Boletín Informativo Laboral N° 115, julio 2021.

DERECHO DE LOS TRABAJADORES A LA SEGURIDAD Y

SALUD EN EL TRABAJO ANTE RIESGO SANITARIO Y
EPIDEMIOLÓGICO (*)

César Augusto Fernández Mata (**)

RESUMEN:
El presente artículo aborda lo dispuesto por la Ley 31246, Ley que modifica la Ley
29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, para garantizar el derecho de los
trabajadores a la Seguridad y la Salud en el Trabajo ante riesgo epidemiológico y
sanitario, a efectos de analizar el mencionado derecho de los trabajadores, y en qué
sentido resulta acertada y oportuna dicha norma, para finalmente señalar en cuánto
debería adecuarse el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo,
aprobado por Decreto Supremo 005-2012-TR.

(*) El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo no se responsabiliza por las opiniones y/o comentarios emitidos por los autores.
(**) Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social por la PUCP. Asociado fundador de la Sección Peruana de Jóvenes Juristas de la Sociedad Internacional de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social.

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1. Introducción
La Constitución Política del Perú, en el numeral 1 de su artículo 2, establece que
toda persona tiene derecho a la vida, su identidad, su integridad moral, psíquica y
física y a su libre desarrollo y bienestar; asimismo, su artículo 7 reconoce el derecho
a la protección de la salud de toda persona en cualquier ámbito, que incluye el
laboral. En ese orden, el tercer párrafo de su artículo 23, establece que ninguna
relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni
desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.

A nivel regional, en nuestro país es aplicable la Decisión 584, Instrumento Andino de

Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por la Comunidad Andina (CAN), la cual
establece la obligación de los Estados miembros de implementar una política de
prevención de riesgos laborales y vigilar su cumplimiento; el deber de los
empleadores de identificar, evaluar, prevenir y comunicar los riesgos en el trabajo a
sus trabajadores; y el derecho de los trabajadores a estar informados de los riesgos
de las actividades que prestan, entre otros.

En este contexto, se tiene a la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo

(en adelante, LSST), cuyo objeto es promover una cultura de prevención de riesgos
laborales, a través del deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización
y control del Estado, así como la participación de los trabajadores y sus
organizaciones sindicales.

Ahora bien, como bien sugiere la Política Nacional de Seguridad y Salud en el

Trabajo al 2030 (en adelante, PNSST al 2030), aprobada por Decreto Supremo 018-
2021-TR, el marco normativo no debe ser estático, sino sobre todo armónico,
coherente e integral sobre seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST),
adaptado a las necesidades de protección de todos los trabajadores (numeral 3:
Diagnóstico; y pregunta 5: marco normativo, del cuestionario 3). En ese sentido, la
PNSST al 2030 ha identificado como problema público que hay un desarrollo limitado
de la SST generado, entre otros, por: i) existir evidencias de carencias y necesidades
de SST de los trabajadores y en su entorno laboral, reflejadas en la tasa de
accidentabilidad laboral; ii) no existir información oficial sobre enfermedades

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profesionales y haber un alto subregistro de notificaciones realizadas que no refleja

la situación real de la salud de los trabajadores; iii) no cubrirse la necesidad de
información confiable en materia de SST con la información actual disponible a nivel
nacional sobre accidentabilidad laboral, por aún persistir altos niveles de subregistro
en la notificación de los accidentes de trabajo, incidentes peligrosos y enfermedades
profesionales. Esta situación de déficit en SST ha sido calificada por los actores del
ámbito estatal, empresarial y los propios trabajadores, junto a la sociedad civil, como
indeseable, porque afecta de manera directa o indirecta al bienestar y al ejercicio de
derechos de las y los trabajadores.

En atención a ello, La LSST ha sido modificada en numerables ocasiones, sin

embargo, ello no significa automáticamente que toda regulación sea acertada y
oportuna. Esto último se indica en atención a la última modificación dispuesta a la
LSST, mediante la Ley 31246, Ley que modifica la LSST, para garantizar el derecho
de los trabajadores a la SST ante riesgo epidemiológico y sanitario (en adelante, Ley
31246), la cual abordaremos mediante el presente artículo, a efectos de analizar el
mencionado derecho de los trabajadores, y en qué sentido, resulta acertada y
oportuna dicha norma, para finalmente señalar en cuánto debería adecuarse el
Reglamento de la LSST, aprobado por Decreto Supremo 005-2012-TR (en adelante,
Reglamento de la LSST).

2. Ley 31246
El 25 de junio de 2021, se publicó en el diario oficial “El Peruano”, la Ley 31246 que,
como indica su artículo 1, tiene por objeto modificar los artículos 49 y 60 de la LSST
para garantizar el bienestar de los trabajadores de los sectores público y privado,
indistintamente del régimen laboral que tengan, o de la modalidad, presencial o
remota, por la que están desarrollando sus labores, para lo cual, el empleador debe
asumir el costo de los equipos de protección personal (EPP), de acuerdo a las
normas técnicas peruanas (en adelante, NTP), establecidas por el Instituto Nacional
de Calidad (INACAL) en la Resolución Directoral 005-2020-INACAL/DN, “Aprueban
“Normas Técnicas Peruanas sobre dispositivos de protección respiratoria, guantes
de protección contra los productos químicos y los microorganismos peligrosos, y

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materiales médicos” (en adelante, Directiva INACAL)1, y el costo de las pruebas de

tamizaje necesarias, debidamente acreditadas por la Autoridad Nacional de Salud;
todo ello, con el objetivo de controlar la propagación de enfermedades transmisibles
dentro y fuera del ámbito laboral.

En ese orden, el artículo 2 de la Ley 31246 dispone lo siguiente:

a) Incorporar un tercer párrafo al artículo 49 de la LSST referido a vigilancia

epidemiológica e inteligencia sanitaria como obligación del empleador durante
una emergencia sanitaria:

LSST antes de la modificación LSST con la modificación de la

Ley 31246
Artículo 49. Obligaciones del Artículo 49. Obligaciones del
empleador empleador
El empleador, entre otras, tiene las El empleador, entre otras, tiene las
siguientes obligaciones: siguientes obligaciones:
(…) (…)
d) Practicar exámenes médicos d) Practicar exámenes médicos
cada dos años, de manera cada dos años, de manera
obligatoria, a cargo del obligatoria, a cargo del
empleador. Los exámenes empleador. Los exámenes
médicos de salida son médicos de salida son
facultativos, y podrán realizarse facultativos, y podrán realizarse
a solicitud del empleador o a solicitud del empleador o
trabajador. En cualquiera de los trabajador. En cualquiera de los
casos, los costos de los casos, los costos de los
exámenes médicos los asume exámenes médicos los asume el
el empleador. empleador.
En el caso de los trabajadores En el caso de los trabajadores
que realizan actividades de alto que realizan actividades de alto
riesgo, el empleador se riesgo, el empleador se
encuentra obligado a realizar encuentra obligado a realizar los
los exámenes médicos antes, exámenes médicos antes,
durante y al término de la durante y al término de la
relación laboral. El reglamento relación laboral. El reglamento
desarrollará, a través de las desarrollará, a través de las
entidades competentes, los entidades competentes, los
instrumentos que fueran instrumentos que fueran

1 Mediante la Directiva INACAL se aprueban las siguientes NTP: i) NTP 329.201:2020 DISPOSITIVOS DE PROTECCIÓN RESPIRA-TORIA.
Respirador filtrante de protección contra partículas. Requisitos y métodos de ensayo. 1a Edición; ii) NTP-ISO 374-5:2020 Guantes de
protección contra los productos químicos y los microorganismos peligrosos. Parte 5: Terminología y requisitos de desempeño para los
riesgos por microorganismos. 1a Edición; y, iii) NTP 329.004:2020 MATERIALES MÉDICOS. Ropa de protección. Requisitos y métodos de
ensayo para la ropa de protección contra agentes biológicos. 1a Edición.

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necesarios para acotar el costo
de los exámenes médicos.
b) Incorporar un segundo párrafo al artículo 60 de la LSST referido a que el
empleador asume los costos de los EPP, debiendo proveerlos según las NTP
de la Directiva INACAL:
LSST antes de la modificación
Artículo 60. Equipos para la
protección
El empleador proporciona a sus
trabajadores equipos de
protección personal adecuados,
según el tipo de trabajo y riesgos
específicos presentes en el
desempeño de sus funciones,
cuando no se puedan eliminar en
su origen los riesgos laborales o
sus efectos perjudiciales para la
salud este verifica el uso efectivo
de los mismos.
necesarios para acotar el costo
de los exámenes médicos.
En el caso de declaración de
emergencia sanitaria, el
empleador ejerce la vigilancia
epidemiológica e inteligencia
sanitaria respecto de sus
trabajadores con el objetivo
de controlar la propagación
de las enfermedades
transmisibles, realizando las
pruebas de tamizaje
necesarias al personal a su
cargo, las mismas que deben
estar debidamente
acreditadas por la Autoridad
Nacional de Salud, sin que
ello genere un costo o
retención salarial de ningún
tipo al personal a su cargo.
LSST con la modificación de la
Ley 31246
Artículo 60. Equipos para la
protección
El empleador proporciona a sus
trabajadores equipos de
protección personal adecuados,
según el tipo de trabajo y riesgos
específicos presentes en el
desempeño de sus funciones,
cuando no se puedan eliminar en
su origen los riesgos laborales o
sus efectos perjudiciales para la
salud este verifica el uso efectivo
de los mismos.
Los equipos de protección
personal proporcionados a los
trabajadores deben cumplir con
las normas técnicas peruanas;
su costo es asumido en su
totalidad por el empleador, sin
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que ello genere un costo o

retención salarial de ningún tipo
al personal a su cargo, con el
objetivo de garantizar los
medios y condiciones que
protejan la vida, la salud y el
bienestar de los trabajadores de
los sectores público y privado,
indistintamente de su régimen
laboral, o si al momento de
prestar servicios no se
encontraban en su centro
laboral, o vienen desarrollando
sus labores de forma remota.

En relación con lo anterior, la Única Disposición Complementaria Final de la Ley

31246 señala que el Poder Ejecutivo, en un plazo de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de la presente ley (desde el 26 de junio de 2021),
adecúa el Reglamento de la LSST a las modificaciones previstas en la Ley 31246.

3. Sustento de la Ley 31246

Ahora bien, es importante conocer los antecedentes de la Ley 31246, por ejemplo,
que se trata de una ley que el Congreso de la República ha aprobado por insistencia,
desestimando todas las observaciones que en su momento presentó el Poder
Ejecutivo, por lo que es conveniente conocer cuál es su sustento.

El inicio de ruta de la Ley 31246 inicia el 9 de junio de 2020, con el ingreso por el
área de trámite documentario del Congreso de la República, del Proyecto de Ley
5474/2020-CR, “Ley que garantiza el derecho de los trabajadores ante riesgo
epidemiológico y sanitario”, el cual contiene en esencia la fórmula legal que sostiene
la Ley 31246, esto es, la modificación de los artículos 49 y 60 de la LSTT, aunque en
disposiciones complementarias finales. Este orden se repite con el Dictamen de la
Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, de fecha 1
de diciembre de 2020, el cual aprueba el Texto Sustitutorio que consolida el proyecto
de ley, manteniendo la misma denominación, “Ley que garantiza el derecho de los
trabajadores ante riesgo epidemiológico y sanitario”.

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Es a partir de la Autógrafa de Ley, emitida el 12 de marzo de 2021, que se utiliza la

misma denominación (título) y fórmula legal (dos artículos y una disposición
complementaria final) que presenta la Ley 31246. Lo anterior es importante tenerlo
en cuenta puesto que dicha autógrafa de ley fue observada por el Poder Ejecutivo el
5 de abril de 2021, por lo siguiente:

a) Introduce costos adicionales al empleador, que deteriora la competitividad y

encarece la contratación y permanencia de un trabajador formal.
b) La problemática que pretende abordar ya se encuentra atendida por el marco
legal vigente.
c) No tiene en cuenta el escenario de escasez en los mercados de productos
médicos para la prevención de enfermedades.
d) Al obligar a los empleadores a adquirir los EPP según las normas técnicas,
limita la discrecionalidad de estos, para adquirir, por ejemplo, EPP con
certificación internacional y que superan los estándares de las normas
técnicas.
e) Se redunda en regular la obligación del empleador de costear la adquisición
de los EPP que ya está regulada en el artículo 62 de la LSST.
f) Carece de los estándares mínimos de calidad regulatoria.
g) La vigilancia epidemiológica y sanitaria es función exclusiva del Ministerio de
Salud (en adelante, MINSA), no corresponde tener esa función a los
empleadores respecto de sus trabajadores.

En respuesta a las observaciones del Poder Ejecutivo, la Comisión de Trabajo y

Seguridad Social del Congreso de la República emitió un nuevo dictamen el 17 de
mayo de 2021, desestimando todas las observaciones antes referidas, entre otros,
con los siguientes argumentos:

a) La obligatoriedad de implementar las medidas de SST ya se encuentra

establecida desde mucho antes por el marco legal vigente.
b) Como la COVID-19 ya se encuentra presente en nuestra sociedad, ya
constituye un riesgo que el empleador en su ámbito de aplicación debe

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evaluar, por lo que es válido que realice los exámenes y pruebas acordes con
los riesgos que están expuestos los trabajadores.
c) Los empleadores pueden realizar funciones específicas en cuanto a vigilancia
epidemiológica e inteligencia sanitaria, en el interior del centro laboral o dando
seguimiento externo a sus trabajadores, lo cual no interfiere con la función de
los órganos sanitarios del Estado.
d) La norma refuerza las disposiciones sobre SST, estableciendo obligaciones
específicas, antes una regulación que es general y que no ofrece una debida
protección.
e) Las NTP son mínimos legales, y buscan evitar la entrega de equipos de
mínimo nivel que no garantizan una adecuada protección. La inclusión es
pruebas y tamizajes es para asegurar una evaluación temprana de posibles
contagios.
f) La adquisición de adecuados equipos de SST, realización de pruebas y otras
medidas de seguridad son parte ya del presupuesto mismo de la actividad
empresarial.

En consecuencia, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la

República concluye en insistir con la Autógrafa de Ley que, promulgada el 24 de junio
de 2021, da pie a la Ley 31246, publicada al día siguiente. Ante ello, quedó como
sustento el siguiente:

4. Análisis
A continuación, se aborda lo dispuesto por la Ley 31246, a partir de la regulación del
derecho a la SST reconocido a los trabajadores, así como del contexto de la
emergencia sanitaria por la COVID-19 y la competencia sobre la vigilancia
epidemiológica e inteligencia sanitaria, a efectos de identificar qué tan acertada y
oportuna es dicha norma.

4.1. Derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo

Como se indica en la PNSST al 2030 (numeral 2.3), la dignidad de las personas, así
como la libertad de trabajo están expresamente reconocidas en los artículos 1 e
inciso 15) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, respectivamente; y, por

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su parte, también están reconocidas en la Carta Magna2, el derecho a la vida, a la

integridad física, mental y moral, el derecho a la salud, el derecho a la seguridad
social y a que “ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos
constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”; por ello, lo antes
referido debe ser respetado en el marco de las relaciones laborales.

En ese orden, se tiene que los trabajadores tienen derecho a la SST, entendido así,
de una de una lectura sistemática de lo señalado en el párrafo precedente, así como
de lo expuesto por el Tribunal Constitucional (en adelante, TC)3.

Ahora bien, como se desprende de la LSST, este derecho de los trabajadores va

más allá de una situación de riesgo epidemiológico y sanitario. Por lo tanto, como
regulación vigente de tipo base, se debe tener en cuenta lo dispuesto en la LSST,
que se detalla a continuación:

a) El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los

medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los
trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios
o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores, debiendo considerar
factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo,
incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los
riesgos en la salud laboral (artículo I del Título Preliminar).
b) Las obligaciones que la LSST establece son aplicables a todos los sectores
económicos y de servicios; comprende a todos los empleadores y los
trabajadores bajo el régimen laboral de la actividad privada en todo el territorio
nacional, trabajadores y funcionarios del sector público, trabajadores de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y trabajadores por cuenta
propia (artículo 2).
c) Las medidas de prevención y protección dentro del Sistema de Gestión de la
Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SGSST) se aplican en el
siguiente orden de prioridad: i) eliminación de los peligros y riesgos. Se debe
combatir y controlar los riesgos en su origen, en el medio de transmisión y en

2 Véase numeral 2) del artículo 2, artículos 7, 10, 11, primer y tercer párrafo del artículo 23 de la Constitución Política del Perú.
3 Sentencia del TC recaída en el Expediente 4635-2004-AA/TC.

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el trabajador, privilegiando el control colectivo al individual; ii) tratamiento,

control o aislamiento de los peligros y riesgos, adoptando medidas técnicas o
administrativas; iii) minimizar los peligros y riesgos, adoptando sistemas de
trabajo seguro que incluyan disposiciones administrativas de control; iv)
programar la sustitución progresiva y en la brevedad posible, de los
procedimientos, técnicas, medios, sustancias y productos peligrosos por
aquellos que produzcan un menor o ningún riesgo para el trabajador; y, v) en
último caso, facilitar EPP adecuados, asegurándose que los trabajadores los
utilicen y conserven en forma correcta (artículo 21).
d) El SGSST es responsabilidad del empleador, quien asume el liderazgo y
compromiso de estas actividades en la organización, quien delega las
funciones y la autoridad necesaria al personal encargado del desarrollo,
aplicación y resultados del referido SGSST, quien rinde cuentas de sus
acciones al empleador o autoridad competente; lo cual no exime al empleador
de su deber de prevención y, de ser el caso, de resarcimiento (artículo 26).
e) El empleador se obliga, entre otros, a poner en práctica exámenes médicos
cada dos (2) años, de manera obligatoria, a cargo del empleador, cuyos
costos los asume el empleador; y, en el caso de los trabajadores que realizan
actividades de alto riesgo, el empleador se encuentra obligado a realizar los
exámenes médicos antes, durante y al término de la relación laboral (artículo
49).
f) El médico ocupacional determina la aptitud del trabajador en las evaluaciones
médico-ocupacionales en relación con el puesto de trabajo de acuerdo con lo
siguiente: i) Apto: trabajador sano o con hallazgos clínicos que no generan
pérdida de capacidad laboral ni limitan el normal ejercicio de su labor; ii) Apto
con restricciones: aquel trabajador que, a pesar de tener algunas patologías,
o condiciones prepatológicas puede desarrollar la labor habitual teniendo
ciertas precauciones, para que estas no pongan en riesgo su seguridad,
disminuyan su rendimiento, o puedan verse agravadas deben ser incluidos en
programas de vigilancia específicos; y, iii) No apto: trabajador que por
patologías, lesiones o secuelas de enfermedades o accidentes tienen
limitaciones orgánicas que les hacen imposible la labor (Numeral 6.4.6 de la
Resolución Ministerial 312-2011-MINSA, que aprueba el Documento Técnico

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"Protocolos de Exámenes Medico Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de

los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad").
g) El empleador, como medida de prevención de los riesgos laborales, debe
gestionar los riesgos, sin excepción, eliminándolos en su origen y aplicando
sistemas de control a aquellos que no se puedan eliminar (artículo 50).
h) El empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la
información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el
centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas
de protección y prevención aplicables a tales riesgos (artículo 52).
i) El empleador modifica las medidas de prevención de riesgos laborales cuando
resulten inadecuadas e insuficientes para garantizar la seguridad y salud de
los trabajadores (artículo 59).
j) El empleador proporciona a sus trabajadores EPP adecuados, según el tipo
de trabajo y riesgos específicos presentes en el desempeño de sus funciones,
cuando no se puedan eliminar en su origen los riesgos laborales o sus efectos
perjudiciales para la salud este verifica el uso efectivo de los mismos (artículo
60).
k) El costo de las acciones, decisiones y medidas de seguridad y salud
ejecutadas en el centro de trabajo o con ocasión del mismo, no es asumido
de modo alguno por los trabajadores (artículo 62).

De lo expuesto se advierte que, para supuestos generales que incluyen una situación
de riesgo epidemiológico y sanitario, se prevén ya obligaciones del empleador. Por
ejemplo, en cuanto a los EPP ya se regula sobre su provisión, dejándose abierta a
regulación reglamentaria y complementaria lo referido al carácter “adecuado” de los
EPP. En ese sentido, lo dispuesto en la Ley 31246 de que la provisión de EPP debe
cumplir las NTP de la Directiva INACAL, debe entenderse como un mínimo legal,
permitiéndose, en el caso concreto, que el empleador -si así lo decide- pueda proveer
de EPP con certificación internacional que estén por sobre la regulación de las NTP.
De lo contrario, se estaría desatendiendo la regulación complementaria que, no solo
se circunscribe a regular la situación de necesidad de EPP, sino a que hay niveles y
tipos de riesgo de exposición, por lo que no podría simplificarse su provisión a
estándares fijos. En ese mismo sentido, se advierte que la modificación del artículo
60 de la LSST, dispuesta en la Ley 31246, operaría como mecanismo para visibilizar

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lo que se desprende del artículo 62 de la LSST, esto es, que el empleador tendría la
obligación de costear la adquisición de los EPP.

4.2. Contexto de la emergencia sanitaria por la COVID-19 y

competencia sobre la vigilancia epidemiológica e inteligencia
sanitaria
En relación con el derecho a la SST que tienen los trabajadores, y a la regulación
general base, contenida en la LSST, se debe tener en cuenta la regulación
complementaria y específica que se ha emitido durante este contexto de pandemia
por la COVID-19.

En ese sentido, repárese que aún se encuentra vigente la emergencia sanitaria por
la COVID-194, por lo que existe a la fecha una regulación emitida bajo dicho marco
(de la emergencia sanitaria), que sitúa al MINSA como el ente que asumió la rectoría
del sistema de vigilancia y respuesta sanitaria frente al grave peligro de la
propagación de la enfermedad causada por la COVID-19 en el territorio nacional,
siendo por tanto la entidad encargada planificar, dictar, dirigir, coordinar, supervisar
y evaluar todas las acciones orientadas a la prevención, protección y control de la
enfermedad producida por la COVID-19. En ese orden, en su momento, el MINSA,
en el ámbito de su competencia, articuló y dispuso las acciones necesarias con la
sanidad de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, el Instituto
Nacional de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, el Seguro Social de
Salud, así como con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio de
Educación, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), el Ministerio
de Desarrollo e Inclusión Social, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la
Superintendencia Nacional de Migraciones, la Corporación Peruana de Aeropuertos
y Aviación Comercial S.A. - CORPAC, y cualquier otra entidad pública o privada,
para que adopten las medidas preventivas y de control correspondientes.

Entonces, durante la emergencia sanitaria por la COVID-19 el MINSA como el ente

con función rectora, dispuso obligaciones para los empleadores que atendían a las

4La emergencia sanitaria, declarada a nivel nacional por la existencia de la COVID-19 mediante el Decreto Supremo N° 008-2020-SA, rige
desde el 12 de marzo de 2020 y continúa vigente, en atención a las prórrogas de su vigencia dispuestas mediante Decretos Supremos N°
020-2020-SA, N° 027-2020-SA, N° 031-2020-SA y N° 009-2021

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características particulares de la presente situación. Ello ocurrió, por ejemplo, con la

Resolución Ministerial 972-2020-MINSA, que aprobó los “Lineamientos para la
Vigilancia, Prevención y Control de la Salud de los Trabajadores con riesgo a
exposición a SARS-CoV-2”, el cual establece obligaciones de los empleadores para
cuando inició el reinicio progresivo de actividades económicas, atendiendo a un
enfoque preventivo, y al tratarse de una norma emitida en el marco de la emergencia
sanitaria por la COVID-19, atendiendo a las características particulares de la referida
emergencia sanitaria, así como a os perfiles de riesgo y exposición de las distintas
modalidades de trabajo.

En cambio, la Ley 31246, al modificar el artículo 49 de la LSST refiere al supuesto

general de declaratoria de emergencia sanitaria, lo cual no solo se circunscribe a la
ocurrencia de la COVID-19. En efecto, como señala el artículo 6 del Decreto
Legislativo 1156, Decreto Legislativo que dicta medidas destinadas a garantizar el
servicio público de salud en los casos en que exista un riesgo elevado o daño A la
salud y la vida de las poblaciones, la consecución de uno (1) o más de los siguiente
supuestos constituyen una emergencia sanitaria: i) el riesgo elevado o existencia de
brote(s), epidemia o pandemia; ii) la ocurrencia de casos de una enfermedad
calificada como eliminada o erradicada; iii) la ocurrencia de enfermedades
infecciosas emergentes o reemergentes con gran potencial epidémico; iv) La
ocurrencia de epidemias de rápida diseminación que simultáneamente afectan a más
de un departamento; v) la ocurrencia de pandemias, declaradas por la Organización
Mundial de la Salud (OMS); vi) la existencia de un evento que afecte la continuidad
de los servicios de salud, que genere una disminución repentina de la capacidad
operativa de los mismos; vi) las demás situaciones que como consecuencia de un
riesgo epidemiológico elevado pongan en grave peligro la salud y la vida de la
población, previamente determinadas por el MINSA.

Ahora bien, el párrafo incorporado al artículo 49 de la LSST refiere a toda emergencia

sanitaria declarada. No se trata de una regulación que se pueda aterrizar a supuestos
específicos. Si se tiene en cuenta ello, se entenderá que la indicación de que el
empleador “ejerce la vigilancia epidemiológica e inteligencia sanitaria respecto de
sus trabajadores con el objetivo de controlar la propagación de las enfermedades
transmisibles” no se circunscribe solamente a la pandemia de la COVID-19,

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resultando por tanto necesario que se precise a qué enfermedades se refiere. Luego,
al agregar que el control de la propagación se ejerce “realizando las pruebas de
tamizaje al personal a su cargo, las mismas que deben estar debidamente
acreditadas por la Autoridad Nacional de Salud, sin que ello genere un costo o
retención salarial de ningún tipo al personal a su cargo”, también se está refiriendo a
un supuesto abierto, en la que se precisa un necesario desarrollo a través de
disposiciones reglamentarias.

Ante ello, la lectura más conveniente para el párrafo incorporado al artículo 49 de la

LSST, pasa por considerar el sustento de la Ley 31246, esto es, que la obligación de
los empleadores es para realizar funciones específicas relacionadas con la vigilancia
de la salud, en este caso, de sus trabajadores, no de una “vigilancia epidemiológica
e inteligencia sanitaria”, que es función de los órganos sanitarios del Estado.
Entonces, no resulta cuestionable la función exclusiva que tiene el MINSA en
vigilancia epidemiológica e inteligencia sanitaria, en su calidad de Autoridad Nacional
de Salud y ente rector del sector salud. No se debe perder de vista lo dispuesto en
la Ley 26842, Ley General de Salud, y el Decreto Legislativo 1161, Decreto
Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del MINSA, y que, como
sostuvo el Poder Ejecutivo la observar la Autógrafa de Ley que dio pie a la Ley 31246:

a) La vigilancia epidemiológica es una función esencial de salud pública, la cual

se ejecuta mediante un proceso de recolección de datos, análisis,
interpretación y difusión de información sobre un problema de salud
determinado, siendo una herramienta esencial para la toma de decisiones en
salud pública y debe ser realizada por el profesional de la salud capacitado.
b) La inteligencia sanitaria es un proceso que se realiza en función al análisis de
información y de los escenarios sanitarios que se van presentando, para lo
cual se necesita entrenamiento y personal calificado.

4.3. ¿Derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo

ante riesgo sanitario y epidemiológico?
En atención a lo expuesto, se puede colegir que lo dispuesto en la Ley 31246
contiene regulación que se ha incorporado a la LSST, la cual permite visibilizar, por
ejemplo, la provisión de los EPP a cargo de los empleadores, así como de

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obligaciones que, de manera particular, se han dispuesto para los empleadores

mediante normas sujetas al marco de la emergencia sanitaria por la COVID-19. Sin
embargo, también es cierto que contiene regulación que no constituye un aporte o
novedad a la regulación sobre SST. Lo que si ha permitido evidenciar el análisis de
la Ley 31246 es que ya existe un derecho a la SST reconocido a los trabajadores, y
que este incluye las situaciones o supuestos de riesgo sanitario y epidemiológico.

5. Adecuación del Reglamento de la LSST, a las modificaciones previstas

en la Ley 31246
Sin perjuicio de la calificación que pueda brindarse a lo dispuesto en la Ley 31246,
es importante tener en consideración lo siguiente para cumplir con el mandato legal
de adecuación del reglamento de la LSST:

a) En cuanto al tercer párrafo que se incorpora al artículo 49 de la LSST, el

reglamento de la LSST podría considerar los siguientes:
• Si el referido párrafo resulta aplicable a todos los supuestos de declaración
de emergencia sanitaria.
• De ser ese el caso, desarrollar como ejercerían los empleadores la
vigilancia de la salud de sus trabajadores. Si en todos los casos, sería
pasible la realización de pruebas de tamizaje, esto a efectos de que guarde
conformidad con lo que se indica luego, esto es, que sean pruebas
“necesarias”, que estén debidamente “autorizadas” por la Autoridad
Nacional de Salud, y que ello no genere un costo o retención salarial de
ningún tipo al personal.
• Como se indicó anteriormente, se debe contemplar la precisión de que el
empleador ejerce la vigilancia de la salud de sus trabajadores, por lo que
sería conveniente precisar que se entiende por vigilancia epidemiológica e
inteligencia sanitaria, y como operaría en los supuestos de emergencia
sanitaria, dicha función del MINSA o de los órganos sanitarios del Estado.
• De lo expuesto, se aprecia que la formulación del dispositivo que adecúe el
reglamento de la LSST precisaría de la participación de varios sectores,
entre ellos, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el MINSA y el
MTPE.

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• Asimismo, nada impide que se pueda habilitar regulación complementaria

a través de normas de cada sector, de ser el caso.
b) En cuanto al segundo párrafo que se incorpora al artículo 60 de la LSST, el
reglamento de la LSST podría considerar los siguientes:
• Dar cuenta que el cumplimiento de las NTP de la Directiva INACAL, para la
provisión de los EPPS, constituye un mínimo legal.
• En tanto ya se regula en la LSST que el empleador asume el costo de los
EPP, sería innecesario repetirlo en el reglamento de la LSST.
• Sin embargo, resultaría importante precisar que, junto con la obligación de
cumplir con entregar al personal su respectivo EPP, los empleadores
también deben brindar la correspondiente capacitación a los trabajadores
para que hagan uso adecuado de los EPP y que estos últimos sean
responsables en su debida utilización, pues, podrían ser objeto de
sanciones disciplinarias por un uso inadecuado.
• También sería conveniente incorpora especificaciones sobre la necesidad
de que el empleador atienda al tipo y nivel de riesgos de exposición al
momento de disponer la entrega de EPP a un trabajador, así como a la
modalidad de trabajo que tiene cada trabajador, esto a efectos de guardar
conformidad con el párrafo incorporado a la LSST, de que se garantice los
medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los
trabajadores indistintamente de su régimen laboral, o si al momento de
prestar servicios no se encontraban en su centro laboral, y venían
desarrollando sus labores de forma remota.
• Finalmente, nada impide que se pueda habilitar regulación complementaria
sobre el particular, a través de normas sectoriales.

6. Conclusiones
➢ El 25 de junio de 2021, se publicó en el diario oficial “El Peruano”, la Ley 31246,
cuyo objeto modificar los artículos 49 y 60 de la Ley 29783, Ley de Seguridad y
Salud en el Trabajo (LSST), para garantizar el bienestar de los trabajadores de
los sectores público y privado, indistintamente del régimen laboral que tengan, o
de la modalidad, presencial o remota, por la que están desarrollando sus labores,
para lo cual, el empleador debe asumir el costo de los equipos de protección

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personal, de acuerdo a las normas técnicas peruanas, establecidas por el

Instituto Nacional de Calidad en la Resolución Directoral 005-2020-INACAL/DN,
y el costo de las pruebas de tamizaje necesarias, debidamente acreditadas por
la Autoridad Nacional de Salud; todo ello, con el objetivo de controlar la
propagación de enfermedades transmisibles dentro y fuera del ámbito laboral.
➢ Es importante conocer los antecedentes de la Ley 31246, por ejemplo, que se
trata de una ley que el Congreso de la República ha aprobado por insistencia,
desestimando todas las observaciones que en su momento presentó el Poder
Ejecutivo.
➢ Los trabajadores tienen derecho a la seguridad y salud en el trabajo, entendido
así, de una de una lectura sistemática de lo señalado en diversos artículos de la
Constitución Política del Perú, así como de lo expuesto por el Tribunal
Constitucional.
➢ Ahora bien, como se desprende de la Ley 29783 (LSST), el derecho de los
trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo va más allá de una situación de
riesgo epidemiológico y sanitario. Por ello mismo, es imprescindible tener en
cuenta la regulación vigente de tipo base, contenida en la Ley 29783 (LSST).
➢ Adicionalmente, se debe tener en cuenta la regulación complementaria y
específica que se ha emitido en el marco de la vigente emergencia sanitaria por
la COVID-19, la cual sitúa al Ministerio de Salud como el ente rector del sistema
de vigilancia y respuesta sanitaria frente al grave peligro de la propagación de la
enfermedad causada por la COVID-19 en el territorio nacional.
➢ En cuanto al tercer párrafo incorporado al artículo 49 de la Ley 29783 (LSST), se
debe: i) evaluar si resulta aplicable a todos los supuestos de declaración de
emergencia sanitaria, y de ser ese el caso, debiera desarrollarse, como
ejercerían los empleadores la vigilancia de la salud de sus trabajadores; si en
todos los casos, sería pasible la realización de pruebas de tamizaje; y, ii)
contemplar la precisión de que el empleador ejerce la vigilancia de la salud de
sus trabajadores, por lo que sería conveniente precisar que se entiende por
vigilancia epidemiológica e inteligencia sanitaria, y como operaría en los
supuestos de emergencia sanitaria, dicha función que es del MINSA, en su
calidad de Autoridad Nacional de Salud y ente rector del sector salud.
➢ En cuanto al segundo párrafo incorporado al artículo 60 de la Ley 29783 (LSST),
se debe: i) atender a la regulación complementaria sobre la provisión de equipos

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de protección personal, pudiendo posicionarse lo dispuesto en la Ley 31246

como un mínimo legal; ii) precisar que, junto con la obligación de cumplir con
entregar al personal el respectivo equipo de protección personal, los
empleadores también deben brindar la correspondiente capacitación a los
trabajadores para que hagan uso adecuado de los mismos y que estos últimos
sean responsables en su debida utilización; e, iii) incorporar especificaciones
sobre la necesidad de que el empleador atienda al tipo y nivel de riesgos de
exposición al momento de disponer la entrega de equipos de protección personal
a un trabajador, así como a la modalidad de trabajo que tiene cada trabajador.

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