U3 Mexico

Política Social
UNIDAD
La política social en México
U3 La política social en México
Introducción
En la presente unidad se analizarán los tres tipos de modelos de desarrollo que han
predominado en América Latina: el liberal clásico, el de sustitución de importaciones y
el denominado posajuste, asimismo, se vincularán con tres de las etapas de desarrollo
económico y social de México, lo anterior a partir de las concepciones diversas del
papel que debe cumplir la gestión de las políticas públicas en beneficio de la sociedad.
A lo largo de los temas se abordará la política social recurriendo a diferentes
teóricos que la han trabajado en dos momentos históricos y según los tipos de
Estado contemporáneo: el ya conocido Estado de bienestar y el neoliberal, así como
la concepción de cada uno en función de la política social, su instrumentación y el
nivel de vida de la población considerando rubros básicos como salud, educación
y vivienda, así como otros que están tomando fuerza como la equidad y la justicia,
entre otros.
En esta visión radica la importancia de la unidad para la formación del alumno, ya
que le permitirá ubicar los modelos de desarrollo socioeconómico por los que ha
atravesado nuestro país y, sobre todo, establecer las enormes diferencias entre el
modelo dominante de bienestar social y el modelo del posajuste o liberal.
Para finalizar la unidad, estudiaremos el tema de los actores de la política social en
México en cuanto a su emergencia y proceso de institucionalización, así como a su
vinculación con el Estado a partir de su creación y percepción sobre cómo deben
actuar respecto a éste para satisfacer las necesidades más sentidas, que fueron las
que los impulsaron a actuar.
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Temario
TEMA 1. MODELOS DE DESARROLLO Y POLÍTICAS SOCIALES
Crecimiento hacia afuera

Sustitución de importaciones
El modelo posterior al ajuste
TEMA 2. EL MODELO DEL ESTADO DE BIENESTAR Y EL MODELO NEOLIBERAL
Las etapas del desarrollo económico y social
• La etapa de crecimiento económico (1945-1965)
• La etapa de desarrollo económico y social (1965-1980)
• La etapa de transición: la crisis del Estado de bienestar (1980- 1990)
• La etapa de desarrollo humano (1990)
TEMA 3. CARACTERÍSTICAS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LOS PARADIGMAS
DOMINANTE (ESTADO DE BIENESTAR) Y EMERGENTE (NEOLIBERAL)
Institucionalidad I
Institucionalidad II
Lógica decisional
Financiamiento I: fuentes de recursos
Financiamiento II: asignación de recursos
Objetivo
Criterio de prioridad y expansión
Población beneficiaria
Enfoque
Indicador utilizado
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TEMA 4. LOS ACTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO
TEMA 1.
MODELOS DE DESARROLLO Y POLÍTICAS SOCIALES

Objetivo del tema
Comparar los modelos de desarrollo que se han presentado
en América Latina para explicar las tendencias históricas
de las políticas sociales a través del estudio de las
generalidades de cada modelo.
Durante esta fase, los países latinoamericanos exportaban bienes primarios en troca
de productos manufacturados. El Estado era de corte liberal clásico, por lo que sus
funciones se reducían a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y a
la preocupación por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos.
La política social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales. De
acuerdo con Van Der Gaag (1995), a través de la historia las personas han ido con
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maestros particulares y a escuelas privadas para conseguir educación, y con doctores
y hospitales privados cuando estaban enfermas.
En la fase de la sustitución de importaciones, cuyo inicio suele datarse en la crisis
de 1929 (aunque comenzó con anterioridad en algunos países y mucho más tarde
en otros), el Estado asumió nuevos roles (de regulador, interventor, planificador,
empresario y social), con el objetivo de contribuir al funcionamiento del nuevo modelo
de desarrollo hacia adentro cuyo motor era el mercado interno.
En este periodo la política social contribuyó a crear o consolidar una clase media,
por cuanto se requería sostener una capacidad de demanda de esos nuevos bienes
manufacturados nacionales de costo elevado, tal como sucedía con los productos
de la industria automovilística. Probablemente esto propició a agravar la ya desigual
distribución del ingreso.
Durante la llamada década perdida, que en lo económico no lo fue para todos los
países, de manera que resultó ganada para muchos por el restablecimiento de la
democracia, comenzó a diseminarse un nuevo modelo cuyos principales criterios
económicos eran los siguientes:
Alcanzar y/o respetar los equilibrios macroeconómicos.
Reducir la tasa de inflación.
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Retirar al Estado de ciertas áreas en las que serían más eficientes los actores
privados.
Aumentar las exportaciones porque el motor del crecimiento de estas economías
se situaba nuevamente en el mercado internacional.
Elevar la competitividad de los productores nacionales, incluso
eliminando la protección arancelaria.
Modernizar el aparato público para usar de modo más eficiente los recursos,
sobre todo financieros, y ser más eficaz en el logro de sus objetivos.
Figura 1. Criterios económicos del nuevo modelo
Surge de esta manera una contradicción entre la nueva importancia de lo social
que llevaría al Estado (y a otros actores) a jugar un papel importante en la creación
de los prerrequisitos para el logro de la competitividad sistémica, lo cual exigió
recursos crecientes y la necesidad de reducir los ingresos públicos para hacer frente
a la competencia global. Así, se torna especialmente pertinente analizar los criterios
en que se basa el diseño e implementación de la política social y la búsqueda de
paradigmas novedosos para realizar esa tarea.
Esto es apenas el primer acercamiento al tema, para profundizar en cada
punto y tener las herramientas necesarias para realizar las actividades
de aprendizaje deberás acudir al material básico del curso titulado
Política social, elaborado por Silvia Solís San Vicente, y revisar el apartado
correspondiente a este tema.
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TEMA 2.
EL MODELO DEL ESTADO DE BIENESTAR Y EL
MODELO NEOLIBERAL

• La etapa de crecimiento económico (1945-1965)
• La etapa de desarrollo económico y social (1965-1980)
• La etapa de transición: la crisis del Estado de bienestar (1980- 1990)
• La etapa de desarrollo humano (1990)
Objetivo del tema
Diferenciar las etapas de desarrollo económico y social a
partir de los paradigmas del modelo del Estado de bienestar
y el modelo neoliberal para distinguir las tendencias de la
política social actual.
Para abordar los modelos de política social en México se puede tomar en cuenta
el planteamiento de Eicher y Staatz (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, 1999), según el cual existen cuatro etapas bien definidas y una en transición:
• La etapa de crecimiento económico (1945-1965).
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• La del desarrollo económico y social (1965-1980).
• La de transición y confusión generada por la crisis del Estado de bienestar
(1980-1990).
• La etapa actual, centrada en el desarrollo humano (a partir de 1990).
La etapa de crecimiento económico (1945-1965)
En esta etapa, el objetivo final de la acción política y económica de los países era
obtener altas tasas de crecimiento del producto, esto significaba casi exclusivamente
elevar los niveles de la producción para abastecer las necesidades crecientes de la
población.
El énfasis en el crecimiento de la producción estaba dado vía a la productividad.
Debido a que era un modelo de substitución de importaciones, los sectores dinámicos
eran la industria y el consumo urbano.
Los aspectos sociales se reducían a derechos plasmados en la Constitución que
ya se habían negociado en un sistema de alianzas políticas entre el Estado y los
sectores organizados de la sociedad como los sindicatos, la burocracia, el ejército y
la clase media. Esto no significaba un tratamiento equitativo de la distribución de los
beneficios, pues se dejaban a un lado los esfuerzos del Estado por hacer un reparto
equitativo de la tierra a través de la reforma agraria.
La etapa de desarrollo económico y social (1965 -1980)
Durante el modelo de crecimiento económico se sentaron las bases para el modelo
de bienestar social, el cual era la meta del Estado benefactor. El objetivo estaba
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centrado en obtener altas tasas de crecimiento económico que se tradujeran en
bienestar para la población. El eje central lo constituía la distribución del ingreso como
el enlace articulador entre el mundo del trabajo y los servicios de provisión pública,
y se estableció entonces la articulación entre salario-asistencia-bienestar social,
fundamentada en el modelo keynesiano (Incháustegui, 1997, p. 62).
La estrategia del Estado de bienestar fue plantear un modelo basado en la atención
de las necesidades básicas.
Para mediados de 1970, se formuló un criterio conocido como estrategia de las
necesidades básicas, que rescató el propósito central del desarrollo: la promoción del
bienestar humano, especialmente el de los pobres. Esta estrategia estaba compuesta
por tres partes principales:
El aumento del ingreso,

utilizando el recurso abundante
de la mano de obra en los
países pobres.
Se orientó la atención de la
La asignación de un papel gente hacia la participación: los
fundamental a los servicios servicios públicos debían ser
públicos en la reducción de la financiados por el gobierno por
pobreza: la enseñanza de medio de la ayuda
masas, el agua apta para el internacional, pero su
consumo, la planificación de la planificación y prestación debía
familia y los servicios de salud. hacerse con la ayuda de los
beneficiarios.
Figura 2. Elementos de la estrategia de las necesidades básicas
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La descripción abreviada de la estrategia de las necesidades básicas era ingreso
+ servicios públicos + participación (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 1996, p. 53).
La etapa de transición: la crisis del Estado de bienestar

(1980-1990)
“La siguiente década, la de 1980, fue llamada ‘la década perdida para el desarrollo’.
[…] El proceso de ajuste significó, para muchos países, abandonar o desmantelar, en
nombre del desarrollo, la mayor parte de sus logros previos” (Esteva, 1998, p. 3). El
desequilibrio del modelo social se reflejó en el Estado de bienestar: comenzó a surgir
y crecer la pobreza, así como la marginación social en sectores importantes de la
población, se incrementó el deterioro de los niveles de vida y desempleo; los esfuerzos
eran insuficientes para hacer frente al crecimiento de las necesidades sociales y a los
cambios epidemiológicos en el campo de la salud.
La provisión del bienestar ligada al empleo tendía a retirarse de su objetivo
redistributivo; esta nueva visión significaba modificar la concepción y la gestión del
bienestar social. En el modelo social se planteó un nuevo método de las necesidades
básicas insatisfechas (NBI) que, mediante el concepto de canastas básicas, pudiera
responder al rezago y al crecimiento de las necesidades sociales.
Las NBI marcaron la línea entre los que eran pobres y los que no lo eran, contemplando
el rezago de las necesidades sociales y la incapacidad del primer método para
atenderlas; por lo tanto, constituían una nueva normatividad sobre el tipo de
necesidades, cómo atenderlas y una nueva concepción de la pobreza. La definición
de sus canastas normativas se enfocó en grupos sociales prioritarios, así como en
regiones y personas específicas.
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El método tradicional de las NBI consistía en definir un mínimo de cada necesidad
(alimentación, educación, salud) y calcular la población debajo de cada una
(método de vivienda, método de bienestar, alimentación, salud, educación), lo cual
conducía a una lista fragmentaria de brechas específicas. Por listas fragmentarias se
entendían los mínimos de los mínimos que debía comprender cada uno de los rubros
que compone la canasta normativa; por su parte, el concepto brechas específicas se
refería a la distancia que separaba la línea que definía la pobreza.
La etapa de desarrollo humano (1990)
Para la última década del siglo XX, el modelo de bienestar social era insostenible; el
concepto de desarrollo social, como responsabilidad de la política social, no respondía
a la creciente desigualdad social ni a los elevados niveles de pobreza. Habría que
encontrar una nueva forma de concebir el bienestar social considerando una menor
participación del Estado en el campo de las políticas sociales, lo que implicaba
responder con menos recursos a las crecientes necesidades sociales.
El debate en los foros internacionales era sobre cómo convertir el crecimiento
económico en un mejoramiento de las condiciones de vida de la población. De allí,
surgió un nuevo concepto: el desarrollo humano.
El fin es el desarrollo humano; [por lo que] el crecimiento económico es un
medio. El propósito del crecimiento económico debe ser enriquecer la vida de
la gente, pero con demasiada frecuencia no se hace. En los últimos decenios se
ha manifestado claramente que no existe vínculo automático entre crecimiento
económico y desarrollo humano (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 1996, p. 1).
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Para profundizar en cada punto y tener las herramientas necesarias para
realizar las actividades de aprendizaje, deberás acudir al material básico
del curso titulado Política social, elaborado por Silvia Solís San Vicente, y
revisar el apartado correspondiente.
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TEMA 3.
CARACTERÍSTICAS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES
EN LOS PARADIGMAS DOMINANTE (ESTADO DE
BIENESTAR) Y EMERGENTE (NEOLIBERAL)
Institucionalidad I
Lógica decisional
Objetivo
Enfoque
Indicador utilizado
Objetivo del tema
Analizar los paradigmas de los modelos de política social
dominante y emergente, para diferenciar la concepción de
las políticas sociales y su operacionalización, distinguiendo
a los paradigmas de la participación de los actores sociales,
de la definición de las políticas sociales, de las formas de
administración y organización y, finalmente, de los objetivos
que persiguen.
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Es posible caracterizar dos paradigmas de políticas sociales: el originado en la fase
de sustitución de importaciones, todavía vigente y conocido como dominante, y el
que se encuentra en ciernes llamado emergente (Franco, 2001).
Dominante Emergente
Institucionalidad I Responsabilidad estatal Pluralidad de sectores
Institucionalidad II Centralismo Descentralización
Lógica decisional Lógica burocrática Lógica de proyectos
Financiamiento I:
fuentes Estatal Cofinanciación
de recursos
Financiamiento II:
asignación de Subsidio a la oferta Subsidio a la demanda
recursos
Universalidad de la
Objetivo Universalismo de la oferta
satisfacción
Criterio de prioridad y Ampliación progresiva de Primero, los más

expansión arriba hacia abajo necesitados
Clase media o intereses

Población beneficiaria Grupos pobres
organizados
Enfoque En los medios En los fines
Indicador utilizado Gasto público social Relación costo-impacto
Figura 3. Características del paradigma dominante y emergente
Institucionalidad I
Responsabilidad estatal vs. Pluralidad de sectores
En el paradigma dominante, la política social tradicional consiste en los programas
que realiza el Estado, los cuales llevan a cabo la totalidad de las funciones: actúa como
financiador, diseñador, implementador, supervisor y, esporádicamente, evaluador.
Vale decir que todas las funciones están unificadas en un mismo sujeto.
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El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento
de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal; afirma que el
Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado ni procederá de la misma
manera; será responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los
programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de
promoción; tendrá que asumir también funciones de ejecución de los programas,
según algunos, sólo de manera subsidiaria; todo esto en reemplazo (o subsidio) de
otros actores sociales llamados en primer lugar a cumplir estas tareas, pero sostiene
que las funciones de la política social pueden separarse y llevarse a cabo por otros
subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal (Bustelo, 1988).
Centralismo vs. Descentralización
El paradigma dominante se basa en un Estado fuertemente centralizado, mientras
que el emergente tiende a privilegiar que las decisiones se tomen en el ámbito local,
para lo cual promueve tanto la desconcentración como la descentralización.
Lógica decisional
Lógica burocrática vs. Lógica de proyectos
El paradigma dominante se basa en la implementación de programas sociales a través
del sector público, que los entrega en la cantidad y calidad que estima conveniente,
por razones administrativas, políticas y derivadas de presiones corporativas; parte
del principio de que el Estado sabe lo que hay que hacer. Los usuarios carecen de
alternativas reales para escoger: sólo pueden aceptar o rechazar la prestación
cuando no sea obligatoria.
El paradigma emergente, en cambio, tiende a fomentar, dentro de lo posible, la
participación de otros actores. Busca asignar recursos públicos contra la presentación
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de proyectos confeccionados por los interesados, de acuerdo con su propia percepción
sobre cómo solucionar determinados problemas sociales. Esta concepción cree que
la capacidad de innovación se encuentra diseminada en la sociedad, no concentrada
exclusivamente en el Estado, y que debe aprovecharse.

Estatal vs. Cofinanciación
El paradigma dominante es estatista, por lo tanto, el financiamiento de la política social
proviene básicamente de fuentes fiscales que enfrentarían demandas crecientes de
fondos. Los recursos siempre son limitados ante las necesidades, cuando una de ellas
es satisfecha, surge otra probablemente más compleja. Así, por ejemplo, alcanzada la
cobertura total en educación primaria, aparece el problema de su calidad.
El paradigma emergente, al considerar que el Estado no es el único actor de la
política social, afirma que debe ser sólo uno entre varios aportantes de recursos. En
definitiva, es necesario buscar la cofinanciación, es decir, que los propios beneficiarios
contribuyan. Esto no sólo aportaría recursos suplementarios, sino que, además, avivaría
el compromiso de la comunidad con el programa. El criterio subyacente es que lo
que no cuesta, no es valorizado por quien lo recibe. El riesgo de marginar a los más
pobres que no están en condiciones de asumir responsabilidades financieras puede
ser evitado si se establecen los incentivos adecuados (Larrañaga, 1994; Lehmann,
1994).

Subsidio a la oferta vs. Subsidio a la demanda
En el paradigma dominante, el financiamiento se orienta a cubrir los costos relevantes
del proveedor (alguna repartición estatal), quien oferta bienes o servicios, con los
cuales pretende solucionar o paliar el problema social detectado.
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Mediante el subsidio a la demanda, en cambio, el financiador transfiere un poder de
compra (vía cupones o vouchers) para que el beneficiario compre en el cuasimercado
así creado el bien que estime adecuado. La alternatividad, esto es, la existencia de
más de un oferente, es requisito fundamental en esta forma de subsidio, aunque el
cálculo del valor del voucher plantea dificultades (Levin, 1995).
Objetivo
Universalismo de la oferta vs. Universalidad de la satisfacción
El paradigma dominante defiende al universalismo entendido como una oferta
homogénea abierta a todos. Subyace a esta concepción la necesidad de difundir
valores y creencias que fomenten la integración social y la idea de igualdad. En la
práctica, empero, los principales beneficiarios de los servicios públicos sociales han
sido los sectores más instruidos, más informados y organizados en América Latina,
es decir, los que viven en áreas mejor dotadas de servicios que cuentan con recursos
para hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo) en los que es
necesario incurrir para recibirlos.
El acceso a esa oferta estatal ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo
mayores necesidades, carecen de las características enumeradas y deben enfrentar
las dificultades de acceso a las prestaciones.
El paradigma emergente plantea otra forma de universalización, ya no de la oferta,
sino de la satisfacción de las necesidades de las personas; se sustenta en el principio
de equidad, según el cual, para superar las diferencias, debe tratarse desigualmente
a quienes son socioeconómicamente desiguales, lo que ahora conocemos
como acción afirmativa o discriminación positiva. Una oferta homogénea para
situaciones heterogéneas sólo puede conducir a mantener las diferencias originarias;
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corresponderá a las necesidades de cierto subconjunto de la población, pero no será
adecuada para otros, ya sea por razones culturales o socioeconómicas (Levin, 1995).

Ampliación progresiva de arriba hacia abajo vs. Primero
los más necesitados
El paradigma dominante espera la ampliación progresiva del sistema de protección
social, mientras incorpora paulatinamente a los postergados, según se vaya
disponiendo de más recursos. En definitiva, la cobertura se expande de arriba hacia
abajo empezando por quienes tienen menos necesidades y mayor capacidad para
defender sus intereses. El ejemplo típico de ese proceso de acceso segmentado ha
sido la seguridad social en América Latina (Mesa Lago, 1984), que llega tarde o nunca
a proteger a los campesinos sin tierra y a los autoempleados de la ciudad.
Hay tres criterios para asignar recursos en lo social: destinarlos al que llega primero, a
los que tienen menos necesidades o a los más necesitados. Entre ellos, el paradigma
emergente opta por el último y propone implementarlo a través de la focalización, lo
cual implica identificar con la mayor precisión posible a los beneficiarios potenciales,
y diseñar el programa con el objetivo de asegurar un impacto per cápita elevado
sobre el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o entrega de bienes
o servicios (Franco, 1990, 1995).
La focalización permitiría mejorar el diseño de los programas, ya que cuanto más
precisa sea la identificación del problema (carencias a satisfacer) y de quiénes lo
padecen (población objetivo), más fácil resultará diseñar medidas diferenciadas
para satisfacer a la población objetivo; aumenta además la eficiencia en el uso de
los recursos escasos y eleva el impacto producido por el programa, al concentrar los
recursos en la población de mayor riesgo.
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Clase media o intereses organizados vs. Grupos pobres
El paradigma dominante, por su relación con una fase específica del crecimiento
económico latinoamericano, se preocupó por atender a sectores que tenían capacidad
de presión sobre el Estado, en especial a la clase media. Por esa vía, el Estado facilitó
la ampliación del mercado interno, lo que era de interés para la industria nacional.
Para el paradigma emergente, en cambio, la única manera de lograr la equidad
es atendiendo a los más necesitados, debido a su situación de carencia extrema y
porque los sectores que han sido beneficiados, hasta ahora, tienen la capacidad o, al
menos, más capacidad para solucionar de manera autónoma sus problemas.
Enfoque
En los medios vs. En los fines
El paradigma dominante tiende a destacar la importancia de la ampliación de la
cobertura, lo que es muy importante, pero no agota las finalidades de una política.
¿Puede sostenerse que se ha alcanzado el éxito cuando la educación impartida es
deficiente? Incluso la preocupación por la cobertura puede conducir a distorsiones,
dado que es más fácil ampliarla atendiendo a las poblaciones concentradas
especialmente en áreas urbanas que a las rurales dispersas, a pesar de que en las
segunda existan mayores niveles de necesidad. Asimismo, una cobertura elevada
puede no producir resultados como sucede con programas nutricionales que, para
llegar a más personas, reducen por debajo de las normas mínimas la cantidad de
calorías y proteínas entregadas. También puede ampliarse la cobertura sin impacto
como cuando se incluyen como beneficiarios del programa a quienes no tienen
necesidades insatisfechas (Cohen y Franco, 1992 y 1993).
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Este paradigma también acentúa la inversión en infraestructura social (construcción
de escuelas, puestos de salud, hospitales), aun cuando se carezca de recursos para
financiar los gastos corrientes (personal, equipamiento, instrumentos o materiales
desechables); en otras ocasiones, se eleva el gasto corriente para pagar sueldos,
independientemente de si quienes los perciben hacen su trabajo de forma adecuada
o de si los destinatarios se benefician realmente con las prestaciones.
El paradigma emergente pretende, por su parte, orientar los programas a lograr un
cambio en las condiciones de vida de la población; se preocupa por el impacto y
magnitud del beneficio que reciben los destinatarios de los programas de acuerdo
con los objetivos buscados.
Indicador utilizado
Gasto público social vs. Relación costo-impacto
El indicador principal del modelo dominante es el gasto público social y sus
fluctuaciones. Tácitamente se acepta que existe una relación inversa no explicitada
entre el monto y la magnitud de la pobreza: a mayores recursos disponibles, menor
proporción de pobres. Sin embargo, el monto del gasto social es un mal indicador tanto
del desarrollo social (que se relaciona también con el desempeño económico del
país) como de la inversión en capital humano, pues puede ser elevado y malversado
para alcanzar esa finalidad.
Por ello, el paradigma emergente insiste en la necesidad de indicadores relacionados
con cada programa específico. En tal sentido, recomiendan utilizar la relación costo-
impacto, ya que permite apreciar si el programa está optimizando los recursos o,
bien, maximiza el impacto al menor costo posible.
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Esto es apenas el primer acercamiento al tema, recuerda que para
profundizar en cada punto y tener las herramientas necesarias para realizar
las actividades de aprendizaje deberás acudir al material básico del curso
titulado Política social, elaborado por Silvia Solís San Vicente, y revisar el
apartado correspondiente.
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TEMA 4.
LOS ACTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO
Objetivo del tema
Analizar la participación de los actores de la política
social en la etapa actual, para resaltar la participación
de los sectores privados y sociales en la definición y
operacionalización de las políticas sociales, a partir de su
papel en la etapa posrevolucionaria y en la transición del
neoliberalismo.
La política social del Estado mexicano tiene sus cimientos en el movimiento
revolucionario de 1910-1917; tanto sus fundamentos como las acciones sociales
implementadas a partir de ese periodo, hasta aproximadamente el año 1982, fueron
articuladas por un Estado social posrevolucionario. Sin embargo, a partir de 1982, los
lineamientos y las formulaciones sociales se encontraron de frente con un proceso de
transformación del Estado, que fue generando simultáneamente uno de cambio en
las dimensiones de la política social (Evangelista, 1998).
Los actores de la política social en el Estado social

posrevolucionario (1917-1982)
En ese sentido, el Estado posrevolucionario es, sin duda, una herencia política y social
del movimiento revolucionario de 1910, el cual reivindicó las aspiraciones sociales de
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los sectores mayoritarios del país y configuró a los Estados Unidos Mexicanos como
una república representativa con división y equilibrio de poderes democráticos
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), con la posibilidad de elegir a sus autoridades
mediante la participación del pueblo a través del voto, y federales (integrada por
estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos
en torno a la federación).
Sin embargo, aun cuando la Constitución de la República define y otorga al Estado
mexicano estas características, es importante aclarar que en la realidad concreta se
fueron construyendo pilares políticos contradictorios ante los designios de las leyes
fundamentales, bases o características como las siguientes:
Estado corporativo Estado centralista

Que ha utilizado estrategias cooptativas Donde el poder central delimitará la
para cobijar bajo su tutela a los movimientos autonomía de los estados de la federación
y organizaciones sociales mayoritarios, buscando principalmente la centralización
y de ese modo asumir sus demandas y y homogeneización en las decisiones
aprovechar sus apoyos políticos. económicas, políticas y sociales.
Estado presidencialista Partido de Estado
Donde la expresión administrativa del Donde el Estado y su expresión
Estado (el gobierno) estará supeditado al administrativa serán institucionalizadas en
poder del Ejecutivo federal, que jugará un un partido oficial ideado como mecanismo
papel central en la toma de decisiones de control político-social y utilizando el
sobre las acciones públicas a realizarse. poder del Estado para priorizar acciones,
fundamentar lineamientos políticos y

Figura 4. Pilares políticos contradictorios
privilegiar a algunos sectores sociales de la
población nacional.
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Los actores de la política social en la transición del Mé-

xico neoliberal (1982-2000)
Durante la etapa de transición hacia el Estado neoliberal (1982-2000), se llevó a cabo
el proceso conocido como “reforma o modernización del Estado”, que significó generar
transformaciones estructurales fundamentalmente en términos de sus componentes
económicos y sociales, aunque, en el caso de los cambios políticos, éstos fueron más
paulatinos, pues en la primera mitad de este periodo permanecieron casi intactos,
aun con las demandas y movilizaciones de diversos actores por transformarlos, pero
a partir de un segundo momento surgieron reformas políticas que concluyeron el 2
de julio de 2000.
En este caso, los principios guías de las formulaciones y acciones sociales en este
complejo periodo de 18 años se basaron en la protección social focalizada, mínima
y discrecional, dirigida solamente a los sectores sociales comprobadamente en
situación de necesidad social extrema. Su esencia era promover y fortalecer la
competencia y el logro individual con respecto a la satisfacción de necesidades y
problemáticas sociales.
Los planteamientos de un Estado de monopolio social dieron paso a un nuevo
paradigma que básicamente se nutrió de una alianza estratégica entre Estado y
mercado, lo cual conllevó las premisas del Estado mínimo, subsidiario y coprotagonista
de los aspectos económicos y sociales, así como a una serie de iniciativas privadas,
consistentes y hegemónicas. En este contexto, el bienestar social será identificado
como logro individual y responsabilidad personal y familiar, entendiendo al Estado
como social garante de protección mínima a sectores que no puedan solventar su
bienestar social; el desarrollo social será entendido como un proceso de satisfacción
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de las necesidades básicas de sectores de la población elegida como prioritaria:
pobres, pobres extremos e indigentes.
El pacto social del Estado neoliberal mexicano se puede definir como regresivo, ya que,
al dejar de lado la noción de derechos sociales universales, la satisfacción de servicios
y beneficios sociales queda como obligación de los grupos que tienen capacidad
de comprarlos en el mercado social, asimismo, reconoce que el Estado sólo debe
responsabilizarse de los sectores sociales con necesidades imperiosas. También es
un pacto social excluyente, pues los actores socio-civiles quedan fuera de todo poder
de decisión en el ámbito social, aunque son piezas importantes en la operación de
servicios sociales. En este caso, los actores involucrados en la definición de la política
social siguen siendo los reconocidos por el pacto posrevolucionario, aunque tienen
mayor protagonismo que los actores privados.
Durante la etapa del Estado neoliberal, la gestión social sufrió una transformación
discursiva al tratar de acelerar los procesos de descentralización. Inicialmente, la
descentralización planteaba la transferencia de funciones, competencias, normativas
y recursos (económicos, profesionales, técnicos y de capacitación) de lo central
(federal) a lo local (regional y municipal), pero en la realidad esto se enfrentó con
estructuras institucionales caracterizadas por un funcionamiento profundamente
centralizador, aunque en este sentido las instancias locales (municipios) pasaron a
desempeñar un papel central en el diseño y la coordinación de programas, obras y
proyectos sociales específicos.
En los hechos, las formulaciones y las acciones sociales, aun con algunos intentos
de descentralización en educación y salud, quedaron definidas desde el centro, sin
autonomía para un funcionamiento acorde con la región o la localidad, solamente
implementándose a nivel local, lo que en realidad conformó un modelo de gestión
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donde los actores locales siguieron sin poder de decisión, aunque cargaron con la
responsabilidad de operar los lineamientos definidos desde el centro. En otros casos
se generaron modalidades perversas de descentralización al transferir funciones y
competencias sin hacer lo mismo con los recursos económicos, profesionales, técnicos
o de capacitación, o al transferir, desde el centro, competencias y funciones que iban
en contra de las legislaciones vigentes en las entidades federativas.
A partir de los vacíos del mercado y de la incapacidad del Estado con respecto a lo
social, las iniciativas socio-civiles empezaron a tener un creciente protagonismo en
la escena pública. En este sentido, se vislumbró una corresponsabilidad creciente
entre las instituciones estatales que se involucraban en el quehacer social junto con
instituciones privadas y socio-civiles, principalmente las ONG. Se advirtió un paulatino,
aunque profundo, proceso de cambio en torno a la connotación social, además de
intentos por lograr la deconstrucción de la matriz pública compleja y el establecimiento
de una institucionalidad social descoordinada y referida específicamente a situaciones
focalizadas y fragmentadas de pobreza y riesgo social.
Emergencia e institucionalización de nuevos actores

sociales de la política social en México
Una de las principales lecciones de la historia de la política social en nuestro país
es la siguiente: no puede alcanzarse una plena democracia ni un desarrollo social
progresivo para los distintos sectores de la sociedad sin un protagonismo y una
alianza estratégica entre de la totalidad de los actores de la política social, es decir,
no habrá una sociedad vigorosa y capaz de generar un consenso social en torno
al límite de lo posible sin un conjunto de alianzas estratégicas y tácticas entre los
actores estatales, socio-civiles y privados.
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Una articulación estatal-social-civil-privada, poderosa y diversa, organizada en
diferentes modos y sectores, infunde profundidad en el impacto social de los distintos
proyectos y promueve una amplia participación de todos los sectores en los asuntos
públicos.
En este caso, la definición de políticas sociales en México resultaba de un pacto social
excluyente, en el que existía una especie de monopolio del aparato estatal en la
definición de los lineamientos y acciones sociales, se dejaba a las iniciativas privadas
la operación de ciertos servicios sociales rentables, focalizados a los estratos sociales
con posibilidad de erogar recursos en su acceso, aunque siempre dentro de los marcos
que el Estado proyectara, además, existía una serie de actores sociales y civiles débiles
desarticulados, que incidían de una manera muy somera en la operación de ciertas
acciones sociales.
De hecho, la política corporativista del Estado mexicano cobijó bajo su manto ciertas
expresiones sociales y civiles que no tenían autonomía alguna y cuyos procesos de
movilización se generaban dentro de los marcos que el Estado definía. Sin embargo,
actualmente se reconoce y se valora que entre el Estado y el mercado hay un amplio
espectro de organizaciones sociales e iniciativas civiles que ejercen cierto poder social
en territorios muy definidos, las cuales centran sus objetivos en el bien común y en los
fines públicos.
Esto es apenas el primer acercamiento al tema, recuerda que para
profundizar en cada punto y tener las herramientas necesarias para realizar
las actividades de aprendizaje debes acudir al material básico del curso
titulado Política social, elaborado por Silvia Solís San Vicente, y revisar el
apartado correspondiente.
27
Resumen
Esta unidad inició con el estudio de los modelos de desarrollo que han prevalecido en
los países de América Latina, los cuales son el modelo de crecimiento hacia afuera,
el modelo de sustitución de importaciones y el modelo del posajuste. Conocer las
características de estos modelos es relevante debido a que, en cada uno de ellos, se
incluye una concepción de los asuntos sociales implícita o explícitamente.
De esta forma se analizó cómo, en el modelo de crecimiento hacia afuera, el Estado
de corte liberal clásico no contaba entre sus preocupaciones a la política social.
En el modelo de sustitución de importaciones, la política social buscaba originar o
consolidar a la clase media. Por su parte, en el modelo del posajuste la política social
se orienta a la inversión en el capital humano para enfrentar la competencia global.
Una vez que se reflexionó sobre el contexto inmediato, la unidad continuó con la
exposición de las características de las etapas de desarrollo que se han presentado
en nuestro país para delimitar los modelos de política social que se han llevado a
cabo. Según el planteamiento de Eicher y Staatz (Comisión Económica para América
Latina y el Caribe, 1999), existen cuatro etapas bien definidas y una en transición:
• La etapa de crecimiento económico (1945-1965).
• La del desarrollo económico y social (1965-1980).
• La de transición y confusión generada por la crisis del Estado de bienestar
(1980-1990).
• La etapa actual, centrada en el desarrollo humano (a partir de 1990).
28
En la etapa del crecimiento económico los países buscaban elevar los niveles de
producción para abastecer las necesidades crecientes de la población; los aspectos
sociales se veían reducidos a los derechos plasmados en la Constitución. Durante
el modelo de crecimiento económico se fueron sentando las bases para el modelo
de bienestar social; por ello, en la etapa de desarrollo económico y social, el Estado
buscaba obtener altas tasas de crecimiento económico que se tradujeran en bienestar
para la población.
La siguiente década, la de 1980, fue llamada “la década perdida para el desarrollo,
[donde] el proceso de ajuste significó, para muchos países, abandonar o desmantela,
en nombre del desarrollo la mayor parte de sus logros previos” (Esteva, 1998, p. 3).
Durante la década de 1980, en la etapa de transición, el desequilibrio del modelo social
se reflejó en el Estado de bienestar, que empezó a manifestar diversas problemáticas
sociales (como crecimiento de la pobreza, marginación social, deterioro de los niveles
de vida y desempleo, entre otras). Esta crisis provocó que en la década de los noventa
surgiera el concepto de “desarrollo humano” y se reconociera que el crecimiento
económico era sólo un medio para alcanzarlo.
Luego de la revisión de las etapas de desarrollo se estableció la diferencia entre el
paradigma dominante y el emergente, a partir de diversas categorías de análisis
(como la institucionalidad, la lógica decisional, el financiamiento, la población
beneficiaria, los criterios de prioridad y expansión, el enfoque, el indicador utilizado y
el objetivo).
La unidad se concluyó al destacar que los modelos de desarrollo se han logrado
gracias a la intervención de los diferentes actores sociales; por ejemplo, en el modelo
de Estado de bienestar la participación del Estado fue predominante; en cambio, en
29
el modelo neoliberal, la participación del mercado y la sociedad civil sustituyen la
ausencia del Estado.
Analizar las características de los distintos modelos de desarrollo que se han
presentado en América Latina y su relación con las etapas de desarrollo de nuestro
país nos permite apreciar las tendencias de los nuevos paradigmas de la política
social.
Glosario
Etapa de crecimiento económico
Periodo de 1945 a 1965 en México donde el objetivo final de la acción política o de
la política social era abastecer las necesidades crecientes de la población. Este
modelo empezó a utilizar el estudio de las necesidades básicas, vinculado también
a los derechos constitucionales de carácter social como las garantías individuales, el
derecho a la educación, el derecho a la salud y a la asistencia, y el derecho al trabajo
(Solis, 2006).
Etapa de crisis del Estado de bienestar
Periodo entre 1980 y 1990 en México donde la visión del bienestar social se modifica y
se introduce una nueva visión sobre la concepción y la gestión del bienestar social. El
modelo social se plantea con un método de necesidades básicas insatisfechas que,
mediante el concepto de “canastas básicas”, respondiera al rezago y crecimiento de
30
las necesidades sociales, enfocándose en grupos sociales prioritarios, así como en
regiones y personas específicas (Solis, 2006).
Etapa de desarrollo económico y social
Periodo entre 1965 y 1980 en México en el cual la estrategia del modelo de bienestar
se centraba en la atención a las necesidades básicas, con el propósito central de
promover el bienestar humano, especialmente el de los pobres. La política social
estaba vinculada con el acceso al empleo y al ingreso (Solis, 2006).
Modelo social
Es la caracterización de una política social llevada a cabo durante un periodo
determinado vinculándolo con la política económica y la política social (Solis, 2006).
Tipos de política social
Se caracterizan por el tipo de modelo económico adoptado en el país. En el caso de
México existen distintas etapas de la política social: la de crecimiento económico, la
de desarrollo económico y social, y la de crisis del Estado (Solis, 2006).
31
Fuentes de información
BÁSICA
Solís, S. (2006). Política social. ENTS-SUA, UNAM.
COMPLEMENTARIAS
Bustelo, E. (1988). Política en un contexto de crisis: ¿Será que se puede? Trabajo
presentado en el Seminario de Alto Nivel: Cómo recuperar el progreso social en
América Latina. Banco Mundial; Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social; Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
Cohen, E. y Franco, R (1993). Evaluación de proyectos sociales. Siglo XXI.
Cohen, E. y Franco, R. (1992). Racionalizando la política social: el papel de la evaluación
y su viabilidad. Revista de la CEPAL, (47).
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (1999). Manual de identificación,
formulación y evaluación de proyectos de desarrollo rural. Comisión Económica para
América Latina y el Caribe.
Esteva, G. (1998). El debate sobre el desarrollo. Revista Economía Informa. Facultad de
Economía, UNAM.
Evangelista, E. (1998). Política social y pueblos indígenas en México 1988- 1994. Un
análisis multidimensional. Tesis de Maestría en Trabajo Social y Política Social.
Universidad de Concepción.
32
Evangelista, E. (2001). Emergencia e institucionalización de nuevos actores en el
desarrollo de la política social en México. En Arteaga, C. y S. Solís, Coords., La política
social en la transición. Escuela Nacional de Trabajo Social, UNAM; Plaza y Valdés.
Franco, R. (1990). Focalización. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social.
Franco, R. (1995). Introducción. En Focalización y pobreza. Comisión Económica para
América Latina y el Caribe.
Franco, R. (2001). Los paradigmas de la política social en América Latina. En Arteaga,
C. y S. Solís, Coords., La política social en la transición. Escuela Nacional de Trabajo
Social, UNAM; Plaza y Valdés.
Incháustegui, T. (1997). Política social y cambios de finales de siglo: contexto y valores
en la relación con los nuevos actores. En VV. AA., Las políticas sociales de México en
los años noventa. Universidad Nacional Autónoma de México; Instituto Mora; Facultad
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Larrañaga, O. (1994). Descentralización en educación y salud en Chile. Programa
ILADES-Georgetown.
Lehmann, C. (1994). Hacia una educación de calidad. En Larraín, F., ed., Chile hacia el
2000. Ideas para el desarrollo. Centro de Estudios Públicos.
Levin, H. (1995). United States: equity consideration in market approaches to education.
Trabajo presentado en el Centro de Investigación y Docencia Económicas y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura.
33
Mesa, L. (1984). Desarrollo de la seguridad social en América Latina. Estudios e informes
de la CEPAL, (43).
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (1996). Informe sobre desarrollo
humano 1996.
Solís, S. (2001). El desarrollo humano una nueva perspectiva de la política social. En
Arteaga, C. y S. Solís, Coords., La política social en la transición. Escuela Nacional de
Trabajo Social, UNAM; Plaza y Valdés.
Van der Gaag, J. (1995). Private and public iniciatives. Working together for Health and
Education. World Band.
34

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Política Social

predominado en América Latina: el liberal clásico, el de sustitución de importaciones y

el denominado posajuste, asimismo, se vincularán con tres de las etapas de desarrollo

económico y social de México, lo anterior a partir de las concepciones diversas del

A lo largo de los temas se abordará la política social recurriendo a diferentes

Estado contemporáneo: el ya conocido Estado de bienestar y el neoliberal, así como

la concepción de cada uno en función de la política social, su instrumentación y el

nivel de vida de la población considerando rubros básicos como salud, educación

En esta visión radica la importancia de la unidad para la formación del alumno, ya

modelo dominante de bienestar social y el modelo del posajuste o liberal.

Para finalizar la unidad, estudiaremos el tema de los actores de la política social en

México en cuanto a su emergencia y proceso de institucionalización, así como a su

vinculación con el Estado a partir de su creación y percepción sobre cómo deben

que los impulsaron a actuar.

TEMA 1. MODELOS DE DESARROLLO Y POLÍTICAS SOCIALES

Crecimiento hacia afuera

TEMA 2. EL MODELO DEL ESTADO DE BIENESTAR Y EL MODELO NEOLIBERAL

Las etapas del desarrollo económico y social

• La etapa de crecimiento económico (1945-1965)

• La etapa de desarrollo económico y social (1965-1980)

• La etapa de transición: la crisis del Estado de bienestar (1980- 1990)

• La etapa de desarrollo humano (1990)

TEMA 3. CARACTERÍSTICAS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LOS PARADIGMAS

DOMINANTE (ESTADO DE BIENESTAR) Y EMERGENTE (NEOLIBERAL)

TEMA 4. LOS ACTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Crecimiento hacia afuera

Objetivo del tema

Comparar los modelos de desarrollo que se han presentado

en América Latina para explicar las tendencias históricas

de las políticas sociales a través del estudio de las

generalidades de cada modelo.

Crecimiento hacia afuera

funciones se reducían a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y a

la preocupación por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos.

La política social no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales. De

maestros particulares y a escuelas privadas para conseguir educación, y con doctores

y hospitales privados cuando estaban enfermas.

En la fase de la sustitución de importaciones, cuyo inicio suele datarse en la crisis

en otros), el Estado asumió nuevos roles (de regulador, interventor, planificador,

empresario y social), con el objetivo de contribuir al funcionamiento del nuevo modelo

de desarrollo hacia adentro cuyo motor era el mercado interno.

de la industria automovilística. Probablemente esto propició a agravar la ya desigual

distribución del ingreso.

El modelo posterior al ajuste

países, de manera que resultó ganada para muchos por el restablecimiento de la

democracia, comenzó a diseminarse un nuevo modelo cuyos principales criterios

económicos eran los siguientes:

Alcanzar y/o respetar los equilibrios macroeconómicos.

Reducir la tasa de inflación.

Aumentar las exportaciones porque el motor del crecimiento de estas economías

se situaba nuevamente en el mercado internacional.

Elevar la competitividad de los productores nacionales, incluso

eliminando la protección arancelaria.

sobre todo financieros, y ser más eficaz en el logro de sus objetivos.

Figura 1. Criterios económicos del nuevo modelo

Surge de esta manera una contradicción entre la nueva importancia de lo social

que llevaría al Estado (y a otros actores) a jugar un papel importante en la creación

de los prerrequisitos para el logro de la competitividad sistémica, lo cual exigió

a la competencia global. Así, se torna especialmente pertinente analizar los criterios

en que se basa el diseño e implementación de la política social y la búsqueda de

paradigmas novedosos para realizar esa tarea.

Esto es apenas el primer acercamiento al tema, para profundizar en cada