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La Democracia a pequeña escala: participación ciudadana y políticas

públicas en el nivel local. El caso de la localidad Rafael Uribe Uribe de
Bogotá (2001-2004).

JERENA, Erik —FORERO, David (2005) 1

INTRODUCCIÓN

La constitución política de 1991 dispuso un viraje en el modelo de democracia que se había

venido implementando en el sistema político colombiano. Se planteó entonces abrir nuevos
espacios de participación ciudadana que permitieran solucionar la crisis de representación,
de legitimidad y de gobernabilidad a que había llevado el sistema bipartidista del Frente
Nacional.

En este sentido, lo que se intenta es complementar la democracia representativa o elitista, 2

con la democracia participativa, a través de la creación de una serie de mecanismos e
instancias de participación, para abrir el espectro de la toma de decisiones y de esta manera
otorgar mayor legitimidad al sistema político, al aumentar los niveles de consenso.

El segundo gran objetivo de la reforma constitucional del 91 es aumentar la eficacia del

Estado. La excesiva centralización del poder y la institucionalización del clientelismo —
como recurso político para la obtención de beneficios—, llevaron a que las decisiones
gubernamentales y las políticas estatales no lograran satisfacer las demandas sociales que se
le hacían al Estado. Ésto en la medida en que la decisión política centralizada —en el nivel
nacional—, no tenía la capacidad para responder a las problemáticas sociales y particulares
de los niveles locales.

1
Monografía para obtener el título de Politólogos en la Universidad Nacional de Colombia (2005).
2
Se denomina elitista, a partir de la definición de Shumpeter en donde afirma que son las élites las que
compiten por el voto de los ciudadanos y, de esta manera se rotan el poder. SHUMPETER, Joseph.
Capitalismo, socialismo y democracia. Folio. Barcelona, 1996. Pág. 216.
 2

Para enfrentar esta problemática se implementa la descentralización como estrategia para

garantizar la eficacia y la legitimidad del Estado. Ésto debido a que la autonomía local —
administrativa, política y fiscal —, permitiría atender las necesidades reales y prioritarias de
los contextos locales, a través de la inclusión de actores sociales hasta entonces marginados
del escenario de la toma de decisiones. Se da lugar entonces a una nueva interacción entre
lo público y lo privado, que implica la asignación de nuevos roles sociales en cada uno de
los sectores, ya que se amplían los espacios de participación en la planeación y ejecución de
los recursos destinados a los entes territoriales.

Bogotá, la ciudad más grande y compleja del país, inicia el proceso descentralizador con la
creación de un nuevo régimen administrativo,3 en el cual se dispone que cada una de las
veinte localidades, en que ésta se divide territorialmente, contaría con su propia
administración: alcalde local (haciendo las veces de “ejecutivo”), Junta Administradora
Local (como una especie de poder “legislativo”) 4 y Fondo de Desarrollo Local. Además, a
cada localidad se le asigna un presupuesto con el objetivo de llevar a cabo, de manera
concertada con la sociedad civil organizada, un proceso de planeación participativa local,
que refleje la deliberación, el consenso y la efectividad de las políticas locales.

Sin embargo, la institucionalización de las JAL, ha sido bastante contradictoria. Los

integrantes de las JAL, o ediles como fueron denominados, han dado continuidad, con
nuevos matices y particularidades, a las prácticas clientelistas y de corrupción tradicionales,
que se querían eliminar con la descentralización. Paradójicamente, estos ediles que
surgieron en su mayoría como líderes comunales, son quienes han truncado el proceso de
evolución hacia la democracia participativa, en la medida en que no han dado respuesta a
las demandas de los actores de participación (agentes participativos), que surgen con
propuestas para la solución de sus necesidades y el manejo de lo público en lo local.5
3
Decreto 1421/93, ESTATUTO ORGÁNICO DE BOGOTÁ.
4
MERCHÁN, Rafael. “Los retos de la gobernabilidad en Bogotá. Una aproximación desde el diseño
institucional”. En: Bogotá sistema político y cultura democrática. Alcaldía Mayor de Bogotá. Bogotá, 2003.
Pág. 141. “En sentido estricto, el Concejo (y las JAL) no es legislativo puesto que en un Estado unitario el
único que cumple tal función es el Congreso. Sin embargo, la función normativa que cumple y la forma como
interactúa con la Administración permiten estudiar el tema con los mismos parámetros con los que se aborda
la relación Ejecutivo-Legislativo en los regímenes presidenciales.”
5
BUITRAGO, Claudia María. “La planeación participativa local en Bogotá.”. En: Participación ciudadana en
la planeación del desarrollo municipal, distrital y nacional. Veeduría Distrital. Bogotá, 2001. Pág. 190.
 3

La planeación participativa en Bogotá, se reglamentó a partir de la expedición de la ley

152/94 (ley orgánica de planeación) y el acuerdo 12/94 (Estatuto de Planeación del
Distrito), en donde se establecieron las pautas para la elaboración del Plan de Desarrollo
Distrital.6 Posteriormente, se expidió el decreto 425 de 1995, en donde son fijados los
primeros parámetros y procedimientos para la elaboración de los Planes de Desarrollo
Locales. Luego, durante la administración Peñalosa se crearon los Encuentros Ciudadanos
y se avanzó en la creación de procedimientos de planeación participativa que involucraban
a la sociedad civil organizada (Decreto 739 de 1998). Sin embargo, sería hasta el año 2000
que se crean los Consejos Locales de Planeación (Integrados por representantes de los
diferentes sectores de la sociedad civil de la localidad), y se da estructura al proceso de
participación ciudadana y la formulación, seguimiento y evaluación de los Planes de
Desarrollo Locales con la expedición del acuerdo 13, otorgando poder vinculante a las
concertaciones emanadas de los Encuentros Ciudadanos. De esta manera, se da mayor
posibilidad de incidencia a los agentes participativos en el proceso de políticas públicas.

Como vemos, es bastante reciente la implementación de la democracia participativa en los

procesos de planeación de las localidades en Bogotá, lo cual ha generado, un
enfrentamiento entre las instancias de participación y las autoridades locales en la
definición de las prioridades de inversión en los Planes de Desarrollo Local.

Como consecuencia de la expedición del Acuerdo 13 de 2000, el margen de maniobra y

decisión por parte de los ediles se vio reducido, por lo que las relaciones entre éstos y los
actores de participación pasan necesariamente por procesos de negociación y concertación
complejos que plantean nuevas dinámicas políticas en el espacio local, las cuales se deben
dilucidar para comprender cómo se estructuran y se enrolan, la ciudadanía y la cultura
política a partir del advenimiento de la democracia participativa.

6
ESCALLON, Clemencia y SUDARSKY, John. “La formulación de los Planes de Desarrollo Local por
medio de los Encuentros Ciudadanos en Bogotá.” En: Participación ciudadana en la planeación del desarrollo
municipal, distrital y nacional. Veeduría Distrital. Bogotá, 2001. Pág. 133.
 4

A pesar del significativo avance que han representado la creación y reglamentación de los
diferentes procesos e instancias de participación ciudadana para la construcción de lo
público en lo local, éstas no pasan de tener un carácter meramente consultivo, lo cual limita
su poder frente a la toma de decisiones y hace que en algunos casos los actores de
participación pierdan interés y confianza en las instancias, siendo este fenómeno uno de los
grandes obstáculos que encuentra el modelo de participación para consolidarse.

Además, encontramos una serie de factores que juegan un papel igualmente importante en
el ejercicio de la participación ciudadana y que demandan ser estudiados cuidadosamente:
el acceso a la información, la capacitación y cultura política de los agentes participativos, la
voluntad política de las autoridades locales, el diseño institucional de la descentralización y
la participación, y la efectividad del ejercicio de la participación.

Este estudio monográfico, se centra en las dinámicas políticas de participación en los

procesos y etapas de las políticas públicas en la localidad RUU, que giran en torno a la
elaboración, implementación y evaluación del Plan de Desarrollo Local. Este es el producto
de un ejercicio comprensivo de investigación, que muestra cuáles son estas dinámicas,
cómo se dan según el contexto particular de la localidad, qué actores sociales vinculan y
cómo se articulan, a partir del diseño institucional de la descentralización y la participación.
Sobre todo intenta evidenciar, cómo se da el proceso complejo, conflictivo y paradójico,
entre el funcionamiento de la democracia representativa y el intento de consolidar una
democracia participativa que vincule a los actores de la sociedad civil, a través de las
instancias y los espacios de participación en el marco del proceso político local.

En el primer capítulo, de carácter teórico, planteamos a partir de los trabajos de Bobbio,

Macpherson y Fishkin sobre la democracia, la posibilidad de que los dos modelos de
democracia —representativa y participativa— sean complementarios en la pequeña escala
(nivel local), evaluando los límites y alcances de la representación política y la
participación del ciudadano en el marco de las categorías estudiadas por estos autores.
 5

Enseguida, se abordan los planteamientos de Almond y Verba sobre la de cultura política,

sus tipologías y los factores que la determinan, en relación con el tipo de estructura política
implementada en el sistema político. Luego, se realiza una exploración sobre el concepto de
sociedad civil, su evolución y sus posibilidades de alcance, en relación con el papel de la
organización social en la construcción de lo público. Finalmente, se exponen los diferentes
enfoques para el análisis de las políticas públicas, desde una perspectiva que se centra tanto
en la sociedad como en el Estado, lo que nos permite estudiar estos procesos de acuerdo a
las dinámicas propias de una democracia a pequeña escala.

El segundo capítulo, tiene por objeto efectuar un análisis detallado sobre la

descentralización y el diseño institucional que posee la ciudad para el funcionamiento y
organización de la participación ciudadana, con el fin de evaluar, observar y descifrar el
andamiaje institucional —y los niveles de incentivos que éste ofrece a la participación:
estructuras inputs— que posibilitan o no su incidencia en los diferentes procesos, o etapas,
de las políticas públicas. Para ésto es necesario llevar a cabo, en primer lugar, un análisis
general sobre los diferentes lineamientos en los que se ha enmarcado el proceso de
descentralización en Colombia —en los ámbitos político, fiscal (asignación y generación de
recursos) y administrativo—, el cual ha viabilizado gradualmente la participación
ciudadana en los diferentes niveles administrativos del estado, a través de mecanismos
como la planeación participativa, la contratación con organizaciones sociales del nivel local
y el control social de lo público.

En segundo lugar, se aborda el proceso descentralizador en el caso de Bogotá, que presenta

importantes particularidades, dado el carácter especial —al contar con su propio Estatuto
Orgánico que estipula su régimen especial— y las facultades decisorias que ha tenido la
ciudad como capital y centro político-económico del país. En este sentido, se busca evaluar
y observar la estructura institucional de la ciudad, su evolución político-territorial en la
creación y funcionamiento de las localidades, y cómo se suscribe y desarrolla la
participación ciudadana en dicha estructura, en contraste con la democracia representativa.
Por ultimo, se desarrolla específicamente el diseño institucional de la participación
ciudadana en la ciudad, a partir del análisis del alcance y las limitaciones de la
 6

normatividad (acuerdos y decretos distritales) que se ha producido en torno al

funcionamiento de ésta como proceso (planeación participativa y control social) en la
dinámica de las políticas públicas, y como escenario de deliberación en el que interactúan
los diversos actores de la sociedad civil y el Estado.

El tercer capítulo, presenta los resultados de esta investigación sobre la democracia a

pequeña escala, trabajo suscrito en el campo de análisis de la ciencia política, que busca
interpretar el funcionamiento de la democracia participativa en el nivel local en Bogotá,
articulando la observación entre variables (conceptos teóricos) determinantes que están
explicitas e implícitas en el funcionamiento de la democracia, y que por lo tanto deben ser
estudiadas no de manera separada, sino a partir de las correlaciones que se generan durante
el proceso democrático: la participación ciudadana, la deliberación política, la toma de
decisiones, la cultura política, la sociedad civil, los procesos de las políticas públicas, la
descentralización del Estado, y el diseño institucional de la participación ciudadana.

El análisis, además, está apoyado en entrevistas a profundidad efectuadas a diferentes

agentes participativos (pertenecientes a las instancias de participación y a las
organizaciones sociales de la localidad), funcionarios involucrados en el proceso
(Funcionarios UEL del IDCT y Gestor Cultural de la época), y algunos expertos y
protagonistas de la dinámica de la participación ciudadana en la ciudad. De otra parte, se
incluyen en el análisis las actas de los Encuentros Ciudadanos y el Plan de Desarrollo
Local. En este sentido, la metodología de análisis plantea la revisión del diseño
institucional de la participación ciudadana (normatividad sobre descentralización, y
normatividad sobre planeación participativa local), y su evolución según los enfoques de
cada administración distrital en correlación con el proceso de descentralización y
configuración del nivel local.

De tal forma, en el apartado 3.1, se aborda la dinámica entre la democracia representativa y

participativa, mostrando cómo se caracteriza el conflicto y hasta qué punto llegan a ser
complementarias, a partir de los alcances de la participación ciudadana. En el apartado 3.2,
se plasman las observaciones efectuadas sobre la cultura política de los agentes de
 7

participación, a partir de la indagación sobre los factores que debilitan o fortalecen la

cultura política de participación, como los niveles de apropiación y conocimiento de los
Agentes Participativos, en contraste con la estructura de participación diseñada para el nivel
local. En el siguiente apartado, 3.3, se caracteriza la organización social en la localidad a
partir del análisis de sus diferentes niveles de desarrollo. En el apartado 3.4, se analizan las
dinámicas políticas particulares y complejas de la participación ciudadana en los procesos
de las políticas públicas, que dependen del modelo de descentralización de la ciudad,
evidenciando así los alcances y límites de la participación ciudadana en la localidad. Por
último, en el apartado 3.5, se presenta una caracterización de las formas de corrupción que
se dan en la localidad, en contraste con los resultados del control social que efectúan los
agentes participativos.
 8

CAPÍTULO 1. APROXIMACIONES TEÓRICAS SOBRE LA INCIDENCIA DE LA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

1.1 La complementariedad entre representación política y participación ciudadana

en la democracia a pequeña escala.

Existe una tendencia común, entre quienes defienden la democracia representativa y

quienes demandan una democracia más directa o participativa, a presumir que la
implementación de su modelo democrático necesariamente constituye la negación o
anulación del otro.

En este sentido, quienes argumentan a favor de que sólo una participación directa del
ciudadano en la toma de decisiones públicas puede generar un verdadero consenso,7
sustentan sus tesis en las falencias e ineficacia de la representación política, en tanto que
los representantes han fracasado en su quehacer político por varias razones: no representan
los intereses de los electores; en el ejercicio de representación se introducen intereses
particulares en detrimento del interés general; no existe un diálogo entre representantes y
representados para discutir sobre los asuntos que competen a la representación política
sobre la decisión política; etc. De tal modo que se presume indispensable pasar de una
democracia representativa a una democracia participativa. De la misma manera, quienes
argumentan a favor de la representación política, se sustentan en la grandes dificultades que
traería una democracia directa —como la ateniense en donde todos los ciudadanos se
reunían en asamblea para deliberar y decidir sobre los asuntos de la polis8— tales como: las
grandes dimensiones de los actuales Estados nación no permiten reunir a todos los
ciudadanos en una asamblea; no todos los ciudadanos son políticamente competentes, es
necesario que quienes ejercen la política (representantes) se basen en la razón y el juicio y

7
Rousseau planteó la imposibilidad de lograr que los intereses de los ciudadanos se pudieran representar a
través de la delegación en un representante, — lo que constituiría una falacia para la construcción del interés
general— de tal forma, que la única manera de garantizar una verdadera construcción de la voluntad general,
es mediante la suma de las voluntades individuales. ROUSSEAU, Jean Jaques. Contrato Social Espasa-Calpe.
Madrid, 1981.
8
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. FCE. Colombia, 2000. Pág. 61.
 9

no en las inclinaciones voluntariosas de los representados9 —la representación política debe

ser fiduciaria y no delegativa. Por tales razones, aseveran que “la política no es para
todos”.10

Sin embargo, entre los teóricos de la democracia, encontramos a quienes han estudiado el
tema de manera compleja, planteando los límites y alcances de la representación política y
de la participación del ciudadano, teniendo en cuenta los procedimientos democráticos
(Bobbio); los modelos de democracia (Macpherson); las condiciones indispensables de la
democracia —igualdad política, deliberación y no tiranía— y las dimensiones del espacio
en el que opera ésta. (Fishkin). Razones por las cuales estos autores se hacen pertinentes en
este análisis, ya que vinculan la teoría de la democracia de manera directa con las
implicaciones de su implementación, en contextos que evidencian una realidad social y
política determinada.

En este marco teórico planteamos, a partir de los trabajos de Bobbio, Macpherson y Fishkin
sobre la democracia, la posibilidad que los dos modelos de democracia —representativa y
participativa— sean complementarios, a partir de la evaluación de los límites y alcances de
la representación política y la participación del ciudadano en el marco de las categorías que
estudian nuestros autores.
9
Así lo expresa Burke en el clásico discurso ante los electores del Bristol: “La felicidad y la gloria de un
representante, deben consistir en la unión más estrecha, la correspondencia más intima y una comunicación
sin reservas con sus electores. Sus deseos deben tener para él gran peso, su opinión máximo respeto, sus
asuntos una atención incesante. Pero su opinión imparcial, su juicio maduro y su conciencia ilustrada no debe
sacrificároslos a vosotros, a ningún hombre ni a grupo de hombres. Todas estas cosas no las tiene derivadas
de vuestra voluntad ni del derecho y la constitución. Son un depósito efectuado por la Provincia, de cuyo
abuso es tremendamente responsable. Vuestro representante os debe, no sólo su industria, sino su juicio, y os
traiciona, en vez de serviros, si lo sacrifica a vuestra opinión. Dar una opinión es derecho de todos los
hombres; la de los electores es una opinión de peso y respetable, que un representante debe siempre alegrarse
de escuchar y que debe estudiar siempre con la máxima atención. Pero instrucciones imperativas, mandatos
que el diputado está obligado ciega e implícitamente, a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarias a
las convicciones más claras de su juicio y su conciencia, son cosas totalmente desconocidas en las leyes del
país y surgen de una interpretación fundamentalmente equivocada de todo orden y temor de nuestra
constitución ”. BURKE, Edmund. Textos políticos. FCE. México, 1942. Pág.178.
10
SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Altamir Ediciones. Bogotá, 1994. Pág. 77. “Y si el ciudadano
común está de por sí poco interesado en las noticias de la política, ¿por qué debería empeñarse en participar
en lo más difícil? La respuesta no nos viene del participacionista, pero es notoria: a nivel de masa la
participación ‘fuerte’ presupone intensidad, un sentir intensamente. (El caso de quien escoge la política como
profesión puede ser diferente, pero aquí, recuérdese, el problema es el de la participación generalizada). Y en
cuanto a la intensidad como principio, se abren dos caminos: una secuencia virtuosa y una secuencia
perversa.”
 10

Bobbio plantea “que la única manera de entenderse cuando se habla de democracia, en

cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático, es considerarla
caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién
está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”.11 De tal
manera que todo grupo social debe tomar decisiones de carácter obligatorio para todos, con
el fin de garantizar la sobrevivencia. Sin embargo, tales decisiones no son tomadas por
todos los miembros de la colectividad sino por algunos individuos, por lo cual es necesario
establecer las reglas que definen quiénes toman las decisiones y cómo, para que la decisión
pueda ser aceptada como colectiva.

El quién y el cómo han sido cuestiones fundamentales en la discusión sobre el

funcionamiento de la democracia —desde los teóricos liberales de la democracia del siglo
XIX hasta nuestros días.

El Estado liberal nace con base en unos derechos individuales que deben ser garantizados
(de libertad de opinión, de asociación, de propiedad, etc.), a partir de los cuales el Estado
ejerce sus funciones y establece los límites de su accionar. En este sentido, el
reconocimiento de la individualidad, y el deber estatal de garantizar estos derechos y
libertades, se constituyen en el punto de partida para el correcto ejercicio de la democracia.
El Estado Liberal prefigura el estado Democrático.12

Es así como surge, según Macpherson,13 el modelo nº 1 de la democracia como protección,

en donde se demanda del Estado la garantía de las libertades individuales y del derecho de
propiedad principalmente, por lo que la representación política, entendida como la elección
11
IBID. Pág. 24.
12
IBID. Págs. 26-27. “El Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino también jurídico del Estado
democrático. El Estado liberal y el estado democrático son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que
va del liberalismo a la democracia, en el sentido que son necesarias ciertas libertades para el correcto ejercicio
del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que
es indispensable el poder democrático para garantizar la existencia y la persistencia de las libertades
fundamentales.”
13
MACPHERSON. La democracia liberal y su época. Alianza. Madrid, 1982. Plantea cuatro modelos de
democracia, a partir del estudio de los planteamientos y el devenir de la democracia en los estados liberales:
modelo nº 1 la democracia como protección; nº 2 la democracia como desarrollo; nº 3 la democracia como
equilibrio; nº 4 la democracia como participación.
 11

de personas a quienes se otorga el poder de deliberar y tomar decisiones para la

colectividad, se restringe a quienes cumplen ciertos requisitos. Esto es: tienen derecho a
votar (participar)14 en principio, y por ende a elegir representantes, quienes poseen
propiedades. La democracia representativa nace con una representación limitada que se
justificó en la necesidad de proteger la propiedad,15 ya que los propietarios eran una minoría
y los desposeídos una mayoría que podría exigir privilegios en detrimento de dicha
propiedad. Además, se consideraba, era una mayoría en gran medida analfabeta y poco apta
para los asuntos de política.16

En la democracia moderna, planteada como democracia representativa, la representación

política es considerada, al menos teóricamente, como el trabajo del político de velar por los
intereses de la nación, de toda la colectividad. Por tal razón no se pueden representar
intereses particulares. “La defensa de la representación política siempre ha encontrado
seguidores convencidos entre los partidarios de la democracia representativa en contra de
sustituirla o vincularla con la representación de los intereses particulares.”17

Sin embargo, esta no ha sido la regla que coincide con la realidad democrática. 18 Además,
surgen cuestiones acerca de ¿Cómo se define el interés general? ¿Qué lo diferencia de los
intereses particulares? ¿Por qué puede no ser legítimo que los intereses sectoriales, en una
sociedad cada vez más pluralista, sean representados y hagan parte de la deliberación y de
la decisión política? La ampliación progresiva del derecho al voto, trajo consigo una
diversificación de las demandas sociales, complejizando y dificultando proporcionalmente

14
Cabe anotar que la opción para otorgar al ciudadano la posibilidad de participar fue la de las elecciones. Es
decir, el voto es el instrumento, dadas las dimensiones espaciales y poblacionales del Estado nación. Esto, a
pesar de las restricciones al derecho de voto.
15
BOBBIO. Op. Cit. Pág. 136. “Cuando los titulares de los derechos políticos eran solamente los propietarios
era natural que la mayor exigencia hecha al poder político fuera la de proteger la libertad de la propiedad y de
los contratos.”
16
IBID. Pág. 136. “Desde el momento en que los derechos políticos fueron ampliados a los desposeídos y los
analfabetos, fue igualmente natural que a los gobernantes —que además de todo se proclamaban y en cierto
sentido eran los representantes del pueblo— se les pidiese trabajo, ayuda para quienes no pueden trabajar,
escuelas gratuitas, y así por el estilo, ¿Por qué no?, casas baratas, atención médica, etc.”
17
IBID. Pág. 31.
18
IBID. Pág. 31 “Jamás una norma constitucional ha sido tan violada como la prohibición del mandato
imperativo; jamás un principio ha sido tan menospreciado como el de la representación política. Pero en una
sociedad compuesta por grupos relativamente autónomos, que luchan por la supremacía para hacer valer sus
intereses en contra de otros grupos, tal norma, tal principio ¿hubiera podido ser realizado?”
 12

el trabajo de la representación política y la acción del Estado (Benefactor).19 La

insatisfacción de estas demandas, devino en una crisis de legitimidad del Estado porque los
diversos actores-intereses no se sienten representados —existe una crisis de representación.
Los grupos de interés o los intereses grupales en una sociedad pluralista demandan una
participación más directa en el ámbito de la decisión, una mayor incidencia en las Políticas
Públicas.

En este sentido, el pluralismo, legítimamente aceptado en la sociedad (de hecho se

considera una sociedad pluralista), pone en duda y debate seriamente la idea de interés
general, en tanto que si bien existen unas libertades y derechos fundamentales para todos,
no puede asegurarse que lo que se define como interés general satisfaga a todos. Además,
los partidos políticos han fracasado en su misión de mediar las relaciones entre gobernantes
y gobernados. Por lo tanto, en una sociedad plural encontramos diversidad de intereses que
pueden estar en conflicto y, que deben ser resueltos con altos grados de deliberación
política y en condiciones que garanticen la igualdad política.

El modelo nº 3 de Macpherson20 de la democracia como equilibrio —el más realista según

el propio autor— está basado en la asimilación del mercado con la política, la democracia
como mercadería política “la democracia es sencillamente un mecanismo de mercado: los
votantes son consumidores; los políticos son empresarios.”21 En donde el equilibrio se logra
gracias a la relación oferta-demanda, mediado por los partidos políticos. El político
satisface (o intenta satisfacer) los intereses-demandas de ciudadanos-electores, quienes le
otorgan con sus votos el poder de decisión política, de regulación de la oferta. El político
como el empresario tiene el poder de estructurar la oferta, la cual tiene su origen en el
partido político o en quienes tienen los recursos para respaldar una demanda: “se ofrece un
sistema de partidos políticos empresariales que brinda series surtidas y diferentes de
19
IBID. Pág. 135. “Está fuera de dudas que el desarrollo anormal, como se considera hoy desde diversos
puntos de vista, del Estado benefactor esté estrechamente vinculado al desarrollo de la democracia. […] es
una característica de los regímenes democráticos, donde la gente puede reunirse, asociarse, organizarse, para
hacer oír su voz, y donde también tiene el derecho, si no precisamente de tomar ella misma las decisiones que
le atañen, sí de escoger a las personas que periódicamente considera más aptas para cuidar sus intereses.”
20
Saltamos la referencia al modelo nº 2 la Democracia como desarrollo ya que el autor lo planteó como un
modelo puramente hipotético o teórico. En donde lo que se espera de la democracia es que proporcione “un
aumento de la cantidad de desarrollo de la propia personalidad de todos los miembros de la sociedad”.
21
MACPHERSON. Op.cit. Pág. 97.
 13

mercaderías políticas, de entre las cuales votantes eligen una por mayoría, como si fuera el
mejor mecanismo, el único para lograrlo: produce un gobierno estable que equilibra la
oferta y la demanda.”22

Según Macpherson en el modelo nº 3 de la democracia como equilibrio, las demandas

sociales efectivas son las de las élites, quienes las respaldan con dinero ejerciendo poder
sobre el sistema político.23 Al respecto Bobbio arguye: “Se comprende que no se puede
tener contentos a todos, pero también en la arena política como en la económica, existen
fuertes y débiles, y la habilidad del político consiste, al igual que en el mercado, en
comprender los gustos del público y quizás de orientarlo.” 24 Partiendo de estos supuestos,
se infiere que el modelo no es muy democrático, teniendo en cuenta que la pluralidad de
intereses no son representados en igualdad de condiciones.

Fishkin por su parte, propone tres condiciones fundamentales para el buen funcionamiento
de la democracia: la igualdad política, la deliberación y la no tiranía. 25 Un buen
funcionamiento del sistema democrático se percibe en aquel en el que se da una mayor
deliberación entre iguales, lo cual llevará a decisiones consensuadas y se evitará la tiranía.

En segundo lugar, Fishkin analiza el comportamiento de estos valores según las

dimensiones en las que se desarrolla la democracia, diferenciando la democracia a gran
escala de la democracia a pequeña escala. Ante los límites de la representación política y la
participación del ciudadano, a pesar del sufragio universal, el autor se plantea cómo hacer
para que la democracia sea más directa con altos grados de deliberación y de igualdad
política. Fishkin parte de una fuerte crítica a la “visión mayoritaria directa de la
democracia” que planteó los referéndums para satisfacer las demandas de mayor
participación del ciudadano en las decisiones políticas, “otorgando poder a las masas en

22
IBID. Pág. 99.
23
IBID. Pág. 108 “en la medida en que el sistema político de mercado es lo bastante competitivo para realizar
la tarea de equilibrar la oferta y la demanda de mercaderías políticas representa y responde a demandas que
son muy desigualmente efectivas. […] son las demandas de las clases socioeconómicas más altas las que son
más efectivas. Y, claro, las clases inferiores son apáticas.”
24
BOBBIO. Op. Cit. Pág. 137.
25
FISHKIN, James. Democracia y deliberación: nuevas perspectivas para la reforma democrática. Ariel.
Barcelona, 1995. Pág. 38.
 14

condiciones donde tienen pocas posibilidades para deliberar acerca del poder que
ejercen.”26

Los referéndums evidentemente amplían la igualdad política, al menos, al otorgar a

cada ciudadano un voto para decidir sobre un asunto particular. Esta igualdad política es
entendida como “la institucionalización de un sistema que concede igual consideración a las
preferencias de cada persona y que a todos concede, de un modo apropiado, iguales
oportunidades para formular preferencias sobre las cuestiones bajo examen.”27

Sin embargo, la democracia mayoritaria directa que se impone con la implementación de los
referéndums—y en buena medida con los sondeos de opinión—, presenta varias falencias
que ponen en cuestión el alcance de esta igualdad política (un ciudadano un voto), con poca
deliberación, y la calidad de la democracia. Si bien lo que se pretende es que la mayoría de
los ciudadanos decida, de manera directa, sobre asuntos puntuales —que pueden ser de
cualquier tipo—, este procedimiento se presta para situaciones como: posibles
manipulaciones mediáticas sobre el electorado; la manera en que se formulan las preguntas
(a las cuales se responderá si o no) pueden inducir la respuesta del público; los referéndums
no son procesos políticos muy deliberativos, de tal manera que se privilegia el
mayoritarismo directo en detrimento de la deliberación política.28 Además, “esta apertura a
largo plazo a la participación masiva ha ido acompañada por una disminución masiva de la
concurrencia de votantes.”29

Como vemos, las grandes dimensiones del Estado nación han llevado a limitar la
participación del ciudadano a la mera emisión de su voto para participar en la decisión
(Democracia mayoritaria directa con bajos índices de deliberación). De otra parte, la

26
IBID. Pág. 43.
27
IBID. Pág. 58.
28
FISHKIN. Op. Cit. Pág. 46. “Primero, la competencia deliberativa de un público masivo es sospechosa.
Constituye un logro dudoso dar poder a personas que no están realmente en condiciones de pensar acerca de
cómo están ejerciendo ese poder. Segundo, el público que aparece puede ser en ocasiones, vulnerable a la
demagogia. Puede ser estimulado a invadir los derechos o a pisotear los intereses esenciales de las minorías, si
un simple voto de un público masivo después de las noticias de la noche fuera el único requisito para una
nueva legislación, habría pocos impedimentos para la tiranía de la mayoría una vez que el público hubiese
sido estimulado.”
29
IBID. Pág. 96.
 15

representación política presenta los inconvenientes descritos arriba. En este contexto surge
la democracia participativa como complemento de la democracia representativa,
constituyéndose en opción para superar los límites de la representación política y la
participación del ciudadano.

El punto de partida de la democracia participativa, es precisamente su carácter

complementario con el modelo representativo.30 No se trata de reemplazar la representativa
por la directa —lo cual es prácticamente imposible dada la inexistencia de la ciudad-polis,
como la Atenas de Pericles31—, sino de ampliar cualitativamente la participación del
ciudadano (con mayor deliberación) y, posibilitar la representación de intereses sectoriales
(grupales), propios de una sociedad pluralista, en igualdad de condiciones y en un espacio
propicio —con procedimientos adecuados— que posibilite la cercanía entre ciudadanos y
gobernantes.

Enseguida es necesario tener en cuenta, lo que podríamos llamar, los requisitos para avanzar
hacia el modelo nº 4 de la democracia como participación propuesto por Macpherson32: la
democracia a pequeña escala, el diseño institucional y las competencias políticas del
ciudadano.

Para superar los límites de la democracia mayoritaria directa, Fishkin resalta la necesidad de
“distinguir entre la democracia directa a gran escala y la democracia directa a pequeña
escala.”33 En donde, en el caso a pequeña escala, la participación ciudadana permite
aumentar los niveles de deliberación e igualdad política, gracias a la cercanía entre los

30
BOBBIO. Op. Cit. Pág. 60. “los significados históricos de la democracia representativa y de la democracia
directa son tantos y tales que no se puede exponer el problema en términos paradójicos como si hubiera una
sola democracia directa posible. Únicamente, se puede exponer el problema del paso de una a otra por medio
de un continoum en el que es difícil decir dónde termina la primera y dónde comienza la segunda.”
31
SARTORI. Op. Cit. Pág. 137. “A primera vista, la participación puede parecer más satisfactoria y también
aún más segura que la representación, de lo que se puede deducir que la democracia directa sea más auténtica
y hasta mejor que la indirecta…es un hecho que la vida de la polis fuese un laboratorio ideal para una
experiencia confinada en el ámbito de los puros y simples principios democráticos: no sólo las dimensiones
de la ciudad antigua eran pequeñísimas sino que los ciudadanos vivían en simbiosis con su ciudad...insisto en
decir polis porque el referente de la democracia antigua no fue para nada una ciudad-Estado: fue una ciudad-
comunidad, una ciudad sin Estado. Afirmar que la democracia de los antiguos era sin Estado equivale a
establecer que aquella democracia ya no es posible, que no es aplicable a la realidad de los modernos. ”
32
MACPHERSON. Op. Cit. Págs. 120-121.
33
FISHKIN. Op. Cit. Pág. 88.
 16

diversos actores políticos (diferentes intereses) y los gobernantes. Es decir, es

fundamentalmente el espacio local, el único escenario propicio para la implementación de la
democracia participativa, lo cual implica la descentralización del Estado para otorgar poder
de decisión al nivel local. Como lo plantea Bobbio, “Por encima del tema de la
representación, la teoría del gobierno democrático ha desarrollado otro tema […] el tema de
la descentralización entendida como revaluación de la importancia política de la periferia
con respecto al centro. Se puede interpretar el ideal del gobierno local como un ideal
inspirado en el principio de que el poder es más visible en cuanto es más cercano, […] de la
cercanía espacial entre el gobernante y el gobernado.”34

En el espacio local, las decisiones de los administradores son más visibles, los intereses
sectoriales están más cercanos entre sí para discutir (deliberar) sobre la conveniencia de tal
o cual decisión, generando procedimientos decisionales alternativos a la regla de las
mayorías. Este incremento en los niveles de deliberación permite el intercambio de
opiniones mejor elaboradas frente a lo público, e incentiva la organización de los intereses
sectoriales posibilitando un escenario más óptimo para el pluralismo. Es un principio
habermasiano clásico que alude a las estructuras de la comunicación humana, en donde
cualquier ser humano puede ser interlocutor y por ende, problematizar y demandar una
pretensión de validez aportando argumentos válidos que encaminen la decisión.35

La democracia participativa demanda de un diseño institucional que posibilite la

complementariedad y la deliberación36. En este aspecto las posibilidades son múltiples, pero
lo que se debe tener en cuenta al respecto, es que este diseño determina en buena medida la
efectividad de la participación, puede incentivarla o generar apatía en los ciudadanos; puede
complementar el trabajo de los espacios de representación política o generar conflicto entre
éstos y los nuevos espacios o instancias de participación (generalmente consejos37); puede

34
BOBBIO. Op. Cit. Pág. 99.
35
HABERMAS, Jurgen. Facticidad y validez: sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en
términos de teoría del discurso. Trotta. Madrid, 1998. Pág. 516.
36
IBID. Pág. 374. “El desarrollo y consolidación de una política deliberativa, la teoría del discurso los hace
depender, no sólo de una ciudadanía capaz de acción, sino de la institucionalización de los correspondientes
procedimientos y presupuestos comunicativos, así como de la interacción de deliberaciones
institucionalizadas con opiniones públicas desarrolladas informalmente.”
37
MACPHERSON. Op. Cit. Pág. 135-136.
 17

cualificar las competencias políticas de los ciudadano o no; incentivar la organización

social, etc.

Finalmente, la democracia participativa demanda de ciudadanos que participen —y

complementen el ejercicio de la representación política38— en los procesos de deliberación,
de elaboración de la decisión, de control de los gobernantes, etc. Para que ésto se dé es
indispensable que exista una conciencia ciudadana autónoma,39 y además promoverla
constantemente, generando lo que Macpherson denomina un sentimiento de comunidad y
una construcción progresiva de ciudadanía a partir de las experiencias de participación,
“quienes han demostrado su competencia en un tipo de participación, han adquirido
confianza en que puede ser eficaz, quedarán menos afectados por las fuerzas que los han
mantenido en la apatía política, tendrán más capacidad para juzgar a mayor distancia
política de los resultados y también más capacidad para advertir la importancia de las
decisiones adoptadas a varios grados de distanciamiento de sus preocupaciones más
inmediatas.”40

1.2 Cultura Política y Ciudadanía: presupuestos indispensables para la democracia

participativa.

La cultura política, entendida como un conjunto de orientaciones (actitudes y aptitudes) de

los individuos frente a lo político, puede ser congruente o no con las estructuras del sistema
político. En este sentido, puede existir una estructura política diseñada para ciudadanos
orientados a la participación política y, en el mismo contexto, una cultura política de no-
participación entre los ciudadanos, es decir, no están interesados en participar de los asuntos
públicos y simplemente acatan las normas como súbditos, con lo cual se presenta una
incongruencia entre la cultura política y la estructura política. Situación que no es neutral en

38
VELÁSQUEZ, Fabio. La participación ciudadana en Bogotá: mirando el presente, pensando el futuro.
Alcaldía Mayor de Bogotá. Bogotá, 2003. Pág. 42. “Al orientarse hacia el escenario público, la participación
ciudadana tiene necesariamente un punto de referencia político: a través de ella la ciudadanía exige la
responsabilidad de los mandatarios, controla la transparencia de sus decisiones e interviene directamente en
escenarios de decisión política. En tal sentido, no niega el sistema de representación política sino que lo
complementa y perfecciona.”
39
MACPHERSON. Op. Cit. Pág. Pág.120.
40
IBID. Pág. 126.
 18

la medida en que se afectan mutuamente. “Una forma democrática del sistema político de
participación requiere igualmente una cultura política orientada con ella.”41Una determinada
estructura política puede o no promover la participación de los ciudadanos y, de esta forma
la cultura política se ve afectada por un determinado diseño institucional de la participación
ciudadana.

La definición de Almond y Verba, de la cultura política en términos de orientaciones frente

a lo político, presupone la existencia de una serie de actitudes y aptitudes de los individuos a
la hora de actuar políticamente, es decir, en el ejercicio de la ciudadanía42. De esta manera,
se establecen tres tipos de orientaciones específicamente políticas43 —de tal modo que se
hace claridad acerca de la diferenciación entre la cultura política y la cultura que estructura
la identidad individual o grupal— que determinan la relación de los sujetos políticos hacia
los objetos políticos: “orientación cognitiva, es decir conocimientos y creencias acerca del
sistema político, de sus papeles y de los incumbentes de dichos papeles en sus aspectos
políticos (inputs) y administrativos (outputs); orientación afectiva, o sentimientos acerca del
sistema político, sus funciones, personal y logros; orientación evaluativa, los juicios y
opiniones sobre los objetivos políticos que involucran típicamente la combinación de
criterios de valor con la información y los sentimientos.”44

Tales orientaciones políticas pueden estar encaminadas o no a determinados objetos

políticos. Estos últimos se clasifican en: procesos políticos (inputs), en donde se alude a los
procedimientos mediante los cuales determinadas demandas se constituyen o no —según la
dinámica de los actores en su relación con la estructura política— en decisiones, es decir en
políticas públicas; en segundo lugar están los procesos administrativos (outputs), que
aluden a la aplicación de los principios de autoridad del gobierno, imposición de la norma.
Es necesario entonces tener en cuenta que una estructura política puede estar diseñada de

41
ALMOND, G. & VERBA, S. “La cultura política”. En: Diez textos básicos de ciencia política. Ariel.
Barcelona, 1992. Pág. 172.
42
La ciudadanía es entendida en términos de las acciones políticas efectuadas por los individuos, enmarcadas
en el espacio público. Lo público es el espectro para el ejercicio de la ciudadanía.
43
ALMOND, G. & VERBA, S. Op. Cit. Pág. 179: “Así, el término cultura política se refiere a orientaciones
específicamente políticas, posturas relativas al sistema político y sus diferentes elementos, así como actitudes
relacionadas con la función de uno mismo dentro de dicho sistema.”
44
IBID. Pág. 180.
 19

tal forma que promueva los procesos inputs —es decir estructuras democráticas de
participación— o, por el contrario, que predominen los procesos outputs en donde lo que se
promueve básicamente es el acatamiento de la norma por parte de ciudadanos súbditos.45

A partir de esta formulación surgen tres tipos de cultura política claramente diferenciadas —
lo cual de ninguna manera significa que no coexistan, de hecho, en todo sistema político se
encuentran presentes—, la cultura política de participación, la cultura política de súbdito y
la cultura política parroquial. En la primera, tenemos a los ciudadanos que orientan
acciones hacia los procesos inputs y outputs, en la elaboración de las políticas públicas y
ejerciendo control sobre los procesos administrativos. En la segunda, se encuentran los
ciudadanos que no participan pero que acatan las normas y, de esta forma no alteran el
funcionamiento del sistema político. También puede existir un tipo de cultura política
parroquial, propia de las sociedades tradicionales, en donde los individuos están vagamente
conscientes de sus derechos y obligaciones frente a las instituciones y al sistema político,
con una relación distante frente a él y escasamente crítica.

Finalmente, es necesario hacer un breve balance acerca de por qué razones los ciudadanos
participan en las dinámicas políticas, en el espacio público46 —en donde se posibilita la
deliberación, se evidencian los intereses sectoriales (grupales-organizados) que son
debatidos, se viabiliza el ejercicio de la ciudadanía—, es decir, en el escenario en el que
interactúa el sujeto político: el ciudadano. Tales razones, por las cuales los ciudadanos
participan, están relacionadas tanto con la cultura política como con el diseño institucional o
estructura política: i) por intereses y convicciones, los ciudadanos pueden participar para
defender sus intereses o sus principios los cuales son afectados por los procesos políticos; ii)
porque poseen recursos económicos y tiempo para incidir en los procesos políticos; iii)
porque tienen acceso a la información, acerca del contenido de la decisión y, poseen
conocimientos sobre los procesos de tomas de decisiones; iv) porque hay cercanía con los

45
IBID. Pág. 181.
46
TASSIN, Etienne. “Identidad, ciudadanía y comunidad política: ¿qué es un sujeto político?”. En: Filosofías
de la ciudadanía. Ediciones Homosapiens. Argentina, 2001. Pág. 62. “La institución de un espacio público de
con-ciudadanía entre comunidades opuestas constituye entonces el envite de toda política, ya que ella sola
puede dar nacimiento, más allá del exclusivismo comunitarista, a un mundo común no originario, no nativo,
pero políticamente instituido. El espacio público es así el lugar y el envite de un vivir-juntos.”
 20

procesos políticos, ámbito local; v) porque se estimula la participación, ésta produce

resultados; y vi) porque existe organización social y política. 47

1.3 La Sociedad Civil y la construcción de lo público

Son varios los factores que conducen a observar el fortalecimiento e importancia de la

Sociedad Civil tanto en Colombia como en el resto de Latinoamérica, siendo los más
importantes, la reestructuración del Estado y la pérdida de credibilidad y legitimidad de los
partidos políticos como interlocutores entre la sociedad y el Estado. Sin embargo, es
necesario empezar por aclarar conceptualmente lo que se entiende por sociedad civil.

Se trata de un concepto, que a lo largo de la historia moderna ha sufrido varias

transformaciones en cuanto al alcance de su significado, siendo algunas veces
contradictorio, dependiendo de las necesidades y alcances del desarrollo social de cada
época y lugar determinado.48

Siguiendo a Bejarano,49 se propone alcanzar una definición de sociedad civil que trascienda
la visión tradicional contemporánea, según la cual, todo lo que no esté incluido dentro de la
esfera estatal (lo público), corresponde al espacio de la sociedad civil.

Se puede comenzar por establecer que en nuestros días, la sociedad civil debe ser entendida
en primera instancia, como el espacio o lugar donde se da un incesante conflicto entre
diversos intereses, la mayoría de las veces contradictorios. Estas divergencias obligan a los
47
QUIÑONES, Julio. “Democratización institucional”. En: Participación y control social de la ciudadanía en
la gestión de lo público. UNIJUS-Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 2003. Pág. 35.
48
MURILLO, Gabriel & MEJIA, Juana. “Hacia una definición operacional de la sociedad civil”. En Serie
Documentos Ocasionales. No 4. Enero-Marzo de 1996. Págs. 5-12. Pág. 8. “Se pueden distinguir tres
momentos articulados en torno a tres núcleos teóricos predominantes en la época moderna: un primer
momento donde se presentaron las ideas iusnaturalistas (Hobbes, Locke, Spinoza, Kant) como forma de
construir una organización política, sobrepasar el estado de naturaleza, y crear una sociedad civil como
realización de la razón práctica o contrato social o pacto político; un segundo (Hegel principalmente ) donde
el Estado se consolida como eje del contrato social, y donde la sociedad civil se distingue del anterior por ser
el espacio de las relaciones corporativas, económicas y familiares; y un último, influenciado por el debate
entre liberalismo y socialismo, en el que la sociedad civil es o bien ‘la sociedad regulada’, ‘el hogar de la
historia’, separada del Estado radicalmente, o bien el espacio de activación económica y de participación
política que se interrelaciona con el estado”.
49
BEJARANO, Ana María. “Democracia y sociedad civil: una introducción teórica”. En Análisis Político. No
15. Bogotá, Enero-Abril 1992. Págs. 68-85.
 21

individuos que tienen valores, formas de pensar, e ideologías comunes a agruparse

solidariamente con el fin de defenderlos. Como lo sugiere Walzer, “El concepto ‘Sociedad
Civil’, se refiere al espacio de las libres asociaciones humanas y también al lugar de las
relaciones de redes formadas por motivos de familia, fe, interés e ideología, que llenan este
espacio”.50

Por lo tanto, para que la sociedad civil pueda entenderse como tal, debe llevar implícito el
principio de organización. Es decir, son los actores individuales o colectivos, que logran
niveles de organización, de definición clara de objetivos a lograr, o intereses a defender, los
que dan fortaleza y dinamismo a la sociedad civil, como lo expresa Bejarano, “Es preciso
recordar que en las complejas sociedades contemporáneas, los principales actores no son
los individuos, sino las clases, los grupos y los movimientos sociales de variado tipo que se
organizan alrededor de una amplia gama de intereses”51

Desde esta perspectiva, se generan varias inquietudes debido a que si solamente para definir
la sociedad civil se debe tener en cuenta el principio organizacional, todo tipo de
organizaciones nacidas del seno de la sociedad incluyendo a los grupos alzados en armas, u
organizaciones delictivas de distinto tipo, podrían ser consideradas como sociedad civil.
Por esto es necesario aclarar, que para que la sociedad civil pueda ser así entendida, estas
organizaciones deben atender a criterios de observación y acatamiento de las normas
establecidas por el sistema, y permiten y presuponen la existencia de la democracia, “es así
como quedan excluidos de la definición de sociedad civil todos aquellos grupos u
organizaciones que niegan la existencia a otros actores, de palabra o de hecho, sea esto por
motivos económicos, religiosos o de otra índole”52.

La sociedad civil tiene además un carácter voluntario y autónomo, es decir, se da su propio

apoyo. Sin embargo, esto no quiere decir que estás organizaciones sean autosuficientes, ya
que en muchos casos actúan en representación de intereses de sectores bastante vulnerables,
por lo cual, deben buscar recursos provenientes de fuentes externas a sí misma, siendo el
50
WALZER, Michael. “The concept of civil society”. En: Towards a global civil society. Págs. 7-27. Pág. 7.
51
BEJARANO, Ana María. Op cit. Pág. 83.
52
BONAMUSA, Margarita. “¿Para qué se fortalece la sociedad civil?”. En: Documentos Ocasionales. CEI.
No 41. Bogotá, Enero-Marzo 1996. Pág. 14 - 22. Pág. 17.
 22

principal aportante el Estado. “Solamente un estado democrático puede crear una sociedad
civil democrática; solo una sociedad civil democrática puede sostener un Estado
democrático. La civilidad que hace la política democrática posible solamente puede ser
aprendida en redes de asociaciones; las relativamente iguales y ampliamente dispersas
capacidades que sostienen las redes, deben ser fomentadas por el Estado democrático”.53

Otro de los puntos importantes a tener en cuenta en relación con la naturaleza de la

sociedad civil, es que, si bien se trata de una entidad de intermediación con el Estado, ésta
no puede confundirse con los partidos políticos, en la medida en que éstos centran su
accionar en el acceso y control de los centros del poder político. Para la sociedad civil,
“Más bien, se trata de incidir en el proceso de toma de decisiones para el logro de cambios
(positivos) en la dinámica del desarrollo y el crecimiento socioeconómico del
conglomerado social”.54De está manera, una sociedad civil fuerte y con altos grados de
organización, permite que se logren complementar la democracia representativa y la
participativa. 55

Así entendida, la sociedad civil se inscribe dentro de los márgenes de la normatividad

política y se preocupa por la construcción de lo público, es decir, hace parte de lo público,
ya que los ciudadanos pertenecientes a estas organizaciones son conscientes de que son
capaces de deliberar, proponer soluciones a los problemas comunes de la sociedad y hacer
que se conviertan en realidades. De esta manera, “lo público se ubica entonces como un
espacio de mediación entre la sociedad y el Estado, como escenario de participación social
para la consulta y concertación de las políticas públicas”56

53
WALZER, Michael. Op Cit. Pág. 24.
54
IBID. Pág. 12.
55
VELASQUEZ, Fabio. La participación ciudadana en Bogotá: Mirando el presente, pensando el futuro.
Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003.Pág. 46. “el concepto de sociedad civil contribuye a fortalecer la
complementariedad entre representación política y participación ciudadana, en el sentido de fortalecer y
legitimar, la primera a través del control a los agentes políticos. En cuanto a la participación, permite entender
el funcionamiento de los espacios públicos en los cuales las organizaciones, los grupos y los individuos
pueden ejercer una acción que controla y cuestiona las decisiones del estado y del mercado, ofreciéndoles
parámetros y referencias éticas. De esa forma, la representación puede fungir, más como espejo de las
aspiraciones y necesidades de la sociedad y la participación como expresión, control e influencia de la
sociedad sobre quienes ejercen mandatos.”
56
BONAMUSA, Margarita. “¿Qué es la sociedad civil? una mirada a Colombia”. En Sociedad civil, control
social y democracia participativa. Tercer Mundo Editores. Bogotá. 1997. Pág. 78.
 23

Por último, es importante señalar que este tipo de sociedad civil sería impensable e
imposible, de no darse las condiciones institucionales necesarias para que pueda actuar y
tener una incidencia realmente efectiva en la definición de los asuntos públicos. Por lo
tanto, se requiere superar los enfoques que dan primacía a los modelos elitistas de la
democracia, basados en la participación política como elección de los representantes, hacia
formas que logren articular o complementarse con espacios e instancias que permitan que
las diferentes organizaciones de la sociedad civil puedan participar de manera real en la
definición y solución de los problemas que más directamente les atañen. “La política ya no
es el escenario limitado para la acción de los representantes de la sociedad. La participación
directa de la ciudadanía y de las diversas organizaciones de la sociedad civil en la
deliberación de las políticas públicas se convierte en una actividad de gran importancia”.57

1.4 La construcción de Políticas Públicas en el marco de la democracia participativa

El estudio de las Políticas Públicas ha sido objeto en los últimos años de transformaciones
profundas en cuanto a su interpretación y alcance, por lo tanto, antes de realizar una
exploración de los diferentes enfoques teóricos, es necesario hacer claridad acerca de lo que
es política pública. Conviene entonces realizar un acercamiento a las diferentes acepciones
que tiene el término de política, que en español tiene tres diferentes significados claramente
diferenciados en el idioma inglés. “Primero, la política concebida como el ámbito del
gobierno de las sociedades humanas polity en inglés. Segundo, la política como la actividad
de la organización y lucha por el control del poder, politics en inglés. Y, finalmente la
política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas, policy
en inglés”.58

Las políticas públicas (policy) son entonces, las acciones, mecanismos y técnicas, que se
llevan a cabo por parte del Estado, con el fin de contribuir a la solución de diferentes
problemáticas y necesidades, que se generan constantemente al interior de las sociedades,
debido a sus propias dinámicas. A su vez, la implementación de políticas públicas puede

57
IBID. Pág. 79.
58
ROTH DEUBEL, André-Noël. Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación. Aurora.
Bogotá, 2003. Pág. 26.
 24

generar nuevas problemáticas, que deben ser asumidas y resueltas nuevamente con el fin de
asegurar la estabilidad del sistema político. Como lo expresa Aguilar Villanueva, “todas las
políticas introducen procesos causales en la sociedad, que no siempre pueden desarrollarse
en la dirección y con la eficacia esperada, desatando en cambio otros nexos de causa efecto,
que generen nuevos e inesperados problemas o agudizan los viejos”.59

Si bien al hablar de políticas públicas hacemos referencia a la ejecución de acciones por

parte del aparato estatal para la solución de demandas y problemas sociales, no debemos
olvidar que se trata de un proceso un poco más complicado que incluye: la definición de
problemas a ser incluidos en la agenda pública; la decisión, es decir, el momento en que se
establece cuales demandas deben ser solucionadas y cuales no; la implementación, que
corresponde al momento mismo de la ejecución o puesta en práctica; y el seguimiento y
evaluación, por medio del cual se establece si una política fue realmente efectiva o no.60

Teniendo como referente básico un concepto de política pública como proceso, se hace
necesario establecer criterios teóricos desde los cuales se aborde su análisis. Existen tres
grandes posturas teóricas relacionadas con el estudio de las políticas públicas: Las teorías
que se enfocan en la sociedad, las teorías que se centran en el Estado, y las teorías mixtas o
intermedias.

Para las teorías que se enfocan en la sociedad, las actuaciones del Estado están
determinadas por las relaciones de fuerza que se dan entre diferentes individuos o grupos
que logran orientar las decisiones que se toman en las instituciones estatales, por lo tanto,
desde esta perspectiva, se da poca importancia a la capacidad que tienen los actores
institucionales al momento de elegir en materia de políticas públicas.61

59
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La implementación de las políticas públicas. Miguel Ángel Porrua.
México, 1993. Pág. 35.
60
MENY, Ives Y THOENIG, Jean Claude. Las políticas públicas. Ariel. Ciencia Política. México, 1992.
61
GUERRERO, AMPARÁN, Juan Pablo, "La evolución de las políticas públicas: enfoques teóricos y
realidades en nueve países desarrollados". Revista Gestión y Política Pública. vol. IV, núm. 1. México, primer
semestre de 1995. Este grupo de teorías presentan dos enfoques teóricos diametralmente opuestos: Los
marxistas, neomarxistas y la corriente de la teoría de la dependencia; al otro lado están los enfoques
racionalistas (Rational Choice), pluralistas, elitistas y de escogencia o elección pública (Public choice).
 25

Para las teorías que se centran en el Estado, éste opera como un proveedor de servicios y
selector de demandas, la toma de decisiones se halla en los centros de poder institucional, y
su ejecución corresponde al aparato administrativo, por lo tanto, el énfasis se pone en los
grupos de decisores e individuos que hacen parte del Estado, y en cómo eligen las políticas
públicas a ser implementadas.62

Este enfoque ve la construcción de las políticas públicas como el resultado del juego
político, en el cual las representaciones políticas, a través del trabajo de los diferentes
sectores representados en los órganos legislativos y en su interrelación con el ejecutivo, dan
como resultado decisiones que serán implementadas por los aparatos institucionales
encargados de llevar a cabo las diferentes políticas, de acuerdo con el sector al cual
representan.

Este tipo de interpretación se caracteriza: primero, por hacer énfasis en el momento de la

toma de decisión de la política, soslayando de esta manera los diversos pasos y actores que
intervienen en la dinámica de las políticas públicas. Luego, hace una marcada
diferenciación entre el aparato encargado de la ejecución y el centro de la toma de
decisiones como si se tratara de esferas independientes. Es por esto, que se hace necesario
adoptar enfoques capaces de dar cuenta de todo el proceso y que incluyan la posibilidad de
analizar los distintos actores que intervienen en la creación de las diferentes políticas
públicas. “Más allá del diseño está la implementación de la decisión. Y más allá del
presidente y de la legislatura, está la compleja red de organizaciones públicas, (y privadas)
con sus intereses y hábitos, que se encargan de transformar las decisiones en hechos
efectivos.”63

Las teorías mixtas, toman en consideración factores tanto internos (centrados en la

sociedad), como externos (centrados en el estado). De esta manera, pretenden realizar
aproximaciones al estudio de las políticas públicas, desde los cuales se observa la

62
ROTH DEUBEL. Op. Cit. Pág. 30. “En este grupo, se sitúan los enfoques decicionistas (modelo racional a
racionalidad limitada, incremental, incluso, como caso límite el modelo garbage can). También entra en esta
categoría el enfoque burocrático o neoweberiano según el cual las elecciones públicas resultan de los
conflictos y competición de los distintos clanes (tecnocráticos al interior del Estado). ).
63
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Op. Cit. Pág. 35.
 26

relevancia que tiene la creciente interrelación existente entre la sociedad y el Estado, donde
los vínculos no se basan en principios de dependencia de la una hacia la otra, sino de
reciprocidad (relación horizontal), generando así ámbitos interdependientes.64 El proceso de
elaboración de políticas públicas es, fundamentalmente, un continúo conflicto e
intercambio entre diferentes grupos, donde el gobierno se considera un grupo más. Por lo
tanto, las recientes transformaciones producto de los procesos de reestructuración del
Estado, han propiciado un acercamiento a la política pública y a las dinámicas resultantes
de sus procesos, desde perspectivas más acordes con una realidad que depende de factores
tanto internos (grado de organización de la sociedad civil), como externos (las posibilidades
de articular las demandas sociales a través de un diseño institucional, que propicie el
acercamiento entre la sociedad civil y el estado en el proceso de toma de decisiones).

Este nuevo escenario que se caracteriza por una reducción notable del tamaño del Estado,
por un desplazamiento de las responsabilidades de éste hacia agentes privados, así como
por los procesos de descentralización y fortalecimiento de la autonomía local, es el que ha
propiciado un aumento notable en la posibilidad de que diferentes actores pertenecientes a
la sociedad civil, puedan actuar de manera decisiva en la dinámica política, especialmente
en el nivel local.

El auge de estas nuevas formas de organización social, que reivindican intereses sectoriales
(comunidades de política)65 más que de clase o partidistas, reclaman una mayor autonomía
e injerencia en la forma en que son incluidas en la agenda pública, decididas, ejecutadas y
evaluadas las políticas que los afectan directamente. Esto ha propiciado una “situación que
va a obligar al Estado… a ¨congestionar¨ gran parte de sus políticas públicas mediante
redes o comunidades de política, presión que conduce al Estado al desarrollo de nuevos
mecanismos y lugares de participación política, como la democracia participativa y la
64
ROTH DEUBEL. Op. Cit. Pág. 31. “En este tercer grupo se ubican posturas y opciones teóricas y políticas
muy variadas como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el análisis de redes y la teoría de la acción
entre otros”.
65
SABATIER, Paul. “An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy- oriented
learning therein”. ROTH DEUBEL. Op.Cit. Pág. 36. “Las comunidades de política o advocay coalitions son
definidas como “El conjunto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto públicas como
privadas (responsables de entes gubernamentales, de gremios, políticos, académicos e investigadores) que
comparten una serie de valores y de creencias acerca de algún problema y que se coordinan en su actividad y
en el tiempo para alcanzar sus objetivos”.
 27

descentralización, para intentar integrar en su lógica burocrática las reivindicaciones de los

movimientos sociales.”66

Por lo tanto, la definición y el análisis de las políticas públicas, debe partir de la posibilidad
de participar que actualmente tienen los actores sociales en la construcción de las mismas.
Se trata entonces, de la adopción de modelos interpretativos desde los cuales se integren las
dinámicas tanto estatales, como de la sociedad civil, en la creación de lo público.

Luego de haber establecido los criterios teóricos básicos desde los cuales se orienta el
presente estudio: la necesidad que tiene el modelo democrático de avanzar hacia formas
complementarias entre la representación y la participación; el desarrollo de una cultura
democrática de la participación que posibilite su implementación; y la posibilidad de que
los actores de la sociedad civil logren incidir en el proceso de políticas públicas, para que el
modelo funcione, aumentando los niveles de legitimidad y gobernabilidad del sistema
político. Conviene entonces realizar un análisis detallado, a la manera en que éstos se
materializan en estructuras institucionales y políticas en nuestro país. Primero se abordará
el proceso de descentralización en los niveles nacional y distrital, para después observar el
desarrollo del diseño institucional de la participación ciudadana, y sus implicaciones para el
ejercicio de las experiencias de planeación participativa en el proceso de políticas públicas
en el nivel local.

66
ROTH DEUBEL. Op.Cit. Pág. 215.
 28

CAPÍTULO 2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN
BOGOTÁ

Este segundo capítulo tiene por objeto efectuar un estudio detallado sobre el diseño
institucional que posee la ciudad para el funcionamiento y organización de la Participación
Ciudadana, con el fin de evaluar, observar y descifrar el andamiaje institucional —y los
niveles de incentivos que éste ofrece a la participación: estructuras inputs— que posibilita o
no, su incidencia en los diferentes procesos, o etapas, de las políticas públicas.

Para esto, es necesario llevar a cabo, en primer lugar, un análisis general sobre los
diferentes lineamientos en los que se ha enmarcado el proceso de descentralización en
Colombia —en los ámbitos político, fiscal (asignación y generación de recursos) y
administrativo—, el cual ha viabilizado gradualmente la participación ciudadana en los
diferentes niveles administrativos del estado, a través de mecanismos como la planeación
participativa, la contratación con organizaciones sociales del nivel local y el control social
de lo público.

En segundo lugar, se aborda el proceso descentralizador en el caso de Bogotá, que presenta

importantes particularidades, dado el carácter especial —al contar con su propio Estatuto
Orgánico que estipula su régimen especial— y las facultades decisorias que ha tenido la
ciudad como capital y centro político-económico del país. En este sentido, se busca evaluar
y observar la estructura institucional de la ciudad, su evolución político-territorial en la
creación y funcionamiento de las localidades, y cómo se suscribe y desarrolla la
participación ciudadana en dicha estructura, en contraste con la democracia representativa.

En tercer lugar, se desarrolla específicamente el diseño institucional de la participación

ciudadana en la ciudad, a partir del análisis del alcance y las limitaciones de la
normatividad (acuerdos y decretos distritales) que se ha producido en torno al
funcionamiento de ésta como proceso (planeación participativa y control social) en la
 29

dinámica de las políticas públicas, y como escenario en el que interactúan los diversos
actores de la sociedad civil y el Estado.

2.1 Antecedentes de la descentralización en Colombia en las décadas del 80 y 90

La descentralización pretende lograr una reorganización del Estado, orientada a que

regiones y localidades logren mayores niveles de autonomía, y de esta manera garantizar
una mayor eficiencia en la asignación de recursos, así como una óptima provisión de los
bienes públicos. Por otra parte, se busca acercar a la comunidad a la discusión y
priorización de sus necesidades con las autoridades locales y regionales, ya que de esta
manera, se garantiza que los diferentes actores de la sociedad civil puedan incidir de
manera más activa en el proceso de política pública, con el fin de lograr el reconocimiento
de sus preferencias, orientadas al mejoramiento de su bienestar social.

El proceso de descentralización en Colombia, ha pasado por diferentes etapas, las cuales

reflejan las respuestas que se han dado por parte del sistema político a los retos impuestos
por las dinámicas políticas, económicas y sociales que ha tenido que enfrentar. En la
primera etapa, años 70 y 80, su desarrollo responde a criterios de legitimación del Estado,
debido al incremento de la movilización social. Una segunda etapa, que inicia con la
constitución del 91, sienta las bases de una descentralización orientada por la
reestructuración de un Estado que debe adecuarse a las exigencias del mundo globalizado,
donde predomina la economía de mercado. La tercera fase, tiene como característica, la
pugna entre el gobierno central y los entes territoriales, donde lo que se busca es la
reducción de la participación de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes
de la nación, reduciendo de esta manera su autonomía.

Los inicios de la descentralización reflejan la incapacidad para dar respuesta por parte del
viejo sistema centralista, heredado de la constitución de 1886, a las demandas de nuevos
actores regionales y locales que reclamaban mejoras en su calidad de vida, traducidas en
ampliación de la cobertura de los servicios públicos, calidad de la educación, ampliación
del espectro político, entre otros, como lo expresa Velásquez, “Durante la década del 70 y
 30

en la primera mitad de los 80 se multiplicaron las movilizaciones ciudadanas regionales y

locales, especialmente en municipios pequeños y medianos, que poco a poco se
convirtieron en factor de desestabilización institucional, lo que aceleró la aprobación de
reformas descentralistas. La descentralización se convirtió desde entonces en un
instrumento de apertura política”.67

La primera etapa de la descentralización se insinúa desde finales de los años 60, cuando se
encuentran antecedentes encaminados a dar mayor autonomía a las entidades territoriales
mediante normas como, la ley 33 de 1968 que estableció una participación del 30 % en el
impuesto a las ventas de los municipios y departamentos. En los años 70, la ley 46 de 1971
crea el situado fiscal, estableciendo que un 13% de los ingresos ordinarios de la nación,
estarían destinados a la financiación de la salud y la educación.68

En los años 80 se avanza significativamente en el frente político, mediante la

institucionalización de la elección popular de alcaldes. En el campo fiscal, se crea el
sistema de cofinanciación. Así mismo, en 1983 se amplió la autonomía de los entes
territoriales para el manejo de sus propios impuestos con el fin de aumentar los recursos
regionales y locales,69 y en 1986 se modificó el régimen de transferencias para los
municipios, mediante la ampliación de su participación en el IVA. Sin embargo, estas
transferencias fueron condicionadas al esfuerzo fiscal propio, y al tipo de servicios que
debían prestar.70

67
VELÁSQUEZ, Fabio & GONZÁLEZ Esperanza. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en
Colombia? Fundación Corona. Bogotá, 2003. Pág. 69.
68
EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: BALANCE DE UNA DÉCADA
Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 2002. Pág. 21.
69
La ley 14 del 83, teniendo como objetivo el fortalecer las finanzas de los entes territoriales, reformó los
impuestos al consumo de licor y cigarrillo y el de industria y comercio. Además, cede el impuesto de timbre
nacional de vehículos a los departamentos y establece un impuesto local para vehículos. FORERO, Clemente.
Descentralización y participación ciudadana. Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1997. Pág. 15.
70
“La ley 12 de 1986 establece una transferencia progresiva del IVA a los municipios en proporción al
tamaño de la población de las localidades y al esfuerzo fiscal propio (medido por los recaudos del impuesto
predial). Además, durante un año se le otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para
reformar las entidades descentralizadas de tal forma que se pudieran asignar nuevas funciones a las entidades
locales beneficiarias del IVA que antes le correspondían a Ministerios y Departamentos Administrativos.”
IBID. Pág. 15.
 31

La segunda etapa de la descentralización, que inicia con la constitución de 1991, responde

más a criterios de adecuación de las estructuras estatales y de la administración pública para
enfrentar las exigencias de la apertura económica y la globalización. La descentralización
entonces, no buscaba legitimar el Estado como ocurrió en las décadas del 70 y 80, se
trataba de reducir su tamaño, y de fomentar el ambiente adecuado para una acción más libre
de las fuerzas del mercado.

En el plano fiscal, se estableció un aumento gradual para la transferencia de recursos

fiscales hacia los entes territoriales por parte del gobierno central. En el plano político, se
mantuvo la elección popular de alcaldes y se avanzó con la institucionalización de la de
gobernadores, y también se abrió la posibilidad de introducir iniciativas legislativas de
origen cívico. Para el fortalecimiento de los principios de la participación ciudadana se
crearon los Consejos Nacional, departamentales y municipales de planeación, con el fin de
que los representantes de la sociedad civil, en cada nivel, puedan incidir en los planes de
desarrollo, formulando observaciones y recomendaciones antes de su aprobación. Además
de los Consejos de planeación, se adoptan mecanismos de participación ciudadana como la
revocatoria del mandato, el cabildo abierto, y el plebiscito. Se organiza el Sistema Nacional
de cofinanciación, y se reforma el sistema de transferencias a través de la ley 60 de 1993.71

La tercera fase de la descentralización se caracteriza por la intención que se tiene desde el

gobierno central de recortar la autonomía de los entes territoriales, aduciendo que gran
parte de la responsabilidad de la crisis fiscal, se debe a la participación de los mismos, en
los ingresos corrientes de la nación, según Velásquez, “Se trata de un debate de fondo en el
que hasta ahora el gobierno nacional ha impuesto su punto de vista y su poder a través del
acto legislativo 01 de 2001 y de las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001. El gobierno ha hecho
una lectura fiscalista de la descentralización culpándola del déficit fiscal nacional y ha

71
IBID. Pág. 11. “De acuerdo con lo establecido en la Constitución política de 1991, la ley 60 de 1993 buscó
incorporar en forma explicita la asignación de competencias a los entes territoriales y a la nación, amplió los
recursos del situado fiscal y modificó la base de participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la nación. La nueva distribución de los recursos tiene en cuenta el número de usuarios potenciales de los
servicios de salud y educación, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –INBI- y el esfuerzo fiscal
ponderado”.
 32

procedido en consecuencia recortando las transferencias territoriales y limitando la libertad

de gasto de los gobiernos municipales y departamentales.”72

2.2 La Descentralización en Bogotá y la configuración del nivel Local

Bogotá, como ciudad capital y centro económico del país, ha tenido un tratamiento especial
respecto a su funcionamiento político, fiscal y administrativo. De tal manera que ya desde
1968 (Decreto Ley 313373) contó con un régimen especial que establecía la ciudad como
Distrito Especial, con una estructura administrativa propia, que le otorgaba cierta
autonomía frente al nivel nacional y el régimen general para los municipios.

En las décadas posteriores, dadas las medidas y políticas descentralizadoras de los 70 y 80,
Bogotá enfrentó el proceso descentralizador, al igual que el resto de entidades territoriales
con algunas condiciones especiales74: asignación y generación de recursos (régimen fiscal y
de transferencias), división territorial, generación de oferta de servicios municipales para
sus habitantes (instituciones propias de cada ente territorial), elección popular de alcaldes,
entre otros.

Este proceso descentralizador en la ciudad, tuvo una inflexión y fortalecimiento importante

con la constitución de 1991. Allí, se estableció a Bogotá75 como Distrito Capital que
contaría con su propio régimen especial administrativo: conformación de autoridades

72
VELASQUEZ, Fabio & GONZALEZ Esperanza. Op.Cit. Pág. 71.
73
Primer Estatuto Administrativo, orientado a la reforma administrativa de Bogotá, a partir de la creación de
los institutos descentralizados. “En el Decreto Ley 3133 de 1968 se consideraron organismos de
administración y gobierno de la ciudad: el Concejo, la Alcaldía Mayor, las Secretarías y los Departamentos
Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos se les fijaron las respectivas funciones. Posteriormente, el
Acuerdo 7 de 1997 clasificó las entidades distritales en Sector Central, conformado por las Secretarías y
Departamentos Administrativos y el Sector Descentralizado conformado por los Establecimientos Públicos
(Orquesta Filarmónica), las Empresas industriales y comerciales (servicios públicos domiciliarios) y las
Sociedades de Economía Mixta (Corporación de Abastos de Bogotá). Adicionalmente, se determinaron las
funciones de los Fondos de Desarrollo adscritos a las empresas, institutos y Departamentos Administrativos,
con el fin de agilizar las operaciones administrativas, principalmente de contratación de bienes y servicios. ”
VEEDURÍA DISTRITAL. Bogotá: Administración y desarrollo local. Veeduría Distrital. Bogotá, 2002.
Pág.14.
74
Dado su carácter especial, Bogotá debió esperar hasta 1992 para poder reglamentar el proceso de
conformación de las Juntas Administradoras Locales, ya que la normatividad que la regulaba anulaba el
efecto de las políticas descentralizadoras para los municipios del país.
75
Art. 322, 323, 324 CPN
 33

distritales y locales76 (juntas administradoras locales JAL y alcaldes locales), funciones y

atribuciones de las localidades (gestión de sus propios asuntos77), le correspondió al
Concejo dividir el territorio en localidades, se estipuló la no participación de ediles y
concejales en las juntas directivas de las entidades descentralizadas, y la asignación de
partidas presupuestales a las localidades que las JAL apropiarían y distribuirían. De tal
forma que la constitución ordenó78 la creación de un Estatuto Orgánico especial para la
ciudad que se concretó dos años mas tarde, mediante el Decreto nacional 1421 de 1993.

El Estatuto Orgánico de Bogotá79 estableció la estructura institucional de la ciudad a partir

de la conformación y organización de tres sectores principales: Sector Central, Sector
Descentralizado, y Sector de las Localidades; además se crearon los organismos de control
y vigilancia (Contraloría Distrital, Personería Distrital y Veeduría Distrital). El Sector
Central, que agrupa al equipo de gobierno comandado por el Alcalde Mayor, está
conformado por siete secretarías y ocho departamentos administrativos.80 El Sector
Descentralizado, que agrupa instituciones prestadoras de servicios, está integrado por los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, y el ente universitario
autónomo (Universidad Distrital).81

Finalmente, se estructuró el Sector de las Localidades, que agrupa a las instituciones y

autoridades locales, conformado por las Juntas Administradoras Locales, las Alcaldías
Locales y los Fondos de Desarrollo Local, con componentes importantes de participación
ciudadana. Las localidades fueron conformadas tomando como punto de partida el modelo
anterior de alcaldías menores, dividiendo a Bogotá en 20 localidades (Cuadro 1).

76
De esta manera el proceso de descentralización, impulsado por la constitución de 1991, modificó
drásticamente el esquema vigente hasta entonces, que tenía la forma de alcaldías menores.
77
FAINBOIM, Israel. “El proceso de descentralización en Bogotá, evaluación y recomendaciones”. En
Planeación urbana e instituciones presupuestales. Alcaldía Mayor de Bogotá DC. Bogotá, 2000. Pág. 42-43
78
A través del artículo transitorio (41).
79
Decreto 1421 de 1993
80
VEEDURÍA DISTRITAL. Bogotá: administración y desarrollo local. Veeduría Distrital. Bogotá, 2002.
Págs. 17-19.
81
IBID. Pág. 23
 34

Cuadro 1. Evolución de la descentralización territorial de Bogotá

Norma Año Características

Acuerdo 26 1972 - Creación de 16 alcaldías menores dependientes del alcalde mayor y
adscritas a la Secretaría de Gobierno.
Acuerdo 8 1977 - Reorganización de las alcaldías menores.
- División del territorio en 18 zonas.
- Creación de la zona de Candelaria y Rafael Uribe Uribe.
- Reglamentación de funciones: Preservar el orden público,
prestación de servicios públicos asignados.
Acuerdo 14 1983 - Creación de la zona Ciudad Bolívar.
- Modificación de los límites de Tunjuelito y Bosa.
Acuerdo 9 1986 - Creación de la Alcaldía Rural Menor de Sumapaz con sede en el
corregimiento de San Juan.
Acuerdo 2 1992 - Creación de las 20 localidades.
- Reglamentación de la integración de las JAL en cada localidad
(número de ediles por localidad).
Decreto 619 2000 - Establecimiento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
- Creación de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) al interior
de cada localidad (112 en Bogotá).

Se estableció así, en concordancia con lo estipulado en la constitución82, que cada localidad

contara con su propia JAL, integrada por un número de ediles determinado por el Concejo
basado en el tamaño de la población (con un mínimo de 7 ediles por localidad), elegida
popularmente para períodos de tres años83. Éstas serían las encargadas de distribuir y
apropiar las partidas presupuestales globales que en el presupuesto anual del Distrito se
asignen a las localidades, “previa audiencia de las organizaciones sociales, cívicas y
populares de la localidad”. 84 De tal forma, el Estatuto atribuye a las JAL la aprobación del
presupuesto anual de los Fondos de Desarrollo Local, lo que se erigió como una fuente de
poder político-electoral para éstas (clientelismo), y centro de discusión y debate en
contraste con los procesos de participación ciudadana, que no cuentan con una atribución
tal, sino que son espacios únicamente consultivos —sin poder de decisión— como se
ampliará más adelante.

82
Art. 23 CPN
83
Actualmente, a partir de la reforma política implementada por el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, el
período se amplió a cuatro años, lo que modifica también la vigencia de los planes de desarrollo.
84
Art. 69 Estatuto Orgánico de Bogotá, Decreto 1421 de 1993.
 35

Además, las JAL deben “promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en

el manejo y control de los asuntos públicos” (Art. 69). En este sentido, el estatuto apunta a
generar una complementariedad entre la democracia representativa y la democracia
participativa en escenarios y procesos como la planeación participativa, la rendición de
cuentas, y el seguimiento a la ejecución de los planes de desarrollo (veedurías ciudadanas).
Sin embargo, es precisamente en el desarrollo de estos procesos en donde se han generado
las complejidades y conflictos en los que se enmarca el ejercicio de la participación
ciudadana en las localidades de Bogotá, en la medida que la toma de decisiones sobre
inversión recae sobre las Juntas Administradoras Locales, y las instancias de participación
se erigen como entes consultivos85 que deben tratar de concertar (negociar) con los ediles,
quienes a su vez pueden solicitar retribución y generar clientelas.86

Respecto a la participación ciudadana, el estatuto parte de la premisa que es indispensable

promover la organización de la ciudadanía para el ejercicio de la participación ciudadana y
el control social (Art. 6). Es decir, acierta en la concepción según la cual no es posible la
participación ciudadana sin organización social —a lo cual se refieren Macpherson y
Bobbio, como condición sine qua non, para el ejercicio de la democracia participativa (Ver
Capítulo 1) —. Así mismo, el Art. 6 ordena al Concejo la creación de la normatividad
necesaria, a través de los acuerdos, para la vigencia de las instancias de participación y los
procedimientos bajo los cuáles deben operar: ejercicio de la participación en la planeación,
ejecución y seguimiento a los planes de desarrollo, y las veedurías ciudadanas. En este
sentido, el estatuto hace especial énfasis en la planeación participativa y el control social
(Art. 89) para una mejor eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos locales,
propiciando una mayor cercanía entre ciudadanos y el Estado, con el fortalecimiento de la
descentralización en el nivel local.

De otra parte, los contratos pueden celebrarse con organizaciones cívicas, sociales y
comunitarias que actúen en la localidad (Art. 94, 152), lo cual se erige como mecanismo y
oportunidad de fortalecimiento de la organización social. Sin embargo, este punto genera
85
FAINBOIM. Op. Cit. Págs. 46-49.
86
CONTRERAS, Yency. Ejercicio político de los ediles en las Juntas Administradoras Locales en Bogotá:
estudio de caso localidad Rafael Uribe Uribe. Universidad Nacional de Colombia, Monografía para obtener el
título de politóloga.
 36

bastante polémica, sobre todo en aquéllos que asumen una posición en defensa de la
democracia representativa frente a la participativa. Esta disposición, a pesar de ser una
particularidad del diseño institucional —siguiendo el espíritu de la descentralización
implementado en Colombia87— que puede fortalecer procesos de organización social, ha
sido bastante cuestionada por varias razones: conflictos en la asignación de los contratos;
rapiña por los recursos entre las organizaciones sociales; mala calidad en la ejecución de los
proyectos; dificultades en el ejercicio del control social (inexistencia de mecanismos); la
participación ciudadana en función de las posibilidades de contratación, entre otras.

En cuanto a los alcaldes locales, se estableció que serían designados por el alcalde mayor,
de terna enviada por la JAL de cada localidad (Art. 84). Éstos pueden ser removidos en
cualquier momento por el alcalde mayor en su calidad de funcionarios de la administración
distrital y sus funciones principales serían las de coordinar la acción del Distrito en las
localidades (Art. 84), velar por el orden público, hacer cumplir las normas sobre desarrollo
urbano y uso del espacio público, vigilar y controlar la prestación de los servicios de las
autoridades distritales y los particulares en la localidad, entre otras. Al respecto Fainboim
concluye que existe una gran ambivalencia dado que el Concejo “no se tomó la tarea de
delimitar la asignación de competencias a las autoridades locales, dejando a las localidades
con competencias en casi todos los sectores.”88 Esto ha generado que los planes de
desarrollo local, en donde se definen los lineamientos de inversión presupuestal de cada
localidad (programas y proyectos), destinen en muchos casos, partidas a sectores y
servicios que corresponden al nivel distrital.89

El proceso descentralizador en las localidades se posibilita y materializa, en gran medida,

gracias a la asignación de recursos a éstas y la creación de los Fondos de Desarrollo Local.
Este proceso ha tenido una compleja evolución propia, ya que posibilitó la autonomía de

87
“Se contratarían con el estado a través de organizaciones sin ánimo de lucro y con personería jurídica la
ejecución de obras, funciones e inversiones municipales…” GONZÁLEZ, Edgar. El laberinto institucional
colombiano 1974--1994. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 1997. Pág. 726.
88
IBID. Pág. 44.
89
Al no existir una clara diferenciación de las competencias entre el nivel local y el distrital, se han
presentado frecuentemente casos de inversión en las localidades como proyectos de dotación a los colegios
distritales y a la policía, que deben hacer parte de una política pública de educación distrital o de seguridad
nacional y no local.
 37

inversión local, que implica, además de la planeación, procesos de contratación y ejecución

de presupuesto con dinámicas particulares en cada administración. Con Tendencias
centralistas y descentralistas como los procesos de contratación en manos de las Alcaldías
locales y la posterior creación de las Unidades Ejecutivas Locales (UEL) para efectuar
licitaciones públicas, en las cuales tienen la oportunidad de contratar las organizaciones
sociales sin ánimo de lucro que ejercen la participación ciudadana en las localidades.

Como parte de la descentralización territorial de Bogotá, el estatuto estableció entonces, la

creación de un Fondo de Desarrollo Local para cada localidad, con personería jurídica y
patrimonio propio, con el que debía financiarse la prestación de los servicios y la
construcción de las obras contempladas en el respectivo Plan de Desarrollo Local (Art. 87).
También determinó que a partir de 1994 se asignara a las localidades no menos del 10% de
los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del distrito, con la
posibilidad —en poder del Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor— de incrementar dicha
participación anual y acumulativamente en 2% sin superar el 20% de los ingresos (Art.89),
sin embargo, hasta el momento la cifra se ha mantenido en el 10%. Además se estipuló,
sobre la representación legal y reglamento de los fondos, que aunque el alcalde mayor
figura como representante legal de éstos y ordenador de sus gastos, podría delegar parcial o
totalmente tales funciones (Art. 92).

En ese sentido, Jaime Castro durante su administración (1992-1994) delegó las funciones
de contratación en los alcaldes locales.90 De tal manera que éstos seleccionaban a los
contratistas (de manera directa, sin proceso de licitación) que ejecutarían los proyectos
contemplados en la implementación del Plan de Desarrollo Local (PDL). La asignación de
estas funciones generó varias problemáticas y discusiones en torno a las competencias de
los alcaldes locales, como lo expresa el informe de Fainboim, sobre el modelo
descentralización de Bogotá: “El modelo basado en la delegación de la contratación en los
alcaldes locales generó innumerables problemas: corrupción, fraccionamiento, y número
excesivo de proyectos, demoras en la ejecución, obras inconclusas y de mala calidad,
sobrecostos y doble contratación de obras, entre otros. Los principios de transparencia,

90
Decretos 533 y 698 de 1993 y 050 de 1994.
 38

economía, responsabilidad y selección objetiva, en los que debe basarse la administración

pública, fueron violados a menudo.”91

Este fenómeno de la contratación en las localidades, se convirtió en pilar del clientelismo y

motor de las prácticas políticas locales, generando dinámicas turbias que cuestionaron (y
aún son objeto de debate) el diseño institucional de la descentralización en Bogotá, —con
bajos índices de participación ciudadana— en donde las autoridades locales (JAL y alcalde
local) ostentan el poder de decisión, y por ende, de canalización de los recursos según sus
intereses (objetivos electorales) políticos: “Casi en la totalidad de los casos la contratación
se hizo de manera directa, desconociendo procesos licitatorios que se hubiesen requerido
por la magnitud y cuantía de los proyectos. En la mayoría de los casos de contratación de
suministros y en una parte no despreciable de los contratos de obra pública, se presume
favorecimiento a determinados proveedores y contratistas.”92

Además, la elaboración de los PDL no obedecía a una metodología estratégica-participativa

que permitiera una eficiente asignación e inversión presupuestal. “El ejercicio de la
planeación en las localidades era (y todavía es) muy débil. Como consecuencia de ello, la
mayoría de proyectos no obedecen (ni obedecían) a un inventario real de necesidades o a un
orden de prioridades. La débil planeación también resultaba en una mala ejecución de los
recursos: el 70% de éstos se ejecutaban en los dos o tres últimos meses.”93
Con el propósito de encaminar acciones que permitieran depurar este fenómeno de las
localidades en torno a la contratación, la administración Peñalosa da un viraje al modelo de
descentralización, lo que algunos estudiosos del tema —y por supuesto los ediles94— han
definido como unas medidas centralistas (“reversamiento”) que truncan la descentralización
y la autonomía local95, sin embargo lo que se hizo fue escindir el poder de asignación del
91
FAINBOIM. Op. Cit. Pág. 46.
92
IBID. Pág. 47.
93
IBID. Pág. 46.
94
FAINBOIM. Op. Cit. Pág. 49. “Posteriormente, con el Decreto 176 de 1998 se delegaron dichas funciones
(de contratación) en las entidades del sector central y en los establecimientos públicos, y se crearon las
Unidades Ejecutivas Locales —UEL— cuyo personal debía designar la entidad la cual estuviera adscrita
cada unidad. La coordinación de las UEL quedó a cargo de Secretaría de Gobierno, a través de la
Subsecretaría de Asuntos Locales. La decisión de crear estas unidades obviamente resultó en una fuerte
oposición a éstas por parte de los ediles. ”
95
MEDELLÍN, Pedro. “Tendencias y contratendencias de las prácticas políticas en Bogotá”. En Bogotá
sistema político y cultura democrática. Alcaldía Mayor de Bogotá. Bogotá, 2003. Pág. 130. “Dos elementos
 39

gasto, en manos de las JAL, del proceso de contratación, que se delegó a las UEL. En este
sentido, la reforma contempló tres medidas importantes: se suspendió la delegación a los
alcaldes locales en materia de contratación96; se crearon las Unidades Ejecutiva Locales
(UEL)97 que se encargarían en adelante de los procesos de contratación y acompañamiento
técnico en la elaboración de los proyectos de inversión98, apuntando “a mejorar la
coordinación entre los proyectos de inversión designados por el centro y las localidades y a
vigilar la calidad y eficiencia de las contrataciones”99; y se crearon los Encuentros
Ciudadanos —dada la baja participación de la ciudadanía en la definición de los planes de
desarrollo—, con el fin de propiciar la intervención de las comunidades locales en la
deliberación de temas de interés general, en la identificación de necesidades y la
concertación de los proyectos prioritarios y el seguimiento a la ejecución de los proyectos.

Así, cada administración distrital ha dado diferentes matices y enfoques a la

descentralización, y por ende al diseño institucional de la participación ciudadana en
Bogotá, tanto en el nivel Distrital como en el nivel Local: principalmente, a través de la
reglamentación de los procesos de elaboración, ejecución y seguimiento de los planes de
desarrollo.

2.3 La Planeación Participativa en Colombia

La historia de la planeación en Colombia se inicia a mediados del siglo pasado, y su

principal preocupación se centraba en la creación de las condiciones necesarias para el
desarrollo económico. Esta visión estrecha y reduccionista, va a ser superada para incluir
nuevos componentes que se consideran cruciales en nuestros días para lo que hoy se conoce
como desarrollo humano sostenible, es decir, un modelo mediante el cual se logren abarcar

marcan el reversamiento: la creación de las Unidades de Ejecución Local (UEL) y la redefinición del proceso
de planeación local en la ciudad. Con la creación de las UEL se le quitó a las localidades la facultad de
contratación para los gastos de funcionamiento e inversión. Los gobiernos locales quedaron bajo el control y
la subordinación de nuevas instancias intermediarias que, controladas burocráticamente por los concejales,
reestablecieron las bases de la vieja política en Bogotá.”
96
Decreto 022 de 1998.
97
Decreto 176 de 1998.
98
“Las UEL están conformadas por funcionarios financiados por el Distrito. Sus funciones son, entre otras
cosas, prestar el apoyo técnico a los alcaldes locales, a las JAL, y a las comisiones de trabajo, para una mejor
formulación, ejecución y evaluación de los proyectos.” FAINBOIM. Op.Cit. Pág. 50.
99
FAINBOIM. Op. Cit. Pág. 49
 40

las diferentes facetas de la vida humana: La económica, la social, la cultural, la política y la

ambiental.100

La planeación participativa es la capacidad para articular procesos de creación de las

condiciones sociales adecuadas en el largo plazo, es decir, como la visión del futuro que
tienen las diversas comunidades, y la manera de lograr su concreción, y puede ser vista
como, “el proceso por medio del cual la sociedad y el Estado, entienden su realidad diversa,
racionalizan los recursos públicos y privados presentes, con el fin de tener un mejor futuro,
donde la planificación consulta los ejes temáticos y problemáticos resultado del interés
general de una sociedad en determinado momento, permitiendo que su desarrollo logre
consolidar acciones prospectivas que mejoran la calidad de vida de la mayoría de la
población” 101

La planeación participativa se instituye en Colombia a partir de la constitución de 1991, se

trata de un cambio importante en la forma en que deben ser entendidos los procesos de
planeación, ya que se pasa de estructuras técnicas ajenas en gran medida a las necesidades
más próximas de las distintas comunidades, a dar espacio para que los diferentes actores
sociales puedan proponer y defender sus intereses en instancias y espacios destinados para
tal fin. Por lo tanto, “la planeación participativa se convierte entonces en un proceso y un
espacio en el que confluyen individuos y organizaciones cuyo accionar responde a
diferentes intereses, convirtiéndose así en un espacio de conflicto donde se encuentran una
serie de posiciones. Uno de los valores de la planeación participativa es transformar el
conflicto en procesos de conflicto-cooperación en los cuales se crea un campo relacional
que recoge los intereses y les da prioridad a los de trascendencia pública”102

De esta manera, la planeación adquiere un nuevo cariz, que busca que la relación entre el
Estado y la sociedad, en cuanto a la formulación de la planeación, no se dé de arriba hacia

100
PARRA, Ernesto. “El proceso de evaluación, aprobación y evaluación del Plan nacional de Desarrollo”.
En: participación ciudadana en la planeación del desarrollo municipal, distrital y nacional. Veeduría Distrital.
Bogotá, 2001. Págs. 47-57. Pág. 47.
101
BETANCOURT GARCÍA, Mauricio. Planeación y participación: construyendo la democracia local.
ISMAC. Bogotá, 2001. Pág. 42.
102
FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo & CORDOBA, Carlos. Planeación Participativa: estrategia
de Paz. Consejo nacional de Planeación. Bogotá, 1999. Pág. 1.
 41

abajo, sino al contrario, esto es, recogiendo las opiniones y demandas de los diferentes
sectores de la sociedad civil, desde los niveles locales y pasando por los diferentes entes
territoriales, articulándolos para lograr su consolidación en forma de propuestas para los
planes de desarrollo.103

El desarrollo de la planeación participativa en Colombia ha mostrado grandes avances, sin

embargo, no deja de ser menos cierto, que si bien se incluye la participación como eje
central de los diferentes procesos de planeación en los distintos niveles del estado,
determinando nuevas formas institucionales para el desarrollo de la misma, y a pesar de que
nuevos actores logran ser incluidos en las dinámicas de planificación, el Estado sigue
manteniendo el papel preponderante sobre las decisiones, en materia de inversión y
orientación de las lógicas de los planes, ya que las instancias que integran los sectores de la
sociedad civil, en últimas, terminan teniendo un mero carácter consultivo de donde se
deriva, lo que muchos señalan como la gran debilidad de la democracia participativa”.104

2.4. La Planeación Participativa en Bogotá

La planeación participativa en Bogotá ha pasado por diferentes etapas, que han estado
marcadas por el desarrollo de normas a cargo de los diferentes gobiernos distritales
elegidos durante la década de los 90. El desarrollo e implementación de estas normas ha
dependido de la voluntad política de los diferentes gobiernos distritales y de la visión e
interpretación que cada mandatario ha tenido acerca de la planeación participativa, “La
evolución normativa para la formulación de los Planes de Desarrollo de las localidades de
Bogotá se ha caracterizado por su inestabilidad, en la medida en que cada administración ha
buscado ponerle su sello particular con nuevas normas y distintos niveles de prioridad
política.”105 A continuación se realizará un breve recuento de los pasos que se han dado
103
Las estructuras que se han creado en Colombia para el funcionamiento de la planeación participativa son:
El Consejo nacional de Planeación, los Consejos Territoriales, Municipales y locales, integrados todos ellos
en el Sistema Nacional de Planeación. (Ley 152 de 1994).
104
Según el artículo 340 de la CNC, se determina que: habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado
por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan
Nacional de Desarrollo. BETANCOURT GARCÍA. Op. Cit. Pág. 111.
105
LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS: TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
EN BOGOTÁ 2001. Fundación Corona. Bogotá, 2003. Pág. 52.
 42

para la consolidación de las instancias y mecanismos de planeación participativa, a nivel

distrital y local, a partir de los desarrollos normativos más relevantes que se han realizado.

Cuadro 2. Evolución de las principales normas sobre Planeación Participativa en

Bogotá
Norma Año Características
Nivel Distrital
Acuerdo 12 1994 - Establece el estatuto de planeación del Distrito Capital y se
reglamenta la Formulación, aprobación, ejecución y evaluación del
Plan de Desarrollo Distrital.
- Crea el Consejo de Planeación Territorial.
Nivel Local
Decreto 425 1995 - Fija procedimientos para la elaboración de los Planes de Desarrollo
Local en el Distrito Capital
Decreto 395 1996 - Reglamenta la ejecución de los proyectos por parte de las
localidades, en relación con la exigencia de la debida y previa
formulación e inscripción en el banco de programas y Proyectos de
Inversión Local (BPPIL).
Decreto 739 1998 - Establece los Encuentros Ciudadanos como un nuevo
procedimiento para la elaboración, aprobación, ejecución y
seguimiento de los PDL, así como los mecanismos y espacios
permanentes para la participación ciudadana en las distintas etapas
del proceso.
Decreto 176 1998 - Delega en las entidades del gobierno central de la ciudad y en los
establecimientos públicos, la facultad para contratar y ordenar los
gastos y pagos de los proyectos con cargo al presupuesto de los
FDL, buscando mayores niveles de complementariedad en la
ejecución de los proyectos locales. Crea las Unidades Ejecutivas
Locales (UEL), ubicadas en cada una de las secretarias,
departamentos y entidades descentralizadas, y delega la ordenación
del gasto en los secretarios, directores y gerentes.
Acuerdo 13 2000 - Reglamenta nuevamente el proceso de formulación y adopción de
los Planes de Desarrollo Locales, además, da carácter vinculante a
las decisiones de la ciudadanía.
- Crea los Consejos Locales de Planeación.

2.4.1 La Planeación Participativa en el nivel Distrital

En el nivel distrital la reglamentación para la planeación participativa está contenida en el

Acuerdo 12 de 1994, por medio del cual, se crearon los mecanismos para la formulación de
los planes de Desarrollo del Distrito Capital y se creó de acuerdo a lo dispuesto por la ley
152 de 1994, el Consejo Territorial de Planeación de Bogotá, cuya función principal
consiste en dar concepto a las propuestas de plan elaboradas por las respectivas
administraciones distritales.
 43

Sin embargo, el interés mostrado por las diferentes administraciones para el fortalecimiento
de la planeación participativa en el nivel distrital ha sido bastante bajo, concentrándose y
prestando siempre mayores recursos a los procesos de planeación en el nivel local. De esta
manera, se ha generado un gran distanciamiento entre la planeación a nivel distrital y la
planeación local. Por lo tanto, los procesos de planeación, se presentan desarticulados, y la
planeación “desde abajo”, se queda sin piso en su pretensión de construir desde los espacios
locales una visión de ciudad articulada en todos los niveles. Como lo expresa Velásquez,
“queda una cierta impresión de que la participación es asignada, desde las instancias
gubernamentales, preferiblemente a procesos locales antes que a cuestiones distritales,
como si en este nivel macro (el Distrito) no fuera necesaria e incluso, fuera incómoda.
Claro ejemplo de esta dualidad de la política pública es el apoyo discriminado que las
administraciones distritales le han dado al Consejo Territorial de Planeación en
comparación con el respaldo institucional y financiero dado a los Consejos Locales de
planeación. Así, las grandes decisiones distritales (90% del presupuesto de inversión)
quedan en manos casi exclusivas del gobierno distrital, mientras que la participación queda
confinada a lo local y a lo microbarrial (10% del presupuesto).”106

2.4.2 La Planeación Participativa en el nivel Local

La primera puesta en práctica de los procesos de planeación participativa en las localidades

de Bogotá, corresponde al ejercicio realizado entre agosto y octubre de 1995 orientado por
el plan de desarrollo Para Formar Ciudad, en desarrollo de los mecanismos establecidos
por el decreto 425 de 1995 (Ver anexo 5.6)durante la primera administración de Antanas
Mockus. Por tratarse de nuevos mecanismos participativos para la elaboración de los planes
de desarrollo locales, la confrontación con las JAL condujo a procesos de negociación, ya
que estas “querían ejercer de manera autónoma su prerrogativa constitucional de distribuir
los recursos girados a las localidades”.107

106
VELASQUEZ, Fabio. “La participación ciudadana en Bogotá, ¿En donde estamos?, ¿Para dónde vamos?”.
En: En Bogotá sistema político y cultura democrática. Alcaldía mayor de Bogotá, 2003. Pág. 404.
107
IBID. Pág. 27.
 44

Este primer ejercicio inició por medio de reuniones de convocatoria en cada localidad, a
organizaciones y ciudadanía en general, con presencia del Alcalde Mayor con el fin de
darle mayor importancia al proceso. Después, se llevaron a cabo la inscripción de proyectos
e ideas, su sustentación y ordenamiento por parte del Comité Técnico Local,108 y por
último, la selección final de los proyectos y la redacción del Plan —actividades que
también fueron realizadas por los comités técnicos locales—. Los planes de desarrollo
producto de este proceso, fueron presentados a las respectivas JAL con el fin de que éstas
los adoptaran total o parcialmente de acuerdo al criterio de las mismas. Posteriormente, con
el fin de que la comunidad conociera el Plan de Desarrollo aprobado, y pudiera hacer
seguimiento a las obras, se realizaron los Consejos Locales de Gobierno, que eran
reuniones públicas a las que asistían, El Alcalde Mayor, funcionarios de la administración
distrital y local, así como ediles y concejales, con el fin de dar mayor legitimidad al proceso
y acercar más a los protagonistas con las autoridades locales y distritales. 109

A pesar de lo importante que resultó este ejercicio, fueron notables las deficiencias y
problemas a los que se tuvo que enfrentar. Se evidenció falta de divulgación, aunada al
desconocimiento de ejercicios de este tipo, poca capacitación de la gente, falta de
estrategias para preparar a la comunidad, y apatía por parte de los ciudadanos. Inclusive, los
mismos funcionarios se quejaban de falta de apoyo por parte de la alcaldía, así como de
falta de interés y voluntad por parte de ediles y alcaldes locales, que veían en estos
ejercicios un recorte de sus atribuciones.110

La segunda experiencia de planeación participativa en Bogotá, se llevó a cabo en 1998

durante la administración de Enrique Peñalosa, teniendo como marco de referencia el Plan

108
Para la elaboración de los planes de desarrollo, se conformaron en cada localidad, Los Comités técnicos
estos, tenían carácter transitorio y estaban integrados por: El Alcalde Local, Los miembros de la comisión del
plan de la respectiva JAL y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Su
función consistía en brindar apoyo técnico y logístico para el proceso de elaboración del proyecto de Plan de
Desarrollo. Articulo 1, literal C, Decreto 425 de 1995.
109
LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS: TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN
PARTICIPATIVA EN BOGOTÁ 2001.Op. Cit. Pág. 28.
110
IBID. Pág. 28.
 45

de desarrollo Por la Bogotá que Queremos, y orientado por los mecanismos de

participación desarrollados por el decreto 739 del 28 (ver anexo 5.6)de agosto de 1998.111

Este decreto representó un gran avance para la consolidación de los procesos de planeación
participativa, ya que estableció como fundamentos del plan de desarrollo local, el plan de
desarrollo distrital, los elementos de diágnostico de la localidad, la evaluación del plan que
aún estaba en vigencia y que culminó en diciembre de 1998, las políticas sectoriales y el
Plan de Ordenamiento Territorial.112 Tiene además como principal novedad, la creación de
los Encuentros Ciudadanos, cuya función consiste en que las autoridades locales (Alcalde
Local y JAL), concilien con las comunidades el contenido básico del Plan de Desarrollo
Local. Estos Encuentros Ciudadanos están integrados por el Alcalde Local, los ediles, los
ciudadanos y las organizaciones sociales.113

A pesar de la institucionalización de los Encuentros Ciudadanos y de propiciar espacios y

mecanismos de participación más estables, “Hay que anotar, sin embargo, que tanto éste
como el primer ejercicio fueron reglamentados por decretos diferentes, emanados de cada
administración, lo que de cierta forma creó confusiones, pues las normas cambiaron de uno
a otro y no fueron claras ni conocidas por todos, asunto que influiría definitivamente en la
calidad y los resultados de ambos procesos”.114

Además se debe tener en cuenta, que las fallas y alcances de este proceso, dependen en gran
medida, de que se trató de un ejercicio sin antecedentes en cada una de las localidades de
Bogotá, donde la construcción y puesta en práctica de sus mecanismos se realizaba sobre la
marcha. De esta manera, la comunidad se veía obligada a encuadrarse en los tiempos y
ritmos del proceso de planeación, realizando al mismo tiempo el proceso de aprendizaje.115

111
Por el cual se fijan los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los
Planes de Desarrollo Local, y se establecen mecanismos y espacios permanentes para la participación de la
ciudadanía en los procesos económicos, sociales culturales y políticos de la vida local.
112
LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS: TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
EN BOGOTÁ 2001.Op. Cit. Pág. 30.
113
Art. 6 y 7, Decreto 739 de 1998.
114
LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS: TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
EN BOGOTÁ 2001.Op. Cit. Pág. 29.
115
IBID. Pág. 30.
 46

Al igual que en la experiencia anterior, el plan fue estructurado con base en prioridades,
pero en esta ocasión, fue el alcalde local quien realizó la convocatoria a los ciudadanos y
representantes de las organizaciones sociales. Los encuentros ciudadanos se dividieron en
dos momentos: el primero correspondió a la formulación del plan de Desarrollo Local y el
segundo se dedicó a la priorización e identificación de los proyectos con base en los cuales
se destina el presupuesto de inversión de la localidad. En este proceso de planeación, la
selección final de los proyectos se efectuó en los encuentros ciudadanos por medio de una
priorización pública y amplia, con base en una calificación otorgada por cada uno de los
asistentes a los proyectos presentados a consideración. Posteriormente, los alcaldes locales
se encargaron de la preparación de los proyectos de Acuerdo de Plan de Desarrollo Local,
que más tarde fueron presentados ante las JAL para su aprobación. La decisión sobre
contratación de proyectos, correspondió a las Unidades Ejecutivas Locales (UEL).116 De
esta manera, aunque el proceso de planeación se presenta como altamente descentralizado,
los procesos de contratación de proyectos financiados con los recursos de los Fondos de
Desarrollo Locales (FDL) pasan a depender del sector central.

2.4.3 La Planeación Participativa a partir del Acuerdo 13.

El acuerdo 13 representa un importante avance en el largo camino que ha debido recorrer el

desarrollo de la Planeación participativa, y la participación ciudadana, en Bogotá. Por
medio de éste, se definen en gran medida los procesos de la planeación participativa, se
reglamentan los Encuentros Ciudadanos y se crean los Consejos Locales de Planeación.

Los Encuentros Ciudadanos, principal escenario de la planeación participativa local,

consisten en la realización de asambleas generales a las cuales pueden asistir la ciudadanía
en general, así como los representantes de las organizaciones sociales (previa inscripción),
con el fin de discutir, definir y priorizar las necesidades de la localidad, para así generar los

116
Las UEL, fueron creadas por el decreto 176 de 1998. de acuerdo al Artículo 3º.- “Los organismos y
entidades (secretarías, departamentos y entidades descentralizadas) designarán el personal para conformar
bajo su dirección las Unidades Ejecutivas de Localidades, necesarias para dar cumplimiento a la delegación
conferida. Las Unidades Ejecutivas de Localidades de cada una de las entidades contarán con un grupo
interdisciplinario, que atenderá mínimo los aspectos relativos a planeación, programación, revisión y
elaboración de componentes técnicos y legales, con el fin de lograr una contratación exitosa bajo los
principios y procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios”.
 47

insumos que serán usados en la formulación del Plan de Desarrollo Local. Los hay de dos
tipos, el primero de de ellos de carácter general en el cual se da inicio al proceso, y también
los encuentros ciudadanos por UPZ, en los cuales se recogen las propuestas más específicas
de las zonas en que está dividida cada localidad (según el POT117). En los Encuentros
Ciudadanos se crean además las comisiones de trabajo (ver anexo 5.6). Las comisiones de
trabajo se constituyeron con el fin desarrollar los perfiles de los proyectos y definir mejor
las prioridades de los mismos. Sin embargo, estas mesas integradas por representantes de
las organizaciones, y ciudadanos interesados en los temas locales, no contaron con la
suficiente cualificación en términos de conocimientos técnicos e información institucional
para la realización de su trabajo, por lo cual, en muchas ocasiones las iniciativas no
contaban con los requerimientos adecuados para su concreción en definitiva en proyectos.

La principal innovación del Acuerdo 13 corresponde a la creación de los Consejos Locales

de Planeación118 (CLP), que para su conformación, recoge a los representantes de los
sectores sociales y económicos más relevantes de la localidad, (ver cuadro anexo 5.6) con
el fin de diagnosticar y priorizar las necesidades más importantes para lograr un mayor
desarrollo Local. Se trata de un espacio de concertación en el cual los diferentes sectores
(ver anexo 5.6), desde la perspectiva de sus intereses, definen las reglas de juego del
ejercicio participativo de planeación en sus respectivas localidades. Sin embargo, el
funcionamiento de los CLP ha generado conflictos que han amenazado la permanencia del
proceso. Se trata de demandas interpuestas por la administración distrital que alegan que el
funcionamiento de los CLP y los Encuentros Ciudadanos es inconstitucional, ya que a éstos
les son otorgadas funciones que son competencia de de las Juntas Administradoras Locales.
Este argumento no fue aceptado por el tribunal, que consideró que una cosa era la
formulación del plan, etapa en la que participa el CLP y otra bien distinta es adoptar lo que
es función de las JAL.119

117
Las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) fueron creadas por el Plan de Ordenamiento Territorial
(decreto 619 de 2000), con el fin de establecer una división interna en las localidades que facilitara el proceso
de planeación.
118
El Articulo 5 del Acuerdo 13 dice: “En cada una de las localidades del Distrito Capital funcionará un
consejo de planeación local, el cual tendrá la naturaleza de ente consultivo y será la instancia de planeación en
la localidad”.
119
LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS. Op. Cit. Pág. 54.
 48

Esta situación ha generado dinámicas políticas bastante complejas en las localidades ya

que, aunque la formulación de los planes de desarrollo y los proyectos que se consideran
prioritarios para el desarrollo de las localidades dependen del proceso participativo de la
comunidad y sus representantes, y de que el Acuerdo 13 da carácter vinculante a las
decisiones tomadas en los encuentros ciudadanos, —mediante el Articulo 18 que establece
que “las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser
modificadas por las autoridades de planeación local (Alcalde local y JAL)”120—, luego de
que se surte el proceso de elaboración del plan, y presentación para su adopción ante las
JAL, los ediles disponen de autonomía para el direccionamiento de los recursos y proyectos
a las diferentes UPZs. Así, los proyectos que han sido aprobados y tienen destinación para
una determinada UPZ, pueden ser cambiados de destinación de acuerdo a las conveniencias
electorales de los ediles. De esta manera, se siguen reproduciendo las prácticas clientelistas,
y se desdibuja la labor de la planeación participativa, ya que al cambiar la destinación
original de los proyectos, se pierde la oportunidad de resolver los problemas en las zonas
que realmente lo necesitan, y la ciudadanía pierde confianza en los procesos participativos.

Para algunos sectores, —especialmente para aquellos que defienden la democracia

representativa y sus mecanismos—, el Acuerdo 13 puede entenderse como un
debilitamiento de las JAL que han sido elegidas por un electorado que pretende ser
representado a través de los ediles, mientras que los encuentros ciudadanos y los CLP son
escenarios donde confluyen la ciudadanía en general y los representantes de las
organizaciones sociales (con intereses específicos), con una suerte de poder donde es
incierto sobre lo que se decide y si realmente se decide.121 Sin embargo, para aquellos que
ven en los CLP y los encuentros ciudadanos un debilitamiento de las JAL, paralelismo,
entre otros, es necesario tener en cuenta que un proceso político como la democracia
participativa implica una distribución de poder, lo cual es legitimo como correlato del
pluralismo, la diversidad, la inclusión y el carácter vinculante que deben tener los proceso

120
Acuerdo 13 de 2000.
121
BROMBERG, Paul. “Una interpretación del debate sobre el diseño institucional de Bogotá”. En: Bogotá
sistema político y cultura democrática. Alcaldía mayor de Bogotá. Bogotá, 2003. Pág. 239.
 49

participativos. De otro modo, lo que se produciría sería un simple procedimiento de

consulta sin decisión, que agota y desgasta a los agentes participativos.122

Un último punto importante en el desarrollo de las dinámicas de participación en el nivel

local, corresponde a los procesos de seguimiento y control social. En el acuerdo 13,
(Artículo 26), se establece que para realizar el proceso de seguimiento y acompañamiento
al Plan de Desarrollo Local, los CLP y las comisiones de trabajo se reunirán por lo menos
tres veces al año. Además, los alcaldes locales deberán presentar informes semestrales ante
la JAL y el CLP, sobre el estado de Ejecución de los Planes de Desarrollo Local, con el fin
de fijar criterios para preparar el presupuesto y el plan de inversiones para la vigencia
siguiente (Articulo 27). A pesar de que se establecen espacios y tiempos para la realización
de ejercicios de seguimiento de la ejecución del Plan de Desarrollo Local, existen serias
falencias que no permiten realizar un control social efectivo, ya que muchas veces, la
ejecución de los proyectos no se realiza de manera adecuada por parte de los contratistas,
presentándose casos de corrupción a nivel local, los cuales es posible detectar pero no
sancionar, debido a la falta de respaldo jurídico e institucional para adelantar iniciativas en
contra de éstos.

122
DELGADO GUTIERREZ, Adriana. “La participación ciudadana en Bogotá: Logros, dificultades y
perspectivas”. En Bogotá sistema político y cultura democrática. Alcaldía mayor de Bogotá. Bogotá, 2003.
Pág. 453.
 50

CAPITULO 3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS EN EL NIVEL LOCAL EN BOGOTÁ: EL CASO DE LA LOCALIDAD
18 RAFAEL URIBE URIBE 2001-2003.

El presente trabajo suscrito en el campo de análisis de la ciencia política, busca interpretar

el funcionamiento de la democracia participativa en el nivel local en Bogotá, articulando la
observación entre variables (conceptos teóricos) determinantes —desarrolladas en el primer
capítulo—, que están explicitas e implícitas en el funcionamiento de la democracia, y que
por lo tanto deben ser estudiadas no de manera separada, sino a partir de las correlaciones
que se generan durante el proceso democrático: la participación ciudadana, la deliberación
política, la toma de decisiones, la cultura política, la sociedad civil, los procesos de las
políticas públicas, la descentralización del Estado, y el diseño institucional de la
participación ciudadana.

Es necesario empezar, haciendo claridad en que el objeto de estudio cumple con los
requisitos, al menos formales, para la implementación de la democracia participativa. En
este sentido, siguiendo a Fishkin estamos estudiando una democracia a pequeña escala —
una localidad de Bogotá en el marco de la descentralización del Estado en Colombia—, lo
que nos permite indagar sobre los niveles de deliberación, igualdad y cercanía, entre los
actores presentes en los procesos políticos, las instituciones, los gobernantes, y las
dinámicas de complementariedad y conflicto que se dan entre éstos. De tal manera que se
hace posible establecer —como lo plantea Bobbio acerca de la discusión central sobre el
funcionamiento de la democracia— quiénes y cómo toman las decisiones, en un contexto
de redistribución del poder posibilitado por la implementación de la democracia
participativa, que no busca anular sino complementar el ejercicio de la democracia
representativa.

Este análisis politológico, implica entonces, la observación e interpretación conjunta de la

correlación de variables como: la cultura política del ciudadano que decide participar
(Agente Participativo); el diseño institucional de la descentralización y la participación; el
funcionamiento de la organización social en el nivel local; y la articulación de sus intereses
 51

en la dinámica política, a través de la concreción de los mismos en los procesos de las

políticas públicas. En nuestro caso reflejados explícita e implícitamente en el Plan de
Desarrollo Local.

En cuanto al contexto, es necesario recordar aquí, que el objeto de estudio se enmarca por
el proceso de descentralización que se ha llevado en Colombia, y particularmente en
Bogotá, estudiado de manera detallada en el segundo capítulo: “La descentralización y el
diseño institucional de la participación ciudadana en las políticas públicas en Bogotá”. Lo
que nos permite, tener un fundamento claro sobre el funcionamiento de la democracia en el
nivel local, particularmente en la localidad 18 Rafael Uribe Uirbe123en el periodo (2001-
2003): sobre los procedimientos; sobre los actores y sus ejercicios de poder (atribuciones)
en el marco de las dinámicas entre la democracia representativa y participativa; sobre las
instituciones y sus roles en los procesos de las políticas públicas; y sobre la configuración
del espacio local: la democracia a pequeña escala.

Con el fin de recolectar la información y los datos para el desarrollo de este estudio, se
realizó un trabajo de campo en dos etapas:

Primero, se recopilaron documentos resultado de los procesos de participación ciudadana y

de políticas públicas de la localidad en el periodo de tiempo estudiado: Plan de Desarrollo
Local124; Planes Operativos Anuales de Inversión del 2001 al 2003, actas de los Encuentros
Ciudadanos e informes de gestión del Consejo local de planeación, informes de rendición
de cuentas del la JAL y el Alcalde Local.125Además se trabajaron estudios monográficos
relacionados con el tema, particularmente interesante para esta investigación, el estudio

123
CONTRERAS, Yency. Ejercicio político de los ediles en las Juntas Administradoras Locales en Bogotá:
estudio de caso localidad Rafael Uribe Uribe. Universidad Nacional de Colombia, Monografía para obtener el
título de politóloga. 2001. Pág. 42. La localidad Rafael Uribe Uribe, se encuentra ubicada al sur oriente de
Bogotá, cuanta con una extensión territorial aproximada de 1345 hectáreas. Según el DAPD tiene 180 barrios
legalizados y estratificados de la siguiente manera: estrato 1 14.0%; estrato 2; 72.5%; y estrato 3 13.5%.
Cuanta con una población aproximada de 385.114 habitantes.
124
ACUERDO LOCAL No. 02 DE 2001. Por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo Económico, Social y de
Obras publicas para la Localidad Rafael Uribe Uribe 2002 – 2004 “Equidad y Justicia Local”.
125
Estos documentos fueron suministrados por funcionarios del Consejo local de Planeación.
 52

realizado por Yency Contreras, sobre el ejercicio político de los ediles en la localidad 18
Rafael Uribe Uribe.126

Luego, se realizaron entrevistas a profundidad a los principales actores (Agentes

Participativos y Actores Institucionales) que intervienen en los procesos de participación en
la localidad, y a algunos personajes externos con experiencia en estos procesos en el nivel
distrital. Esto con el propósito de llegar a inferencias a partir de lo estudiado en los
capítulos 1 y 2, de tal manera que se contrasten y correlacionen, los conceptos teóricos que
articulan y enmarcan el funcionamiento de la democracia, y el diseño institucional de la
participación ciudadana y la descentralización en Bogotá —que determina la forma en que
funcionan las estructuras institucionales y políticas, que posibilitan el ejercicio de la
participación ciudadana en las etapas de las políticas públicas en el nivel local—, con la
experiencia de los actores involucrados en los procesos.

Estas entrevistas también tienen el objetivo de identificar las orientaciones de los agentes
participativos frente a los objetos políticos, es decir, evidenciar cómo argumentan sus
posturas y cómo evalúan los procesos, cómo perciben sus logros y sus fracasos: cómo se
engrana la cultura política con el diseño institucional, con la estructura política. Por otro
lado, se buscó indagar sobre los alcances y limitaciones de la organización social en la
localidad, a la cual están vinculados los Agentes Participativos, en relación con la
incidencia que pueden tener en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas
en el nivel local, teniendo como eje central del análisis el Plan de Desarrollo Local. Por
último, se observó, de qué manera los Agentes Participativos conciben y ejercen el control
social frente a las formas de corrupción que se pueden presentar en la localidad.

Finalmente, resaltamos la importancia que tiene para este análisis, en el campo de la

Ciencia Política, la interpretación de los datos recogidos, en un contexto social y político
específico, en donde el significado de una parte o una variable sólo puede entenderse en el
contexto del conjunto, y eso resulta sólo a través de sus partes integrantes, lo que nos
permite aprehender y producir relaciones significativas. Además, aclaramos que los autores

126
CONTRERAS, Yency. Op. Cit.
 53

estamos vinculados activamente a la organización social de la localidad, y por extensión a

los procesos de participación ciudadana en ésta desde hace cinco años, lo que no nos hace
neutrales, ya que también hemos incidido en los procesos de las políticas públicas desde el
sector que representamos.127 Sin embargo, esta circunstancia nos ha permitido acceder de
una manera más eficiente a la información y a la realización de las entrevistas.

Para estas entrevistas se seleccionaron tres tipos de actores: Agentes Participativos (AP),
Actores Institucionales (AI), y Expertos en el Tema (ET).

Los Agentes Participativos (AP), son ciudadanos que hacen parte de las instancias de
participación, en este caso, del Consejo Local de Planeación CLP (AP1) y del Consejo
Local de Cultura CLC (AP2)128, y de las organizaciones sociales del sector cultural y
juvenil (AP3). Se escogieron el CLP y el CLC debido a que son las instancias que en la
localidad han tenido mayor incidencia en los procesos participativos, y a que eran las
únicas activas en la localidad desde el inicio del periodo de tiempo estudiado. El CLP por
ser la instancia que se encarga de organizar y coordinar los Encuentros Ciudadanos y el
proceso de planeación participativa a partir del Acuerdo 13. El CLC porque el sector
cultural es el más desarrollado gracias al dinamismo de la organización social local,
alrededor del tema de la cultura en la localidad. Por último, se escogió a representantes de
organizaciones juveniles y culturales de la localidad, con el fin de indagar sobre el
funcionamiento de la organización social en la construcción de lo público en el nivel local.
(Ver cuadro 3)

Los Actores Institucionales (AI), son funcionarios de la UEL del Instituto Distrital de
Cultura y Turismo (IDCT), en este caso la directora y dos profesionales encargados de las
asesorías técnicas de los proyectos (AI1). Se escogieron estos funcionarios, y esta UEL,
debido a que es la institución encargada de acompañar la formulación, y realizar los
procesos de contratación de los proyectos del sector cultural, inscritos en el PDL. Por lo

127
Trabajamos en el sector cultural, particularmente en el de comunicaciones, como integrantes de la
Corporación GENECCA. Generadores de Cultura y Comunicación Audiovisual.
128
Se incluye aquí al edil Roberto Leguizamón por ser el delegado de la JAL en el Consejo Local de Cultura.
Con el fin de indagar sobre las posibilidades de complementariedad y conflicto entre participación y
representación.
 54

tanto, se constituyen en el soporte institucional de las etapas de las políticas públicas y los
ejercicios participativos en este sector —que muestra mayor fortaleza en esta localidad.
También, porque es la única UEL con presencia institucional en la localidad a través de un
Gestor Cultural (AI2), que acompaña y asesora técnicamente el trabajo del CLC. (Ver
cuadro 3)

Los Expertos en el Tema (ET), son personajes con una amplia trayectoria en los asuntos de
descentralización y participación ciudadana en Bogotá, que además permanecen activos en
los procesos políticos de la ciudad. Jaime Castro, exalcalde de Bogotá; Humberto Lizarazo,
Director del Consejo Distrital de Cultura; y el Director del Observatorio de Cultura Urbana
del IDCT. (Ver cuadro 3)

Las declaraciones de los entrevistados, están organizadas de acuerdo a los ejes temáticos de
cada apartado, para que el lector pueda consultarlas. Se anexan entonces las matrices con
los fragmentos, clasificados por variables, de las entrevistas utilizadas para sustentar cada
uno de los apartados del presente capítulo (Ver anexo 1).

Cuadro 3. Clasificación de los actores entrevistados.

AGENTES PARTICIPATIVOS: (AP)
1. Consejo Local de Planeación
2. Consejo Local de Cultura
3. Representantes de organizaciones
Culturales y juveniles y líderes
comunitarios
ACTORES INSTITUCIONALES (AI)
1. Funcionarios de la UEL del IDCT
(AP1-MM) Marco Murillo, representante de las ONGs ante el
Consejo local de Planeación.
(AP1- GA) Gloria Acevedo, presidente del Consejo Local de
Planeación.
(AP2-EM) Edgar Montañez, secretario general del Consejo
Local de Cultura.
(AP2-RL) Roberto Leguizamón, Edil representante de la JAL
en el Consejo Local de Cultura.
(AP3-MR) María Elsa Rodríguez, líder comunal, comisionada
en las Mesas de Trabajo.
(AP3-JG) Juan Carlos García, representante legal
AJUDESCO.
(AP3-OG) Oswaldo Garzón, Representante legal Organización
Cultural.
(AP3-GD) Gabriel Delgado, Integrante de la Organización de
comunicación GENECCA.
(AP3-CS) Carlos Sanabria, líder comunitario del barrio San
José.
(AI1-LA) Leila Alí, Profesional UEL IDCT.
(AI1-AF) Ángela Farah, Profesional UEL IDCT.
(AI1-CB) Claudia Buitrago, Directora UEL IDCT.
 55

2. Gestor culturar IDCT (AI2-GC) Germán Rozo, Gestor cultural IDCT.

EXPERTOS EN EL TEMA (ET)
1. Humberto Lizarazo (ET1-HL) Director del Consejo Distrital de Cultura
2. Jaime Castro (ET2-JC) Ex alcalde de Bogotá
3. Observatorio de Cultura Urbana (ET3-OC) Director del Observatorio de cultura urbana.

En el apartado 3.1, se abordará la dinámica entre la democracia representativa y

participativa, mostrando cómo se caracteriza el conflicto y hasta qué punto llegan a ser
complementarias, a partir de los alcances de la participación ciudadana. En el apartado 3.2,
se plasman las observaciones efectuadas sobre la cultura política de los agentes de
participación, a partir de la indagación sobre los factores que debilitan o fortalecen la
cultura política de participación, como los niveles de apropiación y conocimiento de los
AP, en contraste con la estructura de participación diseñada para el nivel local. En el
siguiente apartado, 3.3, se caracteriza la organización social en la localidad a partir del
análisis de sus diferentes niveles de desarrollo. Esta caracterización depende de factores
como: la sostenibilidad, el diseño institucional, y su grado de incidencia en la construcción
y ejecución de las políticas públicas. En el apartado 3.4, se analizan las dinámicas políticas
particulares y complejas de la participación ciudadana en los procesos de las políticas
públicas, que dependen del modelo de descentralización de la ciudad, evidenciando así los
alcances y límites de la participación ciudadana en la localidad. Por último, en el apartado
3.5, se presenta una caracterización de las formas de corrupción que se dan en la localidad,
en contraste con los resultados del control social que efectúan los agentes participativos.

3.1 Dinámicas entre participación y representación en el nivel local: posibilidades de

complementariedad y conflicto.

Las dinámicas políticas entre los ejercicios de democracia participativa y democracia

representativa, pueden ser complementarios o conflictivos, en la medida que implican una
redistribución del poder. Esta situación no se presenta únicamente en Bogotá, sino que es
una tendencia a nivel mundial.129 Lo que se busca es una complementariedad entre los dos
modelos, que genere y fortalezca espacios e instancias de participación ciudadana, que
propicien la deliberación, para que el proceso de elaboración de las políticas públicas

129
JAIME CASTRO, ET2-JC2.
 56

supere los límites de la representación política, a través de la dinamización de la

organización social y de la discusión de sus problemáticas.

De esta manera, se logra una mayor apropiación de ciudad (construcción de ciudadanía), un

incremento en la eficacia y legitimidad, y por ende, una mayor gobernabilidad. 130 Sin
embargo, existe una tendencia a que estos procesos de participación no tengan capacidad
real de decisión, de tal manera que se instrumentaliza la participación y se desgasta el
proceso, generando apatía en los Agentes Participativos (AP).

En el caso de Bogotá, como lo plantea Paul Bromberg, el conflicto entre la democracia

participativa y representativa en el periodo de tiempo estudiado (2001-2003), es que con la
expedición del Acuerdo 13, se estipuló que las decisiones acordadas en los Encuentros
Ciudadanos no pueden ser cambiadas por los ediles.131 Sin embargo, la Constitución
Nacional otorga el poder a los ediles para apropiar y destinar los recursos de las
localidades. De esta manera los ediles argumentan que la constitución prima sobre la
norma, y que por lo tanto son ellos los que tienen el poder de decidir el direccionamiento y
el monto de los recursos destinados a los proyectos de inversión contemplados en el Plan de
Desarrollo Local.

Los ediles cuentan con una legitimidad formal por haber sido elegidos popularmente. Sin
embargo, éstos no reflejan el trabajo de un partido político en el nivel local, que plantee una
propuesta frente a la implementación de la descentralización y la construcción de lo público
en el nivel local. Como argumenta Bromberg, “Lo que falta es la discusión y la única
manera de organizarla es a través de los partidos, pues lo que tenemos hasta ahora es un
sindicato de ediles que pide más poder. El partido debe atreverse a decir a qué modelo va a
apuntar. Mientras el empadronamiento electoral no cambie y un edil gane con 1000 votos,
sería irresponsable descentralizar, pues no hay responsabilidad política.”.132 En este sentido,
lo que refleja el trabajo de los ediles de la localidad Rafael Uribe Uribe, es en buena

130
HUMBERTO LIZARAZO, ET1-HL3
131
“Las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos no podrán ser modificadas por las
autoridades de planeación local”. Artículo 18, Acuerdo 13 de 2000.
132
BROMBERG, Paul. La descentralización en el Plan de Desarrollo. En:
http://www.redbogota.net/lopublico/secciones/forolocal/2004/prog_02_2004.pdf.
 57

medida, la defensa de intereses particulares representados en el mantenimiento de sus

clientelas, que regularmente están circunscritas a determinados sectores y barrios de la
localidad, donde tienen posibilidades de movilizar electores a través de las Juntas de
Acción Comunal.133

El conflicto entre representación y participación en la localidad Rafael Uribe Uribe, se

evidenció en el proceso de planeación participativa implementado a partir del Acuerdo 13
de 2000, en donde se hizo efectivo el carácter vinculante de las decisiones emanadas de los
Encuentros Ciudadanos (EC). La norma posibilitó espacios de deliberación que obligaron a
las autoridades de planeación y a las instancias de participación a generar dinámicas de
concertación, que permitieron la priorización de necesidades y alternativas de solución a
éstas en la localidad, materializadas posteriormente en programas y subprogramas
plasmados en el Plan de Desarrollo Local (PDL).134 Al respecto, los Agentes Participativos
consultados en la localidad 18 Rafael Uribe Uribe, consideran que sí se ha respetado lo
acordado en los Encuentros Ciudadanos en un alto porcentaje. 135 Sin embargo, a la hora de
definir el POAI136, los ediles atomizan el presupuesto, asignan los montos presupuestales y
dirigen los proyectos a las zonas donde tienen mayor caudal electoral. Esta situación,
desestimula la participación, genera deserción de los agentes participativos y hace que los
recursos no solucionen las verdaderas necesidades priorizadas a través de los Encuentros
Ciudadanos, disminuyendo la eficacia de las políticas públicas locales, y por extensión
deslegitimando los procesos de participación ciudadana. “Eso lo hemos tenido en
ejecuciones de proyectos que tienen ese absurdo, estar dirigidos expresamente a un sector,

133
“Las Juntas de acción comunal siguen constituyéndose como espacios fuertes en la estrategia política y
electoral de los candidatos que aspiran a una curul en la JAL, parece que quien cuente con el apoyo de éstas
tiene garantizada la mitad de la curul, y quien no deberá buscar espacios diferentes para obtener la gran
cantidad de votos que arrastran las JAC”. Las Juntas administradoras locales, se han construido sobre las
bases políticas iniciadas por éstas, y no han logrado eliminar o transformar la red de relaciones tradicionales
de las que éstas estaban contagiadas, promoviendo así la reproducción de las estructuras políticas barriales a
nivel local”. CONTRERAS. Op. Cit. Pág. 89.
134
El acuerdo establece que en los EC y CLP se priorizan programas y subprogramas. Los proyectos se
elaboran en una fase posterior Mesas de Trabajo.
135
A partir de la lectura de las actas de los encuentros ciudadanos, se puede afirmar que de lo acordado en los
Encuentros ciudadanos en la forma de programas y subprogramas priorizados, se aprobó alrededor del 80%
de las iniciativas. Cabe anotar que debido a las dificultades propias del proceso, tales como el
desconocimiento de las condiciones técnicas.
136
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIÓN. En este Plan se estipulan, las partidas presupuestales
destinadas a los proyectos año a año.
 58

y ese sector, va uno a mirar qué es lo que pasa ahí, es el sector en el cual tiene influencia
el edil X o Y”.137

Se puede decir entonces que los ediles acogen los procesos de participación hasta donde
están obligados por la norma, pero trabajan en función de su reproducción política, y por
ende, en el mantenimiento de sus redes clientelistas, que son las que garantizan su
permanencia en la política local. De esta manera se busca instrumentalizar la participación
ciudadana, en los diferentes procesos, instancias, y espacios de participación.138

La acción institucional (en este caso desde la UEL del IDCT), con respecto a este
conflicto, orienta sus acciones en busca de corregir el direccionamiento puntual de los
proyectos a zonas y barrios específicos, impulsando la formulación y ejecución de
proyectos que tengan impacto en la totalidad de la localidad o que agrupen varias UPZs. Se
trata de un proceso gradual que se ha evidenciado especialmente en el sector cultura.

Podríamos decir que el ejercicio de la participación ciudadana en la localidad, ha generado

importantes logros que apuntan a la complementariedad con la democracia representativa.
Esto se evidencia en que a partir de la implementación del Acuerdo 13, se logró, a través
del trabajo de instancias y espacios como el Consejo Local de Planeación, el Consejo Local
de Cultura y los Encuentros Ciudadanos, que diferentes sectores de la localidad, lograran
mayores niveles de visibilización y se fortaleciera la organización social.

En la localidad, la participación ciudadana desde el sector cultural, gracias a la existencia

de mayor número de organizaciones, generó importantes recursos para el sector, lo que se
refleja en cómo los Consejos Locales de Cultura (CLC) lograron concertar mayores
recursos en el Plan de Desarrollo Local.139 De otro lado, el papel del Consejo Local de
Planeación se hizo efectivo, actuando como garante, previniendo situaciones anómalas en
la construcción del PDL hasta donde la norma se lo permitió: en la priorización de

137
EDGAR MONTAÑEZ, AP2-EM3.
138
ROBERTO LEGUIZAMON, AP4-RL3
139
Monto total del objetivo cultura ciudadana para el año 2003 fue de $ 991.165.216 en el frente a un total de
transferencias de $ 12.354.216.152 equivalentes a una inversión en el sector cultural del 8.02 % en el PLAN
OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES RAFAEL URIBE URIBE 2003.
 59

necesidades y alternativas de solución, 140 no en la definición de los montos presupuestales

y destinación de los proyectos. En este sentido, la organización social se vinculó a la
construcción de lo público en lo local, a través no sólo de la planeación participativa, sino
en los procesos de formulación de proyectos y en la ejecución de éstos, contratando con las
UEL (en este caso la UEL del IDCT).

Se puede concluir que en la localidad, las dinámicas entre representación y participación,

presentan diversos niveles de complementariedad y conflicto, que generan que los agentes
participativos logren incidir en la construcción de lo público, a partir de la elaboración del
Plan de Desarrollo Local, hasta la priorización de necesidades y alternativas de solución,
así como en la formulación y ejecución de proyectos. Sin embargo, son los ediles los que
asignan las partidas presupuestales y deciden hacia dónde se debe dirigir la inversión. Estas
dinámicas de complementariedad y conflicto, dependen además de la articulación de
diversos factores presentes en el nivel local: los niveles de organización social, la cultura
política de los agentes participativos, el diseño institucional de la descentralización y la
participación, y la corrupción en el nivel local.

3.2 La cultura política de los Agentes Participativos (AP) en la localidad

La implementación de la democracia participativa en el nivel local exige, además de

mecanismos jurídicos formales para su funcionamiento, una cultura política de
participación que responda a los mecanismos y procedimientos planteados por el diseño
institucional (Estructura Política de Participación). Esto depende en buena medida de “un
estado de ánimo, una decisión, una voluntad, un interés de quien decide participar”.141 De
tal forma, que para llegar a certezas sobre la cultura política de los AP de la localidad, es
determinante el análisis de factores que pueden debilitar o fortalecer la cultura política de
participación, como los niveles de apropiación y conocimiento de los agentes participativos
frente a los procesos de participación, las motivaciones para participar, la disponibilidad de
tiempo y recursos, la cercanía con los procesos, el acceso a la información y el diseño
institucional (incentivos y procedimientos).
140
MARCO MURILLO, AP1 MM5.
141
JAIME CASTRO, ET2-JC2.
 60

Al indagar sobre la cultura política de los AP en la localidad Rafael Uribe Uribe,

encontramos que ejercicios de participación como los Encuentros Ciudadanos, se han
erigido como espacios de deliberación entre diferentes sectores, en la medida en que tienen
que argumentar sus posturas antes de priorizar necesidades y alternativas de solución. Esto
indica avances hacia el pluralismo político y la búsqueda del equilibrio, ya que los recursos
de inversión para las localidades son bastante limitados.142

También se evidencia un incremento en la cultura de participación, en la asistencia que se

registra a espacios como los Encuentros Ciudadanos y eventos como la Rendición de
Cuentas de las JAL y el Alcalde Local.143 Además, las instancias y los procesos
participativos incentivan una cultura política de participación, porque allí los AP, aprenden
el proceso de elaboración, gestión y desarrollo de los proyectos, acceden a información
sobre los asuntos públicos de la localidad y se sienten responsables de la construcción de lo
público en lo local.144

Sin embargo, se evidencian grandes debilidades en la cultura política de los AP de la

localidad, que se manifiestan en la falta de conocimiento sobre las instancias y
procedimientos para participar. También, en la desarticulación que se percibe entre
instancias, ciudadanía, autoridades e instituciones. “Dentro de lo que son los conceptos
culturales nuestros, todavía no entendemos cuál es el verdadero sentido de la
participación. Creo que hay mucho distanciamiento entre lo que son las posibilidades de
participar directamente de las comunidades, las posibilidades de participar en instancias,
las posibilidades de ir creando algunos espacios de encuentro y de participación con
instituciones y autoridades locales.”145

142
GABRIEL DELGADO, AP3-GD2.
143
Al revisar las actas de asistencia a los Encuentros Ciudadanos y eventos de Rendición de Cuentas
(Facilitadas por el CLP), encontramos que a lo largo del periodo estudiado, participaron en éstos un total de
6500 ciudadanos. Aunque es un porcentaje muy bajo teniendo en cuenta que en la localidad habitan más de
400.000 personas, demuestra un incremento en el interés de participar en los procesos de participación
ciudadana. Además hay que anotar que la convocatoria a este tipo de eventos fue muy débil.
144
MARÍA RODRIGUEZ, AP3-MR1.
145
MARCO MURILLO AP1-MM1.
 61

La implementación de una nueva estructura de participación, como lo fue el Acuerdo 13

de 2000, significó un incentivo para el fortalecimiento de una cultura política de la
participación en la localidad, debido a que se crearon nuevos espacios e instancias con
procedimientos más estructurados, para la intervención de los AP, en la construcción de lo
público. De esta manera, esta nueva estructura de participación para la ciudad, estimuló a
los sectores organizados, al posibilitarles incidir en la elaboración y seguimiento del Plan
de Desarrollo Local.

Sin embargo para el periodo estudiado, que corresponde al primer ejercicio orientado por
esta norma,146 se evidenciaron, además de las debilidades en la cultura política de los AP de
la localidad, fallas desde la administración en la implementación del acuerdo. Por un lado,
existe un gran déficit en el conocimiento y la formación de los agentes participativos frente
a las disposiciones procedimentales y los alcances del Acuerdo, dada la complejidad de la
norma. Lo que desestimuló gradualmente la participación (deserción) en los Encuentros
Ciudadanos y en las instancias. Por otro lado, la implementación del acuerdo no contempló
recursos para el funcionamiento del CLP, dejando a estas personas con herramientas
limitadas para el desarrollo de sus actividades.147 Otra de las limitaciones que presentó el
diseño del Acuerdo 13, se evidencia en el déficit de representación en el CLP de algunos
sectores que presentan niveles de organización en la localidad148 y que ameritan estar
representados en esta instancia: Desplazados, vendedores ambulantes, discapacitados,
recicladores, entre otros.

Es interesante ver, cómo desde los Encuentros Ciudadanos a partir de la identificación del
problema de falta de cualificación de la cultura política en la localidad, los AP demandaron
capacitación, formación y dotación para ellos y las instancias que integran. Lo cual se

146
Los procesos de Planeación Participativa antes del acuerdo 13, eran bastante incipientes ya que las normas
que la reglamentaban (Decreto 425 de 1995) (Decreto 739 de 1998) no establecían procedimientos y
estructuras definidas para el desarrollo de ejercicios de este tipo. Mediante el acuerdo 13, se crean los
Consejos Locales de Planeación, se establecen nuevos mecanismos para la realización de los EC, y se da
carácter vinculante a lo acordado en los EC.
147
CARLOS SANABRIA, AP3-CS2.
148
GABRIEL DELGADO, AP3-GD7.
 62

concretó en proyectos que contemplan diplomados, seminarios, y foros orientados a la

formación en participación, gestión, organización y competencias ciudadanas.149

Resumiendo, en la localidad Rafael Uribe Uribe, la cultura política de los AP, presenta
niveles de fortaleza limitados y diferenciados (conocimiento y motivaciones), determinados
en buena medida por el diseño institucional de la participación ciudadana que en principio
logra estimular la participación, generando expectativas hacia el desarrollo de estos
procesos. Pero conforme avanza el proceso los AP encuentran dificultades para su acción:
complejidad de la norma, déficit de formación y recursos limitados (económicos, y de
información). En este sentido, es importante estudiar la relación compleja que se da entre la
cultura política y el diseño institucional, a la hora de implementar la democracia
participativa en los procesos de elaboración, ejecución y seguimiento de las políticas
públicas en el nivel local, y el papel de la organización social en tales procesos.

3.3 La Organización Social y la construcción de lo público en la localidad Rafael Uribe

Uribe.

En la localidad Rafael Uribe Uribe, la organización social (OS) que mayor incidencia ha
logrado en los procesos de construcción de lo público a través de la participación
ciudadana, es la que trabaja en los sectores cultural y juvenil. Se trata de organizaciones
sociales que presentan diferentes niveles de desarrollo. En este sentido, para caracterizar la
organización social en el nivel local, hemos establecido dos tipos de organizaciones por su
grado de fortaleza: Organizaciones Emergentes y Organizaciones Consolidadas. Esta
caracterización depende de factores como: la sostenibilidad (posibilidad de acceder a
recursos para ejecutar proyectos), el diseño institucional, el carácter jurídico de las
mismas, y su grado de incidencia en la construcción de políticas públicas, vía participación
ciudadana.

149
ACUERDO LOCAL No. 02 DE 2001. Por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo Económico, Social y de
Obras publicas para la Localidad Rafael Uribe Uribe 2002 – 2004 “Equidad y Justicia Local”.
 63

La organización social emergente se caracteriza porque no tiene personería jurídica,150 y

depende en gran medida del apoyo de las instituciones locales y distritales para su
fortalecimiento. Este acompañamiento institucional es indispensable para el fortalecimiento
de la organización social, en la medida en que las organizaciones en el nivel local carecen
de recursos propios para su gestión. Por lo tanto, se observa que inicialmente las
organizaciones actúan como beneficiarias de proyectos (de capacitación principalmente),
esto permite cualificar la acción de las organizaciones en la medida que el acompañamiento
institucional les permite definir su objeto, adquirir habilidades para la participación
ciudadana y visibilizarse como sector organizado.

La organización social consolidada, alude a organizaciones ejecutoras de proyectos que

logran acceder a recursos para la ejecución de los mismos. El tener personería jurídica las
faculta para gestionar recursos, que les permiten ciertos niveles de sostenibilidad para su
funcionamiento y el cumplimiento de su objeto. La forma en que estas organizaciones
acceden a estos recursos se da a través de la contratación pública (procesos de licitación)
con las UEL, principalmente. Sin embargo, existen otros mecanismos de financiación
bastante limitados, como la venta de servicios o el acceso a recursos externos a la localidad,
(Convocatorias nacionales o distritales, concursos, donaciones de organismos
multilaterales, entre otros). Esto demuestra, que mediante la creación de las UEL, que quitó
a los Alcaldes Locales la facultad de asignar la contratación local, los procesos de
contratación se han llevado a cabo de manera más transparente, otorgando a las
organizaciones sociales del nivel local la posibilidad de fortalecerse como ejecutoras de
proyectos, acogiendo el espíritu de la descentralización.

En la localidad, La organización social en los sectores juvenil y cultural, ha creado redes

de apoyo mutuo, al conformar la Red Juvenil integrada por 7 organizaciones juveniles y
culturales de la localidad, de las cuales 2 ejecutan proyectos dirigidos a estos sectores.
Estos proyectos responden a la identificación de sus necesidades que más tarde fueron
priorizadas en los Encuentros Ciudadanos (EC), para luego ser incorporados al PDL y al
POAI, garantizando la asignación de importantes partidas presupuestales. Así lo expresó la

150
La personería jurídica es un requisito indispensable para poder firmar contratos y administrar recursos.
 64

directora de la UEL del IDCT, en la entrevista realizada: “En las localidades donde hay
una mayor organización de los sectores cultural y juvenil, fundamentalmente entorno al
Consejo Local de Cultura, ha habido un muy importante posicionamiento del tema, que se
ha visto reflejado en los presupuestos. Hay unos casos muy importantes que son Kennedy,
Santafé y Rafael Uribe Uribe.”151

La mayor posibilidad para la obtención de recursos que tienen las OS en el nivel local, es a
través de la contratación con las UEL. No obstante, las reformas al diseño institucional, en
el régimen de contratación pública, emanadas del nivel nacional, plantean serios retos para
las organizaciones sociales del nivel local. Es el caso del Decreto 2170 de 2002 que
reglamentó la ley general de contratación (Ley 80 de 1993), estipulando medidas como la
contratación a través de Internet (licitaciones públicas), y estableciendo la obligación del
requisito financiero, en donde las organizaciones que aspiran a ejecutar proyectos deben
contar con capital económico que asegure la ejecución de éstos, sin desembolsos previos a
la ejecución.

Esta medida ha constituido un obstáculo institucional para el fortalecimiento de la

organización social en el nivel local, impidiéndole acceder a la posibilidad de contratación
al no contar con tales requisitos. Para los agentes participativos vinculados a la
organización social, esto se erige como una violación al derecho a la igualdad152 ya que no
pueden competir en las mismas condiciones con las grandes ONGs, que también participan
en los procesos de licitación. “El 2170 impedirá a futuro que las organizaciones sociales y
comunitarias, las ONG locales, las ONG culturales, que se manifiestan en este contexto,
estarían limitadas, estarían casi prohibidas para acceder a la contratación de proyectos en
el sector cultural-artístico, en el caso nuestro, y en proyectos seguramente de otra índole,
¿por qué? Porque en primera instancia, va a haber una especie de preselección, y el 2170
exigirá que las organizaciones tengan el respaldo económico para ejecutar X o Y
proyecto”.153

151
CLAUDIA BUITRAGO, AI1-CB3.
152
OSWALDO GARZÓN, AP3-OG1.
153
EDGAR MONTAÑEZ, AP3-EM5.
 65

Podemos concluir que la organización social como ejecutora de proyectos incide en la

construcción de lo público en lo local, visibiliza sectores culturales, juveniles, de
comunicaciones entre otros, que logran priorizar sus necesidades y convertirlas en
decisiones que se materializan en proyectos que apuntan a la solución de sus demandas. 154
También enfrenta retos que le son impuestos por el diseño institucional, en este caso por el
decreto 2170 que reglamenta la ley general de contratación.

3.4 Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el nivel local: una mirada desde la
descentralización.

El proceso de descentralización en Bogotá, refleja la tendencia que desde los años 70 y 80

se ha venido desarrollando en el nivel nacional. Sin embargo desde la Constitución del 91 y
el decreto 1421 (Estatuto Orgánico de Bogotá), la ciudad cuenta con matices y
particularidades frente al resto del país155 que tienen implicaciones en la implementación
del modelo de descentralización y construcción de las políticas públicas (ver capítulo 2). Es
así como la interacción entre las autoridades locales (con atribuciones particulares), y las
instancias de participación que se han creado en los últimos años, generan dinámicas
políticas particulares y complejas en los procesos de las políticas públicas, que dependen en
buena medida del modelo de descentralización de la ciudad, como se observa en el caso de
la localidad Rafael Uribe Uribe.

Es necesario comenzar por las limitaciones de inversión presupuestal156 que tienen las
localidades de Bogotá. Se presentan serias dificultades para responder a la gran cantidad de
demandas sociales que se visibilizan gracias a la participación, ya que solamente se asigna
a las localidades el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración
central del distrito. De otra parte, esta limitación presupuestal deviene en una competencia
entre los actores locales para acceder a los recursos del Plan de Desarrollo Local. Además,
los procesos de contratación en el nivel local han sido bastante problemáticos debido a los
problemas de corrupción que se han presentado principalmente entre ediles y alcaldes
154
ACUERDO LOCAL No. 02 DE 2001. Por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo Económico, Social y de
Obras Públicas para la Localidad Rafael Uribe Uribe 2002 – 2004 “Equidad y Justicia Local”.
155
Las localidades de Bogotá no tienen el estatus de Entidades territoriales.
156
MARÍA RODRIGUEZ, AP3-MR4.
 66

locales (Asignación indebida de contratos y direccionamiento de la inversión a

determinados sectores). Para esta problemática, la solución implementada desde la
administración central fue la creación de las Unidades Ejecutivas Locales (UEL), para que
se encargaran de los procesos de contratación, a través de licitaciones públicas y el
acompañamiento en la formulación de los proyectos para superar las debilidades técnicas y
el direccionamiento puntual.

Esta medida ha causado una fuerte oposición por parte de los ediles de la localidad quienes,
según Contreras, afirman que: “Medidas como la centralización de la capacidad de
contratación en las Unidades Ejecutivas Locales, revirtieron los logros en la autonomía
local. Cada vez menos, el tema de la descentralización política preocupa a los ediles. El
verdadero centro de la discusión es la contratación.”157Sin embargo las UEL no deciden
hacia donde se dirige la inversión, simplemente se encargan del proceso de contratación,
respetando en este punto la autonomía local.158

El trabajo de la UEL del IDCT (para el caso estudiado) en el periodo analizado, se

encaminó a superar las debilidades en la formulación de los proyectos en manos de los
agentes participativos, ayudando a convertir en proyectos las iniciativas surgidas de los
Encuentros Ciudadanos. Además, han servido como garantes de estos procesos haciendo
seguimiento a las decisiones de las autoridades locales frente al PDL, para que se respete lo
concertado entre éstas y las instancias de participación.159

Es necesario anotar que si bien se ha avanzado en la transparencia de los procesos de

contratación, se han presentado fallas en el trabajo de los interventores de los proyectos, lo
que dificulta el seguimiento a la ejecución de éstos, porque muchas veces los interventores
no tienen el perfil adecuado, sino que más bien son cuotas políticas del Alcalde local.
Como lo expresa la directora de la UEL del IDCT Claudia Buitrago: “Lo que pasa es que
en este momento las interventorías no las contrata la UEL, las contratan las Alcaldías
locales, en virtud del decreto 854 de 2001. Entonces ahí tenemos un punto que no es fácil

157
CONTRERAS, Yency. Op.Cit. Pág. 101.
158
CLAUDIA BUITRAGO, AI1-CB1.
159
CLAUDIA BUITRAGO, AI1-CB2.
 67

en este momento, que estamos en un período de ajustes, tratando con los alcaldes que los
interventores sean personas muy idóneas y, que estén muy pendientes del seguimiento de
los contratos principales.”160

3.4.1 Alcances y limitaciones de la Participación ciudadana en las políticas públicas en

la localidad Rafael Uribe Uribe.

La implementación del Acuerdo 13 en la localidad comenzó con la conformación del

Consejo Local de Planeación, el cual tuvo la responsabilidad de coordinar y diseñar la
metodología para el desarrollo de los Encuentros Ciudadanos durante el primer semestre
del año 2001. En este periodo, se llevaron a cabo 2 Encuentros Ciudadanos a nivel local y
10 a nivel de UPZs. La implementación del acuerdo tuvo una gran limitación al no
contemplarse recursos para llevar a cabo este proceso. Presentando así, serias fallas desde
el momento mismo de la convocatoria a la ciudadanía, como lo expresó Gloria Acevedo
presidenta del CLP, “en este tiempo la participación podríamos decir que fue mínima, no
hubo mucha convocatoria, tuvimos muchas dificultades, aún cuando tuvimos un apoyo
logístico, pero lo que fue de convocar no, como decimos a nivel de uñas, nosotros no
teníamos un presupuesto predestinado, entonces, fue pura vocación, fue un esfuerzo
personal de todos, creo que de 3500 inscritos que también es mínimo, nosotros somos
casi medio millón de habitantes, solamente 1750 personas asistieron a los 12 encuentros,
sería como el 0,01% de la población.”

A pesar de estas dificultades el proceso de elaboración del plan de desarrollo tuvo alcances
importantes, se logró incorporar en el PDL entre el 80% y el 85% 161 de lo acordado en los
EC. Esto gracias al trabajo realizado por el CLP que generó espacios denominados Mesas
de Consejo Ampliado, en las que estuvieron vinculados el Alcalde Local, la oficina de
planeación de la alcaldía local, 4 integrantes de la JAL y los comisionados de trabajo162.
Estas mesas se constituyeron entonces en espacios importantes de deliberación política y de
160
CLAUDIA BUITRAGO, AI1-CB4.
161
De acuerdo al contraste entre las actas de los Encuentro Ciudadanos (facilitadas por el Consejo de
Planeación Local) y el Plan de Desarrollo Local aprobado por la JAL ACUERDO LOCAL No. 02 DE 2001.
Por el cual se aprueba el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para la Localidad Rafael
Uribe Uribe 2002 – 2004 “Equidad y Justicia Local”.
162
“Informe de gestión del Concejo Local de Planeación Rafael Uribe Uribe, 2001-2003”.
 68

intercambio entre los agentes participativos y las autoridades locales, permitiendo una
construcción colectiva del PDL hasta la priorización de necesidades y alternativas de
solución.163Sin embargo, para este ejercicio no podríamos hablar de la elaboración de
presupuestos participativos, en la medida en que los ediles luego de priorizadas las
necesidades y alternativas de solución (Programas y subprogramas), definieron en buena
medida los proyectos de inversión y las partidas presupuestales de cada uno.

Es a partir de esta problemática que se genera el conflicto entre autoridades de planeación

e instancias de participación, ya que en la definición de los proyectos el poder lo ostenta el
edil. Como lo expresa un Agente Participativo, “Nosotros logramos meter en el
componente de cultura ciudadana del PDL, nuestro proyecto de comunicación para la
localidad sólo después de habernos comprometido con el edil Luis Jorge Ortiz, a decir que
gracias a su gestión en la JAL se logró incorporar esta inversión. Nos dijo también que en
el momento de la ejecución del proyecto debíamos invitarlo a la presentación pública para
que el pudiera hacer una intervención.”164

En cuanto al origen de los proyectos, el Acuerdo 13 establece que éstos deben surgir del
Banco de Proyectos de la localidad, ya que es un requisito que los proyectos aprobados
hayan sido radicados previamente, a través de una ficha EBI-D165, en el Banco de
proyectos. Sin embargo, para esta etapa no se contó con un banco de proyectos organizado,
y en muchas ocasiones se saltó este proceso. Fue un error del diseño institucional
presuponer que las localidades contaban con un Banco de proyectos organizado, y no
establecer cómo deberían funcionar éstos de manera articulada con las instancias y espacios
de participación ciudadana, “a mi forma de ver, los bancos de proyectos en las diferentes
localidades —un poco por los comentarios y el recorrido que hemos hecho por las
diferentes localidades— han estado ahí más bien de adorno, y no para darle respuesta a
lo que realmente se planteó en los Encuentros Ciudadanos… digamos que más bien los
proyectos surgieron de las Mesas de Trabajo que se nombraron en cada una de las
localidades. Allí fue donde se trabajaron los proyectos directamente, se replantearon como

163
GLORIA ACEVEDO AP1-GA2.
164
GABRIEL DELGADO, AP3GD1.
165
Ficha de Estadística Básica de Inversión Distrital.
 69

propuestas y luego esos proyectos fueron asumidos y, digamos, que aprobados por las
autoridades locales”166

Luego de elaborado el plan de desarrollo, vino la etapa de formulación de los proyectos en

dónde la participación ciudadana jugó un papel importante a través de las Mesas de Trabajo
integradas por miembros de organizaciones, con el acompañamiento y la asesoría técnica
de los profesionales de las UEL. Durante esta etapa, las formulaciones tuvieron muchas
dificultades debido al desconocimiento del manejo de las metodologías para la elaboración
de los proyectos. Los AP, no contaban con las habilidades necesarias para la formulación
de éstos, lo cual hizo el proceso bastante lento, y en repetidas ocasiones los proyectos eran
devueltos para correcciones, lo que produjo retrasos en los procesos de contratación y
ejecución.167

La incidencia en los procesos de políticas públicas de los AP, mediante la participación

ciudadana tuvo importantes logros en la primera fase de elaboración del PDL, priorizando
necesidades y alternativas de solución, no obstante los ediles son los que definen los
proyectos de inversión y los montos presupuestales. En la segunda fase, se presentaron
dificultades en la formulación de los proyectos por el déficit de conocimientos para la
aplicación de las metodologías. Sin embargo ha habido un proceso de formación gradual
año tras año. Esos son los costos del proceso dado que es una experiencia nueva que
demanda ejercicios de aprendizaje para los Agentes Participativos.

3.5 La corrupción y el control social en el nivel local.

El control social es el segundo gran componente de la participación ciudadana, y consiste

en la posibilidad que tienen los AP, de hacer seguimiento y evaluación a las acciones de los
gobernantes en la elaboración y ejecución de las políticas públicas. Su importancia en el
nivel local radica en la posibilidad de los AP de indagar sobre las acciones de la
administración, los medios que se utilizan y las razones que sustentan éstas acciones, con el
166
MARCO MURILLO, AP1-MM10.
167
La metodología 019 de Planeación Nacional, es un formato complejo en cual se debe desarrollar
detalladamente el proyecto, lo que implica el que los AP, tengan ciertos niveles de conocimiento sobre
marcos lógicos, elaboración de objetivos, metas, indicadores, y presupuestos.
 70

fin de prevenir: que se tergiverse lo concertado en la participación ciudadana, que se

malversen los bienes públicos (evitar la corrupción), que se incumplan los objetivos de las
ejecuciones y que las autoridades abusen de su poder.

En la localidad Rafael Uribe Uribe, se han identificado diferentes formas de corrupción y

situaciones anómalas en las diferentes etapas de las políticas públicas, que emanan
principalmente del ejercicio político de los ediles y el Alcalde Local. El estudio de
Contreras evidencia claramente estas situaciones de corrupción en el mantenimiento de las
redes clientelistas de los ediles de la localidad.168

Los agentes participativos de la localidad identifican como los principales elementos de la

corrupción169: la manipulación de los procesos de participación por parte de los ediles,
quienes exigen retribuciones a los AP para la aprobación de proyectos en el PDL; la
asignación indebida de contratos por el Alcalde Local, quien tiene la facultad de designar
interventores y de realizar convenios con organizaciones sin realizar licitaciones públicas; y
la apropiación indebida de los recursos de los proyectos durante las ejecuciones por los
contratistas, que tienen la posibilidad de recortar acciones contempladas en el proyecto en
la medida en que no existe una interventoría cualificada.

Es necesario anotar que la corrupción a la que hace referencia esta investigación, es una
corrupción a escala local, como lo expresa el secretario del CLC “hay una especie de
corrupción pequeña, en pequeña manifestación, porque los proyectos locales no son
proyectos de miles de millones. No es la corrupción a alto nivel, es una corrupción local…
como decía antes, la corrupción es a nivel pequeño, en donde se ganan seguramente un
millón, un millón quinientos mil pesos, pero eso es corrupción”170. Se trata de la
apropiación de sumas que aunque son considerables, no tienen la dimensión que presenta
la corrupción en el nivel nacional o distrital, por lo que se presta poca atención a este tipo
de prácticas en el nivel local.

168
CONTRERAS, Yency. Ejercicio político de los ediles en las Juntas Administradoras Locales en Bogotá:
estudio de caso localidad Rafael Uribe Uribe. Universidad Nacional de Colombia, Monografía para obtener el
título de politóloga. 2001.
169
MARCO MURILLO, AP1-MM13.
170
EDGAR MONTAÑEZ, AP2-EM2.
 71

Desde las instancias de participación y las organizaciones sociales se han implementado

estrategias de control social que han tenido algún impacto, pero que por diferentes razones
no logran tener la efectividad que se pretende. Desde las organizaciones juveniles de la
localidad se ha implementado una estrategia de control social, con el fin de asegurar que los
proyectos de inversión en su sector cumplan con los objetivos que ellos se trazaron desde
los EC, para la solución de sus necesidades. De esta forma, la Red Juvenil creó el Comité
de Control Social con delegados de cada una de las siete organizaciones que la conforman,
para realizar seguimiento a la ejecución de los proyectos, y acompañar a los contratistas en
el desarrollo de las acciones y los componentes de cada proyecto. Para esto, como
beneficiarios de los proyectos, han creado una metodología que consiste en tomar la
formulación que ellos realizaron del proyecto (Metodología 019), los Términos de
Referencia con los que se realizó la licitación pública, y la propuesta con la que el
contratista ganó la licitación en la UEL. Posteriormente, en reuniones de coordinación 171
con la entidad ejecutora (contratista), se comparan la formulación y la propuesta de
ejecución, para equilibrar los desfases que puedan existir, con el fin de obtener una
ejecución óptima y evitar que el contratista recorte acciones del proyecto. Esta metodología
ha obtenido importantes resultados en el impacto de los proyectos. Sin embargo, la
efectividad de este control social depende en buena medida de la voluntad del contratista,
para concertar con los las organizaciones sociales, ya que no existen mecanismos jurídicos
que lo obliguen a esto.172

Al comparar el trabajo de las instancias de participación, en el ejercicio del control social,

se observa que desde el Consejo Local de Planeación no existen estrategias de control y
seguimiento al Plan de Desarrollo Local,173 mientras que desde el Consejo local de Cultura
se ha estructurado un trabajo más organizado al establecer, desde la formulación de los

171
En todos los proyectos que se formularon y ejecutaron en este sector, los AP lograron establecer como una
obligación del contratista efectuar reuniones de coordinación con ellos para concertar la manera en que se
ejecutarían las acciones y componentes de cada proyecto. Esto se evidencia en los términos de referencia
emanados de la UEL del IDCT que establecen como una de las obligaciones efectuar reuniones de
coordinación a lo largo de la ejecución del proyecto con las instancias de participación y las organizaciones
beneficiarias.
172
JUAN CARLOS GARCÍA, AP1-JG1.
173
MARCO MURILLO, AP1-MM2.
 72

proyectos, la obligación de los contratistas de efectuar reuniones de coordinación y

seguimiento durante el proceso de ejecución, lo cual permite corregir posibles fallas en la
ejecución. Sin embargo, los resultados no son los esperados, como lo plantea Edgar
Montañez “En la instancia del CLC existe una comisión de trabajo que se supone, debe
coordinar la veeduría y el control, y hacer el seguimiento a todos los proyectos que tienen
relación con el sector cultural. El problema no es la comisión de control, el problema son
los mecanismos de control y la posibilidad de acceder a un control real, porque es que el
control real no existe.”174

El ejercicio de control social en la localidad tiene muchas deficiencias debido a la ausencia

de acompañamiento institucional y herramientas jurídicas que permitan hacer efectivo el
seguimiento de los agentes participativos, lo cual genera un desgaste gradual y una
frustración de éstos. De otra parte, para el ejercicio del control social es necesario contar
con acceso a la información, recursos económicos175 y tiempo, lo cual dadas las condiciones
socioeconómicas de los agentes participativos de la localidad se constituye en un
impedimento para un adecuado ejercicio del control social.

4. CONCLUSIONES: LA DEMOCRACIA A PEQUEÑA ESCALA

La democracia a pequeña escala hace posible y operativo el ejercicio de la democracia

participativa, no como sustituta de la democracia representativa sino como complemento
del ejercicio de la representación política —que ha demostrado ser limitada y sesgada, y
que no responde a la pluralidad de intereses presentes en la localidad. En el nivel local,
como lo demuestra la presente investigación, se evidencia una cercanía real entre los
actores involucrados en el proceso democrático, entre gobernantes y gobernados, y por

174
EDGAR MONTAÑEZ, AP2-EM4.
175
GABRIEL DELGADO, AP3-GD6.
 73

ende, surgen nuevas dinámicas de deliberación política y de elaboración plural de la

decisión.

Esta cercanía y la existencia de un diseño institucional —que a pesar de ser incipiente hace
viable, a partir de sus presupuestos operativos, la implementación de la democracia
participativa y la construcción de espacios e instancias de deliberación (formales e
informales)—, complejizan y enriquecen el proceso de la toma de decisiones en la medida
que se demanda argumentación de las posturas en los procesos de planeación participativa,
para la elaboración de las políticas públicas, y se visibilizan nuevos intereses presentes en
la sociedad pero carentes de representación en la dinámica política tradicional, haciendo
posible y legitimo el pluralismo político.

La complementariedad entre la democracia representativa y la democracia participativa en

la localidad, se hace necesaria y se justifica, a partir de la inexistencia de un trabajo
permanente y organizado de los partidos políticos en el nivel local, que ha devenido en una
falacia de la representación política de los ediles, al no asumir éstos una postura
programática de partido sino, por el contrario, utilizando sus atribuciones en función del
mantenimiento de sus redes clientelistas para garantizar su reproducción política, a través
de las elecciones. De tal forma que la implementación de la participación ciudadana logra
la apertura del espectro político, a través de la institucionalización de instancias y espacios
de participación, en los que se vinculan directamente los Agentes Participativos
pertenecientes a la organización social de la localidad.

Esta nueva interacción política, entre participación y representación, ha permitido logros

significativos en el desarrollo de la democracia, en la medida en que se alteran las variables
que determinan su funcionamiento. De tal forma, esta investigación demuestra cómo a
partir de la creación e implementación de una nueva estructura política de participación
(Acuerdo 13) en la localidad Rafael Uribe Uribe, se ha fortalecido gradualmente la
organización social —especialmente la que se suscribe en sector cultural y juvenil—,
logrando posicionar sus posturas y demandas en la agenda pública, así como la destinación
de recursos para la solución de sus necesidades y problemáticas, e interviniendo
 74

directamente en la construcción de lo público a través de la formulación y ejecución de

proyectos que hacen parte del Plan de Desarrollo Local.

Sin embargo, esta nueva interacción no deja de ser conflictiva, al implicar una
redistribución del poder que afecta significativamente las atribuciones de los representantes
(ediles), quienes, sustentados en la Constitución Nacional, se niegan a ceder poder a los
nuevos actores y espacios de participación surgidos con la implementación de la
democracia participativa en la localidad. Según el Acuerdo 13 de 2000, las decisiones
acordadas en los Encuentro Ciudadanos no pueden ser modificadas por las autoridades de
planeación (JAL y Alcalde Local), a pesar de esto, su carácter vinculante llega únicamente
hasta la etapa en la que se definen y priorizan las necesidades y alternativas de solución. De
tal forma que los ediles se atribuyen, apoyados en la constitución, la facultad de definir el
direccionamiento de los proyectos y los montos presupuestales de éstos. Limitando así el
alcance de la participación ciudadana.

En este sentido, es necesario encaminar acciones, desde el diseño institucional, que

fortalezcan la capacidad de decisión de estas instancias y espacios de participación, y que
incentive la vinculación de los representantes en los procesos de deliberación y
construcción plural y eficaz de las decisiones públicas, ya que los recursos son limitados.
Es decir, que los ediles se asuman como parte importante del proceso que debe interactuar y
deliberar con las demás partes, que también son legítimas en una sociedad pluralista. De lo
contrario, la democracia participativa puede degenerar en una instrumentalización de la
participación ciudadana que desgasta los procesos participativos, y crea una legitimación
artificial del sistema político que frustra el fortalecimiento de una cultura política de
participación.

La cultura política de los agentes participativos en la localidad está afectada en buena

medida por los desarrollos del diseño institucional. En un primer momento, la
implementación de una nueva estructura de participación (Acuerdo 13) incentivó el
ejercicio de la participación de la ciudadanía, porque generó grandes expectativas en torno
a las posibilidades de construcción colectiva de lo público, a través de los Encuentros
 75

Ciudadanos como espacios de deliberación y argumentación que posibilitan el pluralismo.

Además incentivó la participación, porque los AP aprendieron durante el proceso cómo se
gestiona lo público en lo local, cómo acceder a la información, y de esta manera se
asumieron como responsables de la construcción de lo público en lo local. No obstante, en
un segundo momento, se evidenciaron las limitaciones y falencias de la cultura política de
los AP, al no contar con las habilidades cognitivas para efectuar los procedimientos
participativos. Esto provocó que desde los AP surgieran demandas de capacitación, para la
adquisición de competencias ciudadanas que aumentaran la efectividad de la participación,
que se concretaron en el PDL, y que a lo largo de la ejecución de los proyectos
fortalecieron la cultura política y la organización social en la localidad.

En la localidad Rafael Uribe Uribe, existen dos tipos de organización social: emergente y
consolidada. En donde la primera, alude a un tipo de organización incipiente, con bajos
niveles de cultura política y sin posibilidades de autosostenibilidad, que demanda
acompañamiento institucional para su fortalecimiento y permanencia en el tiempo. La
segunda, se refiere a organizaciones con posibilidades de autosostenibilidad y mayores
niveles de cultura política e incidencia en los procesos participativos, a través de la
formulación y ejecución de proyectos, lo que le ha permitido posicionar los intereses de sus
sectores en el PDL. Además, esta organización social se ve afectada por el diseño
institucional que le impone retos para su consolidación, en este caso el Decreto Nacional
2170 que reglamenta la contratación pública, sin tener en cuenta las particularidades de la
contratación en el nivel local, restringiendo el acceso a la contratación pública de la
organización social emergente en la localidad, y por lo tanto reduciendo sus posibilidades
para acceder a recursos que le permitan el cumplimiento de su objeto.

Otro de los aspectos fundamentales del funcionamiento de la democracia en el nivel local,

alude a la participación ciudadana en el control social de lo público frente a las formas de
corrupción que se presentan en la localidad. La corrupción se manifiesta fundamentalmente
alrededor de la contratación y ejecución de los proyectos del PDL: asignación indebida de
contratos desde la Alcaldía Local, y apropiación de los recursos por parte de los contratistas
de los proyectos, que tienen la posibilidad de recortar acciones indiscriminadamente,
 76

gracias a la inexistencia de interventorías cualificadas (asignadas por el Alcalde Local). En

este sentido, se han generado algunas estrategias de control social fundamentalmente desde
las organizaciones sociales, para hacer seguimiento a la ejecución de los recursos, pero no
existen herramientas jurídico-formales, ni acompañamiento institucional que le dé
efectividad a este control, lo que lo hace depender de la voluntad de los ejecutores. El
control social es demasiado débil en la localidad, generando desinterés y apatía en quienes
lo intentan ejercer, y poniendo en riesgo las posibilidades de la participación ciudadana en
el seguimiento a la ejecución de las políticas.

De otra parte, es necesario anotar que es un acierto del diseño institucional encargar a
instituciones del nivel central (Unidades Ejecutivas Locales) los procesos de contratación, a
través de licitaciones públicas, y el acompañamiento en la formulación de los proyectos.
Esta medida genera bastante inconformidad en los ediles y el Alcalde Local, quienes
pierden el poder de maniobra para la asignación de contratos y para el sostenimiento de sus
clientelas. Sin embargo, lo que demuestra la investigación es que la localidad no está
preparada para tener autonomía en contratación, y que el trabajo de las UEL (en este caso
del IDCT) aumenta los niveles de transparencia y confianza en los procesos de
contratación.
 77

5. ANEXOS
5.1 ANEXO 1. Matriz entrevistas del apartado 3.1 dinámicas entre participación y
representación en el nivel local: posibilidades de complementariedad y conflicto.

Relación entre las instancias de planeación participativa y las autoridades locales de planeación
AP1-MM7 La relación entre el CLP, la JAL y el alcalde local, es de vital importancia que sea de carácter
armónico, propositivo, que haya un respeto mutuo y especialmente que las propuestas de la
comunidad vayan quedando en el plan de desarrollo local, que eso es lo que se quiere aquí en la
localidad. Considero que en un alto porcentaje, yo diría —dentro de lo que hemos podido
estudiar con algunas personas—, que más o menos el 80% de lo que la comunidad planteó en
los encuentros ciudadanos, se tuvo en cuenta y se aprobó en el plan de desarrollo local. Claro,
hay otras cosas en las cuales todavía no tenemos el conocimiento y el entendimiento para
poderlo planear desde ahí, por eso no podemos tener un 100% allí planteado. Sin embargo,
creo que se debe trabajar para eso. Todavía nos hace falta muchísimo trabajar en ese sentido.
AP1-GA 4 A la hora del POAI, el presupuesto fue atomizado prácticamente. Atomizado al nivel de que
algunos ediles, dedican el presupuesto de la localidad, a zonas donde tienen mayor número de
votación. Entonces, esto es prácticamente la lucha entre lo que es comunidad, donde queremos
algo que nos acoja a toda la comunidad y más que todo a los estratos 1 y 2, que son los menos
favorecidos acá en la localidad, y que se lleve a situaciones en otros campos que no necesitan
tanto, y entre la gente empieza la inconformidad. A partir de esto las Mesas fueron mermando,
la gente ya busca otras expectativas y en vista de que no se cumplieron, fueron abandonando
las Mesas. En este momento, hace más o menos 6 meses, las Mesas han venido decayendo. De
pronto la misma secretaría de gobierno y muchas otras instituciones, empiezan a abrir otros
campos en cursos, foros, hacia otras cosas, entonces la gente se va disolviendo hacia otros
lados.
AP3-MR2 Es difícil concretar con los ediles, incluso ellos distorsionan las cosas. El trabajo que uno hace
es agotador y no cumple con el fin que debería llevar, y es que fueran más a los barrios, que los
ediles se desplazaran a los barrios como lo hicieron algunos compañeros del Consejo (CLP),
que fueron a los barrios, miraron las dificultades donde había que fortalecer, para poder así,
sacar un plan de trabajo como debía ser: directo a la comunidad. Entonces, sería bueno que
este Consejo volviera a coger fuerza y apoyo nuevamente por parte de planeación local, por
parte de la misma alcaldía y los mismos ediles, porque desde el proceso que yo estoy, una sola
vez vi a un edil, después, yo no volví a ver ninguno. O sea, a ellos les interesa lo que tienen allá
amarrado, y no lo que la comunidad trabaja y hace por los barrios, por la localidad, y por
gestionar con el mismo Alcalde.
AP2-RL3 En términos reales, pues se han dado los procesos, los espacios que por norma se deben dar. Se
ha estado ahí. Desafortunadamente, el diálogo entre Consejo Local de Planeación y JAL, a
nivel de corporación, ha sido bastante pobre, en la medida en que no ha habido los espacios de
concertación, que posibiliten la cercanía entre la instancia y la autoridad local de planeación,
pues hay varios factores que lo impiden. Desafortunadamente las JAL, sus ediles, — no todos
pero si algunos—, hacen un trabajo más político que comunitario, que es como el
distanciamiento que ha abierto esa brecha, pues lógicamente la JAL, su esencia, es que fuesen
representantes comunitarios y no políticos, eso es lo estamos vivenciando acá, con algunos
ediles. No es mi caso, yo trato de ser una persona más comunitaria que política, porque creo
que esa es la esencia. De igual manera, en el CLP se posesionaron algunos personajes que son
representantes de políticos, o sea que lo que querían hacer era politiquería alrededor de este
espacio. Creo que de parte y parte ha habido esa mala ingerencia de lo politiquero o político,
que no ha dejado que realmente las instancias se puedan acercar y hacer un trabajo más rico de
lo que ha sido.
AP2-EM3 Existen diferentes intereses que tienen que ver con los proyectos, está la Alcaldía Local, la
JAL, está la organización social que está interesada en el proyecto ¿Qué puede ocurrir ahí?
 78

Está amarrado desde la Alcaldía, está dirigido a un sector específico que le serviría
políticamente al Alcalde, está amarrado por uno o dos ediles, los cuales determinan — hay
casos, ejemplos muy concretos—, el sitio, la cuadra, casi que se determina la casa de
ejecución, la dirección completa.. Tienen el diseño del proyecto, la dirección de una casa, de
un sector, de un barrio, en el cual hay una influencia directa, descarada, de un edil. Eso lo
hemos tenido en ejecuciones de proyectos que tienen ese absurdo, estar dirigidos expresamente
a un sector, y ese sector, va uno a mirar que es lo que pasa ahí, es el sector en el cual tiene
influencia el edil X o Y.
AI1-LA3 Ha habido una dificultad que ya se está superando, y es la inversión muy puntual en sectores de
la localidad. O sea, no son proyectos de gran impacto como lo podrían ser de otras localidades,
o proyectos por UPZ, sino proyectos para barrios o un grupo de barrios específico, y eso lo
hemos venido trabajando con la Alcaldía local, con las comisiones de cultura y con el CLC,
para que la inversión se abra geográficamente, y trabaje con mayor número de habitantes por lo
menos de esos sectores. Más que cantidad, calidad, pero que de todos modos le dé
participación a la gente, no tan puntualmente a algunos sectores. Eso ya se ha venido
superando, por decirlo así, ya es una visión nueva que han asumido los consejeros de cultura y
la gente en la localidad, y entonces ya se está trabajando a nivel macro. Un ejemplo es la
Escuela de formación artística, que en su primer nivel se trabajó para una UPZ específica, y ya
para el 2003 tiene una visión de localidad, y de involucrar a todos los niños y jóvenes que
quieran participar en la formación artística.
Cómo se puede fortalecer la Participación Ciudadana
ET2-JC2 La participación ciudadana es cada día más necesaria, cada día más importante. Los
mecanismos de la democracia representativa se han venido deteriorando y agotando, y cada día
toman mayor fuerza y mayor impulso las formas de democracia directa, y ésta se ejerce
participando, se hace efectiva interviniendo. Ese conflicto —entre comillas—, se da no
solamente en Bogotá, en el país, sino en todo el mundo. Porque son las formas tradicionales de
representación con poder decisorio que se niegan a desaparecer, y que conservan todavía una
legitimidad por lo menos formal, en la medida en que es el ordenamiento jurídico el que le
otorga facultades, y luego, las nuevas formas de participación de democracia directa, que piden
su espacio y que buscan sustituir y reemplazar las anteriores.
ET3-OC2 Hay que fortalecer ambas cosas, la democracia representativa y la democracia participativa. A
mí me parece, que naturalmente el hecho de gobernar es algo que no se puede ejercer en
multitudes. Estamos hablando de democracia representativa, pero la democracia representativa
procede de la expresión de un voto, de una voluntad, y allí empieza la participación, pero
indudablemente una vez está establecida la representación, el representante sea cual fuere:
representante, concejal, edil etc., debe estar en contacto permanente con los representados, o
sea, debe haber allí un proceso de participación, también en la formulación y en la ejecución de
las políticas. La participación se da en dos ámbitos: el primero, en el de formulación de las
políticas, y el segundo, en una especie de control ciudadano sobre la ejecución de las políticas.
Obviamente no sólo la ejecución de las políticas, sino también en el control del presupuesto.
Estos son dos ámbitos en los que se da de manera muy importante la participación.
ET1-HL1 El sentido de la participación dentro de los procesos de construcción de democracia, uno de los
aspectos fundamentales de un estado democrático, está asociado a los procesos de
participación. No solamente al ámbito político de elecciones populares, sino a otros
mecanismos que han generado, para el caso nuestro, la constitución de 1991 y las distintas
leyes que invocan la importancia de la participación, para buscar incidir en las agendas
públicas del manejo de los asuntos de la sociedad. Entonces, la participación no hay que verla
como un mecanismo aislado de los procesos de construcción de democracia dentro del marco
social del estado de derecho. A la luz de la constitución y de las distintas leyes, se han
desarrollado muchísimos mecanismos de participación, y esto hay que considerarlo en
principio como positivo, porque lo que nos señala es que una sociedad absolutamente manejada
por una constitución centralista como la de 1886, deviene en un manejo de la ciudad muy
centralista en relación con las decisiones de la ciudad. Cuando aparece la constitución de 1991
y aparecen los mecanismos de participación, aparece un proceso muy dinámico de las
organizaciones sociales por generar esos distintos mecanismos de participación, pero tiene un
 79

problema: la proliferación de los mecanismos de participación que no inciden en las decisiones.

Entonces, hay una famosa frase que ejemplifica muy bien el tema de esos mecanismos de
participación muy generalizado: yo participo, tú participas y otros deciden. Esta participación
funcional termina agotando el mecanismo de participación, pero dentro de los déficit, un poco
de la democracia, bienvenidos los espacios y mecanismos de participación, siempre y cuando
les demos las capacidades, las herramientas necesarias para poder incidir de buena manera en
las decisiones de construcción de las agendas públicas, y en la construcción de la política
pública.
ET1-HL3 Una sociedad que quiera trasformarse en el sentido de la democracia, tiene que involucrar estos
mecanismos de la democracia participativa. Con esto no quiero decir que los mecanismos de la
participación que Bogotá tenga estén bien concebidos, que estén funcionado en la dirección
que deben ser para profundizar el proceso de democracia generado en la ciudad, pero no me
queda la menor duda que esos ejercicios de participación, han contribuido a ganar en la ciudad
un mayor sentido de apropiación sobre la ciudad misma, legitimidad y gobernabilidad.
AI2-GC1 La participación ciudadana, quizás es el único medio que tenemos cada uno de los habitantes
de este país para hacer valer nuestros derechos. Para hacerlos valer como comunidad, como
personas, como sujetos que tenemos la posibilidad de interactuar de manera organizada para
lograr fines comunes, de acuerdo a nuestro proyecto de vida, proyecto como comunidad,
proyecto como país. La participación ciudadana sí ha tenido resultados, lo puedo decir como
Gestor Cultural del IDCT. Desde el sistema distrital de cultura con nuestros consejos, hemos
logrado, por ejemplo, tener una concertación de más de cinco mil millones de pesos a nivel
distrital, y es una concertación que han hecho los consejos, que han hecho ciudadanos
organizados en el tema de cultura. También podemos decir que de una u otra manera, nosotros
hemos estado concertando no sólo con las alcaldías locales, sino que este año concertamos todo
el presupuesto del instituto. El Consejo Distrital de Cultura lo concertó, y sólo quedaron sin
concertar ciento sesenta y tres millones de pesos, lo que arrojaría un dato muy interesante; lo
que nos diría en este momento, que los niveles de concertación de una entidad como el IDCT,
serían quizás los más altos de todo el distrito.
Cómo la participación ciudadana posibilita la construcción de lo público en el nivel local
AP1-MM5 Desde el CLP considero que hemos tenidos grandes dificultades, pero también algunos aciertos
que son significativos. Uno de ellos es el haber podido plantear los Encuentros Ciudadanos
como una propuesta donde llegaba la comunidad directamente a plantear sus necesidades, pero
también un poco a mirar la localidad de una manera diferente. Ya no única y exclusivamente
desde lo que cada uno quería, desde lo que cada uno pensaba, desde su pedacito únicamente;
sino comenzar a mirar la localidad de manera integral, de manera más amplia, de una forma en
la cual no nos vamos a pelear por el pedacito de andén, por el pedacito de calle, sino que
tendríamos que ver la localidad en su conjunto. Eso se vio, creo, en los diferentes espacios,
repito, hace falta mucho para podernos fortalecer desde ahí, pero ha sido un ejercicio
importante e interesante.
AP1- La JAL es la que adopta el plan de desarrollo y nosotros como CLP, damos algunas
MM11 recomendaciones y orientamos en caso de cualquier situación anómala. Orientamos en caso de
que, bueno, esos proyectos no fueron los que se plantearon con los ciudadanos, eso no fue lo
que realmente se aprobó allí en los encuentros, en fin… Aquí realmente en la localidad no hubo
mucho problema en ese sentido, insisto: quedó el 80% más o menos (aprobado en los
Encuentros Ciudadanos). Creo que podríamos en algún momento o en algún ejercicio superar
un poco esa cifra.
AP2-RL1 Como edil, lo que pude observar una vez desarrollados los Encuentros Ciudadanos, es que se
procedió al proceso de formalización del plan de desarrollo, en el cual tuvimos la oportunidad
de participar en diferentes mesas de trabajo, tanto de la alcaldía local en cabeza del alcalde
Álvaro Acevedo, y de igual manera con representantes de la JAL, en el cual se concertó todo lo
que fue a nivel de objetivos y a nivel de programas y subprogramas, que es la competencia en
la cual debíamos participar. Hubo una amplia participación en lo que fueron Comisiones y
Mesas de Trabajo, de lo cual me parece que hubo bastante trabajo por parte de la comunidad.
Se desarrollaron todos estos procesos, de los cuales, el Plan de Desarrollo fue fruto de la
concertación entre las instancias de participación y las autoridades locales. Pienso que RUU ha
 80

logrado un avance en esto. Había procesos históricos desde el inicio de la Junta Administradora
Local, los cuales básicamente estaban supeditados a la voluntad tanto de la alcaldía, como de la
JAL. En este nuevo proceso se logró que la comunidad plasmara sus iniciativas, sus
necesidades, y por lo tanto, pienso que se ha concertado. No dejan de existir las fallas que se
presentan, porque venimos en un proceso en el cual llegar a que la democracia participativa y
la representativa confluyan, está hasta ahora empezando. No es un proceso terminado, sino que
esta avanzando con pasos, — me parece que en la localidad buenos—, en la medida en que la
comunidad ha venido capacitando sus líderes, y los delegados a las Comisiones y Mesas de
Trabajo han estado bastante activos.

5.2 ANEXO 2 Matriz entrevistas del aparatado 3.2 La cultura política de los Agentes
Participativos (AP) en la localidad

Niveles de conocimiento y apropiación de los actores participativos frente a los procesos de

participación ciudadana.
AP1- . Dentro de lo que son los conceptos culturales nuestros, todavía no entendemos cual es el
MM1 verdadero sentido de la participación. Creo que hay mucho distanciamiento entre las
posibilidades de participar directamente de las comunidades, las posibilidades de participar en
instancias, las posibilidades de ir creando algunos espacios de encuentro y de participación con
instituciones y autoridades locales.
AI1-LA4 Me parece que falta afinar mucho la formulación de los proyectos con respecto a eso que quiere
la comunidad, lo tienen claro, los culturales lo tienen claro. El Gestor Cultural también ha sido
decisivo en ese punto, pero falta afinación a la hora de ponerlo en el papel, para que después
salga a convocatoria, e independientemente de quién sea el contratista, los proyectos sean
realmente lo que espera la comunidad. Por ahora, creo que ha sido un gran logro y ha sido un
avance muy significativo lo que ha pasado en RUU, pero nos falta por recorrer un gran trecho.
AP1-GA5 Nosotros tuvimos una capacitación con el CIDER sobre los 20 planes de desarrollo local, acá
tengo la revista. En este proceso participaron un número de 26 personas. Fue una capacitación a
nivel de planeación, luego siguió otro curso con la ESAP. Ha llegado en este momento uno con
el IDRD. También hemos llevado a cabo algunos seminarios, algunos foros, donde hemos tenido
participación, y donde las personas llevan sus inquietudes y su esperanza de ver una localidad
mejor.
AP2-RL2 La localidad se caracteriza porque en su plan de desarrollo y plan de inversión, han venido
quedando bastantes recursos para capacitación, fortalecimiento de la participación y, desde
luego, la mayoría de ediles hacemos un trabajo que coadyuva a que este proceso sea válido, o
sea, que no se queden los líderes comunales solamente en la teoría, sino que en la práctica
unificando esfuerzos. En mi caso, con bastantes juntas de acción comunal, hemos logrado que
esas iniciativas, tanto desde la comunidad a nivel de JAC, como a nivel de las Mesas de Trabajo
y Comisiones, se puedan plasmar tanto en Plan de desarrollo como en el plan de inversión.
ET2-JC1 La participación ciudadana y comunitaria en la vida pública de la ciudad, no depende tanto de
los mecanismos jurídicos formales que se establezcan. Esa participación es sobre todo un hecho
social, en la medida en que tiene que reflejar un estado de ánimo, una decisión, una voluntad, un
interés de quien decide participar. Sin duda alguna donde tiene sus mejores expresiones esa
participación, es en el campo cultural.
ET1-HL2. Creo que esa idea de participación de la democracia participativa, tiene que estar acompañada
por fuertes procesos de democracia deliberativa, con muchísima reflexión y formación de la
gente que se mueve alrededor de esos espacios de participación, para no convertir la democracia
participativa en una competencia contra la democracia representativa, sino como un
complemento que contribuya a la construcción de un proceso democrático de sociedad, que
combina procesos de democracia representativa con democracia deliberativa y participativa.
Creo que Bogotá ha dado buenos pasos, pero evidentemente el proceso hasta ahora empieza.
Percepciones sobre el ejercicio de la participación ciudadana, y cuáles son las razones para participar
AP3-GD3 Nos falta mucho aprender sobre lo que es la participación ciudadana, sobre el respeto al otro,
sobre el respeto a la diferencia y sobre lo que puede ser lo pluricultural, pero pienso que vamos
dando pasos que son importantes y que nos van a permitir a nosotros, tener una mayor
 81

dimensión en torno a esas propuestas.

AP3-MR1. Soy una representante del barrio Madrid y me interesó mucho el tema, los puntos a tratar, las
gestiones que se hacían. Para mí, como primera experiencia como presidenta (de la JAC) fue de
un aval tremendo, porque ahí ve uno el proceso de cómo gestiona, cómo se hace, cómo debe
presentar uno el proyecto, el desarrollo del proyecto, el aporte, de dónde viene el recurso, o sea,
la apertura que me dieron, la información que me dieron fue válida. Participé todo el tiempo
que más pude. La verdad, la señora Gloria Acevedo (Presidenta del CLP) fue la que estuvo
todo el tiempo coordinando. Del consejo de planeación son muy pocos los que le dedican
tiempo como ella lo hizo: durante todo el proceso nos animaba, nos dejaba tareas, que uno
sintiera la responsabilidad de las cosas que se hacen en la alcaldía y de la participación que
tiene, tanto uno como líder, como la misma comunidad.
AP2-RL4 Esta administración local, en cabeza del Alcalde Local actual, ha logrado que las comunidades
participen en mayor medida. En los Encuentros Ciudadanos anteriores a este proceso, uno veía
una participación bastante pobre. Ahora cualquier Encuentro Ciudadano, cualquier evento de
rendición de cuentas del alcalde local, el evento que nosotros realizamos recientemente que fue
informe de gestión de la JAL, fue bastante concurrido. Vemos que ha venido creciendo la
credibilidad, tanto en las instancias de participación, como en las autoridades, y eso es bastante
plausible en la medida en que se está avanzando, o sea, no nos estamos quedando ahí, pues hay
defectos como en todo. Sabemos que la penetración politiquera nos golpea a todos, pero de
una u otra manera, con ese inconveniente, se está creciendo en la localidad
AP3-GD2 ¿Cómo quieren que se ejerza un control social, una veeduría real a los proyectos, cuando las
comunidades en este momento tienen una falta de conocimiento real al respecto? Una falta de
conocimiento real sobre los proyectos, una falta de conocimientos real sobre los productos que
deben presentar los contratistas y, una falta de conocimiento sobre cuál debe ser la orientación
o la guía para el ejercicio de esa veeduría. Eso es una cosa que me parece que es fundamental.
La otra cosa, es que no hablemos fuera del contexto social, hay que hablar sobre el contexto
social, qué disponibilidad habría para una comunidad hacerle la veeduría a un proyecto
determinado cuando las condiciones socio-económicas de esta comunidad son bastante,
bastante difíciles, críticas: no tienen para el transporte, no tienen para las fotocopias que exigen
que se deben sacar de cada uno de los proyectos y, para poder desarrollar alguno de los
procesos, sea de queja o sea de demanda. ¿Dónde están los recursos disponibles para que esta
comunidad pueda acceder a eso?

5.3 ANEXO 3 Matriz entrevistas apartado 3.3 La Organización Social y la construcción de lo público
en la localidad Rafael Uribe Uribe.

Estado de la organización social en la localidad Rafael Uribe Uribe.

AP3-GD4 Considero que falta formación. Que tenemos que llegar a acuerdos serios, concretos, definitivos
para el fortalecimiento local. Creo que todavía existen muchas formas de manipular, dirigir los
proyectos hacia determinados sitios, y hacia determinadas expresiones de lo local. Hay proyectos
que todavía uno no entiende la magnitud, que están dirigidos, o bien para madres comunitarias, o
bien para adultos mayores, o bien para niños, o bien para jóvenes, y que todavía no se entiende
cuál es el desarrollo mismo. Pareciera que no estuvieran fortaleciendo ni a las organizaciones
locales, ni a la localidad como tal, sino que están fortaleciendo únicamente los contratos o
algunas expresiones individuales particulares, algunos intereses muy desde lo individualista.
Creo que con eso es que hay que comenzar a romper, pero no lo podemos romper única y
exclusivamente con iniciativas, tenemos que romperlo con formación, con unidad, con
organización, con proyección desde lo local.
AP1- Parece que en todos estos procesos de participación, e incluso por más inversión local que se ha
MM16 venido haciendo, por más proyectos que se han venido implementando desde lo local, las
mismas localidades se ven hoy en día, más débiles en la organización social. A mí me parece,
que lo que hay que fortalecer en estos momentos, es una organización social que le permita
interlocutar con las instituciones, interlocutar con el gobierno local, pero que le permita hacer
una interlocución autónoma, y que le permita hacer una interlocución sobre la base de una toma
de decisiones colectiva y no unilateral.
 82

AP3-EM5 Lo que considero que es, digamos, peligroso para las organizaciones sociales es lo que viene
ahora: La modificación de la Ley 80, el Decreto 2170 de diciembre de 2002. Es un decreto
presidencial que modifica la Ley 80 en sus mecanismos, y el título que se le da a ésto, es que esa
modificación es un trabajo en contra de la corrupción, o sea, un mecanismo anticorrupción, de
transparencia, etc., —el lenguaje que viene manejando el gobierno central—. A nuestro modo de
ver, —porque lo hemos analizado en el CLC—, el 2170 hará que a futuro, las organizaciones
sociales, comunitarias, las ONG locales, las ONG culturales que se manifiestan en este contexto,
estarían limitadas, estarían casi prohibidas para acceder a la contratación de proyectos en el
sector cultural-artístico, en el caso nuestro, y en proyectos seguramente de otra índole. ¿Por qué?
Porque en primera instancia, va haber una especie de preselección, y el 2170 exigirá que las
organizaciones tengan el respaldo económico para ejecutar X o Y proyecto.
AP3-OG1 Considero que en la actualidad el proceso de crecimiento y fortalecimiento de la Organización
social, se enfrenta a una situación complicada gracias al Decreto 2170. Este decreto viola el
derecho a la igualdad, porque de todas maneras, hay muchas organizaciones sociales, muchas
organizaciones cívicas y muchas organizaciones no gubernamentales, que no tenemos la
capacidad y el patrimonio, para competir con una gran empresa de contratistas. Las
organizaciones sociales, simplemente somos como administradores de los proyectos y no
tenemos ese patrimonio y, en eso sí, el Decreto 2170 está violando ese derecho a la igualdad.
Quienes proponemos eventos en las localidades, prácticamente quedamos por fuera de estas
convocatorias. Me parece que la Ley 80 o ley de contratación, está violando con este decreto, el
derecho a la igualdad, porque quienes tienen un patrimonio alto pueden competir dentro de las
invitaciones y licitaciones públicas que hacen las diferentes UEL, pero las organizaciones
sociales que no tenemos un patrimonio, que apenas tenemos como un equipo de sonido, que
tenemos un computador, que tenemos unos escritorios, que no superan un patrimonio de ni
siquiera los cinco millones, no podemos prácticamente aspirar a contratar ni siquiera un proyecto
de 18, 20 o 25 millones de pesos, que normalmente son los proyectos que salen a nivel de las
UEL.
Incidencia de la organización social en las políticas públicas
AI1-LA1 Frente al proceso de organización de RUU en lo cultural, se ha visto desde el año 2001 una
mejor organización, y ésto necesariamente se refleja en los presupuestos, y eso viene a
convertirse en proyectos.
AI1-CB3 Bueno, hay una cosa muy importante y es que en las localidades donde hay una mayor
organización del sector cultural, fundamentalmente entorno al CLC, ha habido un muy
importante posicionamiento del tema, que se ha visto reflejado en los presupuestos. Hay unos
casos muy importantes que son Kennedy, Santafé y RUU.
AI1-AF1 Sobre la inversión que existe en la localidad de RUU a la población juvenil, digamos que es una
de las localidades que más ha invertido en los dos últimos años, en inversión cultural a los
jóvenes. Tenemos una Red Juvenil (RJ), que poco a poco ha sido fortalecida con algunos de los
proyectos que están muy direccionados hacia la red, y hemos tenido dificultades sobre eso. Sin
embargo, han sido unas inversiones que esperamos sean muy bien aprovechadas por la red, ya
que han tratado de fortalecer la organización juvenil en la localidad, y han logrado que los
grupos juveniles de la localidad, que en este momento son de siete, — los que están en la red—,
estén interactuando y se estén moviendo dentro del quehacer no sólo cultural, sino también del
quehacer político de la localidad. Vemos que los jóvenes de la RJ se están metiendo y están
haciendo parte de los Consejos de Juventud (CJ) de la localidad y, así mismo, hacen parte de los
consejos de participación que existen en RUU. Creo que esa inversión ha sido muy importante,
pero también hay que hacer una reflexión sobre cómo estos jóvenes han aprovechado esos
recursos que la localidad les ha dado en estos dos, tres años.
AP3-JG2 Como representantes del sector juvenil, creemos que el trabajo con jóvenes acá en RUU ha
permitido tener una muy buena cohesión. Ha permitido tener un seguimiento de varias
administraciones, y ha permitido tener unos resultados importantes, pues es así, que dos
organizaciones ya han ejecutado, o son ejecutoras, de los mismos proyectos que nosotros
creamos aquí en RUU. Entonces eso permite que las organizaciones vayan teniendo fortaleza,
que seamos un ejemplo para todo Bogotá frente a la parte de organización a nivel de jóvenes.
Porque los jóvenes somos muy despelotados y, simplemente queremos cosas puntuales, somos
 83

muy activistas, pero dentro de este proceso, hemos mantenido organizaciones — habemos siete
— y gracias a todo esto, tenemos una fortaleza que es la unión y lo que todos queremos para
todos.

5.4 ANEXO 4. Matriz de entrevistas del apartado 3.4 Participación Ciudadana y

Políticas Públicas en el nivel local: una mirada desde la descentralización.

Cómo el diseño institucional estimula o desestimula la participación ciudadana, balance del acuerdo 13.
AP1- El otro elemento que me parece fundamental es poder entender las diferentes posibilidades que
MM6 se tienen en torno al diseño y ejecución, de lo que son los planes de desarrollo local. Entonces,
digamos, que en el diseño participa la comunidad, hace una serie de propuestas, se definen desde
ahí una serie de propuestas interesantes, se hacen solicitudes, se hacen recomendaciones y, es ahí
donde entra a jugar el CLP, en esas recomendaciones. Un poco la labor del Consejo de
Planeación Local, es estar en la motivación, en la organización de esas recomendaciones, en la
posibilidad de pensar un poco más desde lo local lo que está pasando en cada uno de los
proyectos y cada una de las instancias que vienen teniendo un poco de responsabilidad allí.
AP1- En qué consiste ese banco de proyectos: las comunidades de una manera organizada, o incluso
MM10 de manera individual, anteriormente reclamaban una ficha EBI. A partir de esa ficha, se llenaba
cuál era la propuesta que se hacía, cuál era el interés que se tenía, cuáles eran los tiempos, y cuál
sería, más o menos, el presupuesto que se requería para implementar la iniciativa, la inquietud o
la necesidad que se presentara allí en la ficha, y eso se deja en el banco de proyectos. Hay que
definir una de las cosas, cuando hay un banco de proyectos trabajado, bien organizado, cuando
se puede incluso consultar sin ningún problema, el banco de proyectos tendría algún tipo de
utilidad, pero a mi forma de ver, los bancos de proyectos en las diferentes localidades — un
poco por los comentarios y el recorrido que hemos hecho por las diferentes localidades— han
estado ahí más bien de adorno, y no para darle respuesta a lo que realmente se planteó en los
Encuentros Ciudadanos. Se supone que nosotros veníamos a los Encuentros Ciudadanos con
esas necesidades y con esas inquietudes, consultábamos el banco de proyectos, armábamos un
paquete con los proyectos existentes, y lanzábamos propuestas para que ahí se comenzaran a
formular los proyectos que iban a quedar definidos en el Plan de Desarrollo Local. Sin embargo,
ese ejercicio no fue el que realmente se hizo en ninguna de las localidades, digamos que mas
bien los proyectos surgieron de las Mesas de Trabajo que se nombraron en cada una de las
localidades. Allí fue donde se trabajaron los proyectos directamente, se replantearon como
propuestas y luego esos proyectos fueron asumidos y, digamos, que aprobados por las
autoridades locales.
AP1- Considero que por ejemplo, en los últimos debates que se han hecho en torno al Acuerdo 13, ha
MM8 hecho falta mucho lo que es la participación directa de las comunidades, le hace falta llevarlo un
poco a discutir en las mismas comunidades. Que se entienda realmente qué es lo del acuerdo,
hacia dónde se quiere ir con él, y cuáles serían también los compromisos que se pueden adquirir
con ese acuerdo.
AP1- El Acuerdo 13 en el momento en que nace tiene muchas debilidades obviamente, pero
MM9 tendríamos que plantearnos los dos elementos. Uno, es la formulación del acuerdo como tal, y el
otro, es qué tan preparada está la comunidad que en ese momento va a cambiar una serie de
ruteros en la misma comunidad. Por ejemplo, el sólo hecho de pensarse la participación
directamente en espacios o en instancias, como lo es el Consejo de Planeación Local, ya trae
consigo, la necesidad de comenzar unos procesos de formación en la localidad. No podemos
llegar nosotros así como así, a un CLP sin saber para que sirve el Consejo de Planeación local,
hacia dónde debe ir, cómo deben ser los objetivos y las metas trazadas allí, cuáles deben ser
realmente las expresiones de participación. Ahí nos hace falta todavía mucho. Eso que significa,
significa que, por un lado, la comunidad debe comenzar y generar procesos directamente de
formación y de participación, incluso interna, de ver la participación interna desde las
comunidades, y por otro, comenzar a plantearse cómo debemos mejorar y superar las
debilidades del acuerdo.
AP3-GD7 En el acuerdo 13, una de las debilidades es la representación de algunos sectores que todavía son
 84

invisibles en las localidades, pero también hay que pensar entonces, cuáles son realmente esos
sectores que definen los procesos ahí en la localidad. Cuáles son esos sectores que realmente
están interesados en la participación, cuáles son esos sectores que realmente van a hacer un
aporte a la localidad, porque una de las cosas que yo he venido entendiendo, es que no todos los
que están pensando en procesos políticos en lo local, en procesos de desarrollo comunitario en la
comunidad, tienen el mismo interés en la participación en estos espacios.
AP3-CS2 No sé porque el Señor Alcalde y el Consejo de Bogotá, cometieron un error tan grande que fue
crear los consejos locales, pero jamás de los jamases, les dieron un apoyo económico: parecen
pordioseros. El CLP parece pordiosero acá, lo arruman, me da tristeza ver como lo utilizaron,
porque yo estuve en todo el proceso de los CLP desde que nació ésto, (los Encuentros
Ciudadanos). Desde que nació, hace tres años, con el tal acuerdo 13, jamás de los jamases le
han dado un peso. En un comienzo hubo muchos roces con el alcalde local porque él también
desconocía mucho la normatividad, después, el alcalde trató y en este momento está tratando de
apoyarlos en una manera, pero él no tiene autorización para hacerlo. Entonces de nada sirve un
CLP que lo único que hace es venir aquí a limosnear, prácticamente, porque las ideas de ellos
son viabilizadas, ellos en los encuentros ciudadanos viabilizaron un proyecto que llegó hasta el
final, que era el de reciclaje, por ejemplo, y jamás de los jamases se lo viabilizaron porque le
dieron la vuelta completa aquí en la administración, simple y llanamente porque de pronto no le
caía bien a la administración o no le caía bien a ciertos ediles o etc., etc. La verdad falta mucha
unión, mucho apoyo hacía el CLP, de verdad que lo veo totalmente caído acá y eso es a nivel
Bogotá. Es una recocha que el Señor Alcalde y el Consejo de Bogotá le impusieron a estas
pobres personas que ni siquiera tienen un sueldo. Es sin ánimo de lucro que ellos están
nombrados ahí y, de verdad que si merecen ser tenidos en cuenta, porque son prácticamente la
columna vertebral de la comunidad de cualquier localidad.
Sobre la descentralización y presupuesto.
AP3-MR4 El presupuesto es muy pequeño para la cantidad de población que hay en los barrios, la verdad
uno se va para el Palermo sur, para el portal que tuve la oportunidad de conocer a la presidenta ir
hasta allá, es mínimo y la pobreza es grande, para los recursos que se dejan para cubrir la
población
AI1-CB6 Pero ya dentro de la contratación, nosotros, mucho antes del decreto 2170, ya veníamos
haciendo contrataciones públicas para toda la contratación nuestra, todo lo estábamos colgando
en la página Web del IDCT. Ahora lo seguimos haciendo, estamos haciendo permanentemente
reuniones con los CLC sobre cuáles son las reglas de juego. Con el nuevo decreto 2170
cambiaron radicalmente esas reglas de juego, entonces hemos tenido muchas reuniones con los
CLC y vamos a seguir haciéndolas, porque obviamente los cambios normativos siempre generan
dificultades en su implementación, porque implican de nuevo un aprendizaje de todos, de
ustedes y de nosotros, obviamente. Entonces, esos aprendizajes compartidos, necesariamente
tienen que tener un diálogo permanente y en eso estamos, y todo lo que ustedes consideren que
nos puede brindar una mayor transparencia es bienvenido. Nosotros recibimos sugerencias,
recomendaciones, observaciones, porque queremos generar confianza en las instituciones del
distrito, en particular en el IDCT.
ET3-OC1 En el campo de la planeación en el ámbito local, creo que se han dado avances muy importantes.
Hemos recorrido un largo camino en un tiempo relativamente breve, y debemos seguir adelante.
Yo creo que sirve y puede servir muchísimo más. Creo que se puede desarrollar aún más la
participación, especialmente en el ámbito local. Creo que donde verdaderamente funciona, o
donde tiene su campo de aplicación es a nivel de lo local.
AP3-GD5 En el caso de RUU, proyectos que tienen que ver con la UEL de la Secretaría de educación u
otros proyectos que se dejaron de presentar y, por otro lado, tenemos que a última hora salen los
términos de referencia de la UEL, estoy hablando a última hora en el último tiempo, en
diciembre: las últimas semanas están saliendo los términos de referencia en la UEl. Hay una
carrera para la presentación de los proyectos, se presenta cualquier tipo de proyecto, incluso
cualquier organización, y se contrata también de carrera y por eso tenemos aquí proyectos en los
cuales hay grandes debilidades. Hay proyectos, por ejemplo para el adulto mayor, débiles,
proyectos para los jóvenes con bastante debilidad, proyectos en niñez y proyectos incluso, para
la formación ciudadana, proyectos que se hacen en convenio con la universidad, que es grave en
 85

la forma como se plantearon acá en la localidad.

AP3-CS1 Pienso que el alcalde mayor debería tomar medidas al respecto, ya, inmediatas, acabar de una
vez por todas con eso, y darle poder a los alcaldes locales. Indiferentemente del alcalde que sea,
y acabar de una vez por todas con eso, porque aquí todo el mundo atina a echarle la guerra a las
JAL y al alcalde local, pero lo que no saben es que ahora las UEL, son los amos y dueños del
presupuesto del distrito capital, y lo manejan en una forma muy irregular. Por ejemplo la de
Acción comunal, es una UEL que no gestiona, que lo único que atina es a echar por tierra todos
los proyectos de la comunidad, de los Encuentros Ciudadanos. Eso por un lado, por otro, como
el caso del IDU, 26 meses para ejecutar una obra de malla vial con recursos de aquí, del Fondo
de Desarrollo Local.
AI1-CB1 A diferencia de lo que se pensaba antes de las UEL, en este momento ya no solamente somos
unas oficinas de contratación, donde simplemente se estudiaban y viabilizaban unos proyectos
de las localidades para su posterior contratación. Hoy en día las UEL pretendemos ir mucho más
allá, no tener un trabajo tan interno, esperando que lleguen a nosotros los proyectos, sino todo lo
contrario. Hoy en día se busca que las UEL tengamos una forma de trabajo muy proactiva, muy
hacia fuera, muy de trabajo permanente con las Alcaldías locales y con la ciudadanía en general.
En los temas nuestros que conciernen a los dos subsectores, de cultura y de turismo, lo que se
busca es que tengamos una interlocución muy cercana, muy fluida, muy permanente con los
CLC, con las comisiones de trabajo surgidas de los Encuentros Ciudadanos, que intervienen en
el objetivo Cultura Ciudadana. En particular, en los proyectos que pasan por la UEL de Cultura
y de Turismo.
¿Cómo estamos trabajando hoy en día en esa perspectiva? Lo que buscamos es tener una
participación muy cercana en la formulación de los proyectos como asesores y acompañantes de
ese proceso, sin desconocer la autonomía local que hay en cada una de las localidades. De tal
manera que han surgido de los Encuentros ciudadanos, unas ideas de propuestas para dar
solución a necesidades o problemas que se tienen en las localidades, y lo que hacen las UEL es
asesorar tanto a la Alcaldía, como a las personas de la comunidad que están interesadas en
resolver cierta necesidad o atacar cierto problema, a través de un proyecto mejor formulado
desde el punto de vista técnico.
AI1-CB2 Hicimos también un pequeño taller acá en el Instituto con los Comisionados, para explicarles en
qué consistía la nueva metodología que nos dio dirección, la Subsecretaría de Asuntos Locales
(SEGOB) para que aplicáramos, que es la metodología 019 de planeación nacional. Entonces
hicimos con los Comisionados de Cultura Ciudadana, un seminario-taller acá en el IDCT.
Después de eso hemos venido teniendo, año tras año, un gran número de reuniones y mesas de
trabajo con las Alcaldías locales y con los CLC, los Comisionados del objetivo de Cultura
Ciudadana, ya en lo que tiene que ver con los proyectos, año a año. Igual, con respecto a los
planes de inversión de los años que conforman el plan de desarrollo de cada una de las
localidades, tuvimos reuniones con Alcaldías y CLC, especialmente para verificar que se
cumplían los acuerdos, las concertaciones a las que se había llegado en los EC, aspecto éste que
para nosotros ha tenido una gran importancia.
Entonces hemos tratado como de ser, en alguna medida, no sólo una dependencia que apoya
técnicamente, que acompaña el proceso, sino que también en lo que está a nuestro alcance,
somos garantes de que esas concertaciones que se hacen en los EC, y las concertaciones que en
el sector cultura se hacen entre los alcaldes locales y los CLC se cumplan. Eso es muy
importante para nosotros.
AI1-LA2 Por como hemos trabajado con la localidad, ellos se han dividido por comisiones, para cada uno
encargarse de la formulación de esos proyectos. Entonces, ha habido reuniones donde
discutimos las cuestiones técnicas sobre cada uno de ellos. En ese sentido, la UEL ha tenido una
participación activa frente a esa asesoría que estamos brindando, pero también respetamos la
autonomía de la formulación y de las actividades que plantean en cada uno de los sectores. Sin
embargo, al principio, hablo 2000-2001, las formulaciones no eran muy buenas, por decirlo así,
y tenía que haber una mayor asesoría y un mayor acompañamiento. Pero ya a partir del año 2002
y 2003 se ha mostrado una cualificación en el acercamiento a esos proyectos, también porque
con la ejecución, tenemos ya un conocimiento conjunto de cuáles son las fallas, hacia dónde
podemos direccionar los proyectos y cuál sería la mejor forma para obtener mayores impactos.
También se resalta que esas formulaciones, después pasan por la Alcaldía local y la Alcaldía
 86

local en conjunto con las comisiones que los formularon, hacen los Términos de Referencia (TR)
definitivos, y ese es nuestro insumo para después hacer los TR que salen a convocatoria pública.
Ahí también somos absolutamente respetuosos de cuáles son las actividades y, ya en la ejecución
es donde vemos si de pronto nos faltó ajustar algo o no, y eso se mejora en la continuidad de los
proyectos. Entonces, no considero que las fallas que se han sucedido en las ejecuciones sean
porque se cambiaron los términos o porque el proyecto estuvo mal formulado, sino porque ya en
la ejecución y en las dinámicas locales se presentan, por decirlo así, imprevistos, cosas que no se
pueden vislumbrar desde el papel, y que entonces ya lo tomamos como conocimiento adquirido
para después formular mejor los proyectos.
AI1-CB4 Con respecto a ese punto, la única forma de que las propuestas o una propuesta ganadora sea
exactamente igual al proyecto, sería que sacara 100 puntos sobre 100, es decir que fuera
excelente, prácticamente idéntica al proyecto. Obviamente, esto no es fácil, es muy, muy
eventual, que una propuesta saque 100 puntos sobre 100. Para nosotros en la UEL de cultura y
turismo, las propuestas que tienen un puntaje de mínimo 70 puntos sobre 100 son propuestas que
califican para la ejecución del proyecto, de tal manera que nos estamos moviendo en un margen
de 30 puntos de la propuesta ganadora, como máximo, con respecto al proyecto. Cuando se
hacen las evaluaciones de las propuestas, además de la evaluación que hace el evaluador técnico,
hay una sustentación de esa evaluación, y en esa sustentación es donde se mencionan cuáles son
las falencias que tiene esa propuesta, ésa y todas, la ganadora y las no ganadoras. De hecho, esa
evaluación está sujeta a observaciones de todos. Todos los proponentes pueden mirar todas las
propuestas y pueden atacar todas las evaluaciones, no sólo la propia sino las de los demás,
pueden observarlas, y con base en esas observaciones, eventualmente nosotros podemos advertir
que hemos cometido una virtual equivocación en una evaluación, y se corrige. Pero de todas
maneras es muy eventual, como ya lo decía, que haya una evaluación que sea excelente, que
tenga 100 puntos sobre 100. De tal manera que allí es donde cobra importancia el papel de la
interventoría, la interventoría es fundamental, y nosotros al interventor le entregamos: el
contrato, la propuesta, los TR, y esa hoja de observaciones que ha entregado el evaluador donde
se le señalan, se le indican al contratista, cuáles son esas falencias que deben ser subsanadas al
ejecutar el contrato. Lo que pasa es que en este momento las interventorías no las contrata la
UEL, las contratan las Alcaldías locales, en virtud del decreto 854 de 2001. Entonces ahí
tenemos un punto que no es fácil en este momento, que estamos en un período de ajustes,
tratando con los alcaldes que los interventores sean personas muy idóneas y que estén muy
pendientes del seguimiento de los contratos principales.
Proceso de elaboración del plan de desarrollo
AP1-GA1 Nos nombraron el 12 de febrero de 2001, nos posesionamos, empezamos a hacer, fue muy
rápido todo este proceso, entonces no había campo para aprender un poco sobre qué era lo que
íbamos a hacer. Todos éramos novatos en este asunto, pero iniciamos diseñando la metodología
para los Encuentros Ciudadanos. La metodología fue muy bonita, y fue aplaudida por todo lo
que fue administración. Iniciamos el 1ro de abril de 2001 el primer encuentro ciudadano, y
terminamos el primero de junio. Se llevaron a cabo 2 encuentros locales y 10 zonales. En este
tiempo la participación, podríamos decir, fue mínima, no hubo mucha convocatoria, tuvimos
muchas dificultades, aún cuando tuvimos un apoyo logístico, pero lo que fue de convocar no.
Nosotros no teníamos un presupuesto predestinado, entonces fue pura vocación, fue un esfuerzo
personal de todos, creo que de 3500 inscritos que también es mínimo, —nosotros somos casi
medio millón de habitantes—, solamente 1750 personas asistieron a los 12 encuentros que sería
como el 0,01% de la población.
AP1-GA2 ¿Qué paso en los encuentros? A ver, no había una preparación anterior a los encuentros, las
personas no conocían a qué se iba, era más bien una expectativa, un mirar qué se iba a hacer, y
otros, con unos intereses creados con anterioridad. Nosotros estábamos divididos como
consejeros, cada uno tenemos una representación, y como tal, decidimos que cada uno tuviera un
objetivo, los siete objetivos que hay: cultura ciudadana, justicia social, productividad, familia y
niñez, educación, ambiente y gestión pública. De todas maneras, en esta parte cada uno
encabezamos uno de estos objetivos y empezamos todo un proceso de planeación para hacer el
PDL. Se fue diseñando a partir de las inquietudes que llegaron a los encuentros ciudadanos,
nosotros no llegamos a priorizar proyectos, solamente nos quedamos priorizando necesidades y
algunas alternativas de solución.
 87

AP1-GA3 Eso es largo de contar, se fue llevando entre nosotros aquí en la alcaldía. Hicimos unas mesas de
consejo ampliado donde participó Alcaldía, Planeación, Consejo de Planeación, algunos
miembros de la JAL — 4 personas—, y los comisionados de trabajo, en ese momento muy
entusiastas. Así se fue diseñando el plan. Sacando un porcentaje, el plan quedó con un 85% de lo
propuesto en los encuentros ciudadanos. Hasta ahí estuvo muy bien, el alcalde nos pasó a
nosotros para que hiciéramos las objeciones, para que miráramos a ver que faltaba y nosotros lo
devolvimos allí. Luego fue el proceso de llevarlo a la JAL, y de la JAL, pues devolverlo al
alcalde para ser aprobado.
AP3- “Nosotros logramos meter en el componente de cultura ciudadana del PDL, nuestro proyecto de
GD1 comunicación para la localidad solo después de habernos comprometido con el edil Luis Jorge
Ortiz, a decir que gracias a su gestión en la JAL se logró incorporar esta inversión. Nos dijo
también que en el momento de la ejecución del proyecto debíamos invitarlo a la presentación
pública para que él pudiera hacer una intervención.”
AP1- ¿Qué es lo que viene cuando ya tenemos las iniciativas de los proyectos? Vendría la formulación
MM12 de los proyectos en sí. Esa formulación del proyecto en sí, se realiza mediante una ficha que es
la ficha 019 y comenzamos un poco a trabajar la propuesta de la formulación como tal. ¿Pero
esa formulación quién la debe hacer? La debe hacer la comunidad también, organizada en las
Mesas de Trabajo, en esas instancias de participación, con el apoyo y la colaboración de los
técnicos de las UEL. Hay que ser claros en ese sentido: la comunidad no estaba preparada para
hacer una formulación a partir de esa ficha 019. Algunos nos aproximamos porque en algún
momento habíamos tenido algún tipo de formación en ese sentido, en fin, nos aproximamos a
generar en estas Mesas de Trabajo y con algunos actores locales, la posibilidad de ir formulando
los proyectos, de irlos pasando a la oficina de planeación local para que desde allí fueran
dirigidos a las UEL. Pero no tuvimos en ningún momento, en ningún momento, y esa es una
crítica en la que debemos de ser claros y concretos: en ningún momento tuvimos el
acompañamiento directo de los técnicos de las UEL, donde nosotros pudiéramos decir, así es
que se formula un proyecto, nos hace falta aportar en estas cosas, la orientación debe ser por este
lado, los recursos deben estar dirigidos en tales y tales condiciones. Ahí, nosotros no tuvimos
ningún tipo de orientación profesional, y por lo tanto, los proyectos se retrasaron nuevamente, y
nuevamente tenemos entonces no solamente la formulación tardía , sino que tenemos alguna
pérdida de plata.

5.5. ANEXO 5. Matriz de entrevistas del aparatado 3.5. La corrupción y el control

social en el nivel local.

Características de la corrupción en el nivel local

AP2- Desde el CLC lo que nosotros hemos podido apreciar, es que los proyectos que se presentan para
EM1 su ejecución pueden venir amarrados, ése ya es un elemento de corrupción. Ése ya es un elemento
en el cual la ejecución está determinada desde su formulación, y la ejecución en muchos casos no
es la profesional que exige el proyecto, el contrato mismo con las instancias de la alcaldía, o del
IDCT.
AP1- Nosotros en el CLP hemos intentado darle una mirada a la corrupción en tres aspectos. Primero,
MM13 la concepción misma de cómo considera la gente la participación en las localidades, y ahí hay un
elemento de corrupción claro, cuando hay unas personas que sobre unos intereses personales
manejan, manipulan, ejercen una presión ante un grupo de comunidad, quienes son los que van y
firman o le hacen la antesala a un proyecto. Un segundo punto que nos parece altamente peligroso
en el tema de la corrupción, son todos esos manejos que se hacen por debajo de la mesa en torno a
la definición de los proyectos, y en torno incluso de las mismas contrataciones. Todavía
encontramos en las localidades aquellos proyectos que tienen un padrino especial, y ese padrino
es el que define incluso, hasta el rubro que debe ir para el proyecto. Eso nos parece peligrosísimo,
porque incluso, a muchos de estos proyectos no se les ha hecho evaluación para saber si son los
que deben permanecer o no. El tercer punto que me parece también de suprema importancia en
cuanto a la corrupción, es ya en la misma ejecución de los proyectos, donde se nota claramente,
cómo algunas de las entidades o de las personas que hacen contratación a los proyectos, no
dirigen los proyectos hacia las comunidades que realmente lo requieren, sino que se quedan e
 88

incluso recortan acciones en donde les queda algún presupuesto que, obviamente no los va a
enriquecer, pero que hace parte de la corrupción que se ha venido gestando en las localidades.
AP2- Es que ahí hay un elemento muy importante a lo que se refiere Marco, hay una especie de
EM2 corrupción pequeña, en pequeña manifestación, porque los proyectos locales no son proyectos de
miles de millones. No es la corrupción a alto nivel, es una corrupción local.
El ejercicio el control social en la localidad, fortalezas y dificultades
AP1- Me parece que una de las cosas para poder fortalecer la ejecución y seguimiento de los planes de
MM2 desarrollo local, no debe estar única y exclusivamente en manos de las instancias de participación
comunitaria, sino que debe haber toda una coordinación específica con las autoridades locales en
ese seguimiento, con las instituciones representadas en la localidad y con las organizaciones
sociales. Porque si seguimos cada uno actuando por su lado, nunca vamos a tener una propuesta
de fortalecimiento local real.
AP1- Nosotros como Consejo de Planeación, en este momento por múltiples situaciones, no hemos
MM3 tenido el juicio tan concreto para hacer ese seguimiento, como si lo han hecho de pronto, otros
consejos. Hay que reconocer cómo el CLC en esta localidad, ha hecho un seguimiento muy
juicioso a cada uno de los proyectos de la que, desde la UEL del IDCT, se han venido
contratando. Sin embargo, ahí habría que plantearse que ojalá el CLC no le hiciera seguimiento
solamente a los proyectos que contrata la UEL del IDCT, sino a otros proyectos que también
tienen una injerencia directa en lo cultural. Por ejemplo, yo no entiendo cómo lo cultural, no se
relaciona directamente con lo deportivo, lo educativo, o con lo escolar, y eso haría falta para
poder engranarlo.
AP1- Lo que considero es que también a ese nivel, nos hacen falta todavía muchas herramientas para
MM4 hacer un buen control y un buen seguimiento a los proyectos. Herramientas, que obviamente
tienen que venir de unos procesos de formación y de unos procesos de integración. Tendríamos
que saber exactamente, directamente, tendríamos que plantearnos, cuáles son las funciones de un
interventor.
AP1- Uno como que se intenta plantear unos mecanismos de control y de seguimiento, que incluso en la
MM14 misma comunidad no están claramente definidos y eso, ya de por sí, genera unos ciertos debates,
discusiones, incluso hasta momentos de intolerancia, llamémoslo intolerancia, entre comillas, que
no permite hacer un seguimiento muy aproximado a los proyectos.
La otra cosa es que los proyectos no han sido lo suficientemente conocidos, e incluso preparados,
formulados, por la misma comunidad, de tal forma que cuando llegan a la comunidad, ésta no
tiene los elementos suficientes para hacer la interventoría o, mejor, la veeduría, del proyecto como
tal.
AP2- En la instancia del CLC existe una comisión de trabajo que se supone, debe coordinar la veeduría
EM4 y el control, hacer el seguimiento a todos los proyectos que tienen relación con el sector cultural.
El problema no es la comisión de control, el problema son los mecanismos de control y la
posibilidad de acceder a un control real, porque es que el control real no existe. O sea, yo puedo
quejarme, yo puedo decir: mire, este proyecto no tiene la consistencia exigida en el contrato, esta
ejecución no responde, esta inversión fue hecha tramposamente. Porque, si hay una inversión para
adquirir bienes, resulta que hay sobrecostos; si tuvieron que comprar para una ejecución de
proyecto una dotación, no compraron la que esta especificada en el contrato, o la que esta
especificada en sus referencias etc., etc. Como decía antes, la corrupción es a nivel pequeño, en
donde se ganan seguramente un millón, un millón quinientos mil pesos, pero eso es corrupción…
yo lo hago público, yo digo que ocurre eso con X o Y proyecto, y qué, qué pasa ahí… Lo hemos
hecho público, hemos dicho: este proyecto está mal ejecutado, la inversión es muy extraña, se le
cambió el objetivo, se le cambió la cobertura, el impacto, todas esas especificaciones, pero no
ocurre nada. Yo no conozco el primer contratista sancionado por incumplimiento, no conozco el
primer resultado en que nos digan: hay una ejecución, o mejor, hay un llamado a juicio por
incumplimiento. No conozco la primera en la localidad. Puede que en otra localidad lo haya, yo
no sé si desde el Consejo de Planeación conozcan algún caso.
AP1- A mí me parece que debe ser claro plantearse dónde está el acompañamiento de los profesionales
MM15 o de las instituciones para hacer este tipo de seguimiento a los proyectos. En cuanto a control y
veeduría de los proyectos, se supone que nosotros debemos contar, desde las instancias como la
Alcaldía o como algunas de las instituciones que están presentes en las localidades, con algunos
 89

profesionales que puedan asesorar este tipo de situaciones: asesorar una queja, asesorar una
demanda, asesorar una acción de cumplimiento, una acción de tutela, frente a una de estas
situaciones. Cuando se requieren estos profesionales, desafortunadamente no se cuenta con ellos,
y no se cuenta tampoco con la gestión interna institucional, que le permita a uno el desarrollo de
estos procesos.
AP3- El otro elemento que me parece fundamental, es que tendríamos que seguir haciendo los ejercicios
GD6 de formación, que tendríamos que seguir haciendo los ejercicios educativos en torno a esos
elementos de no corrupción. Pero anexarle a esos ejercicios educativos, elementos fundamentales
de los recursos apropiados para poder desarrollar los procesos de control, de vigilancia, de
veeduría a los proyectos o a las acciones que se están desarrollando localmente. Es decir, hagamos
la reflexión desde una postura educativa, cierto, pero diseñemos una acción que esté contemplada
con recursos, que le permita a las comunidades hacer un verdadero ejercicio de control, de
seguimiento, de veeduría a los proyectos.
AP3-JG1 El comité de control social que hemos creado en la Red, hace parte de una estrategia que nosotros
dentro de este proceso de participación hemos creado. El comité está integrado por dos personas
de cada una de las organizaciones que hacen parte de la red (Genecca, Ajudesco, BMB,
Proyección Folclórica, Acregen, Club juvenil Encuentro). El objetivo es que nosotros podamos
hacerle un seguimiento a los proyectos que se vienen realizando a nivel de jóvenes aquí en la
localidad. Para ello utilizamos una metodología que es muy importante que consiste en coger el
proyecto que se ha elaborado, la propuesta que realizan los contratistas y los términos de
referencia. Esto nos da los suficientes argumentos para nosotros mirar si lo que el contratista
realiza, está de acuerdo con lo que nosotros hemos propuesto y si va por la misma línea.
Frente a ésto, hemos encontrado algunas dificultades con contratos en los cuales no vemos que
haya un seguimiento, una coherencia frente a la propuesta y el proyecto. Entonces, este comité,
nos permite un poco guiar a los contratistas frente a la intención y a la parte esencial de lo que
nosotros queremos de cada uno de los proyectos. Pensamos que es un buen espacio de
participación, es un buen espacio en donde podemos tener interacción con el contratista, en donde
nosotros desde nuestro punto de vista le hacemos conocer al contratista en qué no estamos de
acuerdo, y es un espacio donde el contratista igualmente puede conocernos, saber lo que la Red ha
hecho, y un poco empezar a coordinar la parte del proyecto que se está ejecutando.
El Comité de Control Social ha dado un cambio en el proceso de trabajo de la Red, en el sentido
en que estamos muy pendientes de las cosas que estamos realizando, muy pendientes de los
proyectos y de los que nosotros proponemos que se haga para hacerlo cumplir. Igualmente en el
control de estos proyectos, de estas propuestas que se están ejecutando, se coordina toda la parte
logística, se coordina toda la parte presupuestal que tengan los contratistas en cada uno de los
proyectos, se coordina la parte, tanto de los eventos, como lo relativo a las convocatorias. Esto
permite que se sienta dentro del proceso una importancia de lo que se ha hecho, porque se tiene en
cuenta lo que nosotros queremos y no de pronto como antes, que venía el contratista y
simplemente ejecutaba unos contratos y listo.
AI1-CB5 Bueno, lo primero es tener en cuenta que el control social no recae solamente sobre los contratos,
sino desde un comienzo, del ejercicio de la planeación, de la presupuestación, de la formulación,
de las convocatorias, y luego, de la ejecución misma. Entonces en los EC cuando estuvimos en
ellos, fuimos muy proactivos para que no hubieran sesgos, para que se priorizaran de manera
transparente las necesidades, para que no partiéramos de proyectos sin haber pasado por
necesidades. Eso era supremamente importante. Después, en la conformación de los presupuestos
anuales, tratar de garantizar que no se quedaran por fuera de los presupuestos de los tres años, lo
proyectos que habían sido concertados entre la Alcaldía local, la ciudadanía, el CPL, el CLC y la
comisión del objetivo respectivo, que en nuestro caso es Cultura Ciudadana. Eso es muy
importante porque nosotros consideramos que las UEL tenemos que contribuir a que haya
transparencia en esos procesos, y no solamente en la contratación.
 90

5.6 ANEXO 6 Cuadro 5. Resumen de los ejercicios de participación hasta 2001.

EJERCICIO NORMA CONV ACTORES ESCENARIOS CARÁCT ESTRUCTURADO

DE S OCAT ER CON BASE EN
PLANEACIÓN ORIA VINCULA
PARTICIPATI NTE
VA
1995 Decreto Alcalde Institucionales • Reunión de convocatoria NO • Prioridades
Plan de 425 de mayor en cada localidad con presencia
Desarrollo 1995 Comité Técnico Local: del Plan Distrital de
del Alcalde Mayor.
Distrital • Alcalde Local. • Presentación pública y Desarrollo.
Para Formar • Miembros de la comisión del Plan presentación de proyectos.
Ciudad. de la respectiva JAL. • Consejos Locales de
• Un representante del departamento gobierno para presentar el Plan de
administrativo de planeación distrital gobierno Local con el fin de que
DAPD. la comunidad los conozca y
pueda hacer seguimiento y
No institucionales control.
• Ciudadanía en general
• Representantes de las
organizaciones sociales.

1998 Decreto Alcalde Institucionales Encuentros ciudadanos: espacio NO • Prioridades

Plan de 739 de Local. de conciliación entre las JAL, el
del Plan Distrital de
Desarrollo 1998. • Alcalde Local Alcalde Local, y la comunidad.
Distrital • JAL Desarrollo.
Por la Bogotá
que Queremos • Diagnostico
No institucionales
de la Localidad.
• Ciudadanía en general
• Evaluación
• Representantes de las
organizaciones sociales. del Plan que esta a
punto de concluir.
• Políticas
 91

sectoriales y el plan
de ordenamiento
territorial.
2001 Acuerdo Alcalde Institucionales • Encuentros ciudadanos. SI • Plan de
Plan de 13 de Local
desarrollo distrital.
Desarrollo 2000 • Alcalde Local Espacios para la concertación
Bogotá para • JAL entre las autoridades locales y la • Plan de
vivir todos del • Oficina de planeación local. ciudadanía en general y los
mismo lado representantes de las Ordenamiento
No institucionales organizaciones sociales. Mediante Territorial.
la identificación y priorización de
las necesidades y problemas para • Evaluación
• Ciudadanía en general
• Consejos Locales de Planeación. el desarrollo local. del plan aún vigente.
(artículo 5) Se delegan los representantes de
los diferentes sectores a las • Estrategias
Integrados por los representantes de las Comisiones de Trabajo. y programas
organizaciones así: Luego de que se realiza el primer
encuentro ciudadano de carácter resultantes de los
- Asociación de Juntas de Acción
Comunal. general en la localidad, se encuentros
- Padres de Familia realizan encuentros ciudadanos en
cada una de las Unidades de ciudadanos locales.
- Jóvenes.
- Rectores de establecimientos Planeamiento Zonal (UPZ). Estas
educativos. son subdivisiones al interior de la
- Comerciantes. localidad, que fueron adoptadas
- Industriales. por el POT, con el fin de facilitar
- ONG. la planeación en el nivel local.
- Organizaciones ambientales.
- Gerentes de establecimientos de • Consejo Local de
salud pública. planeación. (CLP) (Artículo 4)

Funciones, (Articulo 10), Escenario donde los actores

sociales y económicos de la
- Realizar diagnóstico y priorización localidad, en representación de
de las necesidades de la localidad. sus intereses, establecen a través
- Proponer alternativas de solución. de la concertación los
- Definir los planes y programas de mecanismos para llevar a cabo la

interés público en su respectivo
sector.
- Diseñar el modelo metodológico
para la realización del ejercicio en
la localidad
- Ejercer seguimiento al Plan de
Desarrollo Local
- Organizar el Banco de Proyectos
Locales.
• Comisionados. (Artículo 24)
- Lideres elegidos en los encuentros
ciudadanos para participar en las
comisiones técnicas.
- Realizan revisión técnica de las
propuestas ciudadanas.
- Ayudan en la estructuración final
de programas y proyectos del Plan
de desarrollo local.
92
formulación participativa del
PDL.
Espacio para la coordinación
metodológica y operativa del
ejercicio.
Evalúa los resultados de los
encuentros ciudadanos.
Rinde concepto y formula
recomendaciones al Plan de
Desarrollo Local presentado por
el Alcalde local de acuerdo a lo
expresado en los encuentros
ciudadanos.
• Mesas de trabajo.
Espacios para estudiar temáticas
específicas del desarrollo local,
desarrollar los perfiles de los
proyectos y definir mejor las
prioridades de los mismos.
Pueden ser Locales (creadas en
los encuentros ciudadanos de la
localidad), o zonales ( creadas en
los encuentros por UPZ).
• Comisiones de técnicas.
(Articulo 24)
Son de carácter técnico y su
función consiste en ajustar los
proyectos y las iniciativas
presentadas en los encuentros
ciudadanos que son desarrolladas
en las mesas de trabajo, a través
de su revisión, clasificación,
ordenamiento y reestructuración
para que puedan formar parte del
PDL.
 93

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