COBROS NO AUTORIZADOS DE SERVICIOS PÚBLICOS

Se entiende, que los cobros no autorizados pueden tener su origen en servicios no prestados,
tarifas que no corresponden a la regulación y cobros de conceptos no previstos en la ley y en
los contratos de condiciones uniformes.

En este sentido, la Ley 142 de 1994, por medio de la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios, al establecer los requisitos de las facturas de servicios
públicos, señala en su artículo 148 que: “No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni
conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá
alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”.

De acuerdo con lo anterior, se entiende que los prestadores de servicios públicos sólo han
sido autorizados por la ley para cobrar los costos y demás factores involucrados en la
prestación de servicios, sin que sea admisible el cobro de servicios no prestados, o el de
convenios de pago, y/o cobros de bienes o servicios que no tengan que ver con la prestación
de los servicios, a menos que el mismo usuario haya consentido de forma expresa la inclusión
de estos en la factura.

En efecto, puede ocurrir que el usuario autorice la inclusión en la factura de los servicios
públicos domiciliarios de otros conceptos, ya que en virtud del artículo 128 de la Ley 142 de
1994, las partes pueden pactar el cobro de otros servicios distintos de los originados en la
prestación efectiva de los servicios, si cuentan con la autorización expresa del usuario, caso
en el cual dichos cobros se someterán a las condiciones previstas en el artículo 1° del Decreto
828 De 2007 por el cual se modifica el artículo 8° del Decreto 2223 de 1996 y Concepto 598
de 2012 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Es importante precisar y abordar aquellos aspectos relacionados con algunas conductas que
podrían afectar la prestación eficiente de los servicios públicos ante barreras de información
y acceso para el pago exclusivo de los servicios inherentes a la prestación del servicio público
domiciliario, en los casos en los que en la facturación se incluyen otros conceptos de cobro
ajenos a la prestación que pueden llegar a afectar la prestación de dicho servicio.

Ahora bien, aunque las empresas prestadoras de servicios públicos pueden incluir en sus
facturas cobros por conceptos no inherentes a la prestación de dichos servicios, estos siempre
y cuando sean consensuado con el usuario, expresado por él y estén conforme a los caracteres
estipulados en la ley, estas empresas deben velar a toda costa por mitigar cualquier riesgo
que signifique suspensión del servicio público a los usuarios, a raíz de una controversia
comercial suscitada con ocasión de la inclusión de otros cobros no inherentes en la
facturación.
Es así que el artículo 11 de la Ley 142 de 1994, dispuso una serie de obligaciones en cabeza
de las personas que prestan servicios públicos domiciliarios tendientes a garantizar la función
social de la propiedad, dentro de las cuales está el deber de asegurar que el servicio se preste
en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante frente a usuarios o
terceros (numeral 11.1), escenario que abarca la gestión de cualquier riesgo que pueda alterar
la prestación del servicio público domiciliario, en este caso, cuando no se realice el pago de
la totalidad de los conceptos facturados, aun cuando en el cobro total se incluyan servicios
no inherentes a la prestación.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 152, 154 y 158 de la Ley 142 de 1994, le asiste la
obligación al prestador de resolver las peticiones, quejas, reclamos y/o recursos que presenten
los usuarios, entre otros, frente a temas de facturación, en desarrollo del contrato de
condiciones uniformes y dentro de los plazos señalados en la ley.

En este sentido, precisó la Superintendencia de Servicios Públicos, el término para el

ejercicio de este derecho a reclamar guarda armonía con el que tienen los prestadores de
servicios públicos para reclamar valores que no fueron oportunamente facturados, es decir,
cinco meses después de haber sido expedida la factura.

Normativa Relacionada

Ley 142 de 1994

• El numeral 14.18 del artículo 14 define la regulación de los servicios públicos

domiciliarios como: “la facultad de dictar normas de carácter general o particular en
los términos de la Constitución y de esta ley, para someter la conducta de las personas
que prestan los servicios públicos domiciliarios a las reglas, normas, principios y
deberes establecidos por la ley y los reglamentos”;

• El numeral 36.3 del artículo 36, se establece dentro de las reglas especiales
contempladas para los contratos de las empresas de servicios públicos que, a falta de
estipulación de las partes, se entiende que se causan intereses corrientes a una tasa
mensual igual al promedio de las tasas activas del mercado y por la mora, a una tasa
igual a la máxima permitida por la ley para las obligaciones mercantiles;

• El artículo 87.2 ídem establece entre los criterios para definir el régimen tarifario el
de neutralidad, según el cual cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo
tratamiento tarifario que cualquier otro, si las características de los costos que
ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales;

• El artículo 148 establece que en la factura no se cobrarán servicios no prestados,

tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los
contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público
domiciliario;
 • De conformidad con lo establecido en el numeral 31 del artículo 79, subrogado
mediante artículo 13 de la Ley 689 de 2001, la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios podrá ordenar en el acto administrativo que resuelva el
recurso de apelación de que tratan los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, la
devolución de los dineros que una empresa de servicios públicos retenga sin justa
causa a un usuario, dentro de los quince (15) días siguientes a la comunicación de la
decisión respectiva;

• De acuerdo con lo estipulado en el artículo 150, dentro de los cinco meses siguientes
a la expedición de las facturas, las empresas podrán cobrar bienes o servicios que no
facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a
consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor
o usuario.

Código Civil
• De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 1524 del mismo, no puede haber
obligación sin una causa real y lícita;

• El artículo 2313 preceptúa que el que por error ha hecho un pago y prueba que no lo
debía, tiene derecho para repetir lo pagado;

• De acuerdo con lo establecido en el artículo 2315, se podrá repetir aun lo que se ha

pagado por error de derecho, cuando el pago no tenía por fundamento ni aún una
obligación puramente natural;

Por lo antes expuesto, las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado
y aseo deberán reembolsar a los usuarios el monto pagado de lo cobrado sin autorización, así
como reconocer los intereses que por esta acción se generen, durante el tiempo transcurrido
desde el momento del pago, hasta su devolución;

RESOLUCIONES COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y

SANEAMIENTO BÁSICO – CRA
 RESOLUCIÓN CRA 294 DE 2004
Por medio de la cual, se establece la devolución de cobros no autorizados para los servicios
de acueducto, alcantarillado y aseo, como criterio general de protección de los derechos de
los usuarios en lo relativo a la factura.

ARTÍCULO 1o. CAUSALES E IDENTIFICACIÓN DE LOS COBROS NO

AUTORIZADOS. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Resolución 659 de
2013).

La presente resolución, tiene por objeto señalar de acuerdo con la Ley, los criterios
generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación
para la devolución por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos de
acueducto, alcantarillado y/o aseo.

1.1. Causales de la devolución. Los cobros no autorizados pueden tener su origen en

servicios no prestados, tarifas que no corresponden a la regulación y cobros de
conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos.

Se considerará que existe un cobro no autorizado, cuando la tarifa cobrada en la factura

a los usuarios contenga costos no previstos o costos por encima a los autorizados por
la entidad tarifaria local en todos o algunos de sus componentes, según las reglas
previstas en la metodología tarifaria vigente para cada servicio público.

1.2. Identificación de los cobros no autorizados y recálculo del cobro. Los cobros no
autorizados pueden ser identificados entre otros, por la entidad de vigilancia y control
en desarrollo de sus funciones o por la persona prestadora del servicio, en uno y otro
caso ya sea de oficio o por petición en interés general.

Una vez constatado que se han realizado cobros no autorizados, la persona prestadora
del servicio recalculará de oficio o por orden de la entidad de vigilancia y control, el
valor correcto que debió haberse cobrado, con el propósito de corregirlo en la totalidad
de las facturas afectadas, por el período en que se haya presentado el cobro no
autorizado, quedando obligada a ajustar la tarifa a la normatividad y regulación
vigentes si este fue el origen del cobro y hacer el ajuste en la facturación.

Para estos efectos, identificados los cobros no autorizados la persona prestadora deberá
atender lo siguiente:

I. En el caso de cobros no autorizados motivados en la factura por servicios no

prestados, cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios
públicos, el monto a devolver será la diferencia entre lo efectivamente pagado de
la factura cobrada y el valor de la factura correctamente liquidada para el estrato o
sector al que pertenece el suscriptor o usuario, los intereses según sea el caso de
acuerdo con los criterios previstos en la presente resolución, así como los ajustes
de subsidios y contribuciones a que haya lugar.
 II. En el caso de cobros no autorizados motivados por errores en la aplicación de la
metodología tarifaria, el monto a devolver será la diferencia que resulte de aplicar
la tarifa correctamente liquidada conforme a lo dispuesto en la regulación tarifaria
vigente, frente a lo efectivamente pagado por el suscriptor y/o usuario de la factura
cobrada por la persona prestadora, los intereses según sea el caso de acuerdo con
los criterios previstos en la presente resolución, así como los ajustes de subsidios y
contribuciones a que haya lugar durante el tiempo en que ocurrió el cobro no
autorizado.

La identificación de errores en la determinación de las tarifas no causará la suspensión de

la facturación del servicio público correspondiente.

ARTÍCULO 2o. DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS.

(Artículo modificado por el artículo 2 de la Resolución 659 de 2013).

La devolución que deba hacerse por vía general solo es procedente cuando se ha efectuado
un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte del propietario,
suscriptor o usuario.

Se está en presencia de una devolución por vía general, cuando dos o más propietarios,
suscriptores o usuarios hayan efectuado el pago del cobro no autorizado, por lo que la
persona prestadora deberá devolver la totalidad de los cobros no autorizados a las cuentas
contrato o denominación análoga de donde se haya originado el pago, existentes al
momento de la liquidación del monto a devolver, con que se identifique al propietario,
suscriptor o usuario en la facturación.

En el evento anterior, si la cuenta contrato o denominación análoga de la facturación de

donde se originó el pago del cobro no autorizado no existiere al momento de la liquidación
del monto a devolver, ello no será óbice para que el titular de la misma pueda obtener el
pago correspondiente por las vías legales y judiciales pertinentes.

Por mandato legal, el propietario, suscriptor o usuario son solidarios en sus obligaciones y
derechos en el contrato de servicios públicos. Por lo tanto, para los efectos de la devolución
por vía general, el pago a uno de ellos es válido y extingue la obligación en cabeza de la
persona prestadora frente a los demás.

En tratándose de una petición en interés general en la que formula una queja o denuncia
por un cobro no autorizado que afecta a dos o más propietarios, suscriptores o usuarios,
presentada ante la persona prestadora en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley
1437 de 2011 o la que la modifique, sustituya o aclare, se tramitará conforme a lo previsto
en dicha normatividad y esta deberá contener los elementos del artículo 16 ídem. La
persona prestadora, no podrá solicitar requisitos o documentos adicionales a los previstos
en la Ley para efectos del trámite de la petición.
Si se trata de una actuación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, se hará conforme a las normas previstas en la Ley 142 de 1994 y demás
normas concordantes.

Para los efectos de la devolución por cobros no autorizados, la persona prestadora efectuará
el cálculo de capital e intereses, observando para ello lo previsto en el artículo 3o de la
presente resolución.

Es obligación de las personas prestadoras mantener actualizado su catastro de usuarios y

conservar la información histórica de la facturación de los servicios públicos a su cargo,
así como de los pagos recibidos.

2.1. Alternativas para la devolución:

a) Si la persona prestadora aún presta el servicio en el (los) municipio(s) en donde

hizo el cobro no autorizado, efectuará la devolución de acuerdo con un cronograma
que remitirá previamente para los fines pertinentes a la entidad de vigilancia y
control. El plazo máximo de ejecución de la devolución no podrá ser mayor a la
mitad del período durante el cual se presentó el cobro no autorizado. En todo caso,
la persona prestadora puede optar porque la totalidad del monto a devolver sea
entregado a los suscriptores y/o usuarios en un tiempo menor al señalado.

Igual plazo máximo de ejecución será aplicable cuando la devolución tenga origen
en una orden de la entidad de vigilancia y control.

Si el plazo para hacer la devolución por vía general a que se refiere el primer inciso
del presente literal fuere mayor al plazo de duración del contrato de concesión o
cualquier otra modalidad contractual a través del cual la persona prestadora opera
los servicios en un Municipio o Región, el plazo para la devolución no podrá ser
mayor al plazo de dicho contrato.

b) Cuando un usuario vaya a desvincularse de la persona prestadora, por terminación

del contrato de servicios públicos y existiere un saldo pendiente en su favor por
efectos de una devolución por cobros no autorizados, la persona prestadora deberá
hacer la devolución de manera pura y simple mediante giro.

c) Ordenada la devolución por vía general o evidenciada por petición de parte o de

oficio por la persona prestadora, pero esta ya no opera en el (los) municipio(s) en
donde hizo el cobro no autorizado, la devolución por vía general se hará a través
de cualquier mecanismo que garantice la devolución efectiva de los cobros no
autorizados a los suscriptores y/o usuarios durante el plazo previsto en el literal a).
Dicho mecanismo, deberá ser puesto en conocimiento de la Entidad de vigilancia
y control al inicio de la devolución, sin perjuicio de las revisiones que sobre el
particular adelante tal entidad, lo que no implica la suspensión de la devolución.

Cuando se haya determinado la procedencia de la devolución por vía general, la

persona prestadora que se encuentre en liquidación deberá proceder en los mismos
 términos de este literal para garantizar el efectivo derecho de los suscriptores y/o
usuarios a la devolución. Si por el contrario, la persona prestadora ya se hubiere
liquidado, no será posible hacer efectiva la orden de devolución.

Si medió una cesión del contrato de servicios públicos y existe un pacto entre el
prestador saliente y el prestador entrante, se estará a lo pactado en dicha cesión en
torno a la devolución por vía general, pero dentro de los límites previstos en el
presente artículo. En ausencia de pacto, se aplicarán los criterios previstos en este
artículo.

PARÁGRAFO 1o. En todo caso, la persona prestadora puede optar porque la devolución
del monto a devolver sea pura y simple mediante giro, una vez detectado el cobro no
autorizado, a cada suscriptor y/o usuario, siempre que con ello no se ponga en riesgo su
viabilidad financiera, caso en el cual solo se aplicarán los criterios previstos en los literales
anteriores según sea el caso.

PARÁGRAFO 2o. En ningún caso, podrá haber compensaciones o cruces tarifarios entre
mayores y menores valores entre componentes de costos, cargos o entre servicios,
cobrados en la factura.

Sin perjuicio de lo anterior, en cualquiera de las alternativas señaladas, la persona

prestadora podrá hacer compensación de la devolución con los suscriptores y/o usuarios,
cuando estos tengan deudas pendientes de pago con aquella, pero hasta el monto de dichas
deudas. Sobre el saldo no compensado, se sigue lo previsto en el cronograma de
devoluciones.

PARÁGRAFO 3o. Cuando producida la terminación de los contratos de servicios

públicos, no haya cesión de estos con el prestador entrante y exista una devolución
pendiente por cobros no autorizados, la persona prestadora saliente deberá hacer la
devolución de acuerdo con lo previsto en el literal b) del presente artículo.

ARTÍCULO 3o. TASA DE INTERÉS. (Artículo modificado por el artículo 3 de la

Resolución 659 de 2013)

Para efectos del cálculo del monto a devolver en el caso de cobros no autorizados, la
persona prestadora deberá reconocer en la devolución al suscriptor y/o usuario sobre el
capital adeudado, independientemente de si se trata de suscriptores y/o usuarios
residenciales o no residenciales, un interés corriente calculado desde la fecha en que el
suscriptor y/o usuario efectuó el pago del cobro no autorizado, hasta el momento en que
de acuerdo con el artículo anterior, el prestador efectúe el abono a la factura o el pago.

Los intereses corrientes se causarán a una tasa mensual igual al promedio de las tasas
activas del mercado que se encuentren vigentes para el respectivo mes en que se reconocen
los intereses. El promedio de las tasas activas del mercado corresponde al interés bancario
corriente efectivo anual, para la modalidad de crédito de consumo y ordinario, certificado
por la Superintendencia Financiera de Colombia o quien haga sus veces.
Sobre el saldo en mora, la persona prestadora pagará a los suscriptores y/o usuarios de la
devolución, el interés moratorio previsto en el artículo 884 del Código de Comercio
modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999, desde el momento en que incumpla
con el plazo de la devolución fijado por la entidad de vigilancia y control o el que resulte
de aplicar lo previsto en el literal a) del numeral 2.1 del artículo 2o de la presente
resolución.

ARTÍCULO 4o. ÓRDENES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR

DEVOLUCIONES DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. (Artículo modificado
por el artículo 4 de la Resolución 659 de 2013).

Las órdenes administrativas de devolución por cobros no autorizados proceden sin

perjuicio de las sanciones administrativas y de las demás actuaciones que adelante la
entidad de vigilancia y control en el marco de sus competencias, garantizando el debido
proceso a la persona prestadora a efectos de que tenga la oportunidad de ejercer el derecho
a la defensa y contradicción previo a la expedición de la orden administrativa por parte de
dicha Entidad.

Sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar, no se impondrá orden de devolución,
cuando previamente a la actuación administrativa o durante la misma, la persona
prestadora haya corregido de oficio el error cometido y efectuado las devoluciones a sus
suscriptores y/o usuarios.

Para estos efectos, la persona prestadora deberá remitir a la entidad de vigilancia y control
un informe detallado con los soportes que acrediten lo cobrado y devuelto a los suscriptores
y/o usuarios por la devolución.

RESOLUCIÓN CRA 659 DE 2013 - RESOLUCION 659 DE 2013

Cabe resaltar, que la resolución, tiene por objeto establecer las reglas para la devolución
individual o por vía general de cobros no autorizados como criterio general de protección
de los derechos de los usuarios y/o suscriptores, realizados a través de la facturación de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo. Se busca además con esta
Resolución, aclarar y solucionar las particularidades que han afrontado el ente de control
y vigilancia, las personas prestadoras y los suscriptores y/o usuarios en el momento de
solicitar y efectuar dichas devoluciones.

DOCUMENTO DE TRABAJO PROYECTO GENERAL

 Por medio de esta Resolución, se modifica la Resolución número CRA 294 de 2004 y se
dictan otras disposiciones.

Esta tiene por objeto, señalar de acuerdo con la Ley, los criterios generales sobre la
protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación para la devolución
por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y/o aseo.

Dentro de lo señalado en esta resolución, es de resaltar lo siguiente del Articulo 1.1.

Causales de la devolución. “Se considerará que existe un cobro no autorizado, cuando la
tarifa cobrada en la factura a los usuarios contenga costos no previstos o costos por encima
a los autorizados por la entidad tarifaria local en todos o algunos de sus componentes,
según las reglas previstas en la metodología tarifaria vigente para cada servicio público”.

Entre otras disposiciones encontramos que en el caso de cobros no autorizados motivados

en la factura por servicios no prestados, cobros de conceptos no previstos en la ley y en los
contratos de servicios públicos, el monto a devolver será la diferencia entre lo
efectivamente pagado de la factura cobrada y el valor de la factura correctamente liquidada
para el estrato o sector al que pertenece el suscriptor o usuario, los intereses según sea el
caso de acuerdo con los criterios previstos en la presente resolución, así como los ajustes
de subsidios y contribuciones a que haya lugar.

CONCEPTO 416 DE 2019

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

De acuerdo con las dos resoluciones antes mencionadas, la Resolución CRA 659 de 2013,
no opera igual que la Resolución CRA 294 de 2004, pues en la primera, la devolución
de los cobros no autorizados es por vía general, es decir, debe existir pluralidad para
que ésta pueda ser aplicada. Caso contrario ocurre en la segunda, pues un solo usuario
puede hacer la petición de devolución de cobros no autorizados y la prestadora al
analizar lo solicitado, debe aplicar el procedimiento allí establecido.

Ahora bien, según el artículo 5 de la Resolución CRA 659 de 2013, ésta se aplicará a los
cobros no autorizados realizados con posterioridad al 20 de diciembre de 2013, los cobros no
autorizados realizados por la prestadora, con anterioridad a la fecha señalada y si al usuario
no le ha prescrito la reclamación, deberán tramitarse de acuerdo a la Resolución CRA 294 de
2004”.

De cara a la posición jurídica de la entidad, conviene hacer las siguientes observaciones:

Tratándose de solicitudes de devolución de cobros no autorizados de carácter particular, será

aplicable la Resolución CRA 294 de 2004, caso en el cual, además de las disposiciones allí
previstas, también resultarán obligatorias las contempladas por la Ley 142 de 1994, en
relación con la defensa del usuario en sede del prestador.

Lo anterior, como quiera que si bien dicho acto administrativo de carácter general dispuso la
forma como debería hacerse el “cobro no autorizado”, “Cuando los organismos de control o
el prestador del servicio, de oficio o a petición del suscriptor o usuario encuentren que se han
realizado cobros no autorizados, lo cierto es que tratándose de la corrección del valor en la
factura del servicio o el ajuste de la misma a la normativa y regulación vigente, según sea el
caso, es apenas consecuente que, por tratarse de un acto de facturación de carácter particular,
sean aplicables las disposiciones de la Ley 142 de 1994, dentro de la cual se incluye el artículo
150, referido a cobros inoportunos.

Como la Resolución CRA 659 de 2013 concretamente se refirió a la devolución de cobros

no autorizados que debe hacerse por vía general, indicando que la petición bajo la modalidad
de interés general debe atender lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011. Sin
embargo y aun cuando se trata de disposiciones concordantes con la Ley 142 de 1994,
considerando en detalle el procedimiento y normativa aplicable al trámite, no existe límite
temporal tanto para la reclamación como para la devolución.

En efecto, así se colige de lo señalado en el artículo 1 de la resolución en mención, cuando

indica que “Una vez constatado que se han realizado cobros no autorizados, la persona
prestadora del servicio recalculará de oficio o por orden de la entidad de vigilancia y control,
el valor correcto que debió haberse cobrado, con el propósito de corregirlo en la totalidad de
las facturas afectadas, por el periodo en que se haya presentado el cobro no autorizado,
quedando obligada a ajustar la tarifa a la normatividad y regulación vigentes si éste fue el
origen del cobro y hacer el ajuste en la facturación” (subrayas fuera de texto). Así, el usuario
podrá acudir el cualquier momento y el reintegro deberá hacerse desde el momento en que el
prestador aplicó mal la tarifa o durante el período en el que ocurrió el cobro no autorizado.
Cabe resaltar la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones. Precisamente su artículo 148, el cual tipifica
los Requisitos de las facturas.

De este modo, como la Resolución CRA 659 de 2013 regula la devolución que deba hacerse
por vía general cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido pago total o
parcial por parte del propietario, suscriptor o usuario, aquéllas solicitudes relacionadas con
la devolución de cobros no autorizados de manera particular, en atención a las reglas que
sobre defensa del usuario en sede del prestador reconoce la Ley 142 de 1994, serán tramitadas
de conformidad con lo previsto en los artículos 152 y siguientes, circunstancia que involucra
el límite temporal en cuanto a la reclamación y a la devolución del valor de los mismos.

“Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes
del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor
o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al
elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su
precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En
los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer
la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando
la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento.

El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura,
sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos
diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar
la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario."

En ese mismo sentido se pronunció el Honorable Consejo de Estado, quien en el fallo ACU-
021109-04 de agosto 5 de 2004, donde dicha corporación manifestó lo que a continuación
se transcribe:

"La Sala considera que, efectivamente, existe una prohibición legal de efectuar cobros
distintos a las tarifas por concepto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios,
"aunque existan derechos u conceptos cuyo cobro este fundamentado en otras normas de
carácter legal", según lo dispone el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996. Una previsión
similar se encuentra contenida en la parte final del artículo 148 de la Ley 142 de 1994,
cuando proscribe cobrar servicios no prestados o conceptos distintos a los señalados en las
condiciones uniformes de los contratos."

Así las cosas, se tiene que las facturas de los servicios públicos domiciliarios sólo podrán
incluir los conceptos relacionados con la prestación del servicio público domiciliario, razón
por la cual la inclusión de cualquier otro valor no relacionado con el mismo, salvo
autorización expresa del usuario, será contraria a la ley.

Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, por el cual
se modifica el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, las empresas que presten servicios
públicos domiciliarios únicamente pueden cobrar tarifas por concepto de la prestación de
tales servicios y de los que trata la Ley 142 de 1994. En consecuencia, no pueden incluir en
la factura de servicios públicos cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de
los servicios, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.

Por otro lado, La norma referenciada establece también que “las empresas podrán emitir
factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto”, lo
que en estricto sentido indica que las empresas no pueden emitir factura conjunta para cobrar
servicios que no hagan parte de su objeto social, el cual está limitado a la prestación de uno
o más de los servicios públicos domiciliarios regulados por la mencionada ley.

Como se observa, este enunciado normativo tiene aplicación para aquellas empresas que
prestan dos o más servicios públicos domiciliarios.
En los casos en que procede la facturación conjunta, como hemos explicado anteriormente,
de acuerdo con lo establecido en el inciso 2o. del citado artículo 147, cada uno de los servicios
puede ser pagado independientemente de los demás, salvo el servicio público domiciliario de
aseo y demás servicios de saneamiento básico que deben ser pagados conjuntamente.
Igualmente, las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del
servicio que no sea pagado.

En cuanto, a la base de la discusión del tema, se evidencia que, en diversas situaciones, los
agentes comercializadores de los servicios públicos, en ocasiones, incluyen en la facturación
de los usuarios finales cobros de productos y/o servicios ajenos a la prestación del servicio
público. Estos cobros están permitidos siempre que los usuarios los hayan autorizado
previamente; sin embargo, se ha identificado que algunos agentes han generado barreras para
que los usuarios puedan pagar dichos servicios de manera independiente y diferenciada de
los servicios públicos domiciliarios. La falta de pago de los servicios adicionales ocasiona
dificultades para el usuario y pone en peligro la prestación del servicio. Lo anterior, en la
medida en que los prestadores, en ocasiones, suspenden el servicio público por la falta de
pago del servicio adicional.

En este sentido, de manera ilustrativa, se describen algunas de aquellas situaciones que, en

principio, resultan contrarias a los fines regulatorios:

• Ausencia de información previa: La regulación exige autorización previa del suscriptor

para incluir en la factura otros cobros distintos a los relacionados con la prestación del
servicio; sin embargo, algunos agentes no ofrecen al usuario información del
procedimiento a seguir en caso de no poder cancelar el servicio adicional autorizado, sin
que se afecte el servicio público domiciliario. El acceso a esta información es deseable
para el buen funcionamiento del mercado, pues ofrece claridad respecto de los derechos
y obligaciones del suscriptor o usuario, y respecto de los productos y/o servicios no
relacionados con la prestación del servicio público.

• Ausencia de código de pago independiente: En la factura de los servicios públicos

domiciliarios, algunos prestadores no utilizan un código de pago independiente para los
cargos de servicios diferentes al servicio público domiciliario. Esto puede generar que
aquellos usuarios que pretendan hacer uso del derecho a realizar el pago de su servicio
público de forma independiente sólo puedan hacerlo si se dirigen a las oficinas de la
respectiva empresa. Con la falta de código independiente, se genera una carga adicional
al usuario, con lo que se afecta el principio de protección del usuario y de acceso a la
información.

• Ausencia de información sobre los conceptos de cobro: Al definir los costos cobrados
a los usuarios es importante que se pueda identificar de manera general, el detalle del
concepto cobrado y los saldos de la deuda, en el caso de costos diferidos o financiados.
 La identificación de los elementos cobrados elimina el riesgo a lo largo de la relación
contractual de que se generen cobros adicionales por rubros ya cubiertos.

CONCEPTOS

CONCEPTO 105 DE 2015 - Superintendencia De Servicios Públicos Domiciliarios.

ENLACE - CONCEPTO 105 DE 2015

La Ley 142 de 1994, en su artículo 148, prescribe lo siguiente:

“Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán
los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como
mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con
facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron
y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos
anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará
conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de
derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar
su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones
que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados,
tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los
contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público
domiciliario.” (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, la disposición transcrita contempla una prohibición expresa para las empresas
de servicios públicos respecto de incluir servicios que no haya prestado efectivamente; de
manera que el prestador no puede cobrar consumos que no fueron registrados
efectivamente por el medidor del usuario, reconexiones que no han sido efectuadas,
revisiones técnicas que no fueron realizadas o servicios no prestados o no autorizados por
el usuario, entre otras que puedan presentarse.

Sobre esta disposición y mediante Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-03, esta Oficina

señaló lo siguiente:

“La primera parte de la norma guarda relación con lo dispuesto en el artículo 146 de la
Ley 142 de 1994, que señala que el consum
o debe ser el elemento principal del precio que se cobre al usuario. Pero en sentido amplio
significa que sólo se cobrarán servicios efectivamente prestados, no necesariamente,
relacionados con el consumo…”.
Con respecto al contenido de este artículo, la Oficina Asesora Jurídica en Concepto
Unificado SSPD-OJU-2009-03, señaló lo siguiente:

“(…) Esta norma tiene un doble propósito; de una parte, brindar seguridad al usuario
respecto de los cobros que hace la empresa, que éstos correspondan a los consumos del
período facturado y no se convierta en práctica ordinaria la acumulación de cuentas de
períodos anteriores de manera injustificada, haciendo imposible su posterior
verificación y pago, de otra parte, sancionar la negligencia de la empresa y obligarla a
facturar oportunamente…”.

CONCEPTO UNIFICADO No. 40 DE 2022 - SUPERINTENDENCIA DE

SERVICIOS PÚBLICOS
CONCEPTO UNIFICADO SSPD-OJU-2022-40

Este concepto tiene como propósito establecer el criterio jurídico unificado de la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en adelante la Superservicios, en
relación con la devolución de cobros no autorizados en los servicios públicos domiciliarios,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y el marco normativo sectorial
vigente.

El artículo 365 de la Constitución Política de 1991, señala que los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste, asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, sin que ello signifique que deban
prestarse en condiciones de gratuidad.

Coadyuva lo anterior, lo dispuesto en el inciso primero del artículo 367 constitucional, que
señala: “La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario
que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución
de ingresos” (negrillas propias), es decir, que quienes prestan servicios públicos
domiciliarios, tienen derecho a que se les fije un régimen tarifario que tenga en cuenta,
entre otros, el criterio de costos que asegure la retribución en dinero de los servicios por
ellos suministrados.

En concordancia con lo anterior, la Ley 142 de 1994, dispone la improcedencia de la

exoneración del pago de los servicios públicos domiciliarios para personas naturales o
jurídicas. En particular, el artículo 128 de dicha Ley establece el carácter bilateral y
oneroso de los contratos de servicios públicos domiciliarios, pues, al tenor de lo dispuesto
en dicho artículo, los usuarios deben remunerar la prestación de los servicios públicos
domiciliarios que reciben, a través de un precio en dinero.

Así, la tarifa es el “precio” que se paga por el servicio recibido, “precio” que debe
remunerar los costos eficientes que fueron necesarios para la prestación del servicio, tal
como se mencionó en la sentencia C-493 de 1997, por la Corte Constitucional, de la
siguiente manera:

“(...) En efecto, de conformidad con el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, la

empresa presta los servicios públicos al usuario, 'a cambio de un precio' y, de otra
parte, la misma Constitución, tratándose de los servicios públicos domiciliarios,
alude a un régimen tarifario que ha de tomar en cuenta criterios de costos,
solidaridad social y redistribución de ingresos. De igual manera, la Carta
Fundamental dispone que atañe a la ley la determinación de las autoridades
competentes para fijar las tarifas (art. 367) y autoriza a la Nación, a los
Departamentos, a los Distritos, a los municipios y a las entidades descentralizadas
para que, en sus respectivos presupuestos, concedan subsidios a las personas de
menores ingresos a fin de que “puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios que cubran sus necesidades básicas” (art. 368 C.P.).”

De modo que, los usuarios tienen el derecho a recibir el servicio por parte de la empresa
prestadora, en forma continua y de buena calidad, a cambio del valor de la tarifa que pagan,
la cual debe ajustarse, a la metodología establecida por la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico, de acuerdo con las estipulaciones de dicho contrato como
señalan los artículos 128, 129 y 136 de la Ley 142 de 1994.

Así mismo, debe señalarse que el numeral 87.8 de la ley 142 de 1994, establece que toda
tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de
cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. De modo
que, dispone textualmente dicho artículo "Un cambio en estas características se considerará
como un cambio en la tarifa”.

Como se observa, las tarifas que se recaudan por concepto de la prestación de un servicio
público domiciliario constituyen el reconocimiento y recuperación del costo en el que se
ha incurrido, en concordancia con el principio de suficiencia financiera contemplado en el
numeral 4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

Respecto de este principio de suficiencia financiera, la Corte Constitucional se pronunció,

mediante sentencia C-150 de 2003, considerando que:

“(...) 4.5.2.3. El numeral 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, por su parte,
indica que 'por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas
garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación,
incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar
el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado
una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las
tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad,
continuidad y seguridad a sus usuarios'

De acuerdo con esta definición, la suficiencia financiera consiste en que las fórmulas
tarifarias:
 • garanticen la recuperación de los costos y gastos propios de operación,
incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento;

• permitan remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la

que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo
comparable; y

• permitan utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la

mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.

Ahora bien, A través de la Resolución CRA 294 de 2004, compilada en la Resolución

CRA 943 de 2021, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
- CRA estableció algunas reglas sobre la devolución, por vía general, de cobros no
autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, resolución que fue
modificada en aspectos esenciales, por la Resolución CRA 659 de 2013, también
compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, norma a la que hay que remitirse en
la actualidad, cuando quiera que se hable de devoluciones de cobros no autorizados
en el sector de agua potable y saneamiento básico.

Por lo tanto, tienen por objeto señalar los criterios generales sobre la protección de los
derechos de los usuarios en lo relativo a facturación para la devolución por vía general de
cobros no autorizados, en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo.

Entre sus caracteres encontramos:

Causales de la devolución - Se considerará que existe un cobro no autorizado, cuando la

tarifa cobrada en la factura a los usuarios contenga costos no previstos o costos por encima
a los autorizados por la entidad tarifaria local en todos o algunos de sus componentes,
según las reglas previstas en la metodología tarifaria vigente para cada servicio público.
Identificación de los cobros no autorizados y recalculo del cobro

Cabe resaltar, que la devolución que deba hacerse por vía general solo es procedente
cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte
del propietario, suscriptor o usuario.
 CONCEPTO 271161 DE 2018 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA

CONCEPTO 271161 DE 2018

El mencionado concepto, da respuesta al siguiente interrogante: ¿El interés corriente a

devolver a los suscriptores o usuarios cuando se incurre en cobros no autorizados o
indebidos es sobre el monto pagado del cobro no autorizado con interés simple o se paga
un interés compuesto, es decir, capitalizando los intereses?

Dando respuesta al citado interrogante, la Resolución CRA 659 de 2013, no hace mención
de la aplicación del “interés compuesto" referido en su consulta, sino al interés corriente,
el cual debe aplicarse de forma simple, teniendo en cuenta que el numeral 36.3 del artículo
36 de la Ley 142 de 1994, señala que "... A falta de estipulación de las partes, se entiende
que se causan intereses corrientes a una tasa mensual igual al promedio de las tasas activas
del mercado y por la mora, a una tasa igual a la máxima permitida por la ley para las
obligaciones mercantiles

Por tanto, el interés corriente a devolver a los suscriptores y/o usuarios cuando se incurre
en cobros no autorizados es sobre el monto del cobro no autorizado, con interés simple, no
compuesto o capitalizando intereses.

CONCEPTO 260601 DE 2018 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA

POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA
CONCEPTO 260601 DE 2018

Mediante la Resolución CRA 294 de 2004, modificada por la Resolución 659 de 2013 se
estableció la devolución de cobros no autorizados para los servicios públicos originados
por servicios no prestados, en tarifas que no corresponden a la regulación y, en cobros de
conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos. El objeto de dicha
resolución es proteger los derechos de los usuarios relativos a la devolución de cobros no
autorizados por parte de las personas prestadoras de esos servicios públicos domiciliarios.
En el caso de cobros no autorizados motivados en la factura por servicios no prestados,
cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos, el monto
a devolver será la diferencia entre lo efectivamente pagado de la factura cobrada y el valor
de la factura correctamente liquidada para el estrato o sector al que parte intereses según
sea el caso de acuerdo con los criterios previstos en la misma resolución, así como los
ajustes de subsidios y contribuciones a que haya lugar.
 CONCEPTO 724 DE 2020 - Superintendencia De Servicios Públicos Domiciliarios.
CONCEPTO 724 DE 2020

Con respecto a la devolución de cobros no autorizados, y de acuerdo con lo previsto en la

Resolución CRA 659 de 2013, que modificó la Resolución CRA 294 de 2004, el
procedimiento para la devolución de cobros no autorizados, sólo resulta aplicable a
aquellas reclamaciones de carácter general, esto es, a aquellas que comprenden un número
plural de interesados, cuando se han efectuado cobros al margen del régimen de los
servicios públicos domiciliarios, tal como se ha venido reiterando por la Oficina Asesora
Jurídica, entre otros, a través del Concepto SSPD-OJ-2016-236, en el que se indicó:

“La actual regulación de la devolución de cobros no autorizados (no) aplica, al igual que
la Resolución CRA 294 de 2004, a los casos particulares y concretos... es menester revisar
los artículos 1 y 2 de la Resolución CRA 659 de 2013... los cuales disponen lo siguiente”:

ARTÍCULO 1.- MODIFÍQUESE EL ARTÍCULO 1 DE LA RESOLUCIÓN CRA

294 DE 2004, el cual quedará así:

“Artículo 1°. Causales e identificación de los cobros no autorizados: La presente

resolución, tiene por objeto señalar de acuerdo con la Ley, los criterios generales sobre la
protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a la facturación para la devolución
por vía general de cobros no autorizados en los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y/o aseo. (…).

1.2 identificación de los cobros no autorizados y recalculo del cobro. Los cobros no
autorizados pueden ser identificados entre otros, por la entidad de vigilancia y control en
desarrollo de sus funciones o por la persona prestadora del servicio, en uno y otro caso ya
sea de oficio o por petición en interés general. (…)”. Negrilla fuera de texto. (…)”.

ARTÍCULO 2.- MODIFÍQUESE EL ARTÍCULO 2 DE LA RESOLUCIÓN CRA

294 DE 2004, el cual quedará así: “La devolución que debe hacerse por vía general solo
es procedente cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido el pago total y
parcial por parte del propietario, suscriptor o usuario”.

CONCEPTO 157721 DE 2020 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA

POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA
CONCEPTO 157721 DE 2020

Concepto referente a las devoluciones por concepto de cobros no autorizados.

Conforme a las disposiciones de la Resolución CRA 659 de 2013 la devolución de cobros
no autorizados que deba hacerse por vía general solo es procedente cuando se ha efectuado
un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte del propietario,
suscriptor o usuario e implica el reembolso de los dineros a las cuentas contrato o
denominación análoga de donde se originó el pago.

Ahora bien, en el caso de cobros no autorizados motivados en la factura por servicios no

prestados, cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios
públicos, el monto a devolver será la diferencia entre lo efectivamente pagado de la factura
cobrada y el valor de la factura correctamente liquidada para el estrato o sector al que
pertenece el suscriptor o usuario, los intereses según sea el caso de acuerdo con los criterios
previstos en la misma resolución, así como los ajustes de subsidios y contribuciones a que
haya lugar.

No obstante, en el caso de cobros no autorizados motivados en la factura por servicios no

prestados, cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios
públicos, el monto a devolver será la diferencia entre lo efectivamente pagado de la factura
cobrada y el valor de la factura correctamente liquidada para el estrato o sector al que
pertenece el suscriptor o usuario, los intereses según sea el caso de acuerdo con los criterios
previstos en la misma resolución, así como los ajustes de subsidios y contribuciones a que
haya lugar.

CONCEPTO 64761 DE 2021 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA

POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA
CONCEPTO 64761 DE 2021

Concepto referente a la respuesta de varios interrogantes sobre “El cobro por un servicio
no prestado que fue facturado por error por parte de la empresa prestadora”.

CONCEPTO 47161 DE 2022 - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA

POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA
CONCEPTO 47161 DE 2022

Concepto referente a la devolución del cobro no autorizado y el consecuente pago de

intereses.

En materia de intereses, la Resolución CRA 943 de 2021 señala:

Artículo 1.8.3.3. Tasa de interés. Para efectos del cálculo del monto a devolver en el caso
de cobros no autorizados, la persona prestadora deberá reconocer en la devolución al
suscriptor y/o usuario sobre el capital adeudado, independientemente de si se trata de
suscriptores y/o usuarios residenciales o no residenciales, un interés corriente calculado
desde la fecha en que el suscriptor y/o usuario efectuó el pago del cobro no autorizado,
hasta el momento en que de acuerdo con el artículo anterior, el prestador efectúe el abono
a la factura o el pago.

CONCEPTO 664 DE 2011 - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS

En relación con la devolución de cobros no autorizados, la Resolución 294 de 2004 señala

que los prestadores de servicios de servicios públicos de acueducto y saneamiento básico
que hayan hecho cobros no autorizados deberán reembolsar a los usuarios “el monto
pagado de lo cobrado sin autorización, así como reconocer los intereses que por esta acción
se generen, durante el tiempo transcurrido desde el momento del pago, hasta su
devolución”.

Esta misma Resolución indica cómo pueden identificarse los cobros no autorizados, la
forma y plazo para realizar la devolución de los mismos, así como la tasa de interés que
deberá reconocerse al usuario.

Ahora bien, cuando se esté frente a cualquiera de las previsiones de la Resolución CRA
294 de 2004 no existe límite para hacer la devolución, es decir, dicho reintegro deberá
hacerse desde la fecha en que la empresa prestadora aplicó mal la tarifa o durante el período
en el que ocurrió el cobro no autorizado, tal como lo señala el artículo 1o de la citada
Resolución”.

Razón por la cual una vez detectado el error que produjo el cobro no autorizado, la empresa
deberá disponer las devoluciones que correspondan por todo el tiempo en que se haya
presentado el respectivo error.

COBRO DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN INMUEBLES

DESOCUPADOS O DEMOLIDOS.

Conforme lo disponen los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, el contrato de
servicios públicos es un contrato de adhesión, de naturaleza bilateral, uniforme y
consensual, que se perfecciona con el acuerdo de voluntades sobre los elementos del
contrato, esto es, la prestación del servicio y el precio.

En esa medida, existe contrato de servicios públicos y por ende la obligación del usuario
de cancelar sus consumos, desde que la empresa define las condiciones uniformes y el
suscriptor o usuario solicita recibir el servicio, sin necesidad de que el contrato sea suscrito
o firmado, teniendo en cuenta que el mismo es de naturaleza consensual y puede la empresa
cuando efectivamente ha prestado el servicio, proceder al cobro del mismo.

Frente a dicha situación, lo que permite la regulación es que en desarrollo del artículo 138
de la Ley 142 de 1994, se suspenda el servicio por mutuo acuerdo entre las partes
contratantes (usuario y empresa de servicios públicos), previo el procedimiento previsto
en el artículo 5.3.1.3 de la Resolución 151 de 2001 expedida por la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA. En este caso, no procede cobro
alguno durante el término de la suspensión.

Ahora bien, sobre este aspecto, la CRA en Concepto CRA-OJ-1627 del 4 de abril de 2001,
expuso lo siguiente:

(...)De otra parte, vale la pena precisar que en el supuesto en que el servicio se
encontrara suspendido por mutuo acuerdo entre la persona prestadora y el
usuario, conforme a lo establecido en el artículo 5.3.1.3 de la Resolución CRA 151
de 2001, no procedería cobro alguno, tal como lo ha señalado la CRA. En efecto,
a juicio de esta, al no haber disponibilidad del mismo y dado que dicha suspensión
no obedece al incumplimiento del usuario o suscriptor, no procede el cobro del
cargo fijo; igualmente toda vez que no hay consumo, tampoco procedería el cobro
del cargo por unidad de consumo.

Ahora, si un inmueble se encuentra desocupado y no hay terminación por mutuo acuerdo,

en principio sólo habría lugar al cobro del cargo fijo en los servicios públicos que esté
permitido, como es el caso de acueducto. Sin embargo, puede haber registro de consumos
por fugas en las acometidas o en las redes internas o consumos mínimos por visitas
esporádicas que hagan al inmueble sus dueños o quienes usen el inmueble, en cuyo caso
la empresa estaría en el derecho de cobrar dichos consumos.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario señalar que, si el inmueble está desocupado,

pero no hay suspensión de mutuo acuerdo así no haya consumo, la empresa debe cobrar el
cargo fijo. Por su parte, en el caso de inmuebles a los cuales se prestaba el servicio y han
sido demolidos, también el artículo 141 de la Ley 142 de 1994, indica que puede la empresa
dar por terminado el contrato. En efecto, el artículo 141 citado aborda la terminación del
contrato de servicios públicos por demolición del inmueble.

JURISPRUDENCIA

CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA Nº 63001-23-31-000-2006-01180-01 DEL

CONSEJO DE ESTADO - SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - SECCIÓN
PRIMERA - DE 18 DE ABRIL DE 2018
CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA Nº 05001-23-31-000-2007-00497-02 DE
CONSEJO DE ESTADO - SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - SECCIÓN
PRIMERA, DE 12 DE JULIO DE 2018

CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA

NR: 2166352
68001-23-31-000-2005-00914-02
64471

FECHA: 19/06/2020
SECCION: SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A
PONENTE: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
ACTOR: SOCIEDAD ANDINA DE SERVICIOS PÚBLICOS S.A
DEMANDADO: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE
SAN GIL E.I.C.E. E.S.P.

FACTURACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO - Regulación para la

facturación, cobro y recaudo de las tarifas - Incumplimiento de procedimiento establecido
por la Comisión de Regulación para la devolución por cobros no autorizados

El 16 de junio de 2003 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios manifestó

a Andina de Servicios, frente a las tarifas aplicadas en 2003 para los servicios de acueducto
y alcantarillado, que en mayo de ese año se hicieron incrementos superiores a los
autorizados. Igualmente, que debían ajustarse los incrementos por eliminación de rezagos
tarifarios para alcanzar las tarifas meta, lo cual debía estar de acuerdo con la Ley 632 de
2000 y las Resoluciones CRA 153 y 156 de 2001 y debía aplicar los procedimientos de
devolución por cobros no autorizados. Agregó que no se había aplicado el ajuste por
indexación, por lo que debía hacerlo. […] Así pues, la Sala comparte el criterio del a quo
de que la sociedad Andina de Servicios S.A. E.S.P. incumplió la obligación contenida en
el literal m) de la cláusula novena del contrato de operación.

CONSEJO DE ESTADO - AUTO

NR: 2099935
11001-03-24-000-2015-00248-00
SUSTENTO NORMATIVO: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY
1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437
DE 2011 – ARTÍCULO 231 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 142
DE 1994 – ARTÍCULO 79 NUMERAL 29 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 79
NUMERAL 31 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 132 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO
150 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 154

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN CRA 294 DE 2004 (21 de julio)

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - COMISIÓN DE
REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO (No suspendida) /
RESOLUCIÓN CRA 659 DE 2013 (18 de diciembre) MINISTERIO DE VIVIENDA,
CIUDAD Y TERRITORIO - COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BÁSICO (No suspendida)

FECHA: 27/07/2017
SECCION: SECCION PRIMERA
PONENTE: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
ACTOR: CARLOS ANDRÉS GONZÁLEZ SERNA
DEMANDADO: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO -
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
DECISION: NIEGA

TEMA: DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS PARA LOS SERVICIOS

DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO -/ IDENTIFICACIÓN DE COBRO
NO AUTORIZADO PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO,
ALCANTARILLADO Y ASEO - Facultad del organismo de control o el prestador del
servicio para recalcular su valor / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada frente a las
Resoluciones CRA 294 de 2004 y CRA 659 de 2013.

CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA

NR: 2116220
05001-23-31-000-2007-00497-02

SUSTENTO NORMATIVO: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / LEY

142 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 75 / LEY 142 DE 1994
– ARTÍCULO 79 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 81 / LEY 142 DE 1994 –
ARTÍCULO 113 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 146 / LEY 142 DE 1994 –
ARTÍCULO 164 / DECRETO 990 DE 2002 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 1713 DE 2002
– ARTÍCULO 1 / DECRETO 1713 DE 2002 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1713 DE
2002 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 1713 DE 2002 – ARTÍCULO 115 / LEY 489 DE
1998 – ARTÍCULO 12 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO
38 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171

NORMA DEMANDADA:
FECHA: 12/07/2018
SECCION: SECCION PRIMERA (S5 Descongestión Acuerdo 357 / 2017)
PONENTE: ALBERTO YEPES BARREIRO
ACTOR: EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P
DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS
DECISION: NIEGA

TEMA: DEVOLUCIÓN DE COBRO NO AUTORIZADO - Forma y plazo -

Determinación de usuarios directamente afectados.

La clasificación de los usuarios, tanto como la facturación que indica la frecuencia y valor
del servicio, o la producción y valor del servicio según se trate de usuarios residenciales o
no residenciales respectivamente, permiten concluir que los destinatarios del servicio
prestado por Empresas Varias de Medellín E.S.P. son claramente determinados o
determinables, razón por la que no le es dable a la recurrente censurar la competencia de
la Superintendencia arguyendo la indeterminación de los usuarios y, en consecuencia, la
imposibilidad de ordenar la devolución por cobros no autorizados.

Agrega la Sala que sí es la autoridad demandada la llamada a ordenar la devolución de

cobros no autorizados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, como medida
tendente a la protección de los derechos de los usuarios. Se insiste en que la pluralidad de
usuarios no ha de ser concebida, en su equivalente, como la indeterminación de aquellos,
calidad que se pretende atribuir a los destinatarios del servicio prestado por Empresas
Varias de Medellín E.S.P. para justificar el exceso en la órbita competencial en que
presuntamente incurre la entidad.

Precisa la Sala que la devolución ordenada en el artículo 2º de la Resolución acusada -por

la cual se impuso la sanción a Empresas Varias de Medellín E.S.P.- ha de sujetarse a los
términos de la Resolución CRA 294 de 2004. Siendo así, se entenderá que la orden de
“devolución” implica la obligación de Empresas Varias de Medellín, en tanto prestadora
del servicio, de recalcular el valor cobrado -con el propósito de corregir el valor de la
factura del servicio o ajustar la tarifa a la normativa y regulación vigentes- y abonar a la
siguiente factura el monto a devolver al usuario que, como se insistió, no es indeterminado.
[…] el argumento esgrimido por la recurrente tampoco tiene vocación de prosperar, toda
vez que no le es dable censurar la competencia de la Superintendencia para ordenar la
devolución de cobros no autorizados bajo el supuesto que los destinatarios beneficiados
por el servicio prestado eran indeterminados y que, como consecuencia, esa calidad
excedía la órbita competencial de la entidad.
 CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA

NR: 2111825
63001-23-31-000-2006-01180-01

SUSTENTO NORMATIVO: LEY 142 DE 1994 / LEY 689 DE 2001 – ARTÍCULO 79

/ DECRETO 990 DE 2002 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 1713 DE 2002 / RESOLUCIÓN
00021 DE 2005 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS / LEY 194 DE 1994

NORMA DEMANDADA:

FECHA: 18/04/2018
SECCION: SECCION PRIMERA
PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
ACTOR: EMPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ S.A. E.S.P
DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS - SSPD
DECISION: ACCEDE PARCIALMENTE

TEMA: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Cobro no

autorizado y devolución de los mismos - Forma y plazo / PRINCIPIO DE
CONGRUENCIA ENTRE LA IMPUTACIÓN Y LA DECISIÓN - Vulneración / AUTO
DE FORMULACIÓN DE CARGOS - Requisitos / DERECHO AL DEBIDO PROCESO
- Vulneración por no indicar en el pliego de cargos y la resolución sancionatoria inicial las
normas infringidas.

CONSEJO DE ESTADO - SENTENCIA

NR: 2010472
25000-23-24-000-2005-00317-01

SUSTENTO NORMATIVO: LEY 142 DE 1994

NORMA DEMANDADA:
FECHA: 22/03/2012
SECCION: SECCION PRIMERA
PONENTE: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
ACTOR: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA EAAB
E.S.P.
DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS
DECISION: NIEGA

TEMA: EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS - Sanción por cobros excesivos y no

autorizados / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS -
Competente para imponer sanción.

Analizada la actuación administrativa acusada, junto con las disposiciones de orden

superior aplicables al caso en estudio, se colige que la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios está plenamente facultada para controlar, inspeccionar y vigilar a
las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

En efecto, se vislumbra que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

decretó, practicó y analizó las pruebas allegadas a dicha investigación junto con los cargos
de violación y sus respectivos descargos, encontrando plenamente probadas algunas quejas
instauradas por los usuarios. Lo anterior demuestra que sí se realizó un estudio juicioso
por parte del mencionado ente de control, ya que examinó uno a uno los cuatro cargos
imputados, encontrando solo desvirtuado uno de ellos, por lo que al verificar las demás
violaciones imputadas procedió a imponer la sanción que se acusa, la cual se llevó a cabo
de conformidad con las directrices consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

SENTENCIA SU-1010 DE 2008 - CORTE CONSTITUCIONAL

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Decisiones empresariales

no constituyen en estricto sentido un acto de facturación.

Si bien las decisiones empresariales no constituyen en estricto sentido un acto de

facturación, lo cierto es que ellas son el fundamento para que, posteriormente, las empresas
incluyan dentro de las facturas cobros adicionales al valor del consumo del servicio y,
además, constituyen actos administrativos susceptibles tanto de recursos en la vía
gubernativa como de acciones ante la jurisdicción contenciosa, razones por las que resulta
necesario que para su expedición las empresas cumplan con los mismos requisitos de
precisión, suficiencia y especificidad que el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 exige para
los actos de facturación.

Por lo anterior, la protección de los derechos de los accionantes exige que las decisiones
administrativas referidas a los grupos i) y ii) aquí señalados, sean dejadas sin efectos, por
constituir una extralimitación de las prerrogativas reconocidas por la ley a las empresas de
servicios públicos domiciliarios -al imponer el cobro de una suma de dinero por concepto
de sanción pecuniaria- y por cuanto ellas no contienen los elementos necesarios para
establecer con claridad y precisión, cuál es el valor correspondiente al servicio
efectivamente consumido pero no facturado.
DERECHO DE LOS USUARIOS DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Casos en que hubieren cancelado las sumas impuestas y dejadas sin
efecto por esta providencia

En caso de que, para la fecha de notificación de esta sentencia, los accionantes ya hubieren
cancelado las sumas impuestas por las empresas demandadas mediante las decisiones
administrativas que serán dejadas sin efectos en esta providencia, las empresas deberán
realizar la compensación de saldos entre las sumas que ya fueron pagadas por los usuarios
y las que resulten de la nueva reliquidación.

DERECHO DE LOS USUARIOS Y SUSCRIPTORES A NO SER AFECTADOS

CON COBROS QUE NO CORRESPONDEN A LOS CONSUMOS DE SERVICIOS
Y QUE NO ESTAN AUTORIZADOS POR EL ORDENAMIENTO JURIDICO

La Corte debe dejar en claro que la decisión adoptada en esta sentencia no busca patrocinar
la cultura del no pago ni tampoco el fraude en los servicios públicos. El pago de los
servicios públicos recibidos y consumidos constituye sin duda una obligación a cargo de
los usuarios y suscriptores, que encuentra un claro fundamento constitucional en los
artículos 95-2-9, 365 y 367 de la Constitución Política, y en la propia ley de servicios
públicos (Ley 142 de 1994). Por su parte, el fraude en tales servicios o cualquier otra
conducta contraria a la ley que afecte su prestación, puede ser perseguida a través de las
respectivas acciones penales, a solicitud no solo de las empresas de servicios públicos sino
también de los mismos usuarios. Lo que en esta sentencia se protege, es el derecho de los
usuarios y suscriptores a no ser afectados con cobros que no corresponde a los consumos
de servicios y que no están autorizados por el ordenamiento jurídico.

SENTENCIA C-060/05 – CORTE CONSTITUCIONAL

La posibilidad que tienen las empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas o
privadas, de facturar bienes o servicios dentro del plazo legal, que no hayan sido facturados
por error u omisión, proviene de las potestades propias establecidas por la Constitución y
la ley; para este tipo de servicios. En efecto, dichas potestades y prerrogativas de origen
legal, tiene su fundamento constitucional en la necesidad de defensa del interés general.
Es así como, el Art. 365 constitucional señala la trascendencia de los servicios públicos
domiciliarios en el cumplimiento de la finalidad social de Estado Colombiano. La facultad
de cobrar servicios no facturados por error u omisión es una de las tantas formas de
autotutela que utiliza la administración, para cumplir con los objetivos planteados
constitucionalmente.

En otras palabras, las empresas prestadoras de servicios públicos, públicas o privadas,

cuentan con la potestad y por ende la posibilidad de cobrar dentro del término legal,
aquellos servicios que por error u omisión suyo hayan dejado de facturar.
Lo anterior, no solo por la eficacia del servicio sino igualmente por la eficiencia. Así las
cosas, cuando la administración ejerce sus potestades para corregir la facturación sea por
error o por omisión suyas, dicho acto puede beneficiar al usuario a quien se le ha cobrado
más de lo debido, y en consecuencia la corrección permite volver las cosas a la legalidad.

Habría que agregar también, que el plazo señalado en el artículo 150 de la ley 142 de 1994,
establece un término de prescripción en beneficio del usuario y en detrimento de la
empresa prestadora del servicio.

Lo referido en aras del control de la potestad mencionada de la administración. En efecto,

el lapso de tiempo perentorio de cinco meses otorgado por la ley para el ejercicio de la
potestad en cabeza de la administración concede certeza al usuario y seguridad jurídica,
bajo el entendido que desbordado este tiempo no podrán surgir conflictos posteriores,
surgidos de la facturación, y en contra del usuario.

Cabe resaltar, que los cobros inoportunos hacen referencia a aquellos que se realizan por
fuera de tiempo o término legal para hacerlo, mientras que la devolución por cobros no
autorizados se refiere a aquellos conceptos que no son susceptibles de cobro, de acuerdo
con la normativa aplicable.

En cada caso concreto deberá revisarse si se está frente a un cobro inoportuno o devolución
de cobros no autorizados, pues los supuestos genéricos no permiten determinar con
precisión cuál de estas figuras debe aplicarse.