propondrá a
la Corporación de Elección Popular-CEP, los mecanismos para la obtención de
nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los
gastos propuestos. “En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de
presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados” (Ley 179/94,
artículo 24).
En caso que el presupuesto se apruebe sin que se hubiere expedido la Ordenanza o

Acuerdo con los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la
Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones
que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del
Congreso.3
El proyecto con los nuevos recursos continúan su trámite en la vigencia siguiente, de

tal manera que si la CEP aprueba los recursos faltantes el presupuesto queda
financiado y se liberan los recursos que habían sido suspendidos. Pero si la CEP
decide no aprobarlos, el Gobierno Territorial debe finalmente hacer los ajustes, lo que
implica aplazar aquellos gastos desfinanciados.
Según las normas presupuestales, si el proyecto no se presenta dentro de la fecha

establecida, regirá el presupuesto de la vigencia anterior. También si la CEP no
1 Decreto 568 de 1996, artículo 14: -“El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso
clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y
Subprogramas…”
2 Decreto 111 de 1996, artículo 54.
3 Decreto 111 de 1996, artículo 55
92
expide el presupuesto antes de la fecha límite, rige el proyecto presentado por el
gobernador o alcalde. 4
¿Que se entiende por presupuesto del año anterior?. Resulta utópico pensar que
es exactamente el mismo, por tanto, hace referencia especialmente a la cuantía,
situación que todo gobierno evitaría llegase a suceder, por cuanto lo más probable es
que tenga que disminuir la cuantía del proyecto presentado y ajustarse a la del año
anterior, que se supone menor.
De acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP, se entiende por presupuesto

del año anterior:
o El sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal

en curso
o Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en
curso
o Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año
fiscal en curso
Acogerse al presupuesto del año anterior implica al tenor del artículo 348 de la
Constitución Política, que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, debe
hacer nuevas estimaciones de rentas y recursos de capital con el fin de ajustarlos a
los montos del nuevo presupuesto; de tal manera que si dicho ajuste no alcanza a
cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno de la ET, reducir los gastos y suprimir
o modificar o refundir empleos hasta el monto calculado de rentas y recursos de
capital del nuevo año fiscal.
No obstante la repetición del presupuesto, la Inversión se debe repetir por su cuantía

total, “quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos
calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de
Inversiones” 5.
También establece la LOP que: “Cuando no se incluyan en el decreto de repetición

del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el
respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o
por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos, los créditos
adicionales”34.
4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto territorial

4 La aprobación del proyecto de presupuesto mediante decreto del mandatario territorial por vencimiento del
término para su aprobación por parte del órgano colegiado de elección popular se le denomina “dictadura
fiscal”.
5 Ley 38/89, artículo 52; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1o. y 18 34
Ley 38/89, artículo 53. Ley 179/94, artículo 55, inciso 2o.
93
El trámite adelantado en la CEP para aprobar el proyecto de presupuesto es similar
al seguido para las Ordenanzas y Acuerdos. Se presenta a través de la Secretaría de
la CEP, luego pasa a la comisión de presupuesto para su primer debate y
posteriormente su aprobación en la plenaria. En el proceso de discusión y estudio el
gobierno territorial va a estar representado por el Secretario de Hacienda y Jefe o
Director de Presupuesto, con el fin de asesorar y darle las explicaciones del caso
respecto al proyecto a los diputados o concejales, según el caso.
Durante el proceso de estudio y aprobación, el presupuesto puede llegar a ser

devuelto al gobierno territorial en las fechas que establezca el Estatuto de
Presupuesto de la ET, con el fin de hacerle las enmiendas formuladas por CEP. El
proyecto no puede incluir mayores cuantías o nuevos proyectos a no ser que cuente
con la anuencia del Gobierno Territorial y siempre y cuanto se cuente con la
viabilidad jurídica y financiera.
Veamos que sucede en el Municipio al tenor de la Ley 136 de 1994:

Según el artículo 73 de dicha norma, el proyecto de presupuesto, para convertirse
definitivamente en Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos
días. El proyecto será presentado en la secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a
la Comisión de Presupuesto, encargada de darle aprobación en primer debate.
La presidencia del Concejo debe designar un ponente para primero y segundo
debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.
El proyecto de presupuesto debe ser sometido a consideración de la plenaria de la
Corporación, tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Cuando el proyecto de Acuerdo hubiere sido negado en primer debate, podrá ser
nuevamente considerado por el Concejo a solicitud del gobierno municipal.
El estudio y discusión del proyecto de presupuesto de la entidad subnacional puede
generar varios resultados:
No es aprobado por CEP dentro de la fecha establecida en el Estatuto

Territorial de Presupuesto-, caso en el cual debe ser adoptado por el
mandatario territorial por decreto.
El proyecto de presupuesto es aprobado, caso en el cual se remite al

mandatario para su sanción. El gobernante territorial puede sancionar la
Ordenanza o Acuerdo, en cuyo caso debe publicarlo dentro de los 10 días
siguientes. En el caso de los municipios debe remitirlo al Gobernador, en
los 5 días siguientes a la sanción.
Un aspecto poco conocido en materia del trámite para la aprobación del proyecto de
presupuesto es lo consagrado en el artículo 77 de la Ley 136 de 1994, referido a la
“participación ciudadana en el estudio: “Para expresar sus opiniones, toda persona
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones
94
permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración
de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno
ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse
previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto.- Con
excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u
opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas
oportunamente en la Gaceta del Concejo.”
De conformidad con el artículo 78 de la misma Ley, el alcalde puede objetar los
proyectos de acuerdo del presupuesto aprobado por el Concejo por motivos de
inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas.
En el orden municipal, el Alcalde dispone de cinco (5) días para devolver con
objeciones el proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto
sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto
exceda cincuenta artículos.
En caso de que el Concejo no esté reunido, el Alcalde está en la obligación de
convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de
sesiones no podrá ser superior a cinco días.
De otra parte, según lo establece el artículo 79 de la Ley en comento: “Si la plenaria
del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá
sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el
Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo”.
También pueden derivarse objeciones de derecho conforme a lo contemplado en el
artículo 80 de la misma Ley 136, así: “Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas,
el alcalde enviará dentro de los diez (10) días siguientes, el proyecto acompañado de
una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga
jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se
archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro
de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el Tribunal
considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se
reconsidere”.
Una vez cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo
definitivo.
Una vez aprobado el Acuerdo de Presupuesto deberá ser publicado en el respectivo
diario, gaceta o emisora local o regional, lo cual debe realizarse dentro de los diez
(10) días siguientes a su sanción.6
“Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del
acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del
numeral 10 del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos
de los acuerdos”.7
6 Artículo 81 de la Ley 136 de 1994

7 Artículo 82 de la Ley 136 de 1994
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4.4 Decreto de liquidación
Una vez aprobado el presupuesto, el Mandatario de la ET sanciona la respectiva

Ordenanza o Acuerdo. También le corresponde expedir el decreto de liquidación del
Presupuesto General Territorial-PGT, ambos antes de que se inicie la nueva vigencia
fiscal. En la preparación de este decreto se toma como base el proyecto de
presupuesto presentado por el Gobierno Territorial a consideración del CEP y se
incluyen todas las modificaciones realizadas durante su trámite en ese órgano. Este
decreto de liquidación debe acompañarse de un anexo que tiene el detalle del gasto
para el año fiscal respectivo.
Según lo establecido en la LOP 8, al Gobierno Territorial le corresponde dictar el

Decreto de Liquidación del Presupuesto de su respectivo territorio.
En la preparación de este decreto la Secretaría de Hacienda del ET deberá observar

las siguientes pautas:
Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el

Gobierno Territorial a la consideración del CEP.
Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el CEP.
Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto
para el año fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, art. 54; Ley 179 de 1994,
art.31).
4.5 Ejecución del Presupuesto
La ejecución del presupuesto es una etapa del proceso presupuestal de especial

importancia, pues en ella se desarrollan los dos elementos esenciales del mismo: el
recaudo de los recursos (ejecución activa) y la aplicación de los gastos (ejecución
pasiva), denominados también fuentes y usos.
La gestión presupuestal genera una gran responsabilidad y por ello la aplicación de

conocimientos precisos sobre la materia, pues un mal manejo no solo daría al traste
con los cometidos estatales de mejorar las condiciones socioeconómicas de la
comunidad, sino que le genera a quienes participan en su proceso implicaciones de
tipo penal, fiscal y disciplinario, cuando se realiza sin observancia en las normas y
reglamentos.
La particular característica del presupuesto público de constituir una autorización o

cupo concedido al correspondiente mandatario, representante legal u ordenador,
para comprometer gastos limitados en cuantía y durante un tiempo determinado lleva
8 Decreto 111 de 1996, artículo 67
96
consigo la premisa de no poder adquirir compromiso alguno sin la previa
disponibilidad de apropiación presupuestal, pero que a pesar de ello muchos
gestores públicos arbitrariamente exceden.
Pero es necesario recalcar que la ejecución es tanto de ingresos como de gastos,

porque en muchos casos se focaliza la atención sólo a estos últimos, lo que genera
por lo regular que la responsabilidad de los jefes de presupuesto se asuma en torno
a la sola ejecución pasiva, dejando la responsabilidad de la ejecución de los ingresos
al tesorero. La responsabilidad por tanto no es por el componente presupuestal de
fuentes y usos, sino por requerir llevarse de manera sincronizada la una con la otra;
es decir, que en el proceso de ejecución referido a gastos no se consulta solo
disponibilidad de las apropiaciones, sino también la manera como se están llevando
a cabo las expectativas de recaudo para el pago de los gastos.
La gestión presupuestal está acompañada de un acervo normativo que precisan las

funcionalidades del mismo y que van ajustándose en la medida que las
circunstancias vayan requiriendo adoptar otros mecanismos. Es copiosa la
información que a manera de instructivos entidades como el DNP, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República, la Contraloría General de la
República, la Auditoría General de la República y la Contaduría General de la
Nación, emiten para facilitar el proceso y advertir permanentemente de las posible
irregularidades que pueden llegar a cometerse.
Pero además de las normas específicas en materia presupuestal es necesaria la

observancia de normas relacionadas con el tema como la contabilidad pública, la
deuda pública, la contratación administrativa y el control fiscal interno y externo.
La ejecución presupuestal queda consignada en los libros de registro presupuestal.

Para tal efecto la Contraloría General de la República, con base en las atribuciones
constitucionales contempladas en el artículo 354 y las legales contenidas en la Ley
42 de 1993, expidió la Resolución Orgánica 6224 de 2010, mediante la cual
reglamenta entre otros aspectos sus facultades en materia presupuestal relacionadas
con definiciones, procedimientos para la afectación, el registro presupuestal y
estructuración de libros de contabilidad presupuestal.
En relación con los libros oficiales de la contabilidad presupuestal, la CGR a través

de su reglamentación extendió su pronunciamiento a todo el sector público
colombiano, estableciendo definiciones y procedimientos para determinar la
afectación presupuestal, el registro presupuestal, su estructuración y sistematización,
aspectos que quedaron consignados en el Manual para el Registro de Contabilidad
Presupuestal Pública que hace parte integral de la citada Resolución Orgánica.
No obstante las competencias constitucionales y legales en materia de contabilidad

presupuestal, la CGR con fines de unificación de la contabilidad presupuestal del
sector público, se fundamentó en la Resolución 036 de 1998, expedida por la
Dirección General del Presupuesto Público del MHCP, mediante la cual se
97
determinaron los procedimientos con relación al registro de los libros contables de las
entidades que integran el Presupuesto General de la Nación.
4.5.1 Ejecución de ingresos
A la ejecución de ingresos también se le llama ejecución activa y tiene como base el

recaudo de cada renglón presupuestado. Dentro del concepto contable-financiero a
este tipo de ejecución se le denomina de caja, que en esencia consiste en registrar el
ingreso solo hasta el momento en que se produce la corriente monetaria o recibo del
efectivo y no en el momento en que se adquiere el derecho. Se contrapone este
sistema al de causación que registra el ingreso desde el momento en que se tiene
derecho a percibirlo, aunque no se haya producido su recaudo, lo cual permitiría al
cierre de la vigencia registrar no solo lo recaudado sino lo reconocido y dejado de
percibir, situación que se daría en vigencias siguientes y de esa manera pertenece a
la ejecución del año en que se recaudo.
Gráfica 26. Etapas de la ejecución de Ingresos
HECHO ECONÓMICO
- VENTA DE BIENES
- PRESTACIÓN DE UN SERVICIO
- IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS, TASAS Y
MULTAS
- CONTRATO DE CRÉDITO
RECONOCIMIENTO (Causación)
- FACTURACIÓN
- DECLARACIONES TRIBUTARIAS
- COMPARENDO
- ACTO ADMINISTRATIVO
- DESEMBOLSOS DE CRÉDITO
CONTROL
- FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA
- ADMINISTRACIÓN DE CARTERA
RECAUDO
- SISTEMA BANCARIO
- DIRECTAMENTE EN LAS TESORERÍAS
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
En el recaudo de ingresos es importante tener en cuenta que esté debidamente

soportado mediante acto administrativo o cualquier otro documento que ampara el
hecho generador del recurso, observando además, que se trate de ingresos
debidamente presupuestados, pues si en verdad es positivo recaudar inclusive por
encima de lo presupuestado, también se debe tener en cuenta que si se trata de un
recurso no contemplado no se debe incorporar como ejecución ya que toda fuente de
financiación debe figurar en el presupuesto y su incorporación para ser utilizada
requiere surtir el proceso de modificación presupuestal.
98
En cuanto a los ingresos propios de los EP Territoriales, estos son recaudados
directamente por sus respectivas tesorerías, en donde se cumple el principio de
unidad de caja.
4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos
Consiste en el monto de los recursos recaudados durante una vigencia fiscal por la
ET por concepto de cada uno de los conceptos detallados en el anexo del
presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la respectiva entidad
subnacional. El registro en los libros de presupuesto deberá indicar la fecha, valor,
tipo y documento soporte de la operación, el tercero, con su identificación y concepto
por el cual se recauda el ingreso.
4.5.2 Ejecución presupuestal de gastos
Una vez surtido el proceso de aprobación y liquidación del presupuesto en la vigencia

anterior, las ET disponen a partir del 1º. de enero de cada vigencia con apropiaciones
presupuestales para atender todo lo programado gastar en funcionamiento, pago de
deuda e inversión.
Según el Decreto 1957 de 2007, reglamentario del EOP, en su artículo 1°, establece
que “Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o
ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y
servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan
exigible su pago”.
De otra parte, el Decreto 111 de 1996, en su artículo 18, hace referencia al principio
presupuestal de Especialización y señala: “Las apropiaciones deben referirse en
cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
Al tenor de la LOP (artículo 89): “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto

General Territorial, son autorizaciones máximas de gasto que la CEP aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31
de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse”.
4.5.2.1 La afectación presupuestal
Uno de los aspectos fundamentales para salvaguardar el límite de las autorizaciones

para gastos del presupuesto lo constituye la disposición contenida en el EOP, en el
sentido de que los actos administrativos dictados que afecten las apropiaciones
presupuestales deben contar con certificado de disponibilidad presupuestal previos,
con lo que se garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender los
gastos que se pretenden realizar9.
9 Artículo 71 del Decreto 111 de 1996
99
Gráfica 27. Proceso de afectación presupuestal
PAGOS
REGISTRO
OBLIGACIÓN
REGISTRO
PRESUPUESTAL
COMPROMISO
CERTIFICADO DE
DISPONIBILIDAD
CDP
APROPIACIÓN
PAC
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

-Adaptación del autor
4.5.2.1.1 Proceso de afectación presupuestal
El Decreto 1957 de 2007, en su Artículo 1°, señala: “Los compromisos

presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de
contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás
eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de

celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por
parte del Confis o de quien éste delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley,
para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras”.
o Apropiación. Se define como el monto máximo autorizado para asumir

compromisos con un objeto determinado durante la vigencia fiscal. En
100
concordancia con el principio presupuestal de Anualidad, después del 31 de
diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y en consecuencia no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
El presupuesto aprobado anualmente para cada ET consta realmente de tres

partes: Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos y una tercera
denominada “Disposiciones Generales”. En esta última parte se presentan los
diferentes conceptos de gastos definidos, indicando qué clase de gastos
deben imputarse a ellos, pero también que conceptos no deben ser
imputados. En otros casos expresará el requerimiento de actos administrativos
para afectarlo, formalidades de tipo contractual, comportamiento de los gastos
con relación a los cambios de vigencia, entre otros aspectos, todo enmarcado
dentro de los objetivos de las Disposiciones Generales de incluir elementos
que permitan una eficiente y eficaz ejecución presupuestal.
La especificidad de cada apropiación es un hecho característico de los

presupuestos que algunos podrían llegarlo a considerar dentro de las
inflexibilidades del mismo, pero con ello se evita la discrecionalidad del
ordenador, pues no se trata en efecto de un acervo como en el caso de los
ingresos. Además, se debe tener en cuenta que el presupuesto integralmente
es una norma: Ley, Ordenanza, Acuerdo, excepcionalmente Decreto; de tal
manera que afectarlo de manera irregular implícitamente es violar la norma,
que como sabemos solo puede ser modificada mediante una de igual o
superior jerarquía, tal como se procede en caso de las modificaciones
presupuestales.
La definición o descripción de cada apropiación o concepto de gasto debe ser

un hecho obligatorio para todo presupuesto, inclusive debe serlo también para
los ingresos, ya que es un instrumento de control interno que permite verificar
si en efecto el presupuesto se está ejecutando conforme a lo planeado.
También, si se está cumpliendo con el principio presupuestal de
Especialización.
o Certificado de disponibilidad presupuestal. “…es el documento expedido

por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el
presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el
correspondiente registro presupuestal”10.
Las ET deben llevar un registro de los CDP, que les permita establecer en
todo momento los saldos de apropiación disponibles con el fin de poder
expedir nuevas disponibilidades y evitar excederse de las mismas.
101
También se recomienda mediante el control interno, establecer el tiempo por
el cual se expiden los CDP y realizar un seguimiento a su expedición con el fin
de verificar su utilización y expiración, de tal manera que los CDP no utilizados
después de una fecha determinada puedan ser anulados y así habilitar las
apropiaciones para nuevas disponibilidades.
El procedimiento previo de CDP para contraer compromisos deja como

evidencia que las entidades públicas para adquirir bienes y servicios no
requieren disponibilidad de dinero o efectivo sino establecer si cuenta con
cupo en el presupuesto, pues si requiriera disponibilidad de dinero el
certificado de disponibilidad le sería solicitado al Tesorero. También que las
operaciones de adquisición de bienes y servicios se pagan posteriores a su
recibo a satisfacción, excepto las adquisiciones mediante el sistema de caja
menor, por las características de este tipo de gastos.
o El Registro Presupuestal-RP. “…es la operación mediante la cual se

perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación
se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar”11.
Las normas presupuestales son reiterativas en consagrar la observancia de no

contraer obligaciones cuando no exista la apropiación, o excederse del sado
disponible, ya que esta contravención acarrea responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. 12
El RP es uno de los requisitos para el perfeccionamiento de los contratos y por

tanto para proceder a su inicio, aspecto que por mucho tiempo originó
confusiones, ya que al tenor del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 no se
contemplaba esta requisito, pero que más adelante, mediante el Decreto 679
de 1994 en su artículo 26 se señaló: “De los requisitos de ejecución. En
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, para la
ejecución del contrato se requerirá de la aprobación de la garantía y de la
existencia de la disponibilidad presupuestal correspondientes. Lo anterior sin
perjuicio de que se efectúe el correspondiente registro presupuestal, cuando a
ello haya lugar, de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto y sus
disposiciones complementarias”.
o Compromisos. Son los provenientes de actos y contratos expedidos o

celebrados por las ET, en desarrollo de la capacidad de contratar y de
comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones
públicas asignadas por la Constitución Política y la ley. Dichos actos deben
desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal. Ya hemos observado
como previamente a la adquisición del compromiso (bien sea a través de la
expedición de actos administrativos o de la celebración de contratos), toda

12 Ley 38 de 1989, art. 86; Ley 179 de 1994, art.49
102
entidad pública ejecutora debe contar con el respectivo CDP. La adquisición
de compromisos sin haberse tramitado el CDP y el RP, da lugar a los
denominados “hechos cumplidos”, que consiste precisamente en contraer
compromisos u obligaciones sin haber surtido previamente dichos requisitos.
Los hechos cumplidos es una irregularidad dentro del proceso presupuestal no

definida explícitamente en la LOP, pero si implícitamente, partiendo incluso del
concepto general de que para poder ejecutar un gasto este debe estar
previamente presupuestado. Este tipo de observación se deja consignado
dentro de las disposiciones generales del presupuesto, donde se expresa la
prohibición de realizar pagos de bienes y servicios cuando se configuren como
hechos cumplidos.
Los requisitos previos a la adquisición e compromisos pueden llegar a generar

problemas de tipo jurídico y de carácter fiscalista en las ET, y han sido
sucesivos los casos en que posterior a la culminación del periodo de gobierno
se presentan innumerables casos de personas que requieren pagos por la
prestación de un servicio o el suministro de un bien, encontrándose la
limitación de no poderles tramitar el pago por corresponder a compromisos u
obligaciones de una vigencia ya expirada y sobre la cual no se constituyó la
correspondiente reserva presupuestal o no figura en la relación de cuentas por
pagar, en razón de haberse omitido la expedición del CDP y el RP, casos en
los cuales las ET son demandadas y así se ven abocadas a enfrentar
engorrosos procesos judiciales, procesos conciliatorios, condenas,
sustentaciones ante las CEP para que aprueben las modificaciones
presupuestales por fallos en contra, entre otros aspectos.
Los hechos cumplidos pueden llegar a presentarse con existencia de

apropiación o sin existencia de apropiación, ya que al no consultar la
disponibilidad presupuestal esta puede llegar a comprometerse para otra
finalidad y no dejar saldo disponible para el gasto realizado incorrectamente.
De todas maneras, la norma presupuestal prohíbe tramitar pagos cuando se
tipifiquen como hechos cumplidos, pero hay que tener en cuenta que cuando
el tercero demanda exigiendo mediante proceso judicial el pago, el
demandado es la ET y no el ordenador del gasto, quien deberá responder a
través de acciones de repetición o de procesos de responsabilidad fiscal, pero
que en todo caso la situación debe ser evaluada en contexto.
o Registro de la Obligación. Consiste en registrar las sumas adeudadas a

terceros por la ET como consecuencia del perfeccionamiento u cumplimiento
de compromisos adquiridos en ocasión de la prestación de servicios o el
suministro de bienes y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los
anticipos pactados y no pagados, en desarrollo de normas presupuestales y
de contratación administrativa.
En la gestión financiera de las ET y entidades públicas en general es

importante distinguir la diferencia entre compromiso y obligación. En el primer
103
caso la entidad no ha recibido el bien o el servicio y por tanto el tercero no ha
adquirido el derecho a exigirnos el pago; un ejemplo de ello son las reservas
presupuestales, un contrato perfeccionado pero que aún no ha desarrollado el
objeto del mismo. En el segundo caso la existencia de obligación obedece al
hecho de que ya el tercero me entregó a satisfacción total o parcial los bienes
y servicios y por tanto, a partir del momento de la entrega a satisfacción
adquiere el derecho a exigirnos el pago. Es lo que se conoce como pasivo,
que desde el punto de vista presupuestal está asociado el concepto de
cuentas por pagar.
o El Pago. Es la operación mediante la cual la ET, una vez verificados los

requisitos previstos en el acto administrativo o en el contrato, la programación
de pagos contenida en el PAC y demás normas que regulan esta materia,
desembolsa a favor de un beneficiario un monto de dinero expresado en
pesos colombianos, mediante cheque o por consignación en la cuenta
bancaria del mismo, extinguiendo con ello la respectiva obligación.
4.5.2.2 Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar
Compromisos - Obligaciones = Reservas Presupuestales

Conceptualmente las reservas presupuestales son los compromisos legalmente
constituidos por las entidades que conforman el Presupuesto General de la ET, que
cuentan con registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido antes del cierre
de la vigencia fiscal para la cual rige el presupuesto, y que por tanto deberán pagarse
en la vigencia siguiente, con cargo al presupuesto de la vigencia anterior.
Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano
constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre
no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen
el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para
cancelar los compromisos que les dieron origen”.
o Cuentas por Pagar. Son obligaciones que al cierre de la vigencia no

alcanzaron a ser pagadas a las personas beneficiarias por el suministro de
bienes y servicios. Para su constitución se requiere entonces: que hayan sido
expedidos los correspondientes CDT y RP; que los bienes y servicios se
hayan recibido efectivamente. También forman parte de las Cuentas por
Pagar que se constituyan al cierre de la vigencia, los anticipos entregados a
los contratistas que no alcanzaron a ser legalizados.
104
El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005, modificado por el artículo 6º del
Decreto 1957 de 2007, señala que: “…Cada órgano constituirá al 31 de
diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los
anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con
los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago”.
Las cuentas por pagar serán constituidas por los empleados de manejo de las
pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Obligaciones - Pagos = Cuentas por Pagar
A la suma de las reservas presupuestales más las cuentas por pagar se le

denominan “Rezago Presupuestal”.
Reservas Presupuestales + Cuentas por Pagar = Rezago
Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. … Igualmente, cada órgano constituirá al

31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios”.
En el control de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, las ET

deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar afectan el
presupuesto de la vigencia en que fueron constituidas.
o Que las reservas presupuestales y la cuentas por pagar que no se ejecuten

durante la vigencia siguiente a la de su constitución, fenecen. 13
Ejecutar en este caso no se refiere a su ejecución presupuestal,

recuérdese que ya fueron imputadas al presupuesto del año en que se
constituyeron. La ejecución de las cuentas por pagar es su pago y en el
caso de las reservas presupuestales es la recepción del bien o el servicio,
lo cual indica que una reserva presupuestal (compromiso) se puede
convertir en una cuenta por pagar (obligación).
o Si durante el año de la vigencia de la reserva o de la cuenta por pagar

desaparece el compromiso o la obligación que las originó, el ordenador del
gasto y el jefe de presupuesto procederán a su cancelación y elaborarán un
acta para que se efectúen los ajustes respectivos.
13 Decreto 568 de 1996: Artículo 38.
105
o Que para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la
de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una
autorización por parte del Confis Territorial o de quien este delegue, de
acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a
presupuestos de vigencias futuras.
o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar, son
además de un hecho presupuestal, una expresión contable-financiera que
debe figurar registrada en la contabilidad: las cuentas por pagar como un
pasivo y las reservas presupuestales en cuentas de orden acreedoras, en
razón a que no constituyen una obligación.
Debe tenerse en cuenta que las reservas presupuestales que se constituyen al cierre
de la vigencia, debido a que constituyen compromisos por no haberse desarrollado el
objeto de la apropiación, la obligación se daría en la vigencia siguiente con la
recepción del bien o el servicio, lo que implica pasar de un compromiso a una
obligación.
También es importante analizar qué sucede con las reservas presupuestales y

cuentas por pagar que se cancelan por fenecimiento del tiempo de su constitución,
pues en el caso de las primeras no hay inconveniente especial, si se cancelan al
cierre de la siguiente vigencia o antes es debido a que el bien o el servicio finalmente
no se recibió o el contrato finalmente no se ejecutó; contablemente se realiza la
reversión del registro o ajuste correspondiente. Pero en el caso de las cuentas por
pagar se debe entender que la cancelación o el fenecimiento se da por el
ordenamiento presupuestal, pues su fenecimiento puede obedecer por no haberse
podido realizar el pago, lo que indica que la obligación como tal persiste. Es el típico
caso de las “Vigencias Expiradas”.
Cuando los casos de Vigencias Expiradas son recurrentes o significativos, es

recomendable constituir un rubro para el pago de estas obligaciones, con el fin de
evitar engorrosos trámites de modificación presupuestal cuando el beneficiario se
presente en una vigencia posterior al fenecimiento de dichas obligaciones.
Para efectos de análisis histórico de la ejecución presupuestal se debe tener en

cuenta que la constitución de reservas presupuestales y cuentas fueron conceptos
que en su momento se tomaron como ejecución, pero que al cancelarse constituirían
un menor valor de las afectaciones presupuestales, que indica especialmente, en el
caso de las reservas presupuestales que el presupuesto se ejecutó con el registro
presupuestal del compromiso y no con el desarrollo del objeto.
La cancelación de cuentas por pagar origina un recurso presupuestal bajo el

concepto de recursos del balance, que en la contabilidad financiera se refleja al
debitar el pasivo y acreditar una cuenta de ingresos.
106
Cuadro 28. Rezago presupuestal y deuda flotante
Cifras en billones de pesos
Apropiaciones Compromisos Obligaciones Pagos

150 130 120 105
Apropiaciones Reserva Cuentas por

Expiradas Presupuestal Pagar
20 10 15
Rezago
Presupuestal
vigencia 2011
25
Rezago de 2010
pagado en 2011
18
Deuda Flotante
7
Fuente: CGR-Inorme Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
La constitución en cada vigencia, de rezago presupuestal y su posterior formalización

o ejecución via pago, en el caso de las cuentas por pagar o recepción de los bienes y
servicios en el caso de las reservas presupuestales y su posterior pago, no garantiza
que no vayan quedando saldos pendientes, que generan la nacesidad de adoptar
instrumentos de gestión de pagos, pero que aún así, van siendo acumulativas a
través de Deuda Flotante, que se obtiene de la diferencia del rezago presupuestal
de una vigencia, menos el rezago presupuestal pagado de la vigencia
inmediatamente anterior, lo que comúnmente se conoce también como la diferencia
de rezagos.
4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este instrumento de

planeación de la ejecución presupuestal permite definir el monto mensual de fondos
disponibles para efectuar el pago de los compromisos y obligaciones asumidos en
desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el Presupuesto de la
ET. En esencia el PAC fija el monto máximo autorizado para efectuar pagos.
La aprobación del PAC corresponde al CONFIS de la entidad territorial, con

fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan Financiero. En el
caso de los Establecimientos Públicos del orden territorial corresponde a las juntas o
107
consejos directivos o al representante legal cuando no exista junta o consejo
directivo, como también sus modificaciones.
El PAC está establecido para regular la ejecución presupuestal de gastos respecto a

las disponibilidades de la tesorería.
Una de las reglas de cumplimiento consiste en que no se deben adquirir

compromisos de pago por encima de los montos aprobados en el PAC.
También debe tenerse en cuenta que como el PAC, contiene es la programación de

pagos durante la vigencia, por tanto no va a tener concordancia con el presupuesto
del año, ya que además de los pagos de la vigencia actual va a contener la
programación del pago del rezago presupuestal, bajo el concepto de pagos de la
vigencia anterior.
4.5.2.4 Modificaciones presupuestales
Se presentan por la necesidad de realizar ajustes con relación a la programación o

estimación inicial derivado de varios factores como: el cambio de comportamiento de
la economía no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de
inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo
político, social o ambiental, entre otros.
Substancialmente el presupuesto es un instrumento con alto contenido de

inflexibilidades. Sin embargo, no obstante su planificación previa se originan
aspectos que son necesarios modificar en aras a atender prioritariamente la realidad
sobre lo supuesto.
Existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales. En el caso de las ET

podemos considerar: Las adiciones, reducciones, traslados (créditos y
contracréditos), aplazamientos.
Gráfica 28. Modificaciones presupuestales
108
Adiciones
Traslados
o Modificaciones
Presupuestales
Reducciones y Aplazamientos
Equilibrio decretado por suspensión mientras

se expide ordenanza o acuerdo de financiación
4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales
Es el procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no

contemplados en el presupuesto inicial. Para adicionar el nuevo gasto se requiere
contar con el recurso que lo va a financiar, por tal motivo se requiere la expedición de
la correspondiente certificación de la existencia de tal fuente. Regularmente las
normas presupuestales han señalado al jefe de presupuesto como el responsable de
certificar tal disponibilidad, lo cual no resulta práctico, teniendo en cuenta que dicho
funcionario no maneja disponibilidad de fondos, de tal manera que tal atribución
podría recaer en el tesorero o en contador de la ET.
Como se trata de incrementar el monto del presupuesto, se requiere que el gobierno

de la ET presente a la CEP, un proyecto de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos.
La normas presupuestales recomiendan que antes de proceder a tramitar la adición

se evalúe la posibilidad de efectuarla mediante contracréditos, o sea a través de un
traslado presupuestal. También, que cuando no sea posible, las adiciones
presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con algunos de los siguientes
requisitos:
o Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación

inicial de gastos;
o Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la

respectiva adición, la Secretaría de Hacienda preparará una actualización del MFMP,
un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de
recomendaciones14.
109
No todas las operaciones de modificación presupuestal requiere trámite a través de
la CEP, la el LOP y sus decretos reglamentarios prevén que pueden hacerse
mediante otros mecanismos que regulan y facilitan el manejo presupuestal, tales
como traslados realizados en el anexo del decreto de liquidación, sin exceder los
montos totales aprobados por la CEP. De ahí la importancia de no aprobar el
presupuesto territorial por parte de la Asamblea o Concejo tan desagregado, ya que
cada vez que la modificación afecta ese nivel, se requiere tramitarlo mediante
Ordenanza o Acuerdo, mientras que si la desagregación fue realizada mediante el
anexo del decreto de liquidación del presupuesto, sin exceder los montos totales
aprobados por la CEP para funcionamiento, servicio de la deuda y la distribución
para inversión, se podrá hacer mediante resolución expedida por el respectivo
mandatario.15
Las actuales normas presupuestales no contemplan de manera taxativa un límite o

porcentaje máximo a las adiciones, como si fueron establecidas en el anterior EOP 45,
no obstante es una disyuntiva. De una parte, el presupuesto no puede constituir un
instrumento rígido para poder responder oportunamente a las necesidades de ajuste,
para hacerlas compatibles con la realidad mediática, esto supone que por encima del
cuestionamiento de su incremento debe estar la satisfacción de las necesidades de
la comunidad, y del otro, se presenta el hecho de que un presupuesto adicionado en
forma excesiva con relación al monto inicial puede ser el resultado de una mala
programación y estimación, situación que contraría el principio presupuestal de
Universalidad.
De todas maneras, vale recordar que el incremento al presupuesto no está dado por
la disponibilidad de los recursos, sino por las necesidades a satisfacer, y dentro de
un concepto macroeconómico, al comportamiento de la economía, las metas que en
materia monetaria, política cambiaria y fiscal se hayan propuesto los gobiernos.
En el caso de las ET es factible que además de las políticas internas, estas pueden
llegar a ser dictadas por el gobierno central como medidas que buscan sostenibilidad
fiscal.
4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales
Consiste en surtir una apropiación insuficiente o agotada con los recursos sobrantes
de otra, con lo cual no e altera el monto total del presupuesto. Con su viabilidad
estaríamos evitando recurrir a modificaciones presupuestales, por tanto los traslados
constituyen un mecanismo de recomposición de las apropiaciones, no obstante su
excesiva utilización resulta indicadora de una mala programación y gestión
presupuestal.
Las normas presupuestales establecen que el jefe de presupuesto o quien haga sus
veces es quien debe expedir la correspondiente certificación que indique la existencia
libre y suficiente de apropiación que se pretende trasladar, no señalan sin embargo
que en dicha certificación se señale, además, que el saldo que queda en la
45
Decreto Ley 294 de 1993
110
apropiación cubre suficientemente las necesidades de gasto hasta el final de la
vigencia, que sin embargo podría ser contemplado en normas de control interno. Esto
por el hecho de que con alguna regularidad se presenta el hecho de que después de
haber trasladado apropiaciones de un rubro, es necesario volver a surtirlo, lo que
estaría indicando una deficiente ejecución.
En materia de traslados presupuestales, las normas legales en materia presupuestal

no contemplan tampoco un monto o porcentaje máximo, pues si bien es un
instrumento de flexibilidad y de recomposición presupuestal, un excesivo traslado
durante una vigencia determinada es indicadora de una mala programación y
distribución presupuestal.
Los traslados pueden autorizarse atendiendo el nivel de desagregación presupuestal

que afecte. Es decir, si el traslado por ejemplo afecta el nivel de desagregación
general aprobado por el CEP requerirá tramitar la correspondiente ordenanza o
acuerdo; mientras que si afecta niveles de desagregación más bajos, procede el
decreto o resolución ejecutiva.
Las normas presupuestales de los ET pueden contemplar situaciones como las que
proceden en el orden nacional cuando se trata de trasladar recursos de inversión,
estableciendo concepto previo de la Secretaria de Planeación, como un mecanismo
para salvaguardar la vulnerabilidad de los recursos destinados a la inversión física,
económica, social y ambiental del ET.
Es importante aclarar que el mecanismo de traslado de disponibilidad procede en el

caso del presupuesto de gastos, pues no es factible esta práctica en el caso de los
ingresos, ya que estaría indicando el cambio de naturaleza del ingreso, de suceder el
traslado de recursos de un rubro de ingreso a otro no sería indicativo de traslado sino
de reclasificación presupuestal.
No obstante la regulación en materia de traslados, podría eventualmente darse el

traslado de recurso de financiación. El presupuesto de gastos al aprobarse se indica
cual es la fuente que lo va a financiar, de tal manera que si por alguna circunstancia
se evalúa durante la ejecución presupuestal cambiar dicha fuente, se recurriría a la
modificación presupuestal correspondiente.
4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales
Los procedimientos de reducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales

están consagrados en los artículos 76 y 77 del EOP. Estas operaciones se
presentan cuando la ET o alguna de sus entidades que conforman el Presupuesto
General Territorial, requiere reducir o posponer la apropiación de un gasto, dado que
las estimaciones de los recaudos de ingresos muestran que estos van a ser menores
a los previstos y se requiere mantener el equilibrio presupuestal. Cuando esto ocurre
se puede reformar, si fuere el caso, el PAC con el fin de eliminar los saldos
disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o
111
aplazadas; caso en el cual las autorizaciones que se expidan con cargo a estas
apropiaciones, no tendrán valor alguno.
Como en el caso de las adiciones, el Gobierno territorial puede reducir apropiaciones

por caso como el o perfeccionamiento de recursos del crédito autorizados o porque
las expectativas fiscales permiten determinar un menor recaudo de ingresos respecto
a lo presupuestado.
Las reducciones o aplazamientos total o parcial de las apropiaciones presupuestales

pueden ser realizados en cualquier mes del año fiscal mediante decreto, previo
concepto del Consejo de Gobierno. De manera particular se puede presentar cuando
no fueren aprobados los nuevos recursos por la CEP o que fueren insuficientes para
atender los gastos, cuando el presupuesto se aprueba desequilibrado en
concordancia con el artículo 347 de la Constitución Política. 16
Efectuar reducciones y aplazamientos presupuestales debe ser el resultado de los

análisis evaluativos que de la ejecución se realice durante cada vigencia, pues de
poco serviría realizarlo pasado el cierre de vigencia. La evaluación y seguimiento no
solo es una exigencia de gestión presupuestal, sino que puede tener implicaciones
de tipo disciplinario, tal como lo contempla la Ley 734 de 2002 47, Artículo 48. “Faltas
Gravísimas, numeral 25: “No adoptar las acciones establecidas en el estatuto
orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al
recaudo efectivo de los ingresos”.
4.5.2.5 Registros de ejecución presupuestal de gastos
La Resolución 036 de 1998 de la DGPPN contiene los formularios e informes en los

cuales se debe registrar los movimientos que se efectúen a cada rubro presupuestal.
Estos formularios son:
o Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos;

o Libro de registro de reservas presupuestales;
o Libro de registro de cuentas por pagar;
o Libro de registro de vigencias futuras;
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – apropiaciones de
la vigencia;
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – reservas
presupuestales, e
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – cuentas por pagar.
4.5.2.6 Vigencias Futuras
16 Ley 38 de 1989, art. 63; Ley 179 de 1994, art.34) Decreto 111 de 1996: Artículo 77
47
Código Disciplinario Único
112
Las Vigencias Futuras-VF son un instrumento de planificación presupuestal y
financiero, que consiste en autorizar la asunción de obligaciones que afecten los
presupuestos de vigencias posteriores. Se realiza con el fin de garantizar la
existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir
compromisos y obligaciones con cargo a ellas, como también disponer de los
recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos
plurianuales.
En Colombia existen dos clases de vigencias futuras: Ordinarias, cuya ejecución se

inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, y Excepcionales, cuyas
obligaciones afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con
una apropiación en el presupuesto de la vigencia en que son autorizadas.
El tema de las Vigencias Futuras se puede abordar conceptualmente a partir del

principio presupuestal de anualidad, según el cual: “El año fiscal comienza el 1º. de
enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no
podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se
cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción”.17
Colocando el tema de VF en contexto, también podemos relacionarlas con el

principio presupuestal de “Programación Integral”, que señala que todo programa
presupuestal debe contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de
funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como
necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y
normas legales vigentes. Agrega que el programa presupuestal incluye las obras
complementarias que garanticen su cabal ejecución.
En esencia, la programación integral pretende que todo proyecto que se inicie llegue
a su conclusión, referenciada por su puesta en marcha, situación que no debe
quedar supeditada a la anualidad presupuestal, que fue propio del pasado,
caracterizado por un cúmulo de obras inconclusas, ya que proyectos iniciados en un
periodo de gobierno determinado, quedaba sujeta su continuidad a la
discrecionalidad del mandatario sucesor.
Se trata de acomodar la gestión presupuestal a la realidad de los objetivos y

resultados, ya que en virtud de la anualidad presupuestal no es posible adquirir
compromisos que excedan en su ejecución la vigencia fiscal respectiva. Sin
embargo, la necesidad de hacer operativa la dinámica presupuestal llevó al Congreso
de la República a incorporar inicialmente en la LOP, un mecanismo que permitiera
adquirir compromisos con cargo a las apropiaciones de las vigencias durante las
cuales se estima se van a estar ejecutando las apropiaciones para el cumplimiento
de un objeto determinado, hasta su total conclusión y/o puesta en marcha.
Sobre el mismo principio de anualidad, se pronunció la Honorable Corte

Constitucional en los siguientes términos:
17 Ley 38/89, artículo 10
113
4.5.2.6.1 Antecedentes legales
La figura de las VF en el ordenamiento colombiano ha venido evolucionando desde

su contemplación inicial en la Ley 38 de 1989 hasta los actuales reglamentaciones
basadas fundamentalmente en la Ley 819 de 2003 y últimamente con la expedición
de la Ley 1483 de 2011.
Con la Constitución Política de 1991 se entró a darle un tratamiento específico a las

vigencias futuras, cuando se estableció que el Plan Nacional de Desarrollo debía
incorporar los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución -denominada Plan de Inversiones Públicas. La primera
aproximación a su reglamentación a partir del contenido constitucional se dio con la
Ley 21 de 1992, como ley anual de presupuesto y por ende con aplicabilidad limitada
a la vigencia fiscal colombiana, motivo por el cual fue demandada y la Corte
Constitucional declaró inexequible el articulado correspondiente, y en Sentencia
C337 de 1993, expresó lo siguiente: “Hoy en día con el avance técnico de la materia
presupuestal, y al incorporarse el principio de planeación –que por naturaleza implica
el cómputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio
absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, más no de cálculo
determinado al rigor de un periodo inmodificable. […] Y es razonable que así suceda,
por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar acorde con la
planeación, es lógico que el presupuesto al reflejar las pautas de planeación, deba
contemplar la plurianualidad, desarrollando así el proceso fiscal, compuesto de
sucesivas etapas […]”.
Debido a la declaratoria de inconstitucionalidad referida, el Gobierno Nacional

propuso al Congreso de la República en el mes de octubre de 1993 un proyecto de
Ley Orgánica de Presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a
la Ley 179 de 1994. Con esta última ley se abrió paso a las denominadas vigencias
futuras ordinarias.
En consideración a que las VF ordinarias requerían contar con apropiación

presupuestal en la vigencia fiscal en que se imparte su aprobación, en 1994 se
presentó un nuevo proyecto de ley modificatorio de la Ley 38 de 1989, en el cual se
propuso una nueva reforma al esquema de vigencias futuras, derivado de lo cual, el
Congreso aprobó la Ley 225 de 1995, también modificatoria de la LOP, que permitió
introducir una nueva modalidad de vigencias futuras que se denominarían
excepcionales. Con esta última modificación se adoptaron lineamientos básicos que
permitían contar con mecanismos reglamentados para la financiación de iniciativas
que superaran el año fiscal. Posteriormente se aprobó la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003), por la cual se dictaron normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de una manera más concreta el
régimen de vigencias futuras18.
18 Documento Vigencias Futuras, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas - Departamento Nacional de

Planeación, Julio 23 de 2010
114
4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales. Se
encuentran reguladas por la Ley 819, que en su artículo 12 señala los siguientes
aspectos:
a) Las autorizaciones para comprometer VF serán impartidas por la asamblea o

concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el
Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
b) Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de

vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia
en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas
siempre y cuando se cumpla que:
o El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las

mismas consulte las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo
1o de dicha Ley;
o Como mínimo, de las VF que se soliciten se deberá contar con apropiación

del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación-DNP.
c) El CEP se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la no

están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administración, excede su capacidad de
endeudamiento.
d) La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo
a VF no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los
proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de
Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
e) En las ET, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el

último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebración de operaciones conexas de crédito público 19.
Es importante aclarar que el mínimo del 15%, se aplica a proyectos que vayan a ser
financiados con recursos de las ET. De tal manera que en caso de proyectos
cofinanciados con recursos de la Nación o de otra entidad, que requieran vigencias
19 Ley 80 de 1993, Artículo 6°, OPERACIONES CONEXAS. Se consideran conexas a las operaciones de crédito
público, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pública, los actos o contratos relacionados
que constituyen un medio necesario para la realización de tales operaciones….”
115
futuras, el monto mínimo del 15% se aplicará a la parte financiada por la ET,
independientemente del monto del proyecto, y solo sobre lo que es vigencia futura,
es decir, sobre el costo del proyecto en las próximas vigencias.
El MHCP, en lo que tiene que ver con las excepciones de las operaciones de crédito
público, se fundamenta en que estas y sus operaciones asimiladas, y el compromiso
de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por tanto
regulados por normas distintas. Las operaciones de crédito público tienen por objeto
proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades públicas para financiar un
gasto previamente definido y los recursos así obtenidos deben ser incorporados
como ingresos presupuestales y no como gastos, aunque la cancelación de estos
préstamos al igual que sus intereses se pacten a futuro con cargo al servicio de la
deuda. Entre tanto, las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso,
de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando
se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal. A título de ejemplo, una
vigencia futura se constituye cuando un órgano celebra un contrato con un tercero
con el propósito de que se realice una obra que abarca varias anualidades o cuando
constituyan garantías a las concesiones, etc.20
Respecto al caso anterior, dicho Ministerio considera también, que las normas que
regulan una y otra materia son diferentes, y por este hecho, las limitaciones que rigen
el compromiso de vigencias futuras no se aplica para la contratación de operaciones
de crédito público y asimiladas a estas, ni para la determinación de capacidad de
endeudamiento, ya que esta situación se encuentra regulada por la Ley 758 de 1997,
el capítulo III de la Ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios.
4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales. Se

encuentran reguladas por la Ley 1483 de 2011, norma que al respecto contempla:
a) Que las Asambleas o Concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de VFs sin
apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre
y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
o Las VFs excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de

infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los
sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se
encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de
proyectos.
o El monto máximo de VFs, plazo y las condiciones de las mismas deben

consultar las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo 5o de la
Ley 819 de 2003.
o Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga
sus veces.
20 MHCP, Cartilla de Aplicación para Entidades Territoriales – Ley 819 de 2003, pag. 35
116
o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación”.
b) La CEP deberá abstenerse de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la

VF no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por
esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede
la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice
la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley
819 de 2003.
c) Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades
territoriales como VFs ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos
que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo
en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de
las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
d) La autorización por parte de la Asamblea o Concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a VFs no podrá superar el respectivo
período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en
aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de
reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e
ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional,
previamente los declare de importancia estratégica.
e) En las ET queda prohibida la aprobación de cualquier VF, en el último año de

gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última
doceava del Sistema General de Participaciones.
f) El plazo de ejecución de cualquier VF aprobada debe ser igual al plazo de

ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.
4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias
Desde el punto de vista disciplinario, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código

Disciplinario Único) señala que constituye falta disciplinaria gravísima: “22. Asumir
compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo
disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes”.
4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre las Vigencias

Futuras:
117
o El MHCP-D.G.P.N ha insistido en numerosos conceptos en que el mecanismo
para hacer viable la ejecución de contratos de duración superior a un año no es el
de las “reservas presupuestales” si no el de las “vigencias futuras”. Mediante este
sistema, los gastos que haya de realizar la ET durante la ejecución del contrato
que los origina, afectan las vigencias fiscales en que se causen y no únicamente
la del período presupuestal en que se celebró, con lo cual se evitan las
distorsiones propias de las “reservas presupuestales”.
o Las VF para servicio de la deuda proceden cuando no corresponden a contratos

de empréstito ni a contrapartidas, los cuales se rigen por las normas que regulan
las operaciones de crédito público.
o Las autorizaciones de VF que no se utilicen a 31 de diciembre del año en el cual

fueron expedidas, caducan sin excepción.
El mecanismo de vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en las

diferentes sentencias sobre la Materia:
En la sentencia C-337 de 1993, referente de todas aquellas que después se han

promulgado sobre VF, la Corte señaló taxativamente: “Por la esencia misma de la ley
del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en
ella necesariamente se prevén propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, así
como programas y proyectos de inversión pública nacional que, como consecuencia
lógica del ejercicio de planeación propio del desarrollo de todo Estado, exige que el
Gobierno de turno contemple diversas metas económicas que deberán cumplirse en
el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo armónico e
integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de planear el
desarrollo sugiere la previsión de metas a largo plazo para establecer los propósitos
de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la
plurianualidad, el proceso presupuestal no estaría en armonía con el proceso de
planeación, lo cual contraviene el espíritu de la Carta. Añadiendo en la misma
sentencia: Hoy en día con el avance técnico de la materia presupuestal, y al
incorporarse el principio de planeación -que, por naturaleza implica el cómputo a
largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser
simplemente un punto de referencia, mas no de cálculo determinado al rigor de un
periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 38 de
1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobación del Consejo
Superior de Política Fiscal (CONFIS)”.
Posteriormente en la Sentencia C-357 de 1994, la Corte expresó:

“Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, deberá cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida
por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para
desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los proyectos de
presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente. Esta norma es semejante al
artículo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible en sentencia C-337/93, de
agosto 19 de 1993. El texto del artículo 76, será este: Cuando los organismos y
118
entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales,
deberán cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el
Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. El cargo formulado en aquella
oportunidad era el de la violación del principio de la anualidad, consagrado en los
artículos 346 de la Constitución y 100 de la Ley 38 de 1989. Y éste es el mismo que
se esgrime ahora contra el artículo 40. Sentencias de la Corte Constitucional: C-337
de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa, y C-357 de 1994. MP: Jorge Arango Mejía.
La Corte declaró exequible el artículo 76, considerando que es lógico que en el

Presupuesto de cada año se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19 de
1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...” (...) En síntesis: en nada
viola la Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones
correspondientes. Así lo declarará la Corte (...) La sentencia C- 023 de 1996, por su
parte, señaló expresamente: (...) Artículo 9º: Por qué es exequible.
Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es

inexequible la norma que permite la autorización de obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administración puede asumir
compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios
años, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el
artículo acusado establece una serie de previsiones, como éstas: la autorización la
autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la
obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la
asunción de compromisos para vigencias futuras. Corte Constitucional: Sentencia
C023 de 1996. MP. Jorge Arango Mejía.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte

Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda programar obras
que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda. Así lo
definió la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado
Ponente: Jorge Arango Mejía. En consecuencia, se declarará exequible el artículo 9º
de la Ley 179 de 1994”.52
4.5.2.7 Seguimiento y Evaluación del Presupuesto.
Las ET en sus respectivos Estatutos Presupuestales deben establecer los

lineamientos bajo los cuales se ha de ejercer el seguimiento y evaluación de sus
presupuestos, adoptando procedimientos similares a los contenidos en la LOP para
el Presupuesto General de la Nación.
En tal sentido, damos algunas orientaciones sobre aspectos que podrían tenerse en
cuenta en el diseño y aplicación de dichos procedimientos, por tanto no constituye un
elemento de forzosa aceptación, pero si de importante orientación para dicho
propósito.
119
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto
Nacional, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el
seguimiento financiero del presupuesto de las entidades Territoriales en relación con
los recursos del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalía
y demás transferencias.
(Ley 38 de 1989, art. 77; Ley 179 de 1994, art.40). Decreto 111 de 1996: Artículo 93.
Las ET en relación con el SGP y SGR, deben enviar al Ministerio de Hacienda y

Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, la información que
éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información
presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación-DNP podrá solicitar
directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y
para realizar el control de resultados.
En cada ET, la Secretaría de Hacienda, o quien haga sus veces, será el centro de
información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación,
ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la ET, de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con
régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no
financieras, del orden territorial.
Las ET en sus estatutos presupuestales deberán determinar, en concordancia con lo

establecido en la LOP las normas y procedimientos que sobre suministro de
información, registros presupuestales y su sistematización deberán seguir los
órganos del orden territorial
El seguimiento está vinculado directamente con la programación y ejecución del

presupuesto del órgano respectivo. Con él se busca evaluar las tendencias de gasto
de cada rubro presupuestal y generar los elementos de juicio que permitan una mejor
formulación de las operaciones presupuestales de la vigencia y la programación de
las vigencias siguientes.
Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecución trata de

establecer la capacidad de ejecución de las ET a lo largo de la cadena presupuestal
(apropiación, compromiso, obligación y pago) que permita, a su vez, la programación
de futuras operaciones presupuestales.
(Decreto 4730 de 2005: Artículo 34. Seguimiento y Evaluación Presupuestal).
En cada ET, la Secretaría de Hacienda y su dependencia de presupuesto, en

concordancia con lo que se aplica en el nivel nacional, deberán efectuar el
seguimiento del Presupuesto General de la ET, razón por la cual será el centro de
información presupuestal.
La secretaría de planeación o quien haga sus veces, realizar el seguimiento y

evaluación de la gestión de los proyectos de inversión.
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la ET, deben enviar la
información que se les solicite la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la
120
Secretaría de Planeación, según su competencia, para el seguimiento presupuestal,
y en caso de no hacerlo, el Confis territorial podrá suspender o limitar el Programa
Anual de Caja.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la de Planeación, deberán

establecer una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad
y las metodologías de las evaluaciones.
Es importante aclarar que el seguimiento financiero del presupuesto no constituye un

mecanismo de control, pues éste está asignado por la Constitución y la ley a la
Contraloría correspondiente, así como el control político, que está a cargo de la
correspondiente Asamblea o Concejo. El seguimiento es más bien una herramienta
de análisis de la ejecución presupuestal, simultáneo o posterior, que permite adoptar
criterios consistentes y oportunos para mejorar el proceso de programación
presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecución.
121

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UNIDAD 4

EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL

Conceptualmente el proceso presupuestal constituye las diferentes etapas que

4.1 La Programación y elaboración del presupuesto

En esta etapa del proceso presupuestal se establecen los lineamientos, instrumentos

La programación es una actividad que se desarrolla de manera permanente y

La oficina o dirección de presupuesto deberá elaborar un cronograma con las

En dicha programación se deben definir los lineamientos de política presupuestal,

En lo que respecta a ingresos, se deben definir, clasificar y calcular teniendo como

El proceso de elaboración del presupuesto de las ET se sustenta legalmente en la

En concordancia con el artículo 8 de la Ley 819 de 2003, la preparación y

Mediante el presupuesto anual cada administración de las ET propone poner en

En lo que respecta a la formulación de los gastos de funcionamiento, la ET debe

En la etapa de preparación del presupuesto de la ET los funcionarios de la secretaría

Bajo la dirección del mandatario Acuerdo u Ordenanza Mandatario ET expide

El COMPES o Consejo de Gobierno El mandatario de la

El POAI es aprobado por el CONPES

POAI aprobado La SH y de Planeación bajo la dirección del

El PAOI se remite a laSecretaria de La Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces

Dentro de los elementos de apoyo al proceso de elaboración del proyecto de

o Créditos Judicialmente Reconocidos.

o Fuentes exógenas. Son aquellas que provienen de las transferencias de

o Fuentes endógenas. Constituidas por los recursos que se originan en su

4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto

El proyecto de presupuesto anual deberá presentarse a consideración de la

La Constitución Política de 1991, al establecer la posibilidad de aprobar el

Al tenor de la Ley Orgánica del Presupuesto 2 se interpreta que si los ingresos

En caso que el presupuesto se apruebe sin que se hubiere expedido la Ordenanza o

El proyecto con los nuevos recursos continúan su trámite en la vigencia siguiente, de

Según las normas presupuestales, si el proyecto no se presenta dentro de la fecha

De acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP, se entiende por presupuesto

o El sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal

No obstante la repetición del presupuesto, la Inversión se debe repetir por su cuantía

También establece la LOP que: “Cuando no se incluyan en el decreto de repetición

4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto territorial

Durante el proceso de estudio y aprobación, el presupuesto puede llegar a ser

Veamos que sucede en el Municipio al tenor de la Ley 136 de 1994:

No es aprobado por CEP dentro de la fecha establecida en el Estatuto

El proyecto de presupuesto es aprobado, caso en el cual se remite al

6 Artículo 81 de la Ley 136 de 1994

Una vez aprobado el presupuesto, el Mandatario de la ET sanciona la respectiva

Según lo establecido en la LOP 8, al Gobierno Territorial le corresponde dictar el

En la preparación de este decreto la Secretaría de Hacienda del ET deberá observar

Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el

Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el CEP.

4.5 Ejecución del Presupuesto

La ejecución del presupuesto es una etapa del proceso presupuestal de especial

La gestión presupuestal genera una gran responsabilidad y por ello la aplicación de

La particular característica del presupuesto público de constituir una autorización o

8 Decreto 111 de 1996, artículo 67

Pero es necesario recalcar que la ejecución es tanto de ingresos como de gastos,

La gestión presupuestal está acompañada de un acervo normativo que precisan las

Pero además de las normas específicas en materia presupuestal es necesaria la

La ejecución presupuestal queda consignada en los libros de registro presupuestal.

En relación con los libros oficiales de la contabilidad presupuestal, la CGR a través

No obstante las competencias constitucionales y legales en materia de contabilidad

4.5.1 Ejecución de ingresos

A la ejecución de ingresos también se le llama ejecución activa y tiene como base el

Gráfica 26. Etapas de la ejecución de Ingresos

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

En el recaudo de ingresos es importante tener en cuenta que esté debidamente

4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos