AGRICULTURA FAMILIAR: POLÍTICA DE

DESARROLLO CON ENFOQUE TERRITORIAL

2017
2
AGRICULTURA FAMILIAR: POLÍTICA DE DESARROLLO
CON ENFOQUE TERRITORIAL

3
“Agricultura familiar: política de desarrollo con enfoque territorial”, es una coedición que ha sido
publicada con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura. Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no
reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO.

4
Contenido
RECONOCIMIENTOS.............................................................................................................................7
RESUMEN.............................................................................................................................................8
I. DESARROLLO RURAL..................................................................................................................12
Evolución de la población rural......................................................................................................12
El contexto nacional.......................................................................................................................15
El desarrollo rural en el desarrollo nacional...................................................................................24
Pobreza rural..................................................................................................................................28
Ocupación e ingreso en el medio rural..........................................................................................31
La polarización económica en el medio rural.................................................................................38
II. DESARROLLO AGROPECUARIO...................................................................................................46
La productividad en la agricultura..................................................................................................46
Condiciones estructurales..............................................................................................................51
Producción agropecuaria...............................................................................................................55
Factores explicativos de la producción agrícola.............................................................................57
Factores explicativos de la producción de cereales.......................................................................63
La política agrícola y la producción de maíz...................................................................................64
Factores explicativos de la producción de hortalizas.....................................................................71
Factores explicativos de la producción de plantaciones de cultivos industriales...........................72
Factores explicativos de la producción de frutales........................................................................75
Tendencias en la producción agrícola............................................................................................77
III. ESTRUCTURA ECONÓMICA RURAL.........................................................................................93
Agricultura de subsistencia............................................................................................................95
Agricultura comercial de base familiar.........................................................................................108
IV. POLÍTICA DE DESARROLLO AGROALIMENTARIO Y RURAL....................................................115
Bases normativas.........................................................................................................................115
El Programa Especial Concurrente (PEC)......................................................................................120
Beneficio social y fomento productivo.........................................................................................123
Bienes públicos y bienes privados................................................................................................124
Gasto púbico rural según finalidad y tipo de bienes....................................................................125

5
 Asignación del Programa Especial Concurrente en los distintos ramos administrativos..............129
Focalización del gasto hacia la población rural pobre..................................................................131
Limitaciones y consecuencias de la actual política de desarrollo rural y agroalimentario...........137
V. PROPUESTA DE POLÍTICA.........................................................................................................141
Política de Estado con enfoque territorial...................................................................................141
Gasto público con bienes privados..........................................................................................143
Programas con bienes públicos................................................................................................151
Cambios en los programas...........................................................................................................156
Agricultura de Subsistencia......................................................................................................162
Agricultura Comercial de Base Familiar...................................................................................168
Identificación de los territorios....................................................................................................172
VI. ANEXO: IDENTIFICACIÓN Y LOCALIZACIÓN DE LOS TERRITORIOS CON PREDOMINANCIA DE
UNIDADES ECONÓMICAS RURALES DE AGRICULTURA DE SUBSISTENCIA Y DE AGRICULTURA
COMERCIAL DE BASE FAMILIAR.......................................................................................................174
Marco de referencia para la homologación de Unidades de Producción de Subsistencia (UPS) y
Comerciales de base familiar (UPCF)...........................................................................................176
Identificador.................................................................................................................................177
Marco metodológico....................................................................................................................179
Criterios para identificación.........................................................................................................180
Criterios de localización...............................................................................................................182
Resultados de la identificación y localización de territorios con predominancia de UPS y UPCF 183
Proyecto de esquema de intervención........................................................................................189
Catálogo de variables.......................................................................................................................193
BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................................196
Bases de datos.............................................................................................................................197

6
RECONOCIMIENTOS

Este libro ha sido realizado en la Facultad de Economía de la UNAM, en el marco del

Proyecto PAPIME: PE306015, “Texto básico de apoyo al curso de Economía Agrícola”, con
la participación de profesores y estudiantes de la Facultad, académicos de la Universidad
Autónoma Chapingo y consultores de Agroanálisis, A.C.

En el equipo de trabajo de la Facultad participaron: Luis Gómez Oliver, María Antonieta

Barrón Pérez, Aldo Daniel Jiménez Ortega, María del Rosario Granados Sánchez, Misael
Ortega Cruz, Carla Gabriela Hernández Rivera, Raúl Antonio Tirado Cossío, Sofía Arantza
Morán Morales, Tesalia Valencia Belen, Fabián Cervantes López, Fernanda Gómez
Machorro, Miguel Ángel García Llaven y Gil Martín Cabrera Fagoaga. Por parte de la
Universidad Autónoma Chapingo, los profesores: Juan Antonio Leos Rodríguez y Marcos
Portillo Vázquez. Los consultores de Agroanálisis fueron: Carlos Ernesto Arellano Sota,
Luis Benito Acosta Jiménez, Mauricio Galeana Pizaña y Juan Sánchez Arellano. La
dirección de los trabajos y la redacción del texto fueron responsabilidad de Luis Gómez
Oliver.

7
RESUMEN

El progreso en el medio rural constituye un elemento esencial para el desarrollo de México

en múltiples áreas prioritarias: en la eficiencia de la oferta agroalimentaria y la balanza
comercial, en el costo de los alimentos y el ingreso real, en la seguridad alimentaria, en las
cadenas agroindustriales y diversas articulaciones intersectoriales, en la sustentabilidad
ambiental y el aprovechamiento de los recursos naturales, en la reducción de la pobreza y
el mejoramiento de la equidad en la distribución del ingreso, en el empleo, en la evolución
demográfica y las migraciones, en el ordenamiento territorial del desarrollo y el equilibrio
regional, en la construcción de ciudadanía para el conjunto de la población y la
conformación del tejido social, y en la preservación y florecimiento de la riqueza cultural del
país.

Sin embargo, en las últimas décadas no ha existido una política pública con capacidad de
reducir el severo rezago que sufre el medio rural, el cual, incluso, tiende a agravarse. La
población rural es el 24% de la población nacional, pero participa con menos de 2% del
PIB. Si en la definición de localidades rurales se considera el umbral de 15,000 habitantes,
al 37.5% de la población resultante le corresponde una participación de apenas 10% del
PIB nacional.

El crecimiento agroalimentario ha alcanzado logros significativos, como el actual superávit

comercial, gracias al incremento de las exportaciones, que en 2016 rebasaron los 28 mil
millones de dólares y superaron en casi 3 mil millones de dólares a las importaciones del
sector. No obstante, la productividad sectorial se mantiene baja y el progreso ha sido
altamente polarizado. Solamente 8.7% de las unidades económicas rurales concentran
74.2% del mercado; en el otro extremo, 73.0% de las unidades económicas rurales tienen
una producción de subsistencia y apenas participan con 7.5% de las ventas. Entre ambos
extremos existe un estrato de agricultura comercial de base familiar que representa 18.2%
de las unidades económicas rurales y tiene una cuota de 18.3% del mercado. Este último
segmento tiene un gran potencial, actualmente desaprovechado, para la producción
agroalimentaria del país, así como para la generación de ingreso y para impulsar el
desarrollo social y económico del medio rural.

El acumulativo proceso de marginación rural ha limitado el progreso en la producción a

ciertas áreas, en relativamente pocas unidades empresariales, mientras que el deterioro en
la agricultura de subsistencia se acentúa y se mantiene el estancamiento en la agricultura
comercial de base familiar. En ausencia de progreso en el gran número de unidades de
subsistencia y de agricultura familiar, el crecimiento sectorial se hace sumamente
concentrado en unas pocas unidades empresariales, las cuales, si bien se benefician de
costos laborales muy bajos por la mano de obra procedente de las unidades de
subsistencia, deben enfrentar las dificultades que implica desarrollar sus actividades
productivas en un contexto de marginación generalizada. Por otra parte, esa marginación
significa el desaprovechamiento de ingentes recursos en amplias regiones del país, el

8
primero de ellos, la capacidad productiva de una elevada proporción de la población
nacional. En las actuales condiciones esa capacidad productiva solamente puede
realizarse a través de la emigración.

La pobreza, que siempre ha sido condición de vida de la mayor parte de la población rural
del país, se ha visto agravada por la creciente inequidad derivada de un desarrollo agrícola
excluyente; el ingreso derivado de la producción agropecuaria se concentra en pocas
unidades productivas, mientras que la gran mayoría de la población rural sobrevive
realizando muy diversas actividades y por las transferencias privadas y públicas. La idea
de la familia rural viviendo principalmente de la producción agrícola de la parcela propia
corresponde cada vez menos a la realidad del campo mexicano.

Sin embargo, la extrema polarización productiva en la agricultura no debe ser vista como
un proceso ineluctable; debe reconocerse como un obstáculo central para el desarrollo
rural y agroalimentario, y como un grave problema nacional que debe ser atendido
prioritariamente y a profundidad. Es un error subestimar la importancia de la agricultura de
subsistencia y el potencial de la agricultura comercial de base familiar en el desarrollo
sectorial, y desconocer su papel fundamental para revertir el proceso de empobrecimiento,
marginación y abandono del medio rural.

La política actual de desarrollo agroalimentario y rural se reduce a los programas de gasto

público. No existe una estrategia integral, consensuada, basada en una alianza público-
privada, con visión de largo plazo, capaz de dar respuesta a los problemas estructurales
del medio rural y del sector agroalimentario, y de ser una guía para las decisiones de los
diferentes agentes que participan en el desarrollo rural y agroalimentario.

Los recursos presupuestales para el gasto público rural no son menores y han aumentado
significativamente en lo que va del presente siglo. Sin embargo, su asignación se
concentra en programas de beneficio social que alivian la pobreza, pero no atacan las
causas de la misma. Los programas para el desarrollo de capacidades productivas han
contado con menores recursos y, además, se canalizan principalmente a través de
subsidios agrícolas que, en su mayor parte, son captados por los agricultores más
solventes. Se apuntalan las ganancias empresariales, pero no se aumenta la productividad
general en las actividades económicas rurales.

En la clasificación funcional del gasto público rural, el único tipo de gasto que ha
disminuido en los últimos años es el de fomento productivo a través de bienes públicos. Sin
embargo, ése es el tipo de gasto que puede atender los problemas estructurales que están
determinando la marginación y la baja productividad en las actividades económicas del
medio rural. En los presupuestos anuales del gasto público rural las prioridades cruciales
del medio rural que no tienen beneficiarios individualizados no son visibles y no reciben
sino una parte mínima del gasto público rural.

9
La simple dimensión del número de personas o familias de la población rural pobre debiera
evidenciar la inviabilidad de pretender resolver los problemas de la pobreza rural con
programas verticales gobierno-beneficiarios, donde el gobierno da y los beneficiarios
reciben. Con este tipo de programas lo más que puede lograrse, en una cobertura
significativa de los millones de familias rurales pobres, es la adjudicación de transferencias
directas; pero no el fomento de actividades productivas. Sería imposible que el gobierno
instrumentara programas de desarrollo de capacidades para cada persona, cada familia o
incluso cada pequeño grupo de beneficiarios de algún proyecto, y pretendiera resolver los
problemas de producción, de comercialización y de acceso a mercados en cada caso.
Aunque en numerosas ocasiones los beneficiarios de programas productivos para el medio
rural aprenden a producir, solo excepcionalmente son capaces de competir en el mercado.
Con mucha frecuencia esos proyectos productivos aislados se mantienen solamente
mientras duran los apoyos gubernamentales; en parte, porque al cesar el flujo de recursos
económicos pueden perderse las condiciones para mantener la actividad productiva, pero,
quizás más importante, porque la asistencia de un técnico o la supervisión de un
funcionario pueden destrabar circunstancias que sin este apoyo resultan insuperables
dentro de la marginalidad en que vive la población rural.

En la orientación hacia el alivio de la pobreza, los programas gubernamentales focalizados

hacia beneficiarios con nombre y apellido implican elevados costos administrativos; pero se
justifican por la necesidad de hacer llegar los apoyos a quienes más los necesitan. La
identificación de esta población y la reducción de errores de inclusión o de exclusión, así
como los mecanismos operativos para hacer llegar los recursos a la población del padrón
de beneficiarios, plantean importantes desafíos logísticos y requieren un intenso trabajo
operativo. Pero, finalmente, son programas viables y con efectos importantes en el alivio a
la pobreza.

Sin embargo, cuando se trata de crear opciones autónomas de generación de ingreso, las
acciones para impulsar el desarrollo de capacidades y el fomento de la productividad
demandan una participación mucho más amplia. En este otro tipo de programas el éxito
depende, en lo fundamental, de la acción de los propios productores, así como de sus
vinculaciones con otros agentes privados y públicos, en interrelaciones muy diversas y
cambiantes que sería ilusorio pretender identificar de manera previa y, mucho menos,
tratar de controlarlas. Tampoco sería posible que la gran heterogeneidad de proyectos de
desarrollo de capacidades o de fomento productivo fueran formulados y financiados por el
gobierno. Aun suponiendo una disponibilidad de recursos presupuestales suficiente para
esta finalidad, la que desde ahora se aprecia largamente inalcanzable, la relación vertical
gobierno-beneficiarios no sería la vía adecuada para el desarrollo de capacidades y la
mejora en la productividad en las actividades económicas en el medio rural.

Los incipientes intentos por ampliar los programas de transferencias hacia finalidades
productivas continúan con la lógica de programas de gobierno dirigidos a la población
necesitada. En cierta medida se reconoce que cuando se trata de desarrollar capacidades
productivas los programas verticales gobierno-beneficiarios tienen limitaciones enormes;

10
sin embargo, no se ha conseguido una respuesta satisfactoria y las limitaciones subsisten
casi sin modificación. No basta con declarar la importancia de los bienes públicos y la
necesidad de un enfoque territorial. El mero cambio del sustantivo “beneficiarios” por el de
“población atendida” no basta para cambiar el enfoque vertical gobierno-beneficiarios si se
mantiene la lógica de que uno da y los otros reciben los apoyos. Es necesario un cambio
real y radical; es fundamental una estrategia de desarrollo con enfoque territorial que
convoque a todos los agentes que participan en el desarrollo rural en cada territorio,
considerando tanto los tres niveles de gobierno como las asociaciones de productores, las
organizaciones campesinas, las instituciones académicas, y las empresas agroalimentarias
y comerciales. Los proyectos productivos deben ser impulsados por el conjunto de
agentes, no solamente por el gobierno; éste debe remover los obstáculos que impiden el
desarrollo de las actividades productivas, básicamente eliminando o reduciendo algunas de
las restricciones cruciales derivadas de la marginalidad que impera en el medio rural, y
conduciendo desarrollos institucionales que favorezcan la interacción económica entre los
diferentes agentes. Se trata de intervenciones de largo aliento, de muy diversa naturaleza,
basadas prioritariamente en bienes públicos, que favorezcan la sinergia y la eficiencia de
las acciones de los diferentes agentes.

Se requiere una nueva política de desarrollo rural y agroalimentario, estructurada y

soportada dentro de una estrategia consensuada, impulsada por una alianza público-
privada, con visión de largo plazo y con programas de continuidad plurianual. La estrategia
deberá ser integral, dirigida al universo nacional de unidades económica rurales, pero
diferenciada, para responder a la gran diversidad que existe entre ellas, así como a la
heterogeneidad de condiciones en el territorio nacional.

11
 I. DESARROLLO RURAL

Evolució n de la població n rural

En 2006, por primera vez en la historia de la humanidad, el número de personas

viviendo en las ciudades fue más de la mitad de la población total. Esta tendencia

se acentuará en el futuro.

Gráfica 1.1Evolución de la población mundial rural y urbana 1950-2050.

7.000.000

6.000.000

Rural Urbana
Millones de habitantes

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
20
19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

Fuente: Elaboración propia con datos de la ONU, 2014.

Sin embargo, en los países en desarrollo todavía la mayor parte de la población

habita en el campo. De los 5,500 millones de habitantes del mundo en desarrollo,

3,000 millones viven en zonas rurales. De esta población, aproximadamente 2,500

millones pertenecen a hogares que realizan actividades agrícolas y la mayor parte

12
de éstos, aproximadamente 1,500 millones de hogares, corresponden a pequeños
1
agricultores.

La tendencia hacia la urbanización de la población se mantiene en la actualidad,

aunque a un ritmo menor. La disminución en la proporción de la población rural se

presenta tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados; sin embargo,

en estos últimos, donde el proceso de urbanización tuvo lugar anteriormente y la

población total casi no crece, la tasa de disminución de la proporción población

rural ha sido muy baja desde hace varias décadas. En cambio, en países que a

mediados del siglo pasado todavía eran mayoritariamente rurales la dinámica hacia

la urbanización se ha intensificado en las últimas décadas.

En México, el acelerado proceso de urbanización que se presentó en el país

durante el siglo XX implicó la reducción continua de la proporción de población rural

dentro del total nacional. Desde los años sesenta el número de habitantes en las

ciudades superó al de la población que vivía en el campo.

1
FAO. http://www.fao.org/docrep/018/ar588s/ar588s.pdf

13
Gráfica 1.2. Evolución de la población rural en países seleccionados (% de la población total).

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
19

19
64
19
66
19
68
19
70
19
72

19
76
60
19
62

19
74

19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
Brasil China El Salvador
Estados Unidos Mundo Francia México

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Mundial, 2015.

2
La definición de población rural no es homogénea en los distintos países. En

términos generales, es usual identificar a la población urbana y, a partir de esa

segregación, la población rural queda definida por diferencia. Aunque comúnmente

se reconocen diferentes características para ambas poblaciones, en general, la

clasificación se basa en la densidad de población. El umbral para establecer el tipo

de población es variable y depende de las condiciones demográficas de cada país.

Así, mientras en Japón se consideran rurales las localidades con menos de 30,000

habitantes; en Suecia o Dinamarca las localidades con 200 habitantes o más ya se

INEGI Dirección General de Estadísticas Sociodemográficas, 2015 .

2

14
 consideran urbanas. En México se considera población rural a la que habita en

localidades con menos de 2,500 habitantes. Sin embargo, frecuentemente se

utilizan umbrales más altos (5,000 ó 15,000 habitantes por localidad) para

3
determinar la población rural ampliada.

Cuadro 1.1
México: Localidades y personas de población rural, rural ampliada y urbana
RURAL RURAL AMPLIADA URBANA
0 a 2,499. De 2,500 a 14,999. 15,000 y más Total
Año
Localidades Población Localidades Población Localidades Población Localidades Población
1990 154,016 23,289,924 2,170 11,284,311 416 46,675,410 156,602 81,249,645
1995 198,311 24,154,775 2,346 12,370,086 481 54,633,429 201,138 91,158,290
2000 196,350 24,723,641 2,528 13,340,563 513 59,419,208 199,391 97,483,412
2005 184,748 24,276,536 2,640 14,130,719 550 64,856,133 187,938 103,263,388
2010 188,596 26,049,769 3,021 16,107,633 630 70,179,136 192,247 112,336,538
Porcentajes
1990 98.35 28.66 1.39 13.89 0.27 57.45 100 100
1995 98.59 26.50 1.17 13.57 0.24 59.93 100 100
2000 98.47 25.36 1.27 13.68 0.26 60.95 100 100
2005 98.30 23.51 1.40 13.68 0.29 62.81 100 100
2010 98.10 23.19 1.57 14.34 0.33 62.47 100 100
Fuente: Censos y conteos generales de población. INEGI. 2015

El contexto nacional 4

Como en la mayor parte de los países de América Latina, la crisis de la deuda

externa significó un drástico cambio en las condiciones macroeconómicas de

México. La abrupta suspensión de los flujos de recursos externos a partir de 1982 y

INEGI Dirección General de Estadísticas Sociodemográficas, 2015 .

3

En Estados Unidos no se considera rural a la población que vive en los clusters urbanos, que son localidades
pequeñas, pero relativamente próximas entre sí. En Francia y en otros países se utiliza también el parámetro
de clusters para adicionar a estos habitantes la población urbana de grandes ciudades.
4
La finalidad de este apartado es presentar, en términos generales, el marco mínimo indispensable para
ubicar el contexto en que han debido desenvolverse los procesos y las políticas del desarrollo rural en
México. El análisis detallado de la economía nacional durante las últimas décadas, así como el de las causas
de su relativo estancamiento y de las perspectivas futuras, rebasaría largamente los alcances del presente
trabajo y no forma parte de sus objetivos.

15
la necesidad de servir la enorme deuda externa acumulada obligaron a reducir la

absorción doméstica por debajo del valor generado en el PIB, así como a aplicar

políticas que elevaran el tipo de cambio real para reasignar los recursos

productivos hacia la exportación y favorecer el crecimiento de los bienes

transables. En los años anteriores a 1982 el país importaba más de lo que

exportaba, invertía más de lo que ahorraba, el gobierno gastaba más de lo que

captaba y la sociedad podía consumir más de lo que producía. La crisis significó

que todas esas desigualdades cambiaran de signo. Para atender el servicio de la

deuda México tuvo que exportar más de lo que importaba, ahorrar más de lo que

invertía, el gobierno tuvo que captar más de lo que gastaba y la sociedad consumir
5
menos de lo que producía.

Los costos y restricciones que implicaron las políticas para la recuperación de los

equilibrios macroeconómicos y la implementación del ajuste estructural llevaron a

un estancamiento económico que fue compartido por gran parte de los países

latinoamericanos, en lo que se ha identificado como la Década Perdida para el

desarrollo de la Región. Entre 1981 y 1986 la tasa media de crecimiento del PIB de

México fue de solo 0.2% anual; considerando el crecimiento demográfico, el PIB

6
por habitante disminuyó, en promedio, más de 2% anualmente.

El ajuste estructural, así como las nuevas condiciones tecnológicas, principalmente

los espectaculares avances en informática y telecomunicaciones que posibilitaron

la integración de los mercados de bienes servicios y capitales, condujeron a un

5
Gómez Oliver L. La política agrícola en el nuevo estilo de desarrollo latinoamericano, FAO, 1994.
6
Cálculos propios, utilizando cifras estadísticas oficiales.

16
cambio de modelo y a una nueva inserción internacional del país que se manifestó

con la entrada al GATT en 1986 y se consolidó con el Tratado de Libre Comercio

de América del Norte (TLCAN) que entró en vigor el 1 de enero de 1994.

Actualmente, el índice de apertura de la economía mexicana llega a cerca del

7
65%; el grueso de las exportaciones son manufacturas; el país es, de lejos, el

principal exportador entre los países latinoamericanos y es líder mundial en la

exportación de varios productos tanto manufacturados como agroalimentarios.

Sin embargo, a falta de una estrategia integral de largo plazo que considerara el

conjunto de los sectores y de las regiones del país, el mercado se orientó al

aprovechamiento de las posibilidades inmediatas de comercio con Estados Unidos,

con una fuerte integración dentro de cadenas productivas de grandes empresas

transnacionales en el sector de manufacturas, en particular, en el sector automotriz.

Tanto la industria de automotores como otras ramas manufactureras desarrollaron

clusters en el norte y el centro del país. Las exportaciones agroalimentarias

también se han concentrado en pocas empresas en esas mismas regiones. La

economía de la región Sur y Sureste ha quedado bastante al margen de este

impulso exportador.

Adicionalmente, el importante crecimiento de las exportaciones mexicanas no ha

estado acompañado de un complemento coherente en las políticas de desarrollo de

ámbito sectorial; ni la política industrial ni la política agropecuaria han logrado una

red integrada dentro del territorio nacional que permita una mayor participación de

numerosas empresas pequeñas dentro de las cadenas de exportación.

17
7
Cálculo propio, utilizando cifras estadísticas oficiales.

18
En las últimas décadas México ha establecido numerosos tratados y acuerdos

internacionales; actualmente mantiene 12 Tratados de Libre Comercio (TLC), con

46 países; 32 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las

Inversiones (APPRI), con 33 países; y 9 acuerdos de alcance limitado (Acuerdos de

Complementación Económica y Acuerdos de Alcance Parcial), en el marco de la

8
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) . Sin embargo, este esfuerzo

no ha sido acompañado por una política de Estado que favorezca la diversificación

de los mercados internacionales. La infraestructura de comercialización y de

transporte mantiene un fuerte sesgo hacia la frontera norte. La mayor parte del

movimiento de mercancías se realiza por carretera, lo que predetermina gran parte

de su destino final hacia Estados Unidos. Los puertos del país, en general, están

lejos de los estándares modernos y no cuentan con un sistema de ferrocarriles que

los alimente eficientemente. La presencia institucional de México en Europa o Asia

es muy reducida. El resultado ha sido un mercado de destino casi único, a pesar de

9
la existencia de los numerosos tratados internacionales.

En esas condiciones, el impulso del TLCAN ha sido dominante en la inserción

internacional del país, generando un sector exportador con pocos agentes internos,

geográficamente concentrados, y con un mercado de destino casi único.

8
Secretaría de Economía. Comercio Exterior / Países con Tratados y Acuerdos firmados con México, mayo de
2015.
9
Ver, por ejemplo, López, D. y Muñoz, F. Los modelos de gravedad en Latinoamérica: Chile y México un caso
de estudio. Universidad de Chile, 2007. En este estudio se concluye que, a diferencia de lo ocurrido en Chile,
los numerosos tratados internacionales de México no han tenido incidencia significativa en la diversificación
de sus exportaciones.
19
 Gráfico. 1.3 América Latina y el Caribe: Exportaciones agroalimentarias por mercado de destino
(miles de millones de dólares)

Fuente: Elaboración propia con datos de WITS (World Integrated Trade Solution)
Europa-Asia Central
Gráfico. 1.4 México: Exportaciones agroalimentarias
60 por mercado de destino
(miles
50de millones de dólares)
40
30
20 Europa-Asia Central
Asia 10 25 Africa
0
20

15
Asia Africa
10
5

América del NorteAmérica Latina y el Caribe

0
Miles de Millones de Dolares
201620102005200019951990

América del Norte América Latina y el Caribe

Miles de Millones de Dolares

2016 2010 2005

Fuente: Elaboración propia con datos de WITS (World Integrated Trade Solution)

20
La evolución de la canalización de las exportaciones mexicanas hacia los

diferentes países de destino muestra un agudo contraste con la progresión de los

diferentes mercados para las exportaciones de América Latina. En los dos casos el

valor de las exportaciones agroalimentarias aumenta significativamente a partir de

un reducido nivel en 1990; sin embargo, en América Latina los incrementos se

presentan simultáneamente a la diversificación de las regiones de destino. En

cambio, las exportaciones mexicanas crecen concentradamente hacia un único

mercado.

La mayor apertura económica, junto con la concentración del crecimiento en el

sector exportador, implicando un menor desarrollo del mercado interno, han

provocado que el país sea vulnerable a los impactos negativos de las profundas

crisis internacionales que se han sucedido en las últimas décadas: crisis de la

deuda externa, el llamado “error de diciembre”, la crisis asiática, la crisis de las TIC

y la actual crisis económica mundial, originada en la debacle financiera

internacional iniciada con las burbujas hipotecarias. Asimismo, la economía

mexicana ha resentido los efectos de la pujante irrupción de China y de otros

países competidores en los mercados internacionales, particularmente en el

estadounidense.

Las políticas nacionales han sido inadecuadas e insuficientes para superar los

problemas señalados. La inversión se ha estancado y la productividad incluso ha

disminuido. El resultado ha sido un crecimiento económico bajo. Entre 1981 (último

año antes de la crisis de la deuda externa) y 2015 el PIB ha crecido solamente

20
2.2% anual; descontando el crecimiento demográfico, el progreso en el producto
10
por habitante ha sido de apenas 0.5% por año.

En ese contexto, la fuerte y asimétrica integración con la economía estadounidense

suma, a la vulnerabilidad respecto de shocks externos, un alto grado de

dependencia respecto de un solo mercado de destino. En 2009 el PIB de México

disminuyó -6.2%, en la caída más grave para un año, junto con la de 1995, desde

11
la crisis de 1932. Pero, a diferencia de la crisis derivada del “error de diciembre”,

en 2009 la crisis no se debió a ningún desequilibrio profundo en el marco

macroeconómico o en el sistema financiero nacional; la secuencia de procesos que

condujeron a la crisis económica en México tuvo un origen claramente externo: las

secuelas de la crisis hipotecaria en Estados Unidos provocaron una severa

recesión en esa economía; Estados Unidos redujo sus compras externas y México

dejó de exportar. Como consecuencia, la tasa de desempleo total en México,

calculada con el modelo de la OIT, pasó de 3.5% a 5.2%, un incremento de 49%,

12
que implicó la pérdida de cientos de miles de empleos.

A partir de enero de 2017, las intenciones declaradas del nuevo gobierno

estadounidense, en el sentido de modificar drásticamente las relaciones con

México, han generado profunda y justificada preocupación por los eventuales

13
impactos en la economía mexicana. La incertidumbre sobre el futuro del TLCAN

10
Cálculos propios, utilizando cifras estadísticas oficiales.
11
Cálculos propios, utilizando cifras estadísticas oficiales.
12
Banco Mundial, Base de Datos. Información de la Organización Internacional del Trabajo, Base de Datos de
Indicadores Principales sobre el Mercado Laboral.
13
En este momento (primer trimestre de 2017), las desordenadas y tornadizas declaraciones sobre las
intenciones del nuevo gobierno de Estados Unidos no permiten precisar el alcance que podrán tener los
21
ha favorecido un análisis más objetivo sobre sus diferentes efectos. La crítica

unilateral que enfatizaba los problemas y aspectos negativos del Tratado se ha

visto obligadamente balanceada con el reconocimiento de la importancia de éste

para la actividad económica, las exportaciones y el empleo.

La evaluación del TLCAN ha estado fuertemente marcada por el rechazo y las

críticas negativas generalizadas. Significativamente, la acerba inconformidad y las

vehementes opiniones contrarias al Tratado se presentaban en ambos lados de la

frontera.

Entre las razones que pueden explicar esa oposición al Tratado pueden señalarse

al menos cuatro argumentos: En primer término, porque los efectos positivos del

comercio, aunque normalmente son mayores que los negativos, se dan de manera

difusa, distribuidos en una gran población de consumidores cuyo beneficio

individual es relativamente poco importante. En cambio, usualmente, el grupo

afectado por la competencia externa es poco numeroso, pero el impacto que

reciben sus integrantes es fuerte; además, tienen capacidad de protesta

organizada que lleva a resaltar dichos impactos negativos y convoca la solidaridad

14
del conjunto de la sociedad, la cual se suma, así, al rechazo del comercio.

En segundo lugar, en el caso específico del TLCAN, lo anterior se ha visto

fuertemente agravado por la marcada inequidad que se ha presentado en la

distribución de los frutos del progreso dentro del nuevo modelo global que impulsa

cambios en las políticas de ese país y sus consecuencias para la economía mexicana. En particular, el destino
del actual TLCAN es, por ahora, todavía incierto.
14
Estas visiones sociológicas y los prejuicios respecto del comercio internacional han sido elocuentemente
ilustrados en la “Parábola de Ingram”. Ingram, J. International Economics, Wiley, 1983.

22
el libre comercio. La implantación del modelo neoliberal ha sido liderada por las

mayores instituciones financieras y las grandes compañías transnacionales; las

empresas tecnológicamente más avanzadas y con mayores recursos se han

beneficiado del mayor ámbito de acción que les permite la globalización; pero

numerosas empresas antiguas o pequeñas y muchos agentes económicos no han

podido sobrevivir a los nuevos desafíos de la competencia. Aunque el aumento de

la desigualdad no se deba al comercio, sino a la ausencia de una estrategia de

desarrollo consensuada y adecuada a la apertura comercial, el rechazo social se

dirige contra la apertura comercial.

Un tercer factor que ha complicado gravemente la aceptación del nuevo modelo

económico es la simultaneidad del proceso de apertura comercial con los

profundos cambios tecnológicos, los cuales han provocado la obsolescencia de

numerosos tipos de empleo. La digitalización de la producción y la comunicación a

distancia, así como la automatización y la robotización de muchos procesos

industriales han cambiado los requerimientos de capacidades de los trabajadores,

provocando la pérdida de empleos tradicionales.

Finalmente, las crisis económicas mundiales, que han significado un severo freno

al progreso de la población, constituyen un cuarto factor que contribuye a explicar

la negativa predisposición contra las condiciones que impone la apertura comercial,

en la añoranza de un pasado mejor.

Sin duda, existen múltiples áreas de oportunidad para modernizar y mejorar el

Tratado; pero los problemas principales en la inserción internacional del país no se

23
deben a la existencia del TLCAN, sino a la falta de políticas nacionales

complementarias y al deterioro del contexto económico mundial.

El desarrollo rural en el desarrollo nacional

El estancamiento económico global ha significado un marco sumamente negativo

para el desarrollo rural y agroalimentario, particularmente por las menores

oportunidades de empleo en la industria o los servicios. Asimismo, se ha reducido

la inversión pública para mejorar la infraestructura productiva y deservicios básicos

en el medio rural. La marginación del campo, lejos de disminuir, incluso se ha

agudizado.

Recíprocamente, el grave retraso del medio rural ha tenido consecuencias

negativas para el desarrollo nacional. La dinámica socioeconómica del México

moderno ha creado numerosas formas de interacción del medio rural con el

conjunto de la economía que inciden fundamentalmente en el desarrollo nacional:

en el sistema agroalimentario, en las cadenas agroindustriales y diversas

articulaciones intersectoriales, en el aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales, en la pobreza y la equidad en la distribución del ingreso, en el empleo,

en la evolución demográfica y las migraciones, en el ordenamiento territorial del

desarrollo y el equilibrio regional, así como en el desarrollo cultural, la conformación

del tejido social, la creación de ciudadanía y la construcción de la nacionalidad.

El desarrollo rural va más allá de la producción agropecuaria. En particular, el

progreso rural es indispensable para abatir los elevados índices nacionales de

pobreza. También incide de manera esencial en las condiciones laborales tanto por

24
la ocupación productiva en el campo como por la presión sobre el nivel y las

condiciones del empleo urbano derivada de la emigración rural. Como proveedor

de la inmensa mayoría de los alimentos y de gran parte de las materias primas,

juega un papel esencial en la evolución de los salarios reales y en la competitividad

sistémica de la economía nacional. Es determinante en la sustentabilidad

ambiental, a través de la utilización de los recursos naturales y la transformación de

los sistemas agroecológicos. También participa significativamente en los flujos de

capital, tanto en la demanda de recursos como en la rentabilidad de inversiones

para grandes obras de infraestructura o en la generación de ahorro interno,

incluyendo las remesas de la población rural emigrada, las cuales, además, han

tenido una contribución importante en el balance externo. Finalmente, del

crecimiento económico en el medio rural dependen las mejoras en las condiciones

de vida de más de la tercera parte de la población nacional.

Adicionalmente, la agricultura misma ya no puede ser analizada solamente a través

de las actividades en la parcela; las interrelaciones hacia atrás y hacia adelante del

proceso productivo agropecuario, así como las redes de agentes que participan en

las cadenas producción-consumo, constituyen un sistema agroalimentario que,

además, incluye la producción agropecuaria urbana y periurbana, así como

múltiples interrelaciones urbano-rurales.

15
La antigua visión sobre las funciones de la agricultura en la economía a partir de

contribuciones puntuales del sector: i) producción de alimentos, ii) generación de

15
Un artículo clásico con esta visión es el de Johnston B. y Mellor J., “El papel de la agricultura en el desarrollo
económico”, El Trimestre Económico, núm. 114, vol. XXII, abril-junio, 1962.

25
divisas por exportaciones agropecuarias, iii) transferencias de capital, iv) provisión

de mano de obra, y v) aumentos de demanda de productos industriales, resulta

claramente insuficiente para analizar el papel de la agricultura y, en general, de la

economía rural, en el desarrollo económico de las sociedades contemporáneas.

Esa visión consideraba a la agricultura como un sector que contribuía a un

desarrollo moderno que le era ajeno. Tal enfoque resultaría incapaz de explicar la

multifuncionalidad de la agricultura, la especialización agrícola exportadora de los

países desarrollados, el crecimiento de la economía rural no agrícola o la

articulación de modos de producción en los países en desarrollo. La nueva visión

analítica platea un enfoque de desarrollo integrado que considera: i) la

pluriactividad en el medio rural; ii) el sistema agroalimentario y las cadenas de

valor, y iii) las múltiples interrelaciones urbano-rurales.

A partir de esa nueva visión, la importancia del desarrollo rural y agroalimentario de

México puede juzgarse por su incidencia en variables claves del desarrollo

(pobreza, equidad, empleo, competitividad, sustentabilidad ambiental, integración

territorial, flujos de capital y condiciones de vida, entre otras). Esa importancia es

ampliamente reconocida y tanto en documentos oficiales como en estudios

académicos se destaca su carácter prioritario. Sin embargo, en los hechos, el

rezago socioeconómico del medio rural es enorme. El problema de marginación de

la población puede apreciarse de manera elocuente al considerar que el 24% de la

población rural dispersa (que vive en localidades de hasta de 2,500 habitantes)

participa con menos de 2% del PIB nacional. Si se considera el umbral de 15,000

26
habitantes por localidad, al 37.5% de la población rural resultante le corresponde
16
una participación de apenas 10% del PIB nacional.

A pesar de los grandes desarrollos tecnológicos vinculados al proceso de

urbanización y la fuerte gravitación de las ciudades en la dinámica nacional, las

condiciones de vida en el medio rural siguen siendo esenciales para la

caracterización de la sociedad mexicana actual y el potencial del desarrollo futuro

del país. Asimismo, una gran parte de las raíces más profundas de la identidad

nacional se encuentra en la cultura ancestral y las formas de vida de la sociedad

rural.

En el sentido más restringido (localidades con menos de 2,500 habitantes), el

medio rural comprende 188,596 localidades, es decir, 98.1% del total. La población

rural es de 26.0 millones de personas, 23.2% del total nacional. Pero las formas de

la vida rural se extienden bastante más allá de estas poblaciones altamente

dispersas; en México, la dinámica social en poblaciones menores de 15,000

personas tiene características mucho más rurales que urbanas. Considerando este

umbral demográfico, la población rural asciende a 42.2 millones de personas,

17
37.5% del total. Con cualquiera de los dos parámetros, es evidente que el

desarrollo rural no es un tema secundario dentro de la estrategia nacional. Sin un

progreso sostenido en el medio rural no será posible alcanzar los objetivos del

desarrollo del país.

16
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Estudios de las Políticas Rurales:
México, 2007.
17
Ver cuadro 1.1, pág. 12.
27
Pobreza rural

En México, la mayor parte de la población pobre (70%) vive en las ciudades; solo el

30% de la población pobre del país es rural. Sin embargo, la mitad de la población

nacional en pobreza extrema es rural. Para evaluar esas proporciones debe

considerarse que la población rural es solamente el 23.2% del total, lo que implica

que la incidencia de la pobreza, y más aún de la pobreza extrema, es mucho más

grave en este medio social. Mientras que la pobreza afecta al 41.7% de los

habitantes de las ciudades, en el campo la población pobre es el 61.1%. La

diferencia es aún mayor en el caso de la pobreza extrema, la cual afecta al 6.2% de

la población urbana, pero esa proporción se triplica sobradamente en el campo,

llegando al 20.6%.

28
Cuadro1. 2
México: Distribución de la pobreza urbana y rural en 2014
Indicadores Millones de personas Porcentaje
Rural Urbano Rural Urbano
Pobreza
Población en situación de pobreza 17.0 38.4 61.1 41.7
Población en situación de pobreza moderada 11.3 32.6 40.5 35.4
Población en situación de pobreza extrema 5.7 5.7 20.6 6.2
Población vulnerable por carencias sociales 8.8 22.7 31.7 24.6
Población vulnerable por ingresos 0.3 8.1 1.2 8.8
Población no pobre y no vulnerable 1.7 22.9 6.0 24.9
Privación social
Población con al menos una carencia social 25.8 61.0 92.8 66.3
Población con al menos tres carencias sociales 12.8 13.7 46.0 14.9
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 8.8 13.6 31.5 14.8
Carencia por acceso a los servicios de salud 4.8 16.9 17.3 18.4
Carencia por acceso a la seguridad social 22.2 47.9 80.0 52.0
Carencia por calidad y espacios en la vivienda 6.1 8.6 22.1 9.4
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 16.1 9.4 57.9 10.2
Carencia por acceso a la alimentación 8.9 19.1 32.1 20.7
Bienestar
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 8.9 15.8 31.9 17.1
Población con ingreso inferior a la línea de bienestar 17.3 46.5 62.4 50.5
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2014.

La situación particularmente desventajosa de la población rural puede apreciarse

en casi todas las dimensiones de la pobreza, a excepción de la carencia de acceso

a servicios de salud, la cual presenta una incidencia mayor en las ciudades que en

18
el campo. En los 10 millones de la población rural que no es pobre, la gran

mayoría, 8.8 millones, presentan alguna carencia social (en promedio 2.2

carencias). Solamente el 6% de la población rural se califica como no pobre y no

vulnerable.

18
Posiblemente, la menor carencia de servicios de salud en el medio rural se debe a la cobertura
relativamente amplia del “Seguro Popular”.

29
Gráfica 1.5. México: Pobreza rural multidimensional en 2014

Fuente: Elaboración propia con base en estimaciones de CONEVAL (con base en el MSC-ENIGH
2014) y utilizando como marco de referencia el gráfico de indicadores de pobreza presentado en el
informe de la situación de pobreza 2014. Nota: La línea de bienestar mínimo y línea de bienestar
económico corresponden a diciembre de 2014.

Gráfica 1.6. México: Pobreza urbana multidimensional en 2014

Fuente: Elaboración propia con base en estimaciones de CONEVAL (con base en el MSC-ENIGH
2014) y utilizando como marco de referencia el gráfico de indicadores de pobreza presentado en el
informe de la situación de pobreza 2014. Nota: La línea de bienestar mínimo y línea de bienestar
económico corresponden a diciembre de 2014.

30
Ocupació n e ingreso en el medio rural

El crecimiento económico de México ha sido lento en las últimas décadas y ha

conllevado un ingreso familiar decreciente. La población de las ciudades ha

resultado la más afectada ya que al estancamiento económico se suma el aumento

de la población; las familias urbanas no han vuelto a alcanzar el nivel de ingreso

logrado al inicio de los años noventa del siglo pasado; en 2014 el ingreso familiar

de la población urbana fue 14.3% inferior al de 1992.

Gráfica 1.7. México: Ingreso familiar mensual por hogar (pesos 2012)
$20.000
$18.000 Rural Urbano
$16.000
$14.000
$12.000
$10.000
$8.000
$6.000
$4.000
$2.000
$0

199219941996199820002002200420062008201020122014
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

El ingreso familiar en el medio rural es actualmente semejante al de los primeros

años de la década de los noventa; sin embargo, aunque su evolución ha sido

menos desfavorable que la del ingreso urbano, históricamente el ingreso familiar

rural ha sido significativamente inferior al de las familias urbanas y aún ahora es

menos de la mitad (46.82%).

31
Las diferencias en la participación laboral de la población rural y de la población

urbana por grupos de edad muestran las desventajas estructurales del trabajo rural

y la mayor presencia de trabajo infantil. La participación laboral en la población en

edad de estudiar, entre 12 y 17 años de edad, es significativamente superior en el

campo que en las ciudades; en contrapartida, la asistencia escolar es menor en la

población rural.

Cuadro 1.3

México: Participación laboral de la población entre

12 y 17 años de edad (porcentaje del total)

Año Nacional Urbano Rural

2005 18.6 15.9 26.0

2006 18.7 16.0 26.2
2007 19.6 16.7 27.4
2008 18.8 15.9 26.8
2009 17.4 14.4 25.7
2010 16.7 13.9 24.5
2011 16.8 14.1 24.1
2012 16.2 13.4 23.7
2013 14.9 12.4 22.0
2014 13.6 11.2 20.4
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la ENOE 2005 – 2015

Posiblemente debido al apoyo de los programas sociales, en los últimos años la

asistencia escolar ha mejorado tanto en la población urbana como en la rural;

incluso en ésta última el progreso ha sido más acelerado; sin embargo, todavía

está por debajo del promedio de las ciudades.

32
Gráfico 1.8 México: Asistencia escolar de la población urbana y rural de entre 5 y 17 años de edad
(porcentaje del total)

96,0
Urbano Rural
94,0

92,0

90,0

88,0

86,0

84,0

82,0

80,0

78,0

2005200620072008200920102011201220132014

Fuente: Elaboración propia con base en estimaciones del CONEVAL, 2015.

En el grupo de edad que normalmente corresponde a la vida laboral, entre 18 y 64

años, la ocupación en el medio rural es menor que en las ciudades, evidenciando

los problemas de desempleo que afectan tanto a los hombres como a las mujeres

del campo en México.

Finalmente, la participación laboral entre las personas mayores de 65 años es

notoriamente superior en el campo que en las ciudades.

33
Cuadro 1.4
México: Participación laboral de la población nacional, urbana y rural (porcentajes)
Población entre 18 y 64 años de edad Población de 65 años o más

Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural

Año
2005 63.7 65.0 58.9 29.2 25.5 40.0
2006 64.7 66.2 58.9 29.0 25.5 38.7
2007 64.7 66.1 59.0 28.2 24.7 37.8
2008 64.4 65.9 58.6 28.2 25.3 36.7
2009 63.5 64.8 58.9 27.5 24.8 35.7
2010 63.4 64.6 58.9 27.3 24.1 36.6
2011 63.7 64.9 59.1 26.4 24.0 33.9
2012 64.6 65.8 60.0 26.7 24.1 34.7
2013 64.6 65.9 59.6 26.4 24.0 33.8
2014 64.2 65.3 60.0 26.5 23.5 35.2
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en la ENOE 2005 – 2015

A diferencia de la mayor parte de los países latinoamericanos, en México ya desde

el siglo pasado el ingreso rural se originaba mayoritariamente en actividades no

agrícolas.

Gráfica 1.9. Ingresos rurales no agrícolas (IRNA) como proporción de los ingresos rurales (1997)

Honduras
El Salvador
Brasil Ecuador
Chile
Nicaragua

Participación de
IRNA en los ingresos rurales

Perú
Panamá
Colombia México

0 10 20 30 40 50 60
Fuente: Extraído de "Empleo e ingresos rurales no agrícolas en América Latina"; Serie seminarios y
conferencias; División de Desarrollo Productivo y Empresarial: Unidad de Desarrollo Agrícola, FAO;
Santiago de Chile, abril de 2004; pág. 22.

34
En 1992, el trabajo subordinado (incluyendo el realizado en actividades agrícolas)

era ya la principal ocupación de la población rural (46.9% del total). El trabajo por

cuenta propia era todavía importante, representando el 30% de la ocupación de la

población rural. Veinte años después, en 2012, el empleo asalariado significa más

de la mitad del trabajo rural. En cambio, al trabajo por cuenta propia, que

típicamente era la fuente de ingreso generado en la parcela agropecuaria,

corresponde solamente el 21% de la ocupación.

Gráfica1.10. México: Estructura de la población rural ocupada, por categoría ocupacional en 1992.

6,6
13 Empleadores

2,6
Asalariados

Cuenta Propia

Servicio doméstico
Servicio
30,8 46,9

Familiares No
Remunerados

Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPALSTAT, 2015.

35
Gráfica 1.11. México: Estructura de la población rural ocupada, por categoría ocupacional en 2012.

10,3
15,0
3,4

Empleadores

Asalariados Cuenta Propia

Servicio doméstico
21,0

Servicio

Familiares No Remunerados

50,3

Fuente: Elaboración propia con base en datos de CEPALSTAT, 2015.

En forma paralela y coincidente con los cambios en los tipos de ocupación, en ese

periodo también se han presentado cambios relevantes en la importancia relativa

de las diversas fuentes del ingreso familiar rural. Se ha consolidado la

predominancia de las remuneraciones por trabajo como origen principal del ingreso

rural, que en los últimos años ya ha significado la mitad del ingreso corriente de las

familias rurales. Las transferencias directas constituyen otra fuente de ingreso que

ha aumentado su participación en los últimos años, significando cerca del 20% del

ingreso familiar rural; entre éstas, las más importantes, que representan cerca de la

mitad de las transferencias, son las aportadas por el gobierno; además, también

son relevantes las remesas provenientes del extranjero y otras transferencias

privadas.

36
Gráfica 1.12. México: Fuentes de ingreso en las familias del medio rural (pesos de 2012)

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0 199219941996 1998 20002002200420062008201020122014

Remuneraciones TransferenciasAutoconsumoOtros
Trabajo Ingresos
RentasNegocios cuenta propia

Fuente: Elaboración propia con datos de las ENIGH. INEGI, 2015.

En contrapartida, el ingreso derivado de las actividades por cuenta propia, que

junto con los ingresos del trabajo era tradicionalmente de los más importantes, ha

experimentado la caída más acusada. Todavía en 1992 (primer año con

información comparable) aportaba más de la tercera parte del ingreso familiar total

y, junto con el autoconsumo, significaba el origen de la mitad del ingreso de las

familias rurales; en contraste, actualmente aporta solo 17.3% y sumando el

autoconsumo apenas llega al 20%. Más revelador aún, la parte del ingreso

derivado de las actividades por cuenta propia de carácter agropecuario, que

usualmente era mayoritaria en el total del ingreso por actividades propias, ahora es

solamente 7.0%; los negocios propios no agropecuarios han disminuido menos y

actualmente aportan el 10.3%. El otro concepto cuya participación ha caído

37
drásticamente es el autoconsumo, que ha pasado de 12% en 1992 a escasamente

3% en los últimos años.

Gráfica 1.13. México: Participación de las diferentes fuentes en el ingreso de las familias en el
medio rural. 1992-2014. (porcentajes)
100%

90%
Remuneraciones
80% Remuneracio
en especie

70% Autoconsumo
60%
Otros Ingresos
50%
Transferencias
40%

30% Rentas

20% Negocios cuenta

propia
10% Trabajo
0%
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: Elaboración propia con datos de las ENIGH. INEGI, 2015.

La polarizació n econó mica en el medio rural

La casi identidad que antiguamente se presumía entre ruralidad y agricultura está

cada vez más desdibujada. En particular, la idea de la familia rural viviendo de la

producción de su parcela propia corresponde cada vez menos a la realidad del

campo mexicano.

Sin embargo, esto no debe conducir a subestimar el potencial de la agricultura

familiar en el desarrollo sectorial o a desconocer su papel fundamental para revertir

el proceso de empobrecimiento, marginación y abandono del medio rural. Por el

contrario, el acelerado deterioro de la actividad agrícola en la gran mayoría de las

38
unidades productivas rurales, lejos de ser visto como un proceso ineluctable, debe

reconocerse como un obstáculo central para el desarrollo rural y agroalimentario, y

como un grave problema nacional que debe ser atendido prioritariamente y a

profundidad.

En ausencia de progreso de la agricultura familiar, el crecimiento sectorial se hace

sumamente concentrado en unas pocas unidades empresariales. Si bien la

rentabilidad de estas empresas se beneficia por el bajo nivel de salarios derivado

de un mercado laboral con gran desempleo y subempleo, también deben enfrentar

las dificultades que implica desarrollar sus actividades productivas en un contexto

de marginación generalizada. La competitividad de estas empresas descansa en el

progreso tecnológico que permite mejorar la productividad, así como en elevados

montos de recursos gubernamentales que compensan la desfavorable situación de

infraestructura pública, productiva y comercial, la insuficiencia de servicios y las

severas carencias para las condiciones de vida.

El crecimiento por esa vía ha generado exportaciones significativas y permitido el

abastecimiento parcial del mercado nacional. Sin embargo, el país debe importar

una elevada proporción de numerosos productos agropecuarios básicos, al mismo

tiempo que gran parte de la población rural está desempleada o subocupada.

Existen recursos naturales mal aprovechados y en amplias regiones se enfrentan

severas dificultades para el desarrollo de los mercados locales. Lo más grave es

que ese proceso productivo, altamente polarizado, no es capaz de ofrecer una vía

de progreso a la gran mayoría de la población rural, dejando a la emigración como

la única opción para mejorar sus condiciones de vida.

39
En el largo plazo, la senda del desarrollo rural estará basada en gran medida en la

creación de oportunidades de empleo remunerado, sobre todo en actividades no

agrícolas. Pero los plazos de ese proceso no son compatibles con las urgencias de

la actual población rural de México. Además, en la medida en que la mayor parte

de la población rural enfrenta condiciones de marginación, pobreza y graves

carencias para el desarrollo de sus capacidades, sus oportunidades para conseguir

empleo en los sectores secundario y terciarios eran más escasas. La disminución

de la población ocupada en la agricultura depende de la creación de empleos en la

manufactura y en los servicios; pero también existe un margen para mejorar las

condiciones y la productividad del empleo en el sector primario, sobre todo a través

del desarrollo de la agricultura familiar. El desarrollo de esta agricultura permitiría

mejorar las condiciones de vida del grueso de la población rural en el mediano

plazo, logrando niveles de bienestar superiores que impulsarían el desarrollo de

mercados y abrirían oportunidades de producción y empleo en el medio rural.

Asimismo, el desarrollo rural permitiría mejores condiciones de formación y

desarrollo de capacidades de la población rural, favoreciendo, a su vez, las

posibilidades de empleo de esta población en la manufactura o los servicios.

En ausencia de un desarrollo más incluyente, a la desigualdad entre la ciudad y el

campo se suman las diferencias al interior del medio rural. La población rural

enfrenta, entonces, dos niveles de desigualdad: respecto de las ciudades y en

relación con la inequitativa distribución familiar del ingreso entre las familias rurales.

La distribución del ingreso está significativamente más polarizada en las ciudades,

donde coexisten excesos absurdos de riqueza con una gran masa de población

40
pobre; el coeficiente de Gini en la población urbana es de 0.44. En el campo la

concentración del ingreso familiar es relativamente menor, con un coeficiente de

Gini de 0.36. Cuando se calcula el nivel de concentración del ingreso para todas las

familias, incluyendo las dos poblaciones, la urbana y la rural, el coeficiente de Gini

es aún mayor, 46%, evidenciando que un componente importante de la

desigualdad en el país se origina en la polarización campo-ciudad.

Gráfica 1.14. Curvas de Lorenz del ingreso familiar urbano y rural 2014.
1

0,9

0,8

0,7

0,6
Lorenz Rural
Lorenz Urbana
0,5

0,4
0,3

0,2

0,1

0 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH-INEGI, 2014.

Cuadro 1.5. Coeficiente de Gini rural y urbano, 2014.

Nacional 0.46
Urbano 0.44
Rural 0.36
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH2014. INEGI, 2015.

41
No obstante que en el campo la desigualdad del ingreso es menor, allí se viven

formas particulares de concentración económica y polarización. A pesar del

profundo proceso de reforma agraria desarrollado durante el siglo pasado,

especialmente en la segunda mitad de los años treinta, la concentración en la

propiedad de la tierra es sumamente aguda si se considera el conjunto de la

19
población rural.

Gráfico 1.15. Distribución de la tierra de propiedad privada 1930, 1960, 1970 y 1980
100,0%

90,0%

80,0%

70,0%

60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%
20,0% 40,0% 60,0% 80,0%100,0%
0,0%
0,0% 1930 1960 1970 1980
Nota: Las curvas correspondientes a 1970 y 1980 prácticamente se superponen.
Elaboración propia con base en los censos agrícolas de 1930, 1960, 1970 y 1980.

19
Si la concentración de la propiedad de la tierra se mide solamente entre las unidades económicas rurales, y
no con toda la población rural, la concentración resulta significativamente menor. (Ver gráfico 3.1).
La información para este cálculo está disponible solamente para los censos 1930, 1960, 1970 y 1980.

42
La concentración del ingreso se articula con diferencias estructurales en el origen

del ingreso familiar entre los distintos estratos de la población rural. Para el 20% de

la población rural más pobre, las transferencias constituyen la fuente principal del

ingreso familiar; para el primer decil es incluso el origen de la mayor parte de su

ingreso. Aun para el tercer decil, las transferencias son una parte fundamental del

ingreso familiar. Para la población de los deciles IV al X la fuente principal del

ingreso familiar es el trabajo asalariado. En todos los estratos, con excepción del

décimo decil, el ingreso proveniente de negocios propios es menos del 20% del

ingreso familiar.

Gráfica 1.16. México: Fuentes del ingreso mensual por deciles en el medio rural, 2014.

20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

I II III IV V VI VII VIII IX X

Trabajo Negocios
Fuente: Elaboración propia con datos de las ENIGH-INEGI, Rentas Autoconsumo
Transferencias Otros ingresos
Remuneraciones en especie
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2014. INEGI, 2015.

43
Gráfica 1.17. México: Participación en el ingreso por deciles en el medio rural, 2014(porcentajes)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

I II III IV V VI VII VIII IX X

Trabajo Negocios Rentas
Transferencias Otros ingresos Autoconsumo
Remuneraciones en especie
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2014. INEGI, 2015.

Una interpretación apresurada de los cambios descritos llevaría a ubicar a la

agricultura como una actividad relativamente secundaria para el bienestar y el

progreso de la población rural, y al desarrollo de la agricultura familiar y de

autoconsumo como un factor no esencial para el desarrollo rural. Sin embargo, un

razonamiento distinto, centrado en la consideración del potencial productivo

agropecuario y su papel catalizador respecto del conjunto de las actividades

económicas del medio rural, lleva a destacar la importancia de revertir las

tendencias del deterioro e impulsar un desarrollo rural con visión multisectorial que

incorpore al conjunto de la población, favorezca el aprovechamiento sustentable de

los recursos naturales y establezca vínculos urbano-rurales que generen incentivos

para reducir la marginalidad estructural del campo mexicano.

44
Las actividades productivas en el campo son muchas más que solamente la

agricultura; incluso, en las últimas décadas las actividades más dinámicas y mejor

remuneradas en el medio rural han sido las actividades económicas no agrícolas.

Las actividades de comercio, extractivas, turismo, servicios, artesanía y, sobre

todo, el trabajo asalariado en diferentes modalidades y ramas económicas aportan

la mayor parte del ingreso generado por las familias rurales y constituyen un

componente esencial de la economía rural. Sin embargo, dentro de la marginación

y aislamiento que afecta a la mayor parte del medio rural, la agricultura es la que

posibilita el desarrollo de todas las demás actividades económicas. La dinámica

económica dominante en el campo no es la sustitución de la agricultura por nuevas

actividades de otros sectores; por el contrario, se trata de una relación acumulativa

de retroalimentación positiva: allí donde hay mayor progreso agrícola también

florecen el comercio y los servicios, se instalan talleres, se producen artesanías,

existe mercado y capacidad de inversión. El deterioro de la agricultura, en cambio,

frecuentemente provoca el desaliento en las demás actividades productivas,

llegando al abandono de los pueblos.

45
 II. DESARROLLO AGROPECUARIO

La productividad en la agricultura

La ausencia de desarrollo de la agricultura familiar no solamente provoca el

deterioro del medio rural; también está en la raíz de los problemas estructurales del

desarrollo sectorial. En primer término, la marginación de la inmensa mayoría de

los productores agropecuarios del país se refleja en un crecimiento agroalimentario

por debajo del potencial. El crecimiento sectorial de las últimas décadas ha sido

apenas de 1.9% anual, es decir, incluso inferior al modesto crecimiento de la

economía nacional (2.6% anual), por lo que su aporte al PIB global ha venido a la
20
baja.

Gráfica 2.1 Participación del PIB Agropecuario sobre el PIB Global, 1993-2014.
Porcentaje

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Mundial, Indicadores de desarrollo, 2015.

20
INEGI, 2015.

46
Se esperaría que con el proceso de desarrollo económico, a medida que se

generan empleos en los sectores de manufactura y de servicios, y se va

reduciendo el número de trabajadores en la agricultura, la brecha de productividad

desfavorable al sector primario se fuera cerrando. En los países desarrollados la

productividad de los trabajadores en la agricultura es inferior a la del resto de la

economía, pero con amplias variaciones: en Estados Unidos la productividad

promedio en el trabajo agrícola es el 72% de la del resto de la economía; en

Francia es el 60% y en Alemania llega solamente al 35%. Entre los países

latinoamericanos, destacan Paraguay (71%) y Uruguay (63%); en el resto de los

países de la región para los que se tiene información, la diferencia va de 18% a

43%. La brecha en México es de las más amplias; la productividad del trabajo en la

agricultura es apenas 20% de la que alcanza en el resto de la economía. México

tiene una productividad en el sector agrícola muy baja, que no se condice con su
21
nivel general de desarrollo ni con su potencial natural.

21
Datos del Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. [2015]. Disponible en:
http://databank.bancomundial.org/data/reports.aspx?source=indicadores-del-desarrollo-mundial

47
 Gráfica 2.2. Productividad agropecuaria en comparación con la productividad global, países
seleccionados, 2011.

Estados Unidos
y Francia Nicaragua El Salvador Venezuela
Honduras
Brasil Bolivia Ecuador Guatemala
México
Perú Panamá
Cuba China

0 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: Elaboración propia con datos de Indicadores de Desarrollo Mundial 2015. Banco Mundial.

En buena medida, la disminución de la brecha de productividades entre la

agricultura y el resto de la economía se debe a la disminución en la población

dedicada a la agricultura, que es una tendencia generalizada en los países en

desarrollo. En las últimas décadas el proceso más notable se presenta en la

economía china: el empleo en la agricultura, que en 1991 significaba el 60% del

total, se redujo a 35% en 2011; en veinte años se dio un desplazamiento del 25%

del empleo total del país hacia la manufactura y otros sectores. Aunque a un ritmo

mucho menor, la disminución del empleo agrícola en los países latinoamericanos

también ha sido importante. En ese mismo periodo, el empleo agrícola en Brasil

bajó de 22.8% a 15.3% y en Chile, de 19.1% a 10.3%. En México la reducción fue

48
incluso más importante: en 1991 el empleo agrícola era de 26.8% y veinte años

después era ya solamente la mitad, 13.4%. Aun en los países desarrollados, donde

la participación de la agricultura en el empleo total ya era muy baja, ésta continúa

disminuyendo; por ejemplo, en el periodo señalado el empleo agrícola en Francia

22
bajó de 5.3% a 2.9% y en Estados Unidos de 2.9% a 1.6%

Gráfica 2.3. Evolución de los empleos en la agricultura dentro del total de empleos 1990-2011
(Porcentaje)

60

50

40 Brasil
Chile

30 China
Francia

México
20
Estados Unidos

10

0
19902000200620072008200920102011
Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Mundial, 2015.

En México, el retraso en la productividad del trabajo en la agricultura es de los más

acusados, a pesar de que el número de trabajadores ha disminuido incluso más

que en otros países. Además, la reducción en el número de personas dedicadas a

la agricultura no ha obedecido a la creación de empleos en los sectores de

manufactura o de servicios, como en China; principalmente ha sido provocada por

22
Fuente: http://databank.bancomundial.org
49
la emigración, debida a las condiciones de marginación y la falta de oportunidades

de progreso en el campo.

De acuerdo con la información de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos,

elaborada con información del Instituto Mexicano del Seguro Social, la fuente

primordial de ingreso de la población rural, el trabajo subordinado en el sector

agrícola, principalmente dentro del estrato de agricultura empresarial, permite

condiciones de empleo apenas a poco más de medio millón de trabajadores

(520,150 asalariados), es decir, al 7.5% de los 6.9 millones de personas dedicadas

a la agricultura. Sin un desarrollo sostenido de la agricultura familiar las

posibilidades de ocupación productiva para la mayor parte de la población

económicamente activa del medio rural son sumamente escasas.

Gráfica2.4. Asalariados como porcentaje en el total por actividad y participación de cada actividad
en el PIB. 2013

Industrias extractivas
Industria eléctrica y suministro de agua potable
Agricultura y ganadería Servicios sociales
Transporte y comunicaciones
Comercio Construcción
Servicios para empresas y personas Industrias de transformación
0,00%5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00%

Participación de la actividad en el PIB Participación de los asalariados en el total

Fuente: Elaboración propia con información de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, CONASAMI, 2015 y
del Banco de información Económica de INEGI.

50
Ciertamente, no sería viable pretender que la agricultura, que representa 3.5% del

PIB, pueda ser el sector que ofrezca ocupación productiva al 13.8% de la población

económicamente activa; menos aún, que pueda ser la principal fuente directa de

ingreso para el 23% de la población nacional que vive en el campo. En el largo

plazo, la solución de este desafío implica la reducción de la población dedicada a la

agricultura, mediante la creación de oportunidades de empleo en la manufactura y

los servicios. Sin embargo, suponer que la solución de los graves problemas del

medio rural debe esperar a que se dé ese proceso, cuya duración se medirá en

décadas, sería profundamente equivocado. Por el contrario, para acelerar la

creación de oportunidades alternativas al trabajo poco productivo, precario y

marginal de los minifundistas en actividades agrícolas es crucial lograr una nueva

dinámica en la agricultura familiar y revertir el continuo deterioro que hace cada vez

más difícil la participación de la población rural en el desarrollo nacional.

Condiciones estructurales

La reducción de la población dedicada a la agricultura no debe significar el

vaciamiento del campo. El desarrollo de las múltiples actividades económicas que

se realizan en el medio rural, así como el enriquecimiento de los vínculos con los

pequeños centros de población, ciudades intermedias y centros urbanos no es

excluyente respecto del desarrollo de la agricultura; por el contrario, existe una

relación directa donde el progreso agrícola favorece los otros tipos de actividad

productiva y viceversa. Una estrategia de desarrollo de la agricultura familiar es

también una vía para ampliar oportunidades de progreso fuera del sector agrícola.

51
La reanimación económica de la agricultura familiar resulta fundamental para elevar

las capacidades autónomas de la población rural para la generación de ingreso. Sin

embargo, la ausencia de una política en ese sentido está provocando un retraso

acumulativo que hace cada vez más difícil una estrategia viable para integrar a la

mayor parte de las unidades económicas rurales al proceso de desarrollo nacional.

La falta de opciones de ocupación productiva que permita mejorar el ingreso

familiar y las condiciones de vida de la gran mayoría de la población rural ha

provocado una selección negativa en la emigración, por la salida de jóvenes y, en

general, de las personas con mayor potencial productivo, implicando la pérdida de

recursos humanos y el estancamiento gran parte de las unidades económicas

rurales.

Actualmente, 45% del total de productores agropecuarios de México son mayores

de 60 años; considerando a los mayores de 45 años se llega al 77% de los

productores. Solamente 1% de los titulares de las unidades de producción tienen

menos de 25 años.

52
Gráfica 2.5. Edad de los productores agropecuarios de México.
0% 1%
2%
9%

22%
menos de 18 años
18 a 25 años
26 a 45 años
46 a 60 años
61 a 75 años
30% 76 a 85 años más de 85 años

36%

Fuente: INEGI, Encuesta Nacional Agropecuaria, 2014.

Sin duda, la experiencia de los productores es un importante activo a favor; pero

cuando se trata de transformar radicalmente la estructura y el funcionamiento del

sistema productivo agropecuario y adaptarse a un entorno global, nacional e

internacional, totalmente diferente al de hace solamente unas décadas, la menor

disposición para innovar y tomar riesgos que comúnmente presenta la población de

mayor edad constituye un importante obstáculo.

Asimismo, la población rural que no ha emigrado tiene, en general, un nivel de

estudios relativamente menor. Más del 75% de los productores tienen como

máximo grado de estudios la educación primaria.

53
 Gráfica 2.6. Nivel de estudios del productor y de las personas que habitan su vivienda.

No específicado
Otros estudios
cnica Preparatoria Secundaria Primaria
Ninguno

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Resto de habitantes de la viviendaProductor (a)
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional Agropecuaria, 2014.

Las condiciones de edad avanzada, bajo nivel educativo formal y pobreza

generalizada de los productores agropecuarios, junto con la severa marginalidad

del medio rural, dificultan los cambios hacia la modernización de las unidades

económica rurales. Entre las tecnologías informáticas y de comunicación para las

actividades productivas, solamente el teléfono celular es de uso generalizado;

menos del 10% utilizan computadora o Internet.

54
Gráfica 2.7. Uso de tecnologías informáticas y de comunicación para las actividades productivas.
(Unidades de producción %)

Teléfono celular

Computadora

Internet

0 20 40 60 80 100
Fuente: INEGI, Encuesta Nacional Agropecuaria, 2014.

Producció n agropecuaria

Durante las dos últimas décadas el sector primario ha crecido a una tasa promedio

anual de 1.9%, es decir, el producto sectorial por habitante ha progresado apenas

0.8% cada año. Este lento ritmo de crecimiento ha sido aproximadamente

semejante en los dos principales subsectores: el subsector agrícola, que

representa aproximadamente dos terceras partes (67%) del PIB sectorial, aumentó

a la misma tasa del promedio sectorial (1.9% anual); el subsector pecuario, que

aporta la cuarta parte (25%) del PIB sectorial, presentó una tasa de crecimiento

anual un poco mayor (2.3% anual), lo que fue contrarrestado por las tasas de

crecimiento aún menores de los subsectores forestal y pesquero, 0.4% y 0.1%

respectivamente.

55
Gráfica 2.8. Evolución del PIB Agropecuario y sus componentes, 1993-2014.
Millones de pesos a precios constantes de 2008.
600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0
19

19
95
19
96
19
97
19
98

20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
93
19
94

19
99

PIB AGRÍCOLAPIB PECUARIOPIB FORESTALPIB PESCAPIB SERVICIOS RELACIONADOS A LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA

Fuente: Elaboración con datos de INEGI, 2015.

El crecimiento del subsector agrícola, además de ser lento, se ha dado

preferentemente en la agricultura irrigada. Después de la pertinaz disminución en la

producción agrícola en la última década del siglo pasado, todo el periodo de

recuperación ha ido acompañado por una creciente participación de la producción

bajo riego, la cual ha aumentado a una tasa de 3.2% anual; mientras que la

producción en temporal solamente ha crecido 1.7% por año. En 2000 las

proporciones de participación de las áreas de temporal y de riego en la producción

agrícola nacional eran de 45.7% y 54.3%, respectivamente; para 2013 esa

diferencia se ha ampliado significativamente a 40.7% y 59.3%.

56
Gráfica 2.9. Evolución del valor de la producción agrícola de temporal y de riego, 1990-2014.
Pesos constantes 2008
400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0
19

19

20

20

20

20

20

20

20
19

19

19

19

19

19

19

19

20
TEMPORAL RIEGO
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2015.

Factores explicativos de la producció n agrícola23

24
El análisis de una canasta de cultivos principales, que cubren el 77.7% de la

superficie cosechada y representan 71.7% del valor de la producción agrícola

identifica los efectos directos de los cambios en el área cosechada, en los

rendimientos promedio por hectárea o en la combinación de cultivos para este

23
Para una explicación detallada de la metodología para medir los efectos de los diversos factores
explicativos de los cambios en la producción, ver: Gómez Oliver L. La política agrícola en el nuevo estilo de
desarrollo latinoamericano, Capítulo X, pp. 503 a 534, FAO, 1994.
24
El rubro Cereales considera maíz, trigo y arroz; tiene una participación en la superficie total de 36.9% y en
el valor de la producción agrícola del 22.45%. El grupo de cultivos industriales aglutina caña de azúcar,
algodón hueso y café cereza; tiene una participación del 7.77% en la superficie total y una participación del
10.94% en el valor de la producción agrícola. Hortalizas comprende tomate rojo, chile, cebolla y papa; la
superficie cosechada tiene una participación del 1.43% y del 11.66% en el valor de la producción agrícola.
Frutos se refiere a aguacate, limón, plátano, naranja, mandarina, pera, piña, manzana y uva; con una
participación en la superficie cosechada del 3.93% y del 12.30% en el valor de la producción agrícola.
Forrajeros incluye maíz forrajero, sorgo grano, sorgo forrajero y alfalfa verde; la participación en la superficie
cosechada es de 15.0% y del 10.73% en el valor de la producción agrícola. Leguminosas sólo considera frijol,
la participación en la superficie cosechada es de 7.94% y del 3.25% en el valor de la producción agrícola.
Finalmente, en oleaginosas se consideró solamente soya, con una participación en la superficie cosechada del
0.98% y del 0.38% en el valor físico de la producción.
57
 25
periodo más reciente, 2000 a 2013. (Evidentemente, cada uno de esos cambios

obedece a diferentes factores causales cuyo análisis específico rebasaría el

enfoque global que se plantea en este texto).

Cuadro 2.1
Factores explicativos de los cambios en la producción total (tasas de crecimiento medio anual)
Total Cereales Hortalizas Frutos Industriales Forrajeros
Valor de la producción 1.92 1.54 1.48 2.41 2.15 2.01
Efecto Superficie 0.36 -0.16 -1.34 0.85 1.08 0.78
Efecto Rendimiento 1.58 1.79 3.19 1.22 0.50 0.80
Efecto Estructura -0.03 -0.09 -0.38 0.33 0.55 0.42
Efecto Combinado 0.00 0.00 0.00 0.01 0.01 0.01
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

Cuadro 2.2
Factores explicativos de los cambios en la producción total (tasas de crecimiento medio anual)
Arroz Maíz Trigo Jitomate Chile Cebolla Papa Frijol
Valor de la
producción -5.02 1.98 -0.32 1.99 2.14 1.84 0.01 2.98
Efecto Superficie -6.91 -0.04 -0.84 -3.48 -0.70 -0.95 -0.84 1.20
Efecto Rendimiento 2.03 2.02 0.53 5.66 2.86 2.82 0.87 1.76
Efecto Combinado -0.14 0.00 0.00 -0.20 -0.02 -0.03 -0.01 0.02
Aguacate Limón Naranja Café Caña azúcar Algodón Sorgo Soya
Valor de la
producción 3.77 2.00 1.13 -2.86 2.87 7.69 0.59 -6.34
Efecto Superficie 3.34 1.67 -0.07 -0.01 1.83 3.71 -0.90 -6.05
Efecto Rendimiento 0.42 0.32 1.20 -2.84 1.02 3.83 1.50 -0.31
Efecto Combinado 0.01 0.01 0.00 0.00 0.02 0.14 -0.01 0.02
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

El valor de la producción del conjunto de cultivos seleccionados creció a una tasa

promedio de 1.9% anual, a precios constantes. El área cosechada se amplió muy

levemente, a una tasa de 0.4% anual; el principal factor en el crecimiento de la

producción fue la mayor productividad por hectárea, la que creció a una tasa de

1.6% anual. A su vez, este aumento se originó exclusivamente en los mejores

25
Último año con información desagregada disponible.

58
rendimientos por hectárea ya que no hubo modificación significativa en la

intensificación de la producción por cambios en la combinación de cultivos.

Gráfica 2.10 Factores explicativos del crecimiento de la producción agrícola de los cultivos
principales en México, 2000-2013.

2,60
2,40 Valor de la producción (%)
Temporal Riego
2,20 200045.354.7
2,00 201340.759.3
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
-0,20
-0,40
-0,60
-0,80
T superficie
Total Efecto Temporal Riego
Efecto rendimientos Efecto estructura Efecto combinado
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

El crecimiento en el valor de la producción se dio sobre todo en la agricultura de

riego, donde la tasa anual fue de 2.5% anual; mientras que en temporal fue de

solamente 1.1%. Esta diferencia constituye un elemento analítico adicional que

confirma la creciente polarización en la agricultura nacional.

Cuadro 2.3
Factores explicativos de los cambios en la producción de riego (tasas de crecimiento medio anual)
Total Cereales Hortalizas Frutos Industriales Forrajeros
Valor de la producción 2.52 2.46 1.94 2.13 4.18 3.06
Efecto Superficie 1.28 0.62 -1.07 0.82 3.05 2.83
Efecto Rendimiento 1.86 1.82 3.46 1.44 1.17 0.52
Efecto Estructura -0.62 0.01 -0.41 -0.14 -0.07 -0.28
Efecto Combinado 0.01 0.01 -0.00 0.01 0.03 0.03
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

59
 Cuadro 2.4
Factores explicativos de los cambios en la producción de riego (tasas de crecimiento medio anual)
Arroz Maíz Trigo Jitomate Chile Cebolla Papa Frijol
Valor de la producción -2.99 3.92 -0.23 2.63 2.59 2.33 -0.02 0.33
Efecto Superficie -3.22 1.46 -0.88 -3.18 -0.44 -0.32 -1.02 -0.72
Efecto Rendimiento 0.24 2.42 0.66 6.00 3.04 2.65 1.01 1.06
Efecto Combinado -0.01 0.04 -0.01 -0.19 -0.01 -0.01 -0.01 -0.01
Aguacate Limón Naranja Café Caña azúcar Algodón Sorgo Soya
Valor de la producción 1.97 1.30 2.69 -3.91 3.11 8.41 3.73 -9.18
Efecto Superficie 2.27 1.48 -0.31 -1.15 2.49 4.90 3.92 -9.13
Efecto Rendimiento -0.29 -0.17 3.01 -2.79 0.61 3.35 -0.18 -0.05
Efecto Combinado -0.01 0.00 -0.01 0.03 0.02 0.16 -0.01 0.00
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

La tasa de crecimiento relativamente favorable en la agricultura irrigada fue

resultante de un incremento en el área cultivada a una tasa de 1.3% anual, que se

combinó con el progreso de 1.9% anual en los rendimientos físicos por hectárea. El

efecto del cambio en la estructura de cultivos fue negativo (-0.6% anual),

evidenciando un aumento en la superficie dedicada a cultivos económicamente

menos intensivos, como la producción de cereales (0.6% anual) y principalmente

de maíz (1.5% anual), mientras que el área irrigada de hortalizas disminuyó -1.1%

anualmente, sobre todo en jitomate, -3.2% anual. Esta creciente concentración de

la producción de maíz en áreas de riego es, en buena medida, resultante de las

políticas de subsidio a la producción y, sobre todo, a la comercialización del maíz

que se produce en unidades de mayor escala y con altos rendimientos en algunas

zonas de la agricultura irrigada en el país. La selección de cultivos

económicamente menos intensivos, pero que resultan más rentables, tiene un

60
 severo efecto negativo en el crecimiento de la producción con mayor potencial

productivo de la agricultura de riego; ya está significando una reducción de -0.6%

en la tasa de crecimiento media anual.

Cuadro 2.5
Factores explicativos de los cambios en la producción temporal (tasas de crecimiento medio anual)
Total Cereales Hortalizas Frutos Industriales Forrajeros
Valor de la producción 1.08 0.74 -1.91 2.83 0.60 -4.37
Efecto Superficie 0.03 -0.38 -2.27 0.87 0.44 -4.51
Efecto Rendimiento 0.73 1.16 0.29 0.83 -0.25 -0.32
Efecto Estructura 0.31 -0.04 0.08 1.11 0.40 0.46
Efecto Combinado 0.00 0.00 -0.02 0.01 0.00 -0.04
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

Cuadro 2.6
Factores explicativos de los cambios en la producción de temporal (tasas de crecimiento medio anual)
Arroz Maíz Trigo Jitomate Chile Cebolla Papa Frijol
Valor de la producción -9.10 0.85 -1.34 -4.33 -2.77 -7.62 0.10 4.21
Efecto Superficie -10.84 -0.32 -0.63 -4.97 -1.95 -7.90 -0.54 1.50
Efecto Rendimiento 1.95 1.18 -0.71 0.67 -0.84 0.30 0.64 2.67
Efecto Combinado -0.21 0.00 0.00 -0.03 0.02 -0.02 0.00 0.04
Aguacate Limón Naranja Café Caña azúcar Algodón Sorgo Soya
Valor de la producción 5.74 3.34 0.38 -2.85 2.64 -14.84 -2.10 -5.88
Efecto Superficie 4.29 1.96 0.02 -0.01 1.39 -13.16 -2.61 -5.54
Efecto Rendimiento 1.40 1.36 0.36 -2.84 1.23 -1.93 0.52 -0.36
Efecto Combinado 0.06 0.03 0.00 0.00 0.02 0.25 -0.01 0.02
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

En la agricultura de temporal las condiciones climáticas en algunas zonas del país,

así como la falta generalizada de rentabilidad en la actividad, provocaron el

completo estancamiento en la superficie cosechada. El aumento en la producción

se debió entonces únicamente a la tasa positiva en la productividad media por

hectárea. Este aumento se originó principalmente en los mejores rendimientos

físicos que, en promedio, se incrementaron 0.7% anualmente, sobre todo por el

progreso en cereales, frijol y algunos frutales. Este aumento en la productividad

61
física por hectárea se vio complementado por un aumento en la proporción de

cultivos económicamente más intensivos, lo que implicó un aumento adicional de

0.3% anual en la productividad por hectárea, por el aumento en el área dedicada a

frutales, principalmente, aguacate y limón.

La política que promueve y apoya con subsidios la producción de maíz en distritos

de riego altamente productivos tiene la intención de asegurar la disponibilidad de

ese alimento esencial en el país. Sin embargo, conlleva las consecuencias

negativas que se han señalado: menor crecimiento económico en varias de las

mejores zonas agrícolas del país por la reducción de cultivos económicamente

intensivos y, como contraparte, el deterioro de la actividad productiva en

numerosas zonas campesinas, donde la producción de maíz era un componente

importante del ingreso familiar, pero ya no puede competir con el grano producido

bajo riego que llega con transporte subsidiado a las diferentes regiones del país.

El abandono de la producción de maíz, en ausencia de alternativas productivas al

alcance de las unidades rurales campesinas, provoca el abandono de la actividad,

el estancamiento del área total cultivada y el desaliento en la economía rural de la

zona. A estos impactos negativos debe sumarse el costo fiscal ya que, en algunos

años, los programas de apoyo a la comercialización de maíz han sido de los más

importantes en el gasto público rural; también debe considerarse la regresiva

asignación de estos apoyos que, en su mayor parte, llegan a agricultores altamente

solventes.

62
Factores explicativos de la producció n de cereales

En el periodo considerado, la tasa de crecimiento promedio anual de la producción

de cereales fue 1.4%. La totalidad del crecimiento se explica por los mejores

rendimientos físicos, los que progresaron a una tasa anual de 1.7%. El área

cosechada tuvo una tasa negativa de -0.2% anual; mientras que el efecto de la

estructura de cultivos también fue negativo (-0.1%) por la menor participación del

arroz en el área cosechada de cereales.

Gráfica 2.11 Factores explicativos del comportamiento de la producción de cereales en México,

2000-2013

2,50 Valor de la producción (%) Temporal Riego

2,00
2000 57 43
2013 51 49
1,50

1,00

0,50

0,00

-0,50

-1,00
Total Temporal Riego
Efecto rendimientos Efecto superficie Efecto estructura Efecto combinado
Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

El crecimiento de la producción fue mayor en la agricultura irrigada, donde la tasa

fue de 2.5% anual, que en la de temporal, donde el aumento fue de solo 0.7% por

año.

63
En la agricultura de riego la mayor parte del crecimiento de la producción de

cereales se explica por el progreso en los rendimientos físicos por hectárea, cuya

tasa de aumento fue de 1.8% anual. Además, la superficie cosechada también se

incrementó, presentando una tasa anual de 0.6%. El efecto de estructura por

cambios entre los diferentes cereales fue insignificante.

En temporal todo el crecimiento de la producción de cereales se explica por los

mejores rendimientos por hectárea, los que progresaron 1.2% anualmente; sin

embargo, el área cosechada bajó a un ritmo de -0.4% anual, en parte, por el menor

cultivo de maíz, lo que redujo la tasa de crecimiento de la producción de cereales

en la agricultura de temporal.

La política agrícola y la producció n de maíz

El crecimiento anual de la producción nacional de maíz fue de 2.0%, igual a la tasa

de aumento de los rendimientos por hectárea ya que la tasa de crecimiento de la

26
superficie cosechada fue prácticamente nula.

El crecimiento de la producción se concentró en la agricultura de riego, donde

aumentó a una tasa de 3.9% anual, mientras que en temporal solamente creció

0.9% anualmente.

El importante crecimiento de la producción de maíz en la agricultura irrigada se

originó en un aumento de 1.5% anual en el área cosechada, el cual se combinó con

un incremento de 2.4% anual en los rendimientos por hectárea.

26
Obviamente, en los análisis para un solo cultivo no hay efecto estructura.
64
En la agricultura de temporal, aunque los rendimientos promedio aumentaron 1.2%

por año, este efecto se vio en parte contrarrestado por la baja en la superficie

cosechada de -0.3% por año.

Gráfica 2.12 Factores explicativos del comportamiento de la producción de maíz en México,

2000-2013.

4,00
Valor de la producción (%)
3,50 Temporal Riego
3,00200068 32
201359 41
2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

-0,50
TotalTemporalRiego
-1,00
Efecto superficieEfecto rendimientosEfecto combinado

Fuente: Elaboración propia con datos de SAGARPA-SIAP, 2014.

La reducción del área cosechada de temporal es, en cierta medida, la contrapartida

del aumento en la siembra de maíz en áreas de riego. La superficie cosechada de

maíz de temporal alcanzó un máximo de 6.8 millones de hectáreas en 1996; desde

entonces ha venido disminuyendo, con los altibajos anuales característicos de esta

65
agricultura, y en 2014 ya solamente se cosecharon 5.8 millones de hectáreas. El

área irrigada destinada a maíz que, excepto en la década de los noventa, había

sido consistentemente de alrededor de un millón de hectáreas, en la última década

ha aumentado hasta 1.2 ó 1.4 millones de hectáreas.

Gráfica 2.13. Superficie cosechada de maíz, 1980-2014

9.000.000

8.000.000

7.000.000

6.000.000

5.000.000
Riego
H

Temporal
4.000.000
Total
3.000.000
2.000.000

1.000.000

0
19

19
90
19
92
19
94

19
98
80
19
82
19
84
19
86
19
88

19
96

Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

El cambio más importante se ha dado en las participaciones de las dos

modalidades de agricultura dentro de la producción nacional de maíz. En la

agricultura de temporal, a pesar del leve incremento en la productividad promedio

por hectárea, la producción casi se ha estancado en alrededor de 13.0 millones de

toneladas anuales. En cambio, la producción bajo riego prácticamente se ha

duplicado desde 2000, de 5.7 millones de toneladas a cerca de 10 millones de

toneladas en los últimos años (9.8 millones de toneladas en 2014).

66
Gráfica 2.14 Producción de maíz
30.000.000

25.000.000

20.000.000
Tonelad

Riego
15.000.000
Temporal Total

10.000.000

5.000.000

0
19

19
88

19
92
80
19
82
19
84
19
86

19
90

19
94
19
96
19
98
Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

La agricultura de riego participa crecientemente en la producción del cereal básico

de las unidades campesinas. Entre 2000 y 2014 las proporciones de la agricultura

de temporal y la de riego en la producción de maíz pasaron de 67.3% y 32.7%,

respectivamente, a 57.9% y 42.1% en 2014. El desplazamiento de la producción

de maíz de pequeñas unidades rurales de temporal por la producción altamente

tecnificada de maíz bajo riego en unidades empresariales ha estado fuertemente

inducido por políticas gubernamentales que han subsidiado la producción y,

particularmente, la comercialización del cereal en la moderna agricultura del norte y

noroeste del país.

El ritmo de crecimiento de la producción de maíz en riego (3.9% anual) es cuatro

veces el de la agricultura de temporal (0.9% anual); en paralelo a esta

67
diferenciación se ha presentado un cambio en la localización espacial del cultivo.

Así, por ejemplo, entre 2000 y 2014 la tasa de crecimiento de la producción de

maíz de riego en estados del norte y noroeste en riego ha sido: 7.8% en

Chihuahua, 3.4% en Sinaloa, 4.9% en Sonora y 16.0% en Tamaulipas; en cambio,

en los estados del sur y sureste, caracterizados por la dominancia de la pequeña

producción rural, la producción de maíz en temporal ha disminuido: -3.2% en

Chiapas, -0.6% en Guerrero y -1.5% en Oaxaca.

El crecimiento en la participación de las entidades del norte ya mencionadas,

Chihuahua, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas, así como de varios estados del Bajío,

como Guanajuato, Jalisco o Michoacán, contrastan con la disminución en la

participación dentro de la oferta nacional de maíz de estados con amplia población

campesina, como Chiapas, Guerrero, Hidalgo, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz.

Tradicionalmente, la producción de maíz constituía una parte relevante del ingreso

de las familias campesinas y de la agricultura familiar tanto por el valor del producto

utilizado para autoconsumo como por las ventas que llegaban a realizar. Esta

actividad tenía una presencia generalizada en el medio rural, sobre todo en el sur,

sureste y centro del país. La política de apoyo a la producción de maíz en la

agricultura de riego de Sinaloa y otros estados y, sobre todo, los subsidios a la

comercialización, han contribuido a que las unidades agrícolas modernas hayan

desplazado producciones locales de maíz en amplias regiones del país. Los

recursos productivos utilizados para esta actividad, principalmente el trabajo

familiar y la parcela, tienen pocas opciones alternativas para su aprovechamiento

económico. La sustitución de la producción de maíz de las unidades de agricultura

68
campesina y familiar por la producción altamente tecnificada y, en parte subsidiada,

principalmente de las unidades de agricultura moderna de riego, ha dejado sin

opción productiva a esos activos, provocando su desvalorización.

El planteamiento anterior no debe verse como nostalgia bucólica. Antes del

desplazamiento de la producción de maíz de las unidades campesinas y de

agricultura familiar, las condiciones de vida de esta población eran muy

desfavorables, una gran parte vivía en la pobreza o en la pobreza extrema. La

producción de maíz para autoconsumo o en pequeña escala era, en gran medida,

una respuesta al desempleo o al subempleo; ayudaba a la subsistencia, pero no

permitía salir de la pobreza. Dejar esa actividad por un trabajo asalariado, en la

agricultura o en otros sectores, significaba indudablemente una mejora. Sin

embargo, en las últimas décadas el crecimiento de la economía nacional ha sido

sumamente débil y la creación de oportunidades de empleo productivo ha sido

marcadamente insuficiente, incluso para absorber a la nueva población que se

incorpora cada año a la fuerza de trabajo, menos aún para reducir el desempleo o

el subempleo en el medio rural. La búsqueda de oportunidades de ocupación ha

conducido entonces hacia la emigración temporal o de largo plazo, hacia las zonas

de agricultura empresarial, hacia las ciudades o hacia Estados Unidos.

Consecuentemente, se ha producido un mayor deterioro de la economía rural de

amplias regiones del país donde la agricultura de subsistencia o la agricultura

comercial de base familiar eran ampliamente mayoritarias.

En el caso de la agricultura familiar con buen potencial productivo, la producción de

maíz era frecuentemente el eje del conjunto del sistema productivo y el catalizador

69
para mejorar y diversificar la producción agrícola hacia otros rubros. No solamente

significaba la seguridad alimentaria de la familia, sino, también, la posibilidad de un

desarrollo de mercado local tanto de productos agrícolas como no agrícolas.

Por otra parte, para la población campesina pobre, con bajísimos niveles de

bienestar, es imperativo lograr opciones para mejorar sus condiciones de vida. La

magnitud de esta numerosa población y la marginalidad en que vive significan

desafíos de enormes dimensiones que superan largamente los alcances de la

actividad agrícola. La incorporación de otras actividades, como fuentes de

ocupación e ingreso de estas familias, es indispensable. Sin embargo, en la

diversidad del sistema económico campesino la producción agrícola juega un papel

fundamental tanto por su participación en el consumo como por las sinergias con

las demás actividades económicas de la familia. Aunque en el largo plazo serán las

actividades no agrícolas las que permitan mejorar más significativamente las

condiciones de vida de las familias campesinas, en el corto plazo y a lo largo del

proceso, la producción agrícola familiar es esencial para la subsistencia y para

posibilitar los progresos en las demás fuentes de ingreso.

El proceso de deterioro de amplias áreas por el abandono de la producción familiar

de maíz es acumulativo; cada vez resulta menos atractivo invertir en zonas

crecientemente pauperizadas. Las definiciones de política respecto del cultivo del

maíz no deben verse solamente desde la perspectiva del mercado de un producto

básico e importante; es indispensable ubicarlas dentro de una visión más amplia

que considere los impactos en el desarrollo rural, en los desequilibrios regionales y

en la equidad.
70
Factores explicativos de la producció n de hortalizas

La producción de hortalizas, durante los años considerados, creció 1.5%

anualmente. El factor explicativo fue exclusivamente el progreso en los

rendimientos físicos por hectárea de 2.9% anual; el área cosechada se redujo -

1.3% anualmente y el efecto de la composición de cultivos también fue negativo, de

-0.1% anual.

Gráfica 2.15 Factores explicativos de la producción de hortalizas en México, 2000-2013

4,00
Valor de la producción (%) TemporalRiego
3,50
3,00
2,50 2000 16 84
2,00 2013 11 89
1,50
1,00
0,50
0,00
-0,50
-1,00
-1,50
-2,00
-2,50
-3,00

Total Temporal Riego

Efecto superficieEfecto rendimientosEfecto estructuraEfecto combinado

Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

La producción solamente creció en la agricultura de riego (1.9% anual), mientras

que en temporal la tasa fue la inversa (-1.9% anual); aunque en el ámbito nacional

el efecto de esta disminución fue relativamente menor, dado que el 89% de las

hortalizas se producen en la agricultura irrigada.

71
La disminución de la producción de hortalizas en la agricultura de temporal se

debió, sobre todo, a la tasa negativa de -2.3% en la superficie cosechada; la tasa

de progreso en los rendimientos fue reducida, en promedio aumentó solamente

0.3% por año. El cambio en la estructura de cultivos tuvo un leve efecto positivo de

0.1% anual.

El único factor que explica el aumento de 1.9% en la producción de hortalizas en la

agricultura de riego es el crecimiento de los rendimientos, a una tasa de 3.5% por

año. Las tasas del área cosechada y de la composición de cultivos resultaron

negativas, -1.1% y -0.4%, respectivamente.

Factores explicativos de la producció n de plantaciones de cultivos industriales

En las plantaciones de cultivos industriales destacan el algodón, el café y la caña

de azúcar. El café es casi exclusivamente de temporal, mientras que el algodón se

produce solamente bajo riego. En la producción de caña de azúcar cada una de las

dos modalidades de agricultura aporta aproximadamente la mitad de la producción.

Este es el único grupo de cultivos donde la agricultura de temporal era francamente

mayoritaria en 2000, aportando 61.3% del total de la producción; sin embargo,

debido al crecimiento del algodón, altamente concentrado en Chihuahua, junto con

la caída generalizada de los últimos años en el café, en 2013 la producción de este

grupo de cultivos ya es aproximadamente equiparable en las dos modalidades de

agricultura, 50% tanto para riego como para temporal.

La producción nacional de este grupo de cultivos creció 2.2% anualmente; casi

todo el aumento se generó en la agricultura de riego, la cual progresó a una tasa de

72
4.2% anual, mientras que la producción de temporal de estos cultivos solo aumentó

0.6% anualmente. Esto refleja el aumento del algodón, casi todo en Chihuahua, por

la modalidad de producción con el sistema GMF (riego por gravedad, semilla

mejorada y fertilización) y BMF (riego por bombeo, semilla mejorada y fertilización);

así como la baja en la producción de café, ocasionada por la caída en el precio

internacional, así como por problemas de plagas y enfermedades que provocaron

la disminución en los rendimientos.

Gráfica 2.16 Factores explicativos de la producción de cultivos industriales en México, 2000-2013

4,00
Valor de la producción (%)
TemporalRiego
3,50

3,00 2000 61.3 38.7

2013 50.3 49.7
2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
T+R Temporal Riego
-0,50 Efecto superficie Efecto rendimientos Efecto estructura Efecto combinado
Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

El aumento de la producción en la agricultura irrigada se originó, sobre todo, en el

aumento de la superficie cosechada de estos cultivos, la que creció a una tasa de

3.1% anual. A este efecto se sumó el progreso de 1.2% anual en los rendimientos

73
físicos. La combinación de cultivos se hizo levemente menos intensiva

económicamente, con un efecto negativo de -0.1% anual.

En cambio, la producción de cultivos industriales en la agricultura de temporal

quedó prácticamente estancada, debido a un raquítico crecimiento en la superficie

cosechada de solamente 0.4% anual, el cual fue complementado por un efecto

positivo en la estructura de cultivos que implicó una tasa de aumento en el valor de

la producción de este grupo de cultivos de 0.4% anual. El impacto de ambos

efectos ligeramente positivos se vio levemente disminuido por los menores

rendimientos por hectárea, cuyo promedio bajó a una tasa de -0.3% anual.

Gráfica 2.17 Factores explicativos de la producción de café en México, 2000-2013

0,50

0,00

-0,50

-1,00

-1,50

-2,00

-2,50
Valor de la Producción (%)
-3,00
-3,50 . TemporalRiego
2000 99.70.30
-4,00 2013 99.80.20
Total Temporal Riego

Efecto superficie Efecto rendimientos Efecto combinado

Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

74
La producción de café, que es un cultivo casi exclusivamente de temporal, presentó

una tendencia a la baja de -2.9% anual, lo que corresponde totalmente a los

menores rendimientos por hectárea, los que bajaron a una tasa de -2.8% anual.

Factores explicativos de la producció n de frutales

El grupo de cultivos que presentó mayor crecimiento en el periodo considerado fue

el de los frutales. La tasa de aumento promedio fue de 2.4% anual. Como en otros

grupos, el principal factor explicativo fue el progreso en los rendimientos físicos por

hectárea, los que en promedio se incrementaron 1.2% anualmente. Pero, en este

caso, las tasas de la superficie y de la combinación de cultivos fueron también

positivas, 0.9% y 0.3%, respectivamente.

Gráfica 2.19 Factores explicativos de la producción de frutales en México, 2000-2013

Valor de la Producción (%)

.TemporalRiego
3,00 20004060
20134258
2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

-0,50
Total Temporal Riego
Efecto superficie Efecto rendimientos Efecto estructura Efecto combinado
Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SAGARPA, 2015.

75
Este grupo de cultivos es importante tanto en las áreas de riego como en las de

temporal y en ambos tipos de agricultura la producción ha progresado

significativamente. En la agricultura de riego la tasa de crecimiento fue de 2.1%

anual, principalmente por el aumento de 1.4% anual en el promedio de los

rendimientos físicos. Complementariamente, la superficie de frutales bajo riego se

amplió a una tasa media anual de 0.8%. La intensidad económica de la

combinación de frutales bajó ligeramente, reduciendo la tasa de crecimiento de la

producción en -0.1% anual.

En la agricultura de temporal los tres factores explicativos de los cambios en la

producción de frutales evolucionaron positiva y significativamente. La superficie

cosechada se amplió a una tasa promedio de 0.9% anual y el progreso en el

promedio de los rendimientos físicos por hectárea fue de 0.8% anual. El factor

principal que impulsó el valor de la producción de los frutales en la agricultura de

temporal fue la mayor intensificación de la combinación de cultivos, por el

importante aumento en la superficie y los rendimientos físicos en aguacate y en

limón.

En la evolución de la agricultura de temporal, el progreso en la producción de

frutales, siendo importante y positivo, es relativamente excepcional y se concentra

en zonas específicas. En términos generales, en la agricultura de temporal

predomina el estancamiento o el deterioro en la actividad.

76
Tendencias en la producció n agrícola

La visión global sobre la evolución reciente de la agricultura mexicana muestra un

proceso insatisfactorio, acusando dos graves tendencias negativas: el lento

progreso general y la creciente concentración de la producción en el segmento más

avanzado de la agricultura nacional. Las mayores tasas de crecimiento se

presentan en estados del norte o en el Bajío, sobre todo en la agricultura irrigada;

en cambio, en la agricultura de temporal de los estados del sur y sureste, donde

predomina la agricultura familiar o de subsistencia, la actividad se estanca o decae.

En el contexto del bajo ritmo de crecimiento económico nacional, el lento progreso

agropecuario no favorece la generación de ingreso o la creación de empleos en el

medio rural, agudizando los procesos migratorios y la falta de aprovechamiento de

los recursos del campo mexicano. Asimismo, aunque desde el punto de vista

sectorial el crecimiento de la agricultura moderna irrigada es altamente positivo, la

concentración de la producción de maíz en áreas de este tipo de agricultura implica

impactos negativos sobre el desarrollo rural porque la llegada de su producción de

maíz al resto del país compite ventajosamente y desplaza las producciones locales

de las regiones más pobladas y pobres del campo mexicano.

El desarrollo de la agricultura moderna de riego en el norte y en el Bajío representa

una prioridad para México y la posibilidad de mejorar su abastecimiento interno e

impulsar sus exportaciones agroalimentarias; las políticas de apoyo para esta

agricultura son necesarias e importantes. Sin embargo, estas políticas deben

formar parte de una estrategia integral y diferenciada que, además de impulsar la

77
oferta nacional, permita también mejorar la equidad y la sustentabilidad del

desarrollo rural y nacional.

Las actuales políticas públicas, lejos de conseguir avanzar en la solución de los

problemas señalados, incluso los agudizan, al favorecer la sustitución de la

producción temporal era de maíz del sur en favor de la producción de maíz

subsidiado en riego.

El desarrollo de la agricultura familiar y de subsistencia es la condición fundamental

para revertir la creciente marginación del medio rural, así como para revertir la

polarización regional y lograr un crecimiento agropecuario más dinámico y menos

concentrado.

Comercio internacional agroalimentario

La apertura comercial ha sido una característica del modelo de desarrollo nacional

desde los años noventa. El sector agroalimentario no ha quedado fuera de esta

tendencia; los intercambios internacionales de productos del sector han presentado

un acelerado crecimiento, el cual se acentúa en los años de este siglo. En 1990 el

valor de las exportaciones sectoriales, incluyendo los productos de la agroindustria,

era de menos de 3 mil millones de dólares al año; para 2015 ese valor se multiplicó

casi nueve veces, superando los 26 mil millones de dólares. Las importaciones

también han crecido, aunque a un ritmo algo menor: pasaron de menos de 5 mil

millones de dólares en 1990 a más de 25 mil millones de dólares en 2015, es decir,

se multiplicaron por cinco.

78
En el periodo señalado las exportaciones han crecido a una tasa promedio anual

de 8.6% anual, mientras que el aumento de las importaciones ha sido de 6.5%

anual. Hasta 2014 se había mantenido un déficit comercial agroalimentario,

aunque, en términos relativos, como porcentaje de las exportaciones sectoriales,

disminuía aceleradamente desde el elevado nivel de 48% en 1990. En 2014 el

déficit era ya solamente de 10%; en 2015, por primera vez, se logró un superávit.

En contra de lo que con frecuencia se afirma, en los últimos veinticinco años el

balance comercial agroalimentario ha evolucionado de manera favorable en

términos de la oferta y la demanda del sector.

79
Gráfica 2.19. Balanza comercial agroindustrial de México, 1993-2014. (Mdd)
30.000

20.000

10.000

0
Exportaciones
-10.000 Importaciones Saldo

-20.000

-30.000

-40.000
19

19
96

19
98

20
00

20
02

20
93
19
94
19
95

19
97

19
99

20
01

20
03
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

Gráfica 2.20 México: Saldo de la balanza de productos agroalimentarios

2.000
1.000
0
-1.000
-2.000
-3.000
-4.000
-5.000 Series1
-6.000
-7.000
-8.000
93
19
94

19
96

20
00

20
02

20
04
20
19

19
95

19
97
19
98
19
99

20
01

20
03

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

México ocupa el primer lugar mundial como país exportador de aguacate, tequila y

cerveza. En otros productos también está entre los principales exportadores: es el

segundo exportador mundial de tomate, limón, melón, sandía y papaya. Además,

80
está entre los primeros cinco países exportadores en otros productos, como

pepino, chiles y pimientos, fresa, trigo duro, ganado bovino y confitería.

Cuadro 2.7 Ranking de México como exportador de productos agroalimentarios

Lugar Exportaciones/producción Participación en la
como país Productos nacional producción mundial
exportador (porcentaje) (porcentaje)
aguacate 45.4 34
1° tequila 29.9 58*
cerveza 17.9 17.9
tomate 19.7 2
2° melón, sandía y papaya 15.9 6.2
limón 13.1 14.1
chiles y pimientos 18.9 7.4
3°
pepino 17.9 1
fresa 11.7 5
4°
trigo duro 6.7 0.5
ganado bovino 8.2 2.8
5°
confitería 5.3 n/d
6° azúcar 3.4 3.2
Fuente: Atlas Agroalimentario 2015, SAGARPA.

En términos generales, el comercio internacional de los productos elaborados ha

sido el más dinámico; estos productos ya representan más de la mitad (52%) de las

exportaciones agroalimentarias, principalmente por las crecientes ventas de

cerveza y tequila. Los productos agroindustriales también constituyen la mayor

parte de las importaciones sectoriales, 56% del total.

81
Cuadro 2.8México: Balanza comercial de productos agropecuarios y agroindustriales, 2000-2014.
Valor Participación Participación Variación
(Miles de dólares) porcentual porcentual porcentual
Concepto 2000 2014* 2000 2014* 2000-2014
Saldo -1,583,619 -2,592,683 3.58
Exportación Total 8,340,944 25,590,402 100 100 8.34
Productos agropecuarios 4,752,470 12,181,297 57 48 6.95
Productos agroindustriales 3,588,476 13,409,105 43 52 9.87
Alimentos, bebidas y tabaco 3,513,095 13,202,166 42 52 9.92
Productos químicos 27,515 163,519 0 1 13.58
Productos textiles y del cuero 20,615 41,742 0 0 5.17
Otras manufacturas 27,249 1,678 0 0 -18.05
Importación Total 9,924,563 28,183,085 100 100 7.74
Productos agropecuarios 4,880,490 12,375,706 49 44 6.87
Productos agroindustriales 5,044,070 15,807,379 51 56 8.50
Alimentos, bebidas y tabaco 4,676,224 15,075,035 47 53 8.72
Productos químicos 177,252 506,079 2 2 7.78
Productos textiles y del cuero 178,814 173,534 2 1 -0.21
Otras manufacturas 11,781 52,731 0 0 11.30
*Último año con información detallada disponible.
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

Gráfica 2.21
Valor de las exportaciones e importaciones agropecuarias y agroindustriales, 2000 y 2014.
Miles de dólares.

EXPORTACIONES IMPORTACIONES

15.807.379
13.409.105

5.044.070
3.588.476 12.181.297 12.375.706

4.752.470 4.880.490

2000 2014 2000 2014

Agropecuarios Agroindustriales

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

82
La creciente participación de los productos agroindustriales en el comercio

agroalimentario refleja la modernización del sector y su mayor integración vertical,

lo que representa un avance significativo en el desarrollo sectorial. Sin embargo, en

ausencia de una mayor integración de la producción agropecuaria y una

generalización de los progresos en la productividad, también es una evidencia de la

polarización del sector primario.

Dentro de los productos agropecuarios primarios, las exportaciones que crecen

más son las de frutas y hortalizas. Solamente tres productos, jitomate, aguacate y

chile, significan la tercera parte de todas las exportaciones agropecuarias del país.

Asimismo, aunque tienen un peso relativo menor, las exportaciones de algunos

productos de este grupo han presentado tasas de crecimiento notables entre 2000

y 2014: plátano, 17% anual; cítricos, 12% anual; fresas frescas, 12% anual.

Considerando el total de las frutas y hortalizas, este grupo de productos aporta más

de la mitad del total de las exportaciones agropecuarias del país. En contrapartida,

ha bajado la participación de las exportaciones de café, ganado o camarón.

83
Gráfica 2.22. Participación porcentual de las exportaciones agropecuarias por principales productos,
2000 y 2014.
100
Resto
90
Otros pescados, crustáceos y
80 moluscos
Camarón congelado
70
Otros productos agropecuarios
60
Ganado vacuno
50
Café crudo en grano
40 Otras legumbres y hortalizas
frescas
30 Frutas y frutos comestibles
20 Chile

10 Aguacates

0 Jitomate
20002014

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

Los principales productos importados son los cereales, y las semillas oleaginosas y

aceites; en conjunto representan más de la mitad de las importaciones

agropecuarias (56% del total). En los últimos años el aumento en las importaciones

de maíz ha sustituido las anteriores importaciones de sorgo. Estas importaciones

significan cerca del 20% del total de las compras externas de productos

agropecuarios.

84
Gráfica 2.23. Participación porcentual de los principales productos en las importaciones
agropecuarias, 2000 y 2014.
100
Resto
90
Pescados, crustáceos y moluscos
80
Otros productos agropecuarios
70
Leche y sus derivados
60
Otras frutas frescas o secas
50
Algodón
40
Otras semillas oleaginosas
30
Semilla de soya
20
Trigo
10
Sorgo
0
2000 2014 Maíz
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, 2015.

Las tendencias generales en el comercio internacional agropecuario nacional son

coherentes con la disponibilidad relativa de factores productivos y con las

condiciones agroecológicas del país. Se exportan productos que aprovechan las

ventajas climáticas y que utilizan intensivamente mano de obra. En cambio, se

importan otros cuya producción en el extranjero es altamente mecanizada y se

cultivan en escalas que permiten bajos costos unitarios. El sentido de los

intercambios permite reducir los costos del abastecimiento y mejorar las opciones

de consumo en ambos países.

85
Gráfica 2.24. México: Participación de las importaciones dentro del consumo de productos agrícolas
seleccionados (%)

120

100

Soya
80

60 Maíz

40 Aceites
Vegetales

20

0
90
19
91
19
92

19
94

19
98
19

19
93

19
95
19
96
19
97

19
99
20
00
20
01
20
Fuente: Elaboración propia con datos de FAOSTAT-FAO, 2015.

Sin embargo, la mayor eficiencia en la asignación de recursos que se logra con el

comercio internacional no es neutra respecto de otras variables del desarrollo rural,

en particular, respecto de la equidad en la distribución del ingreso. La significativa

participación de las importaciones de maíz dentro del total de las importaciones

agropecuarias, así como su elevado peso dentro de la oferta total de maíz, tiene

una trascendencia que va más allá del equilibrio en el mercado de este producto.

Históricamente, el cultivo del maíz constituía la base del ingreso campesino; aún

después del proceso de proletarización de la población rural durante la segunda

mitad del siglo pasado, la producción de maíz ha mantenido una participación

importante en el ingreso campesino y en la agricultura familiar, especialmente en la

agricultura de subsistencia, para la cual este cereal significa la parte mayoritaria de

su producción.

86
El reconocimiento del papel esencial que ha tenido el cultivo del maíz en el

desarrollo rural en México hizo que este cultivo fuera considerado de manera

especial en la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y

se contara con un plazo de quince años antes de permitir su libre importación. Sin

embargo, en ese periodo la opción de política agrícola que se tomó en México fue

la de concentrar la producción de maíz en la agricultura moderna de riego para que

pudiera competir exitosamente con las importaciones estadounidenses. Para los

productores de maíz de la agricultura de subsistencia y familiar fue un plazo

perdido, incluso en ese lapso aumentaron las dificultades para lograr condiciones

de competitividad.

Se argumenta que la importación es de maíz amarillo, para alimento animal; sin

embargo, en la práctica hay un cierto grado de sustitución con el maíz blanco. En el

consumo animal ambos tipos de maíz son sustitutos casi perfectos; para el

consumo humano juegan más las preferencias, pero sigue habiendo sustitución,

aunque parcial. Sin duda, una proporción tan elevada de las importaciones de maíz

respecto del consumo total incide en los precios de los dos tipos de maíz.

Las importaciones de maíz procedente de Estados Unidos no comenzaron con el

TLCAN. Desde antes de la firma del tratado se realizaban compras del exterior,

fundamentalmente de Estados Unidos, cuando había riesgo de escasez, a fin de

evitar alzas de precio en este alimento básico y garantizar el abasto.

Asegurar la disponibilidad de maíz y favorecer las mejores condiciones para que la

población más pobre pueda acceder a este alimento en forma oportuna y en

87
cantidades adecuadas constituye, sin duda, una prioridad nacional. Sin embargo, la

manera como ésta ha sido atendida, a través de subvencionar la producción y la

comercialización del maíz de las grandes zonas de agricultura moderna, hace que

este producto llegue subsidiado a las diversas regiones rurales, desestimulando la

producción local y dejando sin opción de aprovechamiento productivo a los

recursos tradicionalmente empleados en la producción de maíz en esos lugares. La

menor actividad agrícola en esas áreas marginadas implica un menor dinamismo

económico local y el desaliento de otras actividades productivas.

No es la política de apertura comercial, sino la propia política agrícola nacional, la

que ha estado afectando negativamente la producción local de maíz, significando

un factor de estancamiento del desarrollo rural.

Entre los productos pecuarios con mayor proporción de oferta importada, entre

23% y casi 40%, están el pollo, el cerdo y la leche. Una característica común en la

producción nacional de los dos primeros es el importante grado de intensificación

productiva que han presentado en las últimas décadas. Se trata de procesos casi

industriales cuya escala de producción ha aumentado significativamente. Sin

embargo, la concentración de la producción no se ha visto acompañada de arreglos

institucionales integradores que permitan la incorporación de los productores en

pequeña escala dentro de la cadena productiva, como proveedores o como

agentes dentro de una red de innovación. Estos productores quedan al margen del

proceso de modernización y su actividad en estos rubros deja de ser rentable frente

a la producción moderna, sea ésta nacional o importada.

88
Los diferentes hábitos en el consumo de consumo de pollo y de cerdo, en México y

en Estados Unidos, significan un importante estímulo para la exportación

estadounidense de las partes de estos animales que no tienen mercado para

consumo humano en aquel país y que suelen destinarse a la producción de

concentrados para mascotas y otros fines alternativos inferiores; mientras que en

México toda la carne de esos animales se consume como alimento humano.

La participación de las importaciones dentro del consumo nacional de leche se ha

mantenido en alrededor del 25% del consumo nacional. Sin embargo, por la

importancia de este producto, su participación dentro de las importaciones

agropecuarias del país es ya de 7.3%del total.

Gráfica 2.25 Participación de las importaciones dentro del consumo de productos pecuarios
seleccionados, 1990-2014 (Porcentaje)
45

40

35

30

25
PORCENTA

Pollo
20 Cerdo Leche

15

10

0
90
19
91

19
93

19
95
19
96

19
98

20
00

20
19

19
92

19
94

19
97

19
99

20
01

Fuente: Elaboración propia con datos de FAOSTAT-FAO, 2015 .

89
El comercio internacional ha favorecido la especialización, siguiendo la

disponibilidad relativa de recursos en el país respecto de los socios comerciales,

así como las diferencias en la demanda en los diferentes países, lo que significa

una mayor eficiencia y un mutuo beneficio derivado del intercambio. Nuevamente,

el problema no está en los cambios en el comercio internacional, sino en la falta de

una política agrícola acorde con las nuevas condiciones de los mercados.

La política comercial de las dos últimas décadas ha impulsado la apertura y la

liberalización del comercio internacional, abriendo oportunidades de progreso para

el país. El dinamismo del sector exportador ha sido un motor fundamental del

crecimiento económico nacional, sobre todo en la manufactura. México es, de lejos,

el país líder en exportaciones en América Latina, en particular, en productos

manufacturados. Asimismo, el crecimiento del sector agroalimentario se ha basado,

en gran medida, en el aumento de las exportaciones de frutas, hortalizas y

productos agroindustriales, lo que ha creado numerosos empleos y oportunidades

27
de generación de ingreso. Además, el abastecimiento de forrajes y oleaginosas a

través de la importación ofrece un importante impulso al desarrollo de la ganadería

y la agroindustria del país.

Tanto en la manufactura como en el sector agroalimentario el crecimiento logrado

presenta severos problemas; pero esto no es consecuencia de la política comercial,

sino de la ausencia de una adecuada política de desarrollo industrial en el primer

27
El mercado laboral en el sector agropecuario mantiene condiciones de explotación que urge corregir. La
actividad de los jornaleros agrícolas implica enormes costos humanos y sociales que no debieran ser
tolerados. Aunque esos cambios, indispensables y urgentes, tendrían consecuencias en la dinámica
exportadora, de ningún modo la harían inviable. Como se afirma en otros párrafos, lo que es necesario
corregir no es la política comercial, sino las políticas de desarrollo rural.

90
caso y de desarrollo rural y agroalimentario en el segundo.

La falta de integración de las cadenas productivas en la manufactura, las carencias

de infraestructura comercial, las deficiencias en los servicios, la insuficiencia de

inversión en investigación y desarrollo, las fallas institucionales, la burocracia o la

corrupción no se originan en la política comercial. Tampoco tienen sus causas

explicativas en esa política los graves problemas del desarrollo agroalimentario: la

marginación de la gran mayoría de las unidades económicas rurales, la baja

capacitación de los trabajadores del campo, la deficiencia en infraestructura

productiva y comercial, la carencia de servicios en el medio rural, el mercado

laboral abusivo e ineficiente, la falta de modernización de las cadenas productivas

agroalimentarias y de los procesos integración vertical del sector, las reducidas

actividades poscosecha, los inadecuados controles de calidad, las onerosas

cadenas de intermediarios, los altos costos de transacción, las dificultades de

financiamiento, la falta de certidumbre en las relaciones contractuales dentro de los

procesos agrocomerciales. Estos problemas, entre otros, no se derivan de la

política comercial; sus causales están en las características del desarrollo nacional

y en la ausencia de una política de desarrollo rural y agroalimentario.

No es la política comercial la que está causando el crecimiento insatisfactorio y la

polarización en el sector agroalimentario; es la política de desarrollo rural y

agropecuario la que hay que cambiar.

Aunque las definiciones sobre la política de desarrollo rural y agroalimentario tienen

ámbito y prioridades más allá del comercio internacional agroalimentario, también

91
deberá tomar en cuenta las condiciones de este comercio, como una situación

objetiva que representa restricciones y oportunidades para el desarrollo sectorial.

Los rubros de exportación más dinámicos dan la pauta para encontrar líneas de

trabajo para el desarrollo de redes de innovación que incorporen a los productores

de la agricultura familiar. En el caso de las importaciones, la información sobre las

condiciones de esa demanda insatisfecha con la oferta nacional será una

orientación respecto de opciones de producción que contarían con mercado

asegurado. En todos los casos, el mercado internacional es una guía para buscar

resolver los estrangulamientos que están impidiendo una mayor competitividad y

una mejor inserción internacional de la agricultura. Es posible que el efecto de

políticas para incorporar a la agricultura familiar en el desarrollo de rubros

particularmente dinámicos no sea particularmente significativo en la balanza

comercial; pero los logros que se alcancen tendrían gran relevancia en el

crecimiento del empleo y del ingreso, así como efectos dinamizadores sobre el

desarrollo rural y agroalimentario.

92
 III. ESTRUCTURA ECONÓ MICA RURAL

La concentración de la productividad agrícola en la agricultura irrigada y en los

estados del norte y centro del país se expresa claramente -y se ve agravada- por

una aguda diferenciación y concentración en la participación de las unidades

económicas rurales en los mercados. En el país existen 5.3 millones de unidades

28
económicas rurales. Al 73% de las unidades productivas con menores ventas

corresponde el 35% de la tierra de labor, el 21% de la superficie total, el 15% del

área de riego y el abastecimiento de solamente 8% del mercado. En contrapartida,

en el otro extremo, el estrato de las unidades económicas rurales con mayor

presencia en el mercado, que agrupa únicamente al 9% del total de unidades

productivas, posee el 38% de la tierra de labor, el 53% de la superficie total, el 68%

del área irrigada y participa con el 74% de las ventas totales. En el análisis de la

heterogeneidad de las unidades económicas rurales el principal eje de polarización

29
es la participación en los mercados.

28
FAO-SAGARPA, Diagnóstico del sector rural y pesquero: identificación de la problemática del
sector agropecuario y pesquero de México, 2012.
29
FAO-SAGARPA, “Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación de la Problemática del
Sector Agropecuario y Pesquero de México, 2012”.
93
Gráfica 3.1 Concentración de la tenencia de la tierra y de las ventas en México, 2011.

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
Superfic

20%
10%
0%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Número de unidades productivas

Superficie total Superficie agrícola Superficie de riego Ventas

Fuente: Elaboración propia con datos de FAO-SAGARPA, “Diagnóstico del sector rural y pesquero:
Identificación de la Problemática del Sector Agropecuario y Pesquero de México, 2012”.
Nota: La distribución de la tierra se estimó considerando el ordenamiento por ventas; no se hizo un
ordenamiento específico por área. Sin embargo, entre ambas variables existe alto nivel de
correlación.

A partir de la diferenciación según su participación en las ventas, es posible

establecer una tipología de unidades económicas rurales.

Cuadro 3.1. Tipología de las unidades económicas rurales en México.

Participación en el Participación en las

Tipos de Unidades Número de Unidades número de UER ventas
Económicas Rurales Económicas Rurales

porcentaje
Unidades de subsistencia 3,888,764 73.0 7.5
Mercantil de base familiar 970,725 18.2 18.3
Empresarial 465,734 8.7 74.2
TOTAL 5,325,223 100.0 100.0
Fuente: Elaboración propia con datos de FAO-SAGARPA, “Diagnóstico del sector rural y pesquero:
Identificación de la Problemática del Sector Agropecuario y Pesquero de México, 2012”.

94
Agricultura de subsistencia

El primer estrato agrupa a 3,888,764 unidades económicas rurales; cerca del 80%

se hallan ubicadas en 14 estados del Centro y Sureste del país y 60% están en

30
zonas de alta y muy alta marginación.

Este es el grupo más numeroso de las unidades económicas rurales del país, 73%

del total; pero, en conjunto, apenas participan con el 7.5% de las ventas, es decir,

su producción es casi meramente de autoconsumo, como complemento de la dieta

familiar. Incluso, más de 1.4 millones de estas unidades económicas rurales, 37%

del total de las unidades de subsistencia, carecen por completo de activos

productivos agropecuarios, es decir, no tienen una parcela agrícola ni un hato de

ganado; su única producción agropecuaria es la de traspatio. En las unidades con

alguna pequeña parcela, su producción agropecuaria suele ser de maíz y algunas

hortalizas para autoconsumo. Más que unidades económicas rurales dedicadas a

la agricultura, son unidades familiares que dentro de su estrategia de sobrevivencia

realizan muy diversas actividades económicas, entre ellas, la producción

agropecuaria a escala doméstica.

El aporte de la agricultura de subsistencia a la producción sectorial ha sido

históricamente mínimo. En 1930, el 50% de las unidades económicas rurales más

pequeñas participaba solamente con el 6% de la producción agropecuaria. En

1940, esa proporción, lejos de haber crecido, se había reducido aún más y ya era

solamente de 4%. Para 1950 el aporte era aún menor: 2%. Es decir, si

30
FAO-SAGARPA, “Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación de la Problemática del
95
Sector Agropecuario y Pesquero de México, 2012”.

96
desapareciera toda esa mitad de las unidades económicas rurales el efecto en el
31
volumen de la producción sectorial sería apenas marginal.

Sin embargo, la importancia de esta producción no debe juzgarse solamente en

función de su aporte a la oferta nacional agropecuaria. Es necesario considerar, en

primer término, su papel fundamental en la satisfacción de las necesidades

alimentarias de millones de familias que constituyen esta población aislada y

marginada. No sería viable satisfacer los requerimientos de consumo alimentario

de esa numerosa población pobre, que habita en cerca de 190 mil localidades

(98% del total) y presenta severas dificultades de acceso a los centros de población

relativamente mayores, solamente a través de mecanismos de mercado; para estas

familias el autoconsumo sigue constituyendo un componente importante en su

alimentación.

Por otra parte, la agricultura de subsistencia hace posible el aprovechamiento de

los recursos de estas unidades económicas rurales, muy reducidos en cada unidad

pero significativos en su conjunto, los cuales enfrentarían dificultades insalvables

para su utilización productiva fuera del sistema de subsistencia.

Asimismo, en buena medida, la producción de subsistencia permite que unidades

empresariales -principalmente agrícolas, pero también de otros sectores- se

beneficien de una fuerza de trabajo cuya producción y reproducción se paga

parcialmente con el producto de las unidades de subsistencia.

31
Estimaciones propias con datos del Censo Agrícola Ganadero y Ejidal de 1930, 1940 y 1950.
97
El ingreso familiar de los agricultores de subsistencia proviene principalmente del

trabajo asalariado y de transferencias. En general, las oportunidades de empleo

están fuera de las localidades marginadas donde se ubican estas unidades

económicas rurales; consecuentemente, se presenta una elevada tasa de

emigración, temporal o permanente, que constituye una de las pocas opciones al

alcance de esta población para mejorar sus difíciles condiciones de vida. Las

familias en estas unidades económicas rurales aportan una parte significativa de

los 2,040,414 jornaleros agrícolas, de los cuales 434,608 son migrantes que, en su

mayor parte (57%), se emplea en cultivos de tomate, chile y otras hortalizas o

32
cultivos industriales de plantación en las unidades agrícolas empresariales.

La migración hacia el trabajo en las unidades agropecuarias empresariales o a los

sectores de manufactura o de servicios permite que algunos miembros de estas

familias alcancen una mayor productividad y mejores remuneraciones. Asimismo,

implica cierta diversificación de las fuentes de ingreso, lo que reduce su

vulnerabilidad económica.

La dinámica del trabajo de los jornaleros combina los ingresos por salarios con la

economía de subsistencia. El trabajo de los jornaleros agrícolas aporta un ingreso

superior al que éstos podrían obtener por cuenta propia con sus reducidos o casi

inexistentes activos; sin embargo, ese ingreso resulta insuficiente para obtener en

el mercado el conjunto de satisfactores necesarios para la familia (vivienda,

32
Rojas, R. Teresa, Inequidades La educación primaria de niñas y niños jornaleros agrícolas migrantes,
Universidad Pedagógica Nacional, México, 2011, Pág. 33.
Por las propias características laborales de los jornaleros migrantes, que implica empleos temporales y
cambios de lugar de trabajo, su número es difícil de precisar. Diversas estimaciones dan cifras que
generalmente oscilan entre cuatrocientos mil y ochocientos mil.

98
alimentación, etc.). La unidad familiar de subsistencia es un complemento

indispensable al ingreso temporal de estos trabajadores, permitiendo las

condiciones básicas para el sostenimiento del hogar familiar; los salarios de los

jornaleros, por su parte, proporcionan la liquidez necesaria para las compras

imprescindibles en el mercado.

La casi nula capacidad de negociación de los jornaleros respecto de sus

empleadores, agravada por la vulnerabilidad derivada del alejamiento del lugar de

su vivienda, conduce a que estos trabajadores deban enfrentar las peores

condiciones laborales. Aunque existe una legislación que pretende regular este tipo

33
de empleo, las normas establecidas tienen poco lugar en la realidad.

Normalmente las relaciones laborales son totalmente informales: menos del 10%

de los jornaleros tienen algún contrato y una proporción aún menor recibe las

34
prestaciones legales. Incluso, según algunos estudios, en numerosos casos se

mantienen condiciones equivalentes a las de los peones acasillados y las tiendas

de raya. Gran parte de los jornaleros migratorios, son originarios de estados del

sur y sureste del país, como Guerrero, Oaxaca, Chiapas, entre otros, y van a

33
El Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus leyes reglamentarias dan
el marco general para la regulación de las relaciones laborales y la protección de los trabajadores. Otras
fuentes legales que regulan aspectos importantes relacionados con los jornaleros agrícolas: Ley Federal del
Trabajo, Ley del Seguro Social, Ley Agraria y Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
“El marco jurídico constitucional establece que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente
útil. La ley establece las condiciones de vivienda decorosa e higiénica que disfrutará el trabajador; la forma y
condiciones en las que se le otorgará al trabajador y a su familia la atención médica correspondiente; la
obligación de proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas, por parte de los
empleadores, etc.” Gómez Oliver, L. Evolución del empleo y de la productividad en el sector agropecuario de
México. CEPAL, Serie Macroeconomía del Desarrollo, N° 180, Naciones Unidas, Santiago, 2016.
34
Gómez Oliver, L. Evolución del empleo y de la productividad en el sector agropecuario de México. CEPAL,
Serie Macroeconomía del Desarrollo, N° 180, Naciones Unidas, Santiago, 2016.
99
trabajar en unidades empresariales en los estados del norte, en Sinaloa, Sonora,

Baja California o Tamaulipas, entre otros.

La emigración acarrea importantes costos, económicos, sociales y humanos. Hay

un significativo costo económico inmediato por la movilización misma, en transporte

y en el pago de condiciones para instalarse, aun sea en las condiciones más

austeras y precarias. En muchos casos, el costo del desplazamiento es un

obstáculo formidable para la economía de esta población, lo que puede

imposibilitar la migración o bien, obligar a los migrantes a aceptar abusivas

condiciones de agentes que aprovechan estas circunstancias. También hay costos

familiares y sociales por el desarraigo, problemas de adaptación a circunstancias

muy diferentes y normalmente penosas; dificultades para la continuidad en los

programas educativos de los niños o en los proyectos de vida de toda la familia;

debilitamiento de la cohesión familiar cuando hay separación entre sus miembros;

mayor costo de la vida o conflictos sociales en los lugares de destino, entre las

numerosas e ingratas adversidades por las que pasan los migrantes.

Un costo particularmente importante para el desarrollo rural y sectorial es el

abandono de los recursos de la unidad económica familiar. En muchos casos,

estas unidades quedan estacionalmente improductivas y sin atención, o bien,

quedan bajo el cuidado de miembros de la familia que no emigraron y que suelen

ser las personas mayores o las madres de familia, que tienen menores condiciones

para impulsar la producción agropecuaria de esos reducidos activos, lo que

provoca una productividad aún más baja y un menor dinamismo en la economía

local.

10
0
El deterioro económico local puede llevar a un proceso acumulativo de emigración,

implicando el abandono del campo. En ocasiones, esto se ve agravado por una

presencia creciente de grupos ilegales que dificultan, aún más, las actividades

productivas.

En el ámbito macroeconómico, la emigración implica una desfavorable modificación

en la relación entre población activa e inactiva en el medio rural. En algunos casos,

esto se compensa por las remesas familiares.

Los jornaleros no solamente carecen de contrato formal y de prestaciones,

usualmente salen de su lugar de origen sin saber siquiera para quién van a trabajar

ni conocen las condiciones que realmente va a tener el empleo. En este sistema,

los agricultores empresariales suelen recurrir a los servicios de un “enganchador”,

que es quien realiza el reclutamiento en los lugares de origen y lleva a los

trabajadores a las diferentes zonas de destino. El transporte y las comidas

requeridas para el viaje son también oportunidades de rapiñas para los

enganchadores.

En México, un segmento importante de la agricultura de subsistencia está

constituido por las comunidades indígenas. Las dinámicas económicas de estas

poblaciones están, en gran medida, determinadas por su particular estructura

colectiva, que frecuentemente implica superponer a la institucionalidad oficial los

usos y costumbres de la comunidad, en una combinación de normas legales con

35
normas autonómicas. Asimismo, la organización de las actividades productivas

35
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce que la pluralidad del país se sustenta en
la existencia de pueblos indígenas; sin embargo, no señala mecanismos para que esta población pueda
100
presenta modalidades que se orientan por valores específicos diferentes, más allá

de la rentabilidad económica, con un gran peso de la vida comunitaria,

organización participativa de los procesos económicos y gobernanza de abajo

hacia arriba. Esto da una gran cohesión social y una resiliencia especial a estos

36
grupos de población.

La principal actividad económica de las comunidades indígenas (y de muchas

comunidades campesinas no específicamente indígenas) es la agricultura, en el

sentido lato del término, incluyendo producción animal y aprovechamientos

forestales. La organización socioeconómica tiende a ser más equitativa y con

mayores lazos de solidaridad al interior de la comunidad; asimismo, los procesos

productivos suelen ser más sustentables ambientalmente, configurando sociedades

con mayor unión y respeto hacia la naturaleza, que contrastan con las relaciones

desiguales y de explotación, frecuentemente desmedida, de los recursos naturales

en la agricultura comercial.

Esas cualidades en la producción, agropecuaria y no agropecuaria, de las

comunidades indígenas y de otros grupos de productores de subsistencia llaman a

un respaldo ideológico de esta agricultura y a la reivindicación de los campesinos.

Una corriente de este movimiento de respaldo a las formas de vida campesinas se

inscribe en las directrices del Foro Social Mundial “Otro mundo es posible”, iniciado

ejercer plenamente sus derechos sociales. En la realidad, las relaciones respecto de las comunidades son de
marginación y fuerte discriminación.
36
La población indígena en México se estima en 11,132,562 personas (2010). Diario Oficial de la Federación,
30, abril 2014. (Diversas fuentes dan cifras diferentes, dependiendo del criterio para calificar a la población
como indígena: si las personas se declaran indígenas, si hablan alguna lengua indígena, si habitan en un
“hogar indígena”, etc.)

101
en Porto Alegre, Brasil en 2001, en oposición al Foro Económico Mundial (WEF) de

Davos, englobando diversas posiciones antisistema. Se convoca a constituir una

gran alianza para construir una nueva sociedad, con valores distintos al mercado y

37
al dinero. Se buscan soluciones locales, creativas, sustentables y de bajo costo,

38
muchas de ellas inspiradas en el modelo de la Iniciativa Comunitaria LEADER,

que puedan ser implementadas autónomamente por los grupos campesinos.

La lógica del Foro Social Mundial rechaza el Estado y el Mercado, invocando el

desarrollo de “formas igualitarias y un movimiento contra la jerarquización”, así

como la posibilidad del “simple intercambio de productos con fines de

39
complementariedad, amistad, convivencia o entretenimiento.” En el largo plazo,

se plantea el cambio de sistema económico: “en los próximos 15 a 25 años las

fuerzas de izquierda reconocerán que la cuestión central no es poner fin al

capitalismo, sino organizar un sistema sucesor que estará en proceso de

40
construcción.”

A la luz de la evolución de la estructura productiva en el medio rural, reciente y

también en el largo plazo, esa visión parecería visualizar la viabilidad de sus

objetivos de manera excesivamente optimista. Sin duda, existen experiencias de

comunidades que han logrado arreglos institucionales y productivos sostenibles

37
Silva, E. Vergara, C. y Rodríguez, E. Casos exitosos en la construcción de sociedades sustentables,
Universidad Veracruzana, México 2012.
38
La Iniciativa Comunitaria Leader forma parte de la política de desarrollo rural, dentro de la Política Agrícola
Común (PAC) de la Unión Europea.
39
Toledo, V. y Ortiz Espejel, B. México, regiones que caminan hacia la sustentabilidad, Universidad
Iberoamericana Puebla, México, 2012.
40
Toledo, V. y Ortiz Espejel, B. México, regiones que caminan hacia la sustentabilidad, Universidad
Iberoamericana Puebla, México, 2012. Los autores retoman la nota de R. Zibechi citando a Immanuel

102
Wallerstein, en un artículo de La Jornada del 29.01.2010.

103
que han transformado muy favorablemente las condiciones de vida de estas

poblaciones. Las enseñanzas derivadas de estos proyectos alternativos son

sumamente ricas y de gran interés para el diseño de estrategias de desarrollo rural.

Sin embargo, se trata de procesos sociales muy valiosos, pero excepcionales.

Frecuentemente, estos proyectos alternativos han contado con el apoyo de

técnicos o investigadores, profundamente comprometidos, que trabajan en

estrecha colaboración con los campesinos en las propias comunidades. A pesar de

los progresos alcanzados en esas experiencias, las condiciones de bienestar de las

comunidades indígenas y las poblaciones campesinas en México siguen siendo

mucho más desfavorables que para la población en general y, lejos de mejorar,

incluso se han venido agravando.

La gran mayoría de la población indígena, 72.0%, vive en condiciones de pobreza;

esto es una proporción mucho mayor que en la población no indígena, donde la

población pobre es el 42.5% del total. La diferencia es aún más aguda en la

pobreza extrema: mientras que la población no indígena que sufre esta situación es

41
el 7.0%, en la población indígena el porcentaje se eleva hasta el 26.6%.

Tanto en el nivel de ingreso como en los indicadores de carencias sociales la

población indígena presenta niveles de bienestar gravemente inferiores a los de la

población no indígena. La población indígena está por debajo del promedio

nacional en todas y cada una de las seis carencias sociales estimadas por

Coneval. Solamente 3.5% de esta población no es pobre ni vulnerable (el

41
Coneval, La pobreza en la población indígena de México 2012, México, 2014.
104
porcentaje en el promedio nacional es de 19.8% y en la población urbana es

24.9%).

En la población indígena, dos de cada cinco personas (39.9%) se dedican a la

agricultura; sin embargo, su participación en el mercado es sumamente limitada,

una gran parte del producto obtenido se destina al autoconsumo. En las contadas

ocasiones en que la comunidad detenta activos económicos significativos, una gran

parte de los beneficios derivados de éstos son apropiados por agentes externos.

En la evolución de la estructura rural la actividad comunitaria ha venido perdiendo

importancia relativa en la economía de estas poblaciones. Los ingresos por trabajo

subordinado ya representan la mayor parte del ingreso familiar (62.2%). Las

transferencias significan otra fracción importante del ingreso (12.9%); solamente

42
10.7% del ingreso proviene de las actividades por cuenta propia.

La ocupación en la unidad familiar se caracteriza por sus bajos niveles de

productividad. Asimismo, las relaciones de la comunidad con el exterior presentan

condiciones sumamente desventajosas. Además de la marginación respecto del

mercado y de los elevados costos de transacción para sus productos, el trabajo

subordinado fuera de la comunidad se realiza en condiciones desfavorables y

43
recibe remuneraciones inferiores al promedio. “…al migrar a entornos urbanos, se

emplea sobre todo en el sector de la construcción y, en forma reciente, en el sector

42
Coneval, La pobreza en la población indígena de México 2012, México, 2014.
La diferencia respecto del 100% se descompone en 6.9% de ingreso no monetario, 4.0% de rentas y 3.3% de
otros ingresos por trabajo.
43
Coneval, Informe de evaluación de la política social 2016.
105
terciario informal (en labores domésticas de manera preponderante), actividades de
44
baja calificación y, por tanto, baja remuneración”.

Al mismo tiempo, se agrava el deterioro de sus recursos naturales. La dependencia

respecto de los apoyos gubernamentales aumenta ostensiblemente.

La carencia de activos, la baja capacitación de la mano de obra y las reducidas

oportunidades productivas derivadas de la marginación del entorno, determinan

una muy baja productividad en estas unidades económicas rurales; de hecho, fuera

del sistema de subsistencia difícilmente podría aprovecharse productivamente el

conjunto de activos productivos involucrados. En este sentido, su costo de

oportunidad es casi nulo. En el corto plazo, este sistema es la única opción para su
45
utilización económica.

En el presente trabajo se consideran también las orientaciones de la iniciativa

LEADER, entre otras. Sin embargo, aquí la estrategia para el desarrollo campesino

46
se plantea en el contexto de una alianza público-privada y pro-mercado. Se

estima indispensable que la estrategia vaya más allá de los alcances de los grupos

campesinos y sus comunidades, involucrando al conjunto de agentes presentes en

el territorio, principalmente: los tres niveles de gobierno, las empresas

agroindustriales y agrocomerciales, las instituciones académicas y las

organizaciones sociales, entre otros.

44
Coneval, La pobreza en la población indígena de México 2012, México, 2014.
45
La productividad por hectárea en el minifundio es elevada; sin embargo, esto corresponde a la reducida
dimensión de este factor productivo y se logra a costa de una bajísima productividad del trabajo, que sería el
factor abundante.
46
Ver Capítulo V.
106
La importancia última de esta agricultura está en su papel como sistema de

sobrevivencia de una parte importante de la población, en las actuales condiciones

del desarrollo nacional.

La solución económica real para esta población está primordialmente en la

creación de oportunidades de empleo productivo y remunerado. Se trata, sin

embargo, de una solución cuya raíz está en el desarrollo económico nacional y

cuyos plazos no son compatibles con las acuciantes urgencias que presenta esta

población. La instrumentación de medidas de corto y mediano plazo para el alivio

de la pobreza y el fomento del desarrollo de estas comunidades resulta un

imperativo social y económico de primera prioridad. Las mejoras en este sentido no

solamente son de elemental justicia dentro de una sociedad solidaria; también

significan impulsar la incorporación de una elevada proporción de la población

nacional al desarrollo económico y social del país.

Como consecuencia de la baja productividad, prácticamente la totalidad de la

población de la agricultura de subsistencia vive en pobreza o pobreza extrema. La

pobreza ha sido, en la práctica y generalizadamente, inherente al sistema de

subsistencia. La solidaridad con esa población, la empatía con los campesinos, en

particular con las comunidades indígenas, el aprecio por la organización social y la

riqueza cultural de las comunidades indígenas y campesinas, así como el respeto

por sus tradiciones y el reconocimiento de los aportes de estos importantes grupos

de población en los ámbitos económico, social, ambiental y cultural, no deben

justificar la permanencia de la miseria generalizada en la que vive la inmensa

mayoría de estas familias, la cual es aún más grave en las comunidades indígenas.

107
La preservación de los conocimientos ancestrales, así como de las prácticas

productivas ambientalmente sostenibles y de los valores culturales, no debe

lograrse a costa de mantener a esta población en condiciones de marginalidad y

miseria. Es fundamental crear alternativas económicas al alcance de las familias

que viven en la agricultura de subsistencia, desarrollar nuevas capacidades

productivas y favorecer su integración económica y social, sin que esto implique la

pérdida de su identidad. Para esto se requiere una vía de desarrollo altamente

participativa e incluyente, capaz de superar las fuertes inercias en los procesos

económicos, sociales y políticos que han provocado su permanente pauperización.

El desarrollo económico y social de estas comunidades, a través de la generación

de nuevas opciones de empleo y diversas fuentes de ingreso, implica la

disminución en el número de familias en el estrato de agricultura de subsistencia;

sin embargo, no debiera significar el vaciamiento del campo; por el contrario, se

trata de fortalecer las diversas dinámicas productivas, agrícolas y no agrícolas, en

el medio rural. Asimismo, la reducción del sector de subsistencia no forzosamente

significaría la pérdida de la riqueza social y cultural de las sociedades campesinas,

incluyendo las comunidades indígenas. Es importante que en la lucha fundamental

contra la miseria y la marginación de esta población se considere también la

dimensión estratégica para la preservación de estos valores. Al respecto, la

transformación participativa y el empoderamiento de las comunidades sobre sus

procesos de desarrollo resultan fundamentales.

108
Agricultura comercial de base familiar

Este estrato está constituido por 970,725 unidades económicas rurales, 18.2% del

total, las cuales participan con el 18.3% de las ventas. A diferencia de la agricultura

de subsistencia, en estas unidades económicas rurales la principal fuente de

ingresos es la actividad agropecuaria. Normalmente, cuentan con superficie

agrícola, inventarios animales y otros activos para la producción agropecuaria con

potencial productivo.

Como consecuencia del origen principalmente agropecuario del ingreso familiar, la

unidad económica rural es al mismo tiempo la unidad de consumo, la familia. Las

actividades y conductas económicas de la producción y del consumo están, en

gran medida, integradas en una sola dinámica.

A pesar de su potencial productivo, en general, estas unidades económicas rurales

están limitadas a una producción en pequeña escala, en el primer eslabón de la

cadena agroalimentaria, y sus ventas son casi siempre a acopiadores. Su nivel de

información sobre los mercados o la posibilidad de utilizar otro canal de

comercialización son casi nulos, de manera que su capacidad de negociación es

muy escasa y sus ingresos son insuficientes e inestables. No son empresas

consolidadas y no suelen presentar un proceso de acumulación que permita la

generación de una inversión productiva creciente que impulse la intensificación de

la producción o el avance en la comercialización hacia una mayor proximidad con

el consumidor final.

109
La situación de la agricultura familiar en México compara desfavorablemente con la

47
presencia y el vigor de este sector en varios países de América Latina. La falta de

desarrollo en la agricultura familiar no solamente está significando un crecimiento

sectorial más débil y una menor producción agropecuaria en el país; tiene también

implicaciones fundamentales en el carácter del desarrollo agropecuario nacional

que es altamente concentrado geográficamente y, sobre todo, en un número muy

reducido de unidades económicas rurales. Se pierde, así, la posibilidad de un

desarrollo rural y agroalimentario con características basadas en el gran número de

unidades económicas rurales de base familiar: i) la agricultura familiar significa una

menor relación capital trabajo en el sector, más compatible con la dotación de

recursos del país; ii) abre la posibilidad a la utilización de tecnologías más

amigables con el medio ambiente que permitan un uso sostenible de los recursos

naturales en la amplia diversidad ecológica del país; iii) favorece una mayor

concurrencia de la agricultura con otras actividades productivas, posibilitando un

mayor impacto positivo en el desarrollo rural y una mayor riqueza en las relaciones

urbano-rurales; iv) la presencia de casi un millón de unidades económicas rurales

de agricultura familiar distribuidas en todo el país tiene un gran potencial para

mejorar el equilibrio regional del desarrollo.

Es ampliamente reconocido el importante margen del estrato de agricultura familiar

para aumentar su producción, mejorando su eficiencia y su productividad, lo que

haría crecer significativamente su contribución a la oferta nacional agropecuaria y

su participación en los mercados locales, así como su incidencia en el desarrollo

47
FAO-BID, Políticas para la agricultura familiar en América Latina y el Caribe, Oficina Regional de la FAO para
110
América Latina y el Caribe, Santiago, Chile, 2007.

111
rural. En general, se conocen tanto los potenciales de crecimiento como las

respuestas técnicas para activarlo en las diferentes líneas productivas para el

abastecimiento de los mercados. Consecuentemente, es usual que se concluya

recomendando impulsar programas de extensionismo para brindar asistencia

técnica a las unidades económicas rurales de base familiar. Comúnmente se

asevera: “Con la adopción de mejores tecnologías se logrará una mayor

productividad, lo que permitirá ampliar la participación de la agricultura familiar en

los mercados”. Sin duda, para aprovechar los potenciales productivos debe

trabajarse tanto en mejorar la tecnología como en ampliar el acceso a los

mercados. Sin embargo, en este trabajo se platea invertir los términos del

argumento tradicional. Se afirma: “Ampliar la participación de la agricultura

familiar en los mercados permitirá aumentar su productividad”. Es decir,

aunque es necesario trabajar en ambos frentes, la adopción de mejores

tecnologías no será posible sin un mayor acceso a los mercados.

Las unidades económicas rurales del estrato de economía familiar tienen potencial

para aumentar su producción; sin embargo, el principal cuello de botella está en la

comercialización. En un medio con grandes carencias de servicios y deficiente

infraestructura, las dificultades para vender cantidades relativamente reducidas de

productos agropecuarios implican costos unitarios de comercialización muy

elevados. Aumentos en la producción demandan recursos ampliados en la

capacidad de almacenamiento y de transporte; conllevan mayores requerimientos

de inversión; someten a la unidad familiar a una mayor dependencia de los canales

110
de comercialización; representan riesgos comerciales más significativos dentro del

presupuesto familiar.

La intensificación tecnológica y el aumento en la escala de producción implican

riesgos sobre el equilibrio de la unidad productiva que es, simultáneamente, la

unidad de consumo. La mera reproducción del sistema a la misma escala otorga

seguridad a la familia en el equilibrio ya alcanzado. En ausencia de una mejor

inserción en los mercados será difícil lograr una mayor escala de producción

basada en la adopción generalizada de tecnologías más intensivas, por más que

estén al alcance de estas unidades económicas rurales. En cambio, tener control

relativo respecto del abastecimiento de una demanda que signifique ganancias

superiores para una producción creciente motivaría iniciativas para introducir

mejoras tecnológicas y para la intensificación de la producción, lo que redundaría

en incrementos de productividad, economías de escala y mayor competitividad.

Programas para apoyar la incorporación de estas unidades económicas rurales en

redes de innovación, típicamente (no exclusivamente) como proveedores;

programas orientados a la reducción de los costos de transacción; o programas de

asistencia técnica en poscosecha, agregación de valor, selección y clasificación del

producto, limpieza y preparación para la venta, formas de empaque, control de

calidad y comercialización podrían tener efectos muy positivos en la generalización

de tecnologías para mejorar la eficiencia en la producción primaria. Esto, a su vez,

debiera apoyarse complementariamente con programas de acceso a sistemas

financieros rurales, incluyendo ahorro, crédito, seguro y servicios, a fin de limitar los

riesgos que podrían derivarse del incremento en la escala productiva.

111
La política actual pone el énfasis en los programas relacionados con la producción

en la parcela y poco se hace para mejorar los aspectos de poscosecha y

comercialización, y para reducir los costos de transacción de estos productores.

El desarrollo de la agricultura comercial de base familiar no solo sufre la ausencia

de programas de apoyo a la comercialización y a la mejor inserción en los

mercados; su participación dentro de los programas públicos de apoyo a la

productividad en la parcela y la competitividad es también muy reducida. En

general, estos programas carecen de las capacidades y el alcance suficientes para

una acción dentro del estrato de la agricultura familiar y se concentran, sobre todo,

en la gran agricultura empresarial. Por otro lado, estas unidades económicas

rurales no califican dentro de las prioridades de la política social. En esas

condiciones, los apoyos para el estrato de agricultura familiar han sido muy

limitados. La estrategia de desarrollo agroalimentario debe considerar, con alta

prioridad, políticas y programas específicamente diseñados e instrumentados con

la agricultura comercial de base familiar, con énfasis en la comercialización y el

48
mayor acceso a los mercados.

Un tercer estrato, que queda fuera del ámbito de este trabajo, corresponde a

465,734 unidades económicas rurales, 8.7% del total, que conforman el segmento

empresarial. Este grupo minoritario de unidades económicas rurales participa con

el 74.2% de las ventas totales y es el principal responsable del abastecimiento de

los mercados nacionales y de las exportaciones. Asimismo, concentra la mayor de

los beneficios de los programas públicos para el desarrollo agropecuario.

112
48
Ver Capítulo V.

113
Gráfica 3.2 Participación de los diferentes estratos en las ventas (porcentajes)
80,0%
73,0% 74,2%

70,0%
UER Ventas
60,0%

50,0%

40,0%

30,0%

20,0%
18,2% 18,3%

7,5% 8,7%
10,0%

0,0%
Subsistencia Mercantil de base familiar Empresarial

Fuente: Elaboración propia con datos de FAO-SAGARPA, “Diagnóstico del sector rural y pesquero:
Identificación de la Problemática del Sector Agropecuario y Pesquero de México, 2012”.

En este trabajo no se tratarán las orientaciones de política para el estrato

empresarial; sin embargo, se enfatiza que la estrategia de desarrollo rural y

agroalimentario, aunque diferenciada, debe ser integral. A veces se comete el error

de afirmar que los productores del estrato empresarial son capaces de resolver sus

problemas por sí mismos y no requieren la participación del Estado, lo que debiera

dejarlos fuera de consideración dentro de los programas de apoyo al desarrollo

rural y agroalimentario. Esta es una afirmación profundamente equivocada que

responde a una visión estrecha que concibe la política de desarrollo como un

conjunto de acciones paternalistas verticales, del Estado hacia los productores

individuales. En ese sentido estrecho sí sería cierto que numerosos subsidios y

apoyos serían innecesarios o, al menos, no prioritarios. Sin embargo, como se

114
plantea más adelante, la política de desarrollo rural y agroalimentario debe

descansar en una estrategia consensuada y en una alianza público-privada que

incorpore al conjunto de los agentes que participan en el desarrollo rural y

agroalimentario.

Las condiciones de la inmensa mayoría de las unidades económicas rurales

enfrentan severos problemas para su integración en el desarrollo nacional a través

de sus propias capacidades. Este es un proceso acumulativo que se ha agravado a

lo largo de varias décadas. Existe un enorme potencial productivo de ingentes

recursos de capital humano, social y natural que cada vez será más difícil de

rescatar de la marginación. Conforme pase el tiempo sin un cambio radical en la

estrategia nacional de desarrollo agroalimentario y rural, las dificultades para

instrumentar una vía de desarrollo capaz de aprovechar esos capitales y de

generar producción e ingreso en el medio rural sobre bases autónomas serán cada

vez mayores.

Es urgente una reforma estructural que plantee un profundo cambio en la actual

dinámica y ofrezca nuevos ejes de progreso para cada uno de los diferentes

49
estratos de productores agropecuarios. Entre más tiempo pase dentro de las

mismas inercias acumulativas de deterioro, más graves serán los problemas y

menos las fortalezas para lograr el desarrollo en el campo.

49
La anunciada “Reforma para el Campo” ha sido prácticamente olvidada. Aunque se presentaron claras
manifestaciones de que había la voluntad política, no se contó con una propuesta integral, pertinente y
viable. Es posible que en esta ocasión, más que la dificultad de enfrentar intereses, el obstáculo principal fue
la carencia de ideas. Los ajustes y cambios menores en financiamiento y algunos otros temas están lejos de
ser una reforma significativa.
115
 IV. POLÍTICA DE DESARROLLO AGROALIMENTARIO Y
RURAL

Bases normativas

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, como ley reglamentaria del Artículo 27 de

la Constitución Política, es la máxima expresión de la normatividad de la acción

pública en relación al desarrollo rural y agroalimentario. El capitulado de esta Ley

trata de manera ordenada y en detalle los principales problemas que enfrentan el

sector primario y el campo mexicano. Los planteamientos sobre los ejes

orientadores son coherentes y cubren las diversas líneas de acción de la política de

desarrollo rural y agroalimentario. Señala, explícitamente, que la política de

desarrollo prevé “el concurso de los diversos agentes organizados, impulsará un

proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del

sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de

vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de

desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio

rural, procurando el uso óptimo, la conservación y el mejoramiento de los recursos

naturales y orientándose a la diversificación de la actividad productiva en el campo,

incluida la no agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad,

50
el ingreso y el empleo de la población rural”.

2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.

115
50
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de

2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.

116
La Ley enfatiza la diversificación y la generación de empleo en el medio rural,

incluyendo el no agropecuario. Se propone fortalecer la economía campesina, el

autoabastecimiento y el desarrollo de mercados regionales que mejoren el acceso

de la población rural a la alimentación y los términos de intercambio, lograr el

incremento del ingreso, el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales

51
productivos, y mejorar la cantidad y la calidad de los servicios a la población.

Para la conducción de la política, la Ley crea, como órgano ejecutivo, la Comisión

Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS), presidida por el

secretario del ramo de agricultura e integrada, también, por las demás secretarías

que realizan actividades en el medio rural.

Asimismo, crea el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable

(CMDRS), como principal órgano consultivo. Este Consejo está integrado por los

miembros de la CIDRS, más los representantes de las organizaciones nacionales

rurales del sector social y privado, las organizaciones nacionales agroindustriales

de comercialización y por rama de producción agropecuaria, los Comités Sistemas

Producto, los representantes de los Consejos Estatales para el Desarrollo Rural

Sustentable, y las instituciones de educación e investigación y organismos no

gubernamentales. Además, señala la necesidad de contar con la coordinación de

los gobiernos de las entidades federativas y municipales, y con la participación de

52
organizaciones o asociaciones del medio rural.

51
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de
2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.
52
2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.

117
 Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de

2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.

118
Para la definición de la política se prevé un proceso de planeación riguroso, del

cual deberá resultar el Programa Especial Concurrente (PEC). Este programa será

el instrumento principal para la puesta en práctica de la Ley, como se justifica en su

creación dentro de la LDRS: “… el Programa Especial Concurrente para el

Desarrollo Rural Sustentable … comprenderá las políticas públicas orientadas a la

generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el

bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad

a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y

53
socialmente débiles.”

La justificación, los objetivos y las orientaciones de la Ley son pertinentes y

completos en lo esencial. El problema de esta Ley respecto del proceso efectivo del

desarrollo rural y agroalimentario radica en su inexistencia en la práctica.

La CIDRS ha sido inoperante, las diez o más secretarías que la integran y actúan

en temas sumamente diversos además de la agricultura, como educación,

comunicaciones y transporte, economía, hacienda, energía, medio ambiente, salud,

políticas sociales o desarrollo regional, no cuentan con ninguna coordinación

efectiva por parte de la CIDRS; en lo esencial, cada secretaría trabaja en el

desarrollo rural según sus propias prioridades y su propia lógica operativa.

Por su parte, el CMDRS realiza sesiones multitudinarias donde se debaten diversos

temas, pero sin resultados operativos directos.

53
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de
2001. Última reforma publicada el 12 de enero de 2012, LXIII Legislatura, 2 junio 2016.

117
El PEC no surge de ningún proceso de formulación de estrategia; es, más bien,

resultado de la yuxtaposición del conjunto de programas que las distintas instancias

del sector público han venido realizando tradicionalmente en el ámbito rural.

Aunque en su fundamentación sexenal dentro del proceso de planeación del

Presupuesto de Egresos de la Federación el PEC mantiene una formulación formal

correcta y acabada en el ámbito conceptual, en los hechos solamente conjunta

diversos programas, subprogramas y componentes que están lejos de

corresponder a los conceptos de su justificación o a los textos de la LDRS. En la

realidad, con frecuencia existen duplicaciones entre los programas; incluso,

algunos presentan finalidades contradictorias.

El problema principal para evaluar el Programa Especial Concurrente, como

principal instrumento público para el desarrollo rural y agroalimentario, es la

ausencia de una estrategia que sirva de referencia para apreciar la idoneidad de

cada uno de los programas que lo integran, así como su complementación para

alcanzar objetivos compartidos. Los diferentes programas que integran el PEC no

son resultado de las necesidades identificadas para instrumentar una estrategia

única, consensuada y definida para todos los agentes, públicos, privados y

sociales; lo que existe en la práctica son programas verticales de apoyo, desde el

gobierno hacia la población beneficiaria, cada uno definido según la visión

particular que en algún momento le dio origen, cada uno con su presupuesto, cada

uno operando con la lógica propia de la instancia oficial correspondiente. Asimismo,

las relaciones entre los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, son

118
más de competencia entre ellos por lograr poder de decisión sobre los recursos

presupuestales que de cooperación en una estrategia concertada, la cual no existe.

El estudio de la política de desarrollo rural y agroalimentario debiera partir del

análisis de la estrategia; la evaluación de la política ejecutada mide la eficacia para

llevar a cabo la estrategia. Pero en este caso no existe una estrategia explícita,

consensuada, integral, diferenciada, incluyente y con visión de largo plazo.

En ausencia de esa estrategia, quedan sin respuesta posible preguntas esenciales

en relación con el gasto público rural:

 Suficiencia (cuanto debe ser)

 Pertinencia (en lo que debe ser)

 Focalización (a quien debe ser)

 Eficiencia (como debe ser)

 Oportunidad (cuando debe ser)

Todos esos son elementos esenciales para evaluar la eficacia de la política que no

será posible satisfacer en este trabajo debido a la inexistencia de una estrategia de

desarrollo agroalimentario y rural. Sin embargo, para contribuir a fundamentar las

nuevas propuestas de política se realiza un análisis del PEC en sí mismo, sus

características y sus resultados.

119
El Programa Especial Concurrente (PEC)

Durante el periodo de vigencia del PEC, el Gasto Público Rural ha crecido en forma

importante. Entre 2003 y 2015 prácticamente se ha duplicado en pesos constantes:

de 165.6 mil millones de pesos (pesos de 2014) llegó a 324.1 mil millones de pesos

54
en 2015.

En ese periodo la población rural se ha mantenido casi sin cambio, de manera que

el gasto público rural por habitante también resulta casi duplicado: de 6,302 pesos

por habitante en 2003, subió a 12,460 pesos en 2015.

El monto de recursos en el gasto público rural y su rápido crecimiento dan muestra

de la respuesta del gobierno a las presiones sociales y políticas respecto del

desarrollo rural y agroalimentario. Incluso, en los años de la crisis económica

mundial que ha debilitado drásticamente las finanzas públicas de México y de la

mayor parte de los países, el monto de recursos del PEC ha quedado relativamente

a salvo de grandes recortes fiscales.

Si bien siempre sería deseable contar con mayores recursos, las sumas

involucradas no son irrelevantes. Como una manera de apreciar la importancia de

este gasto -solamente con fines ilustrativos sobre la importancia de su dimensión-

puede señalarse que equivale a más de mil pesos mensuales por cada

habitante

54
Para 2016 se estima en 327.1 mil millones de pesos (314.3 mil millones de pesos a precios de 2014). Centro
de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentables y la Soberanía Alimentaria, CEDRSSA. “El Programa Especial
120
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable en el Proyecto de Egresos de la Federación 2017”. Cámara
de Diputados, México, octubre 2016.

120
del medio rural; para una familia de cinco miembros serían cinco mil pesos
55
mensuales, en cobertura universal para toda la población rural.

El orden de magnitud señalado deja ver que con el monto del gasto público rural

actual se tiene la posibilidad de impulsar diversas áreas del desarrollo rural y

agroalimentario. Esto contrasta con las condiciones de marginalidad en el medio

rural y con el estancamiento o deterioro de la inmensa mayoría de las unidades

económicas rurales, las cuales corresponden a los estratos de agricultura familiar y

de subsistencia.

Gráfica 4.1. Gasto público rural total y por habitante rural, 2003-2015.
Pesos constantes de 2014.

400.000 15.000

14.000

350.000 13.000

12.000

300.000 11.000
Millones de pesos

10.000

Pes
250.000 9.000

8.000

200.000 7.000

6.000

150.000 5.000
20

20

20

20

20
20

20

20

20

20

20

20

20

Gasto público rural (Izq) Gasto Público Rural Per Cápita (Der)
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública, 2009-2015. INEGI,
2015 y FAO, 2015.

55
Evidentemente, se trata solamente de mostrar un orden de magnitud; no se estaría sugiriendo que existiera
la posibilidad de distribuir entre la población rural esos recursos, que incluyen muchos rubros generales y de
infraestructura pública, etc.
121
Para identificar los factores causales del contraste entre los recursos relativamente

elevados y el deterioro en el desarrollo rural, se analiza el gasto público rural

considerando dos tipos de criterios: i) su finalidad y ii) su forma de ejecución, a

través de bienes públicos o de bienes privados.

Clasificación del Gasto Público Rural:

56
i) Según la finalidad:

a) Bienestar social: Mejorar condiciones de vida.

b) Fomento productivo: Ampliar capacidades productivas.

ii) Según el tipo de bienes:

a) Bienes privados: Canalizados a personas específicas que cumplen

ciertas condiciones.

b) Bienes públicos: Servicios de utilidad general, no son apropiables

y no excluyen a ningún beneficiario.

Los recursos canalizados en las diferentes líneas que se derivan de los cruces de

esas clasificaciones tienen un papel distinto en el desarrollo rural y agroalimentario.

Su importancia relativa y la evolución de cada una de esas líneas permiten

identificar las orientaciones del gasto público rural, a fin de aportar elementos que

contribuyan a explicar los resultados que se han venido obteniendo en los diversos

ámbitos del desarrollo rural y agroalimentario.

56
La parte del gasto público rural que se destina a la administración, aproximadamente 8% del total en 2015,
queda fuera de las dos finalidades señaladas; aquí se le clasifica como de fomento productivo indirecto.

122
Beneficio social y fomento productivo

Durante todo el periodo considerado (2003 a 2015) la parte del gasto público rural

orientada al bienestar social ha sido mayor que la destinada al fomento productivo,

pero la brecha se ha ampliado continuamente. Actualmente, los recursos

canalizados hacia el beneficio social equivalen ya al doble de los dedicados a la

creación o ampliación de las capacidades productivas de la población rural.

El gasto público rural se está orientando crecientemente a la atención de urgencias

sociales o la satisfacción de necesidades sentidas. Esto corresponde a la visión de

corto plazo que tiene el Programa Especial Concurrente, así como a la formulación

de presupuestos anuales. Al mismo tiempo, refleja que el desarrollo rural se ve más

como un problema que hay que aliviar y no como una potencial fuente de

crecimiento productivo que podría jugar un papel positivo en el desarrollo nacional.

123
 Gráfica 4.2. Gasto público rural según finalidad del gasto, 2003-2015 (pesos constantes 2014)

400.000

350.000

300.000
Millones de pesos

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0
20

20

20

20

20

20

20

20

20
20

20

20

20
Gasto total Beneficio Social

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública, 2009-2015. INEGI,
2015.

Bienes pú blicos y bienes privados

La diferenciación entre los recursos que se entregan a través de bienes privados y

los recursos que se canalizan como bienes públicos permite conocer la parte del

gasto público rural que se orienta hacia la solución de los problemas de algunas

personas o familias, ya sea para mejorar sus condiciones de vida o para aumentar

sus capacidades productivas, respecto de la parte del gasto público rural que se

destina a cambiar las condiciones estructurales del medio rural, reducir la

marginación y permitir un mejor entorno físico, económico y social para la calidad

124
de vida de la población rural en general, y un contexto más favorable para las

actividades productivas.

En el primer caso estarían, por ejemplo, las transferencias y subsidios, así como

los apoyos productivos para quienes cumplen con los requisitos de las reglas de

operación de algunos programas. En el segundo caso estarían las obras de

infraestructura productiva o de comercialización; gran parte de los programas de

educación o salud, a través de la construcción de escuelas o clínicas y los

programas operativos de éstas; los programas de investigación; los sistemas de

sanidad agropecuaria y de inocuidad de alimentos; los desarrollos institucionales

para normar las interacciones entre los diferentes agentes; entre otros.

En términos generales, el gasto público rural se ha distribuido en partes

aproximadamente iguales entre los recursos que se entregan a través de bienes

privados y los que se canalizan a través de bienes públicos.

Gasto pú bico rural segú n finalidad y tipo de bienes

El análisis de la combinación de los dos tipos de criterios de clasificación del gasto

público rural permite caracterizar su orientación y las tendencias en la asignación

de los recursos.

El tipo de programas que recibe mayores recursos corresponde a los de beneficio

social a través de bienes privados. Se trata, típicamente, de transferencias a

beneficiarios seleccionados, por ejemplo, PROSPERA (antes, Oportunidades).

125
La segunda línea de programas, por la magnitud de los fondos gastados, es la de

beneficio social a través de bienes públicos. Principalmente, son los gastos en

salud, educación y otros servicios. El presupuesto para este tipo de gasto ha sido el

más dinámico.

En tercer lugar, con un presupuesto significativamente menor, sigue el gasto para

fomento productivo con bienes privados. Son programas que subsidian a algunos

productores que cumplen con las reglas de operación de los programas

correspondientes, para la compra de diversos tipos de activos con apoyo parcial del

gobierno.

El tipo de gasto que recibe menos recursos entre los diversos tipos de programas

es el gasto en fomento productivo a través de bienes públicos; en 2015 a este tipo

de programas se canalizó apenas el 11.6% del gasto público rural. Sin embargo, es

a través de estos programas que se puede reducir la marginalidad del medio rural,

mejorar el entorno socioeconómico y resolver los graves estrangulamientos que

impiden aumentar la productividad en el medio rural. Son acciones que podrían

instrumentarse entre los tres niveles de gobierno, en alianza con los agentes

sociales y privados. En este tipo de programas están acciones de política cruciales

para el desarrollo rural y agroalimentario, entre otras:

 Obras de infraestructura física, como caminos rurales, comunicaciones,

dotación de servicios, etc.

 Infraestructura productiva en irrigación, nivelación de terrenos, etc.

126
  Infraestructura de comercialización, en obras de almacenamiento, redes de

frío, etc.

 Recuperación y uso sostenible de los recursos naturales (suelo, agua,

biodiversidad, etc.).

 Ampliación del capital tecnológico, inversiones en investigación y desarrollo

para el medio rural; transferencia de tecnología, sistema de extensión rural y

capacitación.

 Protección del patrimonio nacional en aspectos sanitarios, salud animal,

sanidad vegetal, inocuidad de alimentos.

 Sistemas de comercialización, integración productiva, información de

mercados, certificación de calidad.

 Sistemas financieros rurales.

Para todos esos y otros problemas fundamentales del desarrollo rural y del sector

agroalimentario se destina menos del 12% del total de los recursos en apoyo del

campo.

127
Gráfica 4.3. Gasto público rural según finalidad y tipo de bienes, 2003-2014.
Precios constantes de 2014.
120.000

100.000

80.000
Millones de pesos

60.000

40.000

20.000

0
20

20

20

20

20
20

20

20

20

20

20

20

20
Beneficio social público Beneficio Social Privado
Fomento Productivo Público Fomento Productivo Indirecto
Fomento
Público
Productivo Privado Fomento Productivo Indirecto Privado

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública, 2009-2015. INEGI,
2015.

Más del 60% del gasto público rural se canaliza a la atención de problemas

inmediatos de la población rural, aliviar la pobreza y mejorar las condiciones de

vida. En el otro extremo, los problemas estructurales que no son individuales

reciben una asignación sumamente reducida, menos del 12% del total; lo que no se

condice con su importancia ni con su potencial para superar los graves desafíos

que enfrenta la población del medio rural. En los últimos años, estas tendencias,

profundamente negativas, se han acentuado. El gasto en fomento productivo a

través de bienes públicos es el único que disminuye y lo hace en forma

significativa.

128
Gráfica 4.4. Gasto público rural según finalidad y tipo de bienes, 2003-2014.
Porcentaje
100

90

80 Fomento Productivo
Indirecto Público
70 Fomento Productivo Indirecto Privado
Fomento Productivo Público
60 Fomento Productivo Privado
Beneficio social Público
50 Beneficio Social Privado

40

30

20

10

0
2003 2010 2015
Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública, 2009-2015. INEGI,
2015 y FAO, 2015.

Asignació n del Programa Especial Concurrente en los distintos ramos

administrativos

La tendencia hacia una mayor canalización de recursos a programas de beneficio

social también se ha visto reflejada en la evolución en la asignación del

presupuesto entre las diversas secretarías de estado y otras instancias o ramos.

Cerca de la mitad del gasto público rural se canaliza a través de dos secretarías de

estado: la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA), y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

Durante todo el periodo analizado la participación conjunta de ambas secretarías

se ha mantenido cercana al 50% del total del gasto público rural; pero la proporción

de cada una ha cambiado drásticamente en esos años: en 2003, el presupuesto de

129
SAGARPA era el triple del de SEDESOL; en cambio, en 2015 ya son casi

equivalentes (ver gráfica 4.5).

La política se ha enfocado más a mitigar los problemas que a atacar sus causas;

más a aliviar las penosas condiciones de vida de la mayor parte de la población

rural que a impulsar el desarrollo de capacidades para que la propia población

pueda mejorar su nivel de vida.

Gráfica 4.5. Participación porcentual del gasto por ramo en el total del Gasto Público Rural del PEC,
años seleccionados.
100 40. INEGI

33. Aportaciones Federales a Estados y

Municipios
90 31. Tribunales Agrarios

23. Provisiones Salariales y Económicas

80
21. Turismo

70 14. STyPS

09. SCT
60 05. SRE

04. Gobernación
50
10. Economía

06. SHCP
40
16. SEMARNAT
30 15. SEDATU

19. Aportaciones a Seguridad Social

20
12. Salud

11. SEP
10
20. SEDESOL
008. SAGARPA
200320102015

Fuente: Elaboración propia con datos de: Gasto ejercido en 2006, datos de la Cuenta Pública, SHCP.
Gasto de 2007 incorporado en el Proceso Integral de Programación y Presupuesto, PIPP, SHCP.
Gasto programado en el PEC incluido en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2008.
Datos de la CHPF según el SISPPPEC de CDRSSA
Informe trimestral sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, cuarto trimestre de 2012, 2013 y segundo
trimestre 2014 SHCP
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Cámara de Diputados.
http://www.diputados.gob.mx/PEF2015/exposicion/decreto_presupuesto.pdf

130
Focalizació n del gasto hacia la població n rural pobre

Una variable esencial para apreciar el papel del presupuesto público en el

desarrollo del medio rural y del sector productivo primario es su asignación a los

diferentes estratos económicos de la población rural.

Los programas de beneficio social están específicamente diseñados para llegar a la

población pobre. Desde 2006 (primer año para el que tiene información) la

proporción de programas focalizados hacia esta población era claramente

mayoritaria, 77.6%; y en los años siguientes ha habido un importante progreso

hacia una mejor focalización; en 2015 el 90.5% de los recursos para beneficio

social corresponden a programas focalizados. Esto no significa que todos estos

recursos llegan efectivamente a la población pobre; los programas que se

instrumentan en las difíciles condiciones en que vive la población rural pobre son,

naturalmente, vulnerables respecto de errores de inclusión o de exclusión, así

como a filtraciones por ineficiencias o corrupción. Sin embargo, los recursos

considerados en este tipo de programas están destinados, por diseño, a la

población rural pobre.

Por otra parte, la mayor parte de los recursos previstos para el fomento productivo

no están orientados hacia la población pobre. En 2006, solamente 22.2% de estos

recursos correspondían a programas focalizados. Además, el progreso en la

focalización ha sido prácticamente nulo, en 2014 la proporción era la misma,

22.2%, y en 2015 el avance habría sido modesto, llegando a 25.6%.

131
 Cuadro 4.1
Recursos públicos focalizados a la pobreza
(Porcentaje)
Programa 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
De beneficio social 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Focalizados a
la población 77.6 76.4 80.7 81 84.5 86.5 87.3 90.5 90.7 90.5
pobre
No focalizados 22.4 23.6 19.3 19.1 15.6 13.5 12.7 9.5 9.3 9.5

De Fomento
Productivo 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Focalizados a la
población pobre 22.2 21 21 21.1 16.4 20.1 24.2 23.2 22.2 25.6
No focalizados 77.8 79 79 78.9 83.6 79.9 75.8 76.8 77.8 74.4
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP, PEC y Presupuesto de Egresos de la
Federación, 2006-2015.

La consecuencia de esas tendencias en el gasto público rurales es, en la práctica,

una asignación de recursos que no reduce la aguda polarización en el medio rural y

en el sector agroalimentario, por el contrario, incluso tiende a profundizarla.

57
De acuerdo con un estudio reciente de RIMISP:

 Entre 2007 y 2010, solamente cinco entidades federativas: Chihuahua,

Jalisco, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas ejercieron casi el 40% del

presupuesto de SAGARPA.

 El 10% de los productores más pobres recibieron:

o De Ingreso Objetivo: 1%

o De subsidios a energía e irrigación: 1%

57
RIMISP: Territorios Productivos. Documento de trabajo 131, febrero 2015.

132
 o De PROCAMPO (actualmente PROAGRO): menos de 3%.

 El 10% de los productores más ricos recibieron:

o De Ingreso Objetivo: 85%

o De subsidios a energía e irrigación: 60%

58
o De PROCAMPO (actualmente PROAGRO): 42%.

Los subsidios a los insumos o a la adquisición de activos los reciben en mayor

proporción los agricultores que utilizan más insumos o compran más activos;

asimismo, los apoyos a las tarifas llegarán en mayor proporción a quien tenga un

mayor consumo de los bienes apoyados. Los subsidios por hectárea, por cabeza

de ganado, por tonelada producida, por valor de las ventas o por compras de

insumos se concentrarán en mayor medida en los productores que posean mayor

superficie de tierra, tengan un mayor hato ganadero, produzcan mayores

cantidades, vendan más o compren mayor cantidad de insumos, es decir, en los

productores más solventes. Si los apoyos se dan en proporción a la disponibilidad

de activos o a la cantidad de producto obtenido o vendido, la lógica de distribución

será: entre más prósperos sean los productores, más apoyos recibirán.

58
En un estudio anterior, “El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales”, Centro de
Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, 2008, John Scott establece las
siguientes participación es del 10% de los productores con mayor superficie de tierra en los apoyos del
Programa Especial Concurrente:
80% de Ingreso Objetivo
60% de los subsidios energéticos e hídricos
55% de Desarrollo Rural (Alianza)
45% de Procampo

133
Mientras tanto, el potencial de los productores de subsistencia y de agricultura

familiar queda sin recursos para resolver los estrangulamientos que impiden su

realización y expansión.

La concentración del gasto público en los programas de beneficio social y la

subestimación de los programas de bienes públicos para el fomento productivo han

provocado que los estímulos para la producción se canalicen hacia los agricultores

más solventes, mientras que los productores de subsistencia reciben únicamente

los apoyos de alivio a la pobreza. Aunque no hay información específicamente

diferenciada, es probable que a la agricultura comercial de base familiar llegue una

proporción muy reducida de uno y de otro tipo de apoyos.

La deficiente composición del gasto público rural se explica, en parte, por la presión

para atender necesidades urgentes, a través de la entrega de apoyos inmediatos

que alivien las graves condiciones de la población rural pobre. Por otra parte,

porque los principales programas para el incremento de la productividad mediante

el desarrollo de capacidades se orientan mayoritariamente al apoyo de la

producción agropecuaria, particularmente, en sistemas tecnológicos modernos

especializados. En las unidades empresariales la producción tiende a ser

especializada en uno o pocos productos, con una lógica de funcionamiento

articulada a su participación en el mercado, donde aporta su producto y obtiene

todas las demás mercancías.

Esto deja fuera una gran parte del potencial productivo de la agricultura comercial

de base familiar, cuyos sistemas de producción no son especializados, sino

134
diversificados, en los que las actividades agrícolas y no agrícolas se retroalimentan

unas a las otras en su funcionamiento dentro de la propia unidad económica rural.

En el caso de los escasos recursos que se destinan al aumento de las capacidades

productivas de la agricultura de subsistencia, estos son canalizados a través de

proyectos muy pequeños, precarios y aislados que frecuentemente terminan

59
cuando se agotan los apoyos públicos. Estos programas resultan, así, más de

beneficio social que de un fomento productivo real. Por lo demás, el carácter

efímero de estos emprendimientos productivos desalienta la asignación de

recursos públicos para este tipo de programas.

La incoherencia en la asignación del gasto público rural respecto de las prioridades

del desarrollo rural ha dado como resultado un grave contraste en la distribución

regional del gasto público rural.

La política agropecuaria es diferente de la política de desarrollo rural, aunque

tengan interrelaciones. La confusión entre ambas políticas provoca que los apoyos

y subsidios para la población marginada sean captados por los agricultores más

pudientes.

Los estados de la República con mayor incidencia de la pobreza rural reciben

apoyos en menor proporción; mientras que la mayor parte de los recursos del

Programa Especial Concurrente se concentran en los estados con mayor

productividad.

59
Algunos proyectos impulsados por estos programas han sido exitosos; desafortunadamente, son casos
excepcionales dentro del gran número de proyectos que se cierran al poco tiempo de iniciados.
135
Mapa 4.1

Fuente: CONEVAL y Scott, J.

El problema de exclusión de la política de desarrollo rural y agroalimentario queda

de manifiesto en la asignación regional de los recursos. Evidentemente, la acción

gubernamental no está contribuyendo a cerrar la brecha en el desarrollo regional

agroalimentario. Lo más grave es que el desarrollo sectorial es una de las áreas

donde existiría la posibilidad de favorecer el progreso económico en el sur sureste

del país. Sin una política de desarrollo rural y agroalimentario que priorice los

programas de fomento productivo, en actividades agrícolas y no agrícolas, en estas

regiones, los demás sectores tienen pocas posibilidades de llegar a generar

ocupación productiva e ingreso para la mayoría de la población de estos estados.

Sin un poderoso programa de inversión pública, dentro de una estrategia

consensuada con los agentes sociales y privados, con visión de largo plazo, el

mercado seguirá ampliando la brecha entre el norte y el sur del país.

136
Limitaciones y consecuencias de la actual política de desarrollo rural y

agroalimentario

En lo que va del siglo, la política de desarrollo rural y agroalimentario se ha

reducido a los programas de gasto fiscal del PEC; se carece de una estrategia

definida para lograr el desarrollo rural y agroalimentario. No existe una visión

consensuada de la vía para la transformación productiva del medio rural ni para la

seguridad agroalimentaria, ni un eje ordenador que dé coherencia a las acciones

de los diferentes agentes (públicos y privados).

Los apoyos del PEC se instrumentan de manera vertical, del gobierno hacia los

beneficiarios. Su diseño es definido en las instancias públicas y, aunque en algunos

casos se obliga a la participación de contrapartes en el costo total del apoyo, en el

contenido sustancial la instrumentación es poco participativa: el gobierno da y los

beneficiarios reciben.

En los presupuestos anuales de gasto público rural la asignación tiene una lógica

de negociación de suma cero: La parte del gasto que obtiene uno la pierde otro.

Cada año, durante la asignación de fondos a los diferentes programas del PEC se

presentan presiones de los diversos grupos sociales o de interés que tratan de

obtener una mayor proporción de recursos. En las condiciones actuales tal actitud

es la racional; la dimensión del apoyo al progreso que pueda lograr cada grupo de

agentes está definida por su capacidad para “bajar recursos”. Cada grupo de

interés presiona para que se asigne una mayor cantidad de fondos a su rubro

productivo, a su región o a su grupo de productores. Pero para finalidades de

beneficio general, que no tienen un beneficiario identificable, como sería la atención

137
a muchos problemas cruciales que determinan la marginación del medio rural, no

existen grupos de presión. Entre los apoyos directos y la atención a problemas

estructurales, los potenciales beneficiarios regularmente preferirán recibir

directamente los apoyos. Para que las asignaciones de presupuesto se dirijan a los

problemas de índole general, deberán responder a soluciones definidas de común

acuerdo entre los agentes públicos, sociales y privados, en una vía de progreso

compartida; es indispensable la existencia de una estrategia consensuada y con

visión de largo plazo. Estrategias de largo plazo que solucionen problemas

estructurales facilitarían negociaciones dentro de actitudes de cooperación entre

los diferentes grupos de agentes.

Existe confusión entre los apoyos orientados al alivio a la pobreza y al

mejoramiento de la calidad de vida de la población rural más carente, respecto de

los de fomento a la agricultura de subsistencia. Las transferencias directas son

indispensables para la sobrevivencia de los grupos de población que no cuentan

con ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades más básicas; asimismo, los

beneficios derivados de la educación o de los servicios de salud, representan

mejoras sustanciales en las condiciones de vida de la población rural y, en el largo

plazo, aumentarían sus capacidades productivas. Sin embargo, en el corto y

mediano plazo, el progreso real de esta población depende fundamentalmente del

desarrollo de capacidades productivas, agrícolas y no agrícolas, que permitan la

generación autónoma y sostenida de mayores ingresos.

México está siguiendo una política agroalimentaria basada en apoyos directos

focalizados, semejante a la de varios países desarrollados, con la diferencia de que

138
en éstos la población dedicada la agricultura es mucho menor y las condiciones de

vida en el medio rural están aseguradas por el nivel de ingreso y los apoyos

gubernamentales. En cambio, en México la marginalidad rural no afecta a algunos -

pocos o numerosos- individuos; en el campo mexicano la marginalidad, la pobreza

y la miseria no son individuales, afectan al conjunto del medio social. Para

combatirlas es indispensable instrumentar una política con visión de largo plazo,

con objetivos y alcance sobre el conjunto de los problemas estructurales, a través

de bienes públicos que incidan sobre las variables que están determinando la

marginación del medio rural y la polarización del sector agroalimentario.

En el gasto público rural predomina la canalización de apoyos puntuales,

anualmente definidos, hacia necesidades sentidas, hacia programas de beneficio

social o a transferencias de ingreso, cuando no se pierde en vicios administrativos

o corrupción. En cambio, los recursos para las variables estratégicas del desarrollo

rural y agroalimentario de largo plazo son mucho menores.

La falta total de visión de largo plazo y la carencia de una política consensuada de

desarrollo rural y agroalimentario hacen que los problemas estructurales resulten

invisibles o minimizados en las prioridades del gasto público rural.

En ausencia de un poderoso programa de inversiones orientado a promover la

transformación productiva del medio rural, los programas de beneficio social

constituyen meros paliativos temporales, generadores de dependencia y

susceptibles de clientelismo partidario.

139
La sociedad rural carece de vías sostenibles de desarrollo autónomo y persiste una

enorme marginalidad que inhibe las actividades productivas (agrícolas y no

agrícolas) provocando condiciones de vida altamente discriminatorias que dejan a

la emigración como única vía de progreso.

La política actual está implicando el estancamiento creciente de amplias regiones,

sobre todo en el sur del país, pero también en otras grandes zonas del territorio

nacional.

Desde hace décadas, la respuesta principal a los problemas rurales y

agroalimentarios ha sido la utilización de recursos fiscales para compensar las

condiciones desfavorables respecto de otros países, de otras regiones o de otros

grupos de población, y dar apoyos fiscales, según la demanda, a los agricultores, a

la población rural o a los consumidores que se encuentran en desventaja; pero sin

una política de largo plazo para atacar las causas de dicha situación desventajosa.

La instrumentación de programas de fomento productivo a través de bienes

privados, en buena medida, sustituye inversión privada; se mantienen o amplían las

ganancias, pero no se logra una mayor productividad. En muchos casos son

apoyos regresivos, captados por la población menos necesitada. Además,

presentan altos riesgos de clientelismo.

Los actuales programas que llegan a la población rural pobre se orientan al

beneficio social de corto plazo; alivian la pobreza, pero no crean capacidades de

generar ingreso. Por otra parte, en ocasiones distorsionan la dinámica económica

de los mercados laborales.

140
 V. PROPUESTA DE POLÍTICA

Política de Estado con enfoque territorial

Los problemas del desarrollo rural y agroalimentario son estructurales, obedecen a

tendencias de larga data, están estrechamente articulados con las actuales

relaciones económicas en el medio rural y han generado intereses que dependen

de este funcionamiento; además, han determinado muy arraigadas formas de

actuación de los diversos agentes, que presentan fuertes inercias. La solución a los

problemas que están frenando el desarrollo agroalimentario y agravando las

dificultades de vida en el medio rural no puede lograrse con medidas puntuales de

alcance limitado y corto plazo. Se requiere una política de Estado que impulse una

estrategia integral, consensuada, basada en una alianza público-privada, con visión

de largo plazo y programas con continuidad plurianual, con objetivos establecidos

de común acuerdo y con una instrumentación participativa que involucre a los tres

niveles de gobierno, así como a los agentes sociales y privados del medio rural y

del sector agroalimentario.

La política de Estado para el desarrollo rural y agroalimentario debe ampliar sus

horizontes, abrir sus ámbitos de acción y cambiar las prioridades presupuestales:

 No estar limitada a los temas de gobernabilidad o de distribución de recursos

fiscales a través de programas verticales donde el Estado da y los

beneficiarios reciben.

141
 Centrarse en la transformación productiva del sector agroalimentario y de las

actividades económicas del medio rural, considerando su sostenibilidad

ambiental y social en el largo plazo, dentro de una estrategia integral que

promueva la mayor productividad, genere riqueza y fortalezca el arraigo de

la población en condiciones dignas, con una perspectiva de progreso

sostenido. Para esta finalidad, en cada territorio se convocará al conjunto de

agentes que participan en la economía rural: autoridades del sector público,

organizaciones sociales, empresarios o asociaciones de agronegocios y

productores agrícolas, y a las comunidades rurales.

 Considerar el conjunto de actividades económicas que se realizan en el

medio rural, agropecuarias y no agropecuarias, así como las múltiples

relaciones urbano-rurales.

 El enfoque estrictamente sectorial debe ampliarse más allá de los estímulos

a la producción agropecuaria, considerando el funcionamiento de las

cadenas de valor del sistema agroalimentario, la integración vertical y los

procesos de agregación de valor.

 Los programas de alivio a la pobreza deberán mantenerse y, en lo posible,

incrementarse, a fin de atender la situación de urgencia de un gran número

de familias rurales. Pero, más allá de estos paliativos necesarios, deberá

darse prioridad a la reducción de la marginalidad estructural del medio rural.

 En lo que corresponde a la agricultura familiar, que abarca a la mayor parte

de las unidades económicas rurales, se trata de incrementar la productividad

142
 de esta población, actualmente marginada, como base para un proceso de

generación de ingreso autónomo y sustentable.

Gasto público con bienes privados

A los programas de beneficio social con bienes privados que implican

transferencias directas para el alivio de la pobreza (como PROGRESA, antes

Oportunidades) corresponde una focalización rigurosa y detallada a nivel de

beneficiario (familia o individuo), dentro de una secuencia espacial de priorización

con la clasificación de las localidades según su grado de marginación. En la

canalización de estos recursos es prioritario reducir al mínimo nivel los errores de

inclusión y de exclusión. Aunque esa focalización conlleva costos operativos

importantes, en este tipo de programas que entregan recursos a fondo perdido y

prácticamente sin contraprestación, se justifica la exigencia administrativa de tener

beneficiarios identificables y una focalización que permita llegar a beneficiarios con

nombre y apellido.

En esas acciones de beneficio social con bienes privados la focalización de los

apoyos hacia los beneficiarios individuales o las familias, aunque costosa, es

necesaria y también es viable porque las sumas por beneficiario son relativamente

reducidas y las interrelaciones operativas que se generan son bastante simples,

algunas veces se limitan a la entrega de recursos monetarios y la verificación del

cumplimiento de las condiciones establecidas en las reglas de operación

correspondientes. En ese contexto, es posible alcanzar un elevado número de

143
beneficiarios identificados y controlar la focalización, logrando, simultáneamente,

una amplia cobertura.

En cambio, los programas de fomento productivo, normalmente van bastante más

allá de la entrega de una suma de dinero o de algunos bienes de consumo. Por una

parte, se trata de desarrollar procesos de producción y comercialización que

involucran sumas de recursos per cápita considerablemente mayores que las

transferencias directas de ingreso, a fin de lograr una escala productiva pequeña

pero que tenga alguna viabilidad de generar una actividad económica con

perspectivas de continuidad. Por otro lado, los proyectos apoyados involucran

relaciones técnicas y comerciales, por lo que, en términos generales, en este tipo

de programas se ha visto la necesidad de un acompañamiento de apoyo técnico

más cercano y duradero para tratar de lograr proyectos productivos exitosos que

puedan sobrevivir autónomamente. Para los programas de fomento productivo los

recursos necesarios en relación con la población atendida son de dimensión

significativamente mayor y deben mantenerse durante más tiempo.

Para programas que impliquen algo más que la mera transferencia directa de

recursos monetarios, la simple dimensión de la población que debe ser atendida

debiera hacer evidente la imposibilidad de lograr una cobertura de la población

objetivo -ya no universal, sino ni siquiera significativa- con programas de bienes

privados, operando con una lógica vertical, en acciones desde el gobierno hacia

cada beneficiario o familia de beneficiarios. La experiencia con los programas

tradicionales de este tipo muestra la enorme disparidad entre la magnitud de la

población susceptible de ser apoyada con instrumentos de fomento productivo y la

144
cuantía limitada de los recursos disponibles. La población que se ha alcanzado a

beneficiar con apoyos productivos de los programas tradicionales es una mínima

parte de la población potencial; cuando más son unas decenas de miles y en

algunos programas son apenas unos cientos de personas dentro de los millones de

familias que requerirían ser apoyadas. En los programas de fomento productivo

resulta por demás evidente la imposibilidad de llegar a atender a una parte siquiera

medianamente significativa de la población rural a través de programas que

mantengan un enfoque de atención beneficiario por beneficiario o de pequeños

grupos.

Además de la inviabilidad de lograr una cobertura relevante a través de programas

verticales gobierno-beneficiario, los resultados alcanzados por estos programas,

aun en la reducida proporción del número de sus beneficiarios, no ofrecen

soluciones duraderas a los problemas de esta población. Los proyectos productivos

que se promueven dentro de los programas tradicionales para la población rural

pobre tienden a obtener logros efímeros; una amplia proporción de los pequeños

emprendimientos productivos creados por estos programas quiebra o desaparece

60
antes de los dos años.

60
Ver, entre otros, INEGI, CEPAL, INADEM o The Failure Institute.
No hay un dato preciso sobre la sobrevivencia de estos proyectos; sin embargo, las estimaciones
sobre la tasa media de mortalidad para el total de las microempresas creadas en México indican
que cerca del 38% quiebra en el primer año y 75% desaparece en los primeros dos años. El ritmo de
extinción de pequeños emprendimientos de campesinos pobres, en zonas rurales marginadas, debe
ser aún más grave que el promedio, sobre todo, considerando que entre las primeras razones de la
quiebra se ha identificado la “insuficiencia de ingresos para sobrevivir”.

145
Por otra parte, los programas tradicionales tienden a ser verticales y paternalistas.

Aunque, con frecuencia los beneficiarios de los proyectos productivos tienen

formalmente autoridad de decisión sobre su proyecto, muchas veces ésta se ve

inhibida por la falta de capacidad técnica y gerencial para adoptar definiciones

sobre los procesos productivos o comerciales. Esto los hace sumamente

vulnerables a la corrupción de agentes públicos y privados en la operación de

compras de activos, pagos de servicios o ventas de productos, en perjuicio de las

posibilidades de lograr una rentabilidad sostenida.

En general, los apoyos gubernamentales de los programas orientados al desarrollo

de capacidades a través de bienes privados logran crear una capacidad productiva;

en la mayor parte de los casos los beneficiarios de este tipo de programas

aprenden a producir; sin embargo, generalmente los proyectos carecen de la

ubicación, la escala y los canales de comercialización para poder competir. Los

pequeños proyectos aislados, en zonas pobres y con elevado grado de

marginalidad no tienen viabilidad para mantenerse en el mercado. Considerando

exclusivamente los emprendimientos que han logrado mantenerse en el tiempo, la

población atendida en lo que va de este siglo resulta sumamente reducida y

prácticamente sin relevancia respecto de los millones de familias de la población

potencial. Aun la población que años atrás recibió este tipo de ayudas, ahora sigue

formando parte de la población pobre que necesita apoyos para mejorar su

ocupación productiva y su capacidad de generación de ingresos.

El desarrollo de capacidades productivas de la población rural pobre no podría

lograrse a través de proyectos individuales, familiares o de pequeños grupos de

146
beneficiarios, en la lógica vertical de los programas de beneficio social, en la cual el

Estado establece una focalización de los beneficiarios y otorga los apoyos. Además

de la evidente insuficiencia de recursos para que el gobierno pudiera financiar

proyectos productivos para los millones de familias campesinas, sería ilusorio

pretender que pudiera manejar la instrumentación de proyectos para una parte

significativa de esa población, atendiendo la enorme diversidad de líneas y

características de producción, las diferentes clases y canales de comercialización y

los innumerables tipos distintos de problemas de gestión administrativa. Intentar

esto, como actualmente pretenden hacerlo algunos programas, provoca, además

del evidente paternalismo, enormes costos por beneficiario y convierte a estos

programas en una modalidad, apenas algo diferente, de la entrega de apoyos de

alivio a la pobreza.

Por otro lado, en los programas de fomento productivo a través de bienes privados

la focalización en la distribución de los recursos plantea problemas cruciales. En los

programas tradicionales el acceso a los apoyos requiere de la iniciativa de los

beneficiarios, quienes deben funcionar como contrapartes de las instituciones

gubernamentales. Generalmente han sido los productores con mayores recursos y

más eficientes, localizados en zonas relativamente mejor comunicadas, los que han

podido acceder a estos apoyos.

Para que los agricultores de subsistencia o los de agricultura comercial de base

familiar logren acceso a los programas de fomento productivo se requiere una

focalización deliberada y bien instrumentada. No se trata, sin embargo, de una

focalización guiada solamente por la intensidad de la pobreza, la gravedad de la

147
privación social o lo apremiante de las necesidades de la población más carente y

vulnerable. Esos criterios son fundamentales y suficientes para guiar la asignación

de los apoyos en los programas de la política social para el alivio de la pobreza.

Pero los programas de fomento productivo con bienes privados, a diferencia de las

acciones de beneficio social que se instrumentan con este mismo tipo de bienes,

tienen condiciones que implican la necesidad de un planteamiento de focalización

diferente. Para la asignación de los recursos de los programas de fomento

productivo deben añadirse otros criterios y métodos de focalización.

El éxito de los proyectos productivos depende, más que de la eficiencia de los

apoyos gubernamentales, de las capacidades de los propios productores y de las

vinculaciones e interrelaciones con otros agentes económicos. La iniciativa y la

apropiación de los productores respecto del proyecto productivo no podrían ser

soslayadas; tampoco podría serlo su inserción en las cadenas de valor, el acceso a

los mercados y los costos de transacción. El éxito de los programas de fomento

productivo a través de bienes privados depende, en gran medida, de la

participación del conjunto de agentes dentro de un territorio, la cual solamente

puede lograrse a través de bienes públicos. Más que reasignar los apoyos de los

programas de fomento productivo a través de bienes privados siguiendo criterios de

equidad, se trataría de ubicar estos programas exigiendo su combinación con

programas de bienes públicos, a fin de democratizar las oportunidades de acceso a

los recursos privados y abrirlas a la participación de la población de la agricultura

de subsistencia y de la agricultura mercantil de base familiar. Los apoyos de

fomento productivo con bienes privados no deben ser canalizados por criterios o

148
prioridades gubernamentales, sino en atención a la iniciativa y la capacidad propias

de los diversos agentes privados y sociales, en colaboración con los agentes

gubernamentales y procurando su operación en combinación con programas de

bienes públicos.

Lo anterior implica un grado de participación social mucho mayor que en los

programas tradicionales. En éstos, aun cuando se ha hecho el esfuerzo por

implementar proyectos participativos, la participación que se logra es, cuando

mucho, de los beneficiarios directos. En cambio, el enfoque territorial se orienta a

lograr una participación amplia del conjunto de agentes públicos y privados que

actúan en el territorio, como la base para la transformación productiva del mismo.

Experiencias recientes que intentan ampliar los programas de transferencias

directas de alivio a la pobreza para abarcar también finalidades productivas, han

encontrado fuertes limitaciones. Aunque declaradamente se pretendería utilizar un

enfoque territorial y bienes públicos, en la realidad se tiende a trabajar

exclusivamente con la población pobre. La falta de participación del conjunto de

agentes sociales y privados, principalmente instituciones académicas y empresas

que actúan en el territorio, limita los apoyos de bienes públicos al tipo de activos

que pueden ser manejados por los grupos de esta población. En la práctica, se

convierten en bienes privados. No solo eso; en general, tenderían a ser bienes

privados de una escala muy pequeña, derivada de la realidad económica de esta

población, y con alcances productivos limitados y estrechos. Aunque se plantean

procesos de desarrollo comunitario, en el fondo, se ha seguido con la lógica vertical

149
de que el gobierno da y los beneficiarios reciben, aunque ya no se llamen

“beneficiarios”, sino “población atendida”.

La eficacia de los programas de bienes privados para transformar la capacidad

productiva de la población pobre requiere indefectiblemente de su combinación con

programas de bienes públicos, dentro de un amplio marco de participación del

conjunto de actores dentro del territorio: organizaciones campesinas, asociaciones

de productores, empresas –agropecuarias y no agropecuarias-, instituciones

académicas, y autoridades y técnicos de los tres niveles de gobierno. Los apoyos a

través de bienes privados deben ser un complemento dirigido a ampliar las

oportunidades de participación de la población pobre, dentro de una transformación

del desarrollo territorial conducida a través de bienes públicos y con la participación

de los diferentes agentes presentes en el territorio, no solamente de los

beneficiarios de los apoyos con bienes privados.

Tanto los programas de bienes privados como los de bienes públicos deben ser

priorizados y definidos por el conjunto de agentes dentro del territorio; no

solamente por los agentes gubernamentales. La acción del gobierno debe estar

orientada, principalmente, a remover los obstáculos que impiden el desarrollo

eficiente de las actividades productivas, principalmente a través de bienes públicos,

y a apoyar la participación de la población rural pobre, a través de bienes privados,

que serían complementarios de los bienes públicos.

150
Programas con bienes públicos

El gasto público con mayor capacidad para avanzar en la solución de los

problemas estructurales del campo y en la reducción de la severa marginalidad del

medio rural es el que se ejerce a través de bienes públicos de fomento productivo,

dirigidos a los cuellos de botella que están significando obstáculos cruciales en

cada territorio específico. Sin embargo, en el enfoque de desarrollo territorial es

fundamental la concurrencia de los programas con bienes de distinto carácter. Por

un lado, debe existir una complementación entre los programas de bienes públicos

de beneficio social y los de fomento productivo; por otro lado, a la base de bienes

públicos es indispensable sumar también programas con bienes privados que

amplíen las posibilidades de participación de la población más desfavorecida.

Los programas de beneficio social a través de bienes públicos, como los

relacionados con educación, salud o segmentación de mercados para la

distribución de alimentos básicos subsidiados, siguen naturalmente una lógica de

estrategia de alcance nacional. El motor fundamental de estas acciones es el

gobierno; sin embargo, en todos los casos la eficiencia y eficacia de los programas

se verán favorecidas con la participación de los agentes privados y sociales del

territorio respectivo, tanto para la precisión de las prioridades como para la

funcionalidad operativa de los programas. La focalización geográfica más

importante de estos programas se da en el ámbito de las localidades, típicamente,

en las de alta y muy alta marginación, dentro de una estrategia regional más amplia

que genere sinergias y economías de escala.

151
A los programas de fomento productivo a través de bienes públicos, por su propia

naturaleza, les corresponde un diseño territorial, con alcance regional, según el

ámbito en que haya sido identificado el problema o el potencial específico sobre el

que se desea actuar. La focalización debe obedecer al territorio en el que se dan

las interacciones entre los diversos agentes involucrados en el proceso productivo.

Tanto la focalización territorial y no individual como la participación de los diferentes

agentes dentro del territorio son características esenciales para la viabilidad,

eficiencia y éxito de los programas de fomento productivo.

La propuesta de estrategia de desarrollo rural con enfoque territorial se orienta a

permitir el aprovechamiento del potencial productivo agroalimentario del territorio,

en sus diversas vertientes y modalidades, actuando como catalizador de las

acciones del conjunto de agentes, públicos y privados, que conviven en el mismo,

dentro de una visión de transformación productiva ambientalmente sustentable y de

largo plazo. Al mismo tiempo, como parte de la estrategia de desarrollo territorial,

se promoverán condiciones para el logro de una mayor equidad.

La propuesta de estrategia tiene un carácter integral e incluyente. Contempla el

cruce de las variables definitorias del territorio con las variables que identifican la

estructura de las unidades productivas rurales. Esto también implica que no se

pretende aplicar la misma receta en todos los lugares y para todos los agentes.

Además de atender las diferentes vertientes del potencial productivo

agroalimentario, sus modalidades y los obstáculos cruciales que se enfrentan en

cada territorio, la estrategia será diferencial en atención al carácter de las propias

unidades productivas; básicamente, se hará la diferencia entre las unidades de

152
subsistencia y las unidades comerciales de base familiar. Asimismo, en todos los

casos, dentro del análisis de las condiciones del potencial productivo se

considerará la presencia del conjunto de agentes y, dentro de éstos, de manera

especial, la existencia de empresas agroalimentarias.

La estrategia estará basada en el desarrollo de la productividad rural del territorio, a

través de varios componentes, teniendo como hilo conductor el desarrollo de

cadenas de valor a través de redes de innovación y la adopción de tecnología.

En la presente propuesta de política de Estado para el desarrollo rural y

agroalimentario se supera el enfoque de programas dirigidos a beneficiarios

individuales o de pequeños grupos; en cambio, se plantea una política con énfasis

en bienes públicos, dentro de un enfoque de desarrollo territorial.

Dentro de la política de Estado de desarrollo rural y agroalimentario, la

coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios

involucrados juega un papel preponderante en la formulación e instrumentación de

diferentes estrategias en el ámbito regional.

El federalismo y la descentralización de la función pública deben ser criterios

rectores para la formulación e instrumentación de los programas regionales.

El carácter participativo es esencial. Pero no se limita a la participación de los

grupos de beneficiarios; se trata de una participación colectiva tanto comunitaria

como de los diversos agentes públicos y privados que participan en el desarrollo

rural y agroalimentario en el territorio: funcionarios de los tres niveles de gobierno,

153
empresas, instituciones académicas y de investigación, organizaciones no

gubernamentales, asociaciones de productores, comunidades, etc.

El proceso de planeación tomará como un eje principal las delimitaciones de los

pueblos y comunidades involucrados, y procurará que la instrumentación del

programa asuma formas operativas que respeten los usos, costumbres, valores y

formas específicas de organización social de estos pueblos y comunidades,

especialmente en regiones con población indígena significativa.

La participación de los diversos agentes debe conducir a la formulación de una

estrategia de desarrollo rural y agroalimentario en el ámbito local. Se trata de un

cambio institucional que fundamentalmente significa dar realidad a entidades y

organismos formales que han sido poco operativos. El motor para hacer realidad

este cambio se basa en dos elementos: i) El programa de inversión en bienes

públicos, y ii) La participación del conjunto de agentes, no solamente de los

beneficiarios directos.

Las instancias de participación serían comités, como han existido antes en diversas

modalidades y con éxitos relativamente modestos. Sin embargo, a diferencia del

enfoque tradicional, en esta propuesta los agentes públicos no tienen el papel

preponderante. Se plantea que sean los agentes privados y sociales quienes

jueguen el rol principal, en conformidad al objetivo de impulsar la producción y la

productividad, variables que caen en el ámbito de acción de estos agentes y donde

el Estado tiene un papel principalmente catalizador, facilitador, regulador y de

apoyo.

154
La acción de estos comités también sería un ordenador y orientador de las

acciones de los diversos programas existentes que en “mayor parte, continúa(n)

constituyendo acciones aisladas insuficientemente evaluadas y que no suelen

priorizar una visión territorial basada en la complementariedad que pudiera darse

61
con otros proyectos o programas en el área de intervención”.

“… las nuevas intervenciones deberían incorporar cuatro elementos:

i) Un sentido de integralidad (intervenciones múltiples, diseñadas teniendo

en cuenta la especificidad del territorio donde son aplicadas).

ii) Una visión de eliminar las fallas de mercado.

iii) Una visión más participativa de la estrategia…

62
iv) Intervenciones basadas en un diseño estratégico…”

En lugar de que los agentes públicos se relacionen verticalmente hacia abajo con

los beneficiarios, en el proceso de planeación participativa que se propone el flujo

dominante debe ser de abajo hacia arriba, dentro de un trabajo en redes de

innovación, donde el conocimiento y la definición de las prioridades no es

comunicada por los agentes gubernamentales, sino que es encontrada y

desarrollada a partir de los conocimientos de todos los participantes.

Asimismo, en los recursos para financiar las inversiones necesarias se suman

fondos públicos y fondos privados, donde la mayor parte de las inversiones

productivas son financiadas por los agentes privados correspondientes; los aportes

61
Soto Baquero, F. Rodríguez, M. y Falconi, C. Políticas para la agricultura familiar en América Latina y el
Caribe. Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago, Chile, 2007.
62
Soto Baquero, F. Rodríguez, M. y Falconi, C. Políticas para la agricultura familiar en América Latina y el
155
Caribe. Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago, Chile, 2007.

156
del gobierno son, fundamentalmente, bienes públicos para obras de infraestructura

o para apoyo técnico. Los bienes privados de origen público serían

complementarios y se orientarían a facilitar la participación de los productores de la

agricultura familiar.

Cambios en los programas

Para la ejecución de esa estrategia, la política de Estado deberá contar con nuevos

instrumentos y programas, participativos, descentralizados, pro-mercado,

multisectoriales, con fuerte anclaje en las propias relaciones económicas.

La política de Estado debe reconocer las limitantes de los actuales programas de

fomento productivo y plantear nuevas orientaciones:

Limitantes identificadas:

a. Son dirigidos a beneficiarios individuales o de pequeños grupos, cuya cobertura

resulta poco significativa dentro del universo de la población potencial.

b. Siguen una lógica vertical: el gobierno da los apoyos y los beneficiarios los

reciben.

c. Los apoyos productivos no alcanzan resultados sostenibles en el largo plazo,

sino que tienden a mantenerse solamente durante el periodo del apoyo o

subsidio.

d. Se orientan a resolver problemas de beneficiarios específicos, sin atender los

problemas globales que restringen las posibilidades productivas, principalmente

en la comercialización y la agregación de valor a la producción primaria.

157
e. Se instrumentan como programas o componentes desconectados, cada uno con

sus beneficiarios y su propia lógica de acción.

Respuesta estratégica:

a. Estrategia para aumentar la productividad con énfasis en bienes públicos,

dentro de un enfoque de desarrollo territorial.

b. Estrategia orientada a lograr una participación amplia del conjunto de agentes

públicos y privados que actúan en el territorio, como la base para la

transformación productiva del mismo: tres niveles de gobierno, instituciones

académicas y de investigación, empresas y cadenas productivas, mercados

locales, asociaciones de productores y organizaciones sociales.

c. Estrategia integral, pero especialmente dirigida al estrato de subsistencia y al

estrato de agricultura comercial de base familiar.

d. Estrategia diferenciada:

 Para el estrato de subsistencia se enfatizará el desarrollo de capacidades

dirigidas tanto a mejorar la productividad de la ocupación por cuenta propia

como a ampliar las oportunidades de trabajo subordinado.

 Para la agricultura comercial de base familiar se enfatizará la superación de

obstáculos y estrangulamientos que significan costos de transacción

elevados y dificultad de acceso a mercados.

e. Estrategia única, con concurrencia del conjunto de los programas/componentes

en el mismo territorio.

158
Cuadro 5.1
Lineamientos para una nueva propuesta

Política Actual Elementos para nueva propuesta

i. Visión de corto plazo. i. Visión de largo plazo.

ii. Sólo Gasto Público. ii. Desarrollo institucional para la
transformación productiva.
iii. Enfoque sectorial. iii. Enfoque multidisciplinario.
iv. Instancias centrales definen las acciones. iv. Acciones definidas de abajo hacia arriba,
dentro de un marco general, amplio.
v. Programas gubernamentales con lógica v. Desarrollo territorial impulsado por
vertical: gobierno da; beneficiarios reciben. agentes locales, con apoyo del Estado.
vi. Subsidios agropecuarios. vi. Infraestructura y servicios.
vii. Asistencialismo. vii. Inversión productiva.
viii. Alivio a la pobreza. viii. Alivio a la pobreza y desarrollo de
capacidades productivas.
ix. Deterioro ambiental. ix. Sustentabilidad ambiental.
Fuente: Elaboración propia

Se plantea impulsar la transformación productiva del medio rural, a través de la

reducción de la marginalidad estructural, dentro de un enfoque de desarrollo

territorial, adecuado a cada realidad regional, que considere el conjunto de las

actividades económicamente viables, agricultura, comercio, turismo, artesanía,

manufactura, extracción de materiales y otras, incluyendo los diversos tipos de

interrelaciones e intercambios con los centros urbanos, dentro de un proceso de

integración a los mercados que respete identidad, valores y tradiciones de las

comunidades rurales, brindándoles apoyos de capacitación, asistencia técnica,

financiamiento y comercialización, entre otros.

Esta política debe ser mucho más que un conjunto de programas de gasto

operados verticalmente, del gobierno hacia los beneficiarios. Especialmente, será

necesario que combine dos lineamientos estratégicos fundamentales: En primer

término, deberá contar con un poderoso programa de inversiones orientado a

mejorar la infraestructura física, las condiciones de vida y las bases económicas de

159
la población rural, a fin de reducir el enorme grado de marginación. Las áreas

prioritarias de este programa han sido identificadas en diversos documentos tanto

de gobierno como de las organizaciones de los agentes privados y sociales del

medio rural y van desde la infraestructura básica hasta los sistemas operativos de

financiamiento y comercialización.

En esta propuesta se retoman esos componentes dentro de esa primera línea de

acción; pero se establece un segundo lineamiento complementario indispensable,

el cual enfatiza la necesidad de que el programa de inversiones sea acompañado

por un conjunto de desarrollos institucionales, los que serán instrumentados con la

participación de todos los agentes involucrados, públicos, privados y sociales,

estableciendo un nuevo contexto institucional global y promoviendo desarrollos

institucionales específicos en el ámbito rural, dentro de un marco legal estable y

que favorezca la equidad.

Líneas prioritarias en el programa de inversiones rurales:

• Dotación de infraestructura rural básica, complementaria a las grandes obras

públicas;

• Infraestructura productiva y de comercialización en el medio rural;

• Acceso a mercados y servicios para mejorar la producción y la inserción

económica;

160
 • Desarrollo de capital humano, a través de la asistencia técnica rural y la

capacitación en actividades productivas, con énfasis en la gestión y la

comercialización;

• Rescate y la valoración de los recursos naturales (agua, suelo y

biodiversidad);

• Apoyos para mejorar la eficiencia en el funcionamiento de los mercados de

recursos naturales (tenencia de la tierra, cuotas de agua, concesiones

forestales, cuotas de pesca);

• Recursos para ampliar las posibilidades de financiamiento de las actividades

económicas en el medio rural.

• Sistemas de información de mercados, control y certificación de calidad;

• Fideicomisos con los gobiernos estatales y municipales.

El desarrollo institucional deberá incluir, entre otros componentes esenciales, los

siguientes:

• Un marco regulatorio y operacional del mercado laboral rural, considerando

las particularidades del empleo en el campo.

• Los derechos de propiedad (tierra, agua, recursos forestales, cuotas de

pesca, biodiversidad, patentes tecnológicas), incluyendo la definición de

instrumentos (contratos y otros) para el funcionamiento eficiente y equitativo

de estos mercados y el cumplimiento de la ley (tenencia y renta de la tierra,

160
 cuotas de agua, concesiones forestales, cuotas de pesca, patentes de

biodiversidad y otros).

• Adecuación normativa para incorporar los recursos naturales a la dinámica

productiva rural sustentable, incluyendo el pago por servicios ambientales y

el funcionamiento de un mercado para capturas de carbono.

• Mecanismos de inserción económica que reduzcan los costos de

transacción.

• El desarrollo de sistemas financieros rurales accesibles para el conjunto de

la población rural, incluyendo ahorro, servicios bancarios, microseguro y

crédito (en ese orden).

• Ampliación y desarrollo de las redes de protección social en el medio rural, a

fin de atender las graves urgencias de esta población, mejorar de manera

inmediata sus condiciones de bienestar y frenar la transmisión

intergeneracional de la pobreza.

• Sistemas de participación y comunicación.

• Revaloración de las culturas y tradiciones rurales, destacadamente las de la

población indígena, apoyando la conservación de su autenticidad, así como

su desarrollo y su difusión.

• Sistemas de seguimiento y evaluación.

161
Dentro de los lineamientos generales de esta propuesta de estrategia integral se

plantea también la necesidad de diferenciar prioridades y orientaciones, en función

de las características de cada estrato de productores. Se hace la distinción entre la

agricultura de subsistencia y la agricultura comercial de base familiar, ya que sus

potenciales y requerimientos son diferentes.

Agricultura de Subsistencia.

La condición básica para la solución de la pobreza de esta población es el

crecimiento económico y la generación de empleos en el país, condiciones que,

obviamente, quedan totalmente fuera del ámbito de una estrategia orientada al

desarrollo rural. En lo que corresponde a esta política específica, el componente

fundamental para acompañar el crecimiento económico es la reforma laboral

adecuada a las condiciones del empleo asalariado en el medio rural.

En el corto plazo, el objetivo principal es reducir la marginalidad y fortalecer el

autoconsumo. Existe una gran convergencia en torno a que las políticas públicas

para el desarrollo de la agricultura de subsistencia deben atender tres prioridades:

1) garantizar la seguridad alimentaria a través de la producción de alimentos o de la

generación de ingresos para adquirirlos; 2) mejorar los medios de subsistencia para

reducir la pobreza y los riesgos; y 3) lograr el uso sostenible de los recursos

63
naturales.

63
Banco Mundial. Informe sobre desarrollo Mundial 2008. La Agricultura y la reducción de la Pobreza. 2008.
Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2008/Resources/2795087-
1191440805557/4249101-1191957549239/07
162
La propuesta se orienta a favorecer el desarrollo de 3.5 millones de unidades

rurales de subsistencia. El objetivo principal es desarrollar capacidades autónomas

y aumentar la productividad de la población, en actividades agrícolas y no-

agrícolas, para generar ingreso, reducir la pobreza y lograr la seguridad

alimentaria.

La estrategia de desarrollo territorial (plurisectorial), considera el conjunto de las

actividades económicamente viables: agricultura, comercio, turismo, artesanía,

manufactura, extracción de materiales y otras, incluyendo los diversos tipos de

intercambio con los centros urbanos, proveyendo capacitación, asistencia técnica,

financiamiento y apoyos a la comercialización.

En el proceso de planificación participativa se enfatizarán los apoyos al potencial

productivo en actividades no agropecuarias, como el pequeño comercio, la

elaboración de productos artesanales o la venta de servicios.

En los apoyos a las diversas actividades productivas se enfatizarán los aspectos de

capacitación, financiamiento, comercialización, gestión, control de calidad y

reducción de costos de transacción.

La política de Estado se orientará a favorecer, específicamente, el aumento en la

producción de alimentos dentro de la comunidad. Este propósito de ubicará en una

visión más amplia de las prioridades de la comunidad, estimadas a través del

desarrollo de un diagnóstico territorial y de la instrumentación de metodologías

participativas, pero constituirá un foco inequívoco para guiar las acciones del

programa.

163
Una parte significativa de la población involucrada es población indígena que sufre

las condiciones más desfavorables y al mismo tiempo presenta particularidades

que deben ser tomadas en cuenta, en particular, la necesidad de trabajar con el

enfoque de comunidad.

Entre los principales lineamientos estratégicos para la agricultura de subsistencia

dentro de la política de Estado para el desarrollo rural y agroalimentario, se señalan

los siguientes:

 Son las comunidades y las organizaciones de trabajadores rurales quienes

deben tener la capacidad de decisión sobre el uso de los recursos, dentro de

una normatividad explícita.

 Nuevos programas dirigidos al fomento productivo de actividades diferentes

a la agricultura, como el comercio, las actividades extractivas, las artesanías,

el turismo, etc.

 Ampliar y desarrollar las redes de protección social en el medio rural, a fin de

atender las graves urgencias de esta población, mejorar de manera

inmediata sus condiciones de bienestar y frenar la transmisión

intergeneracional de la pobreza.

 Reconocer la riqueza cultural y los valores sociales en estas sociedades;

junto con la ampliación de capacidades y la búsqueda de nuevas actividades

productivas deben revalorarse las culturas y tradiciones rurales,

destacadamente las de la población indígena, apoyando la conservación de

su autenticidad, así como su desarrollo y su difusión.

164
  La política de Estado, más que apoyar la continuación de las actividades

existentes, deberá aprovechar su rol catalizador para impulsar cambios en

actividad productiva, rubro de especialización, sistema tecnológico,

integración vertical, canal de comercialización, etc.

 Acciones específicas para apoyar el empleo remunerado, agrícola y no

agrícola.

 Apoyos para el autoempleo remunerado, como los ingresos derivados de las

actividades de fomento productivo.

 Mejorar el autoconsumo (cantidad y calidad).

 Tecnificación agroecológica de la milpa y de los huertos familiares, así como

modernización de la producción pecuaria de traspatio;

 Apoyo al aprovechamiento sustentable de los productos no maderables del

bosque.

 Programas innovadores en áreas emergentes: energía, conservación y

aprovechamiento del patrimonio cultural, etc.

 Apoyo a la acuicultura y a la pesca artesanal, enfatizando las opciones para

mejorar el autoconsumo y la comercialización.

Las comunidades dentro de localidades con marginalidad muy alta presentan

múltiples carencias y urgencias que rebasarían las capacidades de un solo

programa. No parecería adecuado, ni siquiera posible, que un único programa

pudiera contar con todas las capacidades profesionales especializadas que

165
requiere la atención a la gran diversidad de necesidades de estas comunidades. Es

en la lógica institucional de la participación del conjunto de agentes dentro del

desarrollo territorial como la especialización de los diferentes programas deberá

combinarse con el análisis de las complementariedades y sinergias

correspondientes.

Una vertiente importante para la estrategia de desarrollo de la agricultura de

subsistencia dentro de la política de Estado para el desarrollo rural y

agroalimentario son los Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL), los

cuales son determinados por el territorio; no por el producto.

Territorio: Espacio históricamente construido, naturalmente delimitado,

culturalmente identificado, económicamente articulado, socialmente integrado, e

institucionalmente regulado.

Los productos vinculados a territorio pueden ser sumamente variados, como la

artesanía de madera de Olinalá, muy diversos tipos de quesos regionales, miel,

café, diferentes tipos de conservas, chocolate y numerosos licores, así como gran

diversidad de textiles y artesanías. El análisis de los SIAL se apoya en varios

64
elementos diferenciadores de este enfoque:

64 Grass-Ramírez,et- al. Elementos metodológicos para el fortalecimiento del enfoque de Sistemas

Agroalimentarios Localizados (SIAL). Revista Agricultura, Sociedad y Desarrollo, Vol. 13, Núm. 1, enero-marzo
2016.

166
Anclaje territorial de los productos. Es decir, la identidad del producto está

asociada a un “territorio” (en el sentido arriba definido).

Producción colectiva. El carácter y la calidad del producto no corresponden a un

productor individual, sino a la producción dentro del territorio.

Calidad del producto identificada con el territorio. Idealmente, a través de un

certificado de origen. Se trata de lograr garantía de autenticidad del producto para

los consumidores y, al mismo tiempo, beneficios para los productores por la

diferenciación de su producto.

Patrimonio cultural. El producto territorialmente definido, tiene reconocimiento

histórico y valor simbólico.

Para el aprovechamiento de las posibilidades económicas de los productos dentro

de los SIAL, la política diferencial para la agricultura de subsistencia (y para la

agricultura comercial de base familiar, cuando sea posible) debe reconocer sus

características diferenciadoras e incluir los programas que corresponden a las

mismas:

Características:

 Asociatividad basada en usos y costumbres. Comunidades y grupos.

 En las comunidades indígenas, incorporación de la comunidad.

 Productos diferenciados. Denominación de origen. Tecnología

tradicional.

167
  Mercados sofisticados.

Programas correspondientes:

 Certificación de calidad.

 Canales de comercialización.

 Sanidad e inocuidad.

 Sustentabilidad ambiental y social.

 Sistemas financieros rurales.

 Articulación con políticas sociales.

Agricultura Comercial de Base Familiar

Aprovechar el amplio potencial de un millón de unidades de producción agrícola

comercial de base familiar constituye una parte esencial de la política de Estado

para el desarrollo rural y agroalimentario.

Este estrato tiene un gran margen para incrementar su productividad tanto en

actividades agrícolas como en las no agrícolas; sin embargo, la adopción de

mejores tecnologías productivas se ve severamente limitada por la falta de acceso

a mercados, la carencia o insuficiencia de infraestructura de comercialización,

transporte y almacenamiento, así como por los elevados costos de transacción. En

esas condiciones, es difícil que las unidades económicas rurales decidan utilizar

168
tecnologías más intensivas, que implicarían mayores costos de producción y

mayores riesgos, sin tener confianza en las posibilidades de acceso a mercados y

de comercializar de manera oportuna y rentable la producción incrementada.

Consecuentemente, los resultados de la extensión agrícola tradicional que casi

exclusivamente ofrece mejoras tecnológicas aplicables a la producción

agropecuaria, resultan sumamente limitados. La idea subyacente en el concepto

estratégico medular para este estrato es que una mayor y más eficiente

participación en el mercado significa el mejor estímulo para la búsqueda de

competitividad y, consecuentemente, constituye una excelente motivación para la

adopción de tecnologías más productivas.

El desarrollo de la agricultura comercial de base familiar implica un crecimiento

agrícola con una relación capital-trabajo menor, permite el desarrollo de mercados

locales, favorece el equilibrio en el desarrollo regional y la dinamización de la

economía rural en todo el ámbito nacional. Asimismo, el impulso a las actividades

no agrícolas en estas unidades económicas rurales aumentará la ocupación

productiva y la capacidad para la generación autónoma de ingresos.

La participación de las unidades económicas rurales de la agricultura comercial de

base familiar en cadenas de valor favorece la integración vertical de la agricultura y

el desarrollo local. Asimismo, la tecnología de estas unidades de producción tiende

a ser más amigable con el medio ambiente; es más afín con la agricultura de

169
conservación y con prácticas sustentables, como la captación de agua de lluvia o el
65
manejo de residuos dentro de la misma unidad productiva.

Entre las líneas estratégicas principales para este estrato se señalan:

 Énfasis en el desarrollo del Sur-Sureste.

 Prioridad al potencial de cambio en los rubros agropecuarios tradicionales

por otros con mayor productividad y rentabilidad.

 Trabajo en redes de innovación para mejorar eficiencia en producción,

poscosecha, comercialización, gestión empresarial y acceso a mercados.

 Énfasis en actividades de agregación de valor y certificación de calidad.

 Sistema de sanidad (protección vegetal, salud animal, inocuidad).

 Favorecer cadenas comerciales cortas.

 Apoyos institucionales para el desarrollo de mercados locales.

 Apoyos específicos a la comercialización de productos agrícolas y no

agrícolas.

 Programas y mecanismos de inserción económica que reduzcan los costos

de transacción.

 Acceso a sistemas financieros rurales, ahorro, crédito, seguro y servicios.

 Líneas de financiamiento en apoyo a la comercialización.

65
FAO-SAGARPA, Agricultura familiar con potencial productivo en México, México, 2012.
170
 Apoyo a la capacidad de gestión (capacitación, sistemas de información,

etc.).

 Modalidades asociativas.

De manera coherente con el enfoque territorial del desarrollo, se plantea un

esquema que permita flexibilizar los procesos de extensión tradicional y

enmarcarlos en una dinámica sistémica, donde exista una importante

participación e involucramiento de los actores que conforman el territorio

(productores, organizaciones, proveedores de insumos, agroindustrias, entre

otros). El enfoque de redes permite gestionar la innovación a través de los

actores que participan en un territorio específico, aprovechando las relaciones

sociales (amistad), técnicas (conocimiento) y comerciales (clientes y

proveedores) que existen en un grupo delimitado por un territorio, para la

planeación e implementación de estrategias de desarrollo de capacidades y de

proveedores. Las redes de innovación son un mecanismo pertinente para

sustituir el extensionismo lineal, en el que los agentes operadores, los

extensionistas, se relacionan con los agricultores beneficiados uno a uno o

grupo a grupo; se propone, en cambio, un esquema de participación social en

redes de innovación dentro de un enfoque territorial.

171
Identificació n de los territorios66

La definición de los territorios se basará en las “Áreas Geoestadísticas Básicas

Rurales” (AGEB Rurales) determinadas por el INEGI. Éstas se delimitan con base

en rasgos naturales (ríos, arroyos, barrancas) o construidos (vías de ferrocarril,

líneas de conducción eléctrica, carreteras, brechas, veredas, ductos, límites

prediales), respetando los límites municipales. Corresponden aproximadamente a

18,000 extensiones territoriales de 11,000 hectáreas en promedio, cuyo principal

uso de suelo es de tipo agropecuario o forestal, y cubren el conjunto del medio

rural.

Esta base se combinará con la información del “Diagnóstico del sector rural y

pesquero: Identificación de la Problemática del Sector Agropecuario y Pesquero de

México”, realizado por FAO-SAGARPA, así como por la eventual actualización de

su Línea de Base. Además, se utilizarán otras fuentes principales: Directorio

Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE); Censo Agropecuario

2007; Censos de Población y Vivienda; Series de Vegetación y Uso de Suelo 1976-

2011, entre otras.

En cada territorio rural definido y estudiado se identificará su potencial productivo,

agrícola y no agrícola, así como los obstáculos cruciales que impiden el

aprovechamiento del mismo. La estrategia integral de desarrollo rural y

agroalimentario mantendrá su identidad y carácter, pero los bienes públicos serán

66
Ver Capítulo VI, Anexo: Identificación y localización de los territorios con predominancia de unidades
económicas rurales de agricultura de subsistencia y de agricultura comercial de base familiar

172
específicos para cada territorio. Esto se combinará con líneas estratégicas

definidas según el tipo de bienes públicos, lo que determinará también la

identificación de los bienes privados complementarios.

El proceso implica la caracterización de los territorios seleccionados como óptimos

con base en el destino de la producción rural, mediante diversas variables: a)

Estimación del número de unidades económicas (establecimientos y empresas) por

unidad de área (AGEB Rural) que están asociadas a los distintos sectores

productivos b) La densidad y el tipo de vías de comunicación, como una

aproximación a la accesibilidad de cada AGEB Rural, c) Análisis de la dinámica

poblacional de los últimos 30 años, con el objetivo de conocer la tendencia y la

perspectiva demográfica del territorio, y d) Análisis del contexto territorial a partir de

la configuración de usos de suelos y tipos de vegetación que conforman la AGEB

rural a través del intervalo de tiempo de 1976-2011, orientado a conocer los

procesos de cambio asociados a la expansión, contracción y permanencia de las

zonas agrícolas.

173
 VI. ANEXO: IDENTIFICACIÓ N Y LOCALIZACIÓ N DE LOS
TERRITORIOS CON PREDOMINANCIA DE UNIDADES
ECONÓ MICAS RURALES DE AGRICULTURA DE
SUBSISTENCIA Y DE AGRICULTURA COMERCIAL DE
BASE FAMILIAR67
Conceptualización y diseño estadístico-censal de las Unidades de Producción de

Subsistencia (UPS) y Comerciales de Base Familiar (UPCbF).

Identificación de la geometría de AGEBRurales con predominancia de UPS y

UPCbF (base matriz).

Integración de la base matriz con datos del Censo Agropecuario y Ejidal 2007 con

el número, superficie agrícola por calidad y de pastizales.

Localización de AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF con la

correspondiente generación de mapas.

Integración de bases de datos georreferenciadas con la correspondiente

generación de mapas:

 Censo Agropecuario y Ejidal 2007: UPS y UPCbF con variables de

superficie sembrada, cosechada y volumen de producción de maíz de

temporal, maíz de riego, frijol de temporal, frijol de riego, número total de

reses, reses en libre pastoreo, reses en corral y pastoreo controlado,

número total de cerdos, número total de borregos, número total de cabras y

67
La redacción de este Anexo estuvo a cargo de Luis Benito Acosta Jiménez y el equipo de consultores de
Agroanálisis, A.C.

174
 número total de aves por AGEBRurales con predominancia de UPS y

UPCbF.

 Series de Uso de Suelo y Vegetación de INEGI, 1976-2011: para 2011,

superficie agrícola de riego, superficie agrícola de temporal, pastizales

inducidos, matorrales, bosques y selvas por AGEBRurales con

predominancia de UPS y UPCbF.

 Censos Nacionales de Población y Vivienda 1990, 2000 y 2010: Población

total y por sexo, del estrato de 18 a 24 años total y por sexo, y hablante de

lengua indígena total y por sexo por AGEBRurales con predominancia de

UPS y UPCbF.

 Base geográfica digital. Marco geográfico seccional 2014, INE:

Infraestructura caminera, educativa, de servicios y de salud.

 Directorio Estadístico Nacional de Unidades Económicas (DENUE):

Unidades de comercialización de insumos y productos, y unidades de

servicios bancarios y de transformación agroindustrial por AGEBRurales con

predominancia de UPS y UPCbF.

Caracterización de los territorios con predominancia de agricultura de subsistencia

y agricultura comercial de base familiar.

Diseño y construcción de indicadores para caracterizar a las AGEBRurales con

predominancia de UPS y UPCbF:

175
  Características de uso del suelo y cambios de vegetación boscosa y de

selvas en AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF.

 Características de producción, rendimientos físicos por hectárea y

siniestralidad (ciclo primavera-verano 2006) de maíz y frijol de riego y

temporal en AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF.

 Características pecuarias por densidad del inventario animal en

AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF.

 Características de la producción no agrícola en AGEBRurales con

predominancia de UPS y UPCbF.

 Características de la infraestructura caminera en AGEBRurales con

predominancia de UPS y UPCbF.

 Características de la infraestructura educativa, de servicios financieros y de

salud en AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF.

 Características de la infraestructura de apoyo a la producción,

comercialización y transformación de productos agropecuarios en

AGEBRurales con predominancia de UPS y UPCbF.

Marco de referencia para la homologació n de Unidades de Producció n de

Subsistencia (UPS) y Comerciales de base familiar (UPCF)

Para avanzar en la mayor resolución mencionada, con base en las variables

fundamentales del VIII Censo Nacional Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 se

puede estimar una “homologación” con los estratos de las Unidades Económicas

176
Rurales del diagnóstico referido para lograr su geolocalización por Área

Geoestadística Básica Rural (AGEB Rural), buscando minimizar las intersecciones

entre los mismos.

Con esta geolocalización se tendrán identificadas las áreas territoriales en que se

encuentran las Unidades de Producción de Subsistencia y las Comerciales de Base

68
Familiar que son el objeto de la política pública diferenciada que se propone,

utilizando la información específica de su contexto territorial, misma que se

obtendrá de la información digital y georreferenciada de las fuentes pertinentes. A

continuación, se describe el algoritmo para la identificación de áreas territoriales.

Identificador69

Para identificar las áreas territoriales se considera un algoritmo derivado de lo que

declararon los jefes de las Unidades de Producción (UP) en las entrevistas del

Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007, respecto a las preguntas del destino de

la producción y ventas por canal de comercialización.

1. Se simplifican los estratos, de los seis establecidos en el Diagnóstico 2008,

se pasan a tres que guardan características similares.

2. Las definiciones se realizan por AGEB Rural, utilizando proporciones de las

Unidades de Producción respecto a las variables de destino de la producción

y los canales de comercialización.

68
Sería conveniente realizar trabajo de campo para efectuar las verificaciones pertinentes. Ver su
distribución por AGEBRural en el mapa de estratos identificados.
69
Ver diagrama de flujo del proceso general.
177
 3. Las variables señaladas compondrán las UP en las AGEB Rurales, éstas

serán convertidas en proporciones para identificar a las zonas con alta

70
concentración de las UP de subsistencia y comerciales de base familiar .

4. A continuación, se esquematizan los resultados del algoritmo para identificar

las áreas territoriales de interés:

Cuadro 6.1. Algoritmo identificador de proporciones de UPs por áreas territoriales

Fuente: Elaboración propia con base en el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero 2012 y la
información agregada a nivel de AGEBRural del Censo Agropecuario 2007.

Lo descrito en este apartado permitió realizar una primera aproximación a la

“homologación” de los estratos, utilizando las cifras del VIII Censo Nacional

70
Los datos de la variable respectiva por AGEB Rural se convierte en un vector igualado a la unidad
(normal) para establecer la proporción correspondiente.
178
Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 por AGEBRural, identificando el número de UP

de dichos estratos que, aunque alcanzan cifras razonablemente aceptables, no

tienen por qué coincidir “uno a uno” con las del diagnóstico (UER, cifras de la última

fila en el cuadro 3.1) dado que refieren diferentes fuentes de información.

Marco metodoló gico

La definición de los territorios se basa en las Áreas Geoestadísticas Básicas

Rurales (AGEB Rurales) determinadas por el INEGI. A estas geometrías se les

anidó la información de otras fuentes principales, tales como: el VIII Censo

Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 y las Series de Vegetación y Uso de Suelo

2007 (Serie IV).

En cada territorio definido y estudiado se identificará su potencial productivo, así

como los obstáculos que impiden el aprovechamiento del mismo. El Programa-

presupuesto que se justifica mantendrá su identidad y contenido de componentes,

pero los bienes públicos que se operarán a través de sus componentes serán

específicos para cada territorio, así como los bienes privados complementarios.

Esto se combinará con líneas estratégicas definidas según cada tipo de bienes

públicos.

El trabajo de análisis estadístico y espacial sobre las bases de datos fue realizado

en los software esStata 13 y ArcGis 10.2. Del cual se derivaron tres grupos de

bases de datos conformadas por variables para la identificación y localización de

179
UPS y UPCF, que son el objeto de la política pública diferenciada, utilizando la

información específica de su contexto territorial.

Criterios para identificació n

Como insumos claves para el desarrollo de este componente se utilizó la geometría

asociada a las AGEB Rurales y la información registrada del censo agropecuario.

Las AGEB Rurales se descargaron en formato shapefile (geometría) de la página

de INEGI a través del marco geoestadístico nacional 2007.

Para poder identificar las áreas territoriales, se consideró un algoritmo derivado de

lo que declararon los jefes de las Unidades de Producción (UP) en las entrevistas

del VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 respecto a las preguntas

correspondientes al destino de la producción y las ventas según canal de

comercialización.

A continuación, se explican los criterios de identificación de las UP que pertenecen

a los estratos de interés UPS, UPCF. Además, con fines de registro de control, se

incluyeron también los criterios correspondientes a la identificación de las Unidades

de Producción Empresariales (UPE):

 Estrato 1 (Unidades de producción de subsistencia, UPS):

UP que destinan el total o parte de su producción al consumo de su familia y de

sus animales.

Deducida la información anterior de las UPS del total censal, a su complemento se

le aplicaron los filtros de canales de comercialización para identificar las UPCF y

180
las UPE de acuerdo a los canales de comercialización que utilizan para realizar las

ventas de su producción, como se muestra en seguida:

 Estrato 2 (Unidades de producción comerciales de base familiar):

o Destinan parte de su producción a venta para intermediarios

o Destinan parte de su producción a venta para mayoristas

 Estrato 3 (Unidades de producción empresariales)

o Destinan parte de su producción a la venta para cadenas comerciales

o Destinan parte de su producción a la venta para empacadoras

o Destinan parte de su producción a la venta para agroindustrias

Con base en los criterios de la anterior estratificación, se procedió a estimar la

proporción dominante de cada estrato por AGEB Rural con base en los siguientes

puntos:

 Estrato 1 o de Subsistencia: Que la AGEB Rural tenga al menos el 60% de

UP que están catalogadas según los criterios del estrato 1.

Esta segmentación dio como resultado un complemento que, a su vez, permitió

identificar las AGEB Rurales con predominancia de UPCF y UPE.

 Estrato 2 o Comerciales de base familiar: Que la AGEB Rural no presente

UP del estrato 1 y muestre una mayoría de UP del estrato 2 respecto a las

UP del estrato 3 en el complemento de las UPS.

181
  Estrato 3 o Empresariales: Que la AGEB Rural no presente UP del estrato 1

y muestre una mayoría de UP del estrato 3 respecto a las UP del estrato 2

en el complemento de las UPS.

Derivado del proceso anterior para localizar a los estratos 2 y 3, resultaron AGEB

Rurales con proporciones similares de unidades de producción de estos estratos,

mismas que se catalogaron como mixtas (UP Mixtas), como se establece a

continuación:

71
Unidades de Producción Mixtas (UP Mixtas): Que la AGEB Rural con presencia

de UP Comerciales de base familiar y UP Empresariales mantengan una

composición de entre 45% y 55% de manera indiferente de ambos estratos.

Criterios de localizació n

La localización de los estratos anteriores para construir su representación espacial

se obtuvo mediante la unión de la base de datos resultante de la estratificación

censal de las UPS, UPCF, UPE y UP Mixtas con la geometría de las AGEB Rural, a

través del sistema de información geográfica. Para la construcción de este criterio

de localización de las AGEB Rurales se utilizaron dos fuentes:

 Serie de Uso de Suelo y Vegetación 2007 (Serie IV): Polígonos de

agricultura de temporal y de riego, pastizales inducidos, bosques, selvas y

matorrales.

71
Debido al proceso de construcción de las AGEB Mixtas, no fue posible realizar su separación
territorial. No obstante, representan una oportunidad para el territorio en términos de política pública
y de su futura caracterización.

182
  VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007 (INEGI): Número de

unidades de producción.

Resultados de la identificació n y localizació n de territorios con predominancia

de UPS y UPCF

Con base en el protocolo aplicado a la información censal, se obtuvieron las cifras

siguientes:

Cuadro 6.2.
Cifras de territorios (AGEB Rurales) por estrato
Unidad Subsistencia Comerciales Empresariales TOTAL
AGEBRurales 10,546 5,929 16,475
UP 3,297,245 728,423 81,700 4,107,368
Hectáreas 95.717.906 86.556.136 1.522.494 183.796.537
Fuente: Elaboración propia con base en el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero 2012 y la
información agregada a nivel de AGEBRural del Censo Agropecuario 2007.

En el mapa siguiente puede observarse con facilidad que los territorios con

predominancia de UPS y UPCF cubren la mayoría de la superficie del país, se

localizan de manera diferenciada y se asocian en lo general a la orografía: las UPS

se concentran en sierras y en el sur del territorio nacional, mientras que las UPCF

lo hacen en los altiplanos y planicies costeras, concentrándose en el centro-norte

del país.

183
Mapa 6.1.

A continuación, se presentan los mapas específicos de los territorios mencionados:

Mapa 6.2.

184
Mapa6.3.

Identificadas y localizadas las UP de subsistencia (UPS), comerciales (UPCF) y

empresariales (UPE), se procedió a cuantificar las superficies por tipo de

agricultura y la cubierta vegetal de cada territorio, con los resultados siguientes:

Cuadro 6.3
Superficies por UP predominante en los territorios, ha (AGEB Rural)
Sistema productivo y tipo de vegetación Subsistencia Comerciales Empresariales
Agricultura de temporal 12,810,525.00 8,625,670.60 331,343.07
Agricultura de riego 2,010,179.20 7,353,035.70 489,786.42
Pastizales inducidos 11,600,995.00 5,416,891.20 291,223.76
Bosques 26,700,839.00 4,728,189.40 148,862.98
Selvas 21,806,833.00 5,838,624.10 357,618.99
Matorrales 14,145,876.00 21,564,279.00 778,302.43
72
Total 89,075,247.20 53,526,690.00 2,397,137.65

72
La suma de la superficie asociada a los territorios en que predominan las unidades de producción
de subsistencia, comerciales de base familiar y empresariales asciende a 144.9 millones de
hectáreas; la diferencia al total nacional de su superficie continental la constituyen principalmente
las áreas geoestadísticas urbanas (23.5), los pastizales naturales (11.9), otros tipos de vegetación
(3.2), mezquitales (2.8), cuerpos de agua (2.5), vegetación hidrófila (2.2), áreas sin vegetación (1.8)
y los asentamientos humanos (1.0) todas las cifras anteriores en millones de hectáreas.

185
Mapa 6.4.

Debe tenerse presente que en los territorios donde predominan las UP de

subsistencia se localizan las superficies por tipo de agricultura y por la cubierta

vegetal que les corresponde a cada uno de ellos; es decir, en el mapa anterior

podemos observar la predominancia de la agricultura de temporal (65% del total de

73
la superficie agrícola), la relativamente poca superficie de riego (20% ) y la gran

diversidad de cubierta vegetal (bosque, selva, pastizales inducidos y matorrales)

asociada a las superficies en que se practican estos tipos de agricultura.

En el caso de los territorios donde predominan las UPCF, se observan aspectos

que perfilan de manera clara las actividades productivas a las que se dedican: en

agricultura de riego mayoritaria (75% del total nacional), en las planicies costeras,

en el altiplano del norte del país y en el altiplano central; en agricultura de temporal

186
73
Respecto del total de la superficie de riego.

187
(39.6%) y, en superficies de pastizales inducidos y de matorrales que sugieren

actividades pecuarias extensivas y/o semiextensivas del centro y norte del territorio

nacional.

Mapa 6.5.

Con lo anterior se aportan elementos claves para definir las estrategias y acciones

de la política pública diferenciada en cuestión.

A reserva de precisar las actividades no agrícolas y las diferencias en los sistemas

de producción agrícola en las Unidades de Producción, los promedios de recursos

productivos que disponen las UPS y las UPCF, son los siguientes:

188
Gráfica 6.1. Promedio de la suma de recursos productivos por tipo de Unidad de Producción (ha)

80

70

60
29,60
50

40 8,02

6,49
30
7,44
4,29
20 6,61
10,09
8,10
10
3,52 11,84
0,61
3,89
0
Subsistencia Comerciales base familiar

Agricultura de temporal Agricultura de riego Pastizales inducidos

Bosques Selvas Matorrales

Gráfica 6.2. Superficie promedio por tipo de Unidad de Producción (ha)

Agricultura
de temporal

Matorrales29,60 Agricultura
11,84 de riego

3,89 10,09
4,29 0,61 Subsistencia

6,61 3,52 Comerciales base

6,49 7,44
8,02 familiar
8,10
SelvasPastizales
inducidos

Bosques

189
Proyecto de esquema de intervenció n

La ejecución eficaz de la estrategia integral de desarrollo rural y agroalimentario y

sus componentes requiere de una coordinación eficiente y la concurrencia de su

estructura organizacional, tanto en el nivel central como en la estructura territorial

compuesta por las Delegaciones Estatales, los Distritos de Desarrollo Rural y

Centros de Apoyo al Desarrollo Rural.

Debido a que esta estructura territorial es un factor fundamental para la

focalización del Programa, se vuelve esencial la participación de los Distritos de

Desarrollo Rural (DDR) y sus Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER), así

74
como de Unidades Técnicas en el nivel nacional, estatal y distrital que apliquen la

metodología para la identificación, caracterización, focalización y priorización de

las áreas territoriales que concentran unidades de producción de subsistencia y

comerciales de base familiar, y desarrollen la correspondiente capacitación para

permitir la coordinación y vinculación de acciones públicas y corresponsables con

los actores locales del medio rural.

A partir de aplicar un esquema de desarrollo local con ventaja competitiva más

amplio, se posibilitará establecer alianzas con los agentes locales del desarrollo

que sustenten redes de innovación a partir una premisa fundamental: el Agente de

Desarrollo Local identificado, participará de manera activa y estará dispuesto a

emprender una estrategia de desarrollo de proveedores bajo un esquema “ganar-

74
Agencias de Desarrollo de la Productividad: son figuras propuestas bajo la forma de despachos
con carácter neutral, que actúan como agente o gestor de los aspectos del desarrollo de la
productividad y, en particular, del proceso de innovación entre dos o más partes, incluyendo
actividades de vinculación, intermediación y servicios técnicos.
190
ganar”. A partir de ello, la Agencia de Desarrollo de la Productividad obtendrá

información de los atributos de las unidades económicas rurales y su estructura

social, cuyo análisis permitirá establecer indicadores que faciliten el proceso de

difusión de innovaciones a través de la identificación de actores con alta

conectividad dentro de la estructura social.

El esquema de intervención cumple los requisitos siguientes:

 Se desarrolla en la estructura territorial identificada por el INEGI.

 Se desarrolla en el proceso de caracterización, focalización y priorización de

las áreas territoriales con alta concentración de unidades de producción de

subsistencia y comerciales de base familiar.

 Identifica los conceptos, criterios y elementos de jurisdicción y pertenencia al

interior de las áreas territoriales con alta concentración de unidades de

producción de subsistencia y comerciales de base familiar en los aspectos

siguientes:

o Político-administrativos (circunscripciones de las entidades federativas:

parajes y localidades; jurisdicciones de las autoridades de los tres niveles

de gobierno; estructura programático-presupuestal)

o Funcionales (por los acuerdos comunitarios de uso de los recursos

naturales y actividades productivas), y

o Sociales (por los elementos que las cohesionen a nivel local)

 Contempla el desarrollo de los sistemas de registro, control, monitoreo,

seguimiento y evaluación de las acciones públicas en el ámbito territorial.

190
 Identificación de las áreas territoriales con alta concentración de Unidades de Producción (UER) de subsistencia y comerciales de base familiar
Proceso general
Integraci

Establece la geometría definida por

INEGI para las AGEBRurales
ón

Selecciona las variables Integra Base de Datos de AGEBRurales con datos del destino de la
BD Censo

producción de las Unidades de Producción (UP o UER) y otras

APyF

fundamentales del Censo

Agropecuario 2007 para estratificar variables fundamentales para identificar su potencial productivo y
las AGEBRurales agropecuarias la siniestralidad en maíz y frijol de temporal, entre otras.

Identifica las AGEBRurales cuyas UP

Estratificaci

Identifica las AGEBRurales cuya Identifica las AGEBRurales con UP que

proporción de UP que destinan su utilizan los canales de comercialización venden por los canales de las
producción total y/o en parte a la familia de intermediarios y mayoristas para cadenas comerciales, empacadoras y
ón

y a sus animales es igual o mayor al 60% realizar sus ventas agroindustrias, y otros

En este subproceso 1 se realizó la segmentación por destino de la

Estratificaci

producción para identificar las UP de subsistencia y, a su complemento,

se le identificaron las UP comerciales de base familiar y empresariales
ón

por canales de comercialización

En este subproceso 2 se identificarán las AGEBRurales

Estratificaci

con alta concentración de UP’s de subsistencia agrícolas

y las que tienen alta concentración de UP’s comerciales
de base familiar agrícolas y agropecuarias aplicando el
ón

uso del suelo y vegetación del año 2007

Y Vegetación

Selecciona las variables

BD Uso del

AGEBRurales agrícolas: i) con AGEBRurales pecuarias (con

Suelo

fundamentales de la Serie de Uso del

superficie agrícola de riego mayor al pastizales inducidos en más del 50%
Suelo para caracterizar las
50%, y ii) de temporal mayor al 75% de su superficie)
AGEBRurales agropecuarias

191
 Flujo de los procesos de focalización y priorización por componente
Identificación de los componentes por AGEBRural

Aprovechamien
Component

Desarrollo Desarrollo Desarrollo

Redes Atenció Apoyo a to sustentable
local con base comercial de Censos de las
informació

de n Base
a jóvenes
Fuentes de

en Censo
el aumento
agropecuario 2007, la
Serie de uso del suelo y Nacionales de delBase
suelo y el Base
zonas
de las 1976-2011, Potencial geográfica geográfica geográfica
vegetación agricultura
productivo, Directorio Población y
capacidades digital, ERIC Vivienda, 1970- digital, ERIC digital, ERIC
Estadístico Nacional de Unidades Económicas III, CLICOM III, CLICOM III, CLICOM
2010
n
Caracterizaci

Áreas
agropecuarias
Áreas Áreas agrícolas
de riego y
temporal, con
agrícolas de y pecuarias de
Áreas agrícolas
y pecuarias, y Áreas
Áreas de con
asentamientos
humanos de potencial de
Zonas
alta aprovechamiento
alta tasa áridas
Focalizaci

Por
definir

Por
definir
Priorizaci

192
Catá logo de variables
Clave Descripción

cve_ageb Clave Inegi asociada a la AGEB Rural

cve_ent Clave Inegi asociada a la Entidad
cve_mun Clave Inegi asociada al Municipio
oid_1 ID geometría
id_ageb Clave concatenada de la entidad, municipio y AGEB rural
estrato1 UPs de SUBSISTENCIA
estrato2 UPs de COMERCIAL BASE FAMILIAR
estrato3 UPs de EMPRESARIAL
id_estr Identificador del tipo de estrato que hay en AGEBR
predom_estrato Predominancia de un estrato (proporción mayor a 50% respecto al
resto)
tot_up Suma de estrato 1, 2 y 3
superficie Superficie total AGEB (hectáreas)
sup_up Superficie total de las Unidades de Producción en la AGEB (hectáreas)
a_riego Superficie total de agricultura de riego en la AGEB (hectáreas)
a_temp Superficie total de agricultura de temporal en la AGEB
(hectáreas) pastizales Superficie total de pastizales inducidos en la AGEB (hectáreas)
sup_ejidal Superficie total ejidal en la AGEB (hectáreas)
sup_comunal Superficie total comunal en la AGEB (hectáreas)
sup_federal Superficie total federal en la AGEB (hectáreas)
sup_privada Superficie total privada en la AGEB (hectáreas)
sup_colonia Superficie total de colonia en la AGEB
(hectáreas)
por_sup_up Porcentaje del total de las Unidades de Producción en la AGEB
por_sup_a_riego Porcentaje del total de agricultura de riego en la AGEB
por_sup_a_temp Porcentaje del total de agricultura de temporal en la AGEB
por_sup_pastizales Porcentaje del total de pastizales inducidos en la AGEB
por_sup_ejidal Porcentaje del total ejidal en la AGEB
por_sup_comunal Porcentaje del total comunal en la AGEB
por_sup_federal Porcentaje del total federal en la AGEB
por_sup_privada Porcentaje del total privada en la AGEB
por_sup_cl Porcentaje del total de colonia en la AGEB
destot_cfam Destina toda la producción para el consumo de su familia
despar_cfam Destina parte de la producción para el consumo de su familia
nodes_cfam No destina producción para el consumo de su familia
destot_canimales Destina toda la producción para el consumo de sus animales
despar_canimales Destina parte de la producción para el consumo de sus
animales nodes_canimales No destina producción para el consumo de sus animales
despar_vta Destina a la venta nacional parte de la producción agrícola
des_vtamayorista Vendió a un mayorista
des_vtaccom Vendió a una cadena comercial
des_vta_emai Vendió una empacadora o agroindustria
despar_vtaotros Vendió o espera vender parte de la producción agrícola a otro tipo de
compradore
des_vta_extranjero Destina para la venta al extranjero; parte de la
producción des_vta_intermediario deciles Vendió a un intermediario
tot_loc Total de localidades
sum_pt90 Suma de Población total 1990 (anidada)
sum_pth90 Suma de Población Hombres total 1990 (anidada)
sum_ptm90 Suma de Población Mujeres total 1990 (anidada)
sum_pea90 Suma de PEA total 1990 (anidada)
sum_pin90 Suma de Población económicamente inactiva total 1990 (anidada)
sum_po90 Suma de Población Ocupada total 1990 (anidada)
sum_poi90 Suma de Población ocupada en el sector primario total 1990 (anidada)
hli90 Población que habla lengua indígena de 5 años y más 1990 (anidada)
sum_pt00 Suma de Población total 2000 (anidada)
sum_pth00 Suma de Población Hombres total 2000 (anidada)
sum_ptm00 Suma de Población Mujeres total 1990 (anidada)
hli10 Población que habla lengua indígena de 3 años y más 2010 (anidada)
graproespromedio Grado promedio de escolaridad 2010
graproes_mpromedio Grado promedio de escolaridad hombres
2010 graproes_fpromedio Grado promedio de escolaridad mujeres 2010
sum_pt10 Suma de Población total 2010 (anidada)
sum_pth10 Suma de Población total HOMBRES 2010 (anidada)
sum_pea10 Suma de PEA 2010 (anidada)
sum_peah10 Suma de PEA hombres 2010 (anidada)
sum_peam10 Suma de PEA mujeres 2010 (anidada)
sum_pin10 Suma de Población inactiva 2010 (anidada)
sum_pinh10 Suma de Población inactiva HOMBRES 2010 (anidada)
sum_pinm10 Suma de Población inactiva MUJERES 2010 (anidada)
sum_po10 Suma de Población ocupada 2010 (anidada)
sum_poh10 Suma de Población ocupada HOMBRES 2010 (anidada)
sum_pom10 Suma de Población ocupada MUJERES 2010 (anidada)
sum_pd10 Suma de Población desocupada 2010 (anidada)
sum_pdh10 Suma de Población desocupada HOMBRES 2010 (anidada)
sum_pdm10 Suma de Población desocupada MUJERES 2010 (anidada)
orgup_agro_esphijos UP que se organizan con su esposa o hijos para realizar las labores
agropecuaria
orgup_agro_famprod UP que participan familiares del productor en las labores agropecuarias
o forest
num_famprod_enlabores Cantidad de familiares del productor que participan en las labores
agropecuarias
unp_frijol Unidades de producción de frijol
sup_sem_frijol Superficie sembrada de frijol
sup_cos_frijol Superficie cosechada de frijol
vol_cos_frijol Volumen cosechado de frijol
unp_maiz Unidades de producción de maíz
sup_sem_maiz Superficie sembrada de maíz
sup_cos_maiz Superficie cosechada de maíz
vol_cos_maiz Volumen cosechado de maíz
p_18a24suma Población de 18 a 24, 2010
p_18a24_msuma Población de 18 a 24 hombres, 2010
p_18a24_fsuma Población de 18 a 24 mujeres, 2010
num_reses Cantidad de Reses
reses_librepast Reses Libre Pastoreo
reses_contrpast Reses Pastoreo Controlado
reses_pastoreo Suma Reses pastoreo
num_marranos Cabezas de Marranos
num_borregos Cabezas de Borregos
num_chivos Cantidad de Chivos
num_avescorral Cantidad de aves de corral
num_hospitales Número de hospitales
num_insteduc Número de instituciones educativas
autopistas Autopistas
brechas Brechas
carreteras Carreteras
terracerias Terracerías
veredas Veredas

194
num_bancos Número de Bancos
matorrales1976 Matorrales 1976
bosques1976 Bosques 1976
selvas1976 Selvas 1976
matorrales2011 Matorrales 2011
bosques2011 Bosques 2011
selvas2011 Selvas 2011
num_ueagrop Número UE del sector agropecuario
num_uemanuf UE del sector manufacturero
num_ueservprof Número de UE con Servicios Profesionales
mixtos2y3 Entre 45 y 55% de las UP pertenecen al estrato 2 y 3

195
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