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JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA
Tunja, ocho (08) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
Medio de Control: NULIDAD SIMPLE

Demandante: DAVID ALEJANDRO AVILA CELY Y OTRO
Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA Y OTRO
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Agotado el trámite procesal del medio de control de Nulidad Simple, sin advertirse
causal de nulidad en la actuación, procede el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO
ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA a dictar sentencia, atendiendo lo
previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, para resolver la demanda que ha
dado origen al presente proceso.
I. ANTECEDENTES
El señor DAVID ALEJANDRO AVILA CELY en ejercicio del medio de control previsto
en el artículo 137 del CPACA, instaura demanda de Nulidad Simple contra EL
MUNICIPIO DE TUNJA Y EL CONCEJO MUNICIPAL con el fin de obtener, en
sentencia definitiva, resolución favorable a las siguientes;
1. PRETENSIONES (índice 58 de Samai)
De acuerdo con la demanda, la pretensión del demandante es la siguiente:
“Solicito se declare que es NULO el Acuerdo Municipal No. 032 del 30 de diciembre
de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TUNJA PARA
CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN
UNAS FACULTADES”, aprobado en SEGUNDO DEBATE por el Concejo Municipal de
Tunja, Boyacá, en sesión plenaria del 28 de diciembre de 2020 y sancionado
por el Alcalde Municipal de Tunja, Boyacá, el día 30 de diciembre de 2020”.
2. HECHOS (índice 58 de Samai)
En la demanda se narran los que a continuación resume el Despacho:
Relata que el Concejo Municipal de Tunja, Boyacá, con fecha 28 de diciembre de 2020,
aprobó en SEGUNDO DEBATE el Acuerdo Municipal No. 032 de 2020, “POR EL CUAL SE
AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS
OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”, con el siguiente
alcance:
“ARTÍCULO PRIMERO: Facultar y autorizar al señor Alcalde Municipal de Tunja,

para que previo el cumplimiento de los requisitos legales, celebre las
operaciones del crédito público directas o indirectas, de manejo de la deuda
públicas, asimiladas y conexas y la contratación de estas, hasta por la suma de
$93.848.000.000, conforme con las leyes 80 de 1993, 358 de 1997, 617 de
2000, y 819 de 2003 y Decreto 2681 de 1993, con destino a la fijación y/o
cofinanciación de las siguientes iniciativas (…):
Refiere que el mencionado Acuerdo Municipal No. 032 de 2020 fue sancionado el 30 de
diciembre de 2020 y publicado en la página web de la Alcaldía Municipal de Tunja,
Boyacá, el 30 de diciembre de 2020:
http://www.tunja-boyaca.gov.co/normatividad/acuerdo-municipal-no-032-de-30-de-dic
iembre-de-2020
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Señala que el Concejo Municipal de Tunja expidió el Acuerdo Municipal No. 012 del 31
de mayo de 2020 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO “TUNJA, LA
CAPITAL QUE NOS UNE 2020 –2023” Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”,
incorporando como parte integral de este, el anexo contentivo del documento base del
plan de desarrollo, como lo prevé en su artículo 4, el cual, en sus folios 291 y 292 se
refiere a la Proyección de ingresos y gastos del 2020 al 2023 y los recursos por las
fuentes de financiación.
Que los recursos del crédito, una vez realizada la distribución anual por fuentes de
financiación, se destinaron a los pilares, estrategias e indicadores de productos
previstos para la vigencia fiscal 2020, tal y como se evidencia en el ANEXO 1. Plan de
Inversiones-columna T.
Así mismo, el mencionado Acuerdo Municipal que adopta el Plan de Desarrollo

2020-2023, en su artículo 15 señala: “Si durante la vigencia del Plan de Desarrollo que
se adopta a través del presente acuerdo, se establecen nuevos pilares, proyectos o
programas, el Alcalde Municipal podrá presentar para aprobación del Concejo, ajustes
a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquellos”.
Que en el documento contentivo del Plan de Desarrollo que forma parte integral del
Acuerdo Municipal No. 012 del 31 de mayo de 2020 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL
PLAN DE DESARROLLO “TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020 –2023” Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, NO se evidencia que los proyectos que se
pretenden financiar con los recursos del crédito que se autorizan a través del Acuerdo
Municipal 032 de 2020en cuantía de $50.723.000.000, se hayan PRIORIZADO E
INCORPORADO en el Plan de Desarrollo 2020-2023, Plan de Inversiones y mucho
menos para ser financiados con recursos del crédito.
En el sentir del demandante, en el documento contentivo del Plan de Desarrollo que

forma parte integral del Acuerdo Municipal No. 012 del 31 de mayo de 2020 “POR EL
CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO “TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE
2020 –2023” Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, la proyección de las fuentes
de recursos con las cuales se financiará el Plan de Desarrollo, NO se enmarca en lo que
al respecto prevé la Constitución y la ley, pues, es INADMISIBLE E
INACEPTABLE que una de esas fuentes, sea precisamente el “Funcionamiento”, el cual,
no es un generador de recursos, sino por el contrario es un GASTO, es decir no es
una renta o un ingreso y por lo tanto no puede financiar gastos, como quedó
plasmado en el documento contentivo del Plan de Desarrollo 2020-2023 y en el
Acuerdo que adopta, para lo cual transcribe apartes del Considerando 13, en el que se
definen los recursos por fuentes de financiación.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN (índice 58 de Samai)
Afirma el demandante que El Acuerdo Municipal No. 032 de 2020 es abiertamente

inconstitucional e ilegal, por cuanto al autorizar al Alcalde Municipal de Tunja, Boyacá,
para celebrar operaciones de crédito hasta por la suma de NOVENTA Y TRES MIL
OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL PESOS ($93.848.000.000) M/Cte., con
destino a financiar los proyectos de inversión allí relacionados, desconociendo lo
dispuesto en el Plan de Desarrollo 2020-2023 (Acuerdo No.012 de 2020), está
vulnerando la planificación del desarrollo territorial, la participación ciudadana en
este proceso, los principios constitucionales del debido proceso y de legalidad del
gasto, de que tratan los artículos 2, 6, 29, 339, 340, 341, 342, 345 y 346 de la norma
Superior.
En relación con el artículo 2 Superior afirma que se vulnera, ya que, en el Acuerdo

Municipal No. 032 de 2020, se incrementó sustancialmente el monto de los
recursos del crédito proyectado como fuente de financiación del Plan de Desarrollo del
municipio de Tunja, Boyacá “TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020 – 2023”,
adoptado mediante el Acuerdo Municipal No. 012 de 2020, con el fin de financiar con
ese mayor valor proyectos de inversión que inicialmente en el Plan de Desarrollo
se había previsto financiar con otras fuentes, sin haber dispuesto previamente la
MODIFICACIÓN DEL PLAN, como procedimiento legal aplicable, con lo que se
evidencia que, se desconoció, sin lugar a equívocos, el principio de participación
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ciudadana, el cual debió hacerse efectivo a través del Consejo Territorial de Planeación,
por cuanto ésta es la instancia de carácter consultivo de rango constitucional (Art. 340
C.P.), donde está representada la sociedad civil en la planeación del desarrollo local
y, por consiguiente, hacen presencia en ella los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales, entre otros, con el fin de garantizar eficazmente
dicha participación ciudadana como lo dispone el artículo 342 de la Carta- como se
cumplió en el trámite inicial del Plan de Desarrollo vigente. Señala que previo a la
facultad y autorización contenida en el Acuerdo Municipal 032 de 2020, el Plan
de Desarrollo de Tunja 2020– 2023, ha debido ser objeto de la modificación o el
ajuste respectivo, como lo prevé la ley y mismo artículo 15 del Acuerdo Municipal
012 de 2020 que lo adoptó, guardando estricta observancia de los mismos
trámites que surtió para su formulación y aprobación inicial.
Lo anterior está sustentado en las sentencias C-557 de 2000 y C-524 de 2003, así
como el artículo 342 de la Carta Política.
Afirma que se vulnera el artículo 4 de la Constitución, ya que no es posible que se

mantenga en el ordenamiento jurídico el acuerdo demandado, ya que además vulnera
preceptos superiores como el artículo 6, por omisión y extralimitación de funciones
(Art.6), la vulneración del Derecho al Debido Proceso Administrativo (Art. 29), la
vulneración al Derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político (Art. 40), la violación del Principio a la Buena Fe (Art. 83), la
vulneración de los Principios de la Función Administrativa (Art. 209), el ejercicio
indebido de algunas facultades del Concejo (Art. 313), el ejercicio indebido de
algunas facultades del Alcalde (Art. 315) y, la falta de observancia del Plan de
Desarrollo del Municipio (Art. 339).
A renglón seguido el apoderado hace referencia a la vulneración de los artículos 6,29,

40, 83, 209, A efectos de reafirmar que sin la participación ciudadana y sin el trámite
ante el consejo territorial de planeación el alcalde no podría arrogarse la Facultad de
Establecer un incremento en el monto previamente aprobado en el plan de desarrollo
ni en vestido exclusivo desconociendo mandatos populares ya que se tramitó
irregularmente el mentado proyecto de acuerdo, actuación que se encuentra
íntimamente ligada con principios como la moralidad administrativa, la eficacia, la
celeridad y la imparcialidad.
En relación con el artículo 339 de la Constitución, refiere que el mismo fue vulnerado
ya que si bien existe un plan de desarrollo en el municipio sucede que en él se
contempló acceder a recursos del crédito con el fin de apalancar los proyectos de
inversión así contemplado en el plan de inversiones, lo cual se debió hacer como
resultado de la proyección técnica, objetiva y razonable como de las diferentes fuentes
de financiación así como de la selección de los programas y proyectos de inversión con
cargo a cada una de ellas, pero que, al acudir a recursos del crédito por un monto
mayor y con destino a la financiación de nuevos proyectos de inversión no previstos, ni
puntual, ni adecuadamente en el plan de inversiones del plan aprobado se puede
deducir que no se cumplió con el mandato contenido en esta norma.
Afirma el demandante que con lo anterior se corrobora la improvisación y

desconocimiento de la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues el
hecho de haber previsto los gastos de funcionamiento como fuente de financiación del
plan, deja en evidencia que el plan de desarrollo 2020-2023 de Tunja, se encuentra
desfinanciado hasta por el doble de este valor.
En cuanto a los artículos 340 superiores señala el apoderado demandante que, el

acuerdo demandado lo vulnera considerando que existe una innegable modificación al
plan de desarrollo sin estar dirigida a este objeto, en cuanto al artículo 340 superior
señala que el acuerdo demandado lo vulnera considerando que existe una innegable
modificación al plan de desarrollo sin estar dirigida a este objeto, Incrementando el
monto de los recursos del crédito como fuente de financiación y con destinación
diferente, dirigida a proyectos de inversión no previstos con esta fuente de financiación
en el plan aprobado inicialmente, posición que reafirma con fundamento la sentencia
C-524 de 2003.
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En el sentir del demandante también se encuentra vulnerado el artículo 346 de la carta

política ya que el acuerdo demandado de lo que realmente se ocupó, bajo la apariencia
de una autorización, fue de decretar, establecer o fijar nuevos proyectos de inversión a
financiar con recursos del crédito, razón de ser del monto mayor al inicialmente
autorizado, Tema que fue desarrollado por las sentencias C-685 de 1995 y C-006 de
2012 de las cuales se trae un aparte.
Refiere que en las sentencias antes enunciadas se establecieron unos criterios, los
cuales podrían aplicarse, en el presente caso, analógicamente, ya que, en su sentir, el
acto acusado efectivamente viola el principio de legalidad del gasto público, al variar
no solo el monto sino la destinación específica de los recursos del crédito que fuera
determinada o fijada por mandato del Acuerdo Municipal No. 012 de 2020 del Plan de
Desarrollo 2020-2023 e incluye el programa de gobierno acogido en las urnas por las
mayorías, con vigencia de 4 años, el que no es susceptible de ser modificado por un
acuerdo que fija anualmente el presupuesto como instrumento de ejecución del plan,
incorporando los gastos o proyectos de inversión, decretados en este o por un acuerdo
que autoriza al Alcalde la contratación de los recursos del crédito con los cuales
financiará los gastos o proyectos de inversión definidos en el mismo.
A renglón seguido trae un cuadro en el que se especifican los pilares, programas,

estrategias, indicador de producto y financiación con recursos del crédito, en los
términos del Plan de Desarrollo, para significar que con el acuerdo demandado, los
recursos del crédito autorizado se destinarán a financiar otros proyectos de inversión
que no fueron priorizados y previstos inicialmente en el plan de desarrollo 2020 2023
por lo que modifica sustancialmente el monto y la destinación de los recursos del
crédito dispuesta en el Acuerdo Municipal No. 012 de 2020 lo que conlleva
inexcusablemente a la nulidad del acto.
En relación con la violación de normas superiores no constitucionales, la parte

demandante trae a colación la Ley 131 de 1994 para indicar que en nuestro sistema
existe el voto programático como mecanismo de participación ciudadana, lo que
impone a los alcaldes el cumplimiento del programa de gobierno presentado para
inscribir su candidatura, así mismo señala que, con fundamento en la ley 152 de 1994,
se advierte que hubo una modificación sustancial del plan de desarrollo adoptado
mediante el Acuerdo Municipal No. 012 de 2020 ya que no se guardó estricta
observancia de los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo.
Acusa al acto administrativo demandado de vulnerar los principios generales en

materia de planeación tales como la consistencia, participación y coherencia, para
concluir que el Concejo Municipal mediante el Acuerdo No. 012 de 2020, previó
recursos del crédito y con destino exclusivo a los proyectos señalados en el Plan de
Inversiones, por lo tanto, se entendería que el mismo Concejo vulnera ese acuerdo al
disponer autorizar al alcalde de Tunja para contratar un empréstito en el acuerdo
municipal número 032 de 2020 por un monto mayor y con destino a proyectos de
inversión no contemplados bajo esa fuente de financiación en el mencionado plan de
desarrollo, es así como con el acuerdo 032 de 2020 no se podía ir más allá de lo
permitido y aprobado en el acuerdo 012 de 2020 que determinó el monto y la
destinación de los recursos del crédito en el plan de desarrollo.
II. TRÁMITE PROCESAL;
1. PRESENTACIÓN Y ADMISIÓN;
La demanda fue radicada el ocho (08) de marzo de 2021 (índice 58 de Samai),

correspondiéndole a éste Despacho de acuerdo con acta de reparto 341 del 09 de
marzo de 2021. El 14 de marzo de 2021, el señor JUAN SEBASTIÁN RAMÍREZ GARCIA,
presentó escrito con el que coadyuvó la demanda, por lo que mediante auto del 19 de
marzo de 2021 se admitió la demanda y la coadyuvancia, ordenándose la notificación
personal al representante legal de la Entidad Demandada-Municipio de Tunja-, al
Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho Judicial,lo cual se cumplió
como se advierte en el (índice 58 de Samai).
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Mediante auto del 16 de abril de 2021 se resolvió vincular al Concejo Municipal de

Tunja, y se ordenó su notificación, para lo cual se le corrió traslado de la demanda y el
escrito del coadyuvante.
En firme la decisión anterior, se corrió el término de los 30 días de traslado que trata el
artículo 172 del CPACA, tal como se observa en la constancia secretarial (índice 58 de
Samai), término que venció el quince (15) de junio de 2021, y las Entidades
demandadas procedieron a contestar la demanda. En los términos del artículo 173 del
CPACA se corrió el traslado de los 10 días para reformar la demanda, el que venció el
29 de julio de 2021, sin que la parte demandante se pronunciara.
1.1. ESCRITO DE COADYUVANCIA:
Inicia su intervención solicitando la protección del ordenamiento jurídico en virtud

a que el Acuerdo número 032 del 30 de diciembre de 2020 desconoció el
procedimiento previsto para la modificación del Plan Municipal de Desarrollo – Tunja
La Capital que nos Une 2020 – 2023; la Ley 152 de 1994 en los Artículos 2º, 3º
literales d), e), g), j), k) y l); 9, 12, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 43, 44, la Sentencia
C-524 de 2003, como en el Artículo 15 del Acuerdo Municipal 012 del 31 de mayo
de 2020 – que aprobó el Plan de Desarrollo de Tunja 2020-2023, en el cual se
establece lo relativo de ajustes al Plan.
Lo anterior ya que, previo al Acuerdo 032 que autoriza la celebración del contrato
de empréstito y/o operaciones de crédito, el Municipio de Tunja en cabeza del
señor Alcalde debió tramitar ante el Consejo Municipal de Planeación y la
Corporación Autónoma de Boyacá – CorpoBoyacá la modificación del Plan
Municipal de Desarrollo para la adición y sustracción de algunos proyectos ya
aprobados en el Acuerdo Municipal 012 del 31 de mayo de 2020, para que luego de
darse concepto favorable o viable se presentará proyecto de Acuerdo al Concejo
Municipal para las reformas respectivas del Plan Municipal de Desarrollo.
Afirma que el Acuerdo No. 032 del 30 de diciembre del año 2020, está haciendo es
una modificación sustancial al Plan de Desarrollo Municipal, situación muy disímil
y diferente a la de simplemente en virtud del numeral 4º del artículo 18 de la
Ley 1551 de 2012, conceder autorización de algunos de los contratos
taxativamente establecidos en dicha norma.
A renglón seguido, centra sus argumentos en los siguientes temas:
- Sobre la Planeación y el Principio de Participación Ciudadana en los

Planes de Desarrollo.
Se parte de la base que era necesario modificar el Plan de Desarrollo, para lo cual
debió seguirse el procedimiento establecido en la ley 152 de 1994, vinculando al
proceso al Consejo Territorial de Planeación y a la Corporación Autónoma Regional; Y
luego de hacer un comparativo entre los acuerdos 012 y 032 se concluye qué existe
una modificación del primero a través del segundo ya que se adicionaron 11 proyectos
nuevos y un valor de $58 ́897.000.000.
- Distinción de Acuerdos Municipales:
Autorizaciones contractuales: De acuerdo a lo señalados en el numeral 4º del

Artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó al artículo 32 de la Ley 136 de 1994:
Presupuesto: El que se debe proferir siguiendo lo señalado en el Decreto 111

de 1996 - Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Plan de Desarrollo: Que al adicionar once (11) proyectos y aumentar la
cuantía establecida para financiación con recursos de crédito o
cofinanciación en más de $58 ́897.000.000, tanto el Alcalde como el
Concejo Municipal desconocieron y no tuvieron en cuenta que las autorizaciones
contractuales y los Planes de Desarrollo son temáticas diferentes y deben
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ser regulados en Acuerdos Municipales independientes. Afirmación que sustenta

en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el medio de
control de validez de acuerdo con radicado 150012333000202002040 En ese
en el que se trató el tema de la unidad de materia que debe existir en los
planes de desarrollo con los planes plurianuales de inversiones.
- Expedición Irregular del Acuerdo 032 del 30 de diciembre de

2020 , por omitir el trámite ante el Consejo Territorial de
Planeación y la Corporación Autónoma Regional y desconocimiento
de las competencias de las Comisiones para trámite en primer debate
de proyecto de acuerdo que modifica el Plan de Desarrollo.
Se insiste que el acto administrativo demandado presenta irregularidades en el

procedimiento administrativo para su expedición, para el caso en concreto, se advierte
que modifica de manera sustancial el plan municipal de desarrollo en lo que respecta
al plan plurianual de inversiones con la adición de proyectos y valores que no fueron
aprobados en el plan.
- Expedición Irregular del Acuerdo 032 del 30 de diciembre de 2020, por

omitir los requisitos para obtener la autorización contractual –
Empréstito – Acuerdo Municipal 003 del 31 de mayo de 2013.
Se informa que el Municipio de Tunja por medio del Acuerdo Municipal número
003 del 31 de mayo de 2013, estableció el Reglamento de Procedimiento para
que el alcalde obtenga la autorización de los Contratos establecidos en la Ley –
incluido el Contrato de Empréstito y en su artículo tercero señala que cuando el alcalde
presente el proyecto de acuerdo al concejo para la autorización de un contrato de
empréstito deberá adjuntar unos documentos, pero en el sentir del memorialista en los
considerandos del acto administrativo demandado no se hizo mención a lo siguiente
- Conclusiones del Estudio técnico del endeudamiento actual, teniendo en cuenta

factores tales como la Pandemia de la Covid 19, existencia de
endeudamientos anteriores del Municipio por casi cien mil millones de pesos
($100 ́000.000.000) que no se han pago en su totalidad, existencia del
medio de control de Simple Nulidad con radicado
15001333300420170001400, con el cual se demandó el Acuerdo Municipal
019 del 21 de septiembre de 2016, que autorizó la celebración de contrato de
empréstito y operaciones de crédito para la ciudad de Tunja.
- No se justifica el endeudamiento proyectado además de modificarse

sustancialmente el Plan Municipal de Desarrollo vía autorización contractual.
- No se enuncia nada al respecto del Marco Fiscal a Mediano

Plazo, especialmente el recuento de los hechos y fenómenos económicos y
fiscales del año 2020, como la Pandemia del Covid 19, y los anteriores
endeudamientos del Municipio.
- No se establece ni se indican qué rentas se van a pignorar para

garantizar el crédito o deuda a celebrar con entidad bancaria en base a
la autorización contractual otorgada.
- Sistema Presupuestal Colombiano y algunas definiciones de tópicos

de vital importancia para el presente asunto.
Se señala que con el acuerdo demandado se autorizó contrato de empréstito para

gastos de funcionamiento Y qué siguiendo lo señalado por la doctrina la jurisprudencia
esto constituye una causal de ilegalidad del mismo.
1.2. MEDIDA CAUTELAR y NULIDAD:
Con la demanda se presentó solicitud de suspensión provisional como medida cautelar,

por lo que con auto el 19 de marzo de 2021 se ordena correr traslado de la solicitud a
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la parte demandada -Municipio de Tunja- para que se pronunciara en los términos del
artículo 172 del CPACA.
El 23 de marzo de 2021 el demandante admite que la solicitud presentada contenía un

error, por lo que solicita se corra traslado de la medida provisional tanto al Municipio
de Tunja como al Concejo Municipal, petición que fue atendida mediante auto el 16 de
abril de 2021, término que fue aprovechado por el apoderado del Municipio de Tunja
quien presentó el escrito correspondiente.
Mediante auto del 14 de mayo de 2021 se resolvió sobre la medida cautelar solicitada
en forma negativa, decisión que fue apelada por el coadyuvante de la parte
demandante.
El 18 de mayo de 2021 el coadyuvante de la parte demandante presenta escrito con el

que solicita la nulidad de todo lo actuado, surtido el trámite en relación con esta
solicitud y previa el traslado correspondiente mediante auto del 2 de junio de 2021 se
rechazó de plano la solicitud de nulidad presentada.
En firme la decisión anterior mediante auto del 28 de julio de 2021 se concedió el

recurso de apelación en contra del auto del 14 de mayo de 2021.
Mediante auto del 19 de enero de 2022 se ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por
el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante providencia del 24 de noviembre de
2021 con el que se confirmó el auto de fecha 14 de mayo de ese mismo año por medio
del cual se había negado la suspensión provisional de los efectos del acuerdo número
032 del 30 de diciembre de 2020 (índice 92 Samai).
El 20 de enero de 2022, el coadyuvante de la parte demandante, presentó memorial

con el que solicitó se aclarara el auto del 19 de enero de este año, (índice 97 Samai),
petición que fue resuelta negativamente mediante auto del 18 de febrero de los
corrientes. (índice 100 Samai).
Finalmente mediante auto del 18 de mayo de 2022 se resolvió una solicitud

presentada por el coadyuvante en relación con pretermitir el turno para proferir
sentencia (índice 113 de Samai).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA; (índice 58 de Samai).
2.1. MUNICIPIO DE TUNJA
El apoderado del ente territorial inicia su intervención señalando que se opone a todas
y cada una de las pretensiones de la demanda, y en relación con los hechos, sostiene
la defensa que, no es cierto el alcance que pretende dar la parte demandante ya que el
plan de inversiones, si bien fue proyectado inicialmente con base en los planes y
propuestas del señor alcalde dentro de su candidatura, también es cierto que, la
emergencia sanitaria y económica por la cual atravesó Colombia, obligó al Gobierno
Nacional a promulgar diferentes decretos. Se resalta que el acuerdo demandado fue
aprobado en vigencia de una situación atípica que atravesaba el mundo, lo que ha
llevado al Estado colombiano a declarar y prolongar los estados de emergencia
económica como social y ecológica.
Como excepciones propone:
1. “El acuerdo municipal 032 de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE

MUNICIPAL DE TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS
OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”, fue
aprobado en vigencia de una situación atípica que atraviesa el mundo, lo
que ha conllevado en diferentes oportunidades al Estado colombiano, a
declarar y prolongar los estados de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, lo que encuentra fundamento en los decretos nacionales 637 de
2020 y 678 de ese mismo año.
Señala que debido al contexto social y la crisis en varios aspectos en la ciudad
de Tunja, como consecuencia de la emergencia económica, social y ecológica,
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se buscó financiación de las 18 intervenciones contempladas en la operación de

crédito Por valor de $93.848.000.000 en los sectores de desarrollo, planeación,
salud, transporte y vivienda, ciudad y territorio.
Que, con el fin de financiar las estrategias contenidas en el Plan de
Desarrollo Municipal y teniendo en cuenta las dificultades de gestionar recursos
ante las entidades públicas nacionales, subnacionales y del tercer sector, se
aúnan las fuentes de financiación de créditos ($34.951.000.000) y de recursos
de gestión ($60.611.538.000), esta última fuente considerada como de
capacidad de consecución de recursos diferentes a los ingresos orgánicos de la
Administración Municipal.
2. El de plan de desarrollo incorporada en la parte programática los 18 proyectos

en el mismo, por tanto, no debía ser modificado como lo argumenta el
demandante, ya que no se han establecido nuevos pilares, proyectos o
programas adoptados mediante el acuerdo municipal 012 de 2020 que
ameriten la modificación del plan de desarrollo y su plan de inversiones y así
mismo, pues la aprobación del Concejo Municipal en los términos del artículo 15
del mencionado acuerdo de beneplácito del plan de desarrollo.
Ahora bien, conforme con el Plan de Desarrollo 2020 - 2023 "Tunja, la capital
que nos une", se tiene que los proyectos de inversión que se pretenden
financiar hacen parte integral del mismo.
Aclara que la estructuración, aprobación en la formulación de la estructura

propositiva del Plan de Desarrollo, se enmarca en la programación orientada a
resultados, se definieron indicadores de producto, los cuales abarcan un
conjunto de intervenciones locales que se definen como proyectos de
inversión, esto con el fin de evitar la generación de metas de producto para
cada uno de los proyectos que se pretenden apalancar para el periodo
de gobierno 2020 - 2023, sino a nivel de indicador de producto y es así como lo
menciona el anexo de plan de inversiones que tiene la estructura del plan, el
que está compuesto por siete pilares, trece líneas temáticas, veintiocho
programas y ochenta y tres estrategias, aclarando que los programas
serán medidos a través de los indicadores de resultados y las estrategias
a través de los indicadores de producto.
Que según el DNP, el Plan Plurianual de Inversiones “Es la última etapa del
proceso de construcción del Plan de Desarrollo y en ella se realizará la
distribución anual y por fuente de los recursos financieros proyectados para
ejecutar los programas y productos que permitirán alcanzar los resultados de
bienestar priorizados en cada línea estratégica”.
Link:https://portalterritorial.dnp.gov.co/kpt/
Refiere que la estructura orientada por el DNP para la construcción del PPI está
dada en los niveles: Líneas Estratégicas y Programas, estos últimos con
sus respectivos indicadores de resultado. A esta estructura se asocia el
componente financiero, estimando los recursos anuales por fuente de
financiación. Es de aclarar que en esta guía no se llega a nivel de proyecto. No
obstante, los territorios podrían definir en cantidad y nombre sus propios
niveles del Plan de Desarrollo.
Luego de formulado y aprobado el Plan de Desarrollo, resaltando el aporte del

proceso participativo que se adelantó para priorizar las iniciativas, viene la
etapa de implementación. En esta etapa SI se estructuran y formulan los
proyectos, que, enmarcados en las iniciativas aprobadas en el Plan de
Desarrollo, contribuyen al cumplimiento de los compromisos y objetivos
ahí definidos.
Finalmente refiere que la operación de crédito aprobada por el Concejo

Municipal a través de Acuerdo Municipal 032 de 2020, es válida ya que
en ningún momento los proyectos definidos para financiar con recursos
de crédito, estaban por fuera de las iniciativas aprobadas en el Plan de
Desarrollo, tal como se puede evidenciar en el Proyecto de Acuerdo 0040
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de 21 de diciembre de 2020, en donde se relacionan los proyectos y su

respectiva articulación con el Plan de Desarrollo vigente.
En cuanto a la modificación del monto, es importante aclarar que el

Plan Plurianual de Inversiones hace referencia a un estimado o
proyección de recursos por fuente, bajo unos supuestos que determinan
las posibles cantidades y orígenes de los recursos. Sin embargo, nunca
el recurso proyectado coincide plenamente con el recurso ejecutado, toda
vez que la realidad financiera es cambiante y obedece a factores internos y
externos que hacen que los recursos varían año a año.
En este sentido y considerando cumplir con los compromisos del Plan de

Desarrollo y apoyar procesos de reactivación económica y bienestar general de
la comunidad, se decidió que para financiar dichas iniciativas se acudiría a la
solicitud de autorización para llevar a cabo una operación de crédito
(teniendo como referencia la capacidad de endeudamiento definida por el
Marco Fiscal Mediano Plazo), que en ningún caso implicaba ampliar
pilares, líneas, programas o estrategias del Plan de Desarrollo.
Que dado que el Plan Plurianual de Inversiones, en su construcción NO llega a

nivel de proyectos, no se debe modificar, pues no altera la estructura, ni
las metas ya aprobadas, resaltando que dichos proyectos están inmersos en
los programas y estrategias e indicadores de producto definidos en el Plan
de Desarrollo.
En relación con las concertaciones y el tema de dar a conocer los proyectos

objeto de estudio en el Acuerdo 032 de 2020, aclara que no fue convocado
para ningún tipo de modificación teniendo en cuenta que nunca se realizó
modificación alguna al documento aprobado de Plan de Desarrollo mediante
acuerdo, porque el Plan de Desarrollo 2020 – 2023 Tunja la ciudad que
nos une, se enmarca en la línea de construcción y aprobación del plan de
desarrollo, plasmado en iniciativas programáticas y de resultados magnos y en
su momento este enmarca los proyectos; reitera que el Señor Alcalde y su
equipo de trabajo armonizaron los proyectos que requiere la comunidad y
articularon los mismos en el Plan de Desarrollo Municipal aprobado
mediante acuerdo 012 de 2020 de conformidad al artículo 32 de la ley 152 de
1994.
Que, desde el punto del principio de planeación; la Oficina Asesora de

Planeación enmarca la orientación de los planes que estamos ejecutando o que
nos ayudan a operativizar el Plan de Desarrollo para así realizar las
respectivas inclusiones y modificaciones en los planes de acción para asociar los
proyectos y actualizar los instrumentos de planeación y presupuestales en
torno a los cumplimientos del empréstito, tema de la Secretaría de
Hacienda Municipal, todo enmarcado al Plan Indicativo que también va de
la mano con el DNP.
Afirma que no existe norma en contrario que indique a los entes

territoriales que se tenga que actualizar los instrumentos de planeación para
que concuerden y así se puedan aprobar temas de empréstitos.
A renglón seguido explica lo relacionado con las operaciones de crédito público

en los términos del Decreto 2681 de 1993, en concordancia con la Ley 80 de
1993, operaciones que están comprendidas, entre otras, la contratación de
empréstitos, la emisión, la suscripción y colocación de títulos de deuda pública
como los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para
obligaciones de pago a cargo de Las entidades estatales
Frente al desequilibrio económico planteado por el accionante, aclara que

no está en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo, porque es este el
documento que pondera los resultados y propósitos de la política fiscal; y el
comportamiento de la actividad económica y fiscal del municipio en el año
anterior y así estar en cumplimiento la Ley 819 de 2003; por lo que es erróneo
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lo manifestado en la demanda y no se habla de recursos adicionales, sino que

son iniciativas que están enmarcadas en el Plan de Desarrollo Municipal y que
no obedecen a recursos adicionales o como se asevera que se está por fuera
del Marco Fiscal de Mediano Plazo; que inclusive es un paso procedimental
para poder cumplir con los requisitos para tramitar una operación de crédito
ante el Honorable Concejo Municipal; teniendo en cuenta no solo el marco
fiscal en primera medida, sino qué rentas se iban a pignorar, cual era la
capacidad de pago y cuales eran las condiciones de riesgo; por lo cual nada
estaba desequilibrado ni improvisado, prueba de ello son los anexos y
exposición de motivos del proyecto de acuerdo radicado ante el Concejo
Municipal y que fue elevado a Acuerdo 032 de 2020.
3. Inexistencia de causal de nulidad del Acuerdo No. 032 del 30 de diciembre

de 2020, por considerarse que no existe autorización previa por parte del
Concejo de Tunja para celebrar contrato de empréstito por parte del Alcalde
Municipal, ya que por mandato constitucional, artículo 313 numeral 3º, a
los concejos municipales les está facultado autorizar al alcalde para
celebrar contratos, atribución que es concordante con el artículo 32 numeral 3º
de la Ley 136 de 1994, que destaca que es función de las corporaciones
edilicias reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los
casos en que requiere autorización previa del concejo.
Informa que excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del

concejo municipal para contratar en dos eventos:
a) En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la
Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que
exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos:
“Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la
Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la
autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos:
1. Contratación de empréstitos.
2. Contratos que comprometan vigencias futuras.
3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes.
5. Concesiones.
6. Las demás que determine la ley.”
b) En los casos adicionales que señale expresamente el concejo

municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313 - 3 de la
Constitución Política y 32 - 3 de la Ley 136 de 1994, que establecen:
“Artículo 313. Corresponde a los concejos:
(...) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore

precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º. -
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la
Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las
siguientes:
(...)2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía,
directores de departamentos administrativos o entidades
descentralizadas, municipales, al contralor o al personero, así como a
cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión
ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con
la marcha del municipio.
3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los
casos en que requiere autorización previa del Concejo.”
Bajo este entendido, queda claro que esta última potestad ha señalado que, a
pesar de su aparente amplitud, las normas citadas sólo facultan al concejo
municipal para señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere
autorización previa para contratar y exigir informes a cualquier funcionario
municipal, lo anterior de acuerdo con la sentencia C-738 de 2001, para concluir
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señalando que, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá

limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico
mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar; más no
intervenir en el devenir de la ejecución contractual.
4. Inexistencia de causal de nulidad del Acuerdo Municipal No. 032 del 30 de

diciembre de 2020 al no desconocer los requisitos de fondo y de forma para
la aprobación del empréstito, contenido en el artículo 278 y 279 del
Decreto Ley 1333 de 1986, ya que se cumplió con el estudio económico que
demuestre la utilidad de las obras o inversiones que van a financiar y
sujeción a los planes y programas que esté adelantando la respectiva
administración.
Que en los términos de los artículos 278 y 279 del Decreto Ley 1333 de 1986 el
alcalde puede celebrar operaciones de Crédito Público con base en los requisitos
allí señalados, tales como:
a. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o

inversiones que van a financiar y sujeción a los planes y
programas que esté adelantando la respectiva administración.
Para sustentar lo anterior señala que se adjunta el “Marco Fiscal de

Mediano Plazo para la vigencia 2020” dentro del cual el municipio
elabora el marco fiscal de mediano plazo para el período 2020-2030 de
conformidad con la ley 819 de 2003 donde se garantiza la sostenibilidad
de la deuda en un período no inferior a 10 años, con el cual se visualizan
las posibilidades de desarrollo y crecimiento del municipio de Tunja
amparado por los recursos disponibles para el cumplimiento y desarrollo
de las competencias asignadas por la Constitución Política.
b. Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo
Municipal: Lo que se hizo en el acuerdo municipal No. 032 de 2020 en
el que se estableció como una inversión de interés primordial en la
construcción de vivienda de interés social a la población del sector
rural, construcción de vivienda de interés prioritario y vivienda de
interés social a la población del sector urbano bajo el esquema del
programa nacional “MI CASA YA”, implementación del programa de
fortalecimiento empresarial y cultural para el incremento de la
productividad, construcción fase II IRDET, construcción del frigorífico,
construcción del centro de bienestar animal, construcción del Centro de
Archivo, ampliación de los servicios e infraestructura hospitalaria sede
San Antonio y remodelación sedes Fuente, Los Muiscas, Libertador,
Florencia y Runta así como fortalecimiento del modelo de telemedicina
de la E.S.E. Santiago de Tunja, implementación del catastro
multipropósito y curaduría cero, construcción de salones y centros
comunales sostenibles, adquisición de maquinaria amarilla para el
mejoramiento de la red vial, construcción de la Calle 59 (hayuelos)
entre vía antigua a Paipa y Avenida Universitaria, construcción de la
Calle 53 (concesionarios) entre avenida universitaria y vía antigua a
Paipa, mejoramiento de malla vial urbana y rural para la transitabilidad
y movilidad e intervención de parques – urbanismo táctico para la
ciudad de Tunja. Razón por la cual, al ser impartida su aprobación
con la suscripción del mismo, se encuentra configurado el
cumplimiento de este requisito.
c. Concepto de la Oficina de Planeación municipal o de la

correspondiente oficina seccional si aquélla no existiere
sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto. En el
presente asunto la Oficina Asesora de Planeación del Municipio certificó
los 18 proyectos de inversión que se pretenden financiar y que hacen
parte del plan de desarrollo municipal “Tunja, nos une”.
d. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual
certificada por la autoridad competente: La Secretaría de Hacienda
de Tunja certifico que la entidad territorial, al 23 de diciembre de 2020,
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esto es, antes de la aprobación del acuerdo demandado, se encontraba

sin ningún crédito aprobado ni por desembolsar por lo que se cumple
con la capacidad de endeudamiento establecida en la ley 358 de 1997
para entidades territoriales clasificadas en categoría primera.
e. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus
adiciones y modificaciones legalmente autorizadas: La Secretaría
de Hacienda de Tunja, hizo constar que la entidad cumple con los límites
a los gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, y sus decretos
reglamentarios, efectuado un resumen en un cuadro en el que se
advierte que el municipio de Tunja está en "SEMÁFORO VERDE", al
tener una relación Intereses/Ahorro Ocupacional (solvencia) menor a
40% y una relación saldo de la deuda/Ingresos Corrientes
(sostenibilidad) menor a 80%, que en el marco fiscal a mediano plazo
año 2030 se encuentra plasmado el análisis de las metas de superávit
primario, el nivel de deuda pública y un análisis de sostenibilidad, que
permite justificar las operaciones de crédito a realizar por el alcalde
municipal de Tunja, razón por la cual resulta diáfano concluir que
ésta exigencia también se halla satisfecha.
Afirma el apoderado del ente territorial que, con lo hasta aquí expuesto, se advierte
que no resulta acertada la afirmación del demandante de exigir que los proyectos que
se pretenden financiar con los recursos del Crédito Público deban encontrarse
priorizados e incorporados en el Plan de Desarrollo Municipal o que se debía solicitar la
autorización de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá en tanto no son
requisitos para habilitar esta clase de operaciones de Crédito Público y al no estar
contempladas en las normas que lo regulan.
5. Inexistencia de causal de nulidad del Acuerdo Municipal No. 032 del 30 de

diciembre de 2020 al no desconocer los requisitos establecidos en el Acuerdo
Municipal No. 003 del 31 de mayo de 2013. Frente a este tema precisa el
apoderado que el Concejo de Tunja, a través del Acuerdo Municipal No. 003 del
31 de mayo de 2013, reglamentó el procedimiento para otorgar autorizaciones
especiales previas, para la celebración de contratos estatales.
En tal razón, en el literal 5°) del artículo 3° de la normativa en

mención, estableció que el Alcalde de Tunja requerirá autorización previa
de la Corporación para la celebración de los contratos de empréstito, siempre
que allegara un listado de documentos que obran en el artículo 4° de la misma
normativa, resaltando que que existen unos requisitos de forma claramente
establecidos en los artículos 278 y 279 del Decreto 1333 de 1986.
El Concejo de Tunja, con base en el artículo 18 de la Ley 1581 de

2021 dispuso reglamentar la autorización al alcalde para contratar en los casos
de empréstito.
Para ser específicos, se analizó cada uno de los requisitos exigidos en el artículo
4 de Acuerdo No. 003 de 2013:
● Certificación de capacidad de endeudamiento del Municipio,

expedido por la Contraloría Municipal: Con escrito del 15 de diciembre
de 2021, la entonces Contralora Municipal de Tunja después de
citar algunos apartes normativos concluyó que “...es importante
resaltar que la competencia de las Contraloría departamentales,
municipales y distritales es la de realizar el registro de la deuda
pública (...) y no la de expedir certificaciones de capacidad de
endeudamiento”.
● Estudio técnico del endeudamiento actual: Que una vez realizados los
estudios y análisis financieros pertinentes, por parte de la
Administración, se encontró que el Municipio de Tunja cumple con los
indicadores y requisitos que, sobre las operaciones de crédito
público, establecen las Leyes: 358 de 1997, 617 de 2000 y 819
de 2003. De tal modo, que la sostenibilidad de la deuda está
asegurada, de acuerdo con los indicadores contemplados en el Marco
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Fiscal de Mediano Plazo. Lo anterior acorde con lo señalado en el artículo

16 de la Ley 819 de 2003, Pero además el acta del comité técnico
número 552 del 4 de diciembre de 2020 suscrita por Value y Risk Rating
(En su calidad de Calificadora de Valores, quien obtuvo la licencia de
funcionamiento, en mayo de 2008, y está inscrita en el Registro Nacional
de Agentes del Mercado de Valores). En su revisión define la calificación
de la evaluación al Municipio de Tunja en A+ (A Más) con perspectiva
estable, y VrR 1 - (Uno Menos) a la Capacidad de pago de Largo y Corto
Plazo.
● Justificación de endeudamiento proyectado: Informa que la Oficina
Asesora de Planeación en el marco de la radicación del proyecto de
acuerdo 0040, realizó un documento técnico donde se evidenció los
efectos negativos sociales y económicos que genera la pandemia del
Covid-19 y para contrarrestar sus efectos se propone la financiación de
proyectos de inversión en mercados en el Plan de Desarrollo Municipal
que obedecen a sectores que generan mayor capacidad de empleo,
reducción de los efectos de la pandemia, así como la reactivación
económica.
● Destino de los recursos y las rentas que se pignoren para garantizar el
crédito proyectado para lo cual la Tesorería General del Municipio,
mediante oficio 1.4.2-5-0977 del 2 de diciembre de 2020 expidió
certificación que da cuenta de los recursos y rentas que buscan pignorar
para garantizar el crédito proyectado.
● Marco fiscal de mediano plazo El Qué es aportado a la demanda en 7
folios acorde con lo señalado en el artículo 1 de la ley 819 de 2003, en
donde el monto de los proyectos y las condiciones se encuentran
ajustados frente a las metas plurianuales fijadas en el marco fiscal de
mediano plazo.
● Aprobación por el CONFIS municipal: Constancia de ello el secretario del
Consejo superior de política fiscal del municipio certificó que, en reunión
celebrada el 18 de diciembre de 2020, se sometió a discusión y
aprobación el proyecto de acuerdo demandado, siendo aprobado por
unanimidad.
● Certificación expedida por el secretario encargado del desarrollo del
proyecto, de su estipulación en el plan de desarrollo municipal, para lo
cual los Gerentes de la Empresa Constructora de Vivienda de Tunja –
ECOVIVIENDA, el Instituto de Recreación y Deporte de Tunja – IRDET y
la Empresa Social del Estado Santiago de Tunja, el Secretario de
Desarrollo, Infraestructura y Administrativo así como el Jefe de la Oficina
Asesora de Planeación de la Alcaldía Mayor de Tunja, certificaron
la necesidad de los proyectos que se van a ejecutar con los
dineros obtenidos de la operación de crédito público al igual que los
mismos se encuentran enmarcados en el Plan de Desarrollo denominado
“TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020 - 2023”. A renglón seguido se
hace una enunciación de los proyectos de inversión que se pretenden
financiar, los que afirma, se encuentran viabilizados y registrados en el
Banco de Proyectos y sobre los cuales la Oficina Asesora de Planeación
certificó que los proyectos a ser financiados con recursos del crédito se
encuentran formulados y registrados en el Sistema Unificado de
Inversiones y Finanzas Públicas de acuerdo con lo establecido en el
manual del Banco de Programas y Proyectos de la Alcaldía, además
cuenta con la viabilidad técnica sectorial de acuerdo a su nivel de
estructuración.
6. De la no precisión puntual, armónica y jurídicamente exigible del artículo 137

del CPACA: Señala el apoderado de la defensa que, en los términos del artículo
137 referenciado, no se expidió el acto administrativo demandado en forma
irregular, ya que se cumplió con todos los trámites necesarios para poder
expedirlo, además porque cumple de manera precisa las formalidades previstas
en la ley, contenidos en especial en el artículo 278 y 279 del Decreto Ley 1333
de 1986; tampoco se puede señalar que el acto administrativo contiene una
falsa motivación, ya que, los motivos deben existir y corresponder a los
previstos en el ordenamiento jurídico y el en este aspecto, señala la defensa
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que,el demandante no logró demostrar que fuera lo contrario y finalmente

tampoco se puede señalar que el acto administrativo se expidió con desviación
de las atribuciones propias de quién lo profirió lo que sustenta la defensa desde
la doctrina para señalar que fue expedido teniendo en cuenta las
competencias dadas al señor Alcalde de acuerdo la constitución y la ley.
Finalmente el profesional del derecho se refiere al escrito del coadyuvante para

reafirmar los argumentos que ya han sido expuestos.
2.2. CONCEJO MUNICIPAL DE TUNJA
Inicia por oponerse a todas y cada una de las pretensiones con el argumento que el
acto administrativo demandado cumplió con los requisitos previstos en los artículos
313, 345, 356 y 364 de la constitución política y en el Decreto 1333 de 1986 así como
las leyes 152 de 1994, 358 de 1997 y 1176 de 2007.
Como excepción propone la de inexistencia de causal de nulidad alguna vicie el acto

administrativo demandado, la que además de sustentar en las normas antes
referenciadas, trae a colación decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado, de los cuales hace transcripciones de algunos de los apartes para concluir que
las apreciaciones del demandante quedan sin fundamento cuándo refiere que, previo a
adelantar la iniciativa, era obligatorio adelantar autorización previa para adoptar y
debatir proyecto de acuerdo que faculta al alcalde celebrar contrato de empréstito.
Finalmente señala que ninguno de los proyectos definidos para financiar con recursos
de crédito, estaban por fuera de las iniciativas aprobadas en el Plan de Desarrollo, tal
como se puede evidenciar en el Proyecto de Acuerdo 0040 de 21 de diciembre
de 2020 en donde se relacionan los proyectos y su respectiva articulación con el
Plan de Desarrollo vigente.
3. AUDIENCIA INICIAL.
Una vez vencido el traslado de las excepciones propuestas por las demandadas,
término dentro del cual se pronunció el coadyuvante, mediante auto de fecha 21 de
julio de 2021, el Despacho fijó para el día 17 de agosto de 2021, la audiencia inicial
que trata el artículo 180 del CPACA, (índice 58 de Samai), dejando constancia de su
realización en el acta de la misma fecha en dicha audiencia se fijó para el día 14 de
septiembre de 2021 la Audiencia de Pruebas.
Mediante auto del 8 de septiembre de 2021 se resolvió negativamente una solicitud

del coadyuvante, relacionada con la imposición de sanción pecuniaria al señor Alcalde
de Tunja, al Presidente del Concejo Municipal y al Jefe de la Oficina Asesora de
Planeación del Municipio de Tunja ya que en el sentir del memorialista los requeridos
no remitieron la información dentro de los cinco (05) días siguientes a la radicación del
oficio (índice 60 de Samai).
El 9 de septiembre de 2021 el coagulante presentó Memorial con el que solicitó

aclaración del auto del 08 de septiembre de 2021, en virtud del artículo 285 del CGP
(índice 62 de Samai).
4. AUDIENCIA DE PRUEBAS.
Llegada la fecha fijada se adelantó la audiencia de pruebas, en la que se incorporó la

prueba documental allegada y recepcionó el testimonio de JONATHAN DAVID LÓPEZ
GÓMEZ y GUISSEPPE GERARDO MALAGÓN RAMÍREZ y al final de la misma se señaló
que como existía una solicitud del coadyuvante de aclaración del auto de fecha 8 de
septiembre de los corrientes, decisión notificada el día 9 de septiembre mediante
estado electrónico relacionada con el informe escrito bajo juramento del Alcalde del
Municipio de Tunja, Dr. LUIS ALEJANDRO FUNEME GONZALEZ y del Presidente del
Concejo Municipal JUAN CARLOS BORDA TORRES y de la prueba por informe del señor
RONALD ZAMIR CADENA AVILA, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora de
Planeación de Tunja, el Despacho la resolvería una vez quedara ejecutoriada la
providencia en mención, razón por la cual se suspendió la audiencia y se informó que
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la fecha de la continuación se fijaría mediante auto que se notifica por estado (índice
5e Samai).
Mediante auto del 21 de septiembre de 2021, se requirió al coadyuvante para que

aclarara su escrito presentado el 9 de septiembre.(índice 68 de Samai).
Luego de presentar el escrito con el que se aclaró la petición el Despacho mediante

auto del 27 de octubre de 2021 resolvió:
“PRIMERO: Aclarar el auto del 08 de septiembre de los corrientes, para señalar

que el término con el que contaban el señor Alcalde de Tunja, el Presidente del
Concejo Municipal y al Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de
Tunja era de diez (10) días, tal como se dispuso en el acta de la audiencia
inicial del 17 de septiembre de 2021 y por lo expuesto en la parte motiva de la
presente providencia.
SEGUNDO: Negar la petición de iniciar trámite incidental de nulidad, por lo

expuesto en la parte motiva de la presente providencia”. (índice 73 de Samai)
Una vez en firme la anterior decisión, mediante auto del 19 de noviembre se fijó fecha
para continuar la audiencia de pruebas para el 13 de diciembre de 2021 (índice 80 de
Samai).
Llegada la fecha de la audiencia se Declaró evacuada la etapa probatoria y se corrió

traslado a las partes del ministerio público para que presentarán sus alegatos de
conclusión (índice 84 de Samai)
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN;
5.1. Parte demandante
Guardó silencio.
5.2. Coadyuvante (índice 88 Samai)
Señala el coadyuvante que en el presente proceso se encuentran probados los

siguientes hechos:
Existencia de vicio por violación del procedimiento de aprobación del acuerdo

demandado y confirmación de la causal de nulidad denominada en forma
irregular llevando a un indebido proceso de formación de la decisión
administrativa: Con base en lo señalado en el artículo 313 de la constitución política,
así mismo el artículo 339, la ley 136 de 1994 y la ley 152 de 1994 indicando que a
pesar que literalmente no se encuentra en la ley, se ha entendido como principio
general de derecho que las cosas se deshacen como se hacen, lo que lleva a indicar
que la aprobación y las modificaciones del Plan de Desarrollo se dan de acuerdo a lo
preceptuado en la ley 152.
Asimismo trae a colación el acuerdo 037 de 2008 en dónde se encuentra el reglamento

interno del Concejo Municipal de Tunja y en sus artículos 5, 43, 44, 47 y 128
reglamentan lo relacionado con el plan de desarrollo, su aprobación y modificaciones.
Que además se encuentra aprobado que el señor alcalde se inscribió como candidato,
radicando su plan de gobierno, siendo electo por el pueblo, que para el mes de marzo
de 2020 se inició la pandemia por lo que el Gobierno Nacional expidió varios decretos,
destacando el No. 683 del 21 de mayo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas
relacionadas con la aprobación de los planes de desarrollo territoriales para el período
constitucional 2020-2023 en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica”. Que el Concejo Municipal por medio del acuerdo No. 012 del 31 de mayo de
2020 aprobó el Plan de Desarrollo “Tunja la capital que nos une 2020-2023”.
De acuerdo con la prueba testimonial especialmente el testimonio de Giusseppe

Gerardo Malagón Ramírez, El memorialista concluye qué la entidad demandada no hizo
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aplicación del decreto 683 de 2020 porque dicha situación era facultativa para las
entidades territoriales; Resalta qué en los términos de la sentencia C-323 de 2020, Por
medio la cual se declaró la exequibilidad del decreto 683 de ese mismo año señaló que
tal norma era obligatoria para las entidades territoriales y administraciones
departamentales y municipales, pues se trató de una modificación tácita y explícita de
la ley 152 de 1994 conocida como La Ley Orgánica de Planeación o del Plan de
Desarrollo considerando que la administración pública sufrió traumatismos dada la
pandemia.
Que, de lo dicho por el testigo y la prueba documental obrante en el expediente, al

Acuerdo 012 de 2020 no le es aplicable el Decreto 683 de ese mismo año, lo que
significa que los trámites de modificación del plan de desarrollo corresponden a lo
establecido en el artículo 40 y subsiguientes de la ley 152 de 1994, la que se
encontraba vigente antes a la declaratoria de emergencia y al decreto 683 de 2020.
A renglón seguido informa que en el Acuerdo No. 012 de 2020 se aprobó el Plan de
Desarrollo el que se encuentra conformado por la parte general y por la parte de
inversiones: en cuanto a este última se fijaron cuales iban a ser las fuentes de
financiamiento del plan de desarrollo destacando los recursos del crédito, en donde se
indicó que el endeudamiento por empréstito sería para 11 proyectos por valor de
$34.951.000.000 y en el acto administrativo demandado se aprueba un
endeudamiento de $93.848.000.000 para dieciocho (18) proyectos, por lo que
concluye el memorialista que el valor del empréstito fue inflado en la suma de
$58.897.000.000, con lo que se modifica de manera sustancial el plan de desarrollo en
lo que respecta al plan de inversiones. Para especificar lo anterior allega un cuadro con
14 ítems, el valor de cada uno y el análisis sobre la otra fuente de financiamiento o no
priorizado para el crédito; destacándose ítems como la construcción de 80 viviendas
rurales nuevas, construcción de la fase 2 del IRDET, frigorífico, centro de bienestar
animal, ampliación de sedes de las empresas sociales del estado, salones comunales,
gestión documental, curaduría cero, maquinaria amarilla, construcción de la calle 53,
construcción de la calle 59, mejoramiento malla Vial, urbanismo táctico y alianzas
estratégicas generadas.
Precisa que respecto al ítem número 1, el Acuerdo 032 del 30 de diciembre de 2020,
que es un acto administrativo Ordinario o de ejecución, no solamente incluye un valor
que hace parte de una cofinanciación que realizó el Departamento de Boyacá al
Municipio de Tunja, sino que también modifica la meta de proyecto establecida en el
Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo – “Tunja La Capital que nos Une”, pasando
de setenta (70) a ochenta (80) viviendas, con lo cual es evidente que el Acuerdo 032
sí modificó de manera sustancial al Acuerdo 012 del 31 de mayo de 2020, siendo este
último un Acuerdo Orgánico o especial del Plan de Desarrollo.
Finaliza sobre este primer vicio expuesto solicitando qué bajo los principios de
economía procesal y cosa juzgada constitucional no se haga análisis sobre las demás
causales de nulidad alegadas.
Sobre la respuesta a los hechos por parte del alcalde de Tunja, el Presidente
del Concejo Municipal de Tunja y el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación
del Municipio de Tunja. Afirma que tanto el señor Alcalde del Municipio de Tunja Dr.
LUIS ALEJANDRO FUNEME GONZÁLEZ, como el señor concejal JUAN CARLOS BORDA
TORRES en calidad de Presidente de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Tunja
Vigencia 2021 y el señor RONALD ZAMIR CADENA ÁVILA, en su condición de Jefe de la
Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Tunja, en la prueba por informe que
presentaron al proceso de la referencia, faltaron a la verdad y a la gravedad del
juramento por los siguientes:
Los funcionarios afirmaron que se surtió debate, trámite, aprobación y sanción al hoy
Acuerdo Municipal número 032 del 30 de diciembre de 2020, por medio del cual se
autorizó al Alcalde para celebrar contrato de empréstito por valor de 93.848 millones
de pesos, pero el sentir del memorialista, no dicen la verdad en relación con el hecho
tercero de la demanda, además ninguno manifiesta conocer los Decretos 683 de 2020
y 678 de ese mismo año, Sumado a que el testigo Giusseppe Gerardo Malagón
Ramírez, en respuesta dada a pregunta realizada por el despacho, confirmó que el
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Municipio de Tunja no dio aplicación al Decreto Ley 0683 del 21 de mayo de 2020, con
lo cual, afirma el coadyuvante, no aprovechó el término dado por esta norma para
proceder a modificar el Plan de Desarrollo para actualizarlo y hacerlo consistente con
el Plan Plurianual de inversiones y con las nuevas condiciones provocada por la
Pandemia.
Señala que en la información dada por el Alcalde Municipal de Tunja, el Presidente de

la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Tunja Vigencia 2021 y del señor Jefe de la
Oficina Asesora de Planeación de Tunja, omiten que tanto el artículo 45 de la Ley 152
de 1994 como el artículo 15 del Acuerdo Municipal 012 del 31 de mayo de 2020 son
aplicables para el caso en concreto, indicando además que el artículo 15 del Plan de
Desarrollo es copia del artículo 45 de Ley Orgánica de Planeación
Afirma que no es cierto lo dicho en los informes presentados por los señores LUIS
ALEJANDRO FUNEME GONZÁLEZ, JUAN CARLOS BORDA TORRES y RONALD ZAMIR
CADENA ÁVILA, en lo que respecta al cuarto hecho de la demanda, pues como se
prueba con los documentos, y con lo dicho por el testigo Giusseppe Gerardo Malagón
Ramírez, en respuesta dada a pregunta realizada por el despacho confirmó que el
Municipio de Tunja no dio aplicación al Decreto Ley 0683 de 2020, por tanto no se
puede hablar de reactivación económica, cuando el Acuerdo Municipal 012 del 31 de
mayo de 2020 no fue modificado dentro de la excepción dada por el Decreto Ley 0683
del 21 de mayo de 2020, con lo cual el Plan de Desarrollo de Tunja fue aprobado para
condiciones de normalidad y no de anormalidad, siendo aprobado un Plan Plurianual de
inversiones con unos valores específicos, donde los recursos del crédito se aprobaron
por valor de $34.951.000.000.
Considera que lo anteriormente afirmado resulta más gravoso por los documentos
allegados por el Asesor de Planeación, como los formatos de viabilidad técnica de los
proyectos, así como lo que obra en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas
Públicas — SUIFP, desconociendo las afectaciones presupuestales, de impacto fiscal y
del marco fiscal de mediano plazo, que debe articularse con el plan plurianual de
inversiones que hace parte del Plan de Desarrollo, por lo que solicita que, de accederse
a las pretensiones, se compulse copias a la Procuraduría y a la Fiscalía para lo de su
competencia en relación con el mencionado funcionario, ya que, en su sentir podría
verse inmerso en investigaciones de carácter penal desde su calidad de servidor
público temporal.
Que no es cierto lo que mencionan los señores BORDA TORRES y FUNEME GONZALEZ,
respecto a que no debía modificarse el Acuerdo 012 de 2020 del Plan de Desarrollo,
porque no se establecieron nuevos programas y pilares; el anterior dicho del
representante legal del Concejo Municipal no es cierto cuando el artículo 45 de la Ley
152 de 1994 y el artículo 15 del Acuerdo 012 establecen que al crearse nuevos
programas y pilares podrá modificarse el Plan; además teniendo en cuenta que el Plan
de Inversiones hace parte del Plan de Desarrollo, cualquier modificación que se realice
a dicho plan afecta la parte financiera del Plan de Desarrollo.
Con el fin de sustentar lo anterior recuerda qué cuando contestó las excepciones allegó
como prueba un acuerdo municipal del municipio de Armenia En dónde se modificó un
plan de desarrollo para realizar unas adecuaciones y poder presentar proyecto de
acuerdo de autorización de contrato de empréstito trayendo a colación apartes de los
considerandos.
Que no es cierto lo dicho por el señor FUNEME GONZALEZ, respecto a que la mayoría
de programas y proyectos hacían parte del Plan de Desarrollo desde el inicio, cuando a
través del Acuerdo Municipal 012 del 31 de mayo de 2020 y la certificación bajo la
gravedad del juramento suscrita por el señor RONALD ZAMIR CADENA ÁVILA, indican
como fuente de financiamiento – recursos del crédito el valor de TREINTA Y CUATRO
MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE
($34´951.000.000) y once (11) proyectos, con lo cual los otros siete (7) proyectos por
valor de CINCUENTA Y OCHO MIL OCHO OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES
DE PESOS ($58´897.000.000), fueron incluidos por el Acuerdo 032 del 30 de
diciembre de 2020 que autorizó el contrato de empréstito, con lo cual, considera el
coadyuvante, está más que probada la causal de nulidad en forma irregular, llevando a
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un indebido proceso de formación de la decisión administrativa, pues la modificación

antes señalada se dio a través de un acto administrativo ordinario o de ejecución del
Plan de Desarrollo y no un acto administrativo complejo y de carácter autónomo que
se titulase por medio del cual se modifica el Plan de Desarrollo.
Finalmente afirma que no es cierta la información y la respuesta dada por los señores
LUIS ALEJANDRO FUNEME GONZALEZ, JUAN CARLOS BORDA TORRES y RONALD
ZAMIR CADENA ÁVILA, al hecho quinto de la demanda, pues al parecer desconocen la
normativa presupuestal colombiana – Decreto Ley 111 de 1996, de acuerdo para las
incidencias e impactos fiscales, como para los movimientos financieros y
presupuestales que se dan a consecuencia de la autorización de contratos de
empréstito, con lo cual, en su sentir, es evidente el grave problema presupuestal que
dentro de las fuentes de financiamiento del Plan de Desarrollo se encuentren los
recursos de financiamiento, teniendo en cuenta que estos ya tienen una destinación
específica que corresponde a la operatividad de la Planta de Personal de la entidad
territorial.
En el último capítulo de su intervención hace referencia a las pruebas aportadas por

las partes con las que reafirma dentro de su análisis los argumentos esbozados en
precedencia, Llamando la atención especialmente en la tacha propuesta en la
audiencia de pruebas del 14 de septiembre 2021 en relación con los dos testimonios
recepcionados para qué sus dichos no sean teñidos en cuenta ni se les atribuye valor
probatorio alguno ya que afirma que no son objetivos considerando que se trata de
dos contratistas del municipio demandado.
Concluye su intervención reafirmando las pretensiones, ya que, se trata de un acto

expedido de forma irregular, el que tiene además un vicio de forma en el proceso de
formación de la decisión administrativa especialmente la autorización, y afecta de
manera directa todo el procedimiento contractual del empréstito, ya que se modifica
de manera sustancial el Acuerdo 012 del 31 de mayo de 2020, por lo que considera
que el Concejo Municipal extralimitó sus propias facultades, no podía modificar un
Acuerdo orgánico como el del Plan de Desarrollo, lo que debía hacerse siguiendo el
procedimiento de la Ley 152 de 1994, es decir contando con los conceptos del Consejo
Territorial de Planeación y de CorpoBoyacá; lo anterior además porque al momento de
aprobarse el Plan de Desarrollo en el Acuerdo Municipal 012 del 31 de mayo de 2020,
este acto administrativo no fue modificado con la excepción creada por el Decreto
Legislativo 0683 del 21 de mayo de 2020, y por lo cual le solicito al Juzgado dar
sentencia de primera instancia favorable a las pretensiones de la demanda, de acuerdo
a la coadyuvancia presentada por el suscrito.
5.3. Parte Demandada
5.3.1. CONCEJO MUNICIPAL DE TUNJA (índice 94 Samai)
Afirma que el Plan de Desarrollo “Tunja la capital que nos une 2020 2023” no debió ser
modificado por cuanto dentro del Acuerdo Municipal 012 de 2020, no se establecieron
nuevos pilares o programas que sean necesarios para la modificación del plan de
desarrollo y su plan de inversiones. Así las cosas, en materia de planeación, como
primer momento de la gestión pública donde se concreta un conjunto de estrategias
para alcanzar determinadas metas no es un proceso estático ya que con el pasar de
tiempo se cambian estas metas ajustándose a las necesidades que surjan al municipio
de Tunja, y no es (ni tiene porque serlo) una materia inflexible que no permita hacerle
los ajustes necesarios para lograr los objetivos propuestos de cara al plan de
desarrollo.
Resalta que a los Concejos Municipales les está facultado autorizar al alcalde para
celebrar contratos así lo establece el numeral 3º, artículo 313 de la Constitución
Política y numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, y se destaca que es función
de las corporaciones reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando
los casos en que requiere autorización previa del Concejo, lo cual sustenta en la
sentencia C-738 de 2001, un pronunciamiento del Consejo de Estado dentro del
expediente 2004-002098 y la Ley 136 de 1994, concluyendo que quedan sin
fundamento las apreciaciones que hace el demandante cuando refiere que previo a
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adelantar la iniciativa era obligatorio por parte de la administración municipal adelantar

autorización previa para aprobar y debatir proyecto de Acuerdo que faculta al alcalde
celebrar contrato de empréstito.
Que en cuanto a que los proyectos de inversión que no fueron priorizados y

contemplados inicialmente bajo esta fuente de financiación en el Plan de Inversiones
del Plan de Desarrollo y de Cartera sin que previamente se hubiera modificado el Plan
de Desarrollo “Tunja, la capital que nos une 2020-2023” adoptado mediante el Acuerdo
Municipal 012 de 31 de mayo de 2020”, es totalmente errada esa apreciación, puesto
que la operación de crédito aprobada por el Concejo Municipal a través del Acuerdo
municipal 032 de 2020 es válida, ya que en ninguno de los proyectos definidos para
financiar con recursos de crédito estaban por fuera de las iniciativas aprobadas en el
Plan de Desarrollo tal y como se puede evidenciar en el Proyecto de Acuerdo 0040 de
21 de diciembre de 2020 en donde se relacionan los proyectos y su respectiva
articulación con el plan de desarrollo vigente, con lo que finalmente solicitó se negaran
las súplicas de la demanda.
5.3.2. MUNICIPIO DE TUNJA (índice 96 Samai)
Inicia su intervención afirmando que, el material probatorio recaudado dentro de las

diligencias de la referencia especialmente de los testimonios rendidos por los señores
JONATHAN DAVID LÓPEZ GÓMEZ y GUISSEPE GERARDO MALAGÓN RAMÍREZ, logró
dejar en claro que el Acuerdo Municipal 032 de 2020, se encuentra conforme a la
normativa nacional y municipal, gozando, además, de la presunción de validez y
legalidad.
Resalta que, el acuerdo demandado, fue presentado, debatido y sancionado, en

vigencia de un estado de excepción, lo anterior con base en los decretos presidenciales
637 de 2020 y 678 de 2020, por lo que a partir de las facultades otorgadas por el
gobierno nacional, y del estado de excepción por el cual atraviesa el país, se autorizó a
los mandatarios de los respectivos departamentos y municipios para realizar las
respectivas adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a
que haya lugar, únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que,
en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 el 6 de mayo de
2020.
Que por lo anterior se encuentra como operaciones presupuestales, las operaciones de

crédito público donde se encuadra el empréstito, lo anterior de conformidad al Decreto
2681 de 1993 y el acuerdo municipal 003 de 2013 Por medio del cual se autoriza al
alcalde municipal de Tunja y se reglamenta el procedimiento para otorgar
autorizaciones especiales previas para la celebración de contratos estatales y se dictan
otras disposiciones, en su artículo 4.
Que con la prueba testimonial se pudo establecer que el Acuerdo Municipal 032 de
2020 NO MODIFICA el acuerdo municipal 012 de 2020, pues los 18 proyectos
planteados en el acuerdo Municipal 032 de 2020, se encuentran plenamente alineados
e incorporados con la parte programática del Plan de Desarrollo 2020-2023 plasmados
en el acuerdo 012 de 2020, ya que no se han establecido nuevos pilares, proyectos o
programas adoptados mediante el acuerdo municipal 012 de 2020 que ameriten la
modificación del plan de desarrollo y su plan de inversiones.
Aclara que la estructuración, aprobación en la formulación de la estructura propositiva

del Plan de Desarrollo, se enmarca en la programación orientada a resultados, se
definieron indicadores de producto, los cuales abarcan un conjunto de intervenciones
locales que se definen como proyectos de inversión, esto con el fin de evitar la
generación de metas de producto para cada uno de los proyectos que se pretenden
apalancar para el periodo de gobierno 2020-2023, sino a nivel de indicador de
producto y es así como lo menciona el anexo de plan de inversiones que tiene la
estructura del plan que está compuesto por siete pilares, trece líneas temáticas,
veintiocho programas y ochenta y tres estrategias.
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A renglón seguido el apoderado del ente territorial municipal reafirma los argumentos
ya expuestos en la contestación de la demanda, pero explica detalladamente, basado
en la prueba testimonial, como se articulan cada uno de los 18 proyectos contenido en
el Acuerdo Municipal 032 de 2020, con el Plan de Desarrollo contenido en el Acuerdo
Municipal No. 012 de 2020:
El apoderado específica como cada proyecto de inversión del Acuerdo No. 032 de 2020,
contribuye a las metas fijadas en el Plan de Desarrollo Municipal de Tunja, lo cual se
trae a colación en la presente providencia por considerarse de importancia:
1. “Construcción fase II IRDET de la ciudad de Tunja:
Desde la construcción de Plan de Desarrollo se identificaron necesidades

asociadas a espacios públicos, equipamiento municipal y mobiliario urbano
amigables que permitan fomentar la interacción de los habitantes en
actividades asociadas al deporte y aprovechamiento del tiempo libre; por ende,
surge como iniciativa la construcción de la fase II del IRDET, intervención que
impactará a cerca de 10.000 habitantes de todos los grupos poblacionales de la
ciudad.
2. Implementación del programa de fortalecimiento empresarial y

cultural para el incremento de productividad en la ciudad de Tunja
Para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de la población,

desde la secretaria de Desarrollo se busca la implementación de estrategias
para el fortalecimiento empresarial, las cuales permitan la reactivación
económica y con ello el crecimiento y desarrollo del territorio. Por lo anterior, se
busca que a través de apoyos financieros y asistencia técnica a las empresas se
logre aumentar la generación de puestos de trabajo. Este proyecto logrará
llegar a beneficiar a 1200 habitantes de la ciudad.
3. Construcción del Centro de bienestar animal de la ciudad de Tunja:
Con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los animales en condición

de abandono, así como como la atención de especies que requieran de algún
tipo de protección, atención o tratamiento, desde el Plan de Desarrollo
Municipal se ha contemplado el centro de bienestar animal en donde se espera
beneficiar a toda la población tunjana.
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4. Construcción del Frigorífico para la ciudad de Tunja:
Desde la secretaría de Desarrollo se ha incorporado estrategias para la

reducción de los índices de contaminación asociados a las actividades de
sacrificio animal en la ciudad de Tunja, por ende, a través de la construcción de
la Planta de Sacrificio Animal se beneficiará a 179.263 personas, cifra que
corresponde al total de la población del municipio.
5. Actualización, desarrollo y mejoramiento del Sistema de Gestión

Documental del Municipio de Tunja, Boyacá
Desde la Administración Municipal se busca implementar y fortalecer las

acciones contenidas en el sistema de gestión documental en el marco de la
política de transparencia y acceso a la información, por lo anterior, la
implementación del sistema de gestión documental comprenderá el diagnóstico,
el mejoramiento de la infraestructura del sistema y el manejo adecuado del
inventario documental; así este proyecto llegará a 179.263 habitantes.
6. Construcción de Salones y centros comunales sostenibles para la

ciudad de Tunja:
Con el propósito de brindar espacios sostenibles a la población más vulnerable,

la secretaría de Infraestructura se ha fijado la construcción y dotación de
salones comunales generadores de sus propios servicios y recursos, a través de
energías renovables y renta de espacio comercial. Con la implementación de
este proyecto se espera impactar a 22.000 familias de la ciudad.
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7. Implementación del Catastro Multipropósito para la ciudad de Tunja
En el Plan de Desarrollo Municipal se ha implementado el programa de Catastro

Multipropósito - Gestor Catastral, con la finalidad de que la Administración
Municipal cuente con toda la información espacial, social, económica y
ambiental de los 90.659 predios de la ciudad. De esta manera, este proyecto
contempla dos productos específicos como son el sistema de información
catastral actualizado y el servicio de información especial y socio económico
implementado; por lo cual se busca un efecto positivo en el total de la población
tunjana.
8. Implementación de la Curaduría Cero para la ciudad de Tunja
En la actualidad la Administración Municipal ha identificado que se encuentran

1920 predios que no están legalizados, titulados y formalizados relacionados
con personas de escasos recursos, por esta razón a través de la
implementación de la curaduría cero de la ciudad se busca el desarrollo integral
del territorio a partir de procesos asequibles a la comunidad.
9. Ampliación de los servicios e infraestructura hospitalaria sede San

Antonio de la ESE Santiago de Tunja
El modelo de atención en salud para la ciudad de Tunja se fortalecerá en

aspectos como el acceso, eficiencia y calidad en la prestación del servicio, por
ende, se busca diseñar e implementar redes de atención para apoyar a la
autoridad sanitaria en el seguimiento a la prestación de servicios de salud. La
ampliación de la torre administrativa y hospitalaria de la sede San Antonio de la
ESE Santiago de Tunja contemplará una capacidad total de 40 camas,
beneficiando a 179.263 habitantes.
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10. Remodelación Sedes Fuente, Los Muiscas, Libertador, Florencia y

Runta de la ESE Santiago de Tunja
Con el ánimo de garantizar la prestación de los servicios de salud en un 100%,

se ha contemplado desde el Plan de Desarrollo Municipal la remodelación de las
áreas que no cumplen con los criterios de habilitación en 5 sedes mejoradas
como lo son: sede Fuente, Los Muiscas, El Libertador, Florencia y Runta; por
tanto, este proyecto llegará a mejorar el servicio de salud de toda la población
tunjana.
11. Fortalecimiento del modelo de telemedicina para la ciudad de Tunja
El modelo de atención en salud para la ciudad de Tunja se fortalecerá en

aspectos como la atención de consulta externa especializada a través de
medicina interactiva que se dará en la subred que involucra a la red de
prestación de servicios de salud. Este proyecto beneficiará a cerca de 10.000
pacientes al año.
12. Adquisición de Maquinaria amarilla para el mejoramiento de la red

vial de Tunja:
La red vial tunjana, tanto urbana como rural, requiere de una intervención
integral, por tal razón en el Plan de Desarrollo Municipal, en el Pilar II Nos une
la movilidad se ha incorporado la ampliación y renovación de stock para
mantener e intervenir la red vial del municipio. Así, se tiene proyectada la
compra de una motoniveladora 845B, un vibro compactador SV 208 y una
volqueta 7400, con los cuales se beneficiará la movilidad de cerca de 45.000
habitantes.
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13. Construcción de la Calle 59 (hayuelos) entre vía antigua a Paipa y

avenida universitaria
La Alcaldía Municipal tiene claro desde un inicio con la construcción del Plan de
Desarrollo, la modernización de la red vial, con la construcción de nuevos
tramos viales. Así, se trabajará por la construcción de la calle 59 (hayuelos)
entre vía antigua a Paipa y avenida universitaria. Este proyecto esta enfocado
en mejorar las condiciones de movilidad de aproximadamente 2.500 habitantes.
14. Construcción de la Calle 53 (concesionarios) entre avenida

universitaria y vía antigua a Paipa
La Alcaldía Municipal tiene claro desde un inicio con la construcción del Plan de
Desarrollo, la modernización de la red vial, con la construcción de nuevos
tramos viales. Así, se trabajará por la construcción de la calle 53
(concesionarios) entre avenida universitaria y vía antigua a Paipa. Este proyecto
esta enfocado en mejorar las condiciones de movilidad de aproximadamente
4.000 habitantes.
15. Mejoramiento de malla vial urbana y rural para la transitabilidad y

movilidad de la ciudad de Tunja
Con el objetivo de generar entornos seguros y de movilidad, se ha fijado la

meta de lograr promover infraestructura vial acorde con las necesidades de la
ciudad, teniendo en cuenta el concepto de movilidad rápida, eficiente y segura
para todos lo actores viales de la ciudad.
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16. Intervención de Parques - urbanismo táctico para la ciudad de

Tunja
La Administración tiene priorizado la concepción de que las zonas verdes, los

espacios de uso público y demás inmobiliario urbano tienen un papel
protagónico para la satisfacción de todos los tunjanos, por ende, se tiene
contemplado intervenir espacios públicos para el goce efectivo de la comunidad,
a través de la intervención proyectada de 27.120 m2 de espacio público en la
ciudad. Esta intervención planea llegar a 17.523 familias del municipio.
17. Construcción de 80 viviendas nuevas en el sector rural de la ciudad

de Tunja
Desde el programa Vivienda y hábitat, del pilar uno “Nos une el ambiente
natural y construido” se tiene como objetivo reducir el déficit cualitativo y
cuantitativo de vivienda a través del mejoramiento y construcción de viviendas
urbanas y rurales, por lo cual, desde la empresa Constructora de Vivienda en
Tunja- ECOVIVIENDA se tiene planeado la construcción de 80 viviendas nuevas
en el sector rural de la ciudad de Tunja; así, se pretende alcanzar a mejorar las
condiciones de habitabilidad de al menos 320 personas.
18. Construcción de vivienda VIP para la disminución del déficit

cuantitativo en Tunja
Desde el programa Vivienda y hábitat, del pilar uno “Nos une el ambiente
natural y construido” se tiene como objetivo reducir el déficit cualitativo y
cuantitativo de vivienda a través del mejoramiento y construcción de viviendas
urbanas y rurales, por lo cual, desde la empresa Constructora de Vivienda en
Tunja- ECOVIVIENDA se tiene planeado la construcción de 570 son de interés
prioritario; así, se pretende alcanzar a mejorar las condiciones de habitabilidad
de 3128 personas.
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”.
En un segundo capítulo de los alegatos de conclusión del apoderado del Municipio de

Tunja, informa que efectivamente mediante el Acuerdo 032 del 30 de diciembre de
2020 del Concejo Municipal de Tunja, se dan facultades al Alcalde Municipal de Tunja
para contratar y realizar unas operaciones de crédito.
Que, según el artículo 1 se busca financiar 18 iniciativas por un valor de

$93.848.000.000 dentro de las cuales se encuentran:
- Construcción de vivienda VIP Y VIS para la disminución del déficit cuantitativo

de Tunja
- Ampliación de los servicios e infraestructura hospitalaria sede San Antonio de la

ESE Santiago de Tunja
- Remodelación Sedes Fuente, Los Muiscas, Libertador, Florencia y Runta de la

ESE Santiago de Tunja
Mediante el Acuerdo N° 035 del 27 de octubre de 2021 modifica el artículo primero

del acuerdo Municipal 032 de 2020 en relación a la iniciativa 2 Construcción de
vivienda VIP y VIS para la disminución del déficit cuantitativo en el municipio de Tunja;
iniciativa 8 ampliación de los servicios e infraestructura hospitalaria sede San Antonio
de la E.S.E Santiago de Tunja e iniciativa 10 remodelación sedes fuente, los muiscas,
libertador, Florencia y Runta de la ESE Santiago de Tunja, anteriormente mencionadas.
Señala que siguiendo las directrices el Acuerdo No. 035, se modifica el nombre de la
iniciativa 2 Construcción de vivienda VIP y VIS para la disminución del déficit
cuantitativo en el municipio de Tunja teniendo en cuenta que las políticas señaladas
por el Gobierno Nacional, razón por la que el Subsidio Familiar de Vivienda se
constituye en uno de los instrumentos que ayuda en ésta iniciativa.
Refiere que la administración municipal tiene como uno de los objetivos trazados en el
plan de desarrollo municipal Tunja La Capital que nos UNE 2020-2023 el reducir el
déficit habitacional en el municipio de Tunja y que las metas trazadas por la
administración municipal, aprobadas por el Honorable concejo municipal en el Plan de
Desarrollo Municipal “Tunja La Capital que nos une 2020-2023”, considerando el
problema que se afronta con aquellas personas afectadas por los proyectos Torres del
Parque y Estancia del Roble, por la no entrega de las viviendas.
Así mismo, se realiza la modificación de la iniciativa 8 ampliación de los servicios e

infraestructura hospitalaria sede San Antonio de la E.S.E Santiago de Tunja, teniendo
en cuenta que el Plan de Desarrollo TUNJA LA CAPITAL QUE NOS UNE, expresa en su
contenido un amplio Compromiso Social con la prestación del servicio de salud, por lo
que para garantizar la prestación de los servicios se requiere de infraestructura para
los procesos de apoyo, estratégicos y de evaluación de la entidad se reconoce la
necesidad de fortalecer su infraestructura mediante el proyecto de “Construcción
torre hospitalaria y de apoyo en la ESE Santiago de Tunja Boyacá.”
Finalmente, en relación a la iniciativa 10 remodelación sedes fuente, los muiscas,

libertador, Florencia y Runta de la ESE Santiago de Tunja, señala la defensa del ente
territorial que mediante la revisión hecha por la Secretaría de Salud de Boyacá, se
definió que el proyecto no va a plan bienal, y se decidió ir por mantenimiento
hospitalario de acuerdo a lo definido en el Decreto 1769 de 1994; es por ello que se
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cambió el nombre a Mantenimiento y reparaciones locativas para las sedes

fuente, los muiscas, libertador, florencia y Runta de la ESE Santiago de Tunja.
Se reitera lo solicitado en la contestación de la demanda y es que declare la

prosperidad de las excepciones y se nieguen las súplicas de la demanda.
5.4. Ministerio Público
Guardó silencio.
6. MATERIAL PROBATORIO OBRANTE EN EL EXPEDIENTE
INDICE 58 DE SAMAI
Copia del Acuerdo Municipal 032 de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE
MUNICIPAL DE TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES
DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”, expedido por el Concejo Municipal
de Tunja, Boyacá (Acto demandado).
Copia del Acuerdo Municipal 012 de 2020 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE
DESARROLLO “TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020–2023” Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, Boyacá.
Plan de Inversiones Plan de Desarrollo Tunja la Capital que nos Une 2020 -
2023, Mesas de Participación y Asistencia, Mesas de trabajo participación
ciudadana, Soportes relación Proyectos Inversión vs Plan de Desarrollo, Soportes,
requisitos Empréstito,
https://onedrive.live.com/?authkey=%21AB4Ms0ds0C48gW4&cid=E251557C49BA3AF
4&id=E251557C49BA3AF4%211605&parId=E251557C49BA3AF4%21188&action=loca
e
Las cuales contienen en su orden:
Plan de inversiones Plan de Desarrollo Municipal – 2020 - 2023.
Actas mesa de participación de asistencia plan de desarrollo Municipal 2020 -

2023
Fotografías de participación ciudadana – Plan de Desarrollo 2020 - 2023
Soportes de cada proyecto - sobre la viabilidad registro Banco de Proyecto y

coherencia con el Plan de Desarrollo Tunja la Capital que Nos Une.
Exposición de Motivos del acuerdo 032 de 2020
Revisión periódica de calificación de riesgo
Certificación de capacidad de endeudamiento
Solicitud expedición de la capacidad de endeudamiento
Estudio técnico del endeudamiento actual
Justificación del endeudamiento proyectado
Destino de los recursos y las rentas que se pignoran
Marco fiscal de mediano plazo
Aprobación por los Confis Municipal
Certificación de estipulación de los proyectos en el Plan de Desarrollo

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Certificación indicador Ley 358 de 1997.
Certificación indicador Ley 617 de 2000
Informe de comisión segunda de presupuesto y asuntos administrativos dentro

del proyecto de acuerdo No.040 de 2020 “Por el cual se autoriza al alcalde municipal
de Tunja para contratar y realizar unas operaciones de crédito y se conceden
unas facultades.” En diecisiete (17) folios.
Acta de sesión plenaria de fecha 28 de diciembre de 2020 a las nueve (9:00 a.m.) de
la mañana en el salón de sesión del Concejo Municipal. En treinta y seis (36) folios.
Tres audios en formato mp3 correspondientes a las sesiones solicitadas.
El Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Tunja con el que certificó
el monto de los recursos del crédito previstos en el Plan de Desarrollo “TUNJA,
LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020 – 2023”, adoptado mediante Acuerdo 012 de 2020,
indicando los proyectos de inversión a financiar con estos.
Los Registradores Especiales del Estado Civil de Tunja, allegaron una copia del
Programa de Gobierno que el hoy Alcalde LUIS ALEJANDRO FUNEME
GONZALEZ registró en esa entidad al momento de su inscripción como
candidato.
Prueba por informe del señor Presidente del Concejo Municipal JUAN CARLOS
BORDA TORRES sobre los hechos de la demanda.
Prueba por informe del señor Alcalde del Municipio de Tunja, Dr. LUIS ALEJANDRO
FUNEME GONZÁLEZ sobre los hechos de la demanda.
Prueba por informe del señor RONALD ZAMIR CADENA AVILA, en su calidad de Jefe
de la Oficina Asesora de Planeación de Tunja sobre los hechos de la demanda.
Acuerdo Municipal número 019 del 08 de septiembre de 2014, expedido por el

Concejo de Armenia, que modificó el Acuerdo Municipal 005 del 31 de mayo de
2012 que aprobó el Plan de Desarrollo Municipal de Armenia “Armenia un Paraíso para
Invertir, Vivir y Disfrutar”.
ÍNDICE 65 DE SAMAI:
“TESTIMONIO DE JONATHAN DAVID LÓPEZ GÓMEZ:
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Informe al despacho si el acuerdo de autorizaciones

contractuales de empréstito debe darse bajo límites pro témpore, de ser así, por cuánto tiempo.
CONTESTÓ: Sí, actualmente el CTP no establece unos tiempos en donde el alcalde pueda o no
pueda solicitar dichos recursos o dichas disposiciones para poder solicitar los recursos.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Informe al despacho cuál es el procedimiento que se tiene
para hacer los ajustes al plan de desarrollo de Tunja en específico 2020-2023 que se encuentra
reglamentado a través del acuerdo 012 del 2020. CONTESTÓ: Todos los planes de desarrollo de
nuestro país cumplen unos lineamientos establecidos por Planeación Nacional. Estos acuerdos
delimitan cómo va a ser el gasto y el uso de los recursos por cada una de las vigencias. Para el
Municipio de Tunja se hizo una programación del cuatrienio, en donde se expuso cómo iba hacer el
gasto y cómo iba a ser la inversión en el mismo municipio. De esta manera el municipio en cada
anualidad tiene la facultad de hacer ajustes presentando modificaciones al mismo acuerdo. El
procedimiento inicia con la solicitud de la sectorial encargada en cada uno de los planes, esto se
hace ante la Oficina Asesora de Planeación y esta oficina hace la evaluación integral y las metas a
modificar, estas metas, una vez sean evaluadas, se tienen que llevar al Concejo Municipal; el
Concejo llamara al CTP como órgano consultor. El Consejo Territorial de Planeación, una vez hecha
la evaluación integral de las modificaciones, le informará al Concejo que se ha surtido todo el
trámite y empezará nuevamente, ante el Concejo Municipal el proceso para actualizarlo. Una vez el
Concejo tenga todos los avales necesarios se expedirá un nuevo decreto por el cual se actualiza el
plan de desarrollo. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Informe al Despacho si el trámite al que
usted ha hecho mención fue observado al momento de expedir el acuerdo número 032.
CONTESTÓ: Dado que la operación de crédito va en concordancia con el actual plan de desarrollo
no es necesario realizar dicho ajuste al plan. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indíquele al
Despacho, considerando el cargo que usted ocupa, sí a través del acuerdo municipal de autorización
contractual esto es el acuerdo 032 es viable modificar el plan municipal de desarrollo. CONTESTÓ:
Es viable en la medida que se requiera hacer ajustes a los indicadores y a los productos.
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PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indiquele al despachos y los proyectos a los que hace
relación el acuerdo 032 estaban contemplados en el acuerdo 012 del 2020. CONTESTÓ: Están
articulados, la operación de crédito está concordante con el plan de desarrollo actual.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indiquele al despacho, teniendo en cuenta su respuesta,
porque en el acuerdo 032 hubo una variación con los valores asignados a los proyectos que, según
su dicho, estaban establecidos en el acuerdo 012, Cuál fue la razón para existir esa variación.
CONTESTÓ: Como lo había señalado, todo lo que es un presupuesto se hace a partir de unos
supuestos que se hace la inversión. Anualmente los municipios hacemos los planes operativos y los
planes de acción con los cuales se vuelve a definir la inversión que hará el municipio vigencia a
vigencia, esto es que es un valor estimado de lo que hacemos durante el primer plan de desarrollo,
pero por eso finalizando el año se hacen los planes de acción que nuevamente perfeccionan y dan
cuenta del gasto y el ingreso que tendrá el municipio y como va hacer su distribución.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indique al Despacho, si a raíz de la emergencia sanitaria
decretada por el Gobierno se autorizó a los alcaldes para modificar el presupuesto. CONTESTÓ: Sí
se autorizó a los alcaldes, se les dio unas facultados para poder hacer modificaciones y el municipio
internamente hizo los ajustes y los traslados presupuestales para poder favorecer el pilar de salud a
fin de poder acelerar la construcción y la terminación del hospital, de nuestro centro de salud, con
el fin de dar cuenta de hacer una mejor atención oportuna, de igual manera se hizo una
redistribución, se hizo sin haber dado facultades al alcalde para modificación del presupuesto, todo
fue durante la planeación y puesta en marcha Junto con las reuniones que tuvimos con el CTP como
con el Concejo en donde se hicieron las diferentes intervenciones para poder privilegiar inicialmente
los temas de salud. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indiquele al Despacho, si la autorización
que dio el Gobierno también permitió o autorizó la modificación en el trámite que debía seguirse
para adicionar plan de desarrollo. CONTESTÓ: No señora el municipio se rigió bajo las fechas
establecidas y nosotros no nos acogemos a las fechas que estableció el Gobierno para la
emergencia sanitaria. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Pero esa autorización que daba el
gobierno, que dijimos que era presupuesto, también autorizó modificaciones para efectos de
adicionar el plan de desarrollo. CONTESTÓ: Nosotros como tal nos regimos bajo las fechas
previamente establecidas. PREGUNTADO POR EL APODERADO DE LA MUNICIPIO DE TUNJA:
Se puede entender que con la descripción que hace de proyectos en el acuerdo municipal que
autoriza el alcalde para la operación del crédito se está modificando el plan de desarrollo.
CONTESTÓ: No señor, dada la estructura propositiva del plan de desarrollo la construcción del plan
de desarrollo tiene unos pilares los cuales llevan unas estrategias, las cuales llevan una serie de
productos hasta llegar a la parte estratégica y estás estrategias tienen los indicadores de producto
y unos indicadores de resultado. Todo lo que el municipio va a ejecutar durante la administración,
los proyectos que se mencionan en la operación de crédito se articulan automáticamente a las
estrategias descritas en el plan de desarrollo. Nuestro plan de desarrollo llega hasta la parte
estructural hasta las estrategias; en estas estrategias hay unos indicadores de producto, ejemplo:
kilómetros de vía construida, es así que en la operación de crédito se habla de unos tramos los
cuales se articulan a este indicador que ya está descrito en el plan de desarrollo. PREGUNTADO
POR EL APODERADO DE LA MUNICIPIO DE TUNJA: Indique al Despacho por qué en el plan de
desarrollo del municipio se incluyen los gastos de funcionamiento. CONTESTÓ: Los gastos de
financiamiento al igual que las otras fuentes son mecanismos que nos brinda el Gobierno para
poder hacer una mejor operación y función de la administración. Como es bien sabido tenemos una
administración un poco antigua administrativamente hablando, la cual no favorece y no cumple con
las condiciones necesarias para poder dar una operación eficaz en la operación de sus asuntos
administrativos, es desde ahí que se tiene un recurso que se denomina funcionamiento que permite
que cada una de las oficinas y dependencias opere de una manera más eficaz y puedan dar el
cumplimiento ministrativo que se requiere. PREGUNTADO POR EL APODERADO DE LA
MUNICIPIO DE TUNJA: En el empréstito se hace mención a la construcción de 80 viviendas
nuevas en el sector rural de la ciudad de Tunja, esto aparece en el acuerdo donde autoriza para la
operación de crédito, por tanto en donde estaría articulado en el plan de desarrollo el que fuera
aprobado por el municipio de Tunja. CONTESTÓ: De acuerdo a lo informado se tiene articulado la
parte estratégica dentro del plan de los indicadores de nuevas viviendas construidas y nuevas
viviendas mejoradas. Para poder ser más gráficos: Se imagina una pirámide donde la parte
superior es el pilar, debajo se encuentran unas líneas estratégicas y debajo de ellas hay una serie
de programas, debajo de los programas están las estrategias que es hasta dónde llega el plan y
cada una de las estrategias maneja una serie de indicadores. Los indicadores vienen a articularse
con los proyectos que vienen desde la operación de crédito y con los proyectos que formulan cada
una de las dependencias es decir que la suma de proyectos nos dan los productos. En esta medida
y siguiendo la estructura piramidal los proyectos que están descritos en la operación de crédito se
articulan con cada una de las estrategias descritas en el plan. El plan no describe proyectos, el plan
describe estrategias que son la suma de gestiones que hacen cada uno de los secretarios y cada
uno los directores de la administración con el fin de dar respuesta. Lo que se hace anualmente en la
rendición de cuentas es explicar qué proyectos gestionó cada uno de los secretarios y como esto
contribuyó al cumplimiento de éstas estrategias, es de esta manera que el municipio puede mostrar
su progreso y cumplimiento en el plan. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Qué relación hay en
los dos acuerdos con los indicadores, qué papel juegan los indicadores ya que se articulan a partir
de estrategias según lo manifestado. CONTESTÓ: Cada estrategia tiene unos indicadores, estos
indicadores a su vez manejan un proceso de verificación que se conoce la hoja de vida del
indicador; está hoja de vida se mantienen en la unidad de seguimiento de planeación por la cual la
administración a través de su tablero de control, se hace monitoreo de cada uno de los productos
de avance, quiere decir que mensualmente cada una de las dependencias muestra cómo ha ido su
cumplimiento en cada uno de sus indicadores. A través de acá podemos ver tanto
presupuestalmente, físicamente y técnicamente cómo ha sido su avance, podemos hacer el
monitoreo desde el ajuste es decir cuando se hacen las adicciones del recurso para poder ver el
avance o el rezago o retraso de los mismos. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: En ese orden de
ideas lo que acaba de expresar aplica para cada uno de los proyectos expuestos en el acuerdo 032.
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CONTESTÓ: Sí señora, mediante una matriz que se hizo en el estudio técnico, una matriz de
verificación en donde cada uno de los proyectos de la operación de crédito se estructuró cómo iba a
entrar dentro del plan de desarrollo y cómo se articulaban más adelante desde banco de proyecto le
pueden dar más explicación de la matriz. PREGUNTADO POR EL APODERADO DE LA
MUNICIPIO DE TUNJA: Estos indicadores se han visto afectados en virtud de la situación de
pandemia por la que atravesamos. CONTESTÓ: No señor el municipio tuvo la capacidad de poder
hacer las correcciones necesarias previo a todo lo que fue el toque para poder entrar en pandemia.
El municipio alcanzó a hacer los ajustes necesarios por tal motivo el año pasado cerramos a un
92% en la mayoría de los indicadores con un cumplimiento satisfactorio en el plan de desarrollo del
primer año. En algún momento tanto el CTP como el Concejo Municipal en las diferentes mesas de
concertación que se tuvo señaló que el municipio había hecho las adecuadas priorizaciones de
metas e indicadores para el primer año para fin de mejorar la situación de salud del municipio en
este sentido no se hizo la programación de varias de las metas a fin de priorizar otras y este año ya
con uno picos más aceptable se hizo una reprogramación. La programación, para explicar al
Despacho, nosotros tenemos 262 indicadores en el plan de desarrollo, los secretarios dependiendo
su presupuesto anual empiezan a decir cuáles van a programar y cuáles no. Los indicadores no
programados son en donde no se les asignan recursos. Para el año pasado el municipio en la parte
de infraestructura no programó gran parte de los indicadores dada la emergencia y varios de estos
recursos se desplazaron a todo el tema de protección social y al tema de atención de emergencia a
través de todo lo que es nuestro sistema de gestión del riesgo. PREGUNTADO POR LA
APODERADA DEL CONCEJO MUNICIPAL: Sin preguntas. PREGUNTADO POR DEMANDANTE:
Manifieste si hizo parte del diseño del plan de desarrollo. CONTESTÓ: Sí señor, tuve la
intelectualidad tanto del plan de gobierno como del plan de desarrollo. PREGUNTADO POR
DEMANDANTE: Se desarrolló en el municipio el plan plurianual de inversiones. CONTESTÓ: Sí
señor, a la par que se hacían los talleres participativos con la comunidad se participó y se hizo la
programación, se tomó como tal el plan plurianual y se hizo los ajustes dependiendo de cada una
de las vigencias. PREGUNTADO POR DEMANDANTE: De acuerdo con el artículo 342 de la
Constitución Política, que habla de la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo y sus modificaciones, se convocó a la ciudadanía a participar en las modificaciones del
plan de desarrollo de la alcaldía de Tunja. CONTESTÓ: Cómo lo mencioné anteriormente el plan de
desarrollo no fue modificado en ningún momento más y se hizo una consulta masiva, se tomaron
varios grupos de valor Se recibieron 5200 cartas de los colegios de niños, se tomó una propuesta
de visitar cada uno de los sectores, de los 10 sectores que está conformada Tunja, participando
2600 personas de lo cual se tiene registro, se hizo la exposición por mesas de trabajo, el municipio
lo presentó en su oportunidad y la comunidad y los grupos de valor trabajaron y pudieran dejar sus
proyectos e iniciativas planteadas. Cada una de estas fueron expuestas ante el Consejo Territorial
de Planeación -CTP- en donde fueron depuradas y finalmente nuevamente se presentaron ante el
Concejo Municipal el resultado de las mesas y todo el proceso consultivo y participativo del CTP y la
comunidad. PREGUNTADO POR DEMANDANTE: Conoce cuál es el procedimiento para las
modificaciones del plan de desarrollo. CONTESTÓ: Si, y ya lo escribí en su momento.
PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Teniendo en cuenta que usted hizo parte del plan de
gobierno en su estructuración, ya se tenía una cifra clara de cuál iba a ser el presupuesto macro de
gasto del Municipio para el cuatrienio si eran elegidos. CONTESTÓ: No como tal si usted me
pregunta por el plan de gobierno lo que establece la Comisión Nacional es que los planes de
gobierno son propuestas o ideas de un candidato los cuáles pueden ser favorecidos con el apoyo de
la comunidad a fin de desarrollarlos en el municipio como lo establecen los planes de desarrollo, ya
cuando se materializa el plan de desarrollo es cuando ya se da la estructura propositiva qué fue lo
que les expliqué y cómo ésta va a ser distribuida con el gasto y funcionamiento de los diferentes
recursos del municipio con los que cuenta sacando la deuda del mismo. PREGUNTADO POR EL
COADYUVANTE: Al momento de estructurar el plan de desarrollo para su trámite ante el Consejo
Territorial de Planeación, Corpoboyaca y el Concejo municipal, qué valor fue el que ya se
presupuesto para presentarlo ante el Concejo Municipal para su aprobación. CONTESTÓ: Nosotros
cuando se hizo aquella programación, es alrededor de los $2.000.000.000 entendiendo el
funcionamiento del gasto y la inversión que se tenía, dando la claridad mejor de que anualmente se
hace nuevamente el plan de acción y con el plan de acción se recompone realmente el gasto real
que va a tener el municipio, que va a tener durante esa vigencia, de tal manera que como bien lo
expone Planeación Nacional, los planes de acción vienen a constituir el documento de navegación
del municipio durante esa vigencia; quiere decir que el municipio aprobó su plan de desarrollo,
inmediatamente saca su primer plan de acción y como bien lo dice la norma, nosotros publicamos
el plan de acción de este año a principios del mismo año para esta vigencia. PREGUNTADO POR
EL COADYUVANTE: Cuánto fue el valor aprobado para recursos del crédito en el plan de
desarrollo, Acuerdo Municipal No. 012 del 31 de mayo de 2020. CONTESTÓ: Inicialmente se hizo
sobre un presupuesto tentativo, no podría darle una cifra exacta dado que se generaron varios
escenarios y sobre los escenarios fue que se empezaron a mirar las proyecciones. PREGUNTADO
POR EL DESPACHO: Informe al despacho cuál es el cargo que usted desempeña en el municipio.
CONTESTÓ: Coordinador del plan de desarrollo. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Con
base en el documento que se le pone de presente al testigo se hace la siguiente pregunta. En el
documento donde se certifica el valor de los recursos del crédito fue suscrito por el testigo que
aparece como asesor plan de desarrollo y si nos puede verificar si es su firma. CONTESTÓ: Sí
señor, sí es mi firma. PREGUNTADO POR COADYUVANTE: Ese valor que aparece ahí es el que se
aprobó en el plan de desarrollo. Acuerdo No. 012 de 2020. CONTESTÓ: No. Esos son los recursos
de gestión y como lo informe al Despacho en su momento, se hicieron escenarios, estos escenarios
son las alternativas que tiene el municipio para poder favorecer su sistema de gestión. Siendo un
poco más tácito lo que permite es generar opciones y alternativas dependiendo de cómo el
municipio tiene su gasto y cómo tiene todo el tema de su deuda interna, previsualizar cómo puede
hacer una inversión en un panorama medio alto y bajo. En este sentido el municipio tenía una
capacidad de endeudamiento que podía favorecer mucho más su sistema de gestión en la medida
que como tal lo que se presentó en este momento fue una de las propuestas de uno de los
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escenarios que como tal respondía a $34.000.000.000 posteriormente, y gracias al buen ánimo del
municipio en su parte financiera, le permitió subir a los casi $93.000.000.000. PREGUNTADO POR
COADYUVANTE: Informe al Despacho si ese es el valor que aparece en el documento que
suscribió el testigo era el valor que debía haberse aprobado en el acuerdo 032. CONTESTÓ: No
señor, como le expliqué son unas proposiciones y es un capital de gestión lo que le permite al
municipio tanto de subir como bajar lo que se aprueba en el consejo son los programas y proyectos
que ya están ya en marcados en el acuerdo como tal, qué, fue lo que pasó por su gestión de la
comunidad del CTP y todo lo que va por el concejo municipal estos recursos no surten este efecto
estos proyectos se añaden como tal al plan pre aprobado o ya aprobado que ya hacen o están por
fuera de no sé si soy claro con mi respuesta. Lo que se aprobó ante el Concejo y con el apoyo del
CTP y la comunidad, fue todo lo que es el acuerdo como tal. Estos recursos que están exponiendo
hacen parte de lo que podía hacer el municipio en su nivel de gestión. Entonces ese podía, siempre
se explicó, que el municipio tiene la capacidad de gestionar recursos vía fondos vía proyectos de
Gobierno Nacional, vía empréstito. Entonces siempre se manejó como unos recursos tentativos
tanto en alta como en la baja no era un número fijo establecido. PREGUNTADO POR
COADYUVANTE: De acuerdo con esa respuesta informe si conoce qué contiene un plan de
desarrollo. CONTESTÓ: El plan de desarrollo como tal contiene todas las propuestas planteadas por
el candidato en su programa de gobierno y estructuradas y ajustadas mediante la consulta
participativa y este puede mejorar el entorno de cada uno de los ciudadanos que lo eligieron.
PREGUNTADO POR COADYUVANTE: El testigo sabe si un plan de desarrollo debe contener lo
financiero. CONTESTÓ: Claro y se expone y tiene su capítulo financiero. PREGUNTADO POR
COADYUVANTE: En ese sentido ese plan financiero es anexo y debe de ser aprobado por el
Concejo Municipal. CONTESTÓ: Como tal y como usted lo puede ver en el acuerdo que fue
aprobado está la parte financiera también discutida y cómo fue distribuida en cada uno de los
pilares. PREGUNTADO POR COADYUVANTE: En ese sentido y con la firma del documento que se
allega al expediente por el Asesor de Planeación, sobre los montos del recurso del crédito, puede
decirnos como de la noche a la mañana aparecen más de $58.000.000.000 sin que se haya
modificado el plan de desarrollo, teniendo en cuenta que hay unos recursos que debían entrar a
recursos del crédito y que es con lo que se entra a aprobar el Acuerdo No. 032. Por favor explica
cómo se puede dar a entender esa circunstancia. CONTESTÓ: Para explicar nuevamente al
despacho, la parte de gestión son recursos que el municipio puede gestionar tanto como lo que es
el endeudamiento, recursos de la Nación y otros fondos de financiamientos; estos recursos no están
sujetos a un número o a un valor establecido y es necesario que entienda que, estos recursos que
se expusieron en aquel momento, era un supuesto, pudieran haber sido más, pudieran haber sido
menos, en ese sentido cuando se hizo nuevamente la consultoría para todo lo que es el tema del
endeudamiento, el municipio tuvo mayor capacidad de endeudamiento favoreciendo la priorización
de proyectos que no se habían podido tener en cuenta con antelación, en esta medida el Concejo le
da la facultad al municipio, en este caso al señor alcalde, para que, pueda tomar esta decisión y
como no se modifica el plan no es necesario llevarlo nuevamente a consulta. PREGUNTADO POR
EL DESPACHO: Indique qué estudio o qué soporte se tiene para que lleguen a la conclusión que el
municipio tenía una mayor capacidad de endeudamiento, cuáles son los elementos que se tienen en
cuenta para llegar a esa conclusión. CONTESTÓ: Una calificadora de riesgo, ella es la que hace el
estudio al municipio, y es la misma que determina cuánto el municipio puede comprometer
recursos en ese mismo sentido y como lo expuse en su momento, el Municipio había generado 162
dichos escenarios, fue lo que permitió al municipio ver algunas opciones de cómo podría y como
pudiese hacer una inversión de los recursos se tenían previstos del Gobierno Nacional una
promoción de recursos que iban a favorecer unos programas de productividad de vivienda; recursos
que fueron suspendidos y limitados dado el tema la contingencia. En vista que no iban a haber más
recursos de gestión desde la Nación el municipio tomó una de las opciones y alternativas que ya
estaban estudiadas y lo presentó al Concejo Municipal quien al ver la necesidad y priorización de los
mismos y como estos iban a favorecer el desarrollo del municipio aprobó como tal el empréstito.
PREGUNTADO POR COADYUVANTE: De acuerdo con su respuesta el plan de desarrollo se
justifica es en la pandemia. CONTESTÓ: Como bien lo expuse desde el principio no señor el
Municipio ya tenía previsto cómo iba a ser su inversión más si se contaba con unos recursos que
daba el Gobierno Nacional y como lo explicaba en los diferentes Consejos de alcaldes previo a la
declaración de pandemia de cómo iban a contribuir y como el municipio podría favorecer unos
proyectos y unas estrategias para articularlos con proyectos del orden nacional en mala medida el
Gobierno Nacional suspende todo de esta línea de recursos y financiamiento y articulación con
municipios y obliga al municipio a darle una nueva reinterpretación a varias de las metas que tenía
que empezar a ajustar. PREGUNTADO POR COADYUVANTE: De acuerdo a lo informado si había
que modificar líneas de proyectos, no implicaba modificar el plan de desarrollo. CONTESTÓ: No
señor, no es necesario hacerlo dado que como usted puede ver en la programación anual que se ha
hecho, el plan se alinea nuevamente con los recursos que se ha manifestado y bajo la operación de
crédito lo único que se está haciendo es dinamizar unas líneas que se pretendían acelerar con
recursos de gestión de Nación. PREGUNTADO POR COADYUVANTE: Porque se justifica el
Acuerdo No. 032 bajo reactivación económica, que justificación se dio para darle sentido al acuerdo
de operación de crédito. CONTESTÓ: Es un fenómeno mundial, el cual afectó no un país o un
municipio si no todo el mundo y en dónde debido a la emergencia sanitaria se recoge la economía
suprimiendo y elevando altos índices de desempleo que han desfavorecido no solo la realidad de
Tunja sino de todo el país. En el marco del mismo se sustenta una alternativa que puede acelerar y
recomponer en su parte económica y en su crecimiento institucional del cual ha tenido años de
atraso”.
PREGUNTADO POR EL MINISTERIO PÚBLICO: Sin preguntas.
TESTIMONIO DE GUISSEPPE GERARDO MALAGÓN RAMÍREZ

Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
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PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indique al Despacho si usted labora con el municipio de

Tunja de ser así qué cargo ocupa. CONTESTÓ: Sí señora, yo trabajo con la Alcaldía de Tunja soy
contratista y desempeñó las funciones de apoyo a la Coordinación del Banco de Proyectos.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Dado su cargo informe al Despacho si usted sabe si los
proyectos qué hace alusión el Acuerdo No. 032 estaban contenidos en el Acuerdo No. 012, es decir
Plan de Desarrollo o si son diferentes. CONTESTÓ: Mi respuesta es sí están contenidos en el Plan
de Desarrollo Municipal por supuesto cumpliendo con lo establecido en el Acuerdo No. 03 de 2013
que es uno de los requisitos para que el Concejo le apruebe. PREGUNTADO POR EL DESPACHO:
Indique al Despacho si usted tiene conocimiento cuál es el procedimiento o etapas que hay que
agotar para hacer ajustes al Plan de Desarrollo de Tunja en específico 2020-2023. CONTESTÓ: Sí
señora, el procedimiento está enmarcado en la Ley 154 de 1993 que es la ley del Plan de Desarrollo
todo ajuste debe surtir al menos dos sesiones en Concejo Municipal para que sea aprobado y por
supuesto también hay que hacer lo respectivo en las instancias del Consejo Territorial de
Planeación para cualquier modificación que se haga en la estructura programática del plan.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Sabe usted si el Acuerdo Municipal de autorizaciones, en
específico del Acuerdo No. 032 podía modificar el Plan Municipal de desarrollo. CONTESTÓ: No
Señora, no lo modifica en el entendido que todos los proyectos están enmarcados en el Plan de
Desarrollo. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indique al Despacho cuál es la relación que hay o
si hay articulación o no la hay entre los proyectos a que hace alusión el Acuerdo No. 032 de 2020
con los proyectos del plan de desarrollo plasmados en el Acuerdo No. 012. Hay alguna relación
entre esos dos proyectos en esos dos acuerdos. CONTESTÓ: Sí señora, hay una relación directa en
ciertos indicadores del producto que se cumplirían con la ejecución de un solo proyecto, que es el
caso, para dar ejemplos: la Curaduría Cero, el Catastro Multipropósito y el Plan de Telemedicina,
por dar unos ejemplos generales. Hay otras intervenciones que no están tácitas en el Plan de
Desarrollo porque, de acuerdo a la metodología del Departamento Nacional de Planeación, todo
indicador de producto es una unión de intervenciones específicas y locales. Me explico: la operación
de crédito tiene por ejemplo la construcción de la calle 59 y la calle 53. De acuerdo a esa
metodología del plan de desarrollo lo que tiene que hacerse para la formulación del plan es
recopilar las intervenciones que para este caso sería la construcción de dos vías nuevas y recopilar
la en una meta de producto que en este caso es vía construida o número de vía construidas o
kilómetros de vías construidas Entonces por supuesto que ese tipo de proyectos No quedan tácitos
porque están enmarcados dentro de unos indicadores de producto que esos productos le
contribuyen a ese indicador más no está en la obligación cualquier entidad territorial de sacar un
indicador de producto plasmado en plan para cada intervención específica que se realiza en el
territorio, esto con qué fin? con el fin que no se genere una batería de indicadores supremamente
extensiva que haga complejo el seguimiento y monitoreo a la ejecución del plan de desarrollo
entonces, es por ello que tal vez hay una relación por supuesta específica para ciertos proyectos de
inversión, como lo repito: Catastro Multipropósito, Curaduría Cero, Actualización y Gestión
Documental y Telemedicina, eso es lo que recuerdo, sin embargo los proyectos que quedaron en el
Acuerdo No. 032 están enmarcados en el Plan de Desarrollo, repito, cumpliendo con lo establecido
en el artículo 4 del Acuerdo 3 de 2013 en donde se definen cuáles son los requisitos para que el
Concejo pueda darle facultades al alcalde para la contratación o la generación de contratos de
operación de Crédito Público. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Usted tiene conocimiento que
justificó, que determinó el hecho de hacerse el empréstito, Que lo justificó, en que se soportó.
CONTESTÓ: La justificación de coyuntura del Municipio de Tunja por supuesto fue el covid-19 el
que generó 12 créditos hacia el sector salud y unos contra créditos hacia los diferentes sectores
infraestructura tales como cultura y planeación, esto con el fin de atender lo que sucedió con el
covid-19, con el fin de generar mayor capacidad hospitalaria, ustedes conocen cuál fue la
coyuntura, y con el fin de evitar que se definanciese el plan, con el fin de generar reactivación
económica y con el fin de generar empleo en la ciudad, se propuso la financiación de 18 proyectos,
por valor de $93.843.000.000 si no estoy mal y eso fue lo que se le propuso al Concejo Municipal
para poder adelantar la operación de crédito. Eso surtió unos cambios minúsculos desde la
radicación del proyecto de Acuerdo No. 040 por parte de la alcaldía hasta la aprobación del Acuerdo
No. 032 por parte del Concejo para la operación del crédito, sin embargo, lo que lo motivó fue lo
que le comenté, lo que generó la pandemia del covid-19 y por supuesto la búsqueda de la
financiación de diferentes rubros que quedaron desfinanciados por los créditos que se hicieron;
créditos que me refiero a los movimientos presupuestales de rubros que se hicieron de otras
carteras hacia la cartera del sector salud con el fin de atender la pandemia del covid-19.
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Dígale a Despacho si usted intervino o participó en el Plan de
Desarrollo y el Acuerdo No. 032 y de ser así, indique cuál fue su participación. CONTESTÓ: En el
de plan de desarrollo yo trabajé como contratista, fui parte del equipo que construyó el plan de
desarrollo. Respecto a la operación de crédito también hice parte del equipo de trabajo, en la
elaboración de la justificación en la elaboración de la exposición de motivos, en el registro y
viabilidad de los 18 proyectos ante el Banco de Proyectos y por supuesto la recopilación documental
de la que trata el Acuerdo 03 de 2013 para radicar el proyecto de acuerdo ante el Concejo
Municipal. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Qué documentos se tuvieron en cuenta para el
acuerdo 032. CONTESTÓ: De lo que me acuerdo, lo que se recopilo fue la certificación por parte de
la Secretaría de Hacienda, las certificaciones alusivas a los indicadores de solvencia y de pago de la
deuda, se recopiló los documentos que se sacaron para las calificadoras de riesgo, en dónde se
evidencia cuál es el grado de endeudamiento de la alcaldía, se recopiló la exposición de motivos, la
justificación, la certificación en dónde se establece que los proyectos están contenidos en el plan de
desarrollo y registro de los 18 proyectos de inversión ante el banco de proyectos. PREGUNTADO
POR EL DESPACHO: Informe al Despacho si el Gobierno Nacional, a raíz de la emergencia
sanitaria, autorizó a los alcaldes para modificar el presupuesto y si eso fue así, qué hizo el
municipio de Tunja en relación con ese tema. CONTESTÓ: Lo que tengo conocimiento es que se
generó un Decreto con la emergencia económica y social para hacer uso de ciertos rubros que
tenían algunas destinaciones específicas para atender los efectos de la pandemia, por supuesto son
rentas específicas que no recuerdo en este momento cuales, son destinaciones específicas que no
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se podían usar para otra cosa, pero la norma, lo que según recuerdo, autoriza que la alcaldía podía
hacer uso de esas rentas específicas sin necesidad de la autorización tácita al Concejo Municipal,
debido a que tenía que atenderse de manera rápida los efectos de la pandemia especialmente la
dotación de unidades de cuidado intensivo y capacidad de atención a los pacientes ya sea por covid
o por otras morbilidades eso es lo que yo recuerdo. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Puede
indicar si el plan de desarrollo de Tunja se ha modificado. CONTESTÓ: No señora, no se ha
modificado. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Usted sabe si la autorización que dio el Gobierno
implicaba cambio o modificación de procedimiento para se adecuará o modificara o adicionara al
Plan de Desarrollo. CONTESTÓ: No, no era necesario realizar ajustes adiciones o cambios al plan
de desarrollo en el entendido que todo lo que se generó en el marco del covid-19 estaba
enmarcado en los programas de salud, que ya estaban incluidos en el plan de desarrollo municipal,
entonces, considero y con mi conocimiento de normas, no debía cambiarse el plan de desarrollo en
el entendido que la Alcaldía tiene la capacidad, de acuerdo a lo que le ha dado el Concejo,
facultades para hacer ajustes presupuestales en la vigencia. PREGUNTADO POR EL DESPACHO:
Informe al Despacho porque en el Acuerdo No. 012 existen algunos proyectos que no se les asigna
algún valor o sea no tiene ningún valor económico. CONTESTÓ: Para dejar claro, en el Plan de
Desarrollo no se incluyen proyectos de inversión, en el plan de desarrollo el nivel máximo de detalle
son los indicadores de producto para cada una de las estrategias, el plan de desarrollo no incluye
proyectos de inversión, esto con el fin de no generar una batería de indicadores muy extensa que
dificulte el adecuado monitoreo y seguimiento al plan, entonces con ésta aclaración, el plan de
desarrollo no tiene proyectos, tiene indicadores de producto en dónde se pueden articular los
diferentes proyectos de inversión que fórmula la alcaldía. PREGUNTADO POR EL DESPACHO:
Haciendo un cotejo entre los acuerdos No. 012 y NO. 032 en uno de los ítems: Viviendas de interés
prioritario urbanas construidas -Vivienda y hábitat- se asignó, en el Acuerdo No. 012
$5.950.000.0000 de pesos y en el Acuerdo No. 032 a título de ejemplo se habla de construcción de
80 viviendas nuevas en el sector rural de la ciudad de Tunja se le asigna “1.302.000.000 de pesos
por que hay esa diferencia, por que se establece esa cifra, cuál es el fundamento soporte para
establecer esa cifra. CONTESTÓ: También para hacer una aclaración, son dos intervenciones
diferentes: las viviendas VIP Y VIS POR $5.950.000.0000 de pesos así quedó en el acuerdo 032 y
hay otro proyecto que son las 80 viviendas rurales que, si mal no recuerdo, por $1.302.000.000 on
dos intervenciones diferentes. Digamos que la primera son las viviendas VIP y vis están
contempladas para ser financiados en el acuerdo 032 y en el acuerdo 012 esas no variaron las
viviendas Rurales se dejaron tacitas en la operación de crédito sin embargo esas viviendas Rurales
también están enmarcadas en el plan de desarrollo municipal. PREGUNTADO POR EL
DESPACHO: De acuerdo a lo expuesto, aunque cambien las cifras inicialmente son proyectos
distintos, entonces cómo se explica que no hubo modificación el plan como usted lo ha indicado por
favor precisar. CONTESTÓ: Para explicar de manera general la operación de crédito el Acuerdo No.
032 sí establece que proyecto se van a financiar, porque el Concejo Municipal lo solicita de esa
forma históricamente, las operaciones de crédito se sacan adelante con los proyectos específicos
que van a ser financiados. Entonces el Acuerdo 032 sí llega a nivel de proyecto de inversión, qué
proyectos voy a sacar, de lo contrario el Concejo no saca adelante la operación de crédito. Entonces
por supuesto el Acuerdo 032 está a nivel de proyectos de intervenciones específicas y su
financiación. El acuerdo 12 que es el plan de desarrollo lo que busca es una recopilación de
intervenciones que están enmarcadas en los indicadores de producto. Entonces no podría
compararse, pienso yo, el Acuerdo 032 con el Acuerdo No. 012 porque el Acuerdo No. 32 sí habla
de intervenciones supremamente específicas: calle 59, calle 53, catastro multipropósito etc, cuánto
vale, cómo lo va a sacar, cuáles son sus etapas. Entonces el grado de especificidad del 032 no
podría compararse con el 012, porque el plan de desarrollo es una hoja de ruta con una estructura
programática para los 4 años. Si yo voy a hacer algún ajuste al plan de desarrollo por supuesto que
tengo que llevarlo al Consejo Territorial de Planeación y hacer las sesiones pertinentes en el
Concejo, siempre y cuando vamos adicionar, quitar, reducir o subir una meta nueva cambiar o
reducir una estructura programática. En el Acuerdo No. 012 se define que las modificaciones
presupuestales están a cargo de la Alcaldía de Tunja y que cada año el Plan Anual de Inversiones
tendrá que ser aprobado debido a la realidad presupuestal de la vigencia. Sería imposible, para
cualquier entidad territorial, ejecutar lo que se pensó en el planteamiento presupuestal del plan de
desarrollo respecto de la realidad presupuestal de cada vigencia. En términos programáticos ya hay
un planteamiento para el plan de desarrollo que se aprobó en el Acuerdo No. 012 y el Acuerdo No.
032 que son proyectos específicos, intervenciones específicas, costeadas y registradas en el banco
de proyectos obedecen a proyectos de inversión, estos proyectos tienen que estar enmarcados en
el plan de desarrollo, están en marcados y así lo entregamos en el proyecto de acuerdo 040 al
Concejo Municipal. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Explique al Despacho cuando se coloca en
el Acuerdo No. 012, en tanto de vivienda de interés prioritario urbana Construida $5.950.000.000 a
qué hace alusión, qué implica ese guarismo, qué explicación tiene. CONTESTÓ: Esos
$5.950.000.000 cuando se adelantó el acuerdo 012. el plan de desarrollo obedecían a cuál era la
capacidad de pago de ECOVIVIENDA para sacar adelante las viviendas VIP y VIS. Este proyecto en
específico no varió en el acuerdo 032 en el entendido que este proyecto hace parte de un cierre
financiero de una Fiducia. Estos $5.950.000.000 la Alcaldía de Tunja los dará a través de una
Fiducia, para que con diferentes actores, incluido el Ministerio de Vivienda, se adelante la ejecución
de las viviendas VIP en la ciudad. Para otro caso, como lo puede ser Curaduría Cero, tal vez, el
valor difiere del Acuerdo 012 al Acuerdo 032 en el entendido que en el Acuerdo 012 era un
planteamiento general, con un rubro asignado, con una proyección financiera, mientras que el
Acuerdo 032 ya es un proyecto con metodología general ajustada, con documento técnico, con una
viabilidad y con un registro, eso nos arroja, por ejemplo, que el proyecto vale, si mal no recuerdo,
$2.480.000.000 porque ya se costeó cuánto nos vale sacar adelante la política, cuánto nos vale
contratar al equipo, cuánto nos vale la ventanilla, arreglos locativos, equipos de cómputo, entonces
esos detalles del proyecto de inversión está mucho más aterrizado y eso fue lo que nos requirió el
Concejo para sacar adelante la operación de crédito. Necesitamos que sean intervenciones con un
grado de detalle que nos permite identificar cuánto vale el proyecto de inversión. Ese ejercicio no
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se realiza en la aprobación y formulación del plan de desarrollo porque lo que hace el plan de
desarrollo es una hoja de ruta y una estructura programática para sacar adelante los objetivos, la
visión de ciudad y demás planteamientos que se hacen en ese documento en esa hoja de ruta de
los cuatro años, por eso argumento yo, que hay una comparación entre peras y manzanas lo
contenido en el plan de desarrollo y lo que hay en el acuerdo 032. PREGUNTADO POR EL
DESPACHO: Dada su participación en esos dos proyectos antes mencionados, usted podría
indicarnos qué relación tiene el Acuerdo No. 032 con el plan de desarrollo, nos podría señalar
claramente. CONTESTÓ: Relación que hay es que todos los proyectos que están incluidos en el
Acuerdo No. 032 están enmarcados en las metas de producto contenidas en la estructura
programática del plan de desarrollo el cual fue aprobado mediante Acuerdo No. 012 de 2020.
PREGUNTADO POR EL APODERADO DEL MUNICIPIO DE TUNJA: Usted mencionaba que hubo
rubros que por pandemia se movieron a otros rubros y hacía referencia a los rubros de destinación
específica que se movieron para atender la emergencia por covid, eso tiene alguna relación con qué
el valor de la operación de crédito sea superior o algo de la operación de crédito está relacionado
para cubrir esas desfinanciación del plan de desarrollo que se planteó inicialmente. CONTESTÓ: Sí
señor, sí existe una relación y por supuesto bajo los principios que están contenidos en la
justificación de la operación de crédito que, como lo comentamos anteriormente, fueron los
contra-créditos de otras carteras que se hicieron para atender la pandemia, otros por supuesto, por
la necesidad de financiar proyectos que aporten a la reactivación económica de la ciudad de Tunja,
esto principalmente en obra civil, que hay varios estudios que identifican que la obra civil es la
inversión pública que más generación de empleo y más apalancamiento de la economía genera, y
por supuesto el monto de los $93.848.000.000 obedece a proyectos específicos formulados, que
están contenidos en el plan de desarrollo y que tenían de cierta manera, un riesgo desfinanciación
no solo por esos créditos y contra-créditos sino por la reducción del recaudó de impuestos de la
alcaldía en el entendido que muchos negocios de la ciudad cerraron porque tenemos las
cuarentenas obligatorias y las cuarentenas que todos conocemos, entonces es por ello que se
presentaron los 18 proyectos por los $93.848.000.000 ante el Concejo. PREGUNTADO POR EL
APODERADO DEL MUNICIPIO DE TUNJA: El plan de desarrollo es la carta de navegación con
que la administración va a avanzar durante el cuatrienio, el acuerdo que autoriza la operación de
crédito tiene unos proyectos concretos usted, como coordinador del banco de proyectos de la
alcaldía, cuál es el estudio que se hace para determinar que esos proyectos que se presentan están
incluidos en el acuerdo operación de crédito o se encuentran enmarcados dentro del plan de
desarrollo. CONTESTÓ: El contexto general, es que el banco de proyectos tiene un manual de
operación y ese manual básicamente aterriza la política nacional del banco de programas y
proyectos y define cuáles son los flujos de viabilidad y registro que deben surtir todos los proyectos
de inversión, eso es como se aterriza, se hace en dos momentos: el primero es que la sectoriales,
la Secretaría de Infraestructura, Administrativa, Gobierno, etc, todas presentan el proyecto de
inversión ante la Oficina Asesora de Pplaneación y eso se presenta a través de un formato de
viabilidad y ese formato tiene los datos del proyecto y cómo está incluido en el plan de desarrollo,
ese es el primer momento, en cuanto al segundo momento es que Planeación entra a revisar lo
que nos radica cada una de las dependencias, se subsanan, se ajustan y digamos que el momento
final de ese proceso es que nosotros emitimos un Registro de Banco y ese registro se da a través
de un código o Pin, que es único para proyecto de inversión, que es básicamente la cédula de ese
proyecto de inversión y en ese registro, que lo firma el jefe de la Oficina Asesora de Planeación,
están los datos del proyecto, valor, nombre, fase de estructuración y cuál es la articulación con el
plan de desarrollo. Cuando ese proyecto está registrado es porque se considera viable y está
registrado ante el banco. Ahora bien, para el proyecto de acuerdo a lo que definió la norma,
Acuerdo 03 de 2013 no nos pedían ese registro, nos pedían una certificación por cada una de las
dependencias en donde dijera la articulación con el plan, por supuesto, esos certificados hacen
parte integral de lo que se entregó con el proyecto de acuerdo 040 y cada secretario certifica que el
proyecto está incluido en el plan de desarrollo, pero por supuesto está certificación está soportada
sobre la viabilidad y registro que tiene cada uno de los 18 proyectos y que, si mal no recuerdo,
hace parte de los anexos a la respuesta que dio la Alcaldía de Tunja en su momento para la
presente demanda. PREGUNTADO POR EL APODERADO DEL MUNICIPIO DE TUNJA: El plan
de desarrollo estableció un valor y el empréstito está por una suma mayor, usted podría decir al
Despacho sí ese análisis fue hecho por la Administración o por una tercera entidad o por una
organización que permitió subir ese valor en el tema de crédito. CONTESTÓ: Sí. En el proceso de
solicitud de la operación de crédito, la Secretaría de Hacienda hizo sus labores para identificar
básicamente dos cosas: cuál era nuestro grado de riesgo de la inversión, que para ello se anexó
también al Concejo ese resultado, no recuerdo en éste momento cuál era nuestro grado de
inversión, pero ese grado de inversión define cuál es la seriedad de pago de las obligaciones y el
monto. Entonces la Secretaría de Hacienda en su momento hizo las verificaciones pertinentes y si
mal no recuerdo Tunja está en una capacidad de endeudamiento cercana los $150,000.000.000 es
lo que recuerdo de memoria. Pero por supuesto nunca se llegar a ese tope, lo que se buscó era
financiar los proyectos que desde el Despacho del Alcalde se consideraban estratégicos, que son
estos 18 proyectos y se solicitó la operación de crédito de acuerdo al monto de cada uno de estos
proyectos en su fase de estructuración, cuánto valían. Eso resultó en 18 proyectos de inversión
$93.848.000.000 por supuesto sin buscar el tope de endeudamiento máximo de la ciudad de Tunja
sino por supuesto buscando la financiación de los proyectos estratégicos para generar una
reactivación económica. PREGUNTADO POR EL APODERADO DEL MUNICIPIO DE TUNJA:
Estos 18 proyectos de inversión, sí o no, materializan y son para ejecutar el Plan de Desarrollo.
CONTESTÓ: Sí señor.
PREGUNTADO POR LA APODERADO DEL CONCEJO MUNICIPAL: Sin preguntas.
PREGUNTADO POR EL DEMANDANTE: Sin preguntas.

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PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Informe al Despacho si usted conoce de planes de

desarrollo. CONTESTÓ: Sí señor. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Cuáles son los
elementos del plan de desarrollo. CONTESTÓ: La norma establece varios componentes: el de
diagnóstico, el de participación ciudadana, el programático, que es básicamente, cómo se va a
formular el plan sí por ejes, pilares, programas, líneas temáticas, eso es un poco amplio en el
término de la norma, este dependerá de cada formulación de plan de desarrollo en el ente
territorial, tiene un componente presupuestal: el plan plurianual de inversiones y un componente de
seguimiento al plan. Esos son los componentes que recuerdo no sé decir, se me escape algún
componente adicional de lo que establece la normativa. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE:
Para el caso de Tunja puede decirnos si al momento de la aprobación del Acuerdo NO. 012,
recuerda el valor aprobado de recursos del crédito en el plan de desarrollo específicamente el
capítulo de plan de inversión. CONTESTÓ: No lo recuerdo específicamente Pero si no estoy mal es
superior a los $34.000.000.000. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Sabe para cuántos
proyectos específicamente. CONTESTÓ: No señor, no lo recuerdo. PREGUNTADO POR EL
COADYUVANTE: En cuanto al proyecto de 80 viviendas por valor de $1.302.000.000, recuerda
usted si dentro de los $34.000.000.000 que acaba de anunciar estaba enunciado este proyecto.
CONTESTÓ: No recuerdo. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Sabe usted si en el plan de
inversión al momento de la aprobación del plan de desarrollo este proyecto de 80 viviendas sobre
recursos de crédito, que valor se aprobó en eso. CONTESTÓ: Digamos, ese proyecto está
contenido en una meta de producto que es construcción y mejoramiento de vivienda rurales y por
supuesto, no recuerdo cuanto es el monto, pero por supuesto está costeado en el plan plurianual
de inversiones. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE:Podría informar si en el plan de desarrollo
iba por menos viviendas de las que se terminó aprobando en el empréstito. CONTESTÓ: Si mal no
recuerdo ese indicador de productos estaba por 70 viviendas y si no estoy mal, el proyecto por
supuesto como todos lo saben está por 80 viviendas y eso fue por la necesidad de generar
construcción de vivienda en el área rural debido al déficit de vivienda actuales. PREGUNTADO
POR EL COADYUVANTE: Esa circunstancia no ameritaba modificación del plan de desarrollo
porque nos cambió la línea de proyecto y estrategia. CONTESTÓ: No necesariamente, Porque el
planteamiento inicial es el cumplimiento de las 70 viviendas pero de acuerdo a la ejecución de
cualquier plan de desarrollo se puede cumplir con la meta al 100% y puede ser inferior al 100% o
superior al 100%. En todo caso el nivel de cumplimiento de las metas hará parte de un ejercicio
que debe hacer la Alcaldía de Tunja en la rendición pública de cuentas, en donde se define cuál es
el avance de cumplimiento, su justificación de avance en el cumplimiento de cada meta.
PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Cuál es el procedimiento para modificar el plan de
desarrollo. CONTESTÓ: Cuando hay ajustes en la estructura programática, indicadores de
producto, indicadores de resultado, estrategias, programas o líneas temáticas, debe hacerse un
ajuste o modificación al plan de desarrollo. Lo que recuerdo es que toda modificación al plan de
desarrollo debe surtir al menos dos debates ante el Concejo Municipal, previo a ello realizar la
concertación o divulgación con el Consejo Territorial de Planeación para que ellos emitan su
concepto. Se hacen las dos sesiones ante el Concejo Municipal para la aprobación a la modificación
de la estructura programática del plan de desarrollo. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE:
Sabe usted sí para modificar un plan de desarrollo se debe hacer mediante un acuerdo autónomo o
podemos entrar a modificar con un acuerdo de empréstito. CONTESTÓ: Pues repito, el plan de
desarrollo se modifica y tiene que aprobarse ante el Concejo si cambia su estructura programática,
si el plan de desarrollo no se ajusta y hay alguna variación en términos presupuestales resumen o
en término de cumplimiento de metas porque esto hace parte de la ejecución del plan y la Alcaldía
está en la obligación de comentarselo a la comunidad años tras años a través de la rendición
pública de cuentas. Para que quede claro, no se si hay un vacío técnico, yo no modificó un Plan de
Desarrollo ni llevarlo al Consejo si hay ajustes a nivel presupuestal o de cumplimiento de metas
porque el Acuerdo 012 y la normativa nacional del Plan dá las facultades a la Alcaldía o a cualquier
entidad territorial porque estas son labores de planes indicativos y planes de labores que están
contenidos en la norma. Concluyendo si hay ajuste presupuestal o de metas eso hace parte del
ejercicio de la ejecución del plan a través de planes indicativos y planes de acción y no sugiere
como tal una modificación a la estructura programática del Plan de Desarrollo para ser llevada a
CTP y Concejo Municipal. PREGUNTADO POR EL COADYUVANTE: Recuerda si alguno de los
proyectos adicional al de vivienda, que fueron aprobados con el acuerdo del empréstito se les dio
algún valor o puede explicar porque se tuvieron en cuenta para ser incluidos en el empréstito
Acuerdo 032. CONTESTÓ: Sí señora. Todas las metas de producto asociadas a los proyectos de
inversión están contenidas en el plan de desarrollo. En su momento tuvieron una asignación
presupuestal y todos los proyectos del acuerdo 032 están contenidos en plan de desarrollo de
acuerdo a esos indicadores de metas de producto. Como les comenté anteriormente, hay metas de
producto que se solventa con la generación de un solo proyecto de inversión, como es el caso de
catastro multipropósito, yo no voy a hacer varios catastros, no voy a hacer varias actualizaciones o
conservaciones y como Alcaldía nos planteamos hacer un catastro multipropósito por lo cual eso se
plantea como una meta de producto y por ello existe una relación directa del proyecto de inversión,
con la meta del producto. Ahora, nos vamos al otro lado, la construcción de la calle 53 o la
construcción de la calle 59, son intervenciones específicas en el territorio. Yo cuando formuló el
plan de desarrollo no le voy a asociar un indicador de producto a cada calle porque básicamente
cada calle lo que busca es construcción de nuevas vías, entonces en el plan de desarrollo se plantea
el indicador de producto “vías construidas” y esas vías construidas es indicador contiene entre otras
intervenciones, la construcción de la calle 59 y la construcción de la calle 53, es por eso que es
necesario dejarles claro que cualquier plan de desarrollo de una entidad territorial no llega al nivel
de proyectos porque eso hace parte de una cadena de planeación posterior a la aprobación del
plan. Yo cumpló mis metas a través de proyectos, existe la bendición que con un solo producto
cumplamos metas como hay otras que serán diferentes proyectos, diferentes intervenciones
específicas, que aportan al cumplimiento de las metas del plan de desarrollo que es el desmenuce
máximo del cumplimiento del plan mi unidad máxima de planeación son mis indicadores de
producto hasta ahí llega mi plan de desarrollo y todas las metas de producto tiene algún costo
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preliminar como sucedió cuando se aprobó el acuerdo 012. PREGUNTADO POR EL

COADYUVANTE: Porque en el tema de salud, que va ligado con el tema del hospital, se aprobó
sobre $10.000.000.000 y en el tema de habilitación de proyecto se sube a los $13.000.000.000,
cómo entran esos $3.000.000.000 empréstito y al plan de desarrollo. CONTESTÓ: En el caso
específico del sector salud en el empréstito por ejemplo nosotros estamos buscando la construcción
de un edificio adicional a la ESE Tunja, ese proyecto vale $13.000.000.000 o alrededor de esa
cifra, no tengo el dato exacto, pero eso es un proyecto específico para todo el plan de gestión de la
ESE implementado que es mi meta de producto del plan de desarrollo, es el plan de gestión de la
ESE, por ejemplo, en el plan de desarrollo aprobado aparecia por $10.000.000.000 si se va a los
planes de inversión anuales de Tunja por supuesto que superamos esa cifra por muchísimo más por
la pandemia del covid 19. Esta intervención específica que es la construcción de esta torre está
enmarcada en ese plan de gestión que es implementado, y esa sola intervención vale
$13.000.000.000, entonces por supuesto que este proyecto le aporta ese plan de gestión de la ESE
y a esa meta en términos presupuestales serían $13.000.000.000 adicionales para el cumplimiento
de este indicador de producto que es el plan de gestión de la ESE implementado, entonces es como
para explicar que estos proyectos que nosotros presentamos a la operación del crédito contribuyen
al cumplimiento de las metas contenidas en el plan de desarrollo así como lo suscribió cada
secretario como lo suscribió la oficina Asesora de planeación.
PREGUNTADO POR EL MINISTERIO PÚBLICO: Sin preguntas”.
III. CONSIDERACIONES
1. PROBLEMA JURÍDICO
Corresponde al Despacho determinar si con el Acuerdo No. 032 de 2020, “POR EL

CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TUNJA PARA CONTRATAR Y
REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”,
se modifica el Plan de Desarrollo de Tunja adoptado mediante el Acuerdo Municipal 012
de 2020.
Como problema jurídico subsidiario se determinara si la autorización dada al alcalde

para realizar operaciones de crédito se hizo, para gastos de inversión y/o
funcionamiento.
2. LA FACULTAD DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA EXPEDIR LA

AUTORIZACIÓN PREVIA PARA CELEBRAR CIERTOS CONTRATOS POR
PARTE DEL ALCALDE MUNICIPAL.
El artículo 313 numeral 3º de la Constitución Política señala que a los concejos

municipales les está facultado autorizar al alcalde para celebrar contratos, atribución
que es concordante con el artículo 32 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que destaca
que es función de las corporaciones edilicias reglamentar la autorización al alcalde para
contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo.
En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló lo siguiente:
“A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones
antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la
celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el
procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le
competen a esa Corporación sólo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el
reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento
respectivo.”1
Ahora bien, excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo

municipal para contratar en dos eventos:
● En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la

Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que
exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos:
“Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la

Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la
autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos:
1
Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098.
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1. Contratación de empréstitos.
2. Contratos que comprometan vigencias futuras.
3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles.
4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes.
5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.”
● En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal

mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución
Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen:
“Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para

celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que
corresponden al Concejo.
Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la
Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:
(…)2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía,
directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas,
municipales, al contralor o al personero, así como a cualquier funcionario
municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones
orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en
que requiere autorización previa del Concejo.”
Queda claro que esta última potestad ha señalado que a pesar de su aparente
amplitud, las normas citadas sólo facultan al concejo municipal para señalar los casos
excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y exigir
informes a cualquier funcionario municipal.
La Corte Constitucional en sentencia C-738 de 2001, declaró exequible el art. 32, núm.
3º, de la ley 136 de 1994 reiterando la facultad de los Concejos de autorizar al alcalde
para contratar, al respecto enseñó:
"Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos es la de autorizar al alcalde
para contratar, tal y como lo dispone el artículo 313-3 Superior, es claro que la facultad
de reglamentar lo relacionado con tal autorización también forma parte de sus
competencias constitucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional.
Es decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones, y una
de sus funciones es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente
que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el
ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con
anterioridad, una regulación detallada del tema.”
Siguiendo las consideraciones de la Corte Constitucional se llega a concluir que en

ejercicio de las competencias constitucionales puede tener lugar una autorización
previa para contratar emanado del Concejo Municipal, como requisito determinante del
contrato estatal en aquellos casos en que la ley o el reglamento del Concejo Municipal
hayan dispuesto tal requerimiento y éste último sólo lo puede establecer con arreglo a
la Ley. Es decir, no le es dable al Concejo, so pretexto de reglamentar parcialmente la
autorización para contratar, extralimitarse en las atribuciones constitucionales y legales
e invadir el ámbito del legislador, pretendiendo intervenir en la actividad contractual
propiamente dicha; dirección que corresponde al Alcalde, de conformidad con el
artículo 315-3 de la Carta. En otras palabras, la reglamentación que expidan estas
corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y
específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar; más no
intervenir en el devenir de la ejecución contractual.
Se precisa que el artículo 315 superior incluye como atribución del alcalde, la de
presentar al Concejo informes generales sobre su administración, pero no consagró
para la corporación la facultad de pedírselos. Por su parte la ley 136 de 1994, en el
numeral 2º, adicionó las funciones constitucionales de los concejos con la de exigir
informes escritos o citar en sesión ordinaria, a cualquier funcionario municipal excepto
al alcalde; con esta excepción se preservó el sentido de la norma superior.
Corolario se tiene que ni la Constitución ni la ley les otorgan competencia a los

concejos municipales para exigir de los alcaldes la rendición de informes ni para
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citarlos a debates. Tampoco se confiere a los Concejos Municipales la facultad de

participar en las diferentes etapas de los procesos contractuales de la administración
municipal, respecto de lo cual el numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, a la
vez que se refiere a la necesidad de que los concejos municipales autoricen a los
alcaldes para la celebración de contratos, establece expresamente que "Las
corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no
intervendrán en los procesos de contratación". En ese sentido, la función de los
concejos de autorizar al alcalde para contratar (art. 313 C.P.), no puede utilizarse para
arrogarse atribuciones de control o de cogestión contractual que ni la Constitución ni la
ley han previsto.
En relación con la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo por parte del Alcalde
se tiene que la Ley 136 de 1994, describe claramente la iniciativa en cuanto a la
presentación de los proyectos de acuerdo como el aquí estudiado, así:
“ARTÍCULO 71. INICIATIVA. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por
los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los
personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de
iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
PARÁGRAFO 1o. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2o.,3o., y 6o., del
artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del
alcalde”.
Por su parte, el artículo 313 Constitucional señala:
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

municipio.
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y
social y de obras públicas.
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que corresponden al Concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de
rentas y gastos.
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías
de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta
determine.
9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio.
10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen”.
Con la sentencia C-152 de 1995, por medio de la cual se estudió la Constitucionalidad

del artículo 71 de la ley 136 de 1994, norma enfrentada con artículo 313 de la
Constitución, la Corte Constitucional sostuvo que, mirando el escenario desde la
autonomía local, en ningún momento ésta resultaba mermada, pues las decisiones
finalmente eran adoptadas por el Concejo, el alcalde era una autoridad local elegida
democráticamente, la reserva de la iniciativa se justificaba en las funciones a que iba
dirigida, pues como jefe de la administración local velaba por la sanidad de las finanzas
de la hacienda municipal, y, el hecho de que la iniciativa sea sólo del alcalde ratifica la
autonomía del concejo, evitando que él mismo se desprenda de sus competencias y
responsabilidades.
Resulta claro que los proyectos de acuerdo mediante los cuales se aprueben planes de
desarrollo y de obras públicas y se autorice al Alcalde para contratar y ejercer pro
tempore funciones propias del Concejo Municipal, son de iniciativa exclusiva del Alcalde
Municipal, por consiguiente no pueden surgir de otro tipo de organismos o de iniciativa
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popular, ya que estos acuerdos tienen que ver con la función de primera autoridad y
ordenador del gasto que recaen en cabeza del Alcalde.
3. REQUISITOS DEL CONTRATO DE EMPRÉSTITO Y REQUISITOS PARA LA

AUTORIZACIÓN DE EMPRÉSTITOS POR PARTE DEL CONCEJO
MUNICIPAL.
El Alcalde como representante legal y ordenador del gasto en el municipio, tiene la

facultad para la celebración de contratos, sin embargo, existe un condicionamiento
legal para ciertos negocios jurídicos, pero para ejecutarla es requisito la previa
autorización de la corporación pública, quien decidirá los términos en que otorga la
autorización, esto es, si la concede en forma genérica o específica, temporal o por un
término concreto, por cuantía determinada o sin límite de cuantía.
Conforme al acto administrativo de autorización, el alcalde se debe ajustar y por

consiguiente los respectivos contratos se encuentran supeditados a la misma, de igual
forma, la actuación está sometida a la revisión por parte del gobernador, quien puede
objetarlo por inconstitucionalidad o ilegalidad.
En lo que respecta a operaciones de crédito público, el parágrafo 2º del artículo 41 de

la Ley 80 de 1993, sobre las operaciones de crédito público señala lo siguiente:
“…ARTÍCULO 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado
se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se
eleve a escrito.
(…)
PARÁGRAFO 2o. OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO. Sin perjuicio de lo previsto en
leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito
público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago,
entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y
colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el
manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación,
reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de
pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o
mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y
aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos
del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir
patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales.
Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a

operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización
previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en
forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la
operación.
Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones

asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público
interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades
descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se requerirá
la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos
favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación.
El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31

de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su
incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este
Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los
conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para
dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la
Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto
previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.
Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus

descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos
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1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma

expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los
recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la
Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la

emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades
territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización previa del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y concepto previo favorable de los organismos
departamentales o distritales de planeación, según el caso. Cada uno de los conceptos y
autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados
a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la
documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada
organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva.
En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las operaciones de crédito público

interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones
de particulares.
Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se
contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el
Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades
descentralizadas. Para operaciones de la Nación este requisito se entenderá cumplido en
la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden
nacional, en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad
contratante.
Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida cualquier estipulación

que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en materia de precios,
tarifas y en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de
su exclusiva competencia, en virtud de su carácter público. Así mismo, en los contratos
de garantía la Nación sólo podrá garantizar obligaciones de pago.
Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren para ser ejecutadas en
el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte en los contratos….”(Resaltado
fuera de texto)
Lo anterior, para señalar que las operaciones de crédito público, si bien se pueden
contratar de forma directa, tienen restricciones por cuanto el ordenador del gasto
requiere autorización, ya sea del Ministerio de Hacienda para operaciones en el
exterior, o de las corporaciones públicas a nivel departamental o municipal. Teniendo
en cuenta lo anterior, dentro de los contratos que requiere autorización por el Concejo
Municipal se encuentra el contrato de empréstito (par. 4º art. 32 L. 136 de 1994), el
cual es una operación de crédito público con el fin de que la administración obtenga
recursos necesarios para el desempeño de sus funciones, o para efectuar operaciones
propias del manejo de deuda que tengan por objeto reducir el valor o mejorar su perfil
de endeudamiento.
El empréstito, es un contrato propio de la actividad contractual del Estado, y se

encuentra definidos en el artículo 7º del Decreto 2861 de 1993, de la siguiente forma:
“…Artículo 7° Contratos de empréstito. Son contratos de empréstito los que tienen por
objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda nacional o
extranjera con plazo para su pago.
Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al procedimiento de

licitación o concurso de méritos. Su celebración se sujetará a lo dispuesto en los
artículos siguientes.
Parágrafo. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley

80 de 1993, los sobregiros están autorizados por vía general y no requerirán los
conceptos allí mencionados. …”
El empréstito es entendido entonces como el contrato mediante el cual los entes

estatales adquieren en calidad de deudor créditos con entidades financieras de origen
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nacional o extranjera. Dependiendo el origen de la entidad acreedora el empréstito

será interno (entidad nacional) o externo (entidad extranjera). El parágrafo 2º del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece que cuando se contrate un empréstito
externo se requiere autorización del Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Hacienda, y a nivel local o seccional, se deben obtener las autorizaciones que señalan
los Decretos 1222 y 1333 de 1986.
A nivel municipal, los artículos 276 a 287 del Decreto 1333 de 1986, regulan lo
referente al contrato de empréstito que celebren estas entidades municipales, en el
artículo 276 el referido Decreto Ley señala:
“…ARTÍCULO 276. Los contratos de empréstito que celebren los Municipios y sus
entidades descentralizadas, se someten a los requisitos y formalidades que señale
la ley, y los que sólo se refieran a créditos internos que se celebren con entidades
sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no requerirán para su validez
la autorización previa o la aprobación posterior de ninguna autoridad intendencial,
Comisarial, departamental o nacional. …” (resaltado fuera de texto)
Y en cuanto a las formalidades de dicho contrato, los artículos 278 y 279 señalan:
“…ARTÍCULO 278. Las operaciones de crédito público interno que proyecten celebrar los
Municipios serán tramitadas por el Alcalde.
Compete al Alcalde Municipal la celebración de los correspondientes contratos.
ARTÍCULO 279. Las operaciones de crédito a que se refiere el artículo anterior deben
estar acompañadas de los siguientes documentos:
1. Estudio económico que demuestre la utilidad de las obras o inversiones que se van a
financiar y sujeción a los planes y programas que estén adelantando las respectivas
administraciones seccionales y municipales, junto con la proyección del servicio de la
deuda que se va a contraer.
2. Autorización de endeudamiento expedida por el Concejo Municipal.
3. Concepto de la oficina de planeación municipal o de la correspondiente oficina

seccional si aquélla no existiera sobre la conveniencia técnica y económica del proyecto.
4. Relación y estado de la deuda pública y valor de su servicio anual, certificada por la

autoridad competente. 5. Presupuesto de rentas y gastos de la vigencia en curso y sus
adiciones y modificaciones legalmente autorizadas. …(Resaltado fuera de texto)
Como se aprecia a nivel municipal, quien debe celebrar el contrato de empréstito es

directamente el Alcalde como representante legal del ente territorial, lo mismo que un
requisito de validez del contrato, es la autorización previa del Concejo Municipal para
celebrar el contrato, con el fin de que los recursos que pretende adquirir el municipio
cuenten con el visto bueno de la corporación pública, que es la que en definitiva
aprueba los presupuestos de rentas y gastos.
Ahora bien, en cuanto a la autorización del Concejo para celebrar contratos de

empréstito, el Decreto 1333 de 1986 no regula nada al respecto, por consiguiente los
requisitos son los establecidos en el artículo 32 de la Ley 132 de 1994, modificado por
la Ley 1551 de 2012, esto es reglamentar la autorización del alcalde para contratar y
expedir la autorización para contratar empréstitos conforme al numeral 1° del
parágrafo 4° de la misma norma.
Esta facultad que le dio el legislador al Concejo de reglamentar el ejercicio de su

función de autorización para contratar y expedir la misma autorización, tal y como lo
ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia C-738 de 2001, obedece a que el
Legislador delega con ciertos límites esta facultad reglamentaria, en la medida que con
anterioridad no ha expedido una reglamentación precisa sobre el tema, como se señaló
anteriormente el Decreto 1333 de 1986 no regula lo referente al trámite de la
autorización para contratar, solo se limita a reglamentar el contrato de empréstito, por
consiguiente, corresponde a cada Concejo Municipal, regular en extenso la autorización
para contratar del Alcalde, atendiendo los límites normativos que la misma
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Constitución y normas especiales han establecido, por consiguiente esta función

administrativa se encuentra supeditada a que el Concejo no puede intervenir sobre la
actividad contractual, es decir, no puede reglamentar los procedimientos de selección
de contratistas, ni dirigir o encausar el proceso de contratación de un empréstito,
puesto que esto le corresponde al Alcalde de conformidad con el artículo 315 de la
Carta.
De igual forma, como lo señala el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, el proyecto de

acuerdo para la autorización para contratar empréstitos en un municipio, es de
iniciativa propia del Alcalde Municipal, por ser de aquellos acuerdos que se expiden
conforme al numeral 3o del artículo 313 de la Constitución Política, sin embargo, la
discusión y decisión de los mismos se someten a la reglamentación que para la
producción de acuerdos haya dictado la corporación pública en su reglamento interno,
el cual es expedido conforme al artículo 31 de la Ley 136 de 1994, norma que señala:
“…ARTÍCULO 31.- Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para

su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las
comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las
sesiones. ...” (Resaltado fuera de texto)
Por lo anterior, además del sometimiento a las normas generales para la autorización
para contratar empréstitos, los Concejos Municipales, se someten a las normas locales
que hayan dictado para la correspondiente producción de actos administrativos.
4. MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO:
El presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional2 como parte importante

de la planeación de las entidades públicas. Se constituye en un mecanismo de
racionalización de la actividad estatal, se hacen efectivas las políticas públicas y
particularmente se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos así
como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo
periodo fiscal.
Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios

de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345
de la Constitución, lo que fue previsto en igual sentido en el artículo 262 del Decreto
1333 de 1986:
“Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el
Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún
crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto. (Artículo 207 de la
Constitución Política).”
Lo anterior significa que es competencia del Congreso señalar la forma como se deben
invertir los dineros del erario público, y en tal sentido, no puede el gobierno de manera
ordinaria efectuar modificaciones al presupuesto, pues tal atribución le corresponde
únicamente al Congreso y sólo de manera excepcional al gobierno.
Ahora bien, en cuanto a las competencias de los Concejos Municipales en materia de

presupuesto, valga destacar las indicadas en los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la
Constitución Política.
El artículo 132 de la Ley 136 de 1994, por su parte, señaló:
“Artículo 32º.- Atribuciones. Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las
funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos
las siguientes:
(…)
10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de
rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de
conformidad con las normas orgánicas de planeación.”
2
Al respecto ver las sentencias C-685 de 1996 y C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de
2015.
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En relación con el campo de aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto, los artículos
352 y 353 de la Carta Política
“Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del

Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional
de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales
para contratar.”
“Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán,
en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto.”
En efecto, el artículo 104 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el

Decreto 111 de 1996 (15 de enero), dispone que las entidades territoriales deberán
ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus
presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. La norma
señala:
“Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales

ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus
presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (L. 225/95, art.
32).”
Como se advierte de la lectura de las normas de orden constitucional y legal en la

materia, el ciclo presupuestal puede ser dividirse en cuatro grandes etapas, a saber: i)
preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control.
Particularmente en lo que tiene que ver con la etapa de ejecución del presupuesto, se
encuentra que pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuarlo a
nuevas condiciones económicas o sociales que por diferentes motivos no fueron
previstas durante las etapas de preparación y aprobación presupuestal. Precisamente
por ello, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto Nacional 111
de 19963, consagra las reglas para realizar las “modificaciones al presupuesto”, como
parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84.
Así, el artículo 77 de la norma citada autoriza al Gobierno (Alcalde en el caso de los

Municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones
presupuestales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (Concejo en el caso
municipal) a iniciativa del Gobierno (Alcalde), decrete los traslados presupuestados o
abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por
concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.
El artículo 81 establece que "Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos

adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de
manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el
cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se
trate de créditos abiertos mediante contratos créditos a la ley de apropiaciones” (Ley
38/89, artículo 67).
Por su parte, el artículo 82 señala que la disponibilidad de los ingresos de la Nación

para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador
general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad
será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de
las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe
de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).
3
Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley
225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de
1996, Capítulo XI. De la ejecución del presupuesto.
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De acuerdo a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado4, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones
presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii)
adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.
Estos momentos fueron definidas por el Consejo de Estado en los siguientes términos:
La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o

parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o
no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan
insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones
de coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto
del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La
competencia se radica en el Gobierno Nacional, pues la jurisprudencia ha interpretado
que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto;
pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto
administrativo sujeto a control judicial.5
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de

las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los
créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada
apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.[4] En ambos
casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se
están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional
asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para
atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción.
Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito)

disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de
funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea,
que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan
“traslados presupuestales internos”.[5] Competen al jefe del órgano respectivo,
mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo
favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de
inversión.
El Consejo de Estado6, al referirse a las figuras de reducción, adición y traslados

presupuestales, concretamente a las adiciones presupuestales, ha señalado que las
mismas necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno
“porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó”.
Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido

enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de
rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en
cuenta los principios constitucionales y los contenidos en la Ley Orgánica del
Presupuesto”7, de modo que, no puede este último directamente ejercer una atribución
de manera exclusiva y excluyente que le corresponde al cabildo municipal, con
excepción del supuesto consagrado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012,
alusivo a la incorporación de recursos de cofinanciación de proyectos.
4
Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA.
Bogotá, D. C., cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Radicación número:
11001-03-06-000-2008-00022-00(1889).
5
Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994
y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4),
Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
6
Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 5 de junio de 2008 rad No.
11001-03-06-000-2008-00022-00, Magistrado William Zambrano.
7
Consejo de Estado sentencia de 16 de octubre de 2014 Rad No. 2013-00222-01.
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
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El Tribunal Administrativo de Boyacá, por su parte, en sentencia del 14 de mayo de

20198, respecto a los diferentes escenarios en los cuales se puede presentar una
modificación al presupuesto, precisó lo siguiente:
“En suma, en tratándose de modificaciones presupuestales tendientes a la

reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o
parcialmente y los traslados presupuestales internos ejecutados por el Ejecutivo, el
ejecutivo no requiere autorización de la corporación pública respectiva en la
medida en que no desbordan el marco presupuestal establecido por esta;
asunto diverso son las adiciones presupuestales que buscan aumentar el monto de
las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley, en las cuales sí se requiere de la
autorización de la corporación pública, a nivel municipal, del Concejo
Municipal9”.
Ahora bien, ha de precisarse que si bien el numeral 3° del artículo 313 de la

Constitución establece que los Concejos Municipales están facultados para autorizar al
Alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que le corresponden, lo
cierto es que ha sido posición reiterada del Tribunal Administrativo de Boyacá , que tal
atribución no se extiende a las modificaciones (adiciones) al presupuesto, en
tanto en tal escenario, se verían comprometidos los principios democráticos y de
legalidad que orientan el manejo presupuestal.
En efecto, en sentencia del 13 de agosto de 201410 se precisó:
“(...) No obstante, y a pesar de que se haga en uso de las facultades pro tempore
establecidas en el artículo 313-3 Superior, el Concejo no puede facultar al
Alcalde Municipal para llevar a cabo adiciones ejecutivas al presupuesto
municipal. En tanto que el ordenamiento constitucional y legal proscribe las adiciones
ejecutivas a los presupuestos de las entidades territoriales (Nación, Departamento y
Municipio). Por lo que jamás el Concejo Municipal puede desprenderse de la
atribución constitucional y legal que tiene en materia presupuestal para
radicarla en cabeza del Alcalde. (...)". (negrilla fuera del texto)
Dicha posición fue reiterada en sentencia del 22 de julio de 201611, en los siguientes
términos:
“(...) Conceder facultades pro-tempore de esta naturaleza [adición] en materia

presupuestal, resulta inconstitucional y rompe el principio de legalidad pues, en
el orden municipal, es de reserva legal del Concejo Municipal, como cuerpo
colegiado local determinar cómo se invierten los dineros del erario público, es decir,
como lo prevé el artículo 345 de la C.P., establecer el presupuesto (...)” (negrillas fuera
de texto).
Así las cosas, frente a las adiciones presupuestales se concluye que i) la competencia
para adicionar el presupuesto del municipio es exclusiva del Concejo, a iniciativa del
Alcalde y, en consecuencia, ii) al Alcalde le está vedado adicionar el presupuesto
directamente, iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al
mencionado mandatario para tal fin.
En este orden de ideas, se puede arribar a las siguientes conclusiones en punto a la

modificación del presupuesto municipal: a) la competencia para efectuar reducciones o
aplazamientos en los municipios recae en el alcalde, previo concepto del Consejo de
Gobierno y b) la competencia para adicionar el presupuesto del municipio es exclusiva
del Concejo, a iniciativa del Alcalde.
8
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sala de Decisión No. 1. M.P. Fabio Iván Afanador García. Sentencia del
14 de mayo de 2019. Radicación: 15001233300020190008400.
9
Tribunal Administrativo de Boyacá. Sentencia del 6 de febrero de 2018. Radicación:
15001233300020170075500. MP José Ascensión Fernández Osorio; misma Corporación: sentencia del 8 de
mayo de 2018. Radicación 15001233300020170012000 MP Fabio Iván Afanador García; sentencia del 7 de
marzo de 2018. Radicación 15001233300020170076200 MP Luis Ernesto Arciniegas Triana; sentencia del 27
de septiembre de 2018, Radicación 15001233300020180038000 MP Clara Elisa Cifuentes Ortiz.
10
M.P. Fabio Iván Afanador García, Rad: 2014-00266-00
11
M.P. Oscar Alfonso Granados Naranjo, rad: 2016-00307-00.
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 46
5. DEL ANÁLISIS PROBATORIO Y DEL CASO CONCRETO
CUESTIÓN PREVIA:
Se advierte que en los términos del artículo 137 del CPACA:
“Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían
fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones
propias de quien los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los
actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido

particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere

no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden
público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento

automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”.
Como se puede advertir, la norma señala unas causales de procedencia de la acción de

nulidad, norma que resulta de capital importancia ya que en el escrito de la demanda
aunque no se precisa una causal expresa de acuerdo con la norma antes señalada, si
se encuentra que existe un listado de normas de carácter constitucional y legal
alegadas como vulneradas, por lo que se entendería que la norma acusada fue
expedida con “infracción de las normas en que debería fundarse”, por su parte el
coadyuvante de la parte demandante en su escrito con el que se hace presente en el
proceso, tal como se expuso en precedencia, señala que el Acuerdo No. 032 de 2020,
vulnera los principios de la planeación y de la participación ciudadana en los términos
de la Ley 153 de 1994, así como que fue expedido irregularmente por las siguientes
causales a saber:
a. Por omitir el trámite ante el Consejo Territorial de Planeación y la

Corporación Autónoma Regional y desconocimiento de las competencias de
las Comisiones para trámite en primer debate de proyecto de acuerdo
que modifica el Plan de Desarrollo.
b. por omitir los requisitos para obtener la autorización contractual –
Empréstito – Acuerdo Municipal 003 del 31 de mayo de 2013.
Finalmente advierte que en el acto demandado se autorizó la celebración del contrato

de empréstito para cubrir unos gastos de funcionamiento, lo que resulta ilegal.
Con base en lo expuesto se tiene que, lo argumentdo por el demandante como por el
coadyuvante en sus primeras intervenciones procesales, en los acápites “fundamentos
de derecho de las pretensiones -normas violadas y explicación del concepto de
violación” y “argumentos”, respectivamente, será el parámetro con el que el Despacho
se pronuncie, considerando que abordar un análisis distinto, además de exceder lo
solicitado, echaría al traste el derecho de defensa y contradicción de los demandados,
vulnerando el artículo 29 constitucional, pilar en unestado social de derecho.
ASUNTO DE FONDO:
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 47
Se encuentran probados los siguientes hechos:
Con fecha 28 de diciembre de 2020, se aprobó en SEGUNDO DEBATE el Acuerdo

Municipal No. 032 de 2020, “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE
TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE
CONCEDEN UNAS FACULTADES”, el que fue publicado en la página web de la Alcaldía
Municipal de Tunja, Boyacá, el 30 de diciembre de 2020:
http://www.tunja-boyaca.gov.co/normatividad/acuerdo-municipal-no-032-de-30-de-dic
iembre-de-2020
El mencionado acuerdo es del siguiente tenor en su parte resolutiva:

Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 48
Con el Acuerdo Municipal No. 012 del 31 de mayo de 2020 se adoptó el Plan de
Desarrollo para la Ciudad “TUNJA, LA CAPITAL QUE NOS UNE 2020 –2023”, en
la proyección de ingresos y gastos 2020-2023, se aprobaron los siguientes tipos de
fuentes y valores:
Más adelante en el Plan de Desarrollo se establecieron las fuentes de financiación:

Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 49
Ahora bien, para los cuatro años el total de los recursos por pilar en el Plan de
Desarrollo se aprobó de la siguiente manera:
Finalmente en el Acuerdo No. 012 de 2020 se señalaron como fuentes de financiación

para el plan Los ingresos corrientes de libre destinación, los recursos propios
(tributarios y no tributarios), transferencias de libre destinación, los recursos del
sistema general de participaciones, los recursos del sistema general de regalías, Y
como otras fuentes de ingresos Se estableció de manera enunciativa los que pudieran
ingresar por asociaciones público privadas, provenientes del presupuesto general de
Nación, por cofinanciación y operaciones de Crédito Público ( empréstitos).
Como el presente asunto se centra en la fuente denominada crédito, se advierte que

en el Plan de inversiones se estableció el pilar, programa, estrategia, indicador de
producto y el valor de financiación con recurso del crédito, como sigue: (índice 85
Samai).
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 50
Probado lo anterior el Despacho declarara la nulidad del Acuerdo Municipal No. 032 del
30 de diciembre de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL
DE TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CRÉDITO Y
SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”, por las razones que a continuación se exponen:
Tal como se expuso en precedencia y en los términos del Estatuto Orgánico de

Presupuesto compilado en el Decreto Nacional 111 de 1996 se advierte que en el
presente asunto, a través del acto administrativo demandado, se modificó el
presupuesto en su fase de ejecución específicamente porque se dio la causal
denominada como “adiciones al presupuesto o créditos adicionales” - “créditos
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 51
suplementales”, ya que se aumentó el monto de la apropiación12, siendo ésto

competencia exclusiva del Concejo (Congreso - Asamblea) a iniciativa del Alcalde
(Gobierno Nacional - Gobernador), porque se están variando las partidas que el mismo
cuerpo colegiado aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las
adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la
declaratoria de estados de excepción.
En el sub examine se tiene que en la proyección de ingresos y gastos 2020-2023 por

concepto de crédito fue aprobado por el Concejo de Tunja la suma de $34.951.000.000
mediante el Acuerdo No. 012 de 2020, y con el Acuerdo No. 032 de 2020, el crédito
que le fue autorizado al Alcalde se hizo por la suma de $93.848.000.000, por lo que
existe una adición al presupuesto a través de un crédito suplemental, en los términos
de las normas examinadas, llevando a inferir que tal circunstancia debió ser tramitada
como una modificación al Acuerdo del Plan y no con una acuerdo de autorizaciones,
como lo pretendió hacer el Municipio de Tunja a través del acto demandado.
Ahora bien, en cuanto a que varios de los proyectos del empréstito son nuevos
proyectos o proyectos que no habían sido aprobados mediante al Acuerdo No. 012 de
2020, se advierte que con la información arrimada al proceso, especialmente los
anexos al informe presentado por el señor Alcalde Municipal, como los formatos de
“viabilidad, registro banco de proyectos y coherencia con el plan de
Desarrollo” (índice 58 Samai), se puede encontrar que cada uno de los 18 proyectos
del empréstito tiene un pilar, línea temática, programa, objetivo, estrategia, objetivo,
indicador de producto y meta, pero lo que no se encuentra es que algunos de los
proyectos están articulados con el Plan de Desarrollo Municipal, esto es el
Acuerdo No. 012 de 2020, a pesar incluso de las declaraciones recepcionadas en el
proceso, las que no tienen la virtualidad para demostrar lo contrario, veamos:
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Construcción de

80 viviendas nuevas en el sector rural de la ciudad de Tunja”, en el Acuerdo No.
012 de 2020, no existe un programa, una estrategia o un indicador de producto con
ésta denominación, por el contrario existe un indicador de productor pero para
vivienda urbana.
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Construcción fase

II IRDET de la ciudad de Tunja”, en el Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un
programa, una estrategia o un indicador de producto con ésta denominación, a pesar
que el Municipio de Tunja alegó que ese proyecto correspondía al pilar “Nos une la
salud y la vitalidad”, el indicador del empréstito “intervenciones realizadas a
infraestructura deportiva”, no coincide con ninguno de los indicadores del Plan de
Desarrollo.
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Construcción del

frigorífico de la ciudad de Tunja”, en el Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un
programa, una estrategia o un indicador de producto con ésta denominación, a pesar
que el Municipio de Tunja alegó que ese proyecto correspondía al pilar “Nos une el
emprendimiento, la innovación y el desarrollo económico”, el indicador del empréstito
“Centros logísticos agropecuarios adecuados -Plazas de mercado”, no coincide con
ninguno de los indicadores del Plan de Desarrollo.
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Construcción del

Centro de bienestar animal de la ciudad de Tunja”, en el Acuerdo No. 012 de
2020, no existe un programa, una estrategia o un indicador de producto con ésta
denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó que ese proyecto correspondía
al pilar “Nos une una sociedad justa, incluyente y educada”, el indicador del empréstito
“animales atendidos en el COSO municipal”, no coincide con ninguno de los indicadores
del Plan de Desarrollo.

salones y centros comunales sostenibles para la ciudad de Tunja”, en el
12
Entendida como la autorización máxima de gasto incluida en el anexo del Decreto de liquidación
presupuestal para una entidad durante una vigencia fiscal determinada.
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 52
Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un programa, una estrategia o un indicador de

producto con ésta denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó que ese
proyecto correspondía al pilar “Nos une un ambiente natural y construido”, el indicador
del empréstito “salones comunales construidos”, no coincide con ninguno de los
indicadores del Plan de Desarrollo.

la calle 59 (hayuelos) entre la vía antigua a Paipa y Avenida Universitaria”, en
el Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un programa, una estrategia o un indicador de
producto con ésta denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó que ese
proyecto correspondía al pilar “Nos une la movilidad”, el indicador del empréstito “vía
urbana construida en pavimento ”, no coincide con ninguno de los indicadores del Plan
de Desarrollo.

la calle 53 (concesionarios) entre avenida universitaria y al vía antigua a
Paipa ”, en el Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un programa, una estrategia o un
indicador de producto con ésta denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó
que ese proyecto correspondía al pilar “Nos une la movilidad”, el indicador del
empréstito “vía urbana construida en pavimento ”, no coincide con ninguno de los
indicadores del Plan de Desarrollo.
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Mejoramiento

malla vial urbana y rural para la transitabilidad y movilidad de la ciudad de
Tunja”, en el Acuerdo No. 012 de 2020, no existe un programa, una estrategia o un
indicador de producto con ésta denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó
que ese proyecto correspondía al pilar “Nos une la movilidad”, el indicador del
empréstito “vía urbana pavimentada/vías rurales mejoradas ”, no coincide con ninguno
de los indicadores del Plan de Desarrollo.
El proyecto presentado en el acuerdo del empréstito denominado: “Intervención de

parques -urbanismo táctico para la ciudad de Tunja”, en el Acuerdo No. 012 de
2020, no existe un programa, una estrategia o un indicador de producto con ésta
denominación, a pesar que el Municipio de Tunja alegó que ese proyecto correspondía
al pilar “Nos une el ambiente natural y construido”, el indicador del empréstito
“parques mantenidos”, no coincide con ninguno de los indicadores del Plan de
Desarrollo.
En cuanto al proyecto denominado “adquisición de maquinaria amarilla para el

mejoramiento de la red vial de Tunja”, el Despacho hará una mención especial, más
adelante considerando el problema jurídico subsidiario planteado en ésta sentencia.
Los demás proyectos, al hacer una revisión como la que se acabó de hacer para los
proyectos enunciados, se advierte que coinciden con programas, estrategias,
indicadores de producto, por lo que no existe reparo frente a los mismos.
Lo anterior no significa que los planes de desarrollo sean inamovibles o no puedan ser
modificados de acuerdo con circunstancias que lleven a adicionarlos o modificar los
pilares, programas, estrategias o incluir, sacar o modificar un indicador de producto,
pero lo que se exige es que se respete el procedimiento para tal efecto, a fin
de guardar la unidad de materia que se exige, que es lo que se echa de menos
en el presente asunto.
Por otra parte, no le asiste razón al apoderado del Municipio de Tunja, cuando en el
escrito de contestación y de alegaciones afirma que, el proyecto del empréstito se
presentó al Concejo Municipal atendiendo las especiales circunstancias que atravesaba
el país y en virtud de lo señalado en el Decreto 678 de 2020 por cuanto no se probó
que en el Municipio de Tunja, los traslados presupuestales que habían sido autorizados
se hubieran materializado con un acuerdo con el que se modificara el Plan de
Desarrollo, ahora bien y aceptando en gracia de discusión que eso hubiera sido así, el
Despacho observa que la mencionada norma NO crea unas excepciones o reglas
diferentes a lo enseñado en el Decreto 111 de 1996, esto quiere decir, que no se
encuentra que se le hubiera otorgado facultades al burgomaestre de modificar el
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 53
presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada

caso particular.
Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es el colegiado de

elección popular, (Congreso, Asamblea y Concejo) es el que tiene la competencia de
aprobar el presupuesto y obviamente los actos de modificación presupuestal
presentados a su consideración por iniciativa del gobernante, cuando ellos
contemplen el aumento o complemento de partidas insuficientes, en las
cuales sea necesario aumentar el monto de las apropiaciones o complementar
las insuficientes.
Tampoco resulta de recibo para el Despacho el argumento expuesto en los alegatos

presentados por el apoderado del Municipio de Tunja, cuando hizo mención a que, el
acuerdo demandado, fue presentado, debatido y sancionado, en vigencia de un estado
de excepción y con base en los decretos presidenciales 637 de 2020 y 678 de 2020,
por lo que a partir de las facultades otorgadas por el Gobierno Nacional, y del estado
de excepción por el cual atravesaba el país, se autorizó a los mandatarios de los
respectivos departamentos y municipios para realizar las respectivas adiciones,
modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que hubiera lugar,
únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que, en el marco de
sus competencias, sean necesarios para atender la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 637 el 6 de mayo de 2020.
Lo anterior por cuanto, como se insiste, tal afirmación no fue probada en debida forma,
lo que además resultó incoherente con lo que expresó el testigo JONATHAN DAVID
LÓPEZ GÓMEZ, cuando el Despacho lo interrogó al respecto:
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indique al Despacho, si a raíz de la emergencia sanitaria

decretada por el Gobierno se autorizó a los alcaldes para modificar el presupuesto. CONTESTÓ: Sí
se autorizó a los alcaldes, se les dio unas facultados para poder hacer modificaciones y municipio
internamente hizo los ajustes y los traslados presupuestales para poder favorecer el pilar de salud a
fin de poder acelerar la construcción y la terminación del hospital, de nuestro centro de salud, con
el fin de dar cuenta de hacer una mejor atención oportuna, de igual manera se hizo una
redistribución, se hizo sin haber dado facultades al alcalde para modificación del presupuesto, todo
fue durante la planeación y puesta en marcha Junto con las reuniones que tuvimos con el CTP como
con el Concejo en donde se hicieron las diferentes intervenciones para poder privilegiar inicialmente
los temas de salud. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indiquele al Despacho, si la autorización
que dio el Gobierno también permitió o autorizó la modificación en el trámite que debía seguirse
para adicionar plan de desarrollo. CONTESTÓ: No señora el municipio se rigió bajo las fechas
establecidas y nosotros no nos acogemos a las fechas que estableció el Gobierno para la
emergencia sanitaria.
Más adelante reafirmó:
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Indiquele al Despacho, si la autorización que dio el Gobierno

también permitió o autorizó la modificación en el trámite que debía seguirse para adicionar plan de
desarrollo. CONTESTÓ: No señora el municipio se rigió bajo las fechas establecidas y nosotros no
nos acogemos a las fechas que estableció el Gobierno para la emergencia sanitaria. PREGUNTADO
POR EL DESPACHO: Pero esa autorización que daba el gobierno, que dijimos que era presupuesto,
también autorizó modificaciones para efectos de adicionar el plan de desarrollo. CONTESTÓ:
Nosotros como tal nos regimos bajo las fechas previamente establecidas.
Lo que resulta más paradójico es que la prueba testimonial hubiera sido tan
contradictoria, en éste punto, de si se acogieron las normas del Gobierno Nacional en
materia de los planes de desarrollo territoriales, que contrario a lo afirmado por el
testigo LÓPEZ GOMEZ, el señor GUISSEPPE GERARDO MALAGÓN RAMÍREZ, indicó:
PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Informe al Despacho si el Gobierno Nacional, a raíz de la

emergencia sanitaria, autorizó a los alcaldes para modificar el presupuesto y si eso fue así, qué hizo
el municipio de Tunja en relación con ese tema. CONTESTÓ: Lo que tengo conocimiento es que se
generó un Decreto con la emergencia económica y social para hacer uso de ciertos rubros que
tenían algunas destinaciones específicas para atender los efectos de la pandemia, por supuesto son
rentas específicas que no recuerdo en este momento cuales, son destinaciones específicas que no
se podían usar para otra cosa, pero la norma, lo que según recuerdo, autoriza que la alcaldía podía
hacer uso de esas rentas específicas sin necesidad de la autorización tácita al Concejo Municipal,
debido a que tenía que atenderse de manera rápida los efectos de la pandemia especialmente la
dotación de unidades de cuidado intensivo y capacidad de atención a los pacientes ya sea por covid
o por otras morbilidades eso es lo que yo recuerdo. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Puede
indicar si el plan de desarrollo de Tunja se ha modificado. CONTESTÓ: No señora, no se ha
modificado. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Usted sabe si la autorización que dio el Gobierno
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 54
implicaba cambio o modificación de procedimiento para se adecuará o modificara o adicionara al

Plan de Desarrollo. CONTESTÓ: No, no era necesario realizar ajustes adiciones o cambios al plan
de desarrollo en el entendido que todo lo que se generó en el marco del covid-19 estaba
enmarcado en los programas de salud, que ya estaban incluidos en el plan de desarrollo municipal,
entonces, considero y con mi conocimiento de normas, no debía cambiarse el plan de desarrollo en
el entendido que la Alcaldía tiene la capacidad, de acuerdo a lo que le ha dado el Concejo,
facultades para hacer ajustes presupuestales en la vigencia.
Más adelante reafirmó:
PREGUNTADO POR EL APODERADO DEL MUNICIPIO DE TUNJA: Usted mencionaba que hubo
rubros que por pandemia se movieron a otros rubros y hacía referencia a los rubros de destinación
específica que se movieron para atender la emergencia por covid, eso tiene alguna relación con qué
el valor de la operación de crédito sea superior o algo de la operación de crédito está relacionado
para cubrir esas desfinanciación del plan de desarrollo que se planteó inicialmente. CONTESTÓ: Sí
señor, sí existe una relación y por supuesto bajo los principios que están contenidos en la
justificación de la operación de crédito que, como lo comentamos anteriormente, fueron los
contra-créditos de otras carteras que se hicieron para atender la pandemia, otros por supuesto, por
la necesidad de financiar proyectos que aporten a la reactivación económica de la ciudad de Tunja,
esto principalmente en obra civil, que hay varios estudios que identifican que la obra civil es la
inversión pública que más generación de empleo y más apalancamiento de la economía genera, y
por supuesto el monto de los $93.848.000.000 obedece a proyectos específicos formulados, que
están contenidos en el plan de desarrollo y que tenían de cierta manera, un riesgo desfinanciación
no solo por esos créditos y contra-créditos sino por la reducción del recaudó de impuestos de la
alcaldía en el entendido que muchos negocios de la ciudad cerraron porque tenemos las
cuarentenas obligatorias y las cuarentenas que todos conocemos, entonces es por ello que se
presentaron los 18 proyectos por los $93.848.000.000 ante el Concejo.
Debe precisarse que en caso de haberse efectuado esos movimientos presupuestales o

traslados presupuestales internos, y afectar el total del presupuesto de
funcionamiento, inversión o servicio a la deuda, requería una modificación al plan de
desarrollo, lo que como se repite, en el presente asunto no fue probado por el
Municipio de Tunja.
En este sentido la Corte Constitucional13, precisó en cuanto al alcance de las

facultades otorgadas del órgano colegiado para efectuar traslados que se trata de
una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo:
“Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición

contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución, que indica que los
traslados presupuestales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible
que éste designe dicha facultad en el Ejecutivo. Sobre el particular la Corte ha insistido
en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En
este sentido ha expresado lo siguiente:
"Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye
un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el
Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario
público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley
son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. Con base
en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el
Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso,
como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario
durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o
los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los
intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el
presupuesto..." (Negrilla y Subrayado fuera de texto).
Ahora bien, es preciso indicar en relación con la tacha de los testigos realizada por el
coadyuvante en su escrito de alegaciones lo siguiente:
En los términos del artículo 211 del código general del proceso “cualquiera de las
partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias
13
Sala Plena de la Corte Constitucional. Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al
proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la
conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto
Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto nacional.". Magistrado Ponente: Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001).
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
Pág. No. 55
que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón a su parentesco, dependencias,

sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes
personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en
que se funda. El juez analizara al testimonio en el momento de fallar de acuerdo con
las circunstancias de cada caso”
El coadyuvante de la parte demandante en su escrito de alegaciones señala que los

testimonios recepcionados en el trámite del proceso de los señores JONATHAN DAVID
LÓPEZ GÓMEZ y GUISSEPPE GERARDO MALAGÓN RAMÍREZ deben ser tachados ya que
su credibilidad se encuentra afectada Por el vínculo laboral que tienen con el ente
territorial demandado entiéndase Municipio de Tunja.
Así las cosas en los términos del artículo 211 del Código General del Proceso, el
Despacho no desestimará los mencionados medios probatorios, y procederá a efectuar
una valoración rigurosa de los mismos y a confrontarlos con los demás medios
probatorios allegados al proceso, para determinar su veracidad.
En relación con la valoración del testigo sospechoso, El Consejo de Estado ha

considerado que, para la valoración de la prueba testimonial, no existe descalificación
legal de un testigo que se pueda calificar de “sospechoso” porque ello sería
incompatible con el principio de la sana crítica que gobierna el régimen probatorio;
“(…) sin embargo, las razones por las cuales un declarante puede tildarse de sospechoso
(amistad, enemistad, parentesco, subordinación, etc.), deben ser miradas por el
juzgador como aquellas que pueden colocar al testigo en capacidad de engañar a la
justicia; pero para ello, el juez debe hacer uso del análisis de la prueba, en su conjunto,
a fin de llegar a una convicción aplicando las reglas de la sana crítica (…)”14 .
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha considerado que
“(…) Conforme a la doctrina constitucional el juez no tiene facultad para abstenerse de

valorar un testimonio que considere sospechoso. En su lugar, debe efectuar una práctica
más rigurosa del mismo y una evaluación detallada de cada una de las afirmaciones que
lo compongan (...)”; en conclusión, “(…) el juez, como director del proceso, debe asumir
la responsabilidad de valorar bajo parámetros objetivos todas las pruebas allegadas a la
investigación. Sólo puede descartar aquellas respecto de las cuales compruebe su
ilegalidad o que se han allegado indebida o inoportunamente y, en todo caso, cualquiera
que se haya obtenido con la vulneración del debido proceso (…)”15.
En este orden de ideas, tal como se indicó en precedencia, no resulta procedente

desestimar de plano los testimonios porque, conforme con el artículo 211 del Código
General del Proceso, corresponde al juez la obligación de analizarlos al momento de
proferir sentencia, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, y evaluarlos en
conexidad con los demás medios de prueba aportados en forma válida dentro del
proceso, además porque considerando que en el presente asunto se pretendió con
tales pruebas, justificar la presentación del proyecto de Acuerdo No. 040 de 2020, el
que llevó a aprobar definitivamente el Acuerdo No. 032 de ese mismo año, acto
demandado dentro del presente asunto, y además quienes mejor que ellos que se
vieron involucrados en el proceso para expresar las minucias del asunto.
Con las consideraciones anteriores, el Despacho valorará los testimonios tachados de

sospechosos.
Hasta aquí se tiene entonces que el burgomaestre local puede realizar

movimientos internos, en tanto estos sean para lograr la ejecución del mismo,
conforme lo autoriza el Decreto 111 de 1996 y en ejercicio de la facultad conferida por
el numeral 3º artículo 313 Constitucional, siempre y cuando esas medidas no
impliquen aumento de las partidas presupuestales aprobadas por el Concejo
14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Marco Antonio Velilla
Moreno- Radicación: 110010324000200700191-00 –providencia de 2 de septiembre de 2010.
15
Referencia Expediente T-1132315, Actor: Johana Luz Acosta Romero, sentencia T 1090/05, Magistrado
Ponente: CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, Sala Novena Corte Constitucional, Sentencia T-1090/05.
Radicación: 15001 33 33 008 2021 0044 00
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Municipal, ya que es ésta última corporación quien debe autorizar cómo se deben
invertir los dineros del erario público, por lo que el ejecutivo municipal no puede
ordinariamente modificar el presupuesto.
Es entonces, el concejo municipal y no el alcalde quien debe autorizar cómo se deben

invertir los dineros del erario público, con base en principios como la planeación, por lo
que se concluye que el ejecutivo municipal no puede ordinariamente modificar y mucho
menos adicionar el presupuesto, pues se repite que tal atribución corresponde al
concejo municipal, ya que implica la variación o aumento de las partidas aprobadas por
el cuerpo colegiado y en el presente asunto, algunos de los proyectos además de
adicionar el presupuesto, modificaron las metas propuestas y debatidas por el Concejo
cuando se le presentó el proyecto de acuerdo para aprobar el plan de desarrollo.
Ahora bien, resuelto el primer problema jurídico se analizará el problema planteado

como subsidiario propuesto por el Despacho, a tono con lo propuesto por el
coadyuvante en su primera salida procesal:
Advierte el despacho que en el sector denominado infraestructura en el Acuerdo No.

032 de 2020 se señaló como proyecto “adquisición de maquinaria amarilla para el
mejoramiento de la red vial de Tunja”, operación de crédito autorizada por la suma de
$2.000.000.000.
Para resolver la anterior lo primero que advierte el Despacho es que, debe precisarse,
cuál es la destinación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito, para
lo cual se debe revisar lo establecido en la Ley Orgánica del Presupuesto a la que se le
dio alcance en el orden territorial por la Corte Constitucional en la sentencia C-478 de
1992, presupuestos normativo y jurisprudencial del que se puede inferir que las
normas proferidas por los Concejos Municipales relacionadas con la elaboración de los
presupuestos deben guardar consonancia con la Ley Orgánica del presupuesto y en
concordancia con la ley 136 de 1994.
Sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 11 del decreto 111 de 1996
el presupuesto está conformado por las siguientes partes: 1) Presupuesto de rentas. 2)
Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y 3) Disposiciones generales.
En lo que tiene que ver con el presupuesto de gastos o de apropiaciones, el

mismo distingue entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión. Así, el artículo 2º de la Ley 358 del 30 de enero de 1997, por la
cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones
en materia de endeudamiento, prevé lo siguiente:
“Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse
únicamente a financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos de
corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones
de personal en procesos de reducción de planta.
Para los efectos de este parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal
en el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
Por otra parte, el artículo 3º de la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional”, establece:
"Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los

gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos
sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública
autónoma de las mismas.
(…)
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento
con recursos de:
(…)
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g) las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se

establezcan en las leyes especiales sobre la materia; (…)”. ( negrilla fuera de
texto)
Se advierte que, las normas transcritas son claras al establecer que los recursos
provenientes de operaciones de crédito deben destinarse, por regla general, para
financiar gastos de inversión. De manera excepcional, el legislador autorizó las
operaciones de crédito para otro tipo de gastos, tales como funcionamiento (siempre
que sean créditos de corto plazo), y los dirigidos a la refinanciación de deuda vigente o
para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.
También estableció que aquellos gastos recurrentes, como lo son los de

funcionamiento, se financien con ingresos corrientes de libre destinación y se reafirmó
la prohibición de financiar este tipo de gastos con operaciones de crédito público. En
efecto, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con recursos de libre destinación, entendido por ingresos corrientes a las rentas o
recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los
gastos que demandan la ejecución de sus cometidos. De conformidad con el artículo
27 del EOP, estos se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios
se subclasifican en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios
comprenden las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del
sector descentralizado a la Nación. (artículos 20 de la Ley 38 de 1989 y 20 del
Decreto 111 de 1996).
Desde el punto de vista conceptual, se ha entendido como gastos de

funcionamiento aquellas erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades
recurrentes de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en
la Constitución Política y en la Ley.
De su parte, los gastos de inversión han sido entendidos como "... aquellas
erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente
productivas, o que se materialicen en bienes de utilización perdurable, llamados
también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por
lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo, se incluyen como gastos de
inversión aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica
fundamental de este debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de
producción y la productividad en el campo de la estructura física, económica y
social"16.
Más estrictamente, el artículo 5º del Decreto 2844 de 2010 define los proyectos de
inversión pública como aquellos que “… contemplan actividades limitadas en el
tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear,
ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de
bienes o servicios por parte del Estado. (...)".
La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de las

diferencias entre gastos de funcionamiento y los de inversión:
"(...) Los gastos necesarios para el sostenimiento o manejo de una entidad, son los
gastos conocidos y denominados por la doctrina como de funcionamiento, pues son las
erogaciones necesarias para el sostenimiento de los servicios públicos o de la función
pública, y que se invierten en la adquisición de bienes de consumo y en servicios
personales. De consiguiente, y tal como lo precisa el profesor Alejandro Ramírez
Cardona, los gastos de funcionamiento se clasifican en gastos de servicios que
comprenden los sueldos, salarios, honorarios, prestaciones sociales, etc., de los
trabajadores del Estado, y gastos de consumo, tales como los automóviles, muebles y
enseres, los bienes semidurables de consumo (implementos de duración generalmente
inferior a un año), y bienes de consumo perecederos v gr, gasolina para los
automóviles oficiales.
Simultáneamente existen los gastos de inversión, que a diferencia de los gastos de

funcionamiento, que retribuyen bienes de consumo y servicios personales prestados,
16
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Instructivos y Formatos para la programación del presupuesto de
la Nación. Módulo 4.
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son erogaciones que retribuyen bienes de capital de tal manera que aumentan el
patrimonio de la entidad, pues son en general las sumas de dinero empleadas en la
adquisición de bienes estatales permanentes tales como una edificación o la
construcción de una obra pública. Estos gastos se clasifican a su vez en gastos de
inversión en bienes intermedios, como lo es la adquisición de un edificio, gastos que se
destinan a la prestación de servicios administrativos, y los de inversión en bienes
durables finales, tales como las vías de transporte, comunicaciones, obras públicas,
etc”.17
Lo propio hizo la Corte Constitucional, en sentencia C-151 de 1995, donde examinó las
diferencias entre gastos de funcionamiento y de inversión.
Ahora bien, en desarrollo del artículo 11 del EOP, se expidió el Decreto 568 de 1996, el
cual dentro de su artículo 14 señala,
“El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al congreso clasificado en

secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se
clasificarán en programas y subprogramas.
Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades

homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin
de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de
esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.
Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la

ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se
cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos.”
Por otra parte, el Decreto antes mencionado, en su Capítulo VI, relacionado con la
liquidación del presupuesto, señala en el artículo 16 lo siguiente:
“El anexo del decreto de liquidación del presupuesto en lo correspondiente a gastos

incluirá, además de las clasificaciones contempladas en el artículo 14, las siguientes.
(…) b. CUENTAS comprenden:
● Gastos de personal.
● Gastos generales.
● Transferencias corrientes.
● Transferencias de capital.
● Gastos de comercialización y producción.
● Servicio de la Deuda Interna.
● Servicio de la Deuda Externa.
● Programas de inversión.
e. OBJETO DEL GASTO comprende:
2) PARA GASTOS GENERALES.
● Adquisición de bienes.
● Adquisición de servicios.
● Impuestos y multas.
6) PARA PROGRAMAS DE INVERSIÓN.
● Subprogramas de inversión…”
Tal como se advirtió en el Acuerdo No. 032 de 2020 se señaló como proyecto
“adquisición de maquinaria amarilla para el mejoramiento de la red vial de Tunja”,
operación de crédito autorizada por la suma de $2.000.000.000, pero antes de
determinar si la adquisición de esta maquinaria corresponde o no a un gasto de
inversión, se debe establecer sí dicho gasto se enmarca dentro del gasto social
17
Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva. Sentencia del 31 de enero 1997,
Radicación número: 7300.
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tendiente a mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas

específicamente en temas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y
vivienda.
Para el Despacho, la adquisición de maquinaria amarilla constituye un gasto de

funcionamiento y no de inversión, y por ende, no era viable la asunción de Crédito
Público para este propósito, ya que estos proyectos no hacen parte de aquellos que
tienen relación con los que el legislador y la jurisprudencia ha señalado, esto es, la
prestación de los servicios públicos y en general todos los proyectos encaminados a
satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales
discriminados en temas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable y
vivienda.
Corolario se tiene que la adquisición de maquinaria amarilla corresponde a la

clasificación de gastos de funcionamiento ( rubro de gastos generales), por lo que su
financiamiento debe darse a través de los ingresos corrientes de libre destinación y no
a través del crédito, posición que se encuentra acordé con el expuesto por el Tribunal
Administrativo de Boyacá en decisión tomada dentro del radicado
150012333000-2021-00312-00, siendo demandante el Departamento de Boyacá y
demandado el Municipio de Coper.
Así las cosas, se tiene que el Acuerdo No. 032 de 2020 infringe las previsiones de los
artículos 2 de la ley 358 de 1997 y 3 de la ley 617 de 2002.
Corolario y tal como se anunció, lo procedente es acceder a las pretensiones de la

demanda y en consecuencia se declararán no probadas las excepciones denominadas:
El acuerdo municipal 032 de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE
MUNICIPAL DE TUNJA PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE
CRÉDITO Y SE CONCEDEN UNAS FACULTADES”, fue aprobado en vigencia de una
situación atípica que atraviesa el mundo, lo que ha conllevado en diferentes
oportunidades al Estado colombiano, a declarar y prolongar los estados de
Emergencia Económica, Social y Ecológica; El de plan de desarrollo incorporada en la
parte programática los 18 proyectos en el mismo, por tanto, no debió ser
modificado como lo argumenta el demandante; Inexistencia de causal de nulidad del
Acuerdo No. 032 del 30 de diciembre de 2020, por considerarse no existe
autorización previa por parte del Concejo de Tunja para celebrar contrato de
empréstito por parte del Alcalde Municipal; Inexistencia de causal de nulidad del
Acuerdo Municipal No. 032 del 30 de diciembre de 2020 al no desconocer los
requisitos establecidos en el Acuerdo Municipal No. 003 del 31 de mayo de 2013 y de
la no precisión, puntual, armónica y jurídicamente exigible del artículo 137 del CPACA.
6. DE LAS COSTAS;
Teniendo en consideración que en el presente proceso se ventila un interés público, el

Despacho se abstendrá de condenar a la parte vencida, como lo señala el artículo 188
del CPACA.
7. DE LA NOTIFICACIÓN;
Finalmente, el Despacho ordenará que la presente sentencia se notifique en los

términos del artículo 203 del CPACA, dentro de los 3 días siguientes a su expedición
mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para
notificaciones judiciales. A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica,
se les notificará por estado en la forma prevista en el artículo 295 del CGP, siguiendo el
criterio definido en la sentencia de fecha 21 de abril de 2016, proferida con ponencia
de la Consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez18.
18
CE 5, 21 Abr. 2016, e11001-03-15-000-2015-02509-01(AC), L. Bermúdez. En la providencia se señala que
“(…) Si bien ese inciso segundo del art. 203 CPACA remite al 323 CPC (notificación por edicto), esta clase de
notificaciones desapareció con el CGP, que en su art. 295 dispone la notificación por estado para autos y
sentencias que no deban hacerse de otra manera – en concordancia con art. 291 CGP (en lo pertinente). Por
otro lado, hay que tener presente que de conformidad con art. 198 CPACA entre las providencias enlistadas
que deben notificarse personalmente, no se encuentran las sentencias (…)”.
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IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito

Judicial de Tunja, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
PRIMERO; Declarar no probadas las excepciones propuestas por el demandado

-Municipio de Tunja-por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO; Declarar la nulidad del Acuerdo No. 032 del 30 de diciembre de 2020
“POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TUNJA PARA
CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CRÉDITO Y SE CONCEDEN
UNAS FACULTADES”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO; Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte

motiva de la providencia.
CUARTO; Por Secretaría y una vez en firme esta providencia realícese la

liquidación de gastos.
QUINTO; Por Secretaría dése cumplimiento a lo previsto en el inciso final del artículo
192 del CPACA.
SEXTO; Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 203 del CPACA,
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 295 del C.G.P. conforme lo
expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEPTIMO; En firme esta decisión, archívese el expediente dejando las anotaciones

respectivas.
(Firmado electrónicamente en SAMAI)

GLORIA CARMENZA PAEZ PALACIOS
JUEZ OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA
Providencia notificada en el estado Nº 67 del 09 de septiembre de dos mil veintidós (2022)

57 150013333008202100044001sentenciadeprsentencia20220908141309

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JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA

Tunja, ocho (08) de septiembre de dos mil veintidós (2022).

Medio de Control: NULIDAD SIMPLE

1. PRETENSIONES (índice 58 de Samai)

De acuerdo con la demanda, la pretensión del demandante es la siguiente:

2. HECHOS (índice 58 de Samai)

En la demanda se narran los que a continuación resume el Despacho:

“ARTÍCULO PRIMERO: Facultar y autorizar al señor Alcalde Municipal de Tunja,

Así mismo, el mencionado Acuerdo Municipal que adopta el Plan de Desarrollo

En el sentir del demandante, en el documento contentivo del Plan de Desarrollo que

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN (índice 58 de Samai)

Afirma el demandante que El Acuerdo Municipal No. 032 de 2020 es abiertamente

En relación con el artículo 2 Superior afirma que se vulnera, ya que, en el Acuerdo

Afirma que se vulnera el artículo 4 de la Constitución, ya que no es posible que se

A renglón seguido el apoderado hace referencia a la vulneración de los artículos 6,29,

Afirma el demandante que con lo anterior se corrobora la improvisación y

En cuanto a los artículos 340 superiores señala el apoderado demandante que, el

En el sentir del demandante también se encuentra vulnerado el artículo 346 de la carta

A renglón seguido trae un cuadro en el que se especifican los pilares, programas,

En relación con la violación de normas superiores no constitucionales, la parte

Acusa al acto administrativo demandado de vulnerar los principios generales en

II. TRÁMITE PROCESAL;

La demanda fue radicada el ocho (08) de marzo de 2021 (índice 58 de Samai),

Mediante auto del 16 de abril de 2021 se resolvió vincular al Concejo Municipal de

1.1. ESCRITO DE COADYUVANCIA:

Inicia su intervención solicitando la protección del ordenamiento jurídico en virtud

A renglón seguido, centra sus argumentos en los siguientes temas:

- Sobre la Planeación y el Principio de Participación Ciudadana en los

- Distinción de Acuerdos Municipales:

Autorizaciones contractuales: De acuerdo a lo señalados en el numeral 4º del

Presupuesto: El que se debe proferir siguiendo lo señalado en el Decreto 111

ser regulados en Acuerdos Municipales independientes. Afirmación que sustenta

- Expedición Irregular del Acuerdo 032 del 30 de diciembre de

Se insiste que el acto administrativo demandado presenta irregularidades en el

- Expedición Irregular del Acuerdo 032 del 30 de diciembre de 2020, por

- Conclusiones del Estudio técnico del endeudamiento actual, teniendo en cuenta

- No se justifica el endeudamiento proyectado además de modificarse

- No se enuncia nada al respecto del Marco Fiscal a Mediano

- No se establece ni se indican qué rentas se van a pignorar para

- Sistema Presupuestal Colombiano y algunas definiciones de tópicos

Se señala que con el acuerdo demandado se autorizó contrato de empréstito para

1.2. MEDIDA CAUTELAR y NULIDAD:

Con la demanda se presentó solicitud de suspensión provisional como medida cautelar,

El 23 de marzo de 2021 el demandante admite que la solicitud presentada contenía un

El 18 de mayo de 2021 el coadyuvante de la parte demandante presenta escrito con el

En firme la decisión anterior mediante auto del 28 de julio de 2021 se concedió el

El 20 de enero de 2022, el coadyuvante de la parte demandante, presentó memorial

Finalmente mediante auto del 18 de mayo de 2022 se resolvió una solicitud

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA; (índice 58 de Samai).

2.1. MUNICIPIO DE TUNJA

Como excepciones propone:

1. “El acuerdo municipal 032 de 2020 “POR EL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE

se buscó financiación de las 18 intervenciones contempladas en la operación de

2. El de plan de desarrollo incorporada en la parte programática los 18 proyectos

Aclara que la estructuración, aprobación en la formulación de la estructura

Luego de formulado y aprobado el Plan de Desarrollo, resaltando el aporte del

Finalmente refiere que la operación de crédito aprobada por el Concejo

de 21 de diciembre de 2020, en donde se relacionan los proyectos y su

En cuanto a la modificación del monto, es importante aclarar que el

En este sentido y considerando cumplir con los compromisos del Plan de

Que dado que el Plan Plurianual de Inversiones, en su construcción NO llega a

En relación con las concertaciones y el tema de dar a conocer los proyectos

Que, desde el punto del principio de planeación; la Oficina Asesora de