78-Texto Del Artículo-80-1-10-20160706

UN ENFOQUE OPERATIVO DE LA PLANIFICACIÓN
DEL DESARROLLO
ALBERT WATERSTON *
I. E L E N F O Q U E CONVENCIONAL D E L A P L A N I F I C A C I Ó N
1. La situación del desarrollo planificado

Después de que en l o s dos ú l t i m o s decenios la planificación prác-
ticamente logró l a aceptación m u n d i a l , ahora está comenzando a po-
nerse en tela de j u i c i o s u u t i l i d a d como i n s t r u m e n t o para acelerar e l
r i t m o del desarrollo. E s posible que, en parte, se trate de una reacción
contra e l entusiasmo excesivo de l o s que esperaban que la planificación
conduciría automáticamente a u n desarrollo rápido. Pero hasta l o s
menos ingenuos se sienten desalentados con l o s resultados del desarro-
l l o planificado.
Ante la actitud general de d e s i l u s i ó n , en el n ú m e r o de CERES, p u -
blicación de la F A O , de mayo-junio de 1968, H a n s S i n g e r lamenta que
con frecuencia se califique de "decenio de la f r u s t r a c i ó n " al Decenio
del D e s a r r o l l o de l o s años 60. S i bien es verdad que ese calificativo
es "algo exagerado", no deja de haber j u s t i f i c a c i ó n para u t i l i z a r l o . E s
u n hecho que, aun tomando en cuenta l a s reservas respecto a la con-
f i a b i l i d a d estadística de l o s datos relativos a l o s países pobres, l a s ci-
f r a s disponibles señalan que a pesar de la dependencia cada vez m a y o r
en la planificación a p a r t i r de la Guerra, la tasa anual de crecimiento del
producto i n t e r n o b r u t o ( P I B ) en todos l o s países menos desarrollados
no ha experimentado, prácticamente, ninguna m e j o r í a desde el decenio
1 2
de 1950. E s t o es l o que ha sucedido en el caso de Á f r i c a . Ahora b i e n ,
en América L a t i n a , y especialmente en el A s i a m e r i d i o n a l y s u d o r i e n t a l ,
3
la tasa media anual de crecimiento del P I B ha d i s m i n u i d o . L a situación
* Conferenciante del Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial.

Este trabajo refleja mis puntos de vista, y no los del Instituto ni los del Banco.
Me complace expresar mi reconocimiento a los señores Loreto M. Domínguez P.,
David Henderson, Raj Krishna y Eugene R. Schlesinger por sus valiosas
sugerencias.
1 Según el World Economic Survey, 1967, Parte primera (p. 17), de las Naciones
Unidas, las tasas medias de crecimiento del PIB descendieron del 4.6 % en 1955-60
al 4.4 % en 1960-65, y del 2.3 % per capita al 1.9%; según el Informe Anual de 1968
del Banco Mundial (p. 51), las tasas medias de crecimiento del PIB subieron del
4.7 % en 195O60 al 4.8 % en 1960-66, pero bajaron del 2.4 % per capita al 2.3.
2
Según las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en África
aumentaron del 4.3 % en 1955-60 al 4.5 en 1960-65, y del 2.1 % per capita al 2.3;
según datos del Banco Mundial, las tasas de crecimiento del PIB en África fueron,
como promedio, del 4.0% en 1950-60 y 196067, pero el PIB per capita declinó
ligeramente, del 1.7% en 1950-60 al 1.6 en 196067.
3 Según las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en la
América Latina descendieron del 4.6% en 1955-60 al 4.4 en 196065, y del 1.9%
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340 D E M O G R A F Í A Y ECONOMÍA I I I :3, 1969
d i f í c i l en que se encuentran l o s países menos desarrollados puede

también i n f e r i r s e de s u participación descendente en el i n g r e s o m u n -
dial. E n 1950, el 60 % más pobre de la población del m u n d o reci-
bió el 13.2 % de dicho ingreso, y en 1964 s u participación f u e sólo
del 11.1 % >
A l renovar o i n t e n s i f i c a r s u s ataques contra el concepto de plani-
ficación del desarrollo en general, l o s que se oponen a la i n t e r v e n c i ó n
gubernamental en la economía no han dejado de señalar cuan poco
5
satisfactorio ha sido s u h i s t o r i a l . A esto responden l o s defensores del
s i s t e m a aceptado de planificación que el problema no e s t r i b a en el
enfoque convencional de la planificación, s i n o en el hecho de que l o s
gobiernos no observan l o s preceptos y n o r m a s establecidos p o r l o s pla-
6
nificadores. E n realidad alegan que s i l o s hechos no concuerdan con la
teoría, tanto peor para l o s hechos. N o debe considerarse que e s t a acti-
t u d es arrogante, ya que l o que quieren decir es que l o s gobiernos, a
través de s u s decisiones o de s u inacción, crean o perpetúan situacio-
nes que s o n desfavorables para la planificación del desarrollo.
E n efecto, es posible que el quid del problema radique en l a acción
inadecuada o en la negligencia del gobierno, pero la i m p o r t a n c i a de
esos elementos difiere de la que le atribuyen l o s defensores del enfoque
tradicional a la planificación. E s decir, que s i debido a la naturaleza
de la planificación convencional o al medio ambiente de l o s países de
bajos ingresos no r e s u l t a r e a l i s t a esperar que en dichos países existan
l a s condiciones necesarias para el funcionamiento s a t i s f a c t o r i o de la
planificación convencional, tal vez sea más sensato tratar, por l o menos
al principio, de modificar la teoría más bien que l o s hechos, o sea, la
planificación convencional en lugar de la actuación de l o s dirigentes
políticos. E n ese caso, cabe preguntarse cómo ha de llevarse a cabo
dicha modificación. É s e es el tema que se abordará en el presente
trabajo.
2. La planificación convencional
E n s u l i b r o sobre la planificación del desarrollo, el p r o f e s o r
W . A r t h u r L e w i s aconseja a l o s países que planifican s u d e s a r r o l l o
económico la adopción de t r e s clases de planes: "Debe haber u n plan
per capita al 1.7; según el Banco Mundial (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB
bajaron del 4.9% en 1950-60 al 4.7% en 1960-66, y del 1.9% per capita al 1.7.
Según las Naciones Unidas (ibid.), las tasas de crecimiento del PIB en el
Asia meridional y sudoriental disminuyeron del 4.2 % en 1955-60 al 3.5 en 1960-65, y
del 2.0% per capita al 1.2; según el Banco Mundial (ibid.), las tasas de crecimien-
to del PIB en el Asia meridional descendieron del 3.6% en 1950-60 al 3.4 en 1960-66, y
del 1.7 % per capita al 0.5.
4 Véase James H. Weaver y Leroy Jones, "International Distribution of In-
come: 1950-1964", Journal of Economic Issues (de próxima aparición). ,
5 Véase, por ejemplo, P. T. Bauer, "Dissent on Development", Scottish Journal
of Política! Economy, Vol. X V I , Núm. 1, febrero, 1969, Universidad de Glasgow,
Gran Bretaña, pp. 75-94; Gerald Sirkin, The Visible Hand: The Fundamentáis of
Economic Planning, Nueva York, McGraw-Hill Book Company, 1968; y John Jewkes,
The New Ordeal by Planning: The Experience of the Forties and Sixties, Londres,
Macmillan, 1968.
6 No se trata de personal de segundo orden, sino de verdadero valer. Basta
visitar las oficinas centrales de planificación en casi cualquier parte del mundo
menos desarrollado para escuchar esa réplica.
W A T E R S T O N : PLANIFICACIÓN D E L DESARROLLO 341
7
anual, u n plan a plazo medio y u n plan de perspectiva a l a r g o . p l a z o " .
Jan T i n b e r g e n , en s u obra sobre la planificación del desarrollo, t a m b i é n
recomienda que l o s países en desarrollo preparen planes a plazo l a r g o
8
y medio, así como planes anuales. Quizá s e r í a exagerado s u g e r i r que
hay u n consenso entre l o s especialistas en planificación acerca de l a
manera exacta de abordar la planeación del desarrollo. Pero basándose
en l o que se ha escrito sobre ese tema, es razonable m a n i f e s t a r q u e
casi todos l o s especialistas coinciden en que el desarrollo nacional
exige la preparación de l a s t r e s clases de planes que L e w i s y T i n b e r g e n
recomiendan.
A l igual que la m a y o r í a de l o s que escriben sobre la planificación
del desarrollo, estos autores sugieren que el proceso debe i n i c i a r s e
con u n plan a largo plazo que r e f l e j e una evaluación de las perspec-
tivas de desarrollo de u n país en u n período de quince a veinte a ñ o s .
E l d e s a r r o l l o requiere tiempo, y por esa razón, arguyen ellos, l a f o r m u -
lación de metas a largo plazo es fundamental para asegurar que l a s
decisiones en materia de desarrollo sean compatibles con l o s obje-
t i v o s , necesidades y posibilidades a largo plazo. S e recomienda a l o s
planificadores la preparación de planes de largo alcance por c o n s i d e r a r
que constituyen u n i n s t r u m e n t o adecuado para el estudio s i s t e m á t i c o
de l o s costos f u t u r o s y otras repercusiones de las decisiones en mate-
r i a de i n v e r s i ó n . T a m b i é n se recomiendan porque proporcionan o r i e n -
tación a l o s planificadores y demás personal encargado de la adopción
de esas decisiones, al indicarles l o s atascamientos que se p r o d u c i r á n
según l a economía vaya creciendo, a menos que se tomen medidas
9
preventivas con la antelación necesaria.
L o s especialistas en planificación recomiendan a s i m i s m o que, u n a
vez preparado u n plan a largo plazo, se proceda a la f o r m u l a c i ó n de
uno a plazo medio. É s t e suele abarcar de t r e s a siete años, pero puede
extenderse hasta diez años. P o r ejemplo, T a i l a n d i a ha tenido u n p l a n
de s e i s a ñ o s ; I r á n , uno de siete a ñ o s ; Indonesia, uno de ocho a ñ o s ;
L i b e r i a , u n o de nueve años, y Chile, uno de diez años. N o obstante, e l
plan quinquenal es el que goza de más popularidad. L o s planes a plazo
medio s o n más detallados que l o s planes a largo plazo, o de perspec-
tiva. S o n l o s planes a l o s que dedican l o s planificadores, por l o general,
la m a y o r parte de s u tiempo. S u preparación puede tomar entre dieci-
ocho meses y t r e s , cuatro y aun cinco años.
P o r ú l t i m o , existe el plan anual. L a naturaleza y la orientación de
un-plan de esta índole se determinan en función del plan a plazo medio,
y l a s de este ú l t i m o están regidas p o r el plan de largo alcance. E l plan
anual es esencial para una buena planificación porque proporciona
l o s medios necesarios para el funcionamiento de l o s planes a plazo
mediano. E n realidad, en l o s países socializados, que necesitan l o s
planes anuales tanto como l o s países de economía m i x t a planificada,
éstos se conocen como planes operacionales.
P u e s t o que es u n hecho que casi toda la l i t e r a t u r a sobre la planifica-
ción del desarrollo, así como la mayor parte del tiempo e interés de
7
Development Píanning. The Essentials of Economic Policy, Nueva York,
Harper and Row, 1966, p. 150. (Hay traducción del F. C. E., México, 1968.)
« Development Planning, Londres, World University Library, 1967, pp. 52-53.
9 Lewis, op. cit., p. 150.
l o s planificadores, se concentra en l o s planes a plazo medio, conviene

examinar brevemente l o s procedimientos que l o s especialistas conside-
r a n esenciales para la f o r m u l a c i ó n de u n buen plan de esa í n d o l e . L o s
técnicos concuerdan, en general, en que l a preparación de u n plan
global a plazo medio (global en el sentido de que abarca tanto e l sector
privado como el público) entraña el empleo de dos procedimientos
de aplicación simultánea. U n o de éstos procede de l o general a lo
particular, y se denomina a veces "planificación desde a r r i b a " , e n tanto
que el segundo va de l o particular a l o general, y se conoce como
"planificación desde abajo".
L a "planificación desde a r r i b a " comienza con la f i j a c i ó n p o r las
autoridades políticas de objetivos de desarrollo claramente d e f i n i d o s ,
seguida de la f o r m u l a c i ó n por el organismo central de planificación
de u n plan global o agregado que responda a dichos objetivos. S e pro-
cede a través de l a elaboración de una serie de proyecciones relacio-
nadas entre s í , cuyas h i p ó t e s i s constituyen u n modelo de crecimiento
para el plan proyectado.
P o r l o general, mediante u n modelo se calcula el efecto de u n a tasa
supuesta de crecimiento sobre el consumo, el ahorro y la i n v e r s i ó n
tanto del sector público como del privado, sobre las importaciones
y l a s exportaciones, y sobre el n i v e l de empleo, así como las repercu-
siones para la demanda y la oferta que supone el logro del producto
o i n g r e s o nacional supuestos. S e llevan a cabo diversos cálculos con
el f i n de relacionar l o s i n s u m o s de mano de obra, materias p r i m a s ,
t i e r r a y capital con l o s productos resultantes. T a m b i é n se efectúan
o t r o s cálculos sobre las relaciones entre el ingreso que ha de generarse
y gastarse en l o s sectores público y privado para f i n e s de c o n s u m o e
i n v e r s i ó n , de importaciones y exportaciones, etc. E s t o s cálculos pueden
abarcar desde sencillas estimaciones empíricas o meras c o n j e t u r a s ,
hasta complejas formulaciones que» comprendan la u t i l i z a c i ó n de ta-
blas de insumo-producto, la programación lineal o i n c l u s o técnicas
econométricas más refinadas. L o s resultados se someten a pruebas
para determinar s i están en consonancia con las metas globales, s i
s o n compatibles entré s í , y s i se encuentran dentro de l o s l í m i t e s de l o s
10
recursos disponibles.
U n a vez preparado y aprobado el modelo agregado, el procedimien-
to de "planificación desde a r r i b a " exige que se dividan o "desagreguen"
l a s metas globales en programas sectoriales relacionados entre s í y, a
veces, en planes regionales. E n l o s casos en que el plan global se divide
en planes regionales, éstos a s u vez deben s u b d i v i d i r s e en programas
sectoriales. Cada programa sectorial, sea nacional o regional, tiene s u s
propias metas globales de crecimiento, i n v e r s i ó n , i n s u m o s y produc-
ción. E n la ú l t i m a fase del procedimiento de "planificación desde
a r r i b a " , se indica la medida en que l o s diferentes sectores económicos
y sociales, sean éstos nacionales o regionales, requieren capacidad adi-
cional para alcanzar las metas del plan y, en ciertas ocasiones, se enu-
m e r a n l o s proyectos necesarios para proporcionar esta capacidad.
A l m i s m o tiempo que se lleva a cabo la "planificación desde a r r i b a " ,
ha de procederse también a la "planificación desde abajo", l a que
10 Albert Waterston, Planificación del desarrollo: lecciones de la experiencia,

México, Fondo de Cultura Económica, 1969, pp. 70-71.
incluso debe i n i c i a r s e antes que aquélla debido a que toma más t i e m p o .

E n el sector público, esto supone que cada m i n i s t e r i o , departamento
y empresa pública debe enumerar todos l o s proyectos que espere l l e -
var a cabo en s u totalidad o en parte durante el período del plan, l o s
clasifique de acuerdo con s u p r i o r i d a d , y l o s combine en p r o g r a m a s
sectoriales o subsectoriales coherentes, con base en objetivos clara-
mente definidos. E s t o s programas deben presentarse en una fecha de-
terminada al organismo central de planificación, para que éste l o s
combine, y l o s coordine entre s í y con l o s recursos disponibles.
M i e n t r a s que l o s m i n i s t e r i o s , departamentos y organismos preparan
s u s programas, el organismo central de planificación obtiene i n f o r m a -
ción de l o s i n v e r s i o n i s t a s de l o s sectores i n d u s t r i a l , agrícola, m i n e r o y
o t r o s , o de las asociaciones de intereses manufactureros, agrícolas,
m i n e r o s y de otra índole, con el f i n de determinar qué planes t i e n e n
(o, en el caso de las asociaciones, s u s m i e m b r o s ) en lo que se r e f i e r e
a la ejecución de nuevos proyectos o la ampliación de las instalaciones
existentes. E l organismo central de planificación puede confeccionar
una l i s t a que comprenda, por lo menos, l o s proyectos más i m p o r t a n t e s
que l o s i n v e r s i o n i s t a s privados se propongan iniciar, proseguir o l l e v a r
a cabo durante el período del p l a n ; y hacer u n cálculo del n i v e l p r o -
bable de la i n v e r s i ó n privada en l o s sectores i n d u s t r i a l , agrícola, m i n e r o
y otros durante dicho período. E s t o s totales parciales de l o s sectores
se s u m a n para obtener el total correspondiente a la i n v e r s i ó n privada,
el que, al añadirse al total propuesto por l o s organismos gubernamen-
tales para s u i n v e r s i ó n en el sector público, viene a representar u n
plan general de i n v e r s i ó n .
S i el plan nacional de desarrollo comprende planes regionales, en
cada uno de ellos l o s proyectos de l o s sectores público y privado deben
organizarse por sectores económicos y sociales, y posteriormente es
necesario que se sumen las cifras de todas las regiones para determinar
la i n v e r s i ó n total.
L o s totales parciales por sector y por región, así como l o s agregados
obtenidos mediante el procedimiento de "planificación desde abajo",
probablemente no coincidirán con l o s totales correspondientes deri-
vados del proceso de "planificación desde a r r i b a " . L o s dos grupos de
cálculos deben considerarse como " p r i m e r a s aproximaciones" que ha-
brán de concillarse posteriormente. E n ese proceso, es posible que
sea necesario reducir algunas cifras del modelo original y aumentar
otras. A s u vez, esas modificaciones exigirán la r e v i s i ó n de o t r a s
c i f r a s , así como la implantación de cambios en l o s supuestos y metas.
Mediante aumentos y disminuciones y la utilización de u n s i s t e m a
empírico basado en u n proceso que produce una serie de llamadas
"aproximaciones sucesivas", l o s dos grupos de cálculos preparados a
través de l o s procedimientos de "planificación desde a r r i b a " y "plani-
ficación desde abajo" son "empujados", "aguijoneados" y "podados"
paulatinamente para lograr una mayor proximidad aritmética, hasta
que s u r j a u n plan global a plazo medio integrado, dotado de coheren-
cia i n t e r n a y dividido por sectores, que con frecuencia comprende
entre s u s elementos una l i s t a de proyectos y, en ocasiones, planes
regionales.
L a planificación convencional tiene grandes v i r t u d e s . E n p r i m e r
lugar, proporciona la perspectiva necesaria para evaluar las decisiones

en materia de i n v e r s i ó n en función de l o s costos f u t u r o s y l o s obje-
t i v o s de desarrollo a largo plazo. E n segundo lugar, gracias a l a v i s i ó n
de conjunto que ofrece de l a economía, hace posible evitar l a d i s t r i -
bución inadecuada de l o s escasos recursos disponibles, ya que b r i n d a
l a oportunidad de establecer una comparación entre las necesidades
de l o s sectores público y privado al p e r m i t i r la determinación de l a s
oportunidades marginales que prometan dar l o s resultados apetecidos
al más bajo costo. E n tercer lugar, gracias a s u coherencia i n t e r n a ,
ofrece cierta protección contra la aparición de atascamientos y des-
e q u i l i b r i o s inesperados que puedan i m p e d i r el crecimiento. P o r ú l t i m o ,
l o s procedimientos seguidos en la preparación de l o s planes a plazo
largo y medio y anuales contribuyen a f a m i l i a r i z a r a l o s participantes
con l o s elementos de la planificación del desarrollo.
3. Defectos metodológicos
N o obstante, es preciso tener presente que en la preparación de
planes en países de bajos ingresos l o s planificadores u t i l i z a n i n s t r u -
mentos que, en gran medida, han sido confeccionados en l o s países
más adelantados y con m i r a s a s u u t i l i z a c i ó n en esos países. L a expe-
riencia suscita ciertas dudas respecto a la utilidad de esta " t r a n s f e r e n -
cia de tecnología". P o r ejemplo, la aplicación en países m e n o s des-
arrollados, en que la economía de subsistencia desempeña u n papel
importante, de l o s conceptos, categorías y políticas de precios u t i l i z a -
dos en u n sistema de cuentas nacionales elaborado para países indus-
trializados puede dar lugar a conclusiones erróneas o inexactas. Debido
a que la d i s t r i b u c i ó n del ingreso es m u y desigual, en l o s países pobres
el ingreso per oapita es u n dato mucho menos significativo que en l o s
más adelantados, en que l o s ingresos están d i s t r i b u i d o s de manera más
igualitaria. E l incremento del ingreso per oapita también constituye
u n elemento menos eficiente para m e d i r el progreso en l o s países
pobres que en l o s más desarrollados, ya que no toma en cuenta l o s
cambios institucionales que s o n indispensables para s a l i r de l a etapa
del sub des a r r o l l o . Tampoco hay pruebas de que el empleo de tiempo,
dinero y esfuerzos en la preparación de enormes cuadros de i n s u m o -
producto constituya para l o s países de bajos ingresos una i n v e r s i ó n
de recursos financieros y técnicos escasos que sea s i q u i e r a remota-
mente tan ú t i l como en el caso de l a s naciones más adelantadas. Y es
dudoso que l o s modelos de planificación utilizados para elaborar pla-
nes de desarrollo a plazo medio en l o s países de bajos ingresos hayan
contribuido mucho a s u desarrollo.
E n l o s ú l t i m o s años se han logrado avances importantes en l o que
se refiere a l a s técnicas de planificación. Ahora bien, la mayor parte
de l o s modelos que se utilizan realmente en l o s países de bajos ingre-
s o s en relación con l o s planes a mediano plazo suponen una s i m p l i f i c a -
ción tan excesiva de la realidad que a menudo proporcionan ideas
erróneas. Como ha señalado Paul Streeten, es posible que l o s resulta-
dos sean elegantes y atractivos desde u n punto de v i s t a técnico, pero
carecen de órganos vitales. P o r ejemplo, a pesar de que l a esencia del
desarrollo es el d i n a m i s m o , l o s modelos a menudo parten del supuesto
de parámetros estables ( p o r ejemplo, coeficientes increméntales de

capital-producto). A l propio tiempo, es posible que l o s modelos sean
demasiado " d i n á m i c o s " , en el sentido de que las proyecciones p a r a
cinco, diez o más años produzcan resultados de dudosa exactitud, dado
el estado actual del arte de la planificación. Casi siempre se supone la
existencia de relaciones lineales entre las variables (en f o r m a de coefi-
cientes constantes de producto-insumo), a pesar de que en la práctica
esas relaciones no son comunes, m i e n t r a s que s u ausencia s í l o e s .
L o s modelos suelen d e s c r i b i r las economías de l o s países de b a j o s
i n g r e s o s en función de u n agregado para cada uno de l o s elementos,
tales como el consumo, el ahorro, la i n v e r s i ó n , la producción, el i n -
greso per capita, etc., m i e n t r a s que la naturaleza dual o t r i p l e de la
m a y o r í a de l o s países de bajos ingresos hace que se necesiten dos o
t r e s valores para cada uno. A menudo abarcan solamente dos sectores
( p o r ejemplo, la agricultura y la i n d u s t r i a , o l o s bienes de producción
y de c o n s u m o ) , en lugar del mayor n ú m e r o de sectores i m p o r t a n t e s
que suele haber hasta en economías sencillas. P o r l o general, a t r i b u y e n
el d e s a r r o l l o a u n solo factor, el capital, s i bien se reconoce que l o s
factores políticos, sociales e institucionales afectan, en f o r m a decisiva,
l o s resultados que produce la i n v e r s i ó n . Y l o s cálculos de l o s modelos
se efectúan a base de precios constantes, a pesar de que l o s cambios
en l o s precios con frecuencia dan lugar a d i s t o r s i o n e s en las relaciones
entre sectores y a cambios en las necesidades de financiamiento para
11
el p l a n .
4. La insuficiencia de datos
N o obstante, la elaboración de u n modelo que refleje en f o r m a ade-
cuada aun la economía de u n país pequeño de bajos ingresos y l a s
fuerzas más importantes que determinan s u desarrollo, exigiría, por l o
general, el empleo de técnicas mucho más complicadas que las aplica-
12
bles, en la práctica, en la mayor parte de l o s países de bajos i n g r e s o s .
P o r o t r a parte, se s e n t i r í a en f o r m a mucho más pronunciada la i n s u f i -
ciencia de datos que dificulta la planificación, aun en el caso de l o s
modelos más sencillos. T o d o el que ha trabajado en ese campo sabe
que, por l o general, en l o s países de bajos ingresos l o s datos estadía
ticos no son confiables o sencillamente no existen. N o es sólo que
las relaciones increméntales de capital-producto a menudo sean poco
más que conjeturas, s i n o también que l o s datos básicos relativos a la
población, el crecimiento demográfico, la producción y el ingreso na-
cional, así como muchos de l o s componentes de este ú l t i m o , o bien
son de dudosa exactitud o no existen.
Debido a la insuficiencia de datos, r e s u l t a d i f í c i l la planificación,
tanto desde u n punto de v i s t a cualitativo como cuantitativo, pero el
3.a Ha sido Enrique Lerdau quien me ha señalado este punto. En ocasiones

se considera que el aumento porcentual de los precios constituye un factor correc-
tivo, pero, aparte de la dificultad de prever los aumentos de los precios, no existe
manera práctica de pronosticar las distorsiones sectoriales a que podrían dar lugar
los cambios en los precios.
1 2 Alee Nove habla de un destacado economista que inició una conferencia
con estas palabras: "Partiré del supuesto de competencia perfecta, pues, de lo
contrario, las matemáticas resultarán demasiado difíciles".
346 D E M O G R A F Í A Y ECONOMÍA 111:3, 1969
peligro de que se m u l t i p l i q u e n l o s e r r o r e s es grande cuando se i n c o r -

poran datos inexactos en u n plan que, por s u propia n a t u r a l e z a , ha
de estar dotado de coherencia i n t e r n a . E n muchos planes, solamente
hay coherencia en lo que se r e f i e r e a la deficiencia de las e s t a d í s t i c a s ,
13
y n o a l o s hechos. L o peor es que, s i bien u n planificador cuidadoso
conoce las limitaciones de s u s datos, en s u mayor parte l o s d i r i g e n t e s
políticos no tienen conciencia de la poca confiabilidad de l o s datos
que han de u t i l i z a r l o s planificadores. E n consecuencia, suelen aceptar
s i n grandes reservas las cifras básicas contenidas en l o s planes que
adoptan, concediendo así reconocimiento oficial al e r r o r y a la labor
incompleta.
5. La inestabilidad, la incertidumbre, la voluntad de alcanzar el des-

arrollo y los problemas administrativos
A pesar de s u gravedad, las deficiencias en la metodología y e n l o s
datos no s o n las razones más importantes de que el desarrollo plani-
ficado no haya estado a la a l t u r a de las previsiones n i de l a s necesida-
des. L a experiencia demuestra que, en l o que respecta a s u s p l a n e s
de d e s a r r o l l o , s o n pocos l o s países de bajos ingresos que poseen l o s
elementos necesarios para la ejecución de planes a plazo mediano,
tales como 1) estabilidad política, 2) seguridad económica, 3) v o l u n t a d
política y 4) capacidad a d m i n i s t r a t i v a necesaria. L a planificación con-
vencional parte del supuesto de que el cambio, aunque inevitable, ocu-
r r e en u n ambiente generalmente estable. Pero es u n hecho que el
cambio — s ú b i t o , con frecuencia i m p r e v i s i b l e y de gran alcance— en
la situación política y económica de l o s países, sobre todo l o s m e n o s
desarrollados, ha pasado a s e r una característica del mundo moderno.
a) La inestabilidad política
L o s acontecimientos de l o s ú l t i m o s diez años ponen claramente
de m a n i f i e s t o que la inestabilidad política es la n o r m a en l o s países de
bajos ingresos. Durante ese período, ha habido por l o menos 56 golpes
14
de estado en l o s países menos d e s a r r o l l a d o s . L a s repercusiones de
estos cambios sobre la planificación pueden apreciarse m e j o r s i recor-
damos que l o s gobiernos r a r a vez siguen adelante con l o s planes de
desarrollo a plazo medio o largo de s u s predecesores. Y aun cuando
no haya cambios en l o s niveles superiores de u n gobierno, la inesta-
bilidad política puede i m p e d i r la ejecución de tales planes. P o r ejem-
plo, ésa era la situación en el P e r ú antes del golpe m i l i t a r de 1968, ya
que hubo s e i s gabinetes durante l o s cinco años que el presidente B e -
laúnde T e r r y estuvo en el poder; y l o m i s m o sucede en N i g e r i a , donde
la contienda c i v i l alcanza proporciones que entorpecen el funciona-
m i e n t o ordenado del gobierno.
13 A pesar de que las comprobaciones de coherencia pueden llevar al descubri-

miento de que las estimaciones carecen de ella, este descubrimiento no conlleva,
por necesidad, la capacidad de rectificar la situación. Si los datos son erróneos, la
modificación por los planificadores de las cifras para darles coherencia puede
incrementar aún más los errores.
14 The Economist, 1? de marzo de 1969, p. 601.
b ) La incertidumbre económica
L a excesiva incertidumbre económica afecta también la preparación
y ejecución de planes de d e s a r r o l l o en l o s países de bajos i n g r e s o s .
E n países como B r a s i l , Chile, Ghana, Indonesia y S i e r r a Leona, e n t r e
o t r o s , en que la inflación o la estabilización de la balanza de pagos
es u n motivo de preocupación, l o s dirigentes políticos y las autoridades
conceden invariablemente mayor p r i o r i d a d a l o s problemas m á s i n
mediatos que a l o s planes de d e s a r r o l l o a plazo largo. E l descenso
inesperado del monto de la ayuda y l o s préstamos e x t r a n j e r o s e i n t e r
nacionales también han dificultado en algunos países la ejecución
de planes a plazo medio. Debido a considerables fluctuaciones de l o s
precios de l o s productos p r i m a r i o s de exportación, l o s ingresos en d i v i
sas a veces son i n f e r i o r e s al n i v e l p r e v i s t o , razón por la cual a algunos
países les r e s u l t a d i f í c i l o i m p o s i b l e alcanzar las metas de i n v e r s i ó n
establecidas.
c) La voluntad política de alcanzar el desarrollo

L a aceptación más bien f o r m a l i s t a de la planificación del d e s a r r o l l o
por l o s dirigentes políticos de algunos países de bajos ingresos cons
t i t u y e otro obstáculo para la ejecución de l o s planes globales a p l a z o
medio. E l deseo de muchos dirigentes políticos de retener el c o n t r o l
de l a s decisiones en materia de i n v e r s i ó n y de poder i m p r o v i s a r se
m a n i f i e s t a cuando llega el momento de poner en ejecución l o s planes
de desarrollo. E s t a actitud de l o s dirigentes políticos existe también en
países con gobiernos de coalición o cuyos m i n i s t e r i o s técnicos y f i n a n
cieros gozan de gran poder.
d) El factor administrativo
P o r ú l t i m o , es preciso tener en cuenta que la planificación conven
cional parte del supuesto de que se contará con una estructura admi
n i s t r a t i v a satisfactoria y con personal especializado, elementos ambos
que no existen en la mayoría de l o s países de bajos ingresos. E n s u
mayor parte, a l o s países pobres les r e s u l t a i m p o s i b l e emplear l o s
procedimientos de formulación de l a s t r e s clases de planes que s o n
indispensables para la planificación convencional. E n l o s casos en
que se preparan planes a largo plazo, suelen s e r r u d i m e n t a r i o s y, p o r
lo general, existen apenas en f o r m a inédita. L o s países que f o r m u l a n
planes anuales con regularidad son la excepción y no la regla. A s i m i s
mo, s o n pocos l o s países en que l o s planificadores han logrado pre
parar u n plan a plazo medio aplicando tanto el procedimiento de
"planificación desde a r r i b a " como el de "planificación desde abajo".
E n la mayoría de l o s casos, l o s planes a plazo medio se preparan me
diante la aplicación del p r i m e r o y no del segundo, debido a que la
información sobre proyectos y sectores que es preciso obtener de l o s
m i n i s t e r i o s , departamentos y organismos técnicos para la "planifica
ción desde abajo" o bien no existe o es tan deficiente que r e s u l t a , en
gran medida, inaceptable para una planificación realista. E n definitiva,
la mayor parte de l o s planes en l o s países de bajos ingresos se pre-
paran casi exclusivamente mediante el procedimiento de "planificación

desde a r r i b a " , porque el organismo central de planificación puede
establecer cálculos para s u p l i r la falta de datos.
Cuando llega el momento de poner en práctica s u s planes de des-
a r r o l l o , s o n pocos l o s gobiernos de países menos desarrollados que
cuenten con u n mecanismo a d m i n i s t r a t i v o capaz de mantener la disci-
p l i n a necesaria para la ejecución de planes a plazo medio.
6. La planificación en la práctica
L a inestabilidad política, la incertidumbre económica, la aceptación
f o r m a l i s t a de l o s planes y l o s problemas a d m i n i s t r a t i v o s son factores
todos que explican, en gran parte, p o r qué ha sido posible que des-
cendieran l a s tasas de crecimiento de países con poca experiencia en
materia de planificación, m i e n t r a s mejoraban las técnicas respectivas.
P o r consiguiente, no es irrazonable preguntarse s i el método conven-
cional de planificación, tal como se aplica a estos países, no debería
s e r objeto de una r e v i s i ó n .
E n realidad, debido a la inestabilidad y la incertidumbre de l o s
ú l t i m o s años, lo m i s m o podría decirse respecto de países que t i e n e n
considerable experiencia en actividades de planificación. P o r ejemplo,
países con bastante práctica en la planeación del desarrollo han tenido
que abandonar s u s planes a plazo medio, al r e s u l t a r l e s i m p o s i b l e
r e s o l v e r l o s problemas dentro del marco de l o s m i s m o s debido a cir-
cunstancias i m p r e v i s t a s . T r a s dos guerras y dos períodos de sequía
en t r e s años, la I n d i a tuvo que postergar s u Cuarto Plan Quinque-
nal de 1965-1969 y r e c u r r i r , entretanto, a planes anuales. P o r considerar
que el r i t m o de s u economía se estaba acelerando demasiado, el Japón
p r i m e r o abandonó s u plan decenal de 1961-1970, y p o s t e r i o r m e n t e el
plan quinquenal de 1964-1968 con que lo había s u s t i t u i d o . A pesar de
que l a s directrices para el plan quinquenal de la U R S S de 1966-1970
f u e r o n aprobadas en 1966, dicho plan nunca llegó a adoptarse; en
cambio, en diciembre de cada año se anuncian metas para el año
siguiente. Aunque no se han dado a conocer las razones a que obedece
esa actuación, es posible que se deba, por lo menos en parte, a que el
nuevo sistema parcialmente descentralizado de ejecución del plan dio
lugar a elementos de incertidumbre que no pueden abordarse con efi-
cacia dentro del marco del plan quinquenal. Cuando el gobierno yugos-
lavo presentó al Parlamento s u plan septenal de 1964-1970, éste r e h u s ó
aprobarlo durante dos años, formulándose en vez planes anuales.
( E n ú l t i m o t é r m i n o , se aprobó en f o r m a de plan quinquenal para 1966-
1970.) E n Francia, no hubo otra alternativa que descartar el plan quin-
quenal de 1966-1970, ya que como consecuencia de l o s d i s t u r b i o s civiles
de mayo de 1968 el gobierno tuvo que autorizar u n incremento de l o s
sueldos y l o s salarios que afectó tanto el logro de las metas del plan,
que no r e s u l t ó práctico r e v i s a r l o .
a) L i planificación aparente
Dadas las circunstancias, no es extraño que en l o s países de bajos
ingresos l o s planes nacionales de desarrollo a plazo medio, bien sean
adecuados o deficientes, vengan a s e r , en mayor o menor grado, i n s

t r u m e n t o s que l o s m i n i s t e r i o s , departamentos u organismos técnicos
encargados de la ejecución de l o s planes no toman en cuenta o e l u d e n .
E n la práctica, estos organismos siguen, por lo general, u n s i s t e m a
"por p r o y e c t o s y muchos de esos proyectos no guardan relación c o n
los planes nacionales de desarrollo n i tampoco entre s í . L o s m i n i s t e
r i o s , departamentos y organismos técnicos de la mayor parte de l o s
países carecen de personal competente para a) determinar, e v a l u a r
y preparar buenos proyectos, h) establecer el orden de p r i o r i d a d de
los proyectos con arreglo a c r i t e r i o s económicos generales, c) ejecu
tar l o s proyectos de acuerdo con u n programa cronológico s a t i s f a c t o r i o
y d) encargarse del funcionamiento de l o s proyectos después de t e r m i
nados. E n general, hay escasez de proyectos debidamente preparados
y l i s t o s para iniciarse, y es d i f í c i l encontrar programas coherentes p a r a
l o s sectores económicos y sociales básicos. L a ausencia de proyectos
reduce las oportunidades de realizar inversiones productivas. A m e n u
do se aprueban e inician proyectos que probablemente producirán u n
rendimiento bajo con relación a l o s costos, por s e r l o s únicos d i s p o
n i b l e s . L a falta de alternativas en materia de i n v e r s i ó n hace que l o s
c r i t e r i o s económicos para las i n v e r s i o n e s , las técnicas de l o s p r e c i o s
de cuenta y las estimaciones de la rentabilidad no sean más que u n a
ficción, ya que a menudo no tiene objeto s u aplicación al único p r o
yecto de u n sector determinado que está l i s t o para iniciarse. L a escasez
de alternativas en materia de i n v e r s i ó n favorece a l o s que p r e f i e r e n
seleccionar proyectos de valor dudoso, ya que pueden alegar que s i se
rechaza el proyecto que patrocinan, no se encontrará u n s u s t i t u t o
adecuado.
b ) La planvfioación verdadera
E n la mayoría de l o s países de bajos ingresos, el que determina en
definitiva qué proyectos son aceptados por el gobierno es el o r g a n i s m o
presupuestario, que con frecuencia no atiende las recomendaciones
del organismo central de planificación o del plan nacional de des
a r r o l l o . P o r esta razón, en muchos países el presupuesto gubernamen
tal se aproxima más a c o n s t i t u i r u n plan de inversiones públicas que
el plan nacional de desarrollo. Ahora bien, como en la mayor parte de
los países de bajos ingresos el presupuesto contiene una exposición
incompleta de las inversiones públicas, y, por otra parte, s u organiza
ción y administración son deficientes, ya que u t i l i z a sistemas y pro
cedimientos concebidos con m i r a s al logro de l o s objetivos l i m i t a d o s
de una era pasada más bien estacionaria, no suele s e r u n i n s t r u m e n t o
adecuado para satisfacer las necesidades más dinámicas del desarro
l l o planificado en las circunstancias actuales.
Debido a que l o s m i n i s t e r i o s y departamentos técnicos a menudo
no pueden s u m i n i s t r a r cálculos fidedignos de l o s costos y beneficios de
l o s proyectos, n i tampoco estimaciones seguras del período de cons
trucción, las autoridades presupuestarias con frecuencia hacen reduc
ciones "generales" en las solicitudes de asignaciones, en lugar de eli
m i n a r l o s proyectos de baja p r i o r i d a d . Debido al empleo de l a s
llamadas cuentas " v a r i a s " o " t r a n s i t o r i a s " , en que se agrupan i n d i s c r i -
minadamente l o s gastos correspondientes a diferentes proyectos y

programas, y a l o s r e t r a s o s en el cierre de estas y otras cuentas, la
i n f o r m a c i ó n respecto a l o s gastos pasados para proyectos y p r o g r a m a s
es inadecuada. E s t o , a s u vez, da lugar a que las asignaciones pre
supuestarias para proyectos y programas se determinen s i n t o m a r en
cuenta la experiencia anterior.
H a y una diferencia considerable entre la teoría y la práctica en la
movilización y d i s t r i b u c i ó n de l o s recursos públicos, el control de l o s
gastos y la estimación del efecto de la i n v e r s i ó n pública sobre l o s gas
tos o r d i n a r i o s . L a u t i l i z a c i ó n de sistemas arcaicos de clasificación
presupuestaria hace que r e s u l t e d i f í c i l o imposible establecer u n a re
lación entre l o s presupuestos de capital y l o s o r d i n a r i o s , o e n t r e l o s
presupuestos y l o s planes de desarrollo, así como e s t i m a r el efecto
de aquéllos sobre el desarrollo. E s u n fenómeno común que algunos
m i n i s t e r i o s i n c u r r a n en gastos excesivos y que l o contrario suceda
en o t r o s , y con frecuencia no hay ningún funcionario que conozca el
volumen de las inversiones en el sector público, n i s i el monto es s u
p e r i o r al total p r e v i s t o de recursos financieros.
Casi s i n excepción, l o s planes a plazo medio no son complemen
tados por planes anuales, indispensables para s u funcionamiento sa
tisfactorio. E n cambio, es común que el organismo central de plani
ficación prepare u n presupuesto público parcial "de d e s a r r o l l o " , que
a menudo comprende partidas no relacionadas con el d e s a r r o l l o , tales
como la construcción de p r i s i o n e s , manicomios o edificios para l a s
embajadas en el exterior, al tiempo que excluye partidas de d e s a r r o l l o ,
tales como la investigación agrícola y la capacitación de personal para
la administración de l o s proyectos de desarrollo. P o r el c o n t r a r i o , l o s
gastos de investigación y capacitación, a pesar de que a menudo están
relacionados con l o s proyectos incluidos en el "presupuesto de des
a r r o l l o " y con frecuencia son tan importantes como las i n v e r s i o n e s
de capital para f i n e s de desarrollo, suelen estar incluidos en e l pre
supuesto o r d i n a r i o , que generalmente es preparado por el o r g a n i s m o
presupuestario. Puesto que en l o s países de bajos ingresos la coordina
ción entre el organismo central de planificación y el organismo pre
supuestario suele s e r deficiente, con frecuencia no se hace p r o v i s i ó n
de fondos para atender la conservación y funcionamiento de l o s pro
yectos terminados. E s t o explica, en parte, la existencia de escuelas s i n
m a e s t r o s ; de hospitales s i n equipo, médicos n i e n f e r m e r a s ; y de
caminos nuevos que se deterioran con rapidez, en ciertas ocasiones
antes de quedar terminados.
c) Planificación de la asistencia técnica

E n relación con la prestación de asistencia técnica a l o s países de
bajos ingresos, l o s países y organismos internacionales donantes se ba
san, por l o general, en l o s planes nacionales de desarrollo como puntos
de referencia. Puesto que, en la práctica, con frecuencia se hace caso
o m i s o de l o s planes, es posible que l o s programas de asistencia técnica
encaminados a coadyuvar a s u preparación apenas se relacionen con
las actividades de i n v e r s i ó n pública que se estén llevando a cabo. E s t o
no sucede en el caso de la asistencia técnica que las entidades extran-
j e r a s e internacionales proporcionan para l o s proyectos en que e s t á n

interesadas. Ahora bien, estos proyectos constituyen solamente u n a
pequeña proporción de la i n v e r s i ó n pública total en l o s países e n
desarrollo. S i n embargo, pese a la gran falta de experiencia en m a t e r i a
de proyectos en l o s países de bajos ingresos, la mayoría de l o s p r o -
yectos que en ellos se financian con recursos i n t e r n o s carecen de
asistencia técnica. L o m i s m o sucede en lo que respecta al m e j o r a -
miento de l o s presupuestos. Puesto que la capacidad de u n gobierno
para determinar, preparar y ejecutar proyectos productivos, así co-
mo para ejercer u n control presupuestario adecuado sobre l o s g a s t o s ,
constituye u n factor determinante básico de l o s rendimientos de l a
i n v e r s i ó n pública, es comprensible que a menudo no se alcancen l a s
metas de dicha i n v e r s i ó n .
I I . LA P L A N I F I C A C I Ó N D E S D E OTRO P U N T O D E V I S T A
1. El mejoramiento de los modelos macroeconómioos

De l o anteriormente expuesto, se desprende claramente que el s i s -
tema aceptado de planificación tiene, a la vez, defectos y v i r t u d e s . L o
importante es e l i m i n a r l o s defectos al propio tiempo que se r e t i e n e n
las v i r t u d e s . E n parte, ese objetivo puede lograrse mediante una m e j o r
f o r m u l a c i ó n de l o s planes. P o r ejemplo, l o s modelos macroeconómicos
de planificación pueden s e r más realistas s i se convierten l o s pará-
m e t r o s en variables, es decir, s i se incluyen en l o s modelos de planifica-
ción factores importantes que suelen considerarse que caen fuera del
ámbito de l o s modelos. A este respecto, cabe considerar l o s factores
a d m i n i s t r a t i v o s y políticos que, por lo general, se excluyen de la mayo-
15
r í a de l o s modelos. E n otra parte se ha s u g e r i d o , y también se sugiere
aquí con base en estudios llevados a cabo por el Banco M u n d i a l s o b r e
proyectos ya terminados a cuyo financiamiento ha contribuido, que
es factible calcular para cada sector funcional de u n país "coeficientes
h i s t ó r i c o s de deficiencias a d m i n i s t r a t i v a s " , basados en las discrepan-
cias medias registradas entre las estimaciones originales de l o s cos-
tos, beneficios y período de construcción, por una parte, y las c i f r a s
efectivas correspondientes, por la otra, de dichos proyectos. E s t o s
coeficientes pueden u t i l i z a r s e para modificar las estimaciones de l o s
costos y el período de construcción de proyectos f u t u r o s . Sobre la base
de estas estimaciones modificadas, pueden rectificarse también l a s r e -
laciones capital/producto que suelen f o r m u l a r s e partiendo de datos i n -
correctos o bien calcularse las relaciones capital/producto agregadas
del proyecto para el sector público o para la economía en s u conjunto.
E s probable que estas relaciones sean mucho más correctas que l a s
frecuentemente incluidas en l o s modelos de planificación.
L a experiencia sugiere que también es posible m e d i r y cuantificar
el alcance de la voluntad política para alcanzar el desarrollo. E s t o
podría lograrse mediante: 1) la enumeración de todas las alternativas
factibles en materia de i n v e r s i ó n y de política al alcance de l o s d i r i -
gentes p o l í t i c o s ; 2) el cálculo, respecto a cada alternativa, del aumento
! 5 Waterston, op. cit., pp. 276-277.

352 D E M O G R A F Í A Y ECONOMÍA I I I :3,-1969
en l o s ingresos o en el producto que cabría esperar de s u adopción;

y 3) la suma de l o s aumentos calculados en l o s ingresos o el p r o d u c t o a
que darían lugar las alternativas escogidas por l o s políticos encargados
de la adopción de decisiones; de esta f o r m a , se obtendría una cuanti-
ficación bastante exacta de la "voluntad política para alcanzar el des-
a r r o l l o " del gobierno.
2. Mejoramiento del proceso de planificación

S i se incorporasen variables a d m i n i s t r a t i v a s y políticas en l o s mode-
l o s de planificación, las metas de l o s planes serían más r e a l i s t a s dé-
lo que suelen s e r .
Pero el problema de obtener m e j o r e s resultados de la planificación
del desarrollo no se l i m i t a al mejoramiento de l o s modelos u o t r o s
aspectos de la formulación de planes a n i v e l macroeconómico. S i u n
gobierno no está dispuesto o en condiciones de tomar las medidas nece-
s a r i a s para la ejecución de u n plan a plazo medio, dentro del contexto
de la planificación convencional es i m p o s i b l e obtener m e j o r e s r e s u l -
tados de la planificación macroeconómica a plazo medio mediante la
u t i l i z a c i ó n de mejores modelos. P o r l o tanto, l o s planificadores tienen
que tratar de sacar el m e j o r partido de una situación determinada.
E n consecuencia, s i hay razones para considerar que u n país se en-
cuentra en esta posición, sería recomendable u t i l i z a r o t r o enfoque a
la planificación que tome esto en cuenta.
E n el período de t r e s años y medio, durante el cual, bajo l o s auspi-
cios del Banco M u n d i a l , proporcioné asesoramiento a dieciséis países
sobre s u s procedimientos de planificación, tuve la oportunidad de ela-
b o r a r y poner a prueba u n enfoque basado en una combinación de
planeamiento anual con programación sectorial, que tiene perspectivas
de c o n t r i b u i r a que las actividades de planificación de l o s países de
bajos ingresos produzcan resultados más satisfactorios. Partiendo del
supuesto de que sería conveniente e l i m i n a r el desequilibrio que hasta
ahora ha constituido la marcada inclinación hacia la planificación
a plazo medio en detrimento de la planificación anual, la aplicación
de métodos presupuestarios más eficaces, la programación sectorial
y la preparación y ejecución de proyectos, propuse que en el proceso
de planificación se prestase mayor atención a l o s t r e s elementos s i -
guientes :
1 . L a preparación de planes anuales basados en dos elementos
fundamentales: a) u n inventario de la i n v e r s i ó n pública en curso,
racionalizado mediante la aplicación de c r i t e r i o s económicos generales
y de otra índole y que esté en consonancia con l o s recursos financie-
r o s disponibles, y b) políticas encaminadas a e s t i m u l a r la i n v e r s i ó n
privada de características adecuadas.
2. E l mejoramiento de la organización de l o s presupuestos, así como
de s u administración y procedimientos para a) establecer una relación
entre l o s planes actuales con l o s presupuestos, b) establecer una re-
lación entre la i n v e r s i ó n y l o s presupuestos o r d i n a r i o s , c) controlar
l o s gastos, y d) proporcionar información sobre el progreso de l o s
proyectos y programas.
3. L a preparación de programas sectoriales multianuales, orienta-
dos hacia la determinación de una reserva de proyectos viables e n

cada sector. E n esencia, se trata de u n esfuerzo por hacer m a y o r
hincapié en la "planificación desde abajo", s i n la cual la aplicación
de la "desde a r r i b a " , que predomina en la mayor parte de l o s países de
bajos ingresos que solamente tienen planes a plazo medio, ha dado
resultados poco satisfactorios. E l enfoque propuesto tiene por objeto,
principalmente, m e j o r a r la administración de las inversiones en c u r s o
y otras decisiones relacionadas con el desarrollo. A l m i s m o tiempo,
mediante el establecimiento para cada sector de una perspectiva m u l t i -
anual y una " r e s e r v a " de proyectos a l o s que se pueda acudir en caso
necesario, cada programa sectorial constituye u n puente, que en l a
actualidad a menudo no existe, entre el plan a plazo medio y l o s p r o -
yectos preparados por l o s m i n i s t e r i o s , departamentos y o r g a n i s m o s
técnicos. De esta f o r m a , suele haber mayor probabilidad de que s e
lleven a cabo l o s planes a plazo medio. E n países que no tienen planes
a plazo medio, el enfoque propuesto contribuye a sentar una base
sólida para establecerlos en f o r m a provechosa.
E l h i s t o r i a l de algunos países desarrollados y en desarrollo que h a n
tenido gran experiencia en materia de planificación proporciona apoyo
a este enfoque. A l confrontar problemas especialmente difíciles o ha-
l l a r s e ante la perspectiva de cambios i m p r e v i s i b l e s o situaciones de
i n c e r t i d u m b r e poco común, varios de estos países han r e c u r r i d o a
la planificación anual y han obtenido resultados satisfactorios. Como
ya se ha señalado, en la U R S S , Yugoslavia y la I n d i a , la planificación
se ha efectuado o se está efectuando a base de planes anuales, porque
los gobiernos respectivos decidieron que, debido a las circunstancias
imperantes, por u n tiempo no podrían preparar planes para períodos
s u p e r i o r e s a u n año. F r a n c i a se encuentra en una situación semejante,
pero está atendiendo s u planificación a través de s u presupuesto anual.
México, que adoptó s u p r i m e r plan (sexenal) en 1934, también viene
atendiendo s u planificación desde hace muchos años a través de s u
presupuesto anual, aunque en ocasiones el gobierno ha preparado pla-
nes a plazo medio. T a n t o Yugoslavia como México han complementado
la planificación anual con programas sectoriales multianuales.
3. Un plan anual de acción

E n teoría, todo plan a plazo medio ha de s e r seguido de planes
anuales encaminados a p e r m i t i r s u aplicación eficaz. L o s planes anua-
les, en mucha mayor medida que l o s de plazo medio, se concentran
en proyectos específicos y en las medidas de política económica, f i s c a l ,
monetaria y de otra índole que debe u n gobierno adoptar de inme-
diato s i desea lograr la ejecución de u n plan a plazo medio.
L o s planes anuales también son necesarios para rectificar cálculos
anacrónicos incluidos en l o s planes a plazo medio. Mediante la asigna-
ción de recursos para proyectos y programas específicos del sector
público, l o s planes anuales constituyen la base para la confección de
los presupuestos gubernamentales; y al detallar las medidas e i n s -
t r u m e n t o s de política requeridos para e s t i m u l a r la i n v e r s i ó n privada
de acuerdo con l o s objetivos del desarrollo nacional, t r a n s f o r m a n l a s
estrategias y políticas generales de desarrollo que suelen i n c l u i r s e en
l o s planes a plazo medio en u n programa de acción para u n a ñ o deter-

minado.
E n otra parte se han descrito l o s elementos constitutivos de u n plan
anual cuando éste se prepara dentro del marco de u n s i s t e m a de
16
planificación que funciona a base de planes de plazo largo y m e d i a n o .
N o obstante, como ya se ha señalado, s o n pocos l o s países de bajos
ingresos que preparan planes anuales que realmente puedan consi-
derarse como tales. Cuando no existen esos planes, r e s u l t a d i f í c i l es-
tablecer una relación entre u n plan a plazo medio y l o s p r e s u p u e s t o s
anuales del gobierno. É s e es u n defecto que podría tener consecuencias
fatales, ya que para que sea posible ejecutar u n plan a p l a z o medio,
éste ha de estar reflejado en l o s presupuestos. L a ausencia de planes
anuales hace también que sea d i f í c i l traducir las estrategias y políticas
de desarrollo generales de u n plan a plazo medio en i n s t r u m e n t o s
específicos de política para el sector privado. E n l o s casos en que exis-
ta u n plan a plazo medio, éste con frecuencia r e s u l t a anacrónico o no
constituye u n marco viable para la i n v e r s i ó n pública o la p o l í t i c a eco-
nómica, y, por ende, tampoco para planes anuales eficaces.
E n esas circunstancias, la experiencia demuestra que es convenien-
te preparar, para el p r i m e r ejercicio económico en que sea p o s i b l e , u n
amplio plan anual que constituya u n "plan anual de acción" mediante
el cual se coordinen las actividades de desarrollo de l o s sectores pú-
blico y privado. U n plan anual de acción puede c o n t r i b u i r en gran
medida a reducir la asignación ineficiente de l o s escasos r e c u r s o s y
coadyuvar a la obtención de rendimientos rápidos mediante l a concen-
tración de l o s recursos disponibles en l o s proyectos de i n v e r s i ó n
pública más urgentes. E s t o conlleva ventajas tanto desde u n punto
de vista político como económico.
Puesto que el presupuesto anual es el verdadero factor determi-
nante de la i n v e r s i ó n pública en muchos países de bajos i n g r e s o s ,
existen con frecuencia desequilibrios en la pauta de dicha i n v e r s i ó n .
E l organismo presupuestario muchas veces hace asignaciones anuales
para u n proyecto s i n saber cuánto se ha gastado ya en él, n i cuánto
se necesita para t e r m i n a r l o . Y es probable que el gobierno tenga aún
menos información respecto a las actividades de i n v e r s i ó n de las
empresas públicas que u t i l i z a n fondos gubernamentales para realizar
proyectos extrapresupuestarios.
P o r l o tanto, como p r i m e r paso en la preparación de u n p l a n anual
de acción, suele s e r conveniente preparar u n inventario de todos l o s
proyectos y programas públicos de i n v e r s i ó n , i n c l u s o l o s patrocinados
17
p o r entidades públicas. Paralelamente con la preparación del inven-
t a r i o , se establecen cálculos (como u n segundo elemento del plan de
acción) con dos o t r e s años de antelación, de l o s montos que se prevé
que estarán disponibles para f i n e s de i n v e r s i ó n pública, es decir, la
s u m a de l o s superávit presupuestarios en cuenta corriente, la afluencia
neta prevista de préstamos y ayuda del exterior para i n v e r s i o n e s pú-
blicas, y l o s préstamos i n t e r n o s netos obtenidos por el sector público.
E s conveniente tener estos estimados cuando se prepare el plan anual
i « Waterston, op. cit., pp. 138-142.

i? El inventario debe abarcar tanto los proyectos cuya construcción todavía no
se haya iniciado como los que ya estén en marcha.
de acción, porque l o s compromisos de i n i c i a r o continuar proyectos

incluidos en el plan implican que, s i no quedan terminados en el año,
se contará con fondos para s u continuación o terminación en años pos-
teriores.
7
S i el inventario de proyectos y programas de i n v e r s i ó n pública r e -
vela, como sucede con frecuencia, que el volumen de las i n v e r s i o n e s
previstas es s u p e r i o r al que puede atenderse con l o s recursos que
probablemente estarán disponibles, será preciso postergar o e l i m i n a r
algunos proyectos o programas con arreglo al orden de p r i o r i d a d e s
establecido, mediante la aplicación de c r i t e r i o s generales de carácter
18
económico, financiero, técnico y a d m i n i s t r a t i v o . E l plan de acción
no debe l i m i t a r s e a las asignaciones financieras para cada proyecto
y programa, s i n o que ha de i n c l u i r estimaciones del progreso f í s i c o de
cada proyecto y programa durante el año.
Como la disponibilidad de divisas suele c o n s t i t u i r una l i m i t a c i ó n
importante a la i n v e r s i ó n en l o s países menos desarrollados, deben
examinarse también l o s proyectos y programas de i n v e r s i ó n pública
que vayan a i n c l u i r s e en el plan con m i r a s a determinar s u s necesida-
des en ese aspecto y cerciorarse de que sea posible atenderlas. Con
este objeto, y como tercer punto del plan de acción, debería prepararse
u n presupuesto detallado de divisas para dos años o, preferibleniente,
para t r e s ; dicho presupuesto debe contener asignaciones de d i v i -
sas para cada proyecto y programa incluido en el plan de acción. E n e l
presupuesto de divisas también deben tomarse debidamente en cuenta
las necesidades del sector privado.
E n cuarto lugar, el plan anual de acción ha de comprender u n
programa de mejoras de carácter orgánico, encaminado, específica-
mente, a facilitar la ejecución del plan. Como se dispondrá de poco
tiempo para adoptar y poner en práctica r e f o r m a s a d m i n i s t r a t i v a s y
procesales, solamente deberá tratarse de implantar l o s cambios que,
como m í n i m o , se requieran para la ejecución del plan. P o r este m o t i -
vo, deberán dejarse para una fecha p o s t e r i o r las modificaciones o l a s
r e f o r m a s fundamentales de la estructura del gobierno o de l o s proce-
dimientos a d m i n i s t r a t i v o s , todo l o cual es prudente suponer que s e r á
necesario.
U n quinto elemento del plan anual de acción es u n programa de
asistencia técnica elaborado expresamente para coadyuvar a la eje-
cución del plan. Dicho programa de asistencia técnica ha de determi-
nar l o s consultores u otros técnicos necesarios para facilitar la realiza-
ción de l o s proyectos del sector público que estén en marcha, l a
preparación de estudios de factibilidad y de p r e i n v e r s i ó n en relación
con proyectos potencialmente viables, o de estudios de i n v e r s i ó n en
relación con proyectos ya identificados como viables pero que todavía
no estén en marcha y la modificación de las disposiciones orgánicas,
o la adopción de otras nuevas, con m i r a s a la ejecución del plan de
acción.
E l plan anual de acción ha de contener, como sexto y ú l t i m o ele-
mento, u n conjunto de medidas e i n s t r u m e n t o s específicos de política
económica, financiera, fiscal y monetaria, a través de l o s cuales el
1 8 L o criterios y procedimientos á seguir en este aspecto se describen en

S
Waterston, op. cit., pp. 93-99.

gobierno procurará poner en práctica el plan y, especialmente, e s t i m u -

l a r la i n v e r s i ó n privada de acuerdo con una orientación s o c i a l s a t i s -
factoria. L a mayor parte de l o s planes anuales se l i m i t a n , práctica-
mente, al sector público. A u n el Paquistán, cuyos procedimientos de
planificación s o n excepcionalmente buenos, antes de 1968-69 solía
preparar s u s planes anuales solamente para el sectojr público.
Toda vez que la preparación adecuada de l o s seis elementos cons-
t i t u t i v o s , en especial el i n v e n t a r i o racionalizado de las i n v e r s i o n e s
públicas, tomará probablemente todo el tiempo de que d i s p o n e n l o s
planificadores para elaborar el plan anual de acción, es aconsejable
e x c l u i r el material de importancia secundaria. N o es necesario, pues,
que el plan esté basado en u n modelo cuantitativo; tampoco es pre-
ciso que se establezcan metas en l o que se refiere al ingreso per capita
o a la producción, n i que se haga una evaluación de la actuación eco-
nómica del país en el año precedente.
N o cabe duda alguna respecto a la conveniencia de i n c l u i r estos
elementos, y quizá también o t r o s . Pero la determinación de l o s elemen-
tos que habrán de i n c l u i r s e en el plan de acción ha de basarse en el
costo de oportunidad de l o s contados recursos de que se dispone para
la planificación. Puede p r e s c i n d i r s e de las metas agregadas en m a t e r i a
de ingresos y producción en el plan de acción, ya que no es probable
que s u i n c l u s i ó n p e r m i t a obtener resultados mucho m e j o r e s . L o s i n -
gresos y la producción se determinan al f i n a l del año como realiza-
ciones concretas, en lugar de al comienzo del año como metas p o r
alcanzar. L a s metas y otros elementos omitidos del plan de acción
pueden i n c l u i r s e en l o s planes anuales que sigan al plan de acción en
años posteriores, en cuya oportunidad no habrá de dedicarse tiempo
a racionalizar u n i n v e n t a r i o de las inversiones públicas. Respecto a la
p r i m e r a tentativa de planificación anual, es m e j o r tener u n p l a n anual
incompleto en el momento oportuno para i n f l u i r sobre l a s decisiones
básicas en materia de desarrollo, especialmente aquellas relacionadas
con l o s presupuestos gubernamentales, que u n plan detallado cuando
sea demasiado tarde.
4. La relación entre los planes y los presupuestos

L a existencia de la estrecha relación entre l o s planes y l o s presu-
puestos que es indispensable para la ejecución eficiente de aquéllos,
exige u n sistema de clasificación y procedimientos presupuestarios
adecuados para traducir l o s elementos de l o s planes a t é r m i n o s pre-
supuestarios, así como controles de l o s gastos y la i n f o r m a c i ó n nece-
s a r i a sobre l o s presupuestos que permita la preparación oportuna y
correcta de i n f o r m e s t r i m e s t r a l e s , semestrales y anuales del progreso
del plan. Debido al corto tiempo de que se dispone para la preparación
de u n plan anual, la elaboración oportuna de i n f o r m e s fidedignos
sobre el progreso de l o s proyectos que están en marcha r e v i s t e aún
más importancia que en el caso de u n plan a plazo medio. P e r o en
muchos países menos desarrollados, debido a l o s sistemas de clasifica-
ción presupuestaria r e s u l t a d i f í c i l relacionar l o s proyectos y programas
incluidos en l o s planes con las asignaciones del presupuesto.
U n a buena planificación exige también que l o s gastos o r d i n a r i o s ( p o r
1
ejemplo , para la capacitación del personal que se empleará en u n p r o -
yecto en construcción una vez terminado) se relacionen y se a j u s t e n
con l o s desembolsos de capital para la construcción del proyecto, d e
modo que todas las etapas de éste avancen en la f o r m a necesaria p a r a
la oportuna terminación de cada fase. Además, en la planificación e s
ú t i l poder tomar del presupuesto o r d i n a r i o partidas de desarrollo q u e ,
al añadirse a l a s partidas de capital para ese f i n , constituyan una expo-
sición completa de l o s desembolsos presupuestarios para el d e s a r r o l l o .
Ahora bien, en muchos países es virtualmente imposible proceder e n
esa f o r m a .
Como ya se señaló anteriormente, otro factor que obstaculiza l a
planificación eficaz, es que, por l o general, las estimaciones en m a t e r i a
de desarrollo se preparan en el organismo central de planificación,
m i e n t r a s que las correspondientes a l o s gastos o r d i n a r i o s se preparan
en la oficina de presupuestos, que suele depender del m i n i s t e r i o de
finanzas. Y es posible que ninguno de esos organismos tenga conoci-
miento de que el otro está preparando esas estimaciones hasta q u e
estén terminadas. L a falta de comunicación entre el organismo de
planificación y la oficina de presupuestos no sólo impide la coordina-
ción adecuada de l o s estimados de l o s desembolsos de capital y de
los desembolsos o r d i n a r i o s para fines de desarrollo, s i n o que también
d i f i c u l t a la determinación del efecto de l o s desembolsos c o r r i e n t e s
para i n v e r s i o n e s sobre l o s gastos o r d i n a r i o s f u t u r o s . E s t o c o n s t i t u y e
una grave deficiencia, ya que l o s gastos de capital casi siempre exigen
u n aumento del volumen de l o s gastos o r d i n a r i o s . S i no se toma e n
cuenta este factor, puede haber incrementos i m p r e v i s t o s en l o s gastos
o r d i n a r i o s , l o que da lugar a la reducción del superávit en cuenta
corriente disponible para inversiones de desarrollo. Otra deficiencia
del mecanismo presupuestario de muchos países radica en que l o s
m i n i s t e r i o s técnicos tengan que hacer dos presentaciones presupues-
t a r i a s , una al organismo central de planificación correspondiente a
los desembolsos de capital, y otra a la oficina de presupuestos corres-
pondiente a l o s o r d i n a r i o s .
A pesar de que l o s problemas expuestos son graves, s u solución n o
es demasiado d i f í c i l . E l sistema de clasificación por finalidad que
suele u t i l i z a r s e en l o s presupuestos o r d i n a r i o s , debe reemplazarse p o r
u n s i s t e m a de clasificación por funciones. E s t o permite determinar
qué partidas o r d i n a r i a s o de capital corresponden a la categoría de
desarrollo. S i se cuenta con la ayuda de u n técnico en clasificación,
los cambios necesarios pueden implantarse, por l o general, en u n año
más o menos.
E n teoría, no debería ponerse en peligro la unidad del presupuesto,
como en la práctica sucede en muchos países, con la preparación de
l o s estimados de capital por u n organismo y de l o s estimados o r d i -
n a r i o s por otro. Pero cuando dos organismos participan en la prepara-
ción del presupuesto, cualquiera que aconseje que esa función se
encomiende a u n solo organismo confronta u n delicado problema. S i
bien el asesor que f o r m u l e esa recomendación l o hará apoyado en s ó l i -
dos p r i n c i p i o s , no es probable que pueda convencer a uno de l o s orga-
n i s m o s a que renuncie a s u s prerrogativas en favor del otro. E n v i s t a
de la situación política y a d m i n i s t r a t i v a de muchos países, suele s e r
necesario, de momento, actuar de otra f o r m a para lograr el m i s m o

resultado.
Mediante el establecimiento de una C o m i s i ó n de Coordinación Pre-
supuestaria, es posible abordar en f o r m a eficaz l o s problemas plantea-
dos por la dualidad de l o s presupuestos. F u n c i o n a r i o s de alta j e r a r q u í a
de la oficina de presupuestos y el organismo central de planificación
actúan como m i e m b r o s permanentes de la Comisión, y u n alto funcio-
n a r i o de cada m i n i s t e r i o , departamento u organismo técnico que
f o r m u l e propuestas presupuestarias actúa como m i e m b r o t e m p o r a l
de la m i s m a en relación con la presentación de dichas p r o p u e s t a s .
Cada entidad técnica presenta simultáneamente s u s e s t i m a d o s de
capital y o r d i n a r i o s ; éstos son examinados y discutidos por l a Comi-
s i ó n , que l o s conciba entre s í y ajusta las estimaciones p r e s u p u e s t a r i a s
totales en función de l o s recursos financieros disponibles. E l procedi-
miento descrito no sólo permite hacer estimaciones realistas del efecto
de l o s desembolsos de capital sobre l o s gastos o r d i n a r i o s , s i n o también
que las entidades técnicas no tengan que hacer dos presentaciones pre-
supuestarias, s i n o una sola.
5. Programas y proyectos sectoriales

E l valor de l o s planes y presupuestos anuales, en s í m i s m o s , es
l i m i t a d o en l o que se refiere a i n f l u i r sobre la implantación de cambios
económicos básicos, ya que en u n año no es mucho lo que se puede
hacer en ese sentido. P o r otra parte, la mayoría de l o s r e c u r s o s dis-
ponibles suelen ya estar comprometidos para l o s proyectos y progra-
mas existentes. L o s planes y presupuestos anuales carecen a s i m i s m o
de la perspectiva necesaria para evaluar l o s efectos a largo plazo de
las decisiones en materia de i n v e r s i ó n . S i n esa perspectiva, es posible
que decisiones que a corto plazo parezcan s e r convenientes, a l a larga
lleguen a producir graves atascamientos y desequilibrios i n t e r n o s o
externos.
N o obstante, s i se u t i l i z a n l o s planes y presupuestos anuales en
combinación con programas sectoriales multianuales, puede contarse
con cierto margen de acción y con la perspectiva necesaria. P o r ejem-
plo, algunos proyectos incluidos en el plan anual de acción, pueden,
con el tiempo, incorporarse a l o s programas sectoriales. Además, las
consecuencias de llevar adelante proyectos en u n sector básico, como
la agricultura o la i n d u s t r i a , pueden relacionarse con o t r o s sectores,
por ejemplo, mediante la terminación de proyectos complementarios
de t r a n s p o r t e s y energía eléctrica. De esta manera, el plan anual de
acción permite determinar ciertas inversiones "desde abajo" en cada
sector. A s i m i s m o , mediante u n sistema de "regeneración" (feedbaek),
l o s proyectos comprendidos en l o s programas sectoriales determinan
qué proyectos habrán de i n c l u i r s e en l o s planes anuales que sigan al
plan anual de acción.
S i n embargo, como ya se ha apuntado, debido a la inestabilidad
política, la incertidumbre económica, la adopción f o r m a l i s t a de l o s pla-
nes y las deficiencias a d m i n i s t r a t i v a s , en la mayor parte de l o s países
de bajos ingresos r e s u l t a d i f í c i l , y en algunos imposible, la prepara-
ción de proyecciones a largo plazo y aun a plazo medio. S i l o s plani-
ficadores no han tomado en cuenta la probabilidad de que, c o m o

consecuencia de l o s acontecimientos, sea necesario implantar cambios
importantes en la orientación o alcance de s u plan, la expectativa de
vida del m i s m o podría s e r breve. Pero s i se han preparado para hacer
frente a posibles contingencias y han p r e v i s t o otras alternativas v i a -
bles de desarrollo así como l o s proyectos y programas necesarios p a r a
s u aplicación, r e s u l t a r á más fácil r e v i s a r el plan en caso necesario.
L o s programas sectoriales pueden s e r u n i n s t r u m e n t o especialmente
ú t i l para r e v i s a r l o s planes, s i en s u preparación se toma en cuenta l a
determinación de otras alternativas y de l o s proyectos necesarios p a r a
ponerlas en práctica. P o r ejemplo, en el sector agrícola sería p o s i b l e
considerar otras alternativas para el mejoramiento e incremento de l a
producción de cultivos de exportación, la diversificación de las expor-
taciones y la s u s t i t u c i ó n de las importaciones, o combinaciones de
esas actividades. P o d r í a n determinarse l o s proyectos y programas
requeridos en el sector agrícola para cada estrategia, y también e n
sectores de i n f r a e s t r u c t u r a conexos, por ejemplo, l o s t r a n s p o r t e s , e l
regadío y la energía eléctrica. E n relación con proyectos en diferentes
regiones de u n país, podrían tomarse en cuenta l o s factores regionales.
De esa f o r m a , sería posible separar l o s programas sectoriales nacio-
nales en programas regionales. E l orden de p r i o r i d a d de l o s proyectos
podría establecerse con base en la estrategia adoptada. E n u n p r o -
grama sectorial, podrían incorporarse diferentes maneras de poner en
práctica las estrategias del desarrollo. Algunas estrategias podrían
llevarse a la práctica mediante la ejecución de uno o varios proyec-
tos, m i e n t r a s que otras r e q u e r i r í a n una serie completa de proyectos
determinados por el análisis de sistemas. L a gama de las estrategias
de desarrollo podría extenderse desde una magnitud máxima a una
m í n i m a , decidiéndose cuál habrá de aplicarse según aumenten o d i s -
m i n u y a n l o s recursos. De esta manera, el r i t m o de ejecución de l o s
proyectos y programas podría acelerarse o aminorarse de acuerdo
con la disponibilidad de recursos.
Cuando la programación sectorial se basa en una serie de alter-
nativas, y la velocidad de ejecución de la alternativa elegida se deter-
m i n a en función de l o s cambios en la disponibilidad de recursos, l a s
metas en materia de i n v e r s i ó n y producción tienen escaso valor. N o
obstante, con el objeto de facilitar un enfoque coordinado, en cada
sector podría adoptarse u n programa renovable para l o s tres p r i m e r o s
años. S e r í a conveniente contar con programas coordinados para u n
número mayor de años, pero no es probable que u n programa de esa
índole sea de utilidad en condiciones de incertidumbre e inestabilidad.
L o s proyectos previstos para el p r i m e r año de l o s programas sectoriales
se i n c l u i r í a n en el plan anual, y en l o s programas sectoriales renova-
bles de t r e s se tomarían en cuenta l o s proyectos que no quedaran
terminados en ese p r i m e r año. Con objeto de cerciorarse de que se
tomen debidamente en cuenta y se coordinen l o s proyectos comple-
mentarios, se procedería a comparar entre s í l o s programas trienales
renovables. Solamente se h a r í a n esfuerzos m í n i m o s por relacionar
entre s í l o s proyectos de diversos sectores más allá del t r i e n i o en
cuestión, suponiendo que no es probable que la preparación de pro-
yecciones intersectoriales para u n período mayor sea f r u c t í f e r a .
360 D E M O G R A F I A Y ECONOMIA 111:3, 1969
L o s planes anuales c o n s t i t u i r í a n el principal i n s t r u m e n t o de integra-

ción, y l o s programas sectoriales renovables de t r e s años s e r í a n l o s
elementos de coordinación secundarios, y hasta cierto p u n t o menos
detallados. E n l o s casos en que estuvieran vigentes planes a plazo
medio o largo, esos planes determinarían la composición de l o s anuales
y de l o s programas sectoriales. De no e x i s t i r planes de esa índole,
podrían prepararse modelos parciales y, de s e r posible, que coincidie-
r a n en parte, para complementar l o s programas sectoriales, s i e m p r e
que ello no entrañase demasiado trabajo. P o r ejemplo, tal v e z fuera
ú t i l , y no sería d i f í c i l , proyectar el n i v e l de exportaciones necesario
para financiar el n i v e l de importaciones i m p l í c i t o en el n i v e l de inver-
siones p r e v i s t o .
L a determinación de d i s t i n t a s estrategias de desarrollo y de l o s
diversos proyectos necesarios para ponerlas en práctica debería s e r
una finalidad p r i m o r d i a l de la programación sectorial. U n a v e z reali-
zados l o s estudios de viabilidad y de p r e i n v e r s i ó n sobre esos proyectos,
se contaría con una reserva de proyectos a la cual se p o d r í a acudir
según las circunstancias l o requieran, s i n una demora excesiva. E s t o
supone que sería necesario r e a l i z a r estudios sobre más proyectos que
l o s que probablemente se llevarían a cabo. Aunque ese procedimiento
tal vez parezca entrañar gastos excesivos, es probable que, a l a larga,
r e s u l t e menos costoso que la escasez de proyectos viables, s i t u a c i ó n
en que con frecuencia se encuentran l o s países de bajos i n g r e s o s . E n
l o s casos en que existe una reserva de proyectos ya estudiados para
u n sector, r e s u l t a posible seleccionar entre d i s t i n t a s alternativas. P o r
otra parte, la existencia de esa reserva de proyectos p e r m i t e a l o s
gobiernos concertar el financiamiento de l o s proyectos con la anticipa-
ción necesaria para asegurar s u terminación de acuerdo con el plan
cronológico establecido de antemano.
6. Planes globales a plazo más largo

Resulta más fácil preparar planes macroeconómicos globales en l o s
casos en que existen programas sectoriales multianuales. P o r supuesto,
u n quinquenio nada tiene de sacrosanto, y puesto que la m a y o r í a de
l o s programas sectoriales se elaborarían para plazos de diez años o
más, podría prepararse u n plan general para diez años en lugar de cin-
co, con base en l o s programas sectoriales. T o d a vez que es probable
que las proyecciones globales para u n período s u p e r i o r a t r e s años más
o menos no sean fidedignas n i desde el punto de v i s t a técnico n i desde
o t r o s , no sería conveniente dedicar más de unos meses a la prepara-
ción del plan a largo plazo.
E s posible que la preparación de u n plan decenal como ú l t i m a etapa
del proceso de planificación no resulte tan satisfactoria desde u n punto
de v i s t a técnico como s u preparación al principio de ese proceso, que es
l o que suele hacerse en la planificación convencional. Pero ése parece
ser u n precio bajo a pagar por l o s beneficios que probablemente se
obtendrán cuando l o s planificadores inicien s u s actividades con u n
plan anual de acción y u n m e j o r presupuesto. P o r otra parte, al propor-
cionar u n marco global a largo plazo basado en programas sectoriales
bien preparados, es probable que ese plan a largo plazo sea más s u s -
WATERSTON: PLANIFICACIÓN D E L DESARROLLO 361
tancioso que la mayoría de l o s planes de esa naturaleza preparados

al comienzo del proceso de planificación convencional, s i n el apoyo de
programas sectoriales.
I I I . NECESIDADES DE A S I S T E N C I A TÉCNICA
L a experiencia ha demostrado que la asistencia técnica es el r e -

q u i s i t o principal para T a viabilidad, en países cuyos gobiernos e s t é n
dispuestos a adoptarlo, del enfoque que combina la planificación a n u a l ,
m e j o r e s procedimientos presupuestarios y la programación s e c t o r i a l .
Mucho hincapié se ha hecho sobre la escasez de asistencia técnica ade-
cuada para la planificación macro y microeconómica, así como para l a
programación sectorial. N o cabe duda que es d i f í c i l obtener técnicos
competentes, pero tal vez la escasez no sea tan grande como algunos
creen. E n l o s casos en que se ha preparado u n interesante p r o g r a m a
de acción para el desarrollo planificado, especialmente s i u n o r g a n i s m o
i n f l u y e n t e ha ofrecido s u apoyo, y en que se ha llevado a cabo u n a
intensa campaña para obtener l o s servicios de técnicos competentes
que colaboren en la ejecución de dicho programa, generalmente se h a
podido conseguir la asistencia técnica necesaria. A u n cuando la o f e r t a
de asistencia técnica adecuada es insuficiente para atender la demanda
existente, la experiencia indica que s i u n país tiene una verdadera
voluntad de promover s u desarrollo, puede obtener en el e x t r a n j e r o
la asistencia técnica que necesite. E l problema aparenta s e r m a y o r
de l o que es en realidad porque muchos técnicos languidecen en paí-
ses que no u t i l i z a n s u s servicios a plenitud. S i se enviaran esos técnicos
a países en que hacen más falta, se aliviaría, en parte, el problema
que plantea s u escasez.
IV. CONCLUSIONES
A d i a r i o l o s gobiernos de l o s países menos desarrollados adoptan

decisiones sobre inversiones y otros asuntos relacionados con el des-
a r r o l l o . L a f o r m a en que se adoptan y ejecutan esas decisiones r e f l e j a
la situación política, económica, social y a d m i n i s t r a t i v a de l o s respec-
t i v o s países. Dadas las características del subdesarrollo, esas decisiones
se adoptan a menudo s i n tener debidamente en cuenta el potencial en
materia de desarrollo.
F r e n t e al proceso deficiente de adopción de decisiones que suele
haber en l o s países de bajos ingresos, cabe considerar el hecho de que
para alcanzar las metas con frecuencia previstas en l o s planes a plazo
medio, se requiere u n proceso r e s o l u t o r i o de alta calidad. L o s planifica-
dores están conscientes de ello, desde luego, y esperan que se i m -
planten las m e j o r a s necesarias en dicho proceso. Pero la distancia
entre l a f o r m a en que se hacen las cosas y la f o r m a en que deberían
hacerse para alcanzar l o s objetivos del plan suele s e r demasiado grande
para poder salvarla en el período de u n plan a plazo medio. P o r regla
general, l o s planificadores están más familiarizados con l o s aspectos
macroeconómicos de la planificación, que con l o s microeconómicos.
P o r lo tanto, suelen tener u n concepto mucho más claro de la dirección
en que ha de moverse u n país para alcanzar las metas macroeconómi-
cas, que de la manera de lograr que se produzcan l o s cambios p o l í t i c o s ,

a d m i n i s t r a t i v o s y de otra índole indispensables, por l o general, para
i n i c i a r y mantener el r i t m o de ese proceso. E n ocasiones l o s planifica-
dores consideran que s u plan es como u n faro en la oscuridad, y que
no es necesario señalar la r u t a a seguir. P o r consiguiente, r a r a vez
indican l o s escollos que hay que evitar durante el camino. M u c h o s
de l o s que inician el viaje l o hacen con el o p t i m i s m o de l o s i n e x p e r -
t o s que, al encontrar que la travesía es más d i f í c i l de l o que esperaban,
renuncian a continuar hasta el f i n .
L o s planificadores no pueden l i m i t a r s e a señalar qué es l o que debe
alcanzarse, s i n decir quién l o va a hacer y cómo. A menos que p r e s t e n
atención a l o s medios necesarios para alcanzar l a s metas macroeco-
nómicas, hay pocos motivos para esperar que e l desarrollo planificado
tenga en el f u t u r o más éxito que en el pasado. E l enfoque operativo
a l a planificación propuesto en el presente trabajo no es especialmente
o r i g i n a l n i nuevo. S i bien la secuencia y el método de planificación
propuestos difieren, en algunos aspectos, de la fase de "planifica-
ción desde abajo" del procedimiento convencional, todos l o s elementos
constitutivos del enfoque propuesto constituyen partes reconocibles
del mecanismo de planificación.
E l enfoque propuesto no constituye u n repudio de la planificación
global, puesto que l a u t i l i z a en la formulación de l o s planes anuales.
L o que difiere es la etapa en que se introduce la planificación global;
y este cambio parece conveniente ya que es preferible m e j o r a r el
proceso de adopción de decisiones mediante la planificación anual, que
postergar l a tarea de abordar ese problema (como se hace en muchos
p a í s e s ) comenzando el proceso de planificación con planes a plazo
m á s largo. E n este sentido, el enfoque propuesto es una f o r m a de
planificación "instantánea", en contraposición con la planificación " d i -
f e r i d a " del enfoque convencional. Desde luego, conlleva u n cierto riesgo
de que se olvide la necesidad de una perspectiva mayor, pero este
riesgo queda reducido, en gran medida, p o r l o s programas sectoriales
multianuales. A l destacar la importancia de l o s planes anuales, el en-
foque propuesto incorpora la adopción de medidas encaminadas a la
ejecución del plan, como parte integral del proceso de f o r m u l a c i ó n
de l o s planes. Aunque l a s autoridades políticas pueden dar razones
atendibles para postergar la adopción de decisiones f i r m e s para poner
en práctica u n plan a plazo medio, s i n quedar de inmediato expuestas
a la crítica de que no tenían realmente el propósito de ejecutarlo
(como sucedió en N i g e r i a en relación con el Plan Nacional de Des-
a r r o l l o de 1962-1968), no es fácil hacerlo en el caso de u n plan anual
debido al corto tiempo de que se dispone para s u ejecución. É s t a es
una de l a s razones por l a s cuales el enfoque propuesto se denomina,
acertadamente, " u n enfoque operativo de la planificación del des-
arrollo".
E l enfoque propuesto aquí puede u t i l i z a r s e total o parcialmente
con la planificación convencional, pero puede aplicarse p o r s í solo
en l o s casos en que u n país no esté en condiciones de emprender aqué-
l l a . Aunque compatibles, l o s dos enfoques s o n diferentes. L a planifica-
ción convencional persigue la solución óptima para l o s problemas del
desarrollo, m i e n t r a s que el enfoque propuesto procura lograr el máxi-
mo aprovechamiento de las posibilidades de desarrollo con el f i n d e
obtener "soluciones suficientemente buenas" en relación con l a s c i r -
cunstancias políticas, a d m i n i s t r a t i v a s y sociales de u n país. A diferencia
de la planificación convencional, que, para s e r eficaz, suele e x i g i r e l
mejoramiento sustancial a plazo medio de la situación política, a d m i -
n i s t r a t i v a y social del país, el enfoque propuesto acepta la s i t u a c i ó n
tal cual existe a corto plazo.
A l igual que la planificación convencional, u n objetivo del enfoque
propuesto es m e j o r a r el proceso de adopción de decisiones en m a t e r i a
de d e s a r r o l l o ; pero m i e n t r a s que aquélla procede con relación a l a s
metas que prometen l o s mayores r e n d i m i e n t o s a la larga, el segundo
lo hace con relación a las que prometen l o s r e n d i m i e n t o s más rápidos
a corto plazo.
E l segundo enfoque no es el m e j o r , siempre y cuando el p r i m e r o
funcione como es debido. Pero s i no funciona en f o r m a satisfactoria, y
eso es l o que evidentemente sucede en muchos países, el segundo
enfoque sería el m e j o r disponible, p o r l o menos hasta que se m e j o r e n
las disposiciones institucionales para lograr u n proceso de adopción
de decisiones más eficaz.
E l enfoque propuesto posee ciertas ventajas con respecto al con-
vencional. S u v i r t u d p r i m o r d i a l reside en que comienza con la s i t u a -
ción actual de cada país, y aplica las técnicas de planificación que
ofrecen mayores perspectivas de c o n t r i b u i r a m e j o r a r la situación, e n
lugar de pretender que todos l o s países se ajusten al m i s m o molde,
quizá con ciertas modificaciones encaminadas a atender las diferencias
individuales.
U n a segunda v i r t u d es que sugiere una manera (indudablemente
existen o t r a s ) de sentar, "desde abajo", una sólida base para la plani-
ficación "desde a r r i b a " . Después de todo, es el factor microeconómico
el que determina, en gran medida, l a actuación macroeconómica de u n
país. Como puede decirse que la ejecución de u n plan con frecuencia
comienza antes de s u formulación (en el sentido de que a menudo
toma más tiempo la elaboración de l o s proyectos que la de l o s planes
macroeconómicos), la preparación de una reserva de proyectos para
cada sector constituye una solución al problema de la " i n s u f i c i e n c i a
de proyectos".
Aunque es evidente que una estrategia de desarrollo estable e s
conveniente y, en realidad, esencial para la planificación convencional,
el enfoque propuesto, de por s í , no depende de que continúe siguién-
dose la m i s m a estrategia de desarrollo año t r a s año. P o r l o tanto, l a
f l e x i b i l i d a d que brinda la programación sectorial, con diversas alter-
nativas de desarrollo, es una tercera ventaja del enfoque propuesto. P o r
esta razón, puede adaptarse fácilmente a la situación de inestabilidad
política e incertidumbre económica que predomina en la mayor parte
de l o s países de bajos ingresos en la actualidad.
U n a cuarta ventaja es que l o s elementos del enfoque son separa-
bles, por lo cual cada uno puede u t i l i z a r s e independientemente de l o s
demás, l o que le proporciona aún más f l e x i b i l i d a d .
U n a quinta ventaja estriba en que, como introduce pocos conceptos
de planificación que sean nuevos, requiere pocos cambios a d m i n i s t r a -
t i v o s o estructurales en la organización de l o s gobiernos.
A s i m i s m o , infunde mayor amplitud a la función de planificación

al convertir en planificadores a l o s encargados de preparar p r o g r a m a s
sectoriales y proyectos en l o s m i n i s t e r i o s , departamentos y o r g a n i s m o s
técnicos, como también a l o s que participan en la elaboración de l o s
presupuestos de l o s gobiernos, l o que constituye una sexta ventaja
de este enfoque. Para poder llevar a cabo, con éxito, l o s p l a n e s de
desarrollo, prácticamente todos l o s funcionarios relacionados con la
preparación de proyectos y programas sectoriales, deben c o n s i d e r a r s e
a s í m i s m o s como planificadores, y s e r reconocidos como tales p o r l o s
encargados de la planificación central.
S e r í a prematuro predecir el éxito del enfoque expuesto e n este
trabajo. Ahora bien, en l o s casos en que se ha ensayado, l o s r e s u l t a d o s
han sido alentadores. E n v a r i o s de l o s dieciséis países v i s i t a d o s , la
aplicación parcial o total de este enfoque ha contribuido a m e j o r a r
l o s procedimientos de planificación y l o s organismos correspondientes.
A pesar de s e r modestos, estos progresos han sido alentadores, especial
mente porque, en la mayor parte de l o s casos, han c o n s t i t u i d o una
modificación de la tendencia descendente en el proceso de plani
ficación.

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UN ENFOQUE OPERATIVO DE LA PLANIFICACIÓN

1. La situación del desarrollo planificado

* Conferenciante del Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial.

d i f í c i l en que se encuentran l o s países menos desarrollados puede

l o s planificadores, se concentra en l o s planes a plazo medio, conviene

10 Albert Waterston, Planificación del desarrollo: lecciones de la experiencia,

incluso debe i n i c i a r s e antes que aquélla debido a que toma más t i e m p o .

lugar, proporciona la perspectiva necesaria para evaluar las decisiones

de parámetros estables ( p o r ejemplo, coeficientes increméntales de

3.a Ha sido Enrique Lerdau quien me ha señalado este punto. En ocasiones

peligro de que se m u l t i p l i q u e n l o s e r r o r e s es grande cuando se i n c o r -

5. La inestabilidad, la incertidumbre, la voluntad de alcanzar el des-

13 A pesar de que las comprobaciones de coherencia pueden llevar al descubri-

c) La voluntad política de alcanzar el desarrollo

paran casi exclusivamente mediante el procedimiento de "planificación

adecuados o deficientes, vengan a s e r , en mayor o menor grado, i n s ­

minadamente l o s gastos correspondientes a diferentes proyectos y

c) Planificación de la asistencia técnica

j e r a s e internacionales proporcionan para l o s proyectos en que e s t á n

1. El mejoramiento de los modelos macroeconómioos

! 5 Waterston, op. cit., pp. 276-277.

en l o s ingresos o en el producto que cabría esperar de s u adopción;

2. Mejoramiento del proceso de planificación

dos hacia la determinación de una reserva de proyectos viables e n

3. Un plan anual de acción

l o s planes a plazo medio en u n programa de acción para u n a ñ o deter-

i « Waterston, op. cit., pp. 138-142.

de acción, porque l o s compromisos de i n i c i a r o continuar proyectos

1 8 L o criterios y procedimientos á seguir en este aspecto se describen en

Waterston, op. cit., pp. 93-99.

gobierno procurará poner en práctica el plan y, especialmente, e s t i m u -

4. La relación entre los planes y los presupuestos

necesario, de momento, actuar de otra f o r m a para lograr el m i s m o

5. Programas y proyectos sectoriales

ficadores no han tomado en cuenta la probabilidad de que, c o m o

L o s planes anuales c o n s t i t u i r í a n el principal i n s t r u m e n t o de integra-

6. Planes globales a plazo más largo

tancioso que la mayoría de l o s planes de esa naturaleza preparados

L a experiencia ha demostrado que la asistencia técnica es el r e -

A d i a r i o l o s gobiernos de l o s países menos desarrollados adoptan

cas, que de la manera de lograr que se produzcan l o s cambios p o l í t i c o s ,

A s i m i s m o , infunde mayor amplitud a la función de planificación

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adecuados o deficientes, vengan a s e r , en mayor o menor grado, i n s