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Diputados
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NOTA EMITIDA POR LOS LETRADOS DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTOS SOBRE

DETERMINADOS ASPECTOS DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO PARA EL AÑO 2023

I. CONSIDERACIONES ACERCA DE CIERTOS PRECEPTOS DEL PROYECTO DE LEY

DESDE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE EL CONTENIDO POSIBLE DE
LAS LEYES DE PRESUPUESTOS

La delimitación del contenido propio de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha sido
objeto de una numerosa jurisprudencia constitucional que ha ido fijando cuál es el contenido
admisible de estas Leyes. El Tribunal Constitucional ha establecido límites al respecto, de modo
que las Leyes de Presupuestos han de circunscribirse a la aprobación de ingresos y gastos
(contenido necesario de la Ley) y a la regulación de materias que guarden directa relación con
dichos ingresos y gastos o contribuyan a hacer efectiva la política económica del Gobierno
(contenido eventual de la Ley), quedando excluidas cualesquiera otras materias. En caso de que
no se respete ese criterio, se podría entender que la Ley entra en contradicción con la citada
jurisprudencia y, por tanto, con la Constitución.

De acuerdo con la opinión del Tribunal Constitucional, además de la expresión cifrada de ingresos
y gastos, en la Ley de Presupuestos cabe incorporar otras materias. Sin embargo, éstas deben
limitarse al mencionado contenido eventual de la misma. En definitiva, la regulación de materias
situadas fuera de los citados contenidos, necesario y eventual, no estaría constitucionalmente
permitida a la Ley de Presupuestos.

La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional es abundante al respecto, y puede valer por todas la
STC 238/2007, de 21 de noviembre, que establece en su Fundamento Jurídico IV lo siguiente:

De un lado, existe un primer límite, concretado en el contenido propio que corresponde

al instrumento presupuestario. En efecto, "superada la vieja controversia sobre el
carácter formal o material de lo Ley de presupuestos generales" (como se dijo
tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, F12, y luego se reiteró, por ejemplo,
en las SSTC 63/1986, de 21 de mayo, Fi 5; 68/1987, de 21 de mayo, F14; 76/1992, de
14 de mayo, F.1 4; 274/2000, de 15 de noviembre, F.1 4; y 3/2003, de 16 de enero, FI
4), debemos afirmar una vez más que estamos ante una ley que tiene un doble
contenido: un contenido esencial, mínimo y necesario, constituido tanto por
la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio
económico, como por las normas de naturaleza financiera que desarrollan y
aclaran los estados cifrados, y un contenido eventual o disponible, que se

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concreta en aquellas otras disposiciones que, aun no constituyendo una

previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan una relación
directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de
política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia
o mejor ejecución del presupuesto (por todas, STC 109/2001, de 26 de abril, FJ
5). Sólo entonces salvarán su legitimidad constitucional aquellas disposiciones que se
integren en el contenido eventual de la Ley de presupuestos con las que guarde la
necesaria conexión económica —relación directa con los ingresos o gastos
del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno— o
presupuestaria —para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto—
(SSTC 274/2000, de 15 de noviembre, FI 4; y 109/2001, de 26 de abril, FJ 5), y
ello, sin perjuicio de que "determinadas regulaciones llevadas a cabo en la Ley de
presupuestos encuentren su sede normativa natural y técnicamente más correcta
en las disposiciones generales que disciplinan los regímenes jurídicos a los que se
refieren" (SSTC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 6; y 109/2001, de 26 de abril, F1 6).

El Tribunal Constitucional fundamenta su criterio en la restricción de las competencias de las Cortes

Generales, en cuanto se refiere a sus facultades de examen y enmienda que, en materia
presupuestaria, tienen limitaciones (entre otras de carácter temporal) que no se dan en la
aprobación del resto de las Leyes.

No obstante, la serie jurisprudencial es en este punto amplísima y se inicia con la STC 76/1992,
de 14 de mayo, a la que han seguido, entre otras, las SSTC 237/1992, de 15 de diciembre,
83/1993, de 8 de marzo, 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 28 de junio, 61/1997, de 20 de
marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999
de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio,
274/2000, de 15 de noviembre, 109/2001, de 26 de abril y 202/2003, de 17 de noviembre,
238/2007, de 21 de noviembre, 74/2011, de 19 de mayo, 9/2013, de 28 de enero, 217/2013, de
19 de diciembre y, finalmente, las más recientes 152/2014, de 25 de septiembre, 44/2015, de 5
de marzo, 123/2016, de 23 de junio de 2016, 99/2018, de 19 de septiembre de 2018 y 16/2022,
de 8 de febrero de 2022.

Del conjunto de la doctrina sentada en esas Sentencias, interesa destacar la que figura en la
última de las Sentencias mencionadas (STC 16/2022, de 8 de febrero), tanto por el caso que
enjuicia como por los criterios que, asumiendo criterios anteriores, ratifica la citada Sentencia,
todo ello a los efectos que inmediatamente veremos.

Por lo que se refiere al caso enjuiciado, debe señalarse que se trataba de una modificación de las
normas sobre subvenciones aplicables en determinada Comunidad Autónoma. En relación con
ello, el Tribunal afirma que

«…no se puede descartar una cierta conexión entre la medida que se impugna y la
ejecución del gasto público así presupuestado, pero tal conexión es claramente

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insuficiente, pues no expresa una relación «directa» de la norma con los ingresos o
gastos (...) A la hora de determinar si la modificación controvertida excede o no del
instrumento normativo presupuestario, ha de apreciarse que se refiere a la
supresión de un deber de información periódica respecto a determinadas
subvenciones concedidas de forma directa, lo que no tiene una conexión
económica directa con los ingresos o gastos públicos o con su gestión.
No produce efecto inmediato alguno sobre el gasto público destinado a
subvenciones en un concreto ejercicio presupuestario, ya que, en todo caso nos
sitúa en un momento posterior al de la efectiva asignación del gasto a una
determinada finalidad.»

Como criterio general, el Tribunal afirma lo siguiente:

«…si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación
circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones
sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la suficiente
conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o
vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una
mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto). Nótese cómo uno de los
argumentos constitucionales para proscribir determinados contenidos de
las leyes de presupuestos es el de que con ellas no se produzca una
modificación del régimen sustantivo de determinada parcela del
ordenamiento jurídico (STC 99/2018, de 8 de mayo, que a su vez cita la STC
238/2007, ya mencionada).»

Considerando los criterios definidos hasta aquí, hemos examinado determinados preceptos del
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 y hemos observado que
algunos de los mismos podrían entrar en contradicción con la expresada doctrina constitucional
por infracción ultra vires del contenido material de las Leyes de Presupuestos, a tenor de la
jurisprudencia emanada del citado Tribunal.

Los preceptos en cuestión se contienen en las siguientes disposiciones finales del Proyecto de
Ley:

Disposición final sexta. Modificación de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del

Gobierno.

La modificación afecta al apartado 5, del artículo 26 de la Ley 50/1997, que se refiere al

procedimiento de elaboración de normas legales o reglamentarias.

De conformidad con la doctrina general del Tribunal Constitucional expuesta, esta modificación
no guardaría relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto.

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Disposición final décima primera. Modificación de la Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones en los siguientes aspectos.

La mencionada modificación afecta a los siguientes artículos de la Ley 38/2003:

- Se regula el Plan Estratégico de subvenciones que han de aprobar las Administraciones

Públicas que se propongan el otorgamiento de subvenciones. (Artículo 8.1).

- Se modifica la regulación relativa a la base de datos nacional de subvenciones. (Artículo 20.5 y

8).

- Se modifica la disposición adicional decimosexta de la Ley 38/2003, relativa a las subvenciones

concedidas por las Fundaciones del Sector Público. (Disposición adicional décimo sexta).

La aplicación del criterio establecido por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/2022

sobre subvenciones, arroja una fundada duda sobre la adecuación de las modificaciones legales
señaladas a la doctrina constitucional y, por tanto, a lo establecido en el artículo 134 de la
Constitución.

Disposición final décima sexta. Modificación de la Ley 24/2011, de 1 de agosto, de

contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad.

La modificación afecta a la disposición adicional octava de la Ley 24/2011 e impone a la Junta

Consultiva de Contratación y a los órganos competentes para resolver el recurso especial en
materia de contratación la obligación de comunicar a la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, o a la autoridad de competencia autonómica correspondiente, cualesquiera
indicios que puedan suponer infracción de la legislación sobre materia de defensa de la
competencia.

Esta modificación legislativa se repite también en relación con la Ley de Contratos del Sector
Público, de modo que a la misma resultará de aplicación lo que a continuación se diga sobre la
modificación más amplia de esta última Ley.

Disposición final vigésima. Modificación del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30

de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del
Empleado Público.

Las modificaciones introducidas por el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
afectan a los siguientes artículos y disposiciones del Estatuto Básico:

- Artículo 32. Negociación colectiva, representación y participación del personal laboral.

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- Artículo 38. Pactos y Acuerdos.

- Asimismo, se modifica la disposición adicional séptima con objeto de regular los planes de
igualdad de los que las Administraciones Públicas deben disponer.

Acudiendo de nuevo a los criterios del Tribunal Constitucional, tampoco aquí puede identificarse
la relación de las normas modificadas con los ingresos y gastos sin la cual no puede afirmarse
que su contenido coincida con el que es constitucionalmente posible en el caso de la Ley de
Presupuestos, de acuerdo con el citado Tribunal.

Disposición final vigésima tercera. Modificación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,

de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico
español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Las modificaciones de la Ley 9/2017 afectan a:

- Plazo de los contratos públicos. (Artículo 29.4).

- Obligaciones de las mesas y los órganos de contratación de denunciar los indicios de colusión.
(Artículo 69.2).

- Causas de prohibición de contratar. (Artículo 71.1).

- Clasificación de las empresas a efectos de acreditación de solvencia. (Artículo 80).

- Acreditación de solvencia técnica en el contrato de obras. (Artículo 88.1).

- Acreditación de solvencia técnica en el contrato de obras. (Artículo 88.3).

- Calificación de las ofertas presentadas y comunicación a la Comisión Nacional de los Mercados

y la Competencia o a la autoridad de competencia autonómica correspondiente de indicios de
colusión. (Artículo 150.1).

- Supuestos de aplicación del procedimiento negociado sin publicidad. (Artículo 168, a), 2º).

- Régimen general de la contratación centralizada. (Artículo 229.3 y 6).

- Composición y organización del comité de cooperación en materia de contratación pública.

(Artículo 329.2).

- Estatus de los funcionarios al servicio de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión

de la Contratación. (Artículo 332.2).

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- Regulación de la Oficina Nacional de Evaluación. (Artículo 333.3 y 5).

- Fiscalización por el órgano interventor de la Entidad Local. (Disposición adicional tercera,

apartado 3).

- Calificación de HUNOSA como medio propio. (Disposición adicional quinquagésima quinta).

- Calificación de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre como medio propio. (Disposición

adicional quinquagésima sexta).

- Regulación de la situación transitoria derivada de la modificación de las normas sobre

clasificación de empresas. (Disposición transitoria sexta).

- Modificación de las reglas sobre entrada en vigor de la Ley 9/2017. (Disposición final décimo
sexta).

De las modificaciones de la Ley 9/2017, sería preciso destacar la relativa a la fiscalización por el
órgano interventor de la entidad local, toda vez que la misma parece guardar una relación más
intensa que el resto de las modificaciones descritas con los ingresos y gastos. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que esa fiscalización se refiere a contratos de las entidades locales y,
por tanto, afectaría, en su caso, a los Presupuestos de dichas entidades y no al que ahora se
tramita.

En relación con el resto de las modificaciones, no se aprecia su relación directa con los ingresos
y gastos, tal como exige el Tribunal Constitucional. Siendo así, resulta de aplicación la doctrina
general arriba descrita, además de la interdicción que opone el citado Tribunal a las
modificaciones “ del régimen sustantivo de determinada parcela del ordenamiento jurídico”.

El Reglamento de la Cámara no contempla ningún procedimiento ni trámite específico en

relación con el supuesto al que se refieren los párrafos anteriores. Siendo así, podría
considerarse de aplicación supletoria, mutatis mutandis , lo dispuesto en el artículo 130 del
citado Reglamento que, en síntesis, permitiría que la Ponencia emita su opinión sobre la
cuestión que se plantea y la eleve a la Comisión y ésta a la Mesa de la Cámara si ambas,
Ponencia y Comisión, lo consideran procedente.

II. SOBRE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY

El Proyecto no contiene una disposición final sobre su entrada en vigor. Es cierto que en la casi
totalidad de los casos analizados, desde 2005 hasta ahora, las Leyes de Presupuestos Generales
del Estado no contenían una disposición sobre su entrada en vigor (véase documento anexo a la
presente nota).

Asimismo, debe señalarse que el artículo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria establece que el ámbito temporal del Presupuesto coincidirá con el del año

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natural, lo que significa que, cuando la Ley se aprueba en la fecha constitucionalmente prevista,
la misma entra en vigor el día 1 de enero del año de que se trate y permanece vigente hasta el
31 de diciembre de ese año, salvo los caso de prórroga y de aquellas disposiciones incluidas en
la Ley que declaran que entran en vigor con la entrada en vigor de la propia Ley y se mantienen
vigentes indefinidamente.

No obstante todo ello, debemos recordar que al inicio de 2022 se suscitó una polémica sobre la
entrada en vigor de la Ley de Presupuestos para ese año, en al medida en que la misma no
contenía una disposición sobre el inicio de su vigencia, lo que, en el caso de otras Leyes, llevaría
a la aplicación de lo previsto en el artículo 2º del Código civil, con arreglo al cual “ las leyes
entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado»,
si en ellas no se dispone otra cosa .”

Es por ello que sometemos a la consideración de la Ponencia que ha de informar el Proyecto de

Ley la posibilidad de incluir una disposición adicional nueva sobre la entrada en vigor de la Ley,
similar a la que figuraba en la Ley de Presupuestos para 2021.

Palacio del Congreso de los Diputados, a 9 de noviembre de 2022.

Los Letrados de la Comisión de Presupuestos