Policy Paper

Incidencia Ciudadana En Busca De Una Mejor Planificación

Territorial
Laura Sofía Zamora Orozco Dirigido por: Jairo Enrique Santander Abril

Universidad De Los Andes - Bogotá D.C.

Centro Interdisciplinario De Estudios Sobre Desarrollo (CIDER)

Maestría En Planificación Urbana Y Regional

Resumen

A partir de los años 90 la participación ciudadana entró en auge en Colombia, esto permitió
que empezara a formar parte fundamental de los procesos públicos y políticos como lo es la
planificación territorial, de la cual hoy en día, se considera parte esencial. En consecuencia,
se han proyectado políticas, programas y normas que buscan impulsar la participación
ciudadana incidente en la planificación territorial. Ejemplo de ello se encuentra la “Política
Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital”, cuyo objetivo es fomentar la
participación prestando especial atención al componente de “incidencia ciudadana”. Sin
embargo, hoy por hoy los índices de incidencia ciudadana en Bogotá son bajos y los procesos
de planificación han entrado a generar fuertes debates entre los ciudadanos y las
administraciones de paso. En ese sentido es de especial importancia analizar la gobernanza
de la participación a través de la “Política Pública de Participación Incidente para el Distrito
Capital”, con el objetivo de detallar si las administraciones de Bogotá han generado o no, un
adecuado escenario de gobernanza que lleve a la participación ciudadana en los procesos de
planeación territorial a ser un buen tipo de participación, la cual debe estar ligada a los
componentes de incidencia, diversidad y equidad.

Palabras clave: planeación territorial, participación ciudadana, incidencia, diversidad,

equidad, gobernanza, plan de ordenamiento territorial.

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Índice

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................... 3
1.1. ANTECEDENTES .............................................................................................................................................3
1.2. JUSTIFICACIÓN ..............................................................................................................................................5
2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA SOCIALMENTE RELEVANTE .............................................................................. 7
2.1. EL DÉFICIT DE PARTICIPACIÓN INCIDENTE ............................................................................................................7
2.2. EL CAMINO DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLANEACIÓN TERRITORIAL ..........................................................................9
2.3. PARTICIPACIÓN, GOBERNANZA Y PLANEACIÓN EN BOGOTÁ ..................................................................................11
3. FOCO DE ANÁLISIS Y MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................... 16
3. 1. FOCO DE ANÁLISIS .......................................................................................................................................17
3.2. MARCO ANALÍTICO ......................................................................................................................................18
3.2.1. Normas de la participación ciudadana en la planeación territorial ................................................19
3.2.2. Actores y puntos nodales de la planeación participativa................................................................20
3.2.3. Procesos de la participación ciudadana en la planeación territorial ..............................................21
3.3. CATEGORÍAS DE ANÁLISIS ..............................................................................................................................23
3.3.1. Incidencia ciudadana en la planificación territorial ........................................................................23
3.3.2. Diversidad en la planificación territorial .........................................................................................24
3.3.3. Equidad en la planificación territorial .............................................................................................26
3.4. METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA ...................................................................................27
4. ANÁLISIS DE RESULTADOS...................................................................................................................... 28
4.1. PERCEPCIÓN SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN BOGOTÁ ...........................................................................28
4.2. INCIDENCIA ................................................................................................................................................29
4.2.1. Planificación territorial: más informativa que incidente.................................................................29
4.2.2. Incidencia limitada por la voluntad política ....................................................................................32
4.2.3. El tecnicismo que extingue la incidencia .........................................................................................33
4.3. DIVERSIDAD ...............................................................................................................................................34
4.3.1. Diversidad sí, pero no así: metodologías estandarizadas y deficientes ..........................................34
4.4. EQUIDAD ...................................................................................................................................................36
4.4.1. Equidad y actores ............................................................................................................................37
4.4.2. Equidad y procesos .........................................................................................................................38
5. CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 39
5.1. RECOMENDACIONES ....................................................................................................................................42
REFERENCIAS ............................................................................................................................................. 45
ANEXOS ..................................................................................................................................................... 47

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1. Introducción
1.1. Antecedentes
En América Latina, iniciando la década de 1980, la forma como se concebía la planeación
empezó a experimentar un cambio de fondo, de una visión meramente técnica y especializada
a otra en la que la planeación era entendida sobre todo como un proceso social y político en
el que diferentes actores, con sus respectivos intereses y recursos, coordinaban esfuerzos para
construir acuerdos en torno al presente y el futuro de su territorio y del país, en todo el ciclo
de la planeación (Velásquez, y otros, 2020). De esta manera, la participación ciudadana fue
cobrando una fuerte relevancia sobre todo en las últimas décadas, como una manera de
consolidar la democracia de los países ya que permite a los ciudadanos actuar directamente
frente a los procesos que afectarán su vida diaria, entre ellos la planeación territorial. Como
menciona Habermas, para que exista una democracia fuerte, es necesaria la existencia de una
ciudadanía y una opinión pública competente en los asuntos públicos (Domínguez, 2013). El
primer paso para la participación ciudadana se realizó a través de la Constitución Política de
Colombia de 1991, en un momento en el cual tanto interna como externamente se venían
ejerciendo en el país, una serie de presiones orientadas a lograr la apertura de mayores
espacios democráticos (Hurtado & Hinestroza, 2016). Este paso generó, por un lado, la
obligación del Estado de promover acciones para que la ciudadanía pudiera ejercer este
derecho y, por otro lado, les dio a los ciudadanos la posibilidad de intervenir activamente
en el control de la gestión pública. Al mismo tiempo, determinó la forma como los
ciudadanos participan en la planeación, el seguimiento y la vigilancia de los resultados
de la gestión estatal (Ministerio de Educación, s.f.). A partir de este momento, en Colombia,
la participación ciudadana se representó a través de diversas formas legales como lo han sido
la Ley 134 de 1994, Ley 850 de 2003, CONPES 3654 de 2010, el artículo 5° de la Ley 1437
de 2011, Ley 1712 de 2014, Ley 1757 de 2015, entre las más representativas.

Esta amplia normatividad se generó con el fin de promover las manifestaciones democráticas
y la expresión de los ciudadanos en políticas públicas, y si bien, algunos de estos mecanismos
normativos han tenido una buena acogida y han contribuido a la visibilidad de los derechos
ciudadanos como es el caso de las Consultas Populares, otro número importante de estas
normas han terminado por ser únicamente “derechos de papel” como lo ocurrido con la Ley

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134 de 1994 (Hurtado & Hinestroza, 2016) en la cual se dictaron las normas sobre
mecanismos de participación ciudadana buscando fomentarla, pero en su implementación, se
generó una brecha que no permitió ver reflejado lo expuesto en la política, provocando un
rechazo y frustración por parte de los ciudadanos hacia los procesos de participación
ciudadana.

La respuesta a este problema por parte del Estado ha sido aumentar la normatividad que busca
fomentar la participación incidente en los procesos públicos como la planificación territorial.
Para este tema en específico, las principales normas adoptadas e implementadas a nivel
nacional han sido la Ley 152 de 1994, la Ley 388 de 1997, y a nivel Distrital, se encuentran
el Acuerdo 13 del 2000, Acuerdo 12 de 1994 y Acuerdo 495 de 2012, las cuales han marcado
las pautas de la participación en la planeación territorial, haciendo de ellas, las más
reconocidas por los diferentes actores que hacen parte de estos procesos. Así mismo, se
adoptó la “Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital”, mediante
Decreto 503 De 2011 en Bogotá D.C., cuyos objetivos son: promover, concertar y fortalecer
los procesos de construcción democrática de lo público, articular y fomentar las instancias y
mecanismos de participación y adoptar estrategias. procesos y procedimientos de gestión
pública participativa de carácter integral, territorial e incluyente (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2011). De esta manera, la política maneja un marco interdisciplinar y busca fomentar la
incidencia, diversidad y equidad, a través del fortalecimiento de la cultura democrática que
le permita a la ciudadanía producir acuerdos, actuar colectivamente y participar en las
decisiones de políticas públicas, Plan Distrital de Desarrollo, Planes Locales de Desarrollo y
Plan de Ordenamiento Territorial.

El hecho de que la actual normatividad relacionada con la participación ciudadana en la

planeación territorial no cuente con políticas públicas enfocadas en este tema, adicionales a
la “Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital”, hace de ella el
instrumento más cercano a la participación en Bogotá, debido a que plantea el desarrollo del
proceso participativo a lo largo de la cadena de toma de decisiones, incluyendo el tema de
planeación. Así mismo, aborda la participación en todos sus niveles, desde la consulta, la
información, la incidencia y el control, y reafirma el derecho que tiene la ciudadanía a ser

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parte de los procesos de decisión pública. Adicionalmente, esta política expone de manera
conjunta a las tres variables fundamentales para la participación en la planeación, las cuales
son la diversidad, incidencia y equidad. Es importante resaltar que esta política pública ha
sido implementada de una manera muy incipiente desde su adopción, sin embargo, teniendo
en cuenta lo expuesto anteriormente y el propósito de este trabajo, la “Política Pública de
Participación Incidente para el Distrito Capital”, es el instrumento más adecuado para
analizar la gobernanza de la participación en la ciudad. Así mismo, es importante mencionar
que desde agosto de 2021 el Sector Gobierno del Distrito, se encuentra adelantando un
balance de la política pública el cual contendrá recomendaciones para la reformulación de
esta, con el fin de generar un “Nuevo Sistema de Participación”, teniendo en cuenta que la
formulación y expedición de la política pública fue anterior al desarrollo de los lineamientos
de la SDP1, y que la misma no contó con un plan de acción sobre el que se pudieran hacer
evaluaciones o ajustes a las acciones de acuerdo con las variaciones del contexto en la ciudad
(Alcaldia Mayor de Bogotá, 2021).

1.2. Justificación

Bogotá en su carácter de ciudad capital ha sido el foco de inmigración de diversas personas

tanto a nivel nacional como internacional. Esto ha provocado que exista una gran diversidad
de culturas y grupos sociales conviviendo en un mismo lugar. Durante las décadas
comprendidas entre 1940 y 1970, el crecimiento de Bogotá, que ya era la ciudad más poblada
de Colombia, alcanzó tasas entre el 6 y el 8% anual, extremadamente altas, vistas desde la
perspectiva internacional. Aunque en la actualidad el crecimiento demográfico de la ciudad
no ha sido igual de rápido, nuevas olas migratorias acercan a la ciudad a los más de ocho
millones de habitantes. Estos procesos han provocado desde hace décadas un déficit de
vivienda, espacio público, transporte, entre otros servicios que la ciudad ofrece. Por esta
razón, cada día se generan nuevos retos en la planeación del ordenamiento territorial y del
desarrollo, en materia de espacios físicos y servicios, y en el campo de los procesos
sectoriales para los diversos grupos poblacionales que habitan la ciudad, con el fin de lograr
un equilibrio en ella.

1
Secretaria Distrital de Planeación

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Debido a esto, concebir la planeación de la ciudad sin tomar en cuenta las opiniones,
vivencias y argumentos de los ciudadanos, sobre ella, se debe considerar un grave error. El
ordenamiento territorial debe ser proyectado mediante un esquema compuesto por las
“directrices decisionales” en donde se encuentra la acción de la participación ciudadana y
son aquellas que se relacionan con el proceso de elaboración y toma de las decisiones en el
ordenamiento territorial, que se ve enriquecido por el margen de posibilidades que otorgue
la participación ciudadana y por las diferentes modalidades de cooperación multinivel; y las
“directrices de gestión” (Manero, 2017). Sin embargo, en Bogotá son pocos los casos en los
que los ciudadanos han podido ver reflejadas sus opiniones en la planeación de la ciudad,
esto ha generado que perciban la participación como un proceso poco equitativo, nada
transparente e inútil (DANE, 2017), ya que si bien se supone que la participación mejora la
legitimidad de la gobernanza (Magnette, 2003 como se citó en Petterson, Stjernström, &
Keskitalo, 2017), también plantea interrogantes sobre quién es un interesado legítimo y qué
derecho tiene en el proceso de toma de decisiones; ¿los intereses de quién son más
importantes que los de otros y están siendo adecuadamente representados? (Petterson,
Stjernström, & Keskitalo, 2017).

Debido a lo anterior, este trabajo analiza la gobernanza de la participación ciudadana a través

del análisis de la Política Pública De Participación Incidente en el Distrito, esto se lleva a
cabo mediante el marco analítico de la gobernanza, enfocado en los tres componentes
principales de la política: incidencia, diversidad y equidad, entendiendo que el análisis de
estos componentes será individual y en conjunto, lo cual nos lleva a elementos más amplios
como la inclusión. El análisis se enfocará en la manera en la cual los gobiernos han
implementado la política pública y si esta está generando o no un adecuado escenario de
gobernanza de la participación que permita la incidencia, diversidad y equidad para una
buena participación ciudadana en la planificación territorial. Para ello se realizó un análisis
cualitativo a partir de entrevistas semiestructuradas a ciudadanos, de los cuales algunos
también son funcionarios públicos, acerca de la implementación de la política y el papel que
han ejercido los diversos actores en la participación y toma de decisiones frente a la
planificación territorial de Bogotá. Esto permite entender si los objetivos y estrategias

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planteadas en la política pública se han llevado a cabo o no, y si las acciones de los gobiernos
han propiciado o no, el escenario adecuado de gobernanza que permita una buena
participación ciudadana.

2. Análisis del problema socialmente relevante

2.1. El déficit de participación incidente

En la actualidad el déficit de participación ciudadana incidente en los procesos de planeación

territorial en Bogotá es más visible. Las personas manifiestan sus inconformidades de una
manera más activa y adicionalmente el crecimiento de las redes sociales ha permitido que los
ciudadanos puedan comunicarse más fácilmente (Barnidge, Macafee, Alvaréz, & Rojas,
2014), lo cual ha propiciado que las discusiones sean más amplias y acaparen más público.
El “Plan de ordenamiento territorial 2019” propuesto por Peñalosa, “Transmilenio por la
7ma”, “Plan parcial de renovación urbana Triangulo de Fenicia”, entre otros, son el claro
ejemplo del descontento de los ciudadanos por los procesos de planeación en Bogotá, que
han carecido de la participación de la ciudadanía.

Esto se ha visto reflejado en protestas como “No se tomen las aguas” y “No al POT de la
7ma”, en donde los ciudadanos expresaron claramente su inconformidad con las propuestas
de planeación que el gobierno había planteado, generando que los proyectos finalmente no
fueran aprobados o tuvieran que recurrir a una modificación. Sin embargo, en otras ocasiones
apuestas de planeación territorial han continuado adelante a pesar de la inconformidad que
presenta la ciudadanía, ejemplo de ello es el recientemente adoptado POT de Bogotá 2021
por la alcaldesa López, quien a pesar de las inconformidades que se tenían en materia de
participación ciudadana, entre otras, decidió adoptar el POT mediante Decreto 555 de 2021.
No obstante, tales acciones terminan por indignar aún más a los ciudadanos y llevarlos a
desconfiar de los procesos de participación, que finalmente dan preferencia, no a la
ciudadanía en general, sino a intereses más fuertes, haciendo que la toma de decisiones sea
menos transparente (Petterson, Stjernström, & Keskitalo, 2017).

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Según la Encuesta de Cultura Política (DANE, 2017) realizada en Bogotá el 59,6% de los
ciudadanos encuestados está totalmente de acuerdo con que los ciudadanos participan
siempre y cuando tengan un beneficio particular, el 28,1% está totalmente en desacuerdo con
que a través de los mecanismos y espacios de participación las minorías étnicas y sociales
han logrado reivindicar sus derechos y el 37,6% está totalmente en desacuerdo con que los
mecanismos y los espacios de participación benefician por igual a todos los ciudadanos
(DANE, 2017). Por otra parte, la encuesta realizada por la Fundación Foro por Colombia
Región Central en Bogotá – 2018 mostró que el conocimiento ciudadano sobre la
normatividad que regula la participación es un asunto de baja importancia y que solo el 8,4%
de los ciudadanos conocen y están dispuestos a utilizar mecanismos de participación en
Bogotá (Martínez, 2019). Así mismo, afianzó lo expuesto por la ECP2 exponiendo que el
50% de las personas consultadas se vincula a espacios formales para obtener un beneficio
particular y que solo el 10% ven en la participación ciudadana un instrumento para influir en
las decisiones públicas y un medio para resolver los problemas cotidianos de las comunidades
(Martínez, 2019). Esto permite identificar que la percepción de la ciudadanía frente a la
participación es de inequidad, exclusión, heterogeneidad, poco incidente y que se ha
empleado para el beneficio individual y no colectivo, afectando la participación ciudadana
en Bogotá.

Para Arnstein (1969), si los políticos y planificadores buscan la participación pública, es

necesario que haya una redistribución del poder (como se citó en Lane, 2005). Para ello, se
necesita que existan estrategias constitucionales y legalmente diseñadas para permitir a los
ciudadanos: 1. adoptar directamente ciertas decisiones o participar en el debate previo a su
adopción por la autoridad competente, a lo cual se le llama participación para la toma de
decisiones y 2. ejercer directamente control sobre el ejercicio de una función pública, a lo
cual se le llama participación para el control (Araújo, y otros, 2011). En ese sentido, es
fundamental entender la participación como un proceso y no limitarla a eventos o momentos
específicos únicamente. Si los ciudadanos no tienen la oportunidad genuina de influir en los
resultados, la participación se ocupa fundamentalmente de la "terapia" y la "manipulación"
(Arnstein, 1969 como se citó en Lane, 2005). Esta situación es la que se puede evidenciar

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Encuesta de Cultura Política

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actualmente en los procesos de participación ciudadana en la planificación territorial en
Bogotá, teniendo en cuenta que los tipos de participación que más se han promovido por
parte del gobierno hasta el momento son fundamentalmente de consulta, control y
seguimiento, así, el diseño de los espacios no ha estado orientado a la cogestión, al veto o la
disputa real (Hernández, 2010).

2.2. El camino de la participación en la planeación territorial

Arnstein (1969 como se citó en Lane, 2005), concibió el poder en la participación como una
escalera o un espectro que va desde la "no participación" hasta los "grados de poder
ciudadano". En ese sentido, la participación ha pasado por cada uno de los diferentes
escalones hasta la actualidad. Desde sus inicios tras la revolución industrial la planificación
tuvo que replantear poco a poco el papel de los actores involucrados, principalmente el de la
ciudadanía que terminaría, aunque aún no como lo esperado, teniendo incidencia en la
planificación del territorio. De esta manera, así como ha evolucionado la planeación urbana
y regional, también lo han hecho las formas y conceptos de la participación ciudadana.

La planificación se concibió en un principio como una “planificación de planos”, un enfoque

mediante el cual una agencia de planificación (gobierno) operaba un programa pensado para
alcanzar sus objetivos con certeza (Lane, 2005). Las primeras formas de planificación de
planos no incorporaban ningún marco para la participación del público que no fuera para las
expresiones de aprobación o disensión. En esencia, este modelo de planificación llevado a
cabo por muchos años asumía que la ciencia lo ve todo y que el planificador es omnipotente
(Lane, 2005). En este sentido y respecto a la escalera de participación de Arnstein, este
modelo se ubica en el primer escalón que equivale a la no participación y en donde el
gobierno solo utiliza métodos de terapia y manipulación.

Después de varias décadas se instauró el modelo de planificación sinópica, en donde la

participación pública era un proceso sistemático, dirigido por el planificador profesional, en
el desarrollo de las metas y objetivos de la planificación, fue en este momento donde se

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escucharon por primera vez los llamados a la planificación pública (Lane, 2005). Sin
embargo, en este modelo “los objetivos de la planificación eran esencialmente compartidos
universalmente y trascendían cualquier interés seccional especial'' (Kiernan, 1983 como se
citó en Lane, 2005), lo cual llevó a la homogeneidad, afectando directamente la participación
de la ciudadanía en la planeación ya que reducía la posibilidad de que las personas que
opinaran diferente pudieran influir en los resultados finales. Así, este modelo se ubica en el
grado de “tokenismo” de la escalera en donde la participación de la ciudadanía, a pesar de
existir y estar presente, únicamente se reduce a la consulta y la información.

Finalmente, y con ayuda del primer acercamiento mencionado anteriormente, durante los
años 70 se empezó a desarrollar el modelo de planificación pluralista, el cual tiene como
elemento fundamental de la planificación y la toma de decisiones la participación ciudadana
(Lane, 2005). Sus principios centrales son: exigir una mayor igualdad entre los grupos de
actores al tomar las decisiones, eliminar la desigualdad de la estructura política y organizar
a todas aquellas personas que no se encuentran en un grupo para que también puedan ser
representadas (Mazziotti, 1982 como se citó en Lane, 2005). Este modelo, es el ideal de la
participación ciudadana y el cual debería ser promovido actualmente, ubicándose en el
escalón de “poder ciudadano” descrito por Arnstein.

Siguiendo este modelo de planificación pluralista o planificación participativa, y teniendo en

cuenta que, la participación en la planificación y toma de decisiones también está
estrechamente relacionada con la cuestión de la “legitimidad”, definida en términos
generales, como el grado en que se percibe que una institución tiene derecho a gobernar
(Petterson, Stjernström, & Keskitalo, 2017); actualmente se han planteado diversas normas
y programas que puedan fomentar la participación ciudadana en la planificación territorial.
Ejemplo de ello es, el Acuerdo 13 del año 2000 (Concejo de Bogotá D.C., 2000) de
planeación local, expedido por el Concejo Distrital, el cual introdujo dos grandes
innovaciones institucionales que estaban orientadas a fortalecer la planeación participativa
local: la creación de los Concejos Locales de Planeación (CLP) y de los Encuentros
Ciudadanos (EC), con el fin de fortalecer la incidencia de las organizaciones y ciudadanos

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en la formulación y adopción de los planes y presupuestos locales; y la definición de un
sistema para la planeación local, de forma que dejara de ser un ejercicio de planeación aislado
(Hernández, 2010). Si bien en un principio estas instancias de participación fueron iniciativas
que apoyaron el proceso en la ciudad, con el paso del tiempo perdieron su rumbo inicial,
creando espacios polarizados que al analizarlos no han logrado representar a los ciudadanos
si no que por el contrario han generado una sobrerrepresentación de los funcionarios públicos
del sector Distrital en los procesos de planeación (Hernández, 2010), lo cual terminó no solo
generando desconfianza por parte de la ciudadanía, sino que también permite afirmar, que la
participación no ha sido incidente, diversa, ni equitativa.

2.3. Participación, gobernanza y planeación en Bogotá

Partiendo de las normas anteriormente expuestas la participación ciudadana en los procesos

públicos y políticos se extendió a las diferentes ciudades del país, siendo Bogotá de las más
avanzadas en este tema. Sin embargo, la participación ciudadana en Bogotá durante las dos
últimas décadas ha estado marcada por: 1) la ausencia de una mirada de largo plazo, integral
y articuladora sobre el tema; 2) discontinuidades en las estrategias y los enfoques, que siendo
innovadores por sus propuestas, se perdieron en la sectorialización, la desarticulación
institucional y el estilo de ejecución del mandatario de turno; 3) la incorporación de nuevos
enfoques de democracia participativa, que han sido reconocidos por su avance en el
relacionamiento de los gobiernos con la ciudadanía; y, 4) la acción ejecutada por
organizaciones del tercer sector como fuente importante de acciones en materia de
fortalecimiento de la democracia local (Martínez, 2019). Por esta razón y teniendo en cuenta
la importancia que ha tomado en los últimos años la incidencia de la ciudadanía en asuntos
de gobierno, como lo son la protección del medio ambiente, el ordenamiento, la inclusión de
nuevos actores, entre otros, es fundamental que las administraciones distritales tengan la
necesidad y busquen los métodos para implementar la participación ciudadana incidente en
Bogotá, algo que se ha reflejado de una manera muy insipiente en ellas. A continuación, se
presentará un recorrido general por las administraciones que han pasado por la alcaldía de
Bogotá durante el periodo 2001 – 2021 y cómo estas han influido en los procesos de la
participación ciudadana de la ciudad.

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Antanas Mockus ejerció como alcalde de Bogotá durante los años 2001 y 2003, en su gestión,
la participación fue un elemento subsidiario de la deliberación considerada como la
posibilidad de convencer al otro con argumentos (Martínez, 2019). En ese sentido en ningún
momento se pensó construir una política pública que abarcara la participación ciudadana. Lo
que más se aproximó a una actuación coordinada de la administración fue el esfuerzo de
distintas entidades de armonizar su acción en el campo de la participación a través del Comité
Interinstitucional de Participación, instancia de intercambio de experiencias de las diferentes
entidades de la Administración Distrital y de diseño de acciones conjuntas (Martínez, 2019).
Sin embargo, durante esta administración también se generaron avances en el proceso de
participación como lo fue el programa “Cartas de Navegación para la Política Social”, que
tuvo como objetivo formular las políticas sociales para los diferentes grupos poblacionales,
de manera articulada y concertada entre las entidades distritales y la sociedad civil,
lamentablemente durante los años siguientes el nivel de participación fue disminuyendo por
la baja eficacia en las acciones priorizadas (Martínez, 2019). El gobierno Mockus, acogió
principalmente la implementación del Acuerdo 12 de 1994, como un instrumento central y
le correspondió ser el primero en aplicar el Acuerdo 13 de 2000, que bajó la planeación
participativa a los territorios a través de los Consejos de Planeación Local y los encuentros
ciudadanos (Martínez, 2019).

Posteriormente, Lucho Garzón entró a ejercer el mandato durante los años 2004 y 2007 con
el lema “Bogotá sin indiferencia”, el cual no quedo solo en palabras, ya que centró su
mandato en la preocupación por lo social (Martínez, 2019). En tal sentido, el alcalde propuso
como centro de la acción pública la disminución de la pobreza y la desigualdad, y consideró
a la participación un medio para avanzar en el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible del
derecho al alimento, la salud y la educación, al trabajo digno y la igualdad de oportunidades
(Martínez, 2019). Claramente este fue un gran avance que dejó el gobierno de Lucho Garzón
en cuanto contempló en primer lugar, que el gobierno tiene la obligación de ofrecer
oportunidades para que la ciudadanía desarrolle libremente sus capacidades y avance en la
satisfacción de sus necesidades básicas promoviendo así el Acuerdo 257 de 2006 y, por otra
parte, se comenzó a implementar en el lenguaje institucional el enfoque de derechos. Durante

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este gobierno se priorizó la creación del Sistema Distrital de Participación, el fortalecimiento
de los espacios de deliberación, la creación de la Escuela de Participación y Gestión Social,
y la promoción de procesos pedagógicos de participación (Martínez, 2019). Sin embargo, al
igual que en el gobierno antecesor estas apuestas perdieron fuerza por la falta de articulación
con todas las entidades de la administración.

Durante los años 2008 y 2011, fue Samuel Moreno el encargado de ejercer el mandato de la
alcaldía de Bogotá. Su gobierno estuvo enfocado en la perspectiva del derecho a la ciudad,
como respuesta a la exigencia de amplios sectores sociales y políticos que propugnaban por
la discusión de un nuevo horizonte para la capital, capaz de orientar las acciones colectivas
y motivar el diseño de políticas bajo una visión integral e interdependiente del espacio
público como escenario de interrelación y de realización social (Martínez, 2019). En este
sentido, durante su mandato, la participación se asoció a tres categorías: la ciudad como
referente de acción, el espacio público como escenario para el ejercicio de los derechos y la
ciudadanía como actor principal (Martínez, 2019). Sin embargo, aunque la propuesta tuvo
buena recepción en la sociedad, pronto chocó con varios asuntos que dificultaron su
ejecución, el más importante de ellos fue la crisis política originada por los escándalos de
corrupción que llevaron a la destitución del alcalde en 2011 (Martínez, 2019). Ante este
suceso, la mandataria Clara López, quién fue la responsable de culminar el mandato, se
preocupó más por avanzar en algunas metas sociales prioritarias que por abordar la discusión
sobre la construcción colectiva de la ciudad (Martínez, 2019).

No obstante, fue en el 2011 cuando se aprobó el Decreto 503 por el cual se adoptó la “Política
Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital”, culminando el proceso iniciado
por la administración Garzón (Martínez, 2019). En este documento, la participación se
entendió a partir de cuatro elementos: el derecho al ejercicio pleno del poder de las personas
en condición de sujetos sociales y políticos; la perspectiva de la institucionalización y la
movilización como alternativas de la acción ciudadana; la propuesta de diálogo, deliberación
y concertación entre actores sociales e institucionales, para materializar las políticas públicas;
y, la no discriminación por situación de discapacidad, ciclo vital, sexual, política, económica,
étnica, cultural, o de cualquier otra índole (Martínez, 2019). Adicionalmente, se reconoció el

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Sistema Distrital de Participación, con el fin de garantizar la articulación entre los niveles
local y distrital, y la coordinación institucional en el orden intersectorial y transectorial, cuyas
competencias son transversales a la construcción del proyecto de ciudad (Martínez, 2019).
También se incorporó el enfoque de presupuesto participativo como un asunto de largo plazo,
y en el tema de la financiación, propuso planes operativos anuales de inversión elaborados
por los organismos de la administración distrital, articulados a los planes de desarrollo
(Martínez, 2019).

En este contexto, fue electo a la alcaldía Gustavo Petro durante los años 2012-2015 y propuso
para su gobierno un discurso que prometía generar un quiebre en la capital, con un énfasis en
la reducción de brechas, la sostenibilidad del territorio, el ser humano como centro del
desarrollo y la estructuración de un proyecto de ciudad alrededor del agua (Martínez, 2019).
Para Petro fue importante distanciar los procesos de participación de las instituciones para
fomentar la incidencia ciudadana en lo público, así, se concentró en el uso de la movilización
e impulsó las consultas sobre el nuevo Estatuto de Planeación de Bogotá, para promover la
incidencia ciudadana, promoviendo el Decreto 563 de 2015 (Martínez, 2019). El programa
más importante de este gobierno fue el de “Bogotá Humana: participa y decide”, el cual
contemplaba cuatro campos de acción: 1) presupuestos participativos y los cabildos abiertos
para la definición del plan de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y el presupuesto
de la ciudad; 2) mejorar las capacidades de organizaciones y movimientos sociales para la
decisión; 3) acceso a medios de comunicación alternativos como instrumento de difusión; y,
4) la cogestión comunitaria para la cultura, recuperación, aprovechamiento sostenible y goce
del espacio público (Martínez, 2019). Sin embargo, estas acciones se vieron truncadas con
los posteriores conflictos que se generaron con el gobierno y sus opositores, lo cual finalizó
en la revocatoria del mandato para el alcalde y aunque después el mandatario obtuvo la
absolución de los cargos que se le habían imputado, esto generó una brecha que no permitió
el desarrollo de la participación a través del mecanismo de la movilización.

Las crisis de las pasadas administraciones culminaron en la elección de Enrique Peñalosa

durante el periodo 2017 – 2020, quien traía un mensaje completamente diferente al tratarse
del otro extremo político al que se había venido dando en la ciudad. Para Peñalosa la prioridad

P á g i n a 14 | 47
la tuvieron dos programas orientados a fortalecer la participación ciudadana en el distrito:
“Uno más uno todos” y “Bogotá líder”, ambos encabezados por el IDPAC3 (Martínez, 2019).
Sin embargo, esta administración se caracterizó por su cierre casi total a la ciudadanía y en
donde se impuso radicalmente la decisión del gobierno ante la de los ciudadanos. Al finalizar
el 2018, el enfoque de participación dispuesto por la alcaldía estuvo ligado a la discusión del
POT, a través de la plataforma Bogotá Abierta y en encuentros presenciales en las localidades
(Martínez, 2019), sin embargo, fue tanta la desaprobación de los habitantes de la ciudad por
esta metodología e imposición de decisiones que el POT no fue aprobado.

Finalmente, entra a ejercer el mandato Claudia López de 2020-2023 y si bien su gobierno se

ha enfocado en traer a colación de una manera más incidente a la “Política Pública de
Participación Incidente para el Distrito Capital” a través de una reformulación de esta, sus
actos se han visto criticados por la falta de coherencia en la que se pueden observar. Este
gobierno adelantó el proceso de adopción del POT para la ciudad y aunque es claro que tuvo
que gastar muchos esfuerzos por la contingencia generada por el COVID 19, esto no la libró
de recibir las críticas de los ciudadanos, quienes no están satisfechos por el resultado de haber
adoptado el POT por Decreto el 31 de diciembre del 2021. Actualmente el POT, aunque
adoptado, atraviesa una discusión en torno a su viabilidad tras haber puesto en marcha su
formulación y concertación con una extremadamente baja participación ciudadana, lo cual
está poniendo en riesgo su vigencia. Sin embargo, durante este periodo la participación
ciudadana tuvo que asumir el reto de la pandemia, generando nuevos espacios de
concertación, en este caso virtuales, de los cuales se obtuvieron experiencias interesantes
para el proceso.

Partiendo de lo anterior se puede observar que, ante la ausencia de un discurso integral sobre
la participación ciudadana en la gestión de los gobiernos, la estrategia ha sido promover una
serie de reglamentaciones que han buscado incluir fuerzas a la mejora en la eficiencia del
Estado, bajo la óptica particular de cada mandatario (Martínez, 2019). De esta manera, salvo
en contadas excepciones, se le ha dado prioridad a la oferta institucional con cerca de 102
normas entre 2002 y 2018, en su mayoría, ligadas a visiones sectoriales para temas y grupos

3
Instituto Distrital de La Participación y Acción Comunal

P á g i n a 15 | 47
específicos (Martínez, 2019). En los 12 años comprendidos desde el gobierno de Lucho
Garzón hasta el de Petro se implementaron 38 de 44 decretos y 6 de las 8 resoluciones
expedidas en materia de participación ciudadana (Martínez, 2019). Sin embargo, la
implantación de estas normas y programas ha quedado en la mayoría de los casos inconclusa
y esto ha afectado negativamente los procesos de participación en la ciudad.

3. Foco de análisis y Marco conceptual

La “Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital” se planteó desde un

principio como el instrumento que promovería la participación incidente en los temas
públicos. La política se planteó a partir de la normas vigentes del momento, como lo son el
artículo 78 de la Ley 1474 de 2011, en donde se establece que todas las entidades y
organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde
con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública, así
como también el Acuerdo Distrital 257 de 2006, que convoca a la Administración Distrital a
promover la participación ciudadana en cada una de las etapas de la gestión pública y el
Artículo 2 del Decreto Distrital 539 de 2006, en donde se establece como una de las funciones
de la Secretaría Distrital de Gobierno, la de liderar, orientar y coordinar la formulación de
políticas encaminadas a garantizar la participación de los habitantes en las decisiones que les
afecten (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).

Teniendo en cuenta lo anterior se adoptó la política pública que plantea en sus principios: la
dignidad humana; equidad; diversidad; solidaridad; autonomía; deliberación; incidencia;
corresponsabilidad; territorialidad; transparencia; titularidad y efectividad de los derechos,
con el fin de brindar a los seres humanos, un marco de condiciones materiales y espirituales
que les permitan vivir con dignidad (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011). Así como también
reducir los factores de desigualdad, generar reconocimiento y promoción de la pluralidad,
heterogeneidad y la singularidad en todos los planos e incentivar la intervención proactiva en
las decisiones que afectan la gestión de las políticas públicas para generar escenarios de
discusión y de concertación en los que los actores públicos, privados y comunitarios

P á g i n a 16 | 47
coadyuven al logro de los propósitos comunes (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011). De esta
manera la política pública busca abordar los factores de incidencia, diversidad y equidad
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011) los cuales influyen directamente en la participación
ciudadana y hacen de ella un elemento de calidad para la planificación territorial.

Estrategias de la Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital

Elaboración propia

3. 1. Foco de análisis

El presente trabajo no es una evaluación de la política pública, sino un análisis de la

gobernanza de la participación a través de la “Política Pública de Participación Incidente para
el Distrito Capital”. Este análisis busca detallar, si la política ha propiciado un escenario de
gobernanza que lleve a la participación ciudadana en la planificación territorial a ser un buen
tipo de participación, que según la guía de participación ciudadana en la planeación

P á g i n a 17 | 47
territorial, debe tener como características: la información de calidad como base para planes
y decisiones; diversidad en la comunidad; propiedad e identidad local; aprendizaje mutuo y
desarrollo de la democracia (Norwegian Ministry of Local Government Modernisati, 2014),
así como también, inclusión (apertura a otras voces y otros sectores), incidencia (contribuir
a acciones colectivas), deliberación (debates, consensos y disensos), apertura al diálogo de
saberes y aprendizaje colectivo, que permitan disminuir asimetrías en la producción y
circulación de información y concentración de poderes territoriales (Urrego, 2017), bases en
las cuales se encuentran los elementos de incidencia, diversidad y equidad. Este análisis se
llevará acabo sobre los espacios de participación formales e institucionalizados, pero se
reconoce la actual importancia e incidencia de los procesos de participación a partir de la
movilización social.

Al analizar las diferentes instancias de participación en el Distrito, es notorio que no aspiran

a ser representativas del tejido social, no buscan reducir el déficit organizativo de la población
y han terminado por asegurar una sobrerrepresentación de los funcionarios y autoridades de
las diferentes secretarías y entidades del distrito (Hernández, 2010). Así mismo se presenta
un problema ligado a las brechas de información y la desconfianza hacia el papel de los
espacios y escenarios de participación. Esto, sumado a las razones que han manifestado los
ciudadanos sobre su posición de no participar en los procesos políticos, debido a la inequidad
y falta de transparencia que los caracteriza (DANE, 2017), dan pie para analizar, si tanto la
política pública, como la manera en que el gobierno la ha implementado, está generando o
no, un adecuado escenario de gobernanza para la participación que permita la incidencia,
diversidad y equidad para una buena participación ciudadana en la planificación territorial.
Teniendo en cuenta que la debilidad de los funcionarios públicos en la planeación territorial
participativa puede llevar al diseño de políticas públicas que reproduzcan las jerarquías y
disparidades sociales existentes en lugar de intentar revertirlas (Montero, 2015).

3.2. Marco Analítico

P á g i n a 18 | 47
Este trabajo parte del marco analítico de la gobernanza, el cual es un enfoque alternativo
propuesto por Hufty en 2004. El MAG4 se diseñó como herramienta práctica para analizar y
entender la nueva gobernanza (Guerrero de León, y otros, 2010). La característica más
importante del MAG son los diferentes elementos analíticos o dimensiones observables de la
gobernanza: el problema, los actores, las normas sociales, los puntos nodales y los procesos;
la configuración específica de estos elementos produce distintos tipos de gobernanza y, por
ende, de ciudadanía (Guerrero de León, y otros, 2010). A partir de esto, la presente sección
se conforma de tres partes: normas de la participación ciudadana en la planeación territorial,
actores y puntos nodales que se presentan en la planificación territorial y finalmente, los
procesos que existen entre la participación y la planificación, presentando un acercamiento a
la actual crisis de participación que se presenta en la planificación.

3.2.1. Normas de la participación ciudadana en la planeación territorial

Las normas son la construcción de los arreglos y acuerdos entre actores y asumen un doble
rol en el análisis de la gobernanza, orientan el comportamiento de los actores y son
modificadas por la acción colectiva (Hufty, 2004). Las normas se pueden identificar en
distintos niveles (multiniveles), desde donde se originan hasta donde se aplican (en los
ámbitos internacional, nacional, estatal y local) (Hufty, Bascolo, & Bazzani, 2006). La
planeación participativa es, a la vez, un proceso que comprende una serie de dinámicas
sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del presente
y a la formulación de apuestas de futuro (Velásquez, y otros, 2020). En consecuencia, es un
proceso y un escenario eminentemente político que enlaza medios y fines, presente y futuro,
problemas y soluciones, potencialidades y realizaciones, conocimiento y acción (Velásquez
& González, 2003). En ese sentido existen diversas normas que han influido en la
participación ciudadana nacional y local. La Constitución Política de Colombia de 1991 dio
a los ciudadanos, la posibilidad de participar e intervenir activamente en el
control de la gestión pública. Al mismo tiempo, determinó la forma como los ciudadanos
participan en la planeación, el seguimiento y la vigilancia de los resultados
de la gestión estatal (Mineducacion, s.f.).

4
Marco Analítico de la Gobernanza

P á g i n a 19 | 47
Así mismo la participación ciudadana se empezó a ver representada por una amplia
normatividad dentro de la cual se encuentran: el artículo 340 de la Constitución Colombiana
de 1991, Ley 134 de 1994, Ley 850 de 2003, CONPES 3654 de 2010, el artículo 5° de la Ley
1437 de 2011, Ley 1712 de 2014, Ley 1757 de 2015, entre las más representativas. A partir
de esto la participación ha tenido tanto en Colombia como en Bogotá, un amplio espectro de
normas que se han creado con el fin de aumentar la participación, así como también su calidad
e incidencia en los procesos políticos y públicos. Esto con el fin de promover las
manifestaciones democráticas y la expresión de los ciudadanos en las decisiones que llegan
a afectar sus vidas. Desafortunadamente una parte importante de estas normas han terminado
siendo únicamente “derechos de papel” como lo ocurrido con la Ley 134 de 1994 (Hurtado
& Hinestroza, 2016).

3.2.2. Actores y puntos nodales de la planeación participativa

El territorio está configurado por prácticas sociales, culturales, políticas y económicas, en las
que está presente la forma de habitar de los pobladores, los intereses y deseos sociales, todo
esto configura una trama de relaciones entre geografía (condiciones físico-espaciales),
infraestructura (sistema artificial) y vivencias espaciales (Urrego, 2017). Todos los actores
hacen parte de uno o más de los factores mencionados y al ser así, esto influirá directamente
en su forma de percibir, vivenciar y entender el territorio. Un actor es “todo individuo,
organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el
funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de soluciones de
conflictos colectivos” (Prats, 2003). Hufty ha retomado este concepto al clasificar a los
actores en tres grupos de acuerdo con su nivel de influencia y poder: los actores estratégicos
(tienen poder de decisión y generan movilizaciones sociales), los actores relevantes (tienen
poder de decisión y dinero y se ven involucrados en algunas instituciones) y los actores
secundarios (no tienen poder para cambiar las reglas ni los procesos establecidos) (Hufty,
2004 como se citó en Guerrero de León, 2010). En ese sentido la planificación territorial
cuenta con una multiplicidad de actores estratégicos, relevantes y secundarios, entre el
gobierno y la ciudadanía.

P á g i n a 20 | 47
Así mismo, la planeación territorial y la participación se encuentran contextualizadas a través
de concepciones de resignificación y renovación de exigencias: sociales (por medio de
relaciones y asociaciones entre la población y construcción de lo público), políticas (dadas
en el encuentro de intereses tanto de la administración municipal, los privados y los
colectivos) y temporales (en cuanto a la delimitación del tiempo y su relación con el
cumplimiento de objetivos, metas e indicadores de gobierno) (Urrego, 2017). Todo ello pone
en tensión las relaciones entre los distintos actores, lo cual hace necesario articular y
reconocer los imaginarios, las creencias, las formas de hacer territorio de todos o la mayoría
de los actores, pensando en el territorio no como un hecho construido, sino como la
configuración de diversos procesos históricos de tenencia de la tierra, configuración de
organizaciones culturales y estructuras sociales (Urrego, 2017).

Por otra parte, los puntos nodales o interfaces sociales se entienden como los sitios de
conflicto, incompatibilidad y negociación (Guerrero de León, y otros, 2010). Estos espacios
pueden ser físicos o virtuales, formales e informales y en ellos los actores exponen sus
discursos y son escuchados, proponen acuerdos y estrategias de acción (Long, 2003). Ahora
bien, la participación en la planificación territorial se presenta tanto informal como
formalmente. Por una parte, la primera inicia con el reconocimiento de canales de
comunicación y producción de información no convencional entre vecindades y
organizaciones sociales de base (como las plazas, tiendas de barrio, grupos religiosos y
artísticos), mientras que la segunda participación hace referencia a los mecanismos de
participación directa que establece y dispone el gobierno local municipal, a través de la
Asociación de Juntas de Acción Comunal, Junta de Acción Comunal y Junta de Vivienda
Comunitaria (Urrego, 2017).

3.2.3. Procesos de la participación ciudadana en la planeación territorial

Los procesos son los estados por los cuales pasa un sistema, es decir, su historia y evolución
de un conflicto o problema hacia factores favorables de cambio (Hufty, 2004). El análisis de
los procesos de cambio busca identificar los patrones de evolución de los puntos nodales, la
trama de interacciones entre actores y su relación con los cambios de las reglas del juego

P á g i n a 21 | 47
(Hufty, 2004 como se citó en Guerrero de León, 2010). Según la guía de participación
ciudadana en la planeación territorial, una buena participación debería tener como
características: información de calidad como base para planes y decisiones; diversidad en la
comunidad; propiedad e identidad local; aprendizaje mutuo y desarrollo de la democracia
(Norwegian Ministry of Local Government Modernisati, 2014), así mismo, es necesario que
la participación contenga inclusión, incidencia, deliberación y apertura al diálogo de saberes,
esto con el fin de disminuir la concentración de poderes territoriales y las asimetrías en la
producción y circulación de información (Urrego, 2017).

Para lograr estas características es fundamental hacer que la información esté disponible
(anuncios, foros); recaudar información sobre la población (cuestionarios, prueba de validez
del paisaje); llevar a cabo el diálogo (herramienta digital, divulgación); generar espacios de
cooperación y consejos (grupo de cooperación, negociación) y generar estrategias para
abarcar a la mayor parte de la población (diversas comunidades) (Norwegian Ministry of
Local Government Modernisati, 2014). Todo esto con el fin de que la incertidumbre generada
por los nuevos proyectos se minimice en la ciudadanía, generando confianza y mayor
integración de la comunidad para influir en el proceso. Estos elementos influyen directamente
en los procesos y hacen parte de la evolución de estos, guiando la participación hacia
elementos más profundos que la información y la consulta.

Sin embargo, se ha observado que las rupturas entre la planeación territorial y la participación
radican en la naturaleza jurídica que caracteriza todo proceder técnico de la administración
local en materia de planeación, especialmente en actuaciones urbanas, establece una lógica
reglamentada de entender y disponer del territorio, esto se distancia muchas veces de la
realidad socio espacial de la población (Urrego, 2017). Adicionalmente, la planeación formal
ha generado una tensión entre la planeación territorial y la participación, lo cual se debe a su
carácter centralizado, racional, técnico y coyuntural, en cuanto es positivista porque busca
resultados, generalmente se centra en un solo actor, quien organiza y alinea todas las acciones
y la toma de decisiones políticas, sociales, culturales y económicas hacia una única finalidad
(Urrego, 2017). En este caso dicho actor estaría siendo representado por el gobierno, mientras
que la ciudadanía quedaría de lado en estos procesos.

P á g i n a 22 | 47
Sin embargo, hoy por hoy, los procesos de la participación han evolucionado en parte gracias
al crecimiento de las redes sociales en línea, que permiten a las personas una fácil
coordinación de la actividad social y política (Barnidge, Macafee, Alvaréz, & Rojas, 2014).
De esta manera, los ciudadanos influyen cada vez más de una forma más activa, en los temas
de interés que se producen en las ciudades tanto política como socialmente, lo cual genera
presión en el gobierno e incluso llega a la generación de agendas. Por esto, es necesario
replantear el proceso de la participación ciudadana en la planeación territorial, teniendo en
cuenta la influencia de las redes sociales en la discusión y formación de la agenda pública y
llevando a la práctica los factores de incidencia, diversidad y equidad que han sido
planteados.

3.3. Categorías de análisis

Como se ha dado a entender a lo largo del texto, la incidencia, equidad y diversidad, son los
factores fundamentales que se han identificado en la política pública a analizar, teniendo en
cuenta las características expuestas de una buena participación ciudadana. Por esta razón, a
partir de ellos se examinan los alcances del escenario de gobernanza que ha planteado la
“Política Pública de Participación Incidente para el Distrito Capital”, en torno a la
participación ciudadana en la planificación territorial.

3.3.1. Incidencia ciudadana en la planificación territorial

Se entiende por incidencia ciudadana el grado y la posibilidad de un grupo de influir en la

definición, ejecución y evaluación de determinada política pública (Ochoa, 2011). Así, la
incidencia se enmarca como parte del proceso de participación ciudadana, que busca influir
en las decisiones públicas (Lleiras, 2007, como se citó en Rojas, 2013). En este sentido, se
entiende la incidencia como un factor fundamental para la participación ciudadana ya que sin
ella su propósito de representar a los ciudadanos no se está cumpliendo realmente.

En la actualidad los ciudadanos no están dispuestos a callar sus inconformidades con los
procesos que lleva a cabo el gobierno, sin embargo, este ha optado por continuar con su

P á g i n a 23 | 47
característico modus operandi de invitar a los ciudadanos simplemente para una participación
simbólica sin incidencia. La incidencia es una de las vías por las cuales la sociedad civil
puede persuadir y ejercer presión ante las autoridades estatales para lograr que sus opiniones
y perspectivas avancen e impacten en las agendas del gobierno y en la toma de decisiones
(Castro, 2012). Es por esto que la incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones es
un elemento fundamental para la planeación del territorio, siendo las personas la clave para
entender mejor la ciudad y las actividades que en ella confluyen.

En este sentido, la incidencia ciudadana es también fundamental para resolver problemas a

través de acuerdos y proyectos; fortalecer y empoderar a la sociedad civil formando lideres
y promoviendo la organización social; promover y consolidar la democracia generando una
base de confianza de los ciudadanos con el gobierno (Castro, 2012). Partiendo de lo anterior,
la política pública ha seleccionado el fomento de la incidencia como uno de sus objetivos
específicos a desarrollar, identificándola como la intervención proactiva en las decisiones
que afectan la gestión de las políticas públicas, a través de la cual se consiguen canalizar los
aportes de la comunidad y demás actores (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011). Sin embargo,
se puede afirmar que se ha quedado corta al definir la incidencia solo como una intervención
proactiva en los procesos de planificación, sin mencionar que esta intervención debe ser
influyente y verse reflejada en el resultado final. Para lograr una incidencia efectiva es
primordial ir más allá de un dialogo informativo con los ciudadanos (Vázquez, 2009).

3.3.2. Diversidad en la planificación territorial

La diversidad étnica, cultural y geográfica colombiana es un elemento determinante para

poder comprender diversos procesos políticos, económicos y sociales que han tenido lugar
en el país a lo largo de su historia (Montero, Franz, & Choles, 2020). Así mismo este
elemento se encuentra representando en Bogotá, ciudad que se caracteriza por tener
ciudadanos migrantes a nivel nacional e internacional. Por esta razón la diversidad es un
componente primordial en la toma de decisiones en un proceso de planificación territorial,
entendiendo la ciudad como un sistema complejo, en el cual las diversas formas de ocupación
del entorno están determinadas en buena medida por sus ocupantes, a los cuales puede

P á g i n a 24 | 47
asociárseles la presencia o coexistencia de una serie de factores socioeconómicos,
sociodemográficos, étnicos, culturales y preferenciales como las actividades, estilos de vida
y actitudes (Tasan-Kok, Raco, Kempen, y Bolt, 2014 como se citó en (Montejano,
Monkkonen, Caudillo, & Guerra, 2017), razón por la cual la Política Pública De Participación
Incidente plantea como uno de sus objetivos específicos fomentar la diversidad en estos
procesos, la cual describe como el reconocimiento y promoción de la pluralidad, la
heterogeneidad y la singularidad manifiesta en los planos étnicos, cultural, género,
orientación sexual, religiosa y política de la población (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).
Sin embargo, aún no es evidente como la diversidad ha incidido o ha sido incluida en los
procesos de planificación territorial en el distrito.

Por participación se entiende, la intervención de sujetos individuales y/o colectivos en el

escenario público que, en función de sus intereses y derechos, buscan acceder a bienes y
servicios públicos (inclusión) e influir en las decisiones que afectan sus vidas (incidencia)
(Martínez, 2019) y en este sentido se entiende que la diversidad está directamente ligada a la
incidencia y que entre ellas constituyen la inclusión, que como se ha mencionado
anteriormente es un componente fundamental de la participación ciudadana.

Actualmente la multiculturalidad es más visible en las ciudades, como se observa en Bogotá,

que acoge no solo a migrantes nacionales, sino también internacionales; incluso más allá del
lugar de origen, los ciudadanos siempre han mantenido diferencias por edad, género, culto,
profesión, entre otras, lo cual hace de la diversidad un factor frecuente en los procesos
públicos y políticos de un territorio. Es por esto que planificar pensando solo en ciertos
grupos y excluyendo a otros traería muchas dificultades sociales y de baja calidad de vida en
las ciudades (Sandercock, 2004).

Para que la planificación sea realmente participativa es necesario que la diversidad esté
presente en el proceso, no solamente apuntando a la necesidad de la población sino yendo
más allá, al dar voz a las personas y empoderarlas para que ellas mismas puedan expresar sus
opiniones, así como también realizando cambios estructurales que faciliten a los mediadores
(planificadores, arquitectos, etc.) hacerlo y reglas del juego (códigos, estándares, normas,

P á g i n a 25 | 47
leyes, etc.) que respondan a la diversidad y a las minorías (Beltrán, 2014). Para que una
planificación territorial pueda ser exitosa es necesario tener en cuenta la diversidad, de esta
manera se logra llegar a las necesidades reales de los habitantes y con esto a una ciudad
planificada de una manera equitativa y no ajena a los ciudadanos que la habitan.

3.3.3. Equidad en la planificación territorial

La equidad puede ser abordada desde diferentes perspectivas: justicia en distribuciones;

igualdad de capacidades y oportunidades; tratar a las personas con igual interés y respeto; y
que la noción de que los casos similares deben ser tratados como iguales, con beneficios (o
cargas) similares para ser disfrutados (o sufridos) por personas similares (Jones, 2009). Para
el desarrollo de este trabajo, la equidad se entenderá como la igualdad de capacidades,
igualdad de bienestar en términos de logros y funcionamientos, e igualdad de libertades
públicas (Lodo & Otálora, 2013). Con esto entendemos que, en la equidad, lo importante no
es que las personas tengan más cosas, sino que sean más capaces sin importar su culto,
género, nivel profesional o socioeconómico (Dubois, 2001), para participar en los procesos
públicos y políticos. Sin embargo, en la actualidad los ciudadanos expresan que los
mecanismos y espacios de participación otorgados por el gobierno no están beneficiándolos
por igual (DANE, 2017), o sea, no están siendo equitativos, si no que, por el contrario, son
utilizados por las personas que buscan un beneficio en particular, sobre todo si se encuentran
a favor de los proyectos que plantee el gobierno de turno.

El principio central de la perspectiva de equidad como igualdad de capacidades y

oportunidades, es que no debe haber diferencias en las oportunidades de vida en factores que
van más allá del control personal, es decir, que no debe haber diferencias en los resultados
que puedan llegar a tener dos personas cuando no han hecho nada diferente entre sí, y que lo
único que los llega a diferenciar son factores externos como su culto, género, nivel
profesional o socioeconómico (Jones, 2009). Por esta razón, se afirma que la equidad es
indispensable en un buen desarrollo de planeación territorial, toda vez que está ligada a la
diversidad de ciudadanos que se encuentran en un territorio. Incorporar la perspectiva de
equidad significa una planeación más enriquecedora y alternativa, que permitirá definir

P á g i n a 26 | 47
diagnósticos y planes de acción acordes con las necesidades de la población, teniendo en
cuenta y respetando sus diferencias (Garzón, 1997).

La equidad participativa dentro del ejercicio de la planificación urbana es indispensable para

que el traspaso hacia la forma construida de la ciudad tenga una coherencia lógica (Mella,
2010). En la política pública de Participación Incidente, la equidad se ha definido como la
reducción de los factores generadores de desigualdades que impiden el ejercicio y disfrute de
los derechos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011). Sin embargo, la brecha entre lo que ha
propuesto la política pública y su implementación, se debe desde un principio a cómo se ha
abordado la definición de equidad. Para lograr una equidad de capacidades y oportunidades,
es necesario que, en los espacios de participación se encuentren incluidos los ciudadanos sin
distinción y que, se busque empoderarlos para que puedan no solo comentar sus opiniones si
no también vincularlas al resultado final, haciendo de todas sus ideas y perspectivas, criterios
incidentes en el proceso de planificación.

3.4. Metodología para el análisis de la política pública

En primera instancia, se realizó la recolección de documentos académicos y la consulta del

marco normativo alrededor de la participación ciudadana, para el desarrollo del marco
conceptual del presente trabajo. En segundo lugar, se llevó a cabo el trabajo de campo
correspondiente para la recolección de información, a través de entrevistas semiestructuradas
a dieciséis personas: once ciudadanos sin relación con la administración y cinco funcionarios
públicos de entidades distritales encargadas de la participación ciudadana y la planeación
territorial, como la Secretaría de Planeación del Distrito más específicamente la Dirección de
Participación y Comunicación para la Planeación, entre otras. En total, se entrevistaron ocho
hombres y ocho mujeres. Los entrevistados fueron contactados en primer lugar por correo
electrónico y luego por llamada telefónica. La entrevista se concertó días después de la
llamada telefónica inicial para todos los casos durante el año 2021.

Las entrevistas se realizaron virtualmente en su totalidad, por diferentes medios de video

llamada y tuvieron una duración entre 40 minutos y 1 hora. El formato de entrevista se centró

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en temas con relación a la participación ciudadana en la planificación territorial, y la visión
de los entrevistados sobre los factores de incidencia, equidad y diversidad en la misma. Las
entrevistas fueron grabadas y transcritas. La información recolectada se codificó utilizando
el programa Nvivo de acuerdo con las categorías analíticas de incidencia, diversidad y
equidad de la participación ciudadana en la planificación territorial.

4. Análisis de resultados
4.1. Percepción sobre la participación ciudadana en Bogotá

Durante la entrevista se le solicitó a los entrevistados definir, en tres palabras, su percepción

de la participación ciudadana actualmente en Bogotá. Se identificó que ante todo la
encuentran informativa, como un intento fracasado y muy ligada a la voluntad política y a la
concertación entre los actores (ciudadanía, gobierno y sector privado), lo cual se observa en
la nube de palabras a continuación.

Nube de palabras

Elaboración propia mediante el programa Nvivo

Esto permite asegurar que pese a la creación y promoción de numerosos espacios de

participación ciudadana local desde los años ochenta, en Colombia la participación ha tenido
un efecto muy limitado en las políticas (Velásquez F. , 2011). A partir de aquí se puede

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observar como la política pública no ha fomentado la incidencia, equidad, y como ha
propiciado una diversidad sin inclusión.

4.2. Incidencia

4.2.1. Planificación territorial: más informativa que incidente

En el marco de las entrevistas semiestructuras realizadas a ciudadanos y funcionarios

públicos se pudo evidenciar cómo actualmente el proceso de participación ciudadana en la
planificación territorial solo alcanza el grado de “tokenismo” en donde la participación de la
ciudadanía se reduce a la consulta e información, aplicando así el modelo sinóptico de la
participación (Arnstain, 1969 como se citó en Lane, 2005), que trae consigo tres
implicaciones: reduce inmediatamente el imperativo y la importancia de la participación
pública, la cual solo se ve necesaria para validar y legitimar los objetivos de la planificación,
la ideología de la homogeneidad tiende a legitimar acríticamente las actividades y los
objetivos de planificación, y el interés unitario tiende a deslegitimar y estigmatizar las
objeciones a las propuestas de planificación como parroquiales (Kiernan, 1983 como se citó
en Lane, 2005). Durante las entrevistas el 90% de los participantes respaldaron la afirmación
sobre que la participación tiene un carácter altamente consultivo y muy poco incidente.

“Se organizan en una parte de presentación que es como el 80% del espacio, en el
cual un profesional de la Secretaría de planeación viene y te habla de cómo va el
proyecto y cuáles fueron las decisiones que se tomaron, cuáles son los objetivos que
se plantearon y después hay como un 20% del espacio para preguntas y aportes.”
(ciudadana, septiembre 2021)

“Todavía hay una percepción desde la Secretaría que los escenarios de participación
son escenarios de validación, entonces pues “tenemos que socializar el plan parcial”,
“hagamos un evento” y creo que ahí está el reto” (funcionario, septiembre 2021)

A partir de los resultados, es clara la ausencia de incidencia y deliberación en los procesos

de planeación, siendo actualmente los espacios de participación un mecanismo que se presta
poco o nada para el diálogo entre actores y el aprendizaje colectivo, por el contrario, son

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espacios en donde se informa a la ciudadanía las decisiones tomadas por la administración
en curso. Esto permite afirmar que la Estrategia Deliberativa y la Estrategia de Construcción
de Agendas planteadas por la política no se han implementado en los espacios de
participación y por consiguiente no se ha promovido la incidencia ciudadana.

Este resultado se vincula directamente con los objetivos sobre los cuales se han formulado
las normas que rigen los procesos de participación ciudadana y que son predecesoras de la
Política Publica de Participación Incidente, en donde ha primado la consulta sobre la
deliberación. Si bien, en la Constitución Política Colombiana de 1991, en el artículo 339, las
autoridades locales deben solicitar a la ciudadanía su concepto en temas de plan de desarrollo
y ordenamiento territorial, se define que este se llevará a cabo sin poder vinculante ni decisivo
en la toma de decisión (Urrego, 2017). A partir de aquí la participación ciudadana se ve
afectada toda vez que las opiniones de los ciudadanos no están siendo influyentes en la toma
de decisiones. Esta discusión se ha presentado sin llegar a un consenso desde la Ley 152 de
1994, ya que los gobiernos desaprueban la vinculación de los conceptos emitidos por las
instancias de participación, argumentando que no pueden ser forzados a cambiar sus
programas de gobierno, con los cuales ya fueron elegidos por la ciudadanía, por ideas que
vayan en contravía a lo propuesto. Así mismo, argumentan que la mayoría de la ciudadanía
no sabe cómo funciona la gestión pública y que de esta manera se pondría en riesgo la
estabilidad administrativa y presupuestal de los municipios. Por otra parte, los representantes
de instancias de participación defienden la vinculación de la incidencia ciudadana, con el fin
de que las personas tengan la posibilidad de decidir lo que se debe implementar en un
territorio o ciudad como Bogotá. Estas desigualdades son la base del objetivo de la
incidencia: aspirar a la igualdad de representación y acomodación de todas las personas en
los procesos de planificación (Davidoff, 1965 como se citó en Lane 2005). Este tipo de
limitaciones en la experiencia han demostrado que la mayoría de las veces, las hojas de ruta
planteadas conducen a escenarios inesperados y se enfrentan a la oposición de aquellos
grupos a los que se hallaban dirigidos (Castañeda, 2020).

Según Hufty (2004) las normas orientan el comportamiento de los actores. Por esta razón el
alcance que tenga la participación en los procesos de planificación dependerá de cómo se

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plantee su objetivo. En este caso se encontró que la norma se encuentra orientada a la
información, consulta y no al trabajo en conjunto con la comunidad.

“Al leer las normas se habla de consultar, sí, yo te consulto, “mira está propuesta,
¿te gusta? ¿no? ah bueno, igual ya te consulté”” (funcionario secretaria de
Planeación, septiembre 2021)

En el Decreto 1232 de 2020 "Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo 2.2. 1.1
del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona al artículo
2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto
1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo
relacionado con la planeación del ordenamiento territorial" en su artículo 2.2.2.1.2.2.3
menciona que se requieren los documentos de diagnóstico y su cartografía, documento
técnico de soporte, proyecto de acuerdo y documento de resumen antes de dirigirse a los
espacios de participación ciudadana, los cuales se han denominado “instancias de
concertación y consulta” (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2020). Si bien la
norma menciona la concertación, la cual implica deliberación y dialogo entre actores, en la
práctica los resultados de esta concertación no se presentan como vinculantes en la toma de
decisión, lo cual termina por dar mayor importancia al proceso consultivo. Desde este punto
se puede observar el enfoque que toma la norma hacia la consulta. Lo anterior demuestra que
el proceso que llevan a cabo las administraciones se da de arriba a abajo, atendiendo un
principio de jerarquía (Roth, 2018).

Sumado a lo anterior no se encuentra ninguna estrategia en la Política Pública de

Participación Incidente que busque o proponga cambiar esta situación. Si bien se da la
oportunidad y los espacios para la participación ciudadana, esta continúa sin presentar poder
en la toma de decisiones y en los resultados finales del proceso, por el contrario, es presentada
como una construcción de conocimientos de la cual se desconoce su finalidad. Esto permite
reconocer que actualmente el marco normativo de la participación no se orienta hacia la
incidencia de la ciudadanía, lo cual representa una falla en el proceso de participación,
teniendo en cuenta que las administraciones sobreponen la norma (mal formulada desde su
origen) a los aportes de los ciudadanos, esto termina generando que no haya incidencia, ya
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que para ello es necesario garantizar que se tenga debidamente en cuenta el resultado de la
participación y que esto se refleje en la decisión final (Petterson, Stjernström, & Keskitalo,
2017).

Así mismo las normas también han generado que la participación no sea continua,
sometiéndola únicamente a momentos determinados en el proceso, limitándola a eventos y
momentos efímeros dictados por ley, lo cual termina deteriorando el proceso ya que la buena
participación debe: incluir plazos razonables para las diferentes etapas del proceso de toma
de decisiones y permitir suficiente tiempo para informar al público y para que el público se
prepare y participe (Petterson, Stjernström, & Keskitalo, 2017). Para que exista una
verdadera participación incidente es necesario que los ciudadanos puedan incidir no solo en
la formulación, sino también en la implementación y los resultados de la política pública, por
lo tanto, se necesita una participación constante que actualmente no se está dando.

4.2.2. Incidencia limitada por la voluntad política

Otro factor que afecta la incidencia ciudadana es el límite que se ha trazado por parte de los
gobiernos. Se observa que para que se presente una incidencia de la ciudadanía es necesario
que sea un objetivo planteado por la administración, de lo contrario esta no se tiene en cuenta.
Este problema parte desde el vacío que generó la Ley 152 de 1994 hacia el alcance de la
incidencia, tanto así que en ningún momento este elemento es mencionado en la norma. Esto
ha incitado a que los gobiernos planteen que la opinión de la ciudadanía no puede sobrepasar
las obligaciones del Estado.

“...con Petro todos los lunes era “el lunes abierto” y uno iba y lo recibían para aclarar
un poco de cosas respecto al POT y Peñalosa lo que hizo fue cerrar “el lunes abierto”
al público.” (ciudadana, septiembre 2021)

El 100% de los ciudadanos entrevistados estuvo de acuerdo en que la participación se ve

fuertemente afectada por la voluntad política y que depende netamente del mandatario en
curso para llegar a efectuarse. Esto afecta directamente a los ciudadanos, quienes observan
con desconfianza las acciones del gobierno y se frustran al ver como los procesos podrían

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avanzar con enfoque incidente, pero deben empezar desde cero cada vez que la
administración de la ciudad cambia, viendo así, como el discurso de incidencia queda en el
papel o en el peor de los casos solo en palabras. Parte de esta situación se debe a la escasa
implementación que ha tenido la política pública, lo cual permitió que cada gobierno llegara
con su visión de la participación y ajustara su implementación de acuerdo con sus intereses
y compromisos adquiridos en etapa electoral. Por esta razón, resignificar la planeación
territorial desde la participación, exige el reto de una relación de confianza entre el Estado y
la población, a partir de la transparencia en la construcción de lo colectivo, reconocimiento
de otros medios no convencionales de comunicación y la producción de información donde
prime el interés general sobre el particular (Urrego, 2017), así como también, se hace
necesaria la reestructuración de la política hacia una que sea reconocida por los actores
institucionales y sociales, en cuanto los primeros la incluyan en los planes de desarrollo y la
ciudadanía exija su implementación.

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que no se está dando un desarrollo de la democracia

en los procesos de planificación, lo cual es fundamental para alcanzar una participación
incidente, toda vez que esto se ha visto reducido a la voluntad política de las administraciones
de turno que, en su mayoría, es muy baja y no se enfoca en la incidencia.

4.2.3. El tecnicismo que extingue la incidencia

Un componente importante en una participación ciudadana que busque la incidencia es el

grado de comunicación y claridad de la información que exista entre los actores (Norwegian
Ministry of Local Government Modernisati, 2014). Sin embargo, se observa que la parte
técnica ha primado y aún prima en los procesos de participación, dificultando así la incidencia
de la ciudadanía. Esto propicia rupturas entre la planeación territorial y la participación, que
radican en el carácter procesual, la naturaleza jurídica, que caracteriza todo proceder técnico
de la administración local en materia de planeación, especialmente en actuaciones urbanas,
establece una lógica reglamentada de entender y disponer del territorio, la cual se distancia
de la realidad socio espacial de la población (Urrego, 2017).

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Durante el análisis realizado a través de las entrevistas, se observó la existencia de una
divergencia de interpretación entre los actores en cuanto a la parte técnica en el proceso de
planificación. Mientras para los ciudadanos esto afecta seriamente el proceso, porque lo
convierte en algo complejo y tedioso de escuchar y entender, para los funcionarios lo técnico
permite el funcionamiento del proceso.

“Al final lo que decide la planeación es el conocimiento técnico, de los técnicos que
no conocen el territorio.” (ciudadana, septiembre 2021)

De esta manera se consolida la idea de que no se genera una gobernanza de la participación,

porque se está imponiendo el proceso técnico ante el aprendizaje colectivo con los
ciudadanos, existe una falta de información, asimetrías de conocimiento, baja transparencia
en la toma de decisiones y exclusión de sectores, y todo esto se relaciona con el hecho de que
la política pública actualmente está generando divergencias interpretativas entre los
ciudadanos y funcionarios, lo cual provoca que sea más difícil el actuar de manera conjunta
eficientemente.

4.3. Diversidad

4.3.1. Diversidad sí, pero no así: metodologías estandarizadas y deficientes

Al abordar la categoría de la diversidad durante las entrevistas, se identificó que este

componente sí se ha abordado en los procesos de participación en la planificación, y aunque
no en un cien por ciento, sí ha sido un avance significativo de las administraciones en
entender la ciudadanía de Bogotá como la población diversa que es. Sin embargo, el
problema más grave se está presentando en torno a la inclusión de estas diversidades. Si bien
en Bogotá los gobiernos han reconocido la diversidad, finalmente, este componente queda
solo en un discurso que solo avanza hasta la implementación, en donde se olvida por
completo la integración de todos los actores y sectores de la ciudad. Esto se ha visto reflejado
en la formulación de los POT que se han planteado, y los entrevistados concuerdan que
mientras se habla de Bogotá como una ciudad diversa, en la práctica de la participación
ciudadana existen varios sectores a los cuales se les desvincula del proceso de toma de
decisión, como lo son los ambientalistas, LGBTIQ, rurales, mujeres y jóvenes. Así mismo,
P á g i n a 34 | 47
el 100% de los entrevistados está de acuerdo con que parte crucial de este problema de
inclusión, se debe a que las metodologías utilizadas en los procesos de participación son
estandarizadas y se han enfocado en un grupo genérico en particular (adultos blancos
heterosexuales) que finalmente no representa a la multiplicidad de diversidades, grupos y
sectores que se encuentran en la ciudad.

“Actualmente solo utilizan un mismo instrumento para todos, yo creo que incluir a las
diversidades también debe incluir diferentes modos de abordarlas porque no se puede
hablar de la misma manera y plantear la misma herramienta de participación cuando
por ejemplo se habla con niños, personas en situación de discapacidad o con grupos
indígenas, hay que cambiar la manera de comunicarse con cada grupo y tener una
estrategia específica de participación para cada uno.” (ciudadana, septiembre 2021)

Este hallazgo permitió entender, que el problema radica en cómo las diversidades pueden
incidir o no en el proceso de planificación a través de las metodologías utilizadas por los
gobiernos, lo cual permite observar que la estrategia metodológica y comunicativa de la
política pública no se ha implementado correctamente.

“Hay un reto y es hacer un ejercicio muy fuerte de análisis de la información, de

innovar en las metodologías, en las maneras que tenemos de acercarnos a la
ciudadanía” (funcionario secretaria de Planeación, septiembre 2021)

Al ser Bogotá una cuidad multicultural, en donde todos conviven a pesar de sus diferencias,
es necesario que los espacios de participación también sean espacios de deliberación entre
los diferentes actores en donde se pueda construir una ciudad en conjunto, lo cual lleva a
incorporar una perspectiva de equidad social con la cual se consiga una planeación más
enriquecedora y alternativa, que permita definir diagnósticos y planes de acción y de
inversión acordes con las necesidades de la población en razón de sus diferencias (Garzón,
1997). Así mismo, es fundamental que más allá de un discurso de Bogotá como una ciudad
diversa, se empleen metodologías de inclusión que permitan que esta diversidad que se
reconoce sean incidente en la toma de decisiones.

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4.4. Equidad

Durante las entrevistas se identificó que los ciudadanos asocian la equidad con la justicia y
entienden que tener en cuenta la equidad hace posible sentirse en un espacio de participación
más justo, lo cual se relaciona con lo expuesto por Beltrán (2014), quien expresa que
generalmente, "equidad" significa justicia e imparcialidad en la distribución de las cosas o
en la forma de tratar ya que puede implicar 'igualdad' cuando las cosas o los derechos deben
distribuirse equitativamente para lograr la equidad, pero puede no ser así, si algunas de las
personas comienzan con menos y, por lo tanto, deben recibir más (las cosas distribuidas de
manera desigual) para recibir lo que necesitan (justicia) y merecen (imparcialidad).

Sin embargo, para efectos de este trabajo, la equidad se entiende como las mismas
oportunidades de acceso y control a los recursos y beneficios del desarrollo desde un respeto
por las diferencias (Garzón, 1997). Debido a esto, mediante lo obtenido en las entrevistas se
puede afirmar que los procesos de participación en la planificación son inequitativos debido
a tres aspectos: no hay igualdad de capacidades y aunque actualmente hay muchos
ciudadanos que estudian el tema de planificación todavía existe un número importante que
se encuentran desinformados sobre este tema. En segundo lugar, el acceso a los espacios de
participación muchas veces es difícil, lo era en la presencialidad y actualmente en la
virtualidad, aunque ha mejorado, sigue presentando dificultades de acceso. En tercer lugar,
pero no menos importante, los aportes de los ciudadanos, en la práctica, no tienen la misma
importancia que las exigencias y necesidades de los gremios de poder y políticos, el 80% de
los entrevistados coinciden en que, el gobierno no da la misma importancia a los aportes de
los diferentes actores y que ciertamente las necesidades de unos terminan primando sobre las
de otros.

“Lamentablemente es que el tema del ordenamiento territorial es un tema muy político,

entonces y no podemos quitarnos de la mente ese difícil aspecto” (funcionario,
septiembre 2021)

En este sentido, el principio de equidad que ha planteado la política pública, no solo se ha

quedado corto en definirse como “la reducción de los factores generadores de desigualdades”,

P á g i n a 36 | 47
sino que tampoco ha cumplido con lo definido, por lo cual debe ampliarse hacia los términos
expuestos anteriormente en función de la participación ciudadana.

4.4.1. Equidad y actores

A partir de las entrevistas, se encontró que los sectores de poder económico y político son
actores estratégicos y relevantes en los procesos de planificación, esto implica que tienen
poder de decisión sobre los proyectos (Hufty, 2004). Por su parte los ciudadanos, en la
mayoría de los casos, quedan relegados a ser actores secundarios, los cuales no tienen poder
para cambiar las reglas ni los procesos establecidos (Hufty, 2004).

Esto demuestra que hay diversidad de actores y organizaciones, pero no hay la misma
posibilidad de intervenir, de incidir, y no hay inclusión de todos los actores por igual, lo cual
implica que la estrategia de movilización social de la política pública no se está
implementando, ya que no se ha permitido a los diversos actores, organizaciones y redes
sociales, intervenir en aquellos asuntos de los cuales venían siendo excluidos, si no que por
el contrario, aún existe esta exclusión y es notoria la importancia que se le da a unos sectores
sobre otros.

“Definitivamente hay unos sectores económicos y políticos cuya opinión es

preponderante al momento de definir el ordenamiento territorial de la ciudad, y con
eso me refiero especialmente a grupos de poder como lo son las constructoras,
inmobiliarias, cementeras, multinacionales involucradas en la oferta de servicios de
transporte público, las agencias privadas y eso viene de la mano con los sectores
políticos que están interesados, que son financiados o beneficiados por ellos.”
(ciudadano, septiembre 2021)

De esta manera se afirma que la participación incidente de los ciudadanos se ve afectada

porque la política pública no ha promovido a los ciudadanos como actores estratégicos en los
procesos de planificación, si no que, por lo contrario, han sido tomados como actores
secundarios. Así se demuestra inequidad en el proceso, toda vez que las opiniones de los
diversos actores no son tomadas por igual y pesan más unas que otras, teniendo en cuenta

P á g i n a 37 | 47
que más participación no es necesariamente más democrática y puede reforzar los intereses
de los que ya son poderosos (Petterson, Stjernström, & Keskitalo, 2017). Esto genera que no
haya una buena gobernanza de la participación, porque no se está llevando a cabo el proceso
con equidad.

4.4.2. Equidad y procesos

Según Hufty (2004) los procesos son la historia y evolución de un conflicto o problema hacia
factores favorables de cambio. La participación está presentando un problema en cuanto a
que los espacios no están llegando a todas las personas. Sin embargo, la pandemia generada
por el COVID 19 permitió que se produjera un cambio favorable en los espacios de
participación, incluyendo espacios virtuales, los cuales permitieron que muchas personas
pudieran incluirse en el proceso que, de manera presencial, no habían podido.

“...con la pandemia más aún porque la pandemia lo que hizo fue que obligó a la
virtualización de un montón de espacios que generalmente estaban muy cerrados, muy
restringidos o que por cuestiones de tiempo, modo o lugar era complicado tener
acceso.” (ciudadano, septiembre 2021)

El análisis de los procesos de cambio busca identificar los patrones de evolución de los puntos
nodales (Hufty, 2004), los cuales en este caso se han identificado alrededor de la
planificación territorial sobre todo de manera formal y presencial, representados a través de
reuniones y charlas con la comunidad, sin embargo, estas reuniones no podían ser un espacio
para todos ya que se presentaban diferentes aspectos que dificultaban el acceso. Ahora se
presenta una oportunidad con la virtualidad, que ha permitido ampliar los espacios de
participación a más personas. Es claro que al igual que con los espacios presenciales, se
pueden seguir presentando dificultades al acceder, ya que no todos los ciudadanos cuentan
con acceso a internet o a los objetos tecnológicos necesarios para esto, sin embargo, el 100%
de los entrevistados consideran la virtualidad como un factor favorable de cambio que
permite la evolución de los puntos nodales y mayor apertura de estos.

Hay un reto y es hacer un ejercicio muy fuerte de análisis de la información, de innovar

en las metodologías, en las maneras que tenemos de acercarnos a la ciudadanía,

P á g i n a 38 | 47
 ahorita la pandemia nos lo puso de “papayita” y logramos cosas muy interesantes”
(funcionario, septiembre 2021)

Se debe resaltar que, para poder participar de manera equitativa, la ciudadanía requiere una
serie de garantías que actualmente los gobiernos no proveen o proveen de manera desigual:
información, acceso a espacios de participación virtuales y presenciales, reconocimiento,
formación y acceso a internet, como lo sucedido durante la pandemia por el COVID-19, entre
muchas más. En ese sentido se espera que lo concedido en términos de avance de los puntos
nodales por la pandemia, no se borre en el periodo post pandemia, por lo contrario, lo ideal
es que estos canales y espacios de participación sigan funcionando y evolucionando para
proporcionar a los ciudadanos más garantías de incidencia en la planificación territorial.

5. Conclusiones
Esta investigación analizó, si la Política Pública De Participación Incidente en el Distrito ha
generado una gobernanza de la participación en los procesos de planificación territorial. Esto
se llevó a cabo, realizando dieciséis entrevistas semiestructuradas a ciudadanos y
funcionarios públicos de Bogotá y analizando los componentes de la política pública a través
de tres categorías elegidas a partir de la revisión de literatura, las cuales fueron: incidencia,
diversidad y equidad. A partir de este análisis se concluye que la política no ha afectado el
escenario de gobernanza de la participación ciudadana en la planeación territorial, y por
consiguiente no corrige las fallas que derivan en el problema que se presenta actualmente.
Así se afirma que, la política pública no está generando el escenario adecuado para la
gobernanza de la participación, ni una buena participación ciudadana en los procesos de
planificación territorial.

Si bien, la participación ciudadana en la planificación territorial tal y como la conocemos hoy

en día lleva una historia de más de 50 años, esto la hace un proceso bastante joven del cual
aún se debe aprender y corregir errores. Como lo mencionó Arnstein, el nivel al cual se debe
llegar. es el de poder ciudadano (1969), el cual se ha buscado desde los años 70, con el
modelo de planificación pluralista. Sin embargo, a partir del análisis se evidenció que

P á g i n a 39 | 47
actualmente el proceso de participación ciudadana en la planificación territorial solo alcanza
el grado de “tokenismo”, en donde la participación de la ciudadanía se reduce a la consulta e
información. Los procesos de planificación territorial se han llevado a cabo, mediante una
participación ciudadana que no cumple con los componentes de incidencia y equidad, y
aunque en cierta medida durante los últimos años se ha fomentado la diversidad, existe un
problema con la inclusión de esta, para que llegue a ser incidente en estos procesos.

Teniendo en cuenta lo discutido en cuanto a la incidencia, se puede afirmar que, esta se ve

afectada por los instrumentos y espacios de participación ciudadana informacionales y de
consulta, que se han generado en gran medida por lo dictado en las normas que los rigen, las
cuales no han permitido que la incidencia sea vinculante en el proceso de participación, esto
no permite que la ciudadanía tenga una garantía en el proceso, dejándolo a merced de cada
gobernante. Lo anterior representa una amenaza a la participación, ya que no existe una
voluntad política que fomente la incidencia ciudadana, y el tecnicismo del proceso se ha
priorizado sobre las ideas y aportes de los ciudadanos. Dado esto, actualmente existe poca
incidencia ciudadana en los procesos de planificación en Bogotá, lo cual permite afirmar que,
las estrategias de deliberación, articulación, construcción de agendas, seguimiento y
evaluación de la política pública, no han sido de utilidad para generar una participación
incidente ya que, si bien, se abren los espacios para la participación ciudadana, esta continúa
sin presentar poder en la toma de decisiones y en la construcción de agenda y resultados, es
decir no es vinculante.

Otro factor que ha afectado la gobernanza de la participación en la política pública, son las
metodologías que se han implementado en los escenarios y espacios de participación en los
procesos de planificación, ejemplo de ello, las presentaciones técnicas, los tiempos de
deliberación extremadamente cortos y los deficientes espacios informacionales, entre otros.
En primer lugar, se han basado en la consulta e información, así mismo, manejan un lenguaje
ajeno a los ciudadanos, fundamentalmente técnico, y son estandarizadas, lo cual no permite
la expresión ni la inclusión de los diversos grupos que habitan la ciudad, afectando la
diversidad, uno de los factores fundamentales de la participación ciudadana. Esto permite
observar que la estrategia de metodología y comunicativa planteada en la política pública no

P á g i n a 40 | 47
se ha implementado ya que, en los años seguidos a su adopción, no se establecieron
metodologías pedagógicas ni comunicativas que promovieran la cultura democrática para
facilitar la participación incidente y por esta razón, la incidencia y la diversidad se han visto
excluidas de los procesos de planificación territorial.

Finalmente cabe resaltar que, la planificación territorial continúa siendo un proceso

fuertemente cargado de actores políticos y económicos, que se destacan por ser actores
relevantes y estratégicos, lo cual implica, que sus exigencias terminan siendo más influyentes
que las de los ciudadanos del común y esto genera inequidad, la cual afecta la confianza de
los ciudadanos en el proceso. Esta situación permite observar que la estrategia de
movilización social no se está implementando, ya que no se ha permitido que los diversos
actores, intervengan en los asuntos de los cuales han sido históricamente excluidos, siendo
notoria la importancia que se le da a unos sectores sobre otros. Esta condición limita los
procesos de planificación, los cuales se podrían enriquecer a partir de perspectivas más
amplias, debido a que la ciudadanía es capaz de suministrar información de terreno y de su
vida diaria, la cual es valiosa acerca de las características y necesidades del territorio
(Castañeda, 2020). Lo anterior, destaca la ausencia de una estrategia que se enfoque en
fomentar la equidad como parte fundamental del proceso de participación.

El presente análisis sienta estos precedentes, que permitirán a las administraciones futuras
tener una visión más amplia de lo que se ha llevado a cabo con la Política Pública de
Participación Incidente, con el fin de buscar una mejor participación en la planificación de
Bogotá y así pensar en una reformulación de la política pública, aprovechando los espacios
que la pandemia logró abrir, para generar más incidencia y equidad, así como también la
inclusión de la diversidad de los habitantes de la ciudad, que más que nadie conocen las
carencias que presenta el territorio que habitan, solo así, se podrá originar una verdadera
participación incidente que genere gobernanza de la participación. De esta manera, el
documento finaliza con unas recomendaciones generadas a través del análisis de las
categorías expuestas, con el fin de lograr una participación ciudadana incidente, a través del
fortalecimiento de la gobernanza de la participación. Las recomendaciones se enfocan en dos

P á g i n a 41 | 47
componentes, la política pública de participación y el proceso de planificación participativa en sí
mismo.

5.1. Recomendaciones

En cuanto a la política pública participación, en primer lugar, es indispensable la

reformulación de esta hacia un instrumento que encamine y promueva el derecho de
participar en la ciudad, en donde se reconozcan las diferentes formas de participar en los
procesos de planificación, ya que, si bien se ha dado relevancia a los espacios formales, se
han dejado de lado los procesos de movilización social que lograrían aportar
significativamente al componente de incidencia.

En segunda instancia, se encuentra la necesidad de plantear e implementar una estrategia con

enfoque de equidad, la cual no existe actualmente en la política pública y que debería proveer
las garantías para participar, así como también fomentar el reconocimiento y la promoción
de la movilización social como forma legítima de participación, entre otras. Así mismo, su
objetivo debe ser el de impulsar y asegurar la igualdad de capacidades de los actores a través
de espacios pedagógicos y difusión de información, lo cual adicionalmente disminuiría la
incertidumbre sobre el proyecto; el acceso a los espacios de participación donde no se limiten
a la presencialidad de las reuniones y se tengan en cuenta también los espacios informales
como las plazas, parques y calles, así como también se continúen generando espacios
presenciales, semi presenciales y virtuales y trabajar en el componente vinculante en la toma
de decisiones y construcción de resultados por parte de la ciudadanía, demarcándolos de esta
forma como actores relevantes.

Por otra parte, es de suma importancia que las metodologías actuales sean modificadas hacia
estrategias pedagógicas que permitan la transparencia del proceso y la mejora en la manera
de llegar a los ciudadanos, así como también metodologías específicas para cada una las
comunidades que se van a tratar, las cuales permitan su inclusión y el desarrollo de su
diversidad en el proceso de planificación. Para ello, es necesario que las administraciones
trabajen en la preparación de material acorde a las diversidades que se presentan en los
espacios de participación, como lo son: indígenas, comunidades afrodescendientes,
P á g i n a 42 | 47
estudiantes, mujeres, jóvenes, personas de la tercera edad, niños, comunidad LGBTI, entre
otros, que apoye el proceso de comunicación entre la administración y los ciudadanos y de
la misma manera la libertad de expresión de estos. Para ello es preciso pensar en la
descentralización en Bogotá, ya que bajo el modelo actual (centralizado), donde la
administración solo desconcentra algunas funciones, no ha sido posible un avance real,
equitativo, que reconozca la diversidad de la población y sus territorios.

En cuanto al proceso de planificación participativa es fundamental replantear el objetivo de los

espacios de participación, en donde estos pasen de ser informacionales y de consulta a tener
como fin principal la incidencia ciudadana y que esta se vea reflejada en los resultados finales
del proceso. Para ello es necesario que se implementen espacios que antecedan al ejercicio
de participación, cuyo objetivo principal sea brindar información, visibilidad, inclusión,
consulta, trabajo y aprendizaje colectivo entre ciudadanía y gobierno, y de esta manera, llegar
a los espacios de participación con un camino recorrido a impulsar la incidencia. Por esta
razón, es necesaria la creación de espacios de capacitación, información y talleres grupales
que promuevan el intercambio de conocimientos entre los diferentes actores del proceso,
desde la fase preliminar en adelante.

Ejemplo de ello se proponen talleres de construcción conjunta de documentos, en donde los

ciudadanos y las administraciones, organicen la información recolectada y redacten el
documento correspondiente, con lenguaje y terminología incluyente, disminuyendo de esta
forma la brecha que se ha generado por la anteposición de lo técnico en los procesos actuales,
esto generaría incidencia de los ciudadanos en el documento final y les permitiría observar
que elementos de sus aportes están siendo incluidos y cuáles no, lo cual representa una
reducción de la relevancia de los actores técnicos y administrativos en el proceso.

Así mismo, se considera de suma importancia, que la política pública asegure la incidencia
ciudadana a través de procesos de participación transparentes y desligados del clientelismo
ya que, si bien existen espacios permanentes de participación como los CTPD5 y los CLP6,

5
Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital
6
Consejo Local de Planeación

P á g i n a 43 | 47
estos se han deslegitimado debido a prácticas poco honestas, su carácter poco flexible, la poli
membresía que manejan y sus altos requerimientos de tiempo que la ciudadanía no posee.
Para ello sería interesante incluir a los grupos conformados por iniciativas ciudadanas, con
los cuales los ciudadanos se sienten más identificados ya que aseguran una mayor
representación de las personas sobre las entidades públicas. Adicionalmente, es necesario
reforzar estos espacios para que la participación no se limite a eventos y momentos efímeros
impuestos por ley, sino que permitan una incidencia constante de los ciudadanos tanto en la
formulación, como en la implementación y desarrollo de los proyectos.

Siendo así, se pueden implementar espacios como lo era el “lunes abierto”, en donde los
ciudadanos encontraban atención a sus dudas y aportes durante todo el día de una manera
equitativa. Para ello, es indispensable que se realice un fortalecimiento del IDPAC7 como
entidad rectora de la participación en Bogotá, y en especial de la Comisión Intersectorial de
Participación, para que exista una visión consensuada entre todas las entidades sobre las
prioridades, enfoques y acciones que se deben implementar en materia de promoción de la
participación en el Distrito.

Y, por último, pero no menos importante, es fundamental establecer métodos de evaluación

y seguimiento que permitan observar la respuesta de los ciudadanos a los nuevos espacios y
metodologías y cómo estas se pueden acondicionar cada vez más a las necesidades de los
ciudadanos, así como también examinar si las decisiones que se adoptan han tenido en cuenta
las opiniones que la ciudadanía ha manifestado en los distintos escenarios y espacios de
participación. También es fundamental observar, qué poblaciones presentan asistencia y
participación en los procesos de planeación y cuales no, así como los motivos de esto, lo cual
ayude a plantear nuevos mecanismos para fomentar la incidencia a nivel Distrital.

7
Instituto Distrital de La Participación y Acción Comunal

P á g i n a 44 | 47
Referencias
Alcaldía Mayor de Bogotá. (2011). Decreto 503 de 2011 " Por el cual se adopta la Política Pública
de Participación Incidente para el Distrito Capital". Obtenido de
https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=44692
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Anexos
• Formato de entrevista semiestructurada:
Preguntas:
− ¿Ha participado en procesos de planificación territorial?
− ¿Por qué ha participado en procesos de participación? Iniciativa propia, invitación,
etc.
− ¿Considera que la participación ciudadana en la planificación territorial es
importante? ¿Por qué?

Incidencia
− Que entiende por Incidencia
− ¿Considera que estos escenarios han fomentado la incidencia de los ciudadanos en la
planificación de Bogotá?
− ¿Considera que estos escenarios han sido útiles en cuando a los resultados finales de
los proyectos?
− Del 1 al 10 ¿qué grado de incidencia considera usted que tiene la opinión de los
ciudadanos en los resultados finales de los procesos de participación en planificación?

Diversidad
− Que entiende por diversidad, que entiende por minoría
− ¿Considera que los escenarios de participación ciudadana han sido diversos o han
fomentado a la diversidad en los procesos de planificación?
− ¿Incluyen a las minorías?
− Si la respuesta es afirmativa, ¿cuáles minorías ha visto incluidas?
− Si es negativa, ¿Por qué cree que las minorías no son incluidas?
− Considera que es importante la diversidad en planificación

Equidad
− Que entiende por equidad
− ¿Considera que la participación ciudadana en los procesos de planificación territorial
en Bogotá es equitativa?
− ¿Considera que la opinión de los ciudadanos en la planificación territorial en Bogotá
ha sido tomada en cuenta por igual sin distinción de género, cultura, culto u origen
socioeconómico?
− Si la respuesta es afirmativa, ¿Por qué considera que sí?
− Si la respuesta es negativa, ¿Por qué considera que no?

Resumen
− ¿Qué falencias por parte de los gobiernos ha observado en los procesos de
planificación territorial en cuanto a participación ciudadana?
− Tres palabras con las que pueda definir la participación ciudadana en la planificación
territorial en Bogotá.

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