Tema 6.

Los Presupuestos Generales del Estado

1. Regulación legal

A finales de 2003 se aprobó la Ley General Presupuestaria (LGP) (Ley 47/2003, de

26 de noviembre), que es la vigente en la actualidad y aquella a la que nosotros haremos
referencia en los apartados y temas siguientes.
Entre las razones que han motivado esta nueva norma se encuentran, según la
propia exposición de motivos de esta ley, las siguientes:

a. Introducción de las más modernas y novedosas teorías y técnicas de presupuestación,

control y contabilidad en el ámbito de la gestión pública que el avance tecnológico ya
permite.

b. La corrección de la dispersión de la legislación presupuestaria que se ha producido tras

la promulgación del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988. En
concreto, en los últimos años ha sido bastante común la utilización de las leyes de
presupuestos anuales o las leyes de «acompañamiento» para introducir
modificaciones en el ámbito presupuestario y financiero en general, que han modificado
las reglas e incluso los principios contenidos en el Texto Refundido.
c. La pertenencia a la Unión Económica y Monetaria Europea es otro importante
argumento para abordar, a través de una nueva Ley, las relaciones financieras con la
misma.
d. La aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad
Presupuestaria que hace inevitable la elaboración de una nueva disposición legal que
venga a regular el régimen económico financiero del sector público estatal, derogada
en el año 2012.
e. La aprobación, y consecuente derogación de la Ley 18/2001 a la que sustituye, de la
Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, Ley 2/2012,
de 27 de abril, que resulta de la modificación del artículo 135 de la Constitución
Española.

1.1-Disposiciones legales en vigor

Las normas fundamentales que regulan los PGE son la Constitución Española, la Ley
General Presupuestaria, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, y anualmente la Ley de los
Presupuestos Generales del Estado.
1. La Constitución Española de 1978 (artículos 134 y 135):
2. Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre)
3. Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, especialmente la actualmente en vigor o
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
4. Leyes anuales de presupuestos. La ley vigente actualmente es la Ley 20/2021
de 28 de diciembre. Actualmente está en tramitación en las Cortes Generales el
Proyecto de Ley de los Presupuestos Generales de 2023.

1
 Las normas presupuestarias anuales a partir de las Órdenes anuales del Ministerio de
Hacienda y las Resoluciones del mismo Ministerio.
Las Órdenes son normas que marcan cada año el punto de inicio del ciclo
presupuestario. Contienen normas para la elaboración de los PGE que concretan el
contenido y estructura de los presupuestos del ejercicio siguiente. La aprobada para este
ejercicio es la Orden HAC/669/2021, de 25 de junio, por la que se dictan las normas para la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2022.

Las Resoluciones son aprobadas por la Dirección General de Presupuestos. Las

Resoluciones suelen regular aspectos muy concretos en torno a la confección de los
presupuestos.

1.1. Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) en la Constitución

La Constitución de 1978 recoge los principios básicos que afectan a la elaboración y

tramitación de los PGE, determinando sus características fundamentales. Estos principios
son los que se deducen del artículo 134 del Título VII, relativo a la Economía y
Hacienda: competencia, temporalidad, unidad y universalidad.

Artículo 134

Los principios presupuestarios recogidos en este artículo se refieren al ámbito

competencial, unidad y universalidad y temporalidad.

Competencia: La Constitución determina la competencia del Gobierno en la elaboración

de los PGE y de las Cortes Generales en su examen, enmienda y aprobación. Ésta es
una característica común en muchos países.
Pero desde la aprobación de la primera Ley General de Estabilidad Presupuestaria en
2001, las Cortes Generales participan también en la fase previa de elaboración de los
presupuestos mediante la aprobación de los objetivos de estabilidad.
unidad y universalidad: La Constitución establece, asimismo, los principios de unidad y
universalidad, es decir, se presenta un único presupuesto que incluye todos los gastos y
todos los ingresos del sector público estatal.
La justificación de estos principios es, por una parte, evitar la existencia de presupuestos
extraordinarios o paralelos que escapen del control parlamentario y, por otra, permitir
obtener una imagen del conjunto de presupuestos del Estado y sus organismos y
empresas.
Temporalidad: los PGE tienen carácter anual y el Gobierno los debe presentar ante el
Congreso de los Diputados con 3 meses al menos de antelación a la expiración de los
del año anterior.

Los PGE se aprueban mediante ley ordinaria, aunque dada su complejidad y los plazos
para su entrada en vigor, tiene un procedimiento específico para su tramitación en las Cortes
Generales.

La Constitución regula también la prórroga automática en caso de que no se aprueben

los PGE antes del 1 de enero del ejercicio al que afecten. La prórroga no impide, sin
embargo, la aprobación de un nuevo presupuesto en un momento posterior del ejercicio.
Adicionalmente el artículo 134 delimita el ámbito de los Presupuestos Generales del
Estado, referidos exclusivamente al sector público estatal. Por lo tanto, no incluyen los
presupuestos de las administraciones territoriales.

Por otro lado, la constitución también se refiere al presupuesto en otros tres artículos, dos
del Título III relativo a las Cortes Generales (66 y 75) y otro del título VII (135).
2
 Artículo 66

Insiste en que las Cortes aprueban los PGE. Las Cortes Generales representan al
Pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les
atribuya la Constitución.

Artículo 75

Prohíbe que el Pleno de las Cortes delegue en una Comisión la aprobación de los
Presupuestos Generales del Estado.
Para conocimiento general, las Cámaras parlamentarias funcionan en Pleno y por
Comisiones. Habitualmente, las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas
Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, con las
excepciones siguientes: cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y leyes de bases y
los Presupuestos Generales del Estado.

Artículo 135

Reformado en septiembre de 2011 de manera “expres” con la intención de evitar que

España fuese rescatada financieramente por la Unión Europea, como le sucedió en
aquellas fechas a Irlanda, Portugal, Grecia y Chipre.
Sus principales características son:

1. Eleva a rango constitucional la obligación de que todas las Administraciones Públicas

cumplan el principio de estabilidad presupuestaria (art. 135.1 CE).
2. Recoge reglas fiscales relativas tanto al saldo presupuestario como a la deuda pública:
2.1. Establece que el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en
un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la
Unión Europea.
2.2. Por su parte, las Corporaciones Locales deberán mantener siempre un saldo
público (total, no sólo estructural) equilibrado (art. 135.2 CE).
3. Con relación a la deuda pública, se señala que el peso de la de todas las AAPP sobre
el PIB no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de la Unión
Europea, es decir, el 60%,
4. Otorga una prioridad absoluta al pago de los gastos de intereses y del capital de la
deuda pública sobre el resto de compromisos presupuestarios (art. 135.3 CE).
5. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán superarse
en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia
extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la
situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, lo que requerirá
la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (art. 135.4 CE).
6. Estos extremos se detallarían en una ley orgánica de desarrollo (art. 135.5 CE), que
debería estar aprobada antes del 30 de junio de 2012.
7. La reforma constitucional entró en vigor el día de su publicación en el BOE, con la
excepción de los límites de déficit estructural que se aplicarán a partir de 2020.

En definitiva, se deduce a partir de la Constitución que los PGE se aprueban mediante ley
ordinaria, aun cuando es una ley especial, pues estar afectada por una serie de
circunstancias jurídicas que no se aplican 3 a otras leyes. Tales circunstancias, son,
sistemáticamente, las siguientes:
 a. Tiene un contenido propio y exclusivo, tanto desde el punto de vista subjetivo como
objetivo.
b. Goza de un procedimiento específico para su elaboración, aprobación, ejecución y
control.
c. Tiene una eficacia temporal limitada al ejercicio anual, salvo el supuesto excepcional de
la prórroga presupuestaria.
d. Goza de preferencia en su tramitación parlamentaria frente a cualquier otro proyecto
normativo.
e. En determinadas circunstancias, el gobierno cuando la ejecuta está facultado para variar
el contenido aprobado inicialmente por las Cortes Generales.
f. Y, por último, la Ley de PGE tiene limitada la capacidad de introducir innovaciones o
modificaciones en el ordenamiento jurídico, particularmente en el ámbito tributario
(artículo 134.7 CE).

1.2. La Ley General Presupuestaria

La LGP de 2003 es la norma jurídica de referencia en la regulación del funcionamiento

financiero del sector público estatal.
En particular regula el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad,
intervención y de control financiero del sector público estatal, pretendiendo:

a. Racionalizar el proceso presupuestario en el marco de la Ley de Estabilidad.

b. Incrementar la responsabilidad y la flexibilidad en la gestión del gasto.
c. Adecuar los regímenes de contabilidad y control a las características del órgano al que
se aplican.
d. Articular las relaciones económico-financieras con las Comunidades Autónomas y
Entidades Locales, así como con la Unión Europea.
e. Actualizar la regulación del Tesoro Público, la Deuda Pública y la gestión de la
Tesorería del Estado.

Para ello consta de 7 títulos, dedicando el Título II a los PGE, con referencia a su
definición (artículo 32), alcance y contenido (artículo 33), ámbito temporal (artículo 34) y
estructura (artículos 39, 40 y 41).

Según el artículo 32, se definen de la siguiente manera: “Los Presupuestos Generales

del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos
y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que
forman parte del sector público estatal”.
De la definición anterior, se deduce que los PGE se circunscriben al estricto ámbito
subjetivo del Sector público estatal. Quedan excluidas de este ámbito, como se comentado
con anterioridad, las autorizaciones-previsiones de gastos-ingresos de las Comunidades
Autónomas, Corporaciones Locales y demás entidades de ellas dependientes.

1.3. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera

Con la aprobación en abril de 2012 de la LOEPSF, se cumple el mandato constitucional,

así como el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y
Monetaria de 2 de marzo de 2012. Entre sus objetivos básicos destacan:

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 1. Garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de todas las
Administraciones Públicas: Todos los niveles de las Administraciones Públicas están
obligados al cumplimiento de Ley de Estabilidad.
2. Reforzar los compromisos de España con la Unión Europea, al incorporar el
denominado Pacto fiscal europeo en nuestro ordenamiento jurídico interno en
paralelo a su aprobación en la Unión Europea.

La primera novedad de la Ley es su propio título, ya que incorpora la sostenibilidad

financiera como principio rector de la actuación económico financiera de todas las
Administraciones Públicas españolas. Con ello se pretende reforzar la idea de estabilidad,
no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente.
A diferencia de la normativa anterior, la LOEPSF regula en un texto único la estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, tanto del
Estado como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social,
bajo la forma de ley orgánica. Esto mejora la coherencia en la regulación jurídica, supone una
mayor claridad de la Ley y transmite una idea de igualdad en las exigencias
presupuestarias entre todas las Administraciones Públicas.

En cuanto al ámbito de aplicación subjetivo de la Ley es el sector público en su conjunto,

es decir, Estado y Administraciones territoriales. Por tanto, de acuerdo con el contenido del
artículo 2 de esta Ley incluye:

a. Administración central: Estado y organismos de la administración central.

b. Comunidades Autónomas.
c. Corporaciones Locales.
d. Administraciones de la Seguridad Social.

El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes

de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el
apartado anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo
dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas.

2. Ámbito institucional y contenido de los PGE

2.1. Ámbito institucional

El art. 134.2 de la CE establece que los PGE han de incluir la totalidad de los gastos e
ingresos del Sector Público Estatal. Por lo tanto, para conocer el ámbito institucional de los
presupuestos hay que tratar de definir éste.
El propio mandato constitucional, al referirse a un sector público estatal, presupone la
existencia de un sector público territorial, el cual queda fuera de los PGE. En concreto,
aquella parte del sector público que se excluye del ámbito de los PGE son las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, así como los organismos y
empresas de ellos dependientes. Estas administraciones gozan de autonomía para la
formulación y aprobación de sus propios presupuestos.
El artículo 1 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022 establece
su ámbito institucional. De acuerdo con este artículo, se integran:

5
a) Los presupuestos con carácter limitativo de las siguientes entidades:
1. Del Estado.
2. De los organismos autónomos.
3. De las integrantes del Sistema de la Seguridad Social.
4. Del resto de entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación
el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o cuya normativa específica
confiera a su presupuesto carácter limitativo.

b) Los presupuestos con carácter estimativo de las siguientes entidades:

1. De las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales,
de las fundaciones del sector público estatal y del resto de entidades del sector
público estatal que aplican los principios y normas de contabilidad recogidos en el
Código de Comercio y el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así
como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.
2. De los consorcios, las universidades públicas no transferidas, los fondos sin
personalidad jurídica y de las restantes entidades de derecho público del sector
público administrativo estatal con presupuesto estimativo.

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De forma más detallada el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria establece que el
sector público estatal está formado por:

a) La Administración General del Estado.

b) El sector público institucional estatal.

En cuanto al sector público institucional, de acuerdo con el artículo 2.2 citado está
integrado por las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del

Estado, los cuales se clasifican en:
1.° Organismos autónomos.
2.° Entidades Públicas Empresariales.
b) Las autoridades administrativas independientes.
c) Las sociedades mercantiles estatales.
d) Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado.
e) Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado.

7
 f) Los fondos sin personalidad jurídica.
g) Las universidades públicas no transferidas.
h) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad
Social, así como sus centros mancomunados.
i) Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de
la Administración General del Estado.

Además, siempre de acuerdo con el artículo 2.3, los órganos con dotación diferenciada en
los Presupuestos Generales del Estado que, careciendo de personalidad jurídica, no están
integrados en la Administración General del Estado, forman parte del sector público estatal,
regulándose su régimen económico-financiero por esta Ley, sin perjuicio de las especialidades
que se establezcan en sus normas de creación, organización y funcionamiento. No obstante,
su régimen de contabilidad y de control quedará sometido en todo caso a lo establecido en
dichas normas, sin que les sea aplicable en dichas materias lo establecido en esta Ley.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que
gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la
Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

2.2. Contenido

Según el artículo 33 que se ocupa del alcance subjetivo y contenido de la Ley General
Presupuestaria, los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

a. Los presupuestos de los órganos a que se refiere el artículo 2.3 de esta Ley y de las
entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de
especificaciones y de modificaciones regulado en la presente Ley o cuya normativa
específica confiera a su presupuesto carácter limitativo.
b. Los presupuestos estimativos de las entidades de los sectores empresarial y
fundacional, los consorcios, las universidades no transferidas, los fondos sin
personalidad jurídica y las restantes entidades del sector público administrativo no
incluidas en la letra anterior.

Los Presupuestos Generales del Estado determinarán:

a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos
referidos en el párrafo a) del apartado anterior.
b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes
mencionados en el párrafo anterior.
c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las
entidades contempladas en el párrafo b) del apartado anterior.
d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables
de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna.
e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

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 Obsérvese aquí el carácter normativo (limitativo) de los PGE, en lo que se refiere a los
gastos (obligaciones económicas que como máximo pueden reconocer) del sector público
administrativo Estado, sus Organismos Autónomos y la Seguridad Social); mientras que por
lo que respecta a los ingresos, estos poseen un alcance meramente estimativo (“Los
derechos a reconocer”). En cambio, por lo que concierne a las empresas y fundaciones
públicas, tanto ingresos como gastos tienen carácter estimativo.
Por otra parte, ha de hacerse notar que en el contenido de las Leyes anuales de PGE se
pueden distinguir dos bloques perfectamente diferenciados:

Articulado

Constituyen las normas que dotan de eficacia jurídica a los ingresos y gastos del sector
público estatal para cada año presupuestario. Igualmente, se recogen una serie de normas
relativas a las obligaciones de la Hacienda Pública, otras que regulan la gestión de los
presupuestos, etc.
Hay que apuntar algo en lo que respecta al articulado, esto es, a la parte normativa. En
muchos casos, el Gobierno se valió de la ocasión que depara la aprobación anual de la Ley
de Presupuestos para introducir una serie de normas que no tenían ninguna relación con
la finalidad a la que se suponen orientados los PGE. La inclusión injustificada de materias no
relacionadas con la disciplina presupuestaria puede suponer una restricción ilegítima de las
competencias del Poder Legislativo. Por ello, para delimitar el contenido de las Leyes de
Presupuestos, el Tribunal Constitucional ha establecido dos condiciones a sus normas:

1. Ha de existir una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen el
Presupuesto, o con los criterios de política económica general de la que el
Presupuesto es un instrumento.
2. Su inclusión tiene que estar justificada, porque sea un complemento necesario para
la mayor inteligencia y mejor y más eficaz ejecución del presupuesto o de la política
económica general del Gobierno.

Además de las condiciones anteriores, se establece el que no se trate de normas

de Derecho codificado. Ver, en este sentido, el art. 134.7 CE: "La Ley de Presupuestos no
puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea".
Para dar cumplimiento al mandato del Tribunal Constitucional, las Leyes de Presupuestos
de los últimos años se ven “acompañadas” por una Ley de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social, en la que se acostumbran a introducir las medidas que hasta entonces,
de manera bastante discutible, se incluían en la Ley de Presupuestos. Esta Ley,
aunque independiente, ha venido teniendo una tramitación y aprobación paralela.

Estados Numéricos

Están formados por el desarrollo sistemático de las estimaciones de ingresos y las

autorizaciones de gastos que se han aprobado para cada ejercicio presupuestario. Dichas
cifras se agrupan según una triple clasificación: orgánica, funcional y económica.

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3. Documentación que se presenta a las Cortes Generales

El artículo 37 de la LGP exige que los PGE se presenten acompañados de una serie
de documentos que complementan su contenido (memorias descriptivas y explicativas,
anexos de desarrollo de los créditos por centros gestores de gasto, un informe
económico y financiero, etc.). A ellos se añaden otra documentación no exigida
legalmente, pero que se considera necesaria para el estudio del Presupuesto.
La información así generada, que comprende un ámbito institucional complejo y variado,
alcanza un volumen tal que se hace precisa una sistematización de su contenido. De este
modo, la referida información se presenta en cuatro grupos o series perfectamente
diferenciadas y que se presentan a continuación:

a) Documentos con efectos legales (vulgarmente: serie roja): Constituyen los PGE
propiamente dichos, y forman el presupuesto por programas que aprueban las Cortes
Generales.
b)Documentos explicativos de los anteriores (serie amarilla): Esta serie de documentos
comprende un conjunto de libros que sirven para explicar las grandes cifras contenidas
en los PGE, así como las diferencias existentes entre las contenidas en un ejercicio y
el inmediato anterior.
c) Documentos auxiliares de gestión (serie verde): Se integran en este grupo aquellos
documentos que son imprescindibles para la gestión presupuestaria de ingresos y
gastos, pero que no reciben aprobación oficial de las Cortes, al constituir datos
auxiliares de gestión y que en consecuencia no están sujetos a la rigidez de las cifras
aprobadas.
d)Documentos de desarrollo informativo (serie gris): Constituyen un conjunto de libros
cuya misión es ampliar o especificar los datos cuantitativos que se reflejan en los
presupuestos de cada agente del sector público estatal. La información contenida en
dichos textos es muy minuciosa y tiene fundamental interés para el seguimiento de la
gestión del presupuesto, y para obtener conocimiento puntual del contenido del mismo
y de otros datos de interés singular.

e) Visión transversal de los Presupuestos Generales del Estado ( serie azul). Incluye el
Informe de impacto de género, el Informe del impacto en la infancia, en la adolescencia
y la familia y el Informe de alineamiento de los Presupuestos Generales del Estado con
los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.

10
11
4. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado

4. 1. Estructura

Todo el conjunto de cifras que conforman los PGE se pueden presentar, más allá de su
calificación fundamental de gastos (créditos) o ingresos, en función de distintas
clasificaciones que contemplan estas cifras desde perspectivas diferentes, al objeto de
obtener información de los mismos desde diversos ángulos y al mismo tiempo facilitar la
asignación de recursos. En concreto, tenemos las siguientes clasificaciones:

Clasificación Orgánica: Nos dice QUIÉN gasta/ingresa

Clasificación Funcional o por programas: Nos dice PARA QUÉ se gasta
Clasificación Económica: Nos dice EN QUÉ se gasta/ingresa

Estos procedimientos de agrupamiento de las cifras pretenden facilitar la información más

adecuada y completa posible sobre el conjunto de la actividad económica del sector público.
Si los Presupuestos, según Fuentes Quintana, son un conjunto de palabras y cifras que
proponen gastos e ingresos para un periodo determinado, estas diferentes clasificaciones
ayudan a los interesados (Gobierno, Legislativo, Opinión pública, etc.) a conocer mejor la
información relevante en cada momento.

4.2. Clasificación de los gastos

Obedece a la triple clasificación reseñada: estructura orgánica, funcional o por programas
y económica.

4.2.1. Estructura orgánica

Nos indica el agente del sector público estatal que realiza el gasto, contesta a la pregunta
¿quién realiza el gasto?
Las dotaciones consignadas en los programas de gastos se distribuirán por centros
gestores, que son aquellas unidades orgánicas con diferenciación presupuestaria que tienen
responsabilidad en la gestión de los gastos.

12
 La clasificación orgánica de los créditos se realizará en función de los subsectores que se
indican a continuación:

a) El Estado, que se dividirán en Secciones, y éstas a su vez en Servicios.

Secciones: Comprende los Altos Órganos Constitucionales, los Departamentos
ministeriales (Secciones 12 a 33) y las que podríamos denominar "Secciones
instrumentales" (Deuda Pública, Clases Pasivas, Gastos de diversos Ministerios, Entes
Territoriales y Fondo de Compensación Interterritorial).
Servicios: Correspondientes a los centros directivos de los Departamentos
Ministeriales que gestionen programas de gastos.
b) Los Organismos Autónomos del Estado se agruparán según el Ministerio (Sección) al
que estén adscritos.
c) La Seguridad Social, que identificará sus Entidades gestoras y Servicios Comunes.
d) Las demás entidades que tengan la consideración de Administración Pública.

Separadamente figurarán los presupuestos de explotación y capital correspondientes a

las Entidades Públicas Empresariales, las Sociedades Mercantiles Estatales, las
Fundaciones Estatales y el resto de Entidades del Sector Público Estatal.

Sección 01 Casa de S.M. el Rey.

Sección 02 Cortes Generales.
Sección 03 Tribunal de Cuentas.
Sección 04 Tribunal Constitucional.
Sección 05 Consejo de Estado.
Sección 06 Deuda Pública.
Sección 07 Clases Pasivas.
Sección 08 Consejo General del Poder Judicial.
Sección 09 Aportaciones al Mutualismo Administrativo.
Sección 10 Contratación Centralizada.
Sección 12 Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.
Sección 13 Ministerio de Justicia.
Sección 14 Ministerio de Defensa.
Sección 15 Ministerio de Hacienda y Función Pública.
Sección 16 Ministerio del Interior.
Sección 17 Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
Sección 18 Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Sección 19 Ministerio de Trabajo y Economía Social.
Sección 20 Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.
Sección 21 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Sección 22 Ministerio de Política Territorial .
Sección 23 Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Sección 24 Ministerio de Cultura y Deporte.
13 con las Cortes y Memoria Democrática.
Sección 25 Ministerio de la Presidencia, Relaciones
Sección 26 Ministerio de Sanidad.
Sección 27 Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
Sección 28 Ministerio de Ciencia e Innovación.
Sección 29 Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.
Sección 30 Ministerio de Igualdad.
Sección 31 Ministerio de Consumo.
Sección 32 Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
Sección 33 Ministerio de Universidades.
Sección 34 Relaciones Financieras con la Unión Europea.
Sección 35 Fondo de Contingencia.
Sección 36 Fondos de Compensación Interterritorial.
Sección 37 Otras Relaciones Financieras con Entes Territoriales.
Sección 38 Sistemas de Financiación de Entes Territoriales
Sección 60 Seguridad Social

14
 4.2.2. Estructura por programas
Señala las finalidades u objetivos a alcanzar con los recursos presupuestarios asignados
a los centros gestores de los gastos. Ofrece una doble información al ciudadano y
al Parlamento, para conocer el destino de los recursos y para el control de la consecución de
los objetivos previstos. Responde a la pregunta ¿para qué se realiza el gasto?
A partir de los Presupuestos para 1989 es la estructura principal de clasificación de los
gastos y en base a ella se asignan los recursos y se aprueban por las Cortes los PGE.
Únicamente se aplica al Estado, sus Organismos Autónomos, la Seguridad Social y los
entes públicos administrativos, quedando fuera de ella las sociedades estatales y los entes
públicos de carácter empresarial.

Los programas se agrupan desde los PGE de 2005 en:

ÁREAS DE GASTO

Constituyen las grandes esferas de actuación del Sector público, cuya finalidad es la
consecución de las metas institucionales.

Actualmente la clasificación funcional del Presupuesto de gastos establece cinco áreas

de gasto:

Área 1: Servicios públicos básicos (p.ej., Justicia, Defensa, Seguridad ciudadana,

Política exterior).
Área 2: Actuaciones de protección y promoción social (Pensiones, Servicios sociales,
Empleo, Vivienda, Seguridad Social)
Área 3: Producción de bienes públicos de carácter preferente (Sanidad, Educación,
Cultura).
Área 4: Actuaciones de carácter económico (Agricultura, Pesca y Alimentación;
Industria y Energía, Comercio, Turismo y PYMES; Transporte; Infraestructuras;
I+D+i).
Área 9: Actuaciones de carácter general (Alta dirección, Administración general,
Administración financiera y tributaria, Transferencias a otras administraciones, Deuda
Pública). 15
 POLÍTICAS DE GASTO

Agrupan un conjunto de programas con finalidades análogas. Así, por ejemplo, dentro del
Área de gasto 1, existen 4 Políticas de gasto, a saber:

1.1.: Justicia
1.2.: Defensa
1.3.: Seguridad ciudadana e instituciones penitenciarias
1.4.: Política exterior

De manera genérica, las áreas de gasto, con sus respectivas políticas, son las
enumeradas a continuación:

1. SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS

11 Justicia
12 Defensa
13 Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias
14 Política Exterior
2. ACTUACIONES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL
21 Pensiones
22 Otras Prestaciones Económicas
23 Servicios Sociales y Promoción Social
24 Fomento del Empleo
25 Desempleo
26 Acceso a la Vivienda y Fomento de la Edificación
29 Gestión y administración de la Seguridad Social
3. PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER PREFERENTE
31 Sanidad
32 Educación
33 Cultura

4. ACTUACIONES DE CARÁCTER ECONÓMICO

41 Agricultura, Pesca y Alimentación
42 Industria y Energía
43 Comercio, Turismo y Pymes
44 Subvenciones al Transporte
45 Infraestructuras
46 Investigación, Desarrollo e Innovación
49 Otras Actuaciones de carácter económico

9. ACTUACIONES DE CARÁCTER GENERAL

91 Alta Dirección
92 Servicios de carácter general
93 Administración Financiera y Tributaria
94 Transferencias a otras Administraciones Públicas
95 Deuda pública

Las áreas de gasto 2 y 3 constituyen el GASTO SOCIAL, que supone más de la mitad del
presupuesto consolidado.

16
 GRUPO DE PROGRAMAS

Se configuran como un nivel intermedio de agregación de programas, en base a la

naturaleza de las actividades de éstos. Por ejemplo, dentro la Política de gasto 1.3. existe el
grupo de programas 1.3.2.: “Seguridad y orden público”.

PROGRAMAS

Son un conjunto de medios encaminados a la consecución de uno o más objetivos

análogos y coherentes. Se clasifican añadiendo una letra a los dígitos del grupo de
programas.
Por ejemplo, dentro del anterior Grupo de programas 132, tenemos el programa 132B:
“Seguridad vial”.

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 4.2.3. Estructura económica

La clasificación económica nos indica en qué partidas se concreta el gasto, responde a

la pregunta ¿en qué se gasta?. Los créditos incluidos en los estados de gastos del
Presupuesto se ordenarán, según su naturaleza económica, con arreglo a la clasificación
por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos.
Se enumeran los siguientes capítulos de gastos públicos:

Capítulo 1. Gastos de personal.

Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios.
Capítulo 3. Gastos financieros.
Capítulo 4. Transferencias corrientes.
Capítulo 5. Fondo de Contingencia
Capítulo 6. Inversiones reales.
Capítulo 7. Transferencias de capital.
Capítulo 8. Activos financieros.
Capítulo 9. Pasivos financieros.

Capítulo 1. Gastos de personal.

Recoge la totalidad de las retribuciones del personal al servicio del Ente público
correspondiente, así como las cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador.
Capítulo 2. Gastos corrientes en bienes y servicios.
En este capítulo se incluyen todos los créditos destinados a adquirir los bienes
corrientes y servicios necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos. Integran
este capítulo los arrendamientos, reparaciones y conservación, indemnizaciones por razón
del servicio, gastos de material, suministros y otros.
Capítulo 3. Gastos financieros.
Recoge los créditos necesarios para satisfacer los intereses de la Deuda Pública, de
préstamos y anticipos y de depósitos recibidos, fianzas y otros.

Capítulo 4. Transferencias corrientes.

Comprende los créditos destinados al pago de cantidades a otros sectores para
financiar operaciones corrientes, sin contrapartida de los beneficiarios.

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 Capítulo 5. Fondo de Contingencia
Este capítulo solía estar vacío, hasta que en el año 2003, con motivo de la Ley General
de Estabilidad Presupuestaria se introdujo este Fondo de Contingencia. Es una partida con la
que se deben atender necesidades no previstas y de carácter no discrecional que, para que,
en caso de que surjan desviaciones en el presupuesto, no se ponga en peligro el objetivo de
estabilidad presupuestaria.

Capítulo 6. Inversiones reales.

Agrupa las dotaciones necesarias para la realización de las diversas inversiones públicas
e incluirá los gastos necesarios hasta la puesta en funcionamiento de los
elementos correspondientes, como son los de transporte, instalación, estudios técnicos, etc.

Capítulo 7. Transferencias de capital.

Incluye los créditos destinados al pago de cantidades a favor de otros sectores para
financiar operaciones de capital, sin contrapartida de los beneficiarios.

Capítulo 8. Activos financieros.

Recoge los créditos necesarios para la adquisición de valores, concesión de préstamos
diversos y constitución de depósitos y fianzas.

Capítulo 9. Pasivos financieros.

Comprende los créditos destinados a la devolución de fianzas y depósitos constituidos por
terceros a su favor, así como la amortización y cancelación de préstamos y deudas
contraídas (Deuda Pública interior y exterior).

Cada uno de estos capítulos se divide también en forma de árbol, en artículos, y éstos,
a su vez, en conceptos que pueden dividirse en subconceptos.

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 4.2.4. Codificación del gasto

Veamos a continuación la forma práctica de identificación contable del gasto a través de

las clasificaciones anteriormente indicadas.
En primer lugar indicaremos que la unidad de gasto viene delimitada contablemente por
el concepto presupuestario, si bien en determinados casos pueden existir unidades de gasto
inferiores al mismo: los subconceptos presupuestarios.

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 Expuesto lo anterior, indicaremos que el código contable para la identificación de un
crédito está compuesto en el orden y forma siguiente:

Clasificación orgánica: códigos XX.XX ó XX.XXX si es OOAA

Clasificación funcional: códigos XXX. &
Clasificación económica: códigos XXX.XX

Veamos un ejemplo de lo hasta aquí indicado. El código 16.03; 132A; 122.01 se refiere a:

16 Ministerio del Interior.

03 Dirección General de la Policía.
132A Programa de Seguridad Ciudadana.
122.01 Retribuciones en especie: Vestuario

4. 3. Clasificación de los ingresos

Las Órdenes Ministeriales de elaboración de los Presupuestos estructuran el

Presupuesto de ingresos por unidades orgánicas y por categorías económicas.
No existe un criterio funcional porque los ingresos no tienen carácter finalista, al estar
centralizados en el Tesoro Público (principio de unidad de caja) y no afectados (principio de
no afectación de ingresos y gastos). En consecuencia, los ingresos se clasifican según s
estructura orgánica y económica.
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 4.3.1. Estructura orgánica

El Presupuesto de ingresos se estructura orgánicamente por Centros Gestores y

comprenderá el presupuesto de:

a) El Estado, que se dividirán en Secciones, y éstas a su vez en Servicios.

b) Los Organismos Autónomos del Estado se agruparán según el Ministerio (Sección) al
que estén adscritos.
c) La Seguridad Social, que identificará sus Entidades gestoras y Servicios Comunes.
d) Las demás entidades que tengan la consideración de Administración Pública.

5.3.2. Estructura económica

De manera similar a la clasificación económica del Presupuesto de Gastos, los recursos

incluidos en los estados de ingresos se clasifican en capítulos, artículos, conceptos y, en su
caso, subconceptos, para facilitar su agregación y la presentación de la información en
distintos niveles.

Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales.

Capítulo 2. Impuestos indirectos.
Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos.
Capítulo 4. Transferencias corrientes.
Capítulo 5. Ingresos patrimoniales.
Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales.
Capítulo 7. Transferencias de capital.
Capítulo 8. Activos financieros.
Capítulo 9. Pasivos financieros.

Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales.

Distingue, por artículos, los que gravan la renta (IRPF, Impuesto sobre Sociedades,...),
de los que gravan el capital (Impuesto sobre Sucesiones e Impuesto sobre Patrimonio).
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 Capítulo 2. Impuestos indirectos.
Distingue, también, por artículos, los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y
AJD, IVA, sobre consumos específicos, sobre el tráfico exterior, monopolios fiscales y otros
impuestos indirectos.

Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos.

Incluye los ingresos procedentes de la venta de bienes, prestación de servicios, tasas
fiscales, tributos parafiscales, reintegros y otros ingresos.

Capítulo 4. Transferencias corrientes.

Comprende los ingresos recibidos de otros sectores para financiar operaciones
corrientes, sin contrapartida por parte del Ente perceptor.

Capítulo 5. Ingresos patrimoniales.

Recoge este capítulo los ingresos correspondientes a intereses de anticipos y préstamos
concedidos, dividendos y participaciones e beneficios, productos de concesiones
administrativas y otros ingresos patrimoniales.

Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales.

Se refiere a los ingresos procedentes de la venta de terrenos, edificios, maquinaria u
otros elementos del activo fijo del Ente público.

Capítulo 7. Transferencias de capital.

Incluye los ingresos recibidos de otros sectores para financiar operaciones de capital, sin
contrapartida por parte del Ente perceptor.

Capítulo 8. Activos financieros.

Comprende los ingresos por reintegros de préstamos concedidos, fianzas y depósitos
constituidos, así como los procedentes de la venta de valores diversos.

Capítulo 9. Pasivos financieros.

Agrupa los ingresos originados por la emisión de Deuda Pública, así como los
correspondientes a fianzas, depósitos y préstamos recibidos por el Ente público respectivo.

Al igual que sucede para el presupuesto de gastos, cada uno de estos capítulos está
dividido en artículos y éstos, a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

Se utiliza un código numérico para identificar las distintas aplicaciones presupuestarias.

Por ejemplo la aplicación 220.01 sabemos por su numeración que es:

- Capítulo 2 de ingresos: Impuestos indirectos,

- Artículo 22: Impuestos indirectos sobre consumos específicos,
- Concepto 220: Impuestos especiales,
- y subconcepto 01: Impuesto especial sobre la cerveza.

Veamos un ejemplo de lo hasta aquí indicado. El código 15.302; 100.00 se refiere a:

15 Ministerio de Hacienda.
302 Agencia Estatal de Administración Tributaria.
100.00 Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

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 4.4. El Presupuesto de Gastos Fiscales o Beneficios Fiscales
El artículo 134, apartado 2, de nuestro Texto Constitucional, establece que los PGE
tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público
estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los
tributos el Estado.

En cumplimiento de este mandato constitucional, se elabora anualmente el que ha venido

a denominarse «presupuesto de beneficios fiscales».
El presupuesto de beneficios o gastos fiscales constituye, pues, una previsión de las
cantidades que el Estado estima va a dejar de recaudar como consecuencia de las
medidas de política fiscal y tributaria, que suponen deducciones, desgravaciones o
minoraciones de cualquier tipo en los tributos del Estado.
Dicho presupuesto viene incluido como anexo del presupuesto de ingresos, y clasificado
por las figuras impositivas afectadas. Dentro de cada figura impositiva, se indica el motivo
concreto de la deducción o desgravación, cifrando el importe previsto para la misma. Por
ejemplo: deducción por vivienda en el impuesto sobre la renta de las personas físicas,
incentivos a la inversión en el impuesto sobre sociedades, etc.

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