TEMA 7.

RÉGIMEN ESPECÍFICO DE DETERMINADOS BIENES DE

DOMINIO PÚBLICO.
I. El dominio público hidráulico. Aguas continentales
II. El dominio público marítimo terrestre
III. Otros bienes de dominio público:
1. Las vías de dominio público
2. Aeropuertos
3.- El demanio minero
4. La propiedad forestal
5. El patrimonio cultural

I.- EL DOMINIO PUBLICO HIDRAULICO.

1. EL DERECHO DE AGUAS EN ESPAÑA.

1. Antecedentes históricos.

El derecho histórico español refleja el progresivo aumento de la intervención pública sobre

este recurso, tanto respecto a la atribución de la titularidad como en orden a los
aprovechamientos o utilización y respecto a su protección.
Algunas razones pueden explicarlo: la desigual distribución de la fase atmosférica del ciclo
hidráulico, la irregular climatología, las sequías y las inundaciones, los procesos agrícolas
(regadíos) e industriales (hidroeléctricos), etc.
En el sistema castellano que consagran Las Partidas las aguas son de naturaleza
primordialmente jurídico-privada. El dominio del príncipe se extiende a los ríos navegables
como medio de comunicación y transporte, pero el aprovechamiento de las aguas corrientes
queda a la libre iniciativa de los ribereños, o a lo dispuesto en los ordenamientos locales o las
tradiciones, sin perjuicio de las excepciones que por fueros o privilegios recibieron señores o
concejos. Por su parte, las aguas subterráneas se entendían adquiridas por accesión de la
propiedad, conforme a las reglas del derecho privado.
En el sistema imperante en el Reino de Aragón, el aprovechamiento tanto de las aguas
corrientes como de las perennes o subterráneas requerían licencia real y el abono de los
correspondientes derechos de regalía (ejemplo: Real Cédula de 13 de abril de 1783
promulgadas por Carlos III).
Las primeras leyes especiales reguladoras de este recurso, la Ley de 3 de agosto de 1866 y la
posterior de13 de junio de 1879, consagrarán la calificación de todas las aguas superficiales
como dominio público, excepto las aguas pluviales y las estancias que se hallen en terrenos
privados y las aguas subterráneas cuya propiedad sigue a la del terreno donde fueron
alumbradas.
Además, dichas normas diferenciarán entre aprovechamientos comunes (sin autorización) y
usos especiales o privativos que requieren concesión, estableciendo el orden de prelación:
poblaciones, ferrocarriles, riesgos, etc.
Esta legislación, a pesar del avance publificador, respondía a un modelo social y económico
propio de su tiempo, requiriendo de sucesivas modificaciones para corregir muchas de sus
inadecuaciones. Entre otras:
- la utilización intensiva de las aguas subterráneas, gracias a los adelantos técnicos;
- la trascendencia de la producción energética (electricidad, en especial) y con ello la
necesidad de incrementar la capacidad de embalse;
- la necesidad de asegurar de asegurar el abastecimiento domiciliario de agua potable y las
consiguientes demandas de obras hidráulicas (almacenamiento y transporte);
- la preocupación por la contaminación a consecuencia de vertidos industriales, urbanos, etc.
con la correlativa degradación del medio y toda su problemática ambiental añadida.
-la planificación hidrológica como instrumento para una adecuada distribución de los recursos
hídricos;
- la acomodación del ordenamiento hídrico a la nueva configuración constitucional de 1978
(distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA.).

2. El Derecho vigente.
Desde principios del pasado siglo se anunciaba una nueva Ley para sustituir a la 1879, pero
ésta no se publica hasta la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Esta Ley constituye la
clave de bóveda de nuestro Derecho de Aguas, ya que la mayoría de su articulado tiene el
carácter de norma básica, si bien las sucesivas modificaciones parciales, han aconsejado la
refundición. De ahí que, en la actualidad, la norma básica y fundamental en la materia esté
constituida por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Aguas. Junto a ella, destaca por su trascendencia, la Ley 10/
2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, modificada por el Real Decreto-ley
2/2004, de 18 de junio, que deroga el conocido como “trasvase del Ebro”.
Complementan éstas distintos Decretos que desarrollan aspectos relevantes del régimen
jurídico de este bien demanial, principalmente los que aprueban el Reglamento de Dominio
público hidráulico (RDPH), el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la
Planificación Hidrológica (RAPAPH), o los organismos de cuenca o el consejo del Agua, etc.
Las innovaciones fundamentales que introduce esta moderna regulación, y que merece
destacar de entrada, son, entre otras, las siguientes:
a) Impone una única calificación jurídica para todo el recurso: dominio público estatal,
eliminando el derecho a patrimonializar las aguas subterráneas.
b) Garantiza un tratamiento unitario del recurso, cualquiera que sea su origen, superficial o
subterráneo: la unidad de cuenca hidrográfica.
c) Comporta el reconocimiento por vez primera del valor ecológico del agua y su relevancia
en el medio natural (derivación de las previsiones del art. 45 CE): planificación, control de la
contaminación.
d) Da respuesta a los requerimientos que dispone la CE en torno a la distribución de
competencias entre el Estado y las CC.AA.
Trascendente resulta, en definitiva, la consideración del agua, tal y como señalaría la
Exposición de Motivos de la Ley (en su redacción de 1985), como “un recurso natural,
escaso, indispensable para la vida y la inmensa de las actividades económicas, irreemplazable,
no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en sus forma de presentarse en el
tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos”.
3. Principios generales o básicos para el ejercicio de las funciones públicas en materia de
aguas.

La opción demanializadora de toda la fase continental del ciclo hidrológico, incluidas las
aguas subterráneas renovables, supone considerar al agua no como un recurso reservado al
sector público, sino como un bien sujeto a un título público de intervención que lo excluye del
tráfico jurídico privado.
Conforme a la doctrina sentada en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, la demanialidad es
la base para una regulación del uso del recurso acorde con el principio constitucional de tutela
ambiental. Teniendo en cuenta su carácter de recurso escaso y vital, la ordenación del mismo
no debe tener como primer fin salvaguardar los derechos e intereses patrimoniales
individuales sino cumplir el mandato de velar por la utilización racional del recurso y proteger
el medio ambiente. El disfrute de un medio natural de calidad, sería, por ello, una de las
necesidades colectivas cuya satisfacción legitima la inclusión de categorías genéricas de
bienes en el dominio público natural.
Sobre este punto de partida, la Ley dispone los siguientes principios rectores de la gestión en
materia de aguas:
A) Objetivos o materiales (art. 14).
a) Valoración unitaria.
Lo que comporta ejercitar las funciones atendiendo a las perspectivas conjuntas de la unidad
de gestión, el tratamiento integral y la economía del agua.
b) Configuración de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión.
La cuenca se define como el territorio en el que las aguas confluyen al mar a través de una red
de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único. El art.16 considera
invisible esa unidad a efectos de la gestión del recurso. Esa unidad tendrá, además, efectos en
orden al reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA, así como de cara a la
Administración hidráulica y por último en cuanto a la planificación, como veremos.
c) Compatibilidad de aprovechamientos y protección de la naturaleza.
La gestión pública del agua debe compatibilizarse con la ordenación del territorio y la
conservación y protección del medio ambiente. A este último fin se destinan las acciones que
reclaman un tratamiento integral y la economía del agua, además de las que tienen como
finalidad controlar la degradación del recurso.
B) Competenciales y organizativos.
a) La descentralización.
Dos preceptos constitucionales: el art. 148.1.10 y el 149.1.22 inciden directamente sobre este
recurso, o si se prefiere contienen sendos títulos específicos de las CC.AA y del Estado sobre
el mismo.
El art. 149.1.22 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación, ordenación y
concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos “cuando las aguas discurran por más
de una Comunidad Autónoma”, en tanto el art.148.1.10 atribuye a las CC.AA competencias
sobre “los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales
y regadíos de interés de las CC.AA: las aguas minerales y termales”.
Pero además, el agua como objeto de regulación y gestión, se ve afectado por otros títulos de
ambos entes, conexos, pues el recurso en cuestión es base de otras muchas actividades
públicas y privadas, lo que provoca un entrecruzamiento competencial de compleja
interpretación y aplicación.
La Ley de Aguas, toma como base el art 149.1.22 y conforme al mismo distribuye las
competencias del siguiente modo:
- el Estado tiene atribuido el gobierno de las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito
territorial de una sola Comunidad Autónoma (art.17);
- las CC.AA: el gobierno de las cuencas intraautonómicas.
Esta solución es aplicable tanto a las aguas superficiales como a las subterráneas renovables.
Hay que añadir que este sistema permite que algunas CC.AA. litorales (no las de interior)
puedan ejercer competencias legislativas y ejecutivas plenas en la materia (respetando la
legislación básica) y dotarse de una Administración hidráulica propia.
La STC 227/1988, citada ya, vendrá a confirmar estos extremos, al resolver el recurso de
inconstitucionalidad contra la misma, aun cuando declarará inconstitucionales ciertos
preceptos, otros los calificará de supletorios para la legislación autonómica, y en ciertos casos
salvará la constitucionalidad mediante una doctrina integrativa. Para el Tribunal
Constitucional:
1) las competencias específicas de aquellos preceptos hay que ponerlas en relación con otras
competencias o materias conexas e implicadas repartidas en diferentes apartados
( concesiones, medio ambiente, ordenación del territorio, etc.).
2) la demanizalización de todos los recursos hidráulicos es conforme al art. 132.2 CE y
corresponde al Estado con fundamento en los arts. 149.1 y 8 (legislación civil y condiciones
básicas de todos los españoles):
3) el criterio territorial de la cuenca hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma
para el ejercicio de las competencias del Estado es plenamente constitucional, al margen de
lógica para una adecuada gestión administrativa, pero debe compatibilizarse con el criterio del
interés comunitario o autonómico;
4) la Ley, por otro lado, no regula las competencias relacionadas con el art.148.1.10, en tanto
las mismas son autonómicas. Hay que pensar, sin embargo, que ese título competencial,
habilitante para todas las CC.AA. se yuxtapone al de la cuenca hidrográfica, por lo que se
supone un límite a las facultades de regulación y gestión del Estado.
5) Otro límite a las facultades estatales lo constituyen el resto de competencias autonómicas,
como las de medio ambiente.
b) Desconcentración, coordinación y eficacia.
El TC recordará también la relevancia de la coordinación de las diferentes Administraciones
públicas para el funcionamiento armónico y eficaz del sistema de descentralización. Esa
coordinación se garantiza con la presencia de las CC.AA y de otros entes públicos en los
principales órganos de la Administración hidráulica( Consejo del Agua y Organismos de
cuenca) y a través de la elaboración y aprobación de los planes hidrológicos.
La desconcentración se cataliza a través de estos últimos organismos, que en cada cuenca
ejercitan la mayoría de las funciones estatales (unidad de gestión), en tanto se presume que
este sistema organizativo, es a su vez, el más adecuado o eficaz para la mejor tutela del bien
demanial.
c) La participación de los usuarios.
Por último, principio organizativo relevante es el de participación de los usuarios en el seno
de la Administración ad hoc así como a través de la constitución de Comunidades de
Usuarios, lo que permite que en el proceso de toma de decisiones estén representados los
distintos intereses afectados por la política hidráulica.
Este derecho de participación es cualitativamente de mayor alcance que el de información
(art.15), que permite a cualquier sujeto acceder a la misma en materia de agua,
particularmente a la relativa a vertidos y calidad de las aguas.
II. ALCANCE DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.
1. Clasificación de las aguas.

Según distintos criterios, las aguas continentales son:

- por su naturaleza y presentación: aguas superficiales, que pueden ser vivas (manantiales,
corrientes, lagos) o pluviales; aguas subterráneas: renovables, las que se
integran en el ciclo hidrológico; y las no renovables o fósiles cuando están aisladas de dicho
ciclo;
-por su composición química: minerales (una subespecie son las mineromedicinales) o
comunes (sin sustancias útiles)
- por la titularidad: públicas (dominio público) o privadas (propiedad privada).

2. Concreción del dominio público hidráulico.

El art.1.2 TRLA (Texto refundido Ley de Aguas) declara que “las aguas continentales
superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo
hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte
del dominio público estatal como dominio público hidráulico”.
Esta definición es concretada por el art. 2 y desarrollada por el RDPH, comprendiendo los
siguientes elementos:
a). Las aguas continentales superficiales, tanto las superficiales como las subterráneas
renovables con independencia del tiempo de renovación.
b). Los cauces de corrientes naturales, continuas y discontinuas.
En ellos, cabe distinguir:
- el álveo o cauce natural, que es el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas
ordinarias (art.4) ;
- las riberas: que son las fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivelo
de las aguas bajas (art.6);
- los márgenes: que son los terrenos que lindan con los cauces (éstos no son estrictamente
dominio público, sino terrenos sujetos a las limitaciones que establece el art.6).
c). Los lechos de los lagos y lagunas y los de embalses superficiales en cauces públicos.
Es el terreno que ocupan sus aguas en las épocas de mayor nivel ordinario (lagos o lagunas) o
cuando alcanzan su mayor nivel a consecuencia de las máximas crecidas ordinarios de los ríos
que los alimentan (embalses) (art.9)
d). Los acuíferos subterráneos.
Son las formaciones geológicas que contienen agua o por las que circulan aguas subterráneas
(art.12).
En sentido estricto, esas aguas son dominio público en tanto son renovables, pero el acuífero o
vaso sólo lo es a los efectos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos. De ahí
que el propietario del fundo pueda realizar cualquier obra que no tenga por finalidad la
extracción o aprovechamiento del agua, ni perturbe su régimen ni deteriore su calidad.
e). Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar una vez que, fuera de la planta de
producción, se incorporen a cualquiera de los elementos anteriores.
Al respecto, el art. 13 precisa que cualquier persona puede realizar esta actividad de
desalación de agua marina, requiriendo autorización para llevar a cabo los vertidos, las
condiciones de incorporación al dominio público hidráulico y a los requisitos de calidad según
los usos a que se destine. Autorizaciones que son independientes de las que se requieran desde
la perspectiva del dominio marítimo-terrestre, industriales o de las derivadas de los actos de
intervención y uso del suelo.
f). Las aguas minerales y termales, no están contempladas en la Ley de Aguas, si bien su
naturaleza jurídica, según las leyes especiales autonómicas, también es demanial, al
pertenecer igualmente a la fase continental del ciclo hidrológico.
3. Exclusión: propiedad privada y mantenimiento de los derechos anteriores a la Ley de
Aguas.
3.1 Dominio o aprovechamiento privado.
Cabe entender que se mantiene como titularidad privada:
a) las aguas subterráneas no renovables o fósiles (a sensu contrario de lo dispuesto en el art.
12);
b) los cauces que los que discurran ocasionalmente las aguas pluviales (art.5)
c) las charcas situadas en predios privados si se destinan al uso exclusivo de éstos (ar.10);
d) los vasos o continentes de los acuíferos subterráneos renovables (sensu contrario de lo
dispuestos en el art. 2):
A su vez, se reconoce con carácter general a la propiedad fundiaria:
a- el aprovechamiento de las aguas pluviales que discurran por ella y las estancadas dentro de
sus linderos, sin otras limitaciones que las derivadas del respeto a derechos de terceros, la
prohibición del abuso de derecho y lo dispuesto en la propia Ley (art.54.1).
b- un derecho de aprovechamiento sin necesidad de título administrativo hasta un volumen
anual de 7000 m3 (art 54.2) de los manantiales y aguas subterráneas que alumbre, para la
utilización en la propia finca.
3.2 Mantenimiento derechos anteriores.
La demanialización operada por la Ley de Aguas comporta una privación de titularidades y
aprovechamientos de manantiales y aguas subterráneas reconocidas por la anterior legislación
y el CC. El legislador pretendió ser respetuoso con esos derechos individuales, como
reconocería posteriormente el TC, y a estos efectos arbitró un sistema que mantenía
sustancialmente los derechos adquiridos, si bien modificando parcialmente su régimen
jurídico y sujetando su contenido a las nuevas exigencias derivadas de la regulación del
recurso hídrico (ej. todos los aprovechamientos de aguas se ven afectados por las normas que
regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos de agua en caso de sequía grave o de
urgente necesidad y, en general, las relativas a limitaciones del uso del dominio).
A) Así, los que tuvieran la condición de titulares de aprovechamientos de aguas públicas en
virtud de concesión o prescripción acreditada, o de autorizaciones de ocupación o utilización
del dominio público, antes de la entrada en vigor de la nueva Ley:
a) Mantienen el derecho conforme a su título pero con las limitaciones en cuanto al uso que
impone la nueva Ley.
b) Se respeta también el plazo, que establezca dicho título (por ejemplo, concesión) pero se
dispone que como máximo su duración será de 75 años a partir de la entrada en vigor de la
nueva Ley 1-1-86.
En el supuesto de carecer de título deberán acreditar por acta de notoriedad de conformidad
con los requisitos de la legislación notarial e hipotecaria y en el plazo de tres años desde la
entrada en vigor de la ley, el derecho a la utilización del recurso en los mismos términos en
que se hubiera venido disfrutando durante 20 años. En cuyo caso este derecho se prolongará
por un plazo, también, de 75 años.
Debe tenerse en cuenta que los aprovechamientos por usucapión desaparecen con la nueva
Ley dada la imprescriptibilidad del dominio público (art.52.2).
B) Por su parte, a los titulares de algún derecho conforme a la legislación anterior, sobre
aguas privadas procedentes de manantiales que vinieran utilizándose en todo o en parte, o de
algún derecho sobre aguas privadas procedentes de pozos o galerías en explotación conforme
a la legislación anterior, se les exige que en el plazo de tres años a partir de la entrada en vigor
de la ley, puedan acreditar el derecho y el régimen de utilización del recurso hidrico
Al término de dicho plazo, quienes se encontraran utilizando los caudales en virtud de título
legítimo, tendrán derecho preferente para la obtención de la correspondiente concesión.
De no inscribir el derecho en aquel plazo de tres años, el derecho se mantendrá pero los
interesados no podrán gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción.
En definitiva, se deja a la opción del titular transformar el derecho privado en otro de
naturaleza concesional o mantenerlo como tal título privado.
III. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA.
1. Funciones reservadas al Estado en relación con el dominio público hidráulico.
La distribución constitucional de competencias determina la exigencia de precisar qué
funciones corresponden al Estado y cuáles a los CC.AA.
El art. 17 permite diferenciar:
A) Funciones generales como organización central o superior
a) La planificación hidrológica y la realización de los planes estatales de infraestructuras
hidráulicas o cualquier otro estatal que forme parte de aquéllas.
b) La adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios
internacionales en materia de agua.
c) La determinación del régimen jurídico básico al cuál queda sujeta la Administración
hidráulica autonómica (art. 18)
B) Funciones específicas basadas en el principio territorial de la cuenca hidrográfica.
Conforme a este principio cuando las cuencas hidrográficas son interautonómicas (exceden el
ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma) quedan sujetas a la titularidad estatal, y
en consecuencia, al Estado corresponde:
a) La tutela del dominio público hidráulico
b) El otorgamiento de concesiones.
c) El otorgamiento de autorizaciones, aunque la tramitación pueda encomendarse a las
CC.AA.
2. Organización pública estatal.
La Ley de Aguas establece una organización singular para la administración o gestión de los
recursos hídricos, que toma como base la unidad de cuenca hidrográfica, sin perjuicio de otros
órganos de carácter nacional como el Consejo Nacional del Agua, que se exponen después.
No obstante, más allá de la gestión del recurso conviene apuntar que la política hidráulica
nacional y las medidas que la desarrollen la ostentan otros órganos y poderes que rebasan la
simple Administración pública del agua.
Al respecto, las Cortes asumen las competencias de la aprobación de la Ley del Plan
Hidrológico Nacional, recientemente aprobado como hemos indicado, y con él asimismo las
transferencias de recursos entre cuencas y las obras de hidráulicas de interés general.
Al Gobierno le corresponde la aprobación de los planes de cuenca, las medidas
extraordinarias en caso de sequía, la prohibición de actividades y procesos industriales que
constituyen un riesgo grave de contaminación o el establecimiento de las condiciones básicas
para la reutilización directa de las aguas.
Al Ministerio de Medio Ambiente (MIMAM) le compete la ejecución de la política hidráulica
del Gobierno (diseño estratégico, normativa, coordinación) otorgar las autorizaciones y
concesiones relativas a obras y actuaciones de interés general del Estado y la sanción de las
infracciones de carácter grave y muy grave.
2.1 Consejo Nacional del Agua.
Es el órgano consultivo supremo en la materia, integrado por miembros de la Administración
del Estado, de las CC.AA., de los entes locales, representantes de los Organismos de cuenca,
organizaciones profesionales y económicas más representativas de ámbito nacional,
relacionadas con los distintos usos del agua (art. 19).
Entre las funciones más destacadas se hallan la de informar preceptivamente sobre el proyecto
del Plan Hidrológico Nacional (PHN), planes de cada cuenca, proyectos de disposiciones
generales de ámbito nacional y planes y proyectos que afecten sustancialmente a la
planificación hidrológica o a los usos del agua (art. 20).
2.2 Organismos de Cuenca: Confederaciones Hidrográficas.
Las Confederaciones hidrográficas constituyen la referencia nuclear de la Administración
pública del agua, de tal forma que en todas las cuencas intercomunitarias se creará un
organismo de cuenca denominado Confederación Hidrográfica para la administración de sus
recursos en régimen de autonomía, descentralización y con la participación de los usuarios.
En las cuencas intraautonómicas se pueden constituir también Administraciones hidráulicas.
A) Naturaleza y régimen jurídico.
Son organismos autónomos, de los previstos en el art.43.1.a LOFAGE, adscritos a efectos
administrativos al MIMAM. Se rigen por aquella Ley y demás disposiciones aplicables a
dichos organismos, así como por la Ley de Aguas y los reglamentos que la desarrollan
(art.22).
Disponen de autonomía para regir y administrar los intereses que le sean confiados; adquirir y
enajenar los bienes y derechos que puedan constituir su patrimonio; para contratar y obligarse
y para ejercer, ante los Tribunales, las acciones correspondientes sin más limitaciones que las
impuestas por las Leyes. Sus actos y resoluciones ponen fin a la vía administrativas.
B) Ámbito territorial
Se define reglamentariamente, pudiendo comprender una o varias cuencas hidrográficas
indivisas, con la sola limitación debida a las fronteras internacionales.
El RD 650/1987 concreta los ámbitos territoriales de las distintas Confederaciones
Hidrográficas, que son ocho: Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Ebro, Segura, Júcar,
(todas ellas con una sola cuenca) y Norte (varias cuencas). Esta delimitación fue cuestionada
en relación al ámbito de la Confederación Hidrográfica del Norte al integrar en un solo
organismo todas las cuencas hidrográficas que vierten en el Cantábrico, admitiendo la STC
227/1988 su parcial inconstitucionalidad y determinando la necesidad de interpretar que la
misma no comprendía la unidad de cuenca intrautonómica del País Vasco.
C) Funciones.
Les corresponde la ejecución de la política hidráulica en cada cuenca y el ejercicio de las
funciones públicas estatales sobre la misma. Entre esas funciones esenciales (arts. 23 y 24)
están las siguientes: la elaboración del Plan Hidrológico de cuenca, la administración y
control del dominio público y sus aprovechamientos, los convenios con otros entes públicos o
particulares; los proyectos, la construcción y la explotación de las obras públicas hidráulicas
realizadas con cargo a sus propios fondos o encomendadas por el Estado; otorgar las
autorizaciones y concesiones y ejercer la vigilancia e inspección de las mismas; la definición
de objetivos y programas de calidad; la realización de planes, programas y acciones dirigidos
a promover el ahorro y la eficiencia económica y ambiental, etc.
D) Órganos de gobierno y administración.
La organización interna se compone de diferentes órganos con las competencias y funciones
que las normas les atribuyen (arts. 26 y ss TRLA y 28 a 56 RDPH).
Sintetizamos esa organización;
- Órganos de Gobierno: el Presidente (nombrado y cesado por el Gobierno a propuesta del
MIMAM) y la Junta de Gobierno.
- Órganos de gestión: Asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación
y Juntas de Obras.
- Órgano de Planificación: Consejo del Agua de la Cuenca.
2.3 Las Comunidades de Usuarios.
A) Naturaleza jurídica.
Constituyen una institución tradicional de nuestro derecho, como fórmula organizativa y de
gestión del aprovechamiento colectivo de aguas públicas para el riesgo (Comunidades de
Regantes y sus Sindicatos y Jurados de Riesgo), que la LA extiende a otros usos distintos.
En el derecho actual su calificación es la de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al
Organismo de cuenca, formadas por usuarios del agua u otros bienes del dominio público
hidráulico, de una misma toma o concesión o de una misma unidad hidrogeológica o de un
mismo acuífero, que tienen por misión el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y velar
por el buen orden del aprovechamiento (art. 82).
Como tales Corporaciones ostentan por mandato legal y con la autonomía que el
ordenamiento les reconoce las potestades de policía del aprovechamiento, distribución y
administración de las aguas que tenga concedidas; sus actos son ejecutivos, disponen del
beneficio de expropiación forzosa e imposición de servidumbres, recaudación de sus créditos
por vía de apremio y potestad sancionadora (art. 83).
B) Funciones
La gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos
colectivos en régimen de participación de los interesados.
Esta tarea fundamental se complementa y de ahí su carácter público, en constituir un cauce
fundamental de participación en la ordenación, gestión y planificación de los recursos
hídricos, en orden a su aprovechamiento racional y sostenido.
Vienen obligadas a realizar las obras e instalaciones ordenadas por la Administración, a fin de
evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público.
C) Tipología.
Cabe diferenciar Comunidades de primer grado y de segundo grado, y Comunidades
voluntarias o forzosas.
a) De primer grado.
Son las que se constituyen en función del destino del aprovechamiento colectivo( art.81).
Entre ellas están las Comunidades de Regantes, o las que se constituyen para el
abastecimiento de agua a poblaciones (Mancomunidades o Consorcios, art 89), o para la
construcción y explotación de estaciones depuradoras, etc. Se denominarán conforme al
destino característico del aprovechamiento colectivo que asuman.
b) De segundo grado.
Estas reciben en la Ley el nombre de Comunidades Generales y están formadas por la
asociación de las primeras (art.81.2), atendiendo al fomento de los intereses comunes y la
defensa de los derechos de las Comunidades que las forman.
c) De constitución forzosa
En determinadas circunstancias el Organismo de cuenca puede imponer a los usuarios la
agrupación en una Comunidad: cuando así lo aconseje la mejor utilización de los recursos de
una misma zona; para el otorgamiento de concesiones de abastecimiento a varias poblaciones;
para la realización de vertidos de aguas o productos residuales (art. 90), para la obtención de
nuevas concesiones de aguas subterráneas, etc. (art. 81.4). Otro supuesto, es aplicable a los
usuarios de una misma unidad hidrogeológica o de un mismo acuífero, cuya constitución será
obligatoria (art. 87) en los acuíferos declarados sobreexplotados o en riesgo de estarlo; o para
el aprovechamiento conjunto de aguas superficiales y subterráneas (art. 88).
D) Organización.
Sus normas fundamentales son los Estatutos y Ordenanzas. La LA y el RDPH establecen unos
contenidos organizativos mínimos y homogéneos (Junta de Gobierno, Junta General o
Asamblea y Jurados, art.84), unos requerimientos de contenido económico o financiero, el
carácter democrático de sus funcionamientos y los derechos políticos de los miembros. En
aquellos Estatutos que debe redactar la propiedad Comunidad deben quedar garantizados
estos principios. Su aprobación definitiva corresponde al Organismo de cuenca, si bien sus
facultades de denegación o rectificación requiere dictamen del Consejo de Estado.
Las decisiones de la Junta General o Asamblea y las de la Junta de Gobierno serán ejecutivos,
sin perjuicio de interponer recurso de alzada (impropio) ante el Organismo de cuenca. Las
decisiones de los jurados, a los que corresponde decidir sobre las sanciones reglamentarias e
imponer, en su caso, las indemnizaciones que derivan de las infracciones, sólo admiten
recurso contencioso (excepto la del Tribunal consuetudinario de Aguas de la vega
valenciana).
3. Administración pública autonómica

En las Comunidades Autónomas con cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en su

territorio, las funciones que la LA atribuye a los organismos de cuenca corresponde ejercerlas
a las Administraciones hidráulicas que las mismas determinen.
IV. LA PLANIFICACION HIDROLÓGICA.
1. Objetivos de la planificación hidrológica.
Como sucede con cualquier proceso racionalizador, la planificación de los recursos hídricos
está llamada a ser el instrumento técnico que posibilite conocer los recursos disponibles,
actuar a favor de su incremento, conservación y protección, el aprovechamiento ordenado, y
su redistribución con el fin de contribuir a paliar la escasez y facilitar un reparto solidario.
Los grandes objetivos u objetivos generales de la planificación, conforme dispone el art. 40
son:
- conseguir el buen estado ecológico del dominio público del hidráulico
- la satisfacción de las demandas del agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional
y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad,
economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los
demás recursos naturales.
Esos objetivos deben estar presentes en todos los instrumentos planificadores, aunque ello
suponga una indudable territorialización del Derecho de Aguas en función del marco espacial
de cada cuenca hidrográfica. Con ese fin, además de Planes hidrológicos de cuenca, el
legislador contempla la necesidad de proceder a aprobar por Ley un Plan Hidrológico de
alcance nacional, cuya función será la de coordinar y hacer compatibles diseños territoriales
con una política estatal que palie los desequilibrios y contemple las obras hidráulicas de
alcance interterritorial.
2. Carácter de los Planes.
En tanto el Plan Nacional tendrá el carácter propio de una Ley (art.45), los planes de cuenca
no es dudoso que tendrán carácter normativo, pero reglamentario, vinculando como tal a la
Administración y los ciudadanos (art.40.5) y aprobado por Decreto del Gobierno.
Dichos planes serán públicos y vinculantes, no creerán por sí solos derechos a favor de
particulares o entidades y su modificación no dará lugar a indemnizaciones.
Importa destacar que conforme al art. 43.3 las previsiones de estos planes se imponen a
cualquier otro instrumento de planificación (como el urbanístico) siempre que se ajusten a su
contenido propio.
3. Clases y contenido de los planes.
A) Plan Hidrológico Nacional.
Debe constituir el instrumento esencial de la planificación, en tanto deberá contener las
grandes decisiones estratégicas de la política hidráulica nacional.

En todo caso, contendrá, conforme al art.45:

- las medidas necesarias para la coordinación de los diferentes planes de cuenca,
- solución para las posibles alternativas que aquéllos ofrezcan,
- la previsión y condiciones para la transferencia de recursos entre cuencas, y
- la previsión de las modificaciones que se prevean en la planificación del uso del recurso y
que afecten a aprovechamientos existentes para abastecimientos o riesgo.
Su elaboración compete al MIMAM, conjuntamente con los departamentos ministeriales
relacionados con el uso de los recursos hidráulicos.
Esta exigencia incumplida largo tiempo a pesar de la previsión de la LA de 1985, ha visto la
luz por fin con la Ley 10/2001. En ella, en efecto, el legislador da respuesta, aunque desigual,
a las exigencias dispuestas en el mencionado art.45. Cabe destacar, no obstante, que su eje
fundamental lo constituye la regulación de las transferencias de recursos hídricos entre
cuencas, al entender que es la solución más eficiente, tras considerar diferentes alternativas,
valorar sus costes y beneficios económicos, técnicos y medio ambientales, si bien al mismo
tiempo fomenta, de una parte, la obtención del recurso a través de la desalación de aguas del
mar y salobres, de la reutilización y de la depuración de aguas residuales y de la canalización
de aguas pluviales; y de otra, de las políticas de ahorro, optimización, racionalización y uso
sostenible del recurso.
Sin embargo, la modificación sufrida con el Real Decreto-ley 2/2004, de 18 de junio, coloca
el acento en las últimas actuaciones, por entender que las transferencias de agua en concreto
las planificadas entre el bajo Ebro y las cuencas hidrológicas internas de Cataluña, del Júcar,
del Segura y del Sur, el llamado “trasvase del agua”, no son económica ni ambientalmente
viables.
B) Planes Hidrológicos de cuenca
El TRLA les impone un contenido obligatorio (art.42) y otro disponible o eventual (art.43),
que en todo caso debe interpretarse restrictivamente en tanto limitado a la ordenación y
gestión de los recursos hídricos.
Entre su contenido obligatorio se encuentra :
- Inventariar los recursos hidráulicos: estimación cualitativa y cuantitativa, distribución
temporal, recursos naturales y resultantes de sistemas de utilización, etc.
- Usos y demandas existentes y previsibles.
- Criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de preferencia entre los
distintos usos y aprovechamientos.
- Características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación de los vertidos de aguas
residuales.
- Normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadíos que aseguren el mejor
aprovechamiento del conjunto de recursos y terrenos.
- Los perímetros de protección y las medidas para la conservación del recurso y de los
entornos.
- Planes hidrológicos-forestales y de conservación de suelos.
- Directrices para recarga y protección de acuíferos
- Infraestructuras básicas, etc.
Los planes hidrológicos de cuenca deberán elaborarse por los organismos de cuenca en
coordinación con las diferentes planificaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los
usos del agua como a los del suelo, y especialmente con lo establecido en la planificación de
regadíos y usos agrarios.
V. UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.
1. Consideraciones previas.
La LA mantiene los clásicos usos comunes (generales y especiales) y los privativos, y
asimismo el criterio de uso normal y anormal (ej. vertidos). Pero todos los usos deben
compatibilizarse con la preservación de la función ecológica y conservación del entorno,
novedad que tiene su razón de ser en la conservación del recurso como bien ambiental.
Esta consideración determina la necesidad de que se evalúe el impacto ambiental de las
distintas autorizaciones y concesiones, y en particular cuando se pretenda la construcción de
grandes presas (Declaración de Impacto Ambiental); y que se tome en cuenta además la
utilización del recurso y el uso que del mismo se haga, a los efectos de evitar el despilfarros y
favorecer el ahorro y la reutilización (art. 50).
2. Usos comunes.
A) Generales.
Este tipo de usos es el que, según la Ley, pueden realizar todos sin necesidad de autorización
administrativa y de conformidad con lo que dispongan las leyes y reglamentos: lo que se
produce al usar las aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, para
beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el ganado.
Su ejercicio es libre, pero requiere que no implique un uso consuntivo que agote o desminuya
apreciablemente el recurso, ni deteriore su calidad; que no limite, impida o perturbe el que
pudieran realizar otros sujetos; y que en todo caso respete las limitaciones que pueda
establecer la Administración, de acuerdo con la Ley.
B) Especiales.
La LA considera como tales la navegación y la flotación, el establecimiento de barcas de paso
y sus embarcaderos y cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros.
Todos estos usos demandan autorización administrativa. Autorización a otorgar conforme al
procedimiento y régimen previsto en los arts. 51 al 69 RDPH. Es necesario precisar que esta
licencia es reglada y exclusivamente a los efectos del uso del dominio público hidráulico; y
que de la misma nace la exigencia de abono de un canon de ocupación (art.104)
3. Usos privativos.
A) Concepto.
Son aquellos usos que comportan un aprovechamiento en beneficio público propio de las
aguas públicas, imponiendo una utilización más intensa en cuanto a su consumo, o en otras
ocasiones impidiendo o dificultando notoria o apreciablemente cualquier otro
aprovechamiento.
Estos usos pueden o no ser consultivos, lo son cuando el aprovechamiento en sentido estricto
pasa al patrimonio particular.
El uso privativo por excelencia es el del recurso; agua, cuyo régimen se explica a
continuación. No obstante, caben también otros aprovechamientos, como:
- los de los cauces o bienes situados en ellos (áridos, pastos y vegetación, establecimiento de
puentes, embarcaderos, etc.), que según los casos pueden requerir autorización o concesión;
- los de navegación recreativa: que requiere autorización (art. 77-78).
B) Nacimiento del derecho.
El derecho a estos usos sólo puede adquirirse por los particulares ( o por Administraciones
locales) a través de disposición legal o por concesión administrativa, nunca por prescripción
(art.52).
Otra vía son los permisos de aprovechamiento exclusivamente a favor del Estado o de las
CC.AA (art.59.5)
a) Por disposición legal
Son los aprovechamientos ya mencionados reconocidos en el art.54 (desarrollados por los
arts. 83 a 88 RDPH), que prevé dos supuestos de reconocimiento ex lege a los propietarios:
- el de las aguas pluviales que discurran por su predio y las en él estancadas; y
- el de utilización de las aguas subterráneas y manantiales de su finca, salvo sobreexplotación,
hasta un volumen anual de 7000 m3.
En este último caso está obligado el propietario a comunicar al Organismo de cuenca para su
control e inscripción en el Registro de Aguas, toda utilización superior a los 3000 m3.
b) Por concesión
1) Naturaleza.
Es el título ordinario habilitante de los aprovechamientos hídricos (superficiales y
subterráneos), cuyo régimen jurídico y procedimiento de otorgamiento regulan
pormenorizadamente la LA y el RDPH. Sus rasgos básicos son los siguientes
- el carácter contractual sui géneris de la concesión, queda patente, de un lado en su innegable
contenido patrimonial, en la negociación que se prevé de los derechos y obligaciones que de
la misma derivan, y en el mantenimiento de las potestades públicas que en cualquier caso
retiene la Administración hidráulica en garantía del interés general.
- Se trata de un pacto discrecional, cuyo ejercicio deberá ser en todo caso motivado, ya que al
otorgar las concesiones debe tenerse en cuenta la explotación racional conjunta de los
recursos superficiales y subterráneos.
2. Exigencias y requisitos.
2.1 Orden de preferencia.
El orden de preferencia de los otorgamientos será el que establezca el PH cuenca, pero en
defecto de previsión en él rige el siguiente (art.60) 1º Abastecimiento de población
(supremacía en cualquier Plan); 2º Regadíos y usos agrarios; 3º Usos industriales para
producción de energía eléctrica; 4º Otros usos industriales; 5º Acuicultura; 6º Usos
recreativos; 7º Navegación; 8º Otros aprovechamientos (art.58).
Dentro de cada clase y en caso de incompatibilidad, serán preferibles los usos de mayor
utilidad pública o general o aquellos que introduzcan mejoras técnicas que redunden en un
menor consumo o en el mantenimiento o mejora de su calidad.
Ello al margen, cualquier concesión queda sujeta a expropiación forzosa, a favor de otro
aprovechamiento que le preceda según el orden de preferencia establecido en el Plan de
cuenca.
2.2 Concesionarios.
Pueden ser Administraciones públicas (como una entidad local) o particulares.
Cuando el agua se destine a riego, se impone que el solicitante sea el titular de las tierras a las
que el agua vaya destinada, pudiendo prever un máximo de superficie. Esa exigencia se
presume implícita en las concesiones para Comunidades de Regantes (art. 61). También
pueden otorgarse concesiones en régimen de servicio público (art. 62), a empresas o
particulares aunque no ostenten la titularidad de las tierras, siempre que el solicitante acredite
que cuenta con la conformidad de los titulares que reunieran la mitad de la superficie de
dichas tierras.
3) Contenido.
3.1) Aspectos esenciales.
El concesionario tiene el derecho a utilizar el agua en la cantidad y para el fin otorgado,
pudiendo realizar las obras e instalaciones y ocupar los terrenos del DPH necesario para ello
(art. 61).
De ahí que en cada concesión se fije la finalidad del aprovechamiento, su plazo y el caudal
máximo a derivar, por cuanto el recurso concedido queda adscrito al uso previsto en el título,
aunque se permite su modificación previa autorización.
La duración de la concesión será temporal, no pudiendo ser superior a 75 años, aunque podrá
prorrogarse por una solo vez y hasta 10 años, a fin de permitir la amortización de ulteriores
obras imprescindibles (art. 59).
La utilización del agua como tal es gratuita (aunque los beneficiarios de las obras de
regulación u otras obras realizadas con cargo al Estado han de satisfacer un canon destinado a
compensar esas inversiones y atender a los gastos de explotación y conservación de las
mismas (art. 112-114).
El título concesional no garantiza los caudales concedidos, aunque la Administración queda
obligada a respetar los volúmenes otorgados en nuevas concesiones (arts. 59 y 61).
El concesionario goza de la protección administrativa que otorga el Registro de Aguas para
defender sus derechos a través del Organismo de cuenca.
3.2 Condiciones: revisión y caducidad.
Las concesiones pueden sujetarse a determinadas condiciones:
- como las de respetar unos caudales mínimos en los cursos fluviales para los usos comunes o
por motivos sanitarios o ecológicos;
- o el uso efectivo, ya que la interrupción durante más de 3 años consecutivos da lugar a la
caducidad siempre que le sea imputable al concesionario (art.66): otro motivo de la caducidad
es el incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos en ella previstos.
El concesionario queda vinculado por todas aquellas medidas legales previstas para la
superación de situaciones de anormalidad o crisis hídrica: reordenación de acuíferos
sobreexplotados, de embalses bajo mínimos, etc. Con carácter general se impone la restricción
de los caudales ecológicos o medioambientales (art.59), si bien la regla de supremacía del uso
para abastecimiento de poblaciones rige también sobre aquéllos.
Por otra parte, las concesiones, podrán ser revisadas cuando se hayan modificado los
supuestos determinantes de su otorgamiento, en caso de fuerza mayor (a petición del
concesionario) o cuando lo exija su adecuación a los Planes de cuenca (sólo en este caso surge
el derecho a indemnización) (art 65).
4.) Transmisión o constitución de gravámenes.
El titular de una concesión puede transmitir o gravar su derecho total o parcialmente por
medio de cualquier negocio civil o mercantil, previa autorización o simple comunicación
del/al Organismo de cuenca, dependiendo de que la concesión del aprovechamiento implique
o no un servicio público (art. 63).
Por otra parte, se admite la cesión con carácter temporal a otro concesionario o titular del
derecho de igual o mayor rango según el orden de preferencia (excepcionalmente sin respetar
prelación), previa autorización administrativa, la totalidad o parte de los derechos de uso que
le corresponda (art.67). Es el llamado mercado o venta de agua por o entre concesionarios.
Los adquirentes se subrogarán en las obligaciones del cedente, formalizándose
contractualmente por escrito y previo conocimiento del Organismo de cuenca y de las
comunidades de usuarios a los que pertenezcan cedente y cesionario en su caso.
El volumen anual susceptible de cesión en ningún caso podrá superar el realmente utilizado
por el cedente, pudiendo conllevar una compensación económica que se fijará de mutuo
acuerdo entre los contratantes y explicitarse en el contrato (art. 69).
5) Registro de Aguas.
Conforme al art.80, en este Registro que llevará cada Organismo de cuenca, se inscribirán de
oficio las concesiones de agua, así como los cambios autorizados que se produzcan en su
titularidad o en sus características.
Tiene carácter público, y los titulares de las concesiones de aguas inscritas podrán interesar la
intervención del organismo de cuenca en defensa de sus derechos, de acuerdo con el
contenido de la concesión y lo establecido en la legislación en materia de aguas.
6) Procedimiento.
En cuanto al procedimiento, el art. 79 establece que el otorgamiento de las concesiones (al
igual que las autorizaciones) se ajustará a los principios de publicidad y tramitación en
competencia, prefiriéndose en igualdad de condiciones, aquellos que proyecten la más
racional utilización del agua y una mejor protección de su entorno. El principio de
competencia podrá eliminarse cuando se trate de abastecimiento de agua a poblaciones. La
concesión de aguas subterráneas irá precedida normalmente de una autorización de
investigación con el fin de determinar la existencia de caudales aprovechables (art.74).
C) Régimen económico-financiero de la utilización.
Con carácter general la ocupación o utilización del DPH que requiere autorización o
concesión lleva aparejada la necesidad de abonar unas contraprestaciones (cánones o tasas),
que con distintos objetivos tienen como finalidad esencial contribuir a proteger y mejorar
dicho bien público.
a) Canon de ocupación o utilización.
Exentos los concesionarios de agua, éste se aplica a la ocupación, utilización o
aprovechamiento de los cauces de las corrientes naturales o los lechos de los lagos, lagunas o
embalses, y su base imponible será el bien utilizado teniendo en cuenta el rendimiento que
reporte, con el tipo de gravamen que señala la Ley (art. 112).
b) Canon de control de vertidos.
Se establece sobre la base de multiplicar la carga contaminante del vertido expresada en
unidades de contaminación, por el valor que se asigne a cada unidad. El art. 113 define que se
entiende por unidades de contaminación y el RDHP establece los baremos.
c) Canon de regulación.
Aplicable a los beneficiarios de las obras de regulación financiadas por el Estado total o
parcialmente, cuyo destino es compensar esas aportaciones públicas y atender a su
mantenimiento. Su exacción se fija con los criterios que apunta el art.114.
d) Canon de saneamiento.
En la Comunidad Valenciana, cualquier usuario del agua o consumidor se ve gravado el coste
del recurso con una tasa fija destinada a la depuración de las aguas residuales, conforme a lo
dispuesto en la Ley 2/1992, de la Generalitat.
VI. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.
1. Objetivos de la protección.
La LA establece unos objetivos generales para sustentar normas específicas de protección de
este recurso, fundamentalmente destinadas a la tutela de la calidad de las aguas. Esos
objetivos generales se enuncian en el art. 92 y son los siguientes:
a) Prevenir el deterioro del estado ecológico y la contaminación de las aguas para alcanzar un
buen estado general, reglamentariamente se establecerán los niveles de calidad y los plazos
para alcanzarlos.
b) Establecer programas de control de calidad en cada cuenca.
c) Impedir la acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo capaces de
contaminar las aguas subterráneas.
d) Evitar cualquier acumulación que pueda ser causa de degradación del dominio.
e) Recuperar los sistemas acuáticos asociados al dominio.
Las técnicas y medidas concretas destinadas a hacer efectiva esta protección, las podemos
sistematizar en tres apartados: uno, el referido a las servidumbres y limitaciones a la
propiedad privada; dos, medidas frente al agotamiento de los recursos, y tres, las dirigidas a la
meta de la calidad del recurso. Al margen, como es usual en todas las leyes sectoriales, se
establece el régimen de infracciones y sanciones, al que aludimos en último lugar
sucintamente.
2. Técnicas y medidas de protección.
2.1. Servidumbres y limitaciones a las propiedades privadas.

Los predios o fundos privados colindantes al dominio público hidráulico se ven afectados con
diversos fines, a través de diferentes limitaciones y servidumbres legales.
a) Servidumbre de policía del dominio público.
Las propiedades de los márgenes lindantes con los cauces y lechos públicos, queda sujeta en
toda su extensión longitudinal a una servidumbre de policía de 100m. de anchura. En esta
zona se sujeta a autorización administrativa cualquier actividad o uso del suelo que pueda
afectar al DPH, degradarlo o alterar el normal régimen de las corrientes (art. 6.1b. y 96).
b) Zona de servidumbre de uso público y salvamento.
Los primeros cinco metros de anchura soportan además la servidumbre de uso público que
permita el paso para servicio de vigilancia del cauce, para pesca y para el salvamento
(art.6.1.a. y 96).
c) Servidumbre legales de escorrentía, acueducto, saca de agua y abrevadero, de estribo de
presa, de parada o partidor, y las de paso (arts. 47 y 48 en relación con los ats. 557 y
siguientes CC ).
2.2 Medidas en relación con el agotamiento del recurso.
Las medidas configuran tratamientos especiales para hacer frente a los supuestos más graves
de carestía o peligro para el mantenimiento en condiciones del recurso. En realidad suponen la
aplicación de restricciones o controles especiales de los usos del agua y de aquellas
actividades que pudieran afectarla, tratando de paliar los efectos que en esos casos pudieran
producirse tanto para los abastecimientos de agua potable como para los equilibrios
ecológicos.
Esas limitaciones afectarían en general a todos los usuarios, con independencia del título que
posean para realizar los aprovechamientos, sin que ello suponga un supuesto de expropiación
forzosa de derechos ni un caso de responsabilidad patrimonial a causa de un funcionamiento
anormal del servicio.
a) Regímenes especiales de explotación de recursos hídricos.
El organismo de cuenca puede establecer, dependiendo de la disponibilidad de los recursos
superficiales y subterráneos y de acuerdo con el art. 55, medidas dirigidas a fijar una
explotación sucesiva, simultánea o alternativa de las distintas fuentese de aprovisionamiento;
o el establecimiento de turno en el uso de agua; o limitar con carácter temporal el uso.
b) Declaración de acuífero sobreexplotado.
Se produce cuando existe una merma progresiva de las reservas acumuladas que amenaza con
el agotamiento, debido a que las extracciones son superiores al ritmo de recarga natural.
Los efectos de esta situación son graves por razones diversas: seca los manantiales y priva de
aportes a ríos y lagunas, hace descender el nivel de saturación del subsuelo, etc. La
declaración tiene como fin prevenir y a su vez reconducir la situación, al imponer una
ordenación de todas las extracciones (art. 56). El procedimiento que aquí no explicamos está
detallado en el art. 171 RDHP.
c) Medidas frente a la salinización de acuíferos.
Se entiende que un acuífero o zona está en un proceso de salinización cuando, como
consecuencia directa de las extracciones, se registre un aumento generalizado y progresivo de
concentración salina en las aguas, con peligro de convertirlas en inutilizables (art. 244
RDHP). El origen de este fenómeno es la sobreexplotación del acuífero que al reducir el
espesor de la capa de agua dulce, provoca el ascenso del agua marina.
Para proteger las aguas subterráneas frente a las intrusiones salinas, el art. 99 prevé que se
realicen acciones como la limitación de la explotación, o la redistribución espacial de las
captaciones.
d) Perímetros de protección.
Previstos con diversas finalidades (conservación y recuperación del recurso y del entorno:
humedades, etc), la actuación consiste en determinar que sobre una superficie terrestre
determinada se aplicará un régimen especial de utilización del DHP, prohibiendo actividades
que puedan constituir un peligro de contaminación o degradación (art. 97).
e) Medidas ante estados de necesidad hidrológica.
En caso de sequías extraordinarias de sobreexplotación grave de acuíferos, o en otros estados
de urgencia o situaciones excepcionales el Gobierno –o los gobiernos regionales en las
cuencas de su competencia- puede adoptar determinadas medidas para superar la crisis. El art.
58 prevé limitaciones especiales a la utilización del DHP aún cuando hubiese sido objeto de
concesión. Distintos Decretos han adoptado medidas de esta índole para zonas determinadas
de la practica totalidad de las cuencas hidrográficas estatales. En la mayoría de ellas la
aprobación del decreto lleva implícita la declaración de utilidad pública de las obras, sondeos
y estudios, a efectos de la ocupación temporal y la expropiación forzosa de bienes y derechos,
así como la de urgente necesidad de ocupación.
2.3. Tutela de la calidad de las aguas
Con el fin de obtener unos niveles de calidad de las aguas para cada tipo de uso, desde las
perspectivas técnico-sanitarias, distintas disposiciones establecen la regulación y fijan los
mecanismos de control: para aguas potables, vida piscícola, etc. en desarrollo de lo dispuesto
en la LA.
Al margen, la propia Ley y el RDHP establecen unas normas destinadas a proteger la calidad
del recurso frente a la contaminación: inmisión en el medio de sustancias y energías no
biodegradables susceptibles de efectos nocivos sanitarios, ambientales y económicos (art. 97).
Para ello, como ya hemos indicado, establece unos objetivos generales, y por otro lado unas
técnicas de control a las que vamos a referirnos ahora, basadas entre otros, en el principio
ambiental fundamental : quien contamina, paga.
a) Autorización de vertidos.
Partiendo de la prohibición general de actividades que pueden conllevar un peligro o riesgo de
contaminación de las aguas o degradación del DHP, la LA prohíbe efectuar vertidos directos o
indirectos, acumular residuos sólidos, escombros o sustancias, o realizar acciones sobre el
medio físico o biológico afecto al agua o a los perímetros de protección del acuífero (art.
100). También se pueden prohibir actividades y procesos industriales cuyo efluentes puedan
constituir un riesgo grave de contaminación (art. 103).
Cualquiera que pretenda realizar una actividad de riesgo de contaminación o degradación,
debe obtener previamente una autorización (art. 101). La misma tiene como fin ajustar los
vertidos a unos límites tolerables, y gravarlos económicamente (canon).
El procedimiento requiere un proyecto técnico que fije las instalaciones de depuración que
garanticen el tratamiento adecuado a la calidad del medio receptor: se debe realizar una
información pública y la autorización ha de concretar los límites cuantitativos y cualitativos
del vertido, que en ningún caso pueden superar los valores que reglamentariamente se
establece (art. 246 y ss RDHP).
b) Depuración.
Además de las exigencias de depuración mencionada, y de conformidad con la normativa
comunicaría, se impone el tratamiento de las aguas residuales urbanas y se impide trasladar a
otro medio receptor los residuos o lodos de depurada. En esta línea, hay normas que
incentivan la utilización de esos lodos como abono agrícola.
c) Reutilización.
Las condiciones de reutilización directa de aguas depuradas las fija el Gobierno en función de
los procesos de depuración, su calidad y usos previstos, pero salvo catástrofes y situaciones de
emergencia su uso está prohibido para el consumo humano (art. 109 LA). La reutilización
requiere asimismo concesión.
d) Conservación y restauración de humedales.
Los medios hídricos (pantanosos, humedales) son objeto de especial protección por sus
valores científicos, paisajísticos, culturales y ecológicos (ecosistemas: diversidad biológica), y
teniendo en cuenta las amenazas que sufren a consecuencia de vertidos contaminantes, obras
hidráulicas, o sobreexplotación de acuíferos.
El art. 111 define las zonas húmedas, como zonas pantanosas o encharcadizas, entre las que se
incluyen las marismas y las turberas, ya sean de aguas dulces, salobres o salinas, naturales o
artificiales.
Se sujeta a concesiones o autorización, con carácter general toda actividad que afecte a los
humedales, y se postula el fomento de la creación de éstos de forma artificial, y la
rehabilitación de los deteriorados o desaparecidos.
2.4. Régimen de infracciones y sanciones.
Los arts. 116 y 117 disponen el cuadro de infracciones administrativas calificadas por su
gravedad respecto al orden y aprovechamiento de los bienes o su trascendencia para la
seguridad de las personas o bienes y demás circunstancias propias del ámbito sancionador.
Esas infracciones son susceptibles de ser castigadas con sanciones pecuniarias de hasta 100
millones de pesetas (601.012,10 euros).
Las sanciones calificadas de leves y menos leves graves corresponde imponerlas al
Organismo de cuenca, en tanto las graves al Ministro de Medio Ambiente.
Cabe utilizar las multas coercitivas como medio de ejecución forzosa (art. 119), sin que el
importe de éstas pueda superar individualmente el 10 por 100 de la sanción máxima fijada
para la infracción cometida.

II.- El dominio público marítimo terrestre.

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
1.- LA PROBLEMÁTICA DE LAS COSTAS ESPAÑOLAS
 España dispone de 7.800 Km de costa, de los cuales el 24% son playas. La costa española
ha sufrido en las últimas décadas un grave proceso de deterioro como consecuencia de la
presión demográfica en general, y, en particular, del desarrollo turístico.
La explotación poco considerada de nuestras costas especialmente con fines turísticos ha
traído consigo una serie de graves problemas que hoy aquejan a nuestro literal costero:
urbanización abusiva del litoral, invadiendo incluso las zonas de dominio público,
degradación de los espacios naturales costeros, como dunas, marismas, etc., contaminación
de las aguas costeras por causa de los vertidos de industrias y poblaciones, etc.

La costa siempre ha tenido en nuestra legislación la consideración de bien común, de todos,

pero no ha estado muy protegida, porque las causas de su deterioro actual, especialmente el
turismo de playa, son de aparición reciente. La legislación antecedente de la actual, la Ley de
Costas de 26 de abril de 1969, tampoco era especialmente protectora, pues sin duda en aquel
momento se anteponían los intereses económicos al desarrollo turístico sobre los de
conservación del litoral.

Buena prueba de la gravedad que ha alcanzado el problema de nuestras costas es que la

Constitución Española de 1978 les dedica una mención expresa. Así, en el artículo 132,
donde se tratan los bienes de dominio público, a los únicos a los que se hace una referencia
específica es a los bienes del dominio público marítimo-terrestre (en adelante DPMT). Según
el Art. 132.2: " Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso,
la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos económicos de la zona
económica y la plataforma continental".

Tras la Constitución era, pues, necesario dictar una nueva legislación en materia de costas
de sentido mucho más protector. Así la legislación vigente en la materia está integrada
principalmente por la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, y por su Reglamento de
desarrollo, aprobado por Real Decreto de 1 de diciembre de 1989, y modificado
posteriormente por Real Decreto de 18 de septiembre de 1992.

Pero la ley y el Reglamento de Costas no son las únicas disposiciones en esta materia. Entre
la legislación restante cabe destacar también la Ley de Puertos del Estado y de la Marina
Mercante, de 24 noviembre de 1992, si bien existen antecedentes históricos.

2.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

La regulación en materia de costas ha cambiado mucho con el paso del tiempo, sobre todo en
cuanto a su consideración. Así, ya en la Edad Media, las Partidas consideran público el uso de
las orillas del mar, así como el agua del mar y la arena del fondo, permitiendo la construcción
en la ribera (Partida III Y IV) . La consideración como cosa de todos, pronto cambiará, tanto
por motivos de seguridad, como por razones de utilidad económica, pasando a integrarse
como bienes del dominio público marítimo-terrestre, de propiedad del Estado en el Derecho
histórico.

No obstante, las primeras regulaciones en materia de costas fueron realizadas según las
Leyes reguladoras del Agua - ya terrestres o continentales, así Ley de Aguas de 1866, y Ley
de Aguas de 1879 que es cuando se diversifica ya el régimen jurídico, separando el dominio
público hidráulico ( objeto exclusivo de esa Ley) del marítimo terrestre. Este pasa a ser objeto
de regulación específica y sectorial (Ley de Puertos de 1889, Ley de 19 de enero de 1928, Ley
de Costas de 1969, etc.), que se mantienen en la actualidad con la legislación vigente.

Esa legislación ya derogada permitía la existencia de propiedades privadas - total o

parcialmente- dentro de las zonas costeras, ya por la prolongación temporal de situaciones
fácticas reconocidas en documentos públicos, ya por la propia actitud de los poderes en orden
a la protección de esta parte del demanio.

Distintos factores, tales como el riesgo de privatización de parte de estas zonas, su

utilización abusiva, la intensidad demográfica derivada del turismo, los cultivos agrícolas y
prospecciones petrolíferas, etc. , han revelado no sólo el valor económico de estas
propiedades, sino también el temor por su persistente degradación. La cuestión es tan
importante que hasta la Constitución española de 1978 les dedicó el Art. 132 que incluye
expresamente como bienes de dominio público la "zona marítimo-terrestre, playas, mar
territorial y recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental". A partir
de este proceso constitucional, la actual normativa reguladora aparecerá con la Ley de Costas
22/1988 de 28 de julio y con la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante 27/1992
de 24 de noviembre.

3. LA LEY DE COSTAS DE 1988

La LCo parte de constatar la realidad física y la afectación, degradación y congestión del

litoral, con frecuencia desnaturalizado se su condición de dominio publico por la presión a
que se halla sometido. Como se ha expuesto, de los 7880 Km. de costa, el 24 por 100 son
playas , y como patrimonio público hay unas 13.560 Has. Esa orla litoral padece un fuerte
incremento poblacional (alrededor del 35 por 100 de la población, con una densidad cuatro
veces superior a la media nacional, que se triplica estacionalmente por la demanda turística
hasta llegar al 82 por 100 de ésta última), y sufre-lógicamente- una profunda intensificación
de usos turísticos, agrícolas, industrial, de transportes, etc. que transforma aceleradamente el
litoral (alrededor del 40 por 100 de la costa española está urbanizada, y otras proporciones
menores tienen otros destinos).

Estas afectaciones, muchas de ellas agresivas al entorno medio ambiental (la disminución de
los aportes sólidos de los ríos ha ocasionado la regresión del 17 por 100 de la línea de costa,
la destrucción de dunas litorales, las extracciones abusivas de áridos, etc.), se han visto
agravadas con la acumulación de otras prácticas de degradación física de espacios de
interacción (marismas, por ejemplo), desecadas y dedicadas posteriormente a las
consolidaciones urbanísticas, y con la frecuente apropiación de porciones del dominio público
litoral, ya por haberse reconocido la propiedad particular ya por privatizaciones de hecho.

Las consecuencias, como indica la Exposición de Motivos de la LCo, es hacer irreconocible,

en numerosas zonas, el paisaje litoral de no hace más de 30 años, con un urbanismo nocivo de
altas murallas de edificios al borde de la playa o del mar, vías de transporte de gran intensidad
de tráfico demasiado próximas a la orilla y vertidos al mar sin depuración en la mayoría de los
casos.

En la defensa del equilibrio y el progreso físico, la protección de sus valores y virtualidades

naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, y la garantía de su uso y
disfrute abierto a todos, con las excepciones justificadas en aras del interés colectivo que sean
necesarias, se hallan los postulados fundamentales de la nueva legislación que, reconoce la
insuficiencia y inadecuación a ese fin de la anterior, y imperiosa urgencia de dar una respuesta
legislativa acorde a los graves problemas que padece nuestro litoral. De ahí que el objeto de la
Ley de Costas sea "la determinación, protección, utilización y policía del dominio público
marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar" (Art..1), y que la actuación
administrativa sobre ese espacio está llamada a satisfacer los siguientes fines (Art.2):

*determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada

conservación, adoptando en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias;
*garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio citado, sin más
excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas;
*regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus
fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico;
*conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

II. ALCANCE DEL DOMINIO PÙBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

1. GENERALIDADES

En nuestro Derecho, como sabemos, los bienes de las Administraciones públicas se dividen
en dos clases: bienes de dominio público (por ejemplo: las aguas, las minas, las carreteras,
parte de los bosques o los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre) y bienes
patrimoniales o de dominio privado (un local del Ayuntamiento).

Los bienes de dominio público son los que están destinados a un uso o servicio público y
precisamente en razón a su destino, están sometidos a unas reglas completamente distintas de
las que se aplican a la propiedad privada. Así, a diferencia de la propiedad privada, los bienes
de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (la Constitución en su
Art.132.1 hace referencia a estos tres rasgos característicos de los bienes de derecho público),
lo que ya sabemos qué significa. También es necesario distinguir entre bienes de dominio
público natural y bienes de dominio público artificial. Los primeros comprenden un conjunto
de categorías completas de bienes que por naturaleza están llamados a satisfacer finalidades
públicas y por esa razón se declaran en bloque como demaniales (aguas, costas, etc,.). Los
segundos, en cambio, pertenecen a categorías de bienes que de ordinario suelen estar en
manos privadas pero que singularmente considerados pueden estar a destinados a un uso o
servicio público y en tal caso ser bienes de dominio público (por ejemplo, una calle no es más
que un trozo de suelo, y el suelo normalmente es de propiedad privada, pero al estar destinado
al uso público es de dominio público).

De igual forma hay que tener presente que mientras los bienes de dominio público artificial
pueden pertenecer a distintas Administraciones públicas (estatal, autonómica y local), los
bienes de dominio público natural (y entre ellos el que conforma el dominio público
marítimo-terrestre) pertenecen exclusivamente al Estado (como ha declarado el TC al
interpretar el Art. 132.2 de la CE).

2. BIENES QUE INTEGRAN EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

El dominio público marítimo-terrestre recibe este nombre porque incluye una serie de
categorías de bienes que se encuentran unos en la parte terrestre y otros en la parte marítima
de la costa. Los artículos 3 a 6 de la Ley de Costas determinan cuáles son estos bienes que
integran el dominio público marítimo-terrestre. Podemos distinguir dos clases: unos son los
que la Constitución menciona (recordemos el artículo 132.2, que antes hemos reproducido) y
otros, los que ha añadido el legislador al dictar la Ley de Costas.

2.1. Bienes de dominio público marítimo-terrestre por imperativo constitucional

De acuerdo con el Art. 132.2 de la Constitución, el Art. 3 de la Ley de Costas incluye en

dominio público marítimo-terrestre:

1- La ribera del mar y de las rías, que incluye:

a) La zona marítimo-terrestre, que es el "espacio comprendido entre la línea de bajamar

escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores
temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial.
Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga
sensible el efecto de las mareas". Añade la Ley que "se consideran incluidas en esta zona las
marismas, albuferas, marjales, esteros, y, en general, los terrenos bajos que se inundan como
consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar".

Como es lógico, la delimitación precisa del dominio público marítimo-terrestre exige el

empleo de palabras técnicas, del campo de la geografía y las ciencias naturales, y ésta es una
característica de todas las definiciones de las distintas partes de este dominio público.
Acudiendo a una metáfora, podemos decir que la zona marítimo-terrestre es la franja anfibia
de la costa, anfibia porque unas veces está cubierta por el agua y otras no. En las costas
cantábrica y atlántica, donde hay mareas, es la franja que hay entre la marea alta y la marea
baja. En la costa mediterránea, donde, por el contrario, no hay mareas pero sí temporales, la
zona marítimo-terrestre llega hasta donde ocasionalmente hayan llegado los mayores
temporales conocidos.

B) "Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y
guijarros, incluyendo escarpes, bermas, dunas tengan o no vegetación, formadas por la acción
del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales".

En resumen, pues la primera porción del dominio público marítimo-terrestre es la ribera del
mar, que incluye esa zona anfibia que denominamos zona marítimo-terrestre y las playas,
incluyendo la zona de dunas.

2- " El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados
por su regulación específica"

Este segundo componente del dominio público (el mar territorial y las aguas interiores) es
ya marítimo. Y la regulación específica a que hace referencia la Ley de Costas, y que
delimita el mar territorial y las aguas interiores está integrada por la Ley de 4 de enero de
1977 sobre mar territorial, el Decreto de 5 de agosto de 1977, de bases para la delimitación de
las líneas de base recta, y una serie de Tratados Internacionales.

De acuerdo con estas disposiciones, el mar territorial ocupa una extensión de doce millas
náuticas contadas a partir de las líneas de base rectas. Estas líneas de base rectas son las que
unen los puntos salientes de la costa (cabos, etc,.) señalados por el Decreto de 5 de agosto de
1977, mencionado anteriormente.
 Las aguas interiores y el mar territorial son zonas de soberanía nacional a todos los efectos:
sobre la columna de agua, de lecho, el subsuelo, los recursos del mar y el espacio aéreo
suprayacente.

3- "Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y

regulados por su legislación específica".

Esta legislación está integrada por la Ley de 20 de febrero de 1978, sobre la zona
económica exclusiva y una serie de Convenios Internacionales.

Según la Ley de 20 de febrero de 1978, la zona económica exclusiva se extiende desde el

límite exterior del mar territorial hasta una distancia de 200 millas náuticas contadas desde las
líneas de base rectas antes mencionadas(es decir, como las 12 primeras son de mar territorial,
la zona económica exclusiva cubre otras 188 millas náuticas). En la zona económica
exclusiva el Estado tiene derechos soberanos sobre la exploración y explotación de los
recursos naturales del lecho y el subsuelo marinos y de las aguas suprayacentes.

Ocurre que esta Ley sólo se aplica a la costa atlántica y cantábrica, no a la mediterránea.
En la mediterránea, España ha firmado convenios internacionales con Francia e Italia sobre
delimitación de zona económica exclusiva y la plataforma continental, con el criterio de
equidistancia de las líneas de base respectivas. Pero no hay ningún convenio al respecto con
Marruecos, por lo que en nuestra costa malagueña la zona económica exclusiva no está
delimitada.

2.2. Dominio público marítimo-terrestre por determinación legal

Los Art. 4 y 5 de la Ley de Costas amplían la lista de bienes de dominio público a otros,
que forman parte del dominio público porque así lo ha querido el legislador.

Se trata de una larga lista de bienes accesorios de los anteriores. Así, entre otros: (1) los
acantilados sensiblemente verticales hasta su coronación,(2) determinadas obras del Estado,
como, por ejemplo, los faros o los puertos del Estado, y (3) las islas y los islotes que estén
formados o se formen en el mar territorial, en las aguas interiores o en los ríos hasta donde se
hagan sensibles las mareas, salvo las que fueran propiedad privada al aprobarse la Ley,
respecto de las cuales sólo serán de dominio público la zona marítimo-terrestre, las playas y
demás bienes que tienen este acuerdo con lo que ya hemos visto.

3. LA CUESTIÓN DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS

Al igual que la Ley de aguas de 1985, la Ley de Costas se tuvo que enfrentar al problema
de los derechos adquiridos con arreglo a la legislación anterior, más permisiva en cuanto a la
titularidad privada y al alcance del dominio público marítimo-terrestre. El problema derivaba
de la correcta consideración de este tipo de bienes y de su apropiabilidad o no. En este
sentido, las Partidas, siguiendo al derecho romano permitieron las edificaciones con tal de
que no se impidiese el uso público de la costa por parte de todos. La Ley de 1866 estableció
que las playas y las riberas eran de dominio público, pero admitió "la propiedad privada de
fincas colindantes o de terrenos ganados al mar". Esto no era preocupante, por contra, en un
momento en donde el uso económico y turístico del litoral no era fuerte, pero contribuyó a la
degradación u usurpación de zonas de dominio público, a lo que contribuyeron las
legislaciones de puertos. La Ley de Costas de 1969 intentó reaccionar contra todo ello al
pretender imponer la propiedad pública en toda la zona DPMT, salvo en las inscripciones
registrables de 30 años o más, lo que no prosperó.

Será la ley de Costas de 1988 la que atajará el problema, por cuanto al ampliar el DPMT
con respecto a la ley anterior tuvo que hacer frente a los enclaves de propiedad privada,
incluso reconocidos por sentencia firme, que se situaron en la nueva zona de DPMT. Para ello
el legislador jugó con una técnica similar a la de la Ley de Aguas: la conversión "ex lege" de
los derechos dominicales en concesiones administrativas, si bien no se permitió la opción de
mantener la propiedad privada "disminuida" u optar por una concesión administrativa, como
se hizo con la ley de Aguas.

Los recurrentes de la Ley de Costas, alegaron ante el TC que "la transformación del
derecho de propiedad en un derecho concesional implicó una muy singular forma de
expropiación administrativa que más bien era confiscación, con lo que se vulneró el Art. 33.3
CE que exige indemnización bastante". EL TC, en la STC 149/1991, de 4 de julio, en cambio,
admitió la constitucionalidad de la Ley, de sus Disposiciones Transitorias, fundamentalmente
en base a los siguientes argumentos:
a) el ART.33 de la CE se vulnera cuando el sacrificio de la propiedad no conlleva ningún
tipo de indemnización.
b) lo que hay que ver es si esa indemnización es. por contra, bastante o suficiente para
mantener que no ha habido una confiscación; siendo que esa indemnización la fija
directamente la Ley de Costas.
c) La Ley de Costas lo que hace es mantener prácticamente el "statu quo", pero convirtiendo
el título de propiedad en un derecho de uso y ocupación, con lo cual no hay una privación sin
indemnización.
d) la conversión del título, además, es por un plazo muy prolongado, hasta 60 años, sin pago
de canon alguno, lo cual es más que razonable.
e) a todo ello hay que añadir que aún conservando los derechos dominicales, los titulares de
enclaves en zonas DPMT estarían sujetos a las limitaciones que establece la propia Ley.

Todo ello conduce al TC a salvar la constitucionalidad de la ley de Costas, si bien "nada

impide, que los afectados puedan impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa la
conversión de su título de propiedad en un título concesional".

III LA ADMINISTRACIÓN COMPETENTE. REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE

LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Los bienes del dominio público marítimo-terrestre pertenecen exclusivamente al Estado.

Por eso, la mayor parte de las actuaciones administrativas en esta materia son competencia de
la Administración del Estado ( a través de los servicios territoriales de costas). Así, por
ejemplo, la defensa de estos bienes frente a usurpaciones de terceros o el otorgamiento de las
autorizaciones y concesiones para los distintos usos que veremos (vid, Art. 110 y 111 Lco,
cuyos apartados h y b fueron declarados inconstitucionales).

No obstante, las Administraciones autonómicas tienen algunas competencias en este campo,

como, por ejemplo en relación con los puertos deportivos, la autorización de vertidos al mar o
la pesca en aguas interiores (vid. Art. 114), lo que no empecé sus competencias en materia de
urbanismo y ordenación del territorio, pesca en aguas interiores o medio ambiente. Menores
aún son las competencias de los Ayuntamientos, que se reducen prácticamente a la limpieza y
vigilancia de las playas, y a la explotación de los servicios de temporada que puedan
establecerse en la playa. La Ley hace también un esfuerzo por prevenir futuros conflictos
(Art. 112) y establece ciertas reglas de coordinación ínter administrativa (Art..116 y 117).

IV- SERVIDUMBRES Y LIMITACIONES A LA PROPIEDAD DE LOS TERRENOS

CONTIGUOS A LA RIBERA DEL MAR

Como decíamos, en la zona que es de dominio público no puede haber terrenos de propiedad
privada, pero más allá de esa zona lógicamente comienzan los terrenos de propiedad privada.
La legislación de costas no se contenta con prohibir la apropiación privada de la zona de
dominio público, sino que, además, con distintas finalidades de interés público, impone a los
propietarios de los terrenos contiguos a la ribera del mar una serie de servidumbres o
limitaciones.

Una servidumbre, en general, es una limitación a los derechos del propietario de un terreno.
Las servidumbres pueden ser legales o voluntarias, y beneficiar a otro particular o a la
colectividad. Las servidumbres en materia de costas son servidumbres legales y en beneficio
de la colectividad.

Las servidumbres en materia de costas se cuentan a partir del límite interior (terrestre) de la
ribera del mar, y son paralelas a esta línea, salvo una que es transversal a la misma. Son las
siguientes (Art.. 20 y sigs. de la Ley de costas) (al final se adjunta un croquis de las mismas) :

1. Servidumbre de tránsito

Abarca una primera franja de 6 metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la
ribera del mar. Los propietarios de terrenos incluidos en esta zona deben dejarla
permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y
salvamento de costas. Es decir, en esos primeros seis metros el dueño del terreno no puede,
por ejemplo, colocar ninguna valla que impida el paso. Puede ampliarse a 20 metros en
lugares de difícil o peligroso acceso. Puede ser ocupada excepcionalmente para obras a
ejecutar en el DPMT o para la ejecución de paseos marítimos.

2. Servidumbre de protección

Alcanza los primeros 100 metros desde la línea interior de la ribera del mar, y según el Art.
23 puede ser ampliada otros 100m. En esta zona de 100 metros (que se reduce a 20 metros en
las zonas que ya sean urbanas a la entrada en vigor de la Ley, en virtud de sus disposiciones
transitorias) hay una limitación de los usos posibles de los terrenos. En primer lugar, cualquier
utilización de estos terrenos (salvo para cultivo) necesita autorización administrativa, y, en
segundo lugar, se prohíben determinadas utilizaciones, como, por ejemplo, las edificaciones
destinadas a vivienda o habitación.

Además, los primeros 20 metros de esta zona soportan una servidumbre adicional, pues en
ellos se pueden depositar temporalmente objetos o materiales arrojados por el mar y realizar
operaciones de salvamento marítimo (por eso, antiguamente se conocía como servidumbre de
salvamento), y no se pueden realizar cerramientos, salvo en las condiciones que se determinen
reglamentariamente (el Reglamento de la Ley de costas sólo autoriza cerramientos opacos de
una altura máxima de un metro).
 Para aclarar lo que llevamos dicho hasta el momento con ayuda de un ejemplo, imaginemos
que se quiere construir un bloque de apartamentos en un terreno contiguo a la ribera del mar,
previamente delimitada por la Administración de acuerdo con la definición legal de la misma
( por supuesto no se puede autorizar la construcción sobre la misma playa o en zona de dunas,
pues estos terrenos son de dominio público). Los primeros 6 metros, correspondientes a la
servidumbre de transito, aun siendo propiedad privada deberán quedar libres para el paso de
cualquiera. Desde los 6 metros hasta los 20 metros (servidumbre de salvamento) se podrá
hacer ya algún cerramiento, pero no podrá ser opaco más que hasta una altura de un metro,
salvo que se empleen elementos vegetales vivos. Desde allí hasta los 100 metros (servidumbre
de protección) se podrán hacer los jardines, la piscina o incluso una cafetería, pero no el
bloque de apartamentos, que no podrá levantarse antes de los cien metros.

En general, la Ley de Costas distingue tres tipos de actividades a desarrollar por los
particulares en esta zona:

a) usos libremente permitidos (Art.24.1) como los cultivos y las plantaciones y las
instalaciones deportivas descubiertas o las obras que por su naturaleza no puedan tener otra
ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del DPMT

b) usos prohibidos (Art.25.1), como la edificación de viviendas, la construcción de vías de

transporte y áreas de servicios, tendido de líneas eléctricas de alta tensión, vertidos de
residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración, o la publicidad a través de
vallas o por medios audiovisuales.

c) actividades restantes sujetas a autorización, pudiendo la Administración establecer

condiciones necesarias para la protección del DPMT (Art. 25.3).

No obstante esta rigidez, algunas de las actividades prohibidas del Art. 25 pueden ser
exceptuadas por el Consejo de Ministros, así como otras que se adecuen al planeamiento. Con
arreglo al Art. 29, se requiere autorización para la extracción de áridos y la autorización
previa de vertido para las licencias de obras o usos que la requieran.

3- Servidumbre de acceso al mar

Esta es la única servidumbre transversal a la ribera del mar, y tiene por finalidad garantizar
el acceso público y gratuito al mar, tanto peatonal como rodado. Sin embargo, no se trata de
una servidumbre de aplicación inmediata, sino más bien de una obligación dirigida a las
autoridades urbanísticas (Ayuntamientos y Comunidades Autónomas) de crear en las zonas
urbanas y urbanizables suficientes accesos públicos y gratuitos al mar. Según la Ley de Costas
tiene que haber en estas zonas un acceso peatonal por lo menos cada 200 metros y un acceso
rodado por lo menos cada 500.

4- Zona de influencia

Esta zona comprende los primeros 500 metros contados desde el límite interior de la ribera
del mar. Tampoco se trata de una servidumbre de aplicación inmediata. De nuevo se trata de
una obligación dirigida a las autoridades urbanísticas y con un doble contenido;
a) Crear dentro de esta zona, en los tramos de playa, suficientes aparcamientos para evitar
que se aparquen los vehículos dentro de la zona de tránsito
 b) Evitar en esta zona la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes
( es decir, las torres monstruosas de apartamentos hoteles). Desgraciadamente, esta obligación
no afecta a las torres ya construidas.

V- FORMAS DE UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

Los bienes de dominio público pueden ser objeto de utilización por la Administración
(como es el caso del edificio que aloja unas oficinas administrativas), pero en general están
destinados a su utilización por los particulares. Ahora bien, hay como sabemos distintas
formas de utilización de los bienes de dominio público por los particulares, sujetas cada una
de ellas a distintos requisitos.

Se suelen distinguir las siguientes formas de utilización de los bienes de dominio público en
general : usos comunes (generales y especiales) y usos privativos.

1- Usos comunes: son aquellos que no excluyen la utilización del mismo bien por otras
personas. A su vez, dentro de los usos comunes se puede distinguir entre:
a) Usos comunes generales : en los que no concurre ninguna circustancia especial, y
b) Usos comunes especiales: que son aquellos que, aunque no excluyen la utilización del bien de
dominio público por otras personas, presentan alguna circunstancias esencial de intensidad,
peligro o rentabilidad.

2- Usos privativos (u ocupaciones): que son aquellos que excluyen el aprovechamiento del
mismo bien por otras personas

La diferencia radica en que mientras los usos comunes generales son públicos, libres y
gratuitos, los usos comunes especiales y los usos privativos sólo pueden realizarse contando
con el visto bueno de la Administración (ya sea mediante una autorización o una concesión
administrativa) y normalmente no son gratuitos, sino que exigen el pago de precio a la
Administración.

La Ley de Costas sigue este esquema general relativo a las formas de utilización por los
particulares de los bienes de dominio público, y va regulando en los Art.. 31y sigs los usos
que pertenecen a cada una de estas categorías.

1.- Usos comunes generales

En primer lugar, la Ley de Costas prevé la utilización pública, libre y gratuita de los bienes
del dominio público marítimo-terrestre (en particular de las playas) para los usos comunes
generales acordes con la naturaleza de aquél. como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar,
y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no
requieran obras e instalaciones de ningún tipo.

Como decíamos, estos usos no requieren ningún tipo de autorización o concesión

administrativa, pero eso sí han de realizarse de acuerdo con las leyes y reglamentos que sean
aplicables. Por ejemplo: cualquiera puede bañarse libremente en las playas, pero no debería
ensuciarlas , y en cambio, debería respetar el régimen de banderas azules, amarillas y rojas.

2.- Usos comunes especiales

 En segundo lugar, están los uso que hemos denominado usos comunes especiales, porque,
aunque no excluyen la utilización del bien de dominio público por otras personas, revisten
especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad. Por ejemplo, podríamos
pensar en la pesca. La pesca deportiva podría ser un uso común general, pero la pesca como
actividad económica es más bien un uso especial, porque reviste circunstancias especiales de
intensidad, rentabilidad y aun de peligrosidad. Otro uso especial de las aguas marinas sería la
realización de vertidos en el mar, sean urbanos o industriales, por la peligrosidad que reviste
claramente este uso. Y se podrían mencionar muchos otros ejemplos: Incluso la venta
ambulante de refrescos en la playa sería un uso especial, en este caso por la rentabilidad.

Pues bien, para la realización de cualquier uso especial, además de someterse a las
reglamentaciones pertinentes, hace falta disponer de una autorización administrativa, y
además dicha utilización no es gratuita, sino que requiere el pago de un precio público.

3.- Usos privativos u ocupaciones

La utilización privativa de los bienes del dominio público marítimo-terrestre constituye, en

principio, una utilización anormal de estos bienes, cuyo uso normal parece que es el uso
común. Pero en muchos casos puede resultar necesaria, y por eso la Ley la contempla.

Los usos privativos u ocupacionales son todos aquellos que requieren la ejecución de obras o
instalaciones no desmontables, y son usos privativos porque implican una utilización
excluyente de la parcela del dominio publico ocupada por las obras o instalaciones.

La ley de Costas establece una limitación general para las ocupaciones del dominio público
marítimo-terrestre, y es que sólo se podrán permitir para aquellas actividades o instalaciones
que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

Por otro lado, la Ley de Costas distingue dos clases de ocupaciones: las ocupaciones con
instalaciones desmontables (podríamos pensar , por ejemplo, en un chiringuito de playa
fácilmente desmontable) y las ocupaciones con obras o instalaciones no desmontables (por
ejemplo, un chiringuito permanente, una instalación portuaria, una industria, etc,.)

Las primeras, como implican una ocupación menos estable del dominio público, sólo
requieren una autorización administrativa, al igual que los usos especiales. En cambio, las
segundas, requieren un título administrativo más sólido, que es el que representa la concesión
administrativa.

En resumen, pues, mientras que los usos comunes generales son libres, públicos y gratuitos,
los usos comunes especiales y las ocupaciones con instalaciones desmontables requieren una
autorización administrativa, y las ocupaciones con instalaciones no desmontables una
concesión administrativa.

Entre autorizaciones y concesiones hay algunas diferencias. Tanto unas como otras implican
el pago de un precio público, pero, por ejemplo, las autorizaciones se conceden por un plazo
más reducido, como máximo un año, que las concesiones, que pueden llegar a los 30 años, y
las autorizaciones son revocables por la Administración con más facilidad que las
concesiones.

En cuanto a las concesiones se puede señalar además:

 a) no eximen de obtener, si fuera el caso, otras concesiones y/o autorizaciones (p.ej. licencia
municipal)
b) se conceden sin perjuicio de tercero y por plazo máximo de 30 años (Art.66)
c) no son transmisibles "inter vivos", salvo que sirvan de soporte a la prestación de un
servicio público y la administración autorice su cesión. En caso de fallecimiento del
concesionario sus causahabientes pueden subrogarse en el plazo de 1 año, pasado el cual se
entiende que renuncian (Art.70)
d) la ley de costas regula de manera similar a la de las aguas los supuestos de la
modificación de la concesión (Art.77); extinción(Art.78); y reglas específicas para el rescate
(Art.89)

4.- Uso por la Administración

La Ley de Costas prevé el supuesto de la utilización directa por la Administración General

del Estado de los bienes de DPMT, estableciendo las llamadas reservas demaniales (Art.. 47-
48).

Igualmente prevé la adscripción de bienes de DPMT a las Comunidades Autónomas, que es

una formula en la que el Estado mantiene la titularidad pero cede la utilización del bien y su
gestión a la Comunidad Autónoma, lo que es necesario para la construcción de puertos y vías
de transporte de su competencia o la ampliación de las existentes (Art.49). En el fondo no es
más que una concesión especial del Estado a la Comunidad son pago de canon y por plazo de
30 años, en donde cabe la subconcesión.

VI- LA PROTECCION DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

En los artículos 7 y siguientes, la Ley de Costas se ocupa de la protección del dominio

público marítimo-terrestre.

La protección del dominio público se basa en primer lugar en las tres notas que lo
caracterizan y a las que ya hemos hecho referencia (inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad) y que reitera el Art. 7 de la Ley de Costas, y que pueden resumirse en la
idea de que los bienes de dominio público no pueden ser objeto de apropiación privada. Con
respecto al dominio público que estamos estudiando, lo que esto significa en definitiva es que
en los bienes del dominio público marítimo-terrestre no puede haber zonas de propiedad
privada (por ejemplo, no puede haber playas privadas), todo lo cual se refuerza con las
previsiones de los Art.. 8 y 9.

Junto a la potestad sancionadora, para defender los bienes del dominio público frente a
posibles usurpaciones de terceros, las leyes conceden a la Administración una serie de
potestades, que le permiten reaccionar de manera expeditiva frente a dichas usurpaciones : se
trata de las potestades de deslinde y recuperación de oficio.

Como estas potestades son aplicables a toda clase de bienes de dominio público y tienen
regulación general en otras Leyes Administrativas, la Ley de Costas sólo se ocupa de las
especialidades en materia de costas. En este sentido, la Ley de Costas ha reforzado la potestad
de deslinde, para evitar que en el futuro puedan darse situaciones, como las que
desgraciadamente se dieron en el pasado, de apropiación privada del dominio público costero,
y contra las cuales sea después difícil reaccionar. Así, el deslinde practicado por la
Administración tiene acceso al Registro de la Propiedad y con base en el mismo se pueden
rectificar incluso los asientos del Registro. Por otro lado, el plazo de la acción civil para
reclamar la propiedad frente a un deslinde administrativo en materia de costas se reduce a
cinco años desde la práctica del deslinde, frente a los treinta años que es el plazo general que
marca el Código civil. Y Por último, se obliga a los Registradores de la Propiedad a que
tomen ciertas cautelas (como la petición de un informe a la Administración del Estado) antes
de proceder a la inmatriculación de fincas próximas al dominio público, para evitar que se
inscriban fincas que invadan el dominio público marítimo-terrestre.

En cuanto a la potestad sancionadora, y junto a las infracciones y sanciones tipificadas, lo

más destacable es la ampliación que existe del concepto de autor (Art. 93), y de la acción
pública que consagra el Art. 109.

VII- LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA LEY DE COSTAS

La nueva Ley de Costas es, en general, una buena Ley. Desde luego, mucho más protectora
de nuestras costas que lo era la legislación anterior. El problema es que no se va a aplicar
sobre una costa virgen, sino sobre unas costas que ya han sufrido en las últimas décadas
numerosas agresiones, por el afán de explotar las potencialidades turísticas de nuestro país.
Por eso, mucho de los problemas existentes son ya irreversibles o, cuando menos, sólo podrán
ser corregidos a muy largo plazo. La Ley, por ejemplo, no puede ordenar el derribo inmediato
de todos los apartamentos y chalets que se han ido construyendo en estos años en plena zona
de playa o dunas, es decir, sobre terrenos que son de dominio público, porque no sería
socialmente aceptable.

De ahí, la existencia de las disposiciones transitorias, cuya finalidad es precisamente hacer

que la acomodación de las situaciones heredadas a los deseos de la Ley se produzca de una
manera gradual y no traumática.

Así, respecto de los enclaves de propiedad privada en terrenos de dominio público, se permite
su mantenimiento, como concesiones administrativas, durante un periodo de 60 años.

Por otro lado, las exigencias de las servidumbres de protección y de la zona de influencia
sólo son aplicables íntegramente en las zonas todavía no urbanizadas.

Y, por último, en cuanto a las obras y edificaciones anteriores a la entrada en vigor de la

nueva Ley, se contemplan distintas situaciones:
1) Si ya eran ilegales con arreglo a la legislación anterior, se ha de proceder a su demolición
inmediata.
2) Si eran legales con arreglo a la legislación anterior, pero van en contra de lo dispuesto en
la nueva Ley, se distinguen dos supuestos:
a) Si se trata de obras en terreno de dominio público (por ejemplo., unos apartamentos
construidos sobre la misma playa), se demolerán al extinguirse la concesión de 60 años a que
antes hemos hecho referencia, y
b) Si se trata de obras en la zona de servidumbre de protección, se mantendrán mientras
dure su vida útil, pero no se permitirá realizar en ellas obras extraordinarias que impliquen un
alargamiento de la vida útil de estos edificios.

VIII- REFERENCIA ESPECIAL A LOS PUERTOS

 1. Distribución de competencias sobre los puertos

De acuerdo con las previsiones constitucionales de los Art.. 149.1.20 (al Estado corresponde
en exclusiva la competencia sobre los puertos de interés general), y 148.1.6 (competencia de
las CCAA en materia de puertos), la Ley 27/1992 de 24 de noviembre, únicamente concreta
los bienes e instalaciones portuarias sobre las que el Estado ostenta la titularidad y ejerce las
competencias, aunque de paso dicha Ley establece el régimen jurídico de la ocupación de los
bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal que la construcción o ampliación de los
puertos de competencia autonómica requiera. Dicha ley ha sido objeto de modificaciones
posteriores, y en concreto hay que tener en cuenta la Ley62/1997, de 26 de diciembre, de
reforma de la Ley de puertos del Estado y la Ley 48/2003. de 26 de noviembre, de régimen
económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.Así, pues, solo
aludimos en este punto a los puertos estatales; no obstante, hay que destacar que determinadas
Comunidades Autonómas costeras han dictado normas propias sobre la gestión de los puertos
cuya titularidad y competencia han asumido, por ejemplo, la ley 5/1998 de puertos de
Cataluña, o la ley 14/2003, de 8 de abril, de Canarias.

2. Concepto y clases de puertos

Se consideran puertos marítimos los parajes de la costa más o menos abrigados, bien por la
disposición natural del terreno o bien por obras construidas al efecto, y en los cuales exista de
manera permanente y en debida forma tráfico marítimo.

Los puertos marítimos se integran por un conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e
instalaciones que se hallen situados en la ribera del mar o de las rías, siempre que reúnan
condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitían la realización de
operaciones de tráfico portuario y estén autorizadas por la Administración(Art.2.1 LPu).

Esas condiciones físicas se concretan en una superficie de agua (extensión no inferior a

media hectárea), con abrigo y profundidad adecuada a los buques usuarios, zona de fondeo,
muelles e instalaciones para el amarre, espacios para depósito y almacenamiento de
mercancías e infraestructuras terrestres y accesos adecuados.

La organización debe ser la suficiente para efectuar las operaciones de tráfico portuario en
las adecuadas condiciones. Los puertos marítimos pueden ser :

*comerciales o no y
*de interés general o no, dependiendo de sus condiciones y funciones.

Son puertos comerciales aquellos que por sus características de tráfico reúnen condiciones
técnicas, de seguridad y control administrativo para realizar las actividades portuarias (estiba,
desestiba, descarga, trasbordo, almacenamiento; etc,.).

No lo son los puertos pesqueros, los destinados a proporcionar abrigo a las embarcaciones en
caso de temporal ni los destinados a ser utilizados principalmente por embarcaciones
deportivas o de recreo (Art.3). Estos últimos son los puertos deportivos, cuya regulación y
competencia corresponde a las Comunidades Autónomas.

Son puertos de interés general los que figuran incluidos en el anexo de la Ley, clasificados
por sus actividades comerciales internacionales, por su influencia económica o servicio a
industrias estratégicas y demás criterios técnicos o geográficos ( En la provincia de Alicante,
lo son los de : Alicante y Torrevieja, y en la Comunidad Valenciana además los de Gandía,
Valencia, Sagunto, Castellon y Vinaroz).

2. Organización portuaria del Estado

A. Determinaciones generales

Al Ministerio de Fomento corresponde las competencias sobre puertos e instalaciones de

interés general de carácter civil, el cual las ejercerá a través de la organización descentralizada
llamada Puertos del Estado y de las Autoridades portuarias a las que aludimos más tarde.

Al Ministerio de Defensa corresponden las competencias sobre puertos e instalaciones

militares, que se rigen por normas específicas ( Ley 8/1975, 37/1988, y 31/1990).

Todos los bienes portuarios (aguas marítimas, terrenos, obras e instalaciones fijos de los
puertos del Estado) son bienes de dominio público estatal.

En todos estos puertos se delimitará una zona de servicio que incluirá las superficies de tierra
y agua necesarias para la ejecución de sus actividades y los espacios que garanticen la
posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria. Se prevén también medidas de
coordinación entre las Administraciones con competencias sobre el espacio portuario para que
se respete su uso en los planes generales y demás instrumentos de ordenación.

B. Organización portuaria

En sentido estricto la LPu impone la administración descentralizada, mediante el Ente

público llamado Puertos del Estado adscrito al Ministerio de Fomento. Bajo la dependencia de
este ente, en cada puerto- o agrupación de varios puertos- se constituyen las llamadas
"Autoridades Portuarias".

3. Utilización y prestación de servicios portuarios

La utilización del dominio público portuario estatal (Art.92 a 125 Ley 48/2003) se rige por
las reglas generales del dominio público marítimo-terrestre, esto es, requiere la
correspondiente autorización o concesión otorgada por la Administración portuaria,
requiriéndose concesión cuando se tratare de ocupaciones que impliquen obras permanentes o
no desmontables u ocupación por más de tres años; pago de canon y el otorgamiento por la
Autoridad portuaria. La prestación de servicios portuarios puede ser realizada directamente
por la Administración o mediante gestión indirecta.

4. Otras medidas

La Ley contiene normas especiales de policía de los puertos del Estado (Art.106) y medidas
dirigidas a garantizar la actividad portuaria y la navegación (Art.. 107 a 112), así como un
detallado catálogo de infracciones y sanciones aplicables al ámbito de la marina mercante y
portuario (Art.113 a 124).

III.1.- Las vías de dominio público

I. Concepto y clasificación de las vías de dominio público.
I. 1. Planteamientos constitucionales.

Antes de precisar el concepto y clasificación del dominio público viario, conviene precisar el
esquema de distribución de competencias constitucionales sobre esta materia, que descansa
básicamente sobre dos criterios: el interés general de la vía, y un criterio de territorialidad.

Por una parte, el art. 149.1.24 CE atribuye al Estado como competencia exclusiva las “obras
públicas de interés general o cuya realización afecta a más de una Comunidad Autónoma”; lo
que se complementa con la del apartado 21 que le atribuye asimismo el “régimen general de
comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor”, si bien este es un título
competencial autónomo.

El dominio público viario está constituido por un conjunto de vías de titularidad estatal,
autonómica y local (carreteras, caminos rurales, vecinales, calles, redes férreas…).
En el ámbito estatal el marco normativo está integrado por la Ley 37/2015 de 29 de
septiembre, de Carreteras (LCa), norma fundamental en la materia; por el Reglamento
General de Carreteras (RGC) aprobado por RD 1812/1994 de 2 de septiembre, que deroga al
de 1977, y por la Ley 8/1972 de 10 de mayo sobre construcción, conservación y explotación
de autopistas en régimen de peaje. Más recientemente debe estacarse al RD 1911/1997, de 19
de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento General de Carreteras de
1994.

Por su parte, el art. 148.1.4 atribuye a las CC.AA la competencia sobre “obras públicas de
interés de la Comunidad en su propio territorio”, y el apartado 5 les asigna la competencia
sobre “carreteras cuyo itinerario se desarrolla íntegramente en el territorio de la Comunidad
Autónoma”. Sobre estas bases las CCAA han procedido a dictar sus propias leyes de
carreteras, en ocasiones siguiendo sin diferencias el esquema de la ley estatal (p.ej. Murcia,
Ley 9/1990), o en otras muchas peculiaridades (Ley valenciana 6/1991).

La LRBRL, a su vez, regula el régimen de caminos dependientes de las carreteras y caminos

dependientes de las Entidades locales, en especial en sus arts. 25.1d (municipios) y 36.2.a
(provincias), lo que suele confirmar la Red de Caminos de Dominio Público Local, que suelen
ser vías públicas pero no carreteras.

En esencia, por tanto, la titularidad estatal o autonómica y, en consecuencia, la legislación

específica aplicable, se va a asentar sobre la calificación de la vía como interés general unido,
en su caso, a la afectación a varias CC.AA (interautonómica).

I. 2. Concepto.
A) Carreteras.

No son términos coincidentes los de carretera y vía pública. Todas las carreteras son vías
públicas, pero no todas las vías públicas son carreteras (p.ej., vías pecuarias, calles urbanas,
caminos rurales, etc).

Se conceptúan como carreteras (expresión genérica) las “vías de dominio y uso público
proyectadas y construídas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles”.

Ahora bien, no son carreteras, en cambio:

 los caminos de servicio, entendiendo por tales, los construidos como elementos auxiliares o
complementarios de las actividades específicas de sus titulares

 los caminos privados, construidos con la finalidad análoga a los caminos de servicio

 los caminos de dominio público local (caminos vecinales o rurales), algunos de los cuales
pueden formar parte de la red viaria si son aptos para el tráfico, pero no se consideran
carreteras y no están sujetos a su legislación.

 las vías pecuarias, que son los lugares por donde tradicionalmente circula o ha circulado el
ganado.

 las vías urbanas, las calles de una ciudad.

Ahora bien, aquí hay que partir de que sí son carreteras los trozos de carreteras estatales que
discurran por suelo clasificado como urbano o formen parte de una red arterial, es decir,
travesías (la LCa, no obstante juega con otras definiciones en las que no entraremos, como la
de tramos urbanos, arts. 36 y ss). En esta travesía, pues, lo más destacado es que hay una
concurrencia con la legislación urbanística y la de régimen local.

En suma, dentro de la concepción doctrinal de “vía pública” puede excluirse también las
urbanas, que se excluyen del concepto normativizado de carretera, quedando reguladas por la
legislación de régimen local y la legislación del suelo. Sin embargo, sí forman parte del
sistema viario las vías urbanas que tengan la condición legal de travesía o estén incluidas en
una red arterial, lo que hace que estén sujetas a la legislación de carreteras.
La delimitación de qué sean travesías, se realiza por el órgano estatal de oficio o a instancia
del Ayuntamiento interesado, a través del oportuno expediente (art. 121 y ss. del RGC).

B) Clasificación.

Se puede establecer una doble distinción: por las características y por la titularidad de la
carretera.

1. Por sus características

Se diferencian cuatro tipos de vías o carreteras (art. 2 LCa y 2 ss RGC):

a) autopistas: las proyectadas, construidas y señaladas como tales para la exclusiva circulación
de vehículos automóviles cuando reúnan estas características:

 no tener acceso a propiedades colindantes.

 no cruzar a nivel ninguna otra vía, línea de ferrocarril o tranvía.

 constar de distintas calzadas para cada sentido de circulación separadas entre sí.

Algunas de ellas se construyen, conservan y explotan en régimen de concesión con exigencia

de peaje, dando entrada por tanto a la iniciativa privada. Todo ese régimen concesional
 dispone de la regulación especial que fija la Ley 8/1972 de mayo, que ha conocido algunas
reformas desde entonces.

b) autovías: cuando no reuniendo los requisitos anteriores, tienen calzadas

separadas para cada sentido y limitación de accesos a las propiedades colindantes.

c) vías rápidas: carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a
las propiedades colindantes.

2. Por la titularidad.

La ley valenciana de carreteras de 1991, regula las vías públicas autonómicas o locales, lo que
hace que junto a la legislación estatal, se pueda establecer las siguientes clases de carreteras:

a) De titularidad estatal.

Forman la Red de Carreteras del Estado. Esas carreteras son de “interés general” y estarán
integradas en la RED del Estado cuando formen parte de itinerarios de tráfico internacional;
constituyan acceso a un puerto o aeropuerto de interés general; sirvan de acceso a los
principales pasos fronterizos o enlacen la CC.AA, soportando un tráfico de largo recorrido
(art. 4 LCa).

b) De titularidad autonómica.

Forma la Red de la Comunidad Valenciana, destinada a unir entre sí los núcleos básicos del
sistema de asentamiento, conectar con la Red de Carreteras del Estado y proporcionar accesos
a las grandes infraestructuras del sistema de transporte. Las carreteras valencianas pueden a su
vez, formar parte o no de la llamada Red Básica. Las de la Red Básica son en todo titularidad
de la Generalitat Valenciana, mientras la no básicas pueden serlo de la Administración local.

c) De titularidad local.

Forma la Red de Caminos de Dominio Público, compuesta por todas las vías de titularidad
pública no incluidas en los apartados anteriores, susceptibles de tránsito rodado. Las vías
públicas de titularidad local se regulan en la LBRL (arts. 25.1 d) y 36.2 a)) distinguiendo entre
municipales y provinciales, en función del servicio que estén llamadas a satisfacer.

II. Régimen jurídico. Uso y defensa

1. Carreteras.

A.- Uso.

La legislación de carreteras vigente, complementada en este punto por las normas reguladoras
sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial partiendo del principio del uso
común y general de las vías, salvo en las exigencias inherentes a la habilitación para conducir,
establece diferentes limitaciones al régimen de utilización o uso de las mismas (limitar acceso
o circulación, control de cargas, etc).

B. Defensa.
 Para garantizar el destino de estas vías, la LCa y la legislación autonómica establecen una
serie de limitaciones y servidumbres, que consisten básicamente en:

1º Vías públicas estatales

A) Alcance del dominio público (arts. 21 y ss).

Se considera dominio público: a) los terrenos ocupados por las carreteras estatales; b) sus
elementos funcionales, es decir, toda zona permanente afecta a la conservación de la misma o
a la explotación del servicio público viario, tales como las destinadas a descanso,
estacionamiento, auxilio y atención médica de urgencia, pesaje, parada de autobuses y otros
fines auxiliares o complementarios; c) una franja de terreno de ocho metros de anchura en
autopistas y vías rápidas, y de tres metros en el resto de carreteras.

Dicha franja se sitúa a cada lado de la carretera y se mide en horizontal y perpendicularmente

el eje de la misma, desde al arista exterior de la explanación. Esta noción de “arista exterior de
la explanación” hace referencia al borde exterior de la parte de la carretera destinada a la
circulación de vehículos, y se articula como la base para el cálculo de todas las distancias, ya
sea en cuanto al alcance de la demanialidad como en cuanto a las zonas de protección. En
casos especiales de puentes, viaductos, túneles, etc., se podrá fijar como arista exterior de
explanación la línea de proyección ortogonal del borde las obras sobre el terreno.

El RGC contiene en su anexo otra serie de definiciones, a la que es necesario remitirse.

En este ámbito espacial sólo podrán realizarse obras o instalaciones previa autorización del
Ministerio de Obras Públicas (hoy de Fomento), para la prestación de un servicio público o
para la ejecución de infraestructuras.

B) Protección del dominio público (art. 22 y ss).

Se articulan dos zonas de protección: la zona de servidumbre y la zona de afección, a las que
hay que unir lo que la ley denomina “línea límite de edificación”.

a) Zona de servidumbre.

Consiste en dos franjas de terreno a ambos lados de las carreteras, delimitadas interiormente
por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores
de la explanación a una distancia de 25 meteros en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 8
metros en el resto de carreteras, medidas desde las citadas aristas.

El uso o disfrute por los titulares de estos terrenos, se sujeta a esta servidumbre de derecho
público, lo que limita la disposición de las misma (obras o instalaciones que afecten la
efectividad de la servidumbre o afecten a la seguridad de la carretera), si bien pueden hacer
cultivos, sin autorización

En esta zona no podrán realizarse obras ni se permitirán más usos que aquellos que sean
compatibles con la seguridad vial, previa autorización, en cualquier caso, del Ministerio de
Fomento.
 Según el art. 78 RGB, la zona de servidumbre se podrá utilizar para:

 encauzamiento y canalización de aguas que discurran por la carretera

 depósito temporal de objetos

 estacionamiento temporal de vehículos que no puedan circular por averías u otras causas

 almacenamiento temporal de maquinarias, herramientas destinadas a obras, o a trabajos

agrícolas

b) Zona de afección

Consiste en dos franjas de terreno ambos lados de las carreteras, delimitadas interiormente por
la zona de servidumbre y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la
explanación a una distancia de 100 metros en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 50
metros en el resto de las carreteras, medidas desde las citadas aristas.

La realización de cualquier tipo de obras e instalaciones fijas o provisionales, incluso el

cambio de uso o la planta o tala de árboles, requerirá la previa autorización del Ministerio de
Fomento. Es relevante subrayar que en cuanto a las construcciones e instalaciones ya
existentes, la ley permite la realización de obras de reparación y mejora, previa la autorización
correspondiente, siempre que no suponga aumento de volumen y sin que el incremento de
valor que aquéllas comporten pueden ser tenido en cuanto a efectos expropiatorios (“fuera de
ordenación” según la legislación urbanística).

c) Línea límite de edificación.

Supone la delimitación de un espacio en el que se establece una prohibición genérica para la
edificación, a excepción de las que resulten imprescindibles para la conservación y
mantenimiento de las ya existentes.

La línea límite de edificación se sitúa a 50 metros en autovías y vías rápidas, y a 25 metros en

el resto, medidos horizontalmente desde la arista exterior. Podrán, no obstante, disminuirse o
aumentarse dichas distancias (art.25.3 y 4 de la Ley 25/1988).

Junto a todo ello, la LCa estableció una prohibición general que en su momento fue de gran
relevancia social, se hace referencia a la prohibición de realizar publicidad en cualquier lugar
visible desde la zona de dominio público, sin que ello conllevase en ningún caso derecho a
indemnización (art. 24 LCa y 88 RGC), excluyendo los tramos urbanos de las carreteras o las
señales de información para el tráfico. Esta prescripción fue impugnada ante el TC tanto por
parecer desproporcionada como por disponer la LCa que dicha prohibición se aplicará sin
indemnizaciones, e incluso ha habido alguna decisión del TS (STS del 17 de diciembre de
1997) que resolvió la legalidad del famoso “toro de Osborne”, que en buena lógica incumple
lo previsto en el art. 24 de la Ley de carreteras del estado, lo que fue socialmente contestado
desde otros ámbitos (p. ej., declarándolo como bien protegido, monumento, bien de interés
cultural, etc). Así, esta sentencia admite dicha publicidad por cuanto “el Toro de Osborne no
es ya un símbolo publicitario para los ciudadanos, sino que se integra en el paisaje como un
elemento decorativo”, a pesar de que “legalmente la imagen entra en el concepto europeo de
publicidad encubierta o subliminal.., sobre lo cual ha de prevalecer el interés estético o
cultural que la colectividad ha atribuido a la imagen del toro”, lo que justifica su conservación
 en consonancia con el art. 3.3 del Código Civil, conforme al cual “las normas se interpretarán
según la realidad social de su tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamental al
espíritu y finalidad de las mismas”

2º Vías públicas autonómicas

A) Alcance de dominio público.

La primera peculiaridad del sistema de delimitación que articula la ley valenciana consiste en
remitir, en primer término, a la planificación viaria la función de determinar las anchuras de
las distintas zonas que regula la mencionada ley: en defecto de planificación la ley establece
las distancias mínimas.

En este sentido, dispone que la zona de dominio público (art. 32) abarcará la superficie
necesaria para la calzada, arcenes, y elementos de protección medioambiental o funcionales.
Como puede observarse, se adiciona a la demanialidad los elementos necesarios de protección
ambiental, así como también se adiciona las necesarios para previsión de ampliaciones. Se
aumenta, con ello, notablemente la discrecionalidad del planificador para delimitar los bienes
de dominio público.

Las medidas mínimas que establece la ley, son: ocho metros en autopistas, cinco en autovías y
vías rápidas, y tres en las restantes carreteras que integran el sistema viario autonómico; se
opera también aquí con la noción de arista exterior de la explanación como base del cálculo
de las distancias.
En la zona de dominio público no se permite la realización de otras actividades que las
directamente relacionadas con la construcción, conservación o explotación de la vía, y previa
autorización de la Administración tutelar de la vía.

B) Protección del dominio público

Mediante la planificación viaria se fijará una zona de protección con la amplitud que se
consideré necesaria en cada caso. En defecto de plan la amplitud será de 50 metros en
autopistas y autovías, 25 metros en vías rápidas y en las demás vías de la Red Básica, y 18
metros en el resto de las carreteras. En los terrenos clasificados como urbanos las zonas de
protección podrán venir determinadas en el planeamiento urbanístico, previo informe
vinculante de la Administración titular de la vía.

En las zonas de protección no podrán realizarse obras ni se permiten más usos que aquellos
que sean compatibles con la seguridad vial, previa autorización, en cualquier caso, de la
Administración titular de la vía.

No se admite en esta zona la nueva construcción de edificación alguna: el sistema autonómico

es, por tanto, aquí mucho más simple y de fácil aplicabilidad que el estatal, ya que hace
coincidir el límite de la zona de protección con la línea límite de edificaciones.

En cuanto a las edificaciones ya existentes reproduce a la legislación estatal, en cuanto que

permite realizar obras de conservación sin que ello suponga incremento de valor a efectos
expropiatorios, aunque da un paso más al calificarlos expresamente como edificios fuera de
ordenación, con los efectos urbanísticos que ello conlleva (art. 37).
 Sin autorización previa podrán realizarse usos y aprovechamientos agrícolas, siempre que
estén garantizadas las condiciones funcionales y de seguridad de la vía.

En cualquier caso, las licencias urbanísticas que se concedan para la

realización de actuaciones en las zonas de protección deberán quedar expresamente
condicionadas a la obtención de las autorizaciones de la Administración titular de la vía.

También la legislación autonómica repite la prohibición genérica respecto a la publicidad,

excluyendo de dicha prohibición los carteles informativos autorizados por la Administración
titular de la vía (art. 36 de la Ley 6/1991).

Por último indicar que el art. 50 de la Ley valenciana establece un importante instrumento
procesal de protección del dominio público, como es la acción popular. No será, pues, preciso
acreditar legitimación alguna para denunciar las presuntas infracciones a las previsiones de la
ley, mientras que el art. 49 declara como nulos de pleno derecho determinados actos.

2.- Las vías pecuarias.

Son caminos públicos definidos como caminos de paso para el ganado trashumante, que en
una época tuvieron una especialísima significación y constituyeron un instrumento procesal
fundamental de la economía ganadera. Hoy, se hallan en franco retroceso, y hay que estar a la
Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, que es parcialmente básica, y son vías de
dominio público destinadas principalmente al tránsito de ganado, que llegan a merecer expresa
mención constitucional en el art. 149.1.23, con arreglo al cual se diseña el reparto de
competencias según el esquema “bases más desarrollo”.

A) Definición.

Según el art. 1.2 de la Ley 3/1995, “son las rutas por donde discurren o ha venido
discurriendo el tránsito ganadero”. Es decir, el fin esencial de estas vías es servir precisamente
a este tránsito, pero el legislador, consciente del desuso de algunas de estas vías permite (art.
1.3 en relación con el 16-17) otros usos compatibles o complementarios.

B) En cuanto a su naturaleza jurídica.

Con arreglo al art.2 de la Ley 3/1995, de23 de marzo las vías pecuarias “son bienes de
dominio público de las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, inalienables,
imprescriptibles e inembargables”, por lo que, en cuanto dependencias demaniales se actúan,
siempre por las Comunidades Autonomas, las potestades de autotutela típicas de todo bien
demanial que la Ley recoge y enumera en los arts. 5 y ss. (el derecho y deber de investigar de
oficio la situación de los terrenos que se presuman pertenecen a vías pecuarias; la
clasificación; el deslinde; el amojonamiento y la desafectación).

C) En cuanto al deslinde.

La Ley de vías pecuarias sigue la brecha abierta por la Ley de Costa, en el sentido de que:

 el acto administrativo de deslinde es superior a los asientos registrales.

 es título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas contradictorias con el deslinde.

 es título bastante para que las CC.AA inscriban en el Registro de la Propiedad su dominio
(vid. arts. 8.3 y 4).

D) En cuanto a las clases de vías pecuarias:

Las vías pecuarias son conocidas en cada Comunidad Autónoma de muy diversa forma:
cañada, cordel, vereda, etc. y la Ley estatal las califica en función de la anchura, p.ej. cañada,
no superior a 75m; cordeles, no mayor de 37´5m y veredas, anchura no mayor de 20m. No
obstante, permite otras denominaciones tradicionales.

En tanto no se declare su innecesariedad cualquier ocupación o invasión permanente que

dificulte o impida el tránsito para el que se destinan se considera una infracción
administrativa, si bien en posible modificar su trazado por causas de interés público, previa
desafectación, así como introducir modificaciones si la vía es afectada por una obra pública.

E) Aún cuando la finalidad básica de la vía

Es el tránsito de ganado, aunque el legislador es consciente que el desuso ha alterado esta

función esencial, para lo que permite:

- usos compatibles con la finalidad de la vía (art.16) como por ejemplo el uso agrícola que no
implique ocupación, como el paso de vehículos y maquinarias, pero respetando la prioridad de
paso del ganado; las plantaciones lineal, cortavientos u ornamentales.

-usos complementarios (art. 17),“como el paseo, la práctica del senderismo, la cabalgada y

otras de desplazamiento deportivo sobre vehículos no motorizados siempre que respeten la
prioridad de paso del ganado”. Podrán establecerse también instalaciones desmontables que
sean necesarias para esos usos, de acuerdo con lo previsto en el art. 14, que permite
ocupaciones temporales por plazo no superior a diez años, con posible renovación.

La ley creó, por último, la Red Nacional de Vías Pecuarias; mientras que a las CC.AA
corresponde ejecutar todas las funciones de conservación y protección de estas vías, pudiendo
disponer de normativa propia, lo que es el caso de algunas de ellas.

3.-Otras vías de comunicación dominio público.

También tienen la condición de dominio público las vías férreas, de titularidad estatal y
adscritas a RENFE, que es una entidad de derecho público estatal, cuando forman parte de
itinerarios nacionales o están bajo el Estatuto de esa entidad; y de titularidad autonómica, en
el caso de ferrocarriles de vía estrecha o de competencia regional.

III.2.- LOS AEROPUERTOS.

1. Evolución legislativa
Desde que en 1904 se creara el Centro de Ensayos de Aeroestación, con un carácter
eminentemente militar, o ya el 5 de septiembre de 1909, en Paterna (Valencia), se llevara a
cabo el primer vuelo de una aeronave en España, es lo cierto que nuestro país ha evolucionado
en materia de aeronáutica de un modo muy parejo a los países de nuestro entorno. Además, no
pude dejar de tenerse en cuenta el marcado carácter internacional de la actividad misma,
consistente en el traslado de bienes y personas; de ahí que exista todo un aparato normativo
internacional consistente en numerosos convenios internacionales.
A lo que vamos a referirnos aquí es a las instalaciones necesarias para albergar tales
actividades: los aeropuertos, pudiendo fijarse el nacimiento oficial de la organización
aeroportuaria española en la aprobación del Real Decreto Ley de 19 de julio de 1927, de
Aeropuertos Nacionales. Norma en la que por vez primera se hace una distinción conceptual
entre lo que hay que entender por aeropuerto y lo que hay que entender por aeródromo. Así,
un aeropuerto, será “cualquier aeródromo que cuente con la instalación de los servicios
necesarios y auxiliares para la navegación aérea”, clasificándose a su vez los aeropuertos en
tres categorías: de servicio del Estado, de servicio público o interés general y particulares o
privados.
Respecto del carácter demanial de los aeropuertos, aunque el mismo no está expresamente
declarado, ello no ofrece mayor problema para sobreentenderlo, tanto en lo que se refiere al
espacio aéreo como respecto de las instalaciones aeroportuarias, nítidamente destinadas a un
destino público. Además, aunque legalmente, como veremos, los aeropuertos pueden ser
públicos y privados, lo cierto que no se ha construido ninguno por la iniciativa privada
(SÁNCHEZ MORÓN, dir., 1997, 246).
Dicho lo anterior, y sin entrar más en los orígenes del muy escaso y deslavazado aparato
normativo español sobre aeropuertos y navegación aérea, propio de los orígenes de este
singular medio de transporte, partiremos de la Ley de 2 de noviembre de 1940 sobre régimen
y características de aeródromos y aeropuertos, que se completó con la Orden de 8 de abril de
1941, por la que se aprueba el Reglamento para la Red Nacional de Aeropuertos.
En la Ley de 1940 (artículo 1), se distingue entre aeródromo (cualquier terreno o superficie de
agua dispuesta para la asistencia y partida de aeronaves); aeropuerto (cualquier aeródromo
dotado de todos los servicios auxiliares a la navegación, preparado para el aterrizaje en todas
circunstancias y provisto de medios de asistencia al material y al personal navegante), y
aeródromo eventual (todo lugar utilizable, en caso de necesidad, para la llegada y salida de
aeronaves). Asimismo, en el artículo 2, se clasifican los aeropuertos en militares, comerciales
y privados.
Ya entonces se establece con nitidez la separación que se pretende entre los aeropuertos
civiles y los militares, disponiendo el artículo 2 que “con carácter provisional, y en tanto la
red de líneas aéreas no disponga de aeropuertos propios, ciertos aeropuertos militares podrán
ser declarados abiertos al tráfico”, correspondiendo al Ministerio del Aire el establecimiento
tanto de aeropuertos como de aeródromos, pudiendo el Estado, eso sí, “aceptar la cooperación
que le sea ofrecida por Corporaciones o Entidades públicas o privadas, las cuales designarán
una representación cerca de los organismos del Ministerio del Aire para colaborar en el
proyecto y ejecución de las obras en la forma y medida que en cada caso se determine”
(artículo 4). En cuanto a la gestión técnica y administrativa de los aeropuertos comerciales,
ésta “incumbirá a la Dirección General de Aviación Civil, que constituirá, al efecto, las
correspondientes comandancias de Aeropuertos, con la organización adecuada a las
necesidades que hayan de ser atendidas” (artículo 8).
Este esquema general se completa con las disposiciones de la Ley relativas a las servidumbres
aéreas, reguladas en su Capítulo II (artículos 11 a 15), que fueron posteriormente modificadas
por la Ley de 17 de julio de 1945, llegando así, con estos escasos mimbres, hasta la aún
vigente Ley 48/1960, de 21 de julio, de navegación aérea.
A nivel de conceptos, el artículo 39 de la Ley de 1960 entiende por aeródromo “la superficie
de límites definidos, con inclusión, en su caso, de edificios e instalaciones, apta para la salida
y llegada de aeronaves”, por aeropuerto “todo aeródromo en el que existan, de modo
permanente, instalaciones y servicios con carácter público, para asistir de modo regular el
tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones del material aéreo y recibir o despachar
pasajeros o carga”. Unos y otros pueden ser militares o civiles y, estos últimos, públicos o
privados.
Asimismo, la Ley de Navegación Aérea clasifica el tráfico aéreo en regular y no regular y, por
su origen y destino, en interior, de cabotaje e internacional, regulando además el contrato de
transporte aéreo de pasajeros y mercancías, las responsabilidades derivadas de accidentes, los
seguros aéreos, la denominada policía de la circulación aérea, transporte privado y las
escuelas de aviación, finalizando con un completo régimen sancionador.
De la Ley 48/1960 de 21 de julio, de Navegación Aérea, cuyo objeto es la regulación de la
navegación aérea sobre el mar territorial y el territorio español, que se declara de soberanía
española (artículo 1), puede decirse que mantiene y respeta el esquema de la legalidad
anterior, residenciando el grueso de las competencias en el Ministerio del Aire, al que
corresponderá “la construcción, calificación, inspección y explotación de aeródromos
militares y de los aeropuertos y aeródromos públicos, así como la determinación de los
requisitos exigibles para otorgar concesiones dentro de ellos”(artículo 42)con lo que no se
efectúa aún un deslinde competencial nítido entre lo civil y lo militar. Criterio este que sigue
el Decreto de 23 de diciembre de 1972, por que se reorganiza la Subsecretaría de Aviación
Civil, integrada en el Ministerio del Aire y de la que depende el organismo autónomo
Aeropuertos Nacionales, y al que se encomienda la administración y explotación de los
aeropuertos públicos.
La mencionada separación sucede, inicialmente, con la aprobación del Real Decreto
1558/1977, de 4 de julio, que suprimía formalmente el Ministerio del Aire, agrupándolo junto
con otros en el Ministerio de Defensa, dejando a la Subsecretaría de Aviación Civil integrada
en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Sin duda, una adscripción mucho más
adecuada que corrobora el Real Decreto Ley 12/1978, de 27 de abril, de fijación y
delimitación de facultades en materia de aviación, en cuyo artículo 1 establece que
corresponden al Ministerio de Transportes y Comunicaciones todas las competencias que
venía ejerciendo la Subsecretaría de Aviación Civil del extinguido Ministerio del Aire.
Asimismo, corresponde al Ministerio de Defensa “asegurar la soberanía del espacio aéreo
situado sobre el territorio español y su mar territorial, a cuyo efecto se le atribuye el control de
la circulación aérea y la vigilancia del espacio aéreo en el de soberanía nacional” (artículo
2.1), y al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, por delegación del Ejército del Aire,
ejercer “en tiempos de paz el control de la circulación aérea general en los espacios aéreos
señalados al efecto, salvo casos de emergencia o cuando circunstancias especiales aconsejen
sea ejercido por el Ejército del Aire, a juicio del Gobierno”.
El artículo 4 del mencionado Real Decreto Ley 12/1978 dispone que el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones ejercerá las siguientes funciones, sin perjuicio de que haya de
contar con el de Defensa cuando ello afecte a la aviación militar o a los intereses de la defensa
y cuando a juicio de uno u otro Departamento, afecte a la aviación militar o a los intereses de
la defensa nacional:
- Planificación de nuevos aeropuertos y aeródromos públicos civiles, así como las
modificaciones que se precisen en los mismos o en sus instalaciones, y la concesión de
autorización de aeródromos privados.
- Planificación de la red de ayudas a la navegación, sistema de control y telecomunicaciones,
así como sus modificaciones.
- Establecimiento y modificación de las servidumbres aeronáuticas de los aeropuertos y
aeródromos públicos civiles y privados.
Llegados a la aprobación de la Constitución de 1978, y de acuerdo con el régimen de
distribución de competencias en materia de aeropuertos, al que luego haremos referencia
expresa, se aprueba el Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, de calificación y gestión
de los aeropuertos civiles; norma a la que seguidamente haremos referencia al tratar la
cuestión competencial.
2. Régimen de distribución de competencias
Sobre la materia “aeropuertos”, encontramos referencias expresas en la Constitución, en los
artículos 149.1.20ª y 148.1.6ª. En el primero se establece que será competencia exclusiva del
Estado los “… aeropuertos de interés general …”, y en el segundo que será de las
Comunidades Autónomas los “… aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen
actividades comerciales”.
Como podemos observar, el criterio de delimitación competencial aquí gira en torno –al igual
que en el caso de los puertos- al concepto de “interés general”. En este caso, de entre la muy
escasa jurisprudencia constitucional al respecto hemos de señalar la Sentencia del Tribunal
Constitucional 68/1984, de 11 de junio, en la que se resuelve un conflicto positivo de
competencias planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra
diversos preceptos del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación y
gestión de los aeropuertos civiles.
En la citada Sentencia se establece que “dado que el Estado tiene competencia exclusiva en
materia de aeropuertos de interés general, el momento en que se determinará en concreto la
competencia del Estado será aquel en que un concreto aeropuerto sea calificado como de
interés general … pudiendo la Generalidad (de Cataluña) impugnar eventualmente las
calificaciones de los respectivos aeropuertos cuando se produzcan si entiende que hubo
extralimitación” (Fundamento Jurídico 3º), señalando además que, y esto es lo más relevante,
“no cabe desconocer que la facultad atribuida por la Constitución al Estado para definir el
interés general, concepto abierto e indeterminado llamado a ser aplicado a las respectivas
materias, puede ser controlado frente a posibles abusos y a posteriori por este Tribunal”
(Fundamento Jurídico 4º).
Asimismo, la validez del Real Decreto 2858/1981 fue discutida por la Generalidad también
ante el Tribunal Supremo, alegando que la materia de que trataba habría de regularse por ley.
A ello se contestó negativamente en la Sentencia de 24 de octubre de 1986, estableciendo el
Tribunal que “como no existe precepto que atribuya clara y ciertamente competencia a las
Cortes para regular la materia de calificación de aeropuertos civiles, mientras si el artículo
149.20 de la Constitución se le confiera al Estado, cuyo gestor y representante en lo
administrativo es el Gobierno, difícil resulta afirmar que se está dando el requisito de
manifiesta incompetencia” (Fundamento Jurídico 4º).
Apuntado lo anterior, tenemos que el Real Decreto 2858/1981, que no sufrió pronunciamiento
desfavorable alguno por parte del Tribunal Constitucional, dispone en su artículo 1 que serán
calificados como aeropuertos de interés general:
- Los que reúnan las condiciones para servir al tráfico internacional.
- Aquellos que, por su situación, características o su capacidad de generar tráfico, puedan
incidir en la ordenación del transporte o del espacio aéreo, o en el control del mismo.
- Los que sean aptos para ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores.
Los que tengan interés para la defensa nacional”.
- Asimismo, en su Disposición Transitoria, el Real Decreto establece que “los aeropuertos
propiedad del Estado y que en la actualidad son explotados por el Organismo autónomo
Aeropuertos Nacionales se entenderán calificados como aeropuertos de interés general de
gestión directa estatal”.
Además, en el Real Decreto se establece que “todo proyecto de aeropuerto, modificación
estructural u operativa del mismo o la transformación de un aeródromo en aeropuerto,
requiere la autorización de la Subsecretaría de Aviación Civil para su construcción o apertura.
Este Organismo, teniendo en cuenta la repercusión que ha de originar en la estructuración y
ordenación del espacio aéreo español el tráfico que naturalmente puedan generar y las ayudas
a la navegación que su implantación lleva consigo, denegará o accederá a ello, previos los
informes y acuerdos previstos en el Real Decreto Ley 12/1978, de 27 de abril, determinado en
este último caso las condiciones a que ha de ajustarse su calificación y la forma de gestión del
mismo” (art. 5).
Expuesto lo anterior, y dadas tanto las competencias constitucionales como las evidentes
implicaciones internacionales del tráfico aéreo, parece clara la prevalencia de la
Administración del Estado sobre la cuestión, lo que en absoluto impide que las Comunidades
Autónomas puedan tener sus propios aeropuertos, en los términos del artículo 148.1.6ª de la
Constitución, aunque apuesten decididamente por participar en la gestión de los existentes.
Eso sí, lo que le queda a las Comunidades Autónomas, como luego veremos, es un importante
papel -derivado de sus competencias urbanísticas- en lo que se refiere a la ordenación del
territorio cuando están presenten tan importantes infraestructuras, así como respecto de la
protección ambiental.
3. La organización administrativa aeroportuaria del Estado y la gestión y explotación de
los aeropuertos: AENA
Visto el ya longevo concepto de aeropuerto que proporciona la LNA, es lo cierto que en el
mismo se concitan muchas y diversas actividades y servicios relacionados con el tráfico aéreo
y con su regulación. Todo ello junto con lo que podríamos denominar “servicios
aeroportuarios”, como los de policía, correos y telégrafos, aduanas, etcétera y, finalmente,
otros servicios directamente dirigidos a la atención de los pasajeros, como pueden ser los
diversos establecimientos comerciales que puedan instalarse en los aeropuertos con esa
finalidad (SÁNCHEZ MORÓN, dir., 1997, 248).
Tras la inicial adscripción competencial al ya extinto Ministerio del Aire, pasando por el de
Transportes, la Dirección General de Aviación Civil así como el grueso de las competencias
sobre la materia se encuentran residenciadas, en la actualidad, en el Ministerio de Fomento,
tal y como se establece en el Real Decreto 557/2000, de 27 de abril, de reestructuración de los
departamentos ministeriales, y en el Real Decreto 690/2000, de 12 de mayo, por el que se
establece la estructura organizativa básica del Ministerio de Fomento.
Señalado lo anterior, la parte más sustancial de las competencias en materia de gestión y
explotación de los aeropuertos, las ostenta el ente público Aeropuertos Españoles y
Navegación Aérea (AENA, en adelante), que fue creado por el artículo 82 de la Ley 4/1990,
de 30 de junio, de presupuesto generales de Estado para 1990, viniendo a sustituir al extinto
organismo autónomo “Aeropuertos Nacionales”, como “un Ente de Derecho Público con
personalidad Jurídica propia y plena capacidad pública y privada que se regirá por lo
dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen, entendiéndose
comprendido en el número 5 del artículo 6 del texto refundido de la Ley General
Presupuestaria”. Se disponía también que dicho Ente “se regirá por el ordenamiento jurídico
privado en todo lo relativo a sus relaciones patrimoniales y contratación, ajustándose en el
desarrollo de sus funciones públicas a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo
y demás leyes que le sean de aplicación. Los actos que dicte el Ente Público en el ámbito de
sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria en que
serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior
acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa”.
Las funciones que se reservaron para AENA, definidas con mucha amplitud, son las
siguientes:
- Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de los
aeropuertos públicos de carácter civil, de los servicios afectos a los mismos, así como la
coordinación, explotación, conservación y administración de las zonas civiles de las bases
aéreas abiertas al tráfico civil.
- Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras e instalaciones
de los aeropuertos.
- Ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación y administración de las
instalaciones y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la
navegación y de control de la circulación aérea.
- Proyecto, ejecución, dirección y control de las inversiones en infraestructuras, instalaciones
y redes de sistemas de telecomunicaciones aeronáuticas, de ayudas a la navegación y control
de la circulación aérea.
- Propuesta de planificación de nuevas infraestructuras aeroportuarias y de navegación aérea,
así como de modificaciones de la estructura del espacio aéreo.
- Desarrollo de los servicios de orden y seguridad en los aeropuertos y centros de control, así
como la participación en las enseñanzas específicas relacionadas con el transporte aéreo y
sujetas al otorgamiento de licencia oficial, todo ello sin detrimento de las atribuciones
asignadas a la Dirección General de Aviación Civil.
- Funciones éstas a las que hay que añadir la que le atribuye a AENA el artículo 156 de la Ley
13/1996, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1997, al disponer que
le corresponderá “el otorgamiento de las concesiones y autorizaciones del dominio público
aeroportuario para el desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicio público.
Dicho otorgamiento se realizará por concurso. Excepcionalmente podrá efectuarse por
adjudicación directa en función de las circunstancias concurrentes, tales como las
características de la zona aeroportuaria de que se trate, la naturaleza de las actividades a
desarrollar o cualquier otra significativa para la explotación aeroportuaria”.
La constitución efectiva de AENA quedaba diferida al momento de la entrada en vigor del
Estatuto del mismo, que sería aprobado por RD, en el que se determinará, entre otras
previsiones, los órganos de dirección del Ente, su composición, y sus atribuciones, lo que
sucedió con la aprobación del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, posteriormente
modificado por el Real Decreto 1993/1996, de 6 de septiembre; Real Decreto 1711/1997, de
14 de noviembre, y el Real Decreto 2825/1998, de 23 de diciembre.
Con fecha 28 de octubre de 1991 se dictó la Orden en la que se determinaba la fecha de
comienzo de la prestación de sus servicios por AENA, diferenciando entre los relativos a los
aeropuertos nacionales y los relativos a la navegación aérea, de forma que el inicio de los
primeros quedaba fijado para el 2 de noviembre de 1991 al tiempo que la complejidad de
orden técnico y administrativo que conllevaba concluir de forma satisfactoria las tareas
preparatorias para la sucesión de la prestación de los servicios en materia de navegación aérea
y para la reestructuración de la Dirección General de Aviación Civil, aconsejó, en su
momento, demorar esta última transferencia. Solventadas dichas dificultades, por Orden de 8
de junio de 1992 se determinó que la prestación de los servicios en materia de navegación
aérea se iniciarían el 1 de noviembre de 1992, y las funciones en materia de gestión y
aprobación de los períodos fraccionales de tiempo para realizar aterrizajes y despegues, serían
el 15 de julio de 1992.
Así y todo, la mencionada Orden establecía que “las citadas prestaciones de servicios
quedarán supeditadas a la previa reestructuración por el Gobierno de la Dirección General de
Aviación Civil” defiriendo en este caso el inicio de la prestación de tales servicios al
momento de la entrada en vigor de las disposiciones que al objeto se adopten, lo que no tardó
en suceder.
Con la aprobación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la
Administración General del Estado, se hizo preciso adaptar AENA, como cualquier otro ente
institucional a sus previsiones, lo que se llevó a cabo con el artículo 64 de la Ley 50/1998, de
30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, donde se dispuso que
AENA “adoptará la configuración de Entidad Pública Empresarial de las previstas en la letra
b) del apartado 1 del artículo 43 de la Ley 6/1997 y se regirá por las disposiciones de dicha
Ley y lo dispuesto en este artículo”.
En cuanto a la gestión de sus bienes patrimoniales propios se realizará de acuerdo con la
legislación específica de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea; los recursos
económicos de la Entidad podrán provenir de cualquiera de las fuentes mencionadas en el
apartado 1 del artículo 65 de la Ley 6/1997, y el régimen presupuestario, económico-
financiero, de contabilidad, intervención y control financiero será el previsto en su Ley de
creación hasta que la Ley General Presupuestaria determine el régimen aplicable en estas
materias a las Entidades Públicas Empresariales.
Consecuentemente con todo ello, con el artículo 2.1.c) del Real Decreto 690/2000, de 12 de
mayo, la entidad pública empresarial AENA queda adscrita al Ministerio de Fomento, a través
de la Secretaría de Estado de Infraestructuras.
Es de destacar también el papel asumido por AENA respecto de la prestación de los servicios
de asistencia en tierra en los aeropuertos, a raíz de la incorporación al ordenamiento español
de la Directiva 96/67/CE, del Consejo, de 15 de octubre, relativa al acceso al mercado de
asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, orientada a su apertura al mercado en
régimen de libre competencia, de forma progresiva y adaptada a las necesidades del sector.
Ello se llevó a cabo con la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales,
administrativas y del orden social, donde se determinan los criterios conforme a los cuales
pueden establecerse, por vía reglamentaria, limitaciones en la prestación del servicio de
asistencia en tierra a aeronaves, pasajeros y mercancías, así como al derecho a la
autoasistencia –previa autorización- en los aeropuertos españoles y autorizando al Gobierno
para establecer los supuestos y condiciones en que procede la declaración de obligación de
servicio público en la prestación de dicho servicio.
Tal disposición se desarrolló con el Real Decreto 1161/1999, de 2 de julio, donde se
establecen los requisitos exigibles para el ejercicio de los servicios de asistencia en los
aeropuertos de interés general, se liberaliza, con algunas excepciones, el régimen de
prestación de dichos servicios, se regulan los supuestos en los que, en razón del espacio
disponible, la capacidad, la seguridad y demás condiciones propias de un aeropuerto, el
número de agentes o usuarios que presten servicios de asistencia ha de quedar limitado y se
encomienda a AENA la gestión de las infraestructuras aeroportuarias que, por su complejidad,
coste económico o impacto en el medio ambiente, deban mantenerse bajo la responsabilidad
de la autoridad aeroportuaria, así como un importante papel en toda la regulación del sistema.
Así, reservando el artículo 5 del Real Decreto 1161/1991 a AENA la gestión de las
denominadas “infraestructuras centralizadas” en los aeropuertos de interés general, por
Resolución de 26 de abril de 2000, de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, se estableció
la relación de las mismas en su Anexo, que son las siguientes y que nos dan una idea de la
amplitud de funciones asumidas por el ente:
- Edificios terminales.
- Mostradores de embarque y facturación, básculas, cintas asociadas y todo el equipamiento
asociado a los mostradores.
- Sistema de información al público, incluida la megafonía.
- Control de accesos y de seguridad.
- Sistemas de suministro de energía.
- Sistemas de telefonía.
- Red de voz y datos.
- Sistemas de suministro y abastecimiento de agua potable.
- Puntos de inspección fronteriza (PIF).
- Pasarelas para el atraque de las aeronaves con el correspondiente suministro de corriente de
400 Hz y de aire acondicionado.
 - Cámaras de refrigeración para mercancías perecederas.
- Cintas de recogida de equipajes.
- Zonas e infraestructuras destinadas a la clasificación y recogida de residuos.
- Red de comunicaciones tierra-tierra vía radio.
- Zonas destinadas al estacionamiento o almacenamiento del equipamiento en áreas
restringidas.
- Instalaciones para la recogida de aguas residuales de las aeronaves.
- Guías de atraque para las aeronaves.
- Zonas de clasificación de equipajes.
- Instalación para la limpieza de nieve, hielo o escarcha de las aeronaves.
- Instalaciones y superficies destinadas a la limpieza de vehículos.
- Red de abastecimiento de agua potable y depuradora (incluyendo depuradora y red de
saneamiento).
- Estaciones de almacenamiento y suministro de combustible a las aeronaves.
- Sistema de hidrantes para el suministro de combustible a las aeronaves.
- Instalaciones destinadas al suministro de combustible a vehículos en zonas restringidas.
- Plataforma de prueba de motores.
- Plataforma de limpieza de aeronaves.
Actualmente, AENA gestiona una red integrada de cuarenta y dos aeropuertos y cinco
grandes centros de control, con una actividad equivalente a más de un millón ochocientos mil
movimientos aéreos. Puede obtenerse más información sobre la entidad en su página web,
cuya dirección es: www.aena.es.
4. Las servidumbres aeroportuarias
Los arts. 51 a 54 LNA tratan las servidumbres aeroportuarias. Establece que los terrenos,
construcciones e instalaciones que circunden los aeropuertos, aeródromos y ayudas a la
navegación, estarán sujetos a las servidumbres ya establecidas o que se establezcan en
disposiciones especiales referentes al área de maniobra y al espacio aéreo de aproximación.
La naturaleza y extensión de dichos gravámenes se determinará Decreto del Consejo de
Ministros, conforme a las disposiciones vigentes, en cada momento, sobre tales servidumbres.
Corresponde al Ministerio de Fomento el cumplimiento de las servidumbres, por sus propios
medios, y si éstos fuesen insuficientes podrán recabar la cooperación y auxilio de otros
Departamentos ministeriales y autoridades, incluso si fuese necesario para la inmediata
demolición o desaparición de lo edificado, instalado o plantado, contraviniendo la
servidumbre de que se trate.
En esta materia, los propietarios o poseedores de inmuebles no podrán oponerse a la entrada
en sus fincas o paso por ellas para las operaciones de salvamento o auxilio a aeronaves
accidentadas. Finalmente, los daños y perjuicios que se causen en los bienes afectados por las
servidumbres a que se refieren los artículos 51 y 53 serán indemnizables, aplicando las
disposiciones sobre expropiación forzosa.
El Decreto 584/1972, de 24 de febrero, concreta las servidumbres aeronaúticas, y ha sido
modificado por el Decreto 1541/2003, de 5 de diciembre, para regular excepciones a los
limites establecidos por las superficies limitadoras de obstáculos alrededor de aeropuertos y
helipuertos. En esta norma se diferencia las servidumbres de los aeródromos (arts. 1 a 10)
para asegurar la seguridad de los movimientos de las aeronaves (área de subida en el
despegue, área de aproximación) y la servidumbre de las instalaciones radioeléctricas
aeronáuticas (arts. 11 al 16), y se definen como aquellas que son necesarias para garantizar su
correcto funcionamiento del que depende en gran parte la regularidad del tráfico aéreo.
La legislación es clara al señalar que ningún obstáculo puede sobrepasar en altura los límites
establecidos por las superficies definidas de despegue y aproximación, excepto que las
edificaciones o instalaciones dispongan de autorización administrativa del Ministerio de
Fomento o el Ministerio de Defensa, según sus competencias.
Se consideran instalaciones radioeléctricas aeronáuticas al conjunto de equipos radioeléctricos
(transmisores, receptores, reflectores), sus antenas, líneas de transmisión, sistemas de tierra y
las construcciones que pudieran contenerlos, sustentarlos o protegerlos. El Decreto define
respecto a estos elementos las siguientes zonas:
- Zona de instalación. Superficie de terreno o de agua, en el que están situados los elementos
de una instalación radioeléctrica aeronáutica, cuyo perímetro será delimitado en cada caso por
el Ministerio competente.
- Zona de seguridad. Superficie de terreno o de agua, que rodea la zona de instalación. La
distancia entre las proyecciones ortogonales de los perímetros de la zona de seguridad e
instalación sobre el plano de referencia, se establecen en el Decreto.
- Zona de limitación de alturas. Superficie engendrada por un segmento, que partiendo de la
proyección ortogonal del perímetro de la zona de instalación sobre el plano de referencia,
mantiene con este una determinada pendiente. Dicho segmento está contenido en el plano
vertical, que pasa por la normal a la citada proyección, en cada uno de sus puntos. Su
proyección ortogonal coincidirá con la de la zona de limitación de alturas.
Finalmente, hay que señalar que en el artículo 27 del D524/1972, se prevé que la naturaleza y
extensión de las servidumbres específicas de cada aeródromo o instalación serán establecidas,
confirmadas o modificadas para cada caso concreto por Decreto, a propuesta del Ministerio
competente en la materia.

III.3.- EL DEMANIIO MINERO.

El marco normativo fundamental regulador de este demanio está constituido por la Ley
23/1973, de 21 de julio, de Minas (LM) y su reglamento de desarrollo aprobado por R.D.
2857/1978, de 25 de agosto.

Reafirmando el sistema conocido como “regaliano”, tradicional en nuestro ordenamiento

histórico, el art. 2 LM dispone la naturaleza demanial de todos los yacimientos de origen
natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y
plataforma continental.

Constituyen reglas comunes aplicables al régimen de aprovechamiento de toda clase de

recursos materiales las siguientes:

a) la posibilidad de que el Estado establezca zonas de reserva para su explotación;

b) cualquier actividad privada de explotación requiere concesión administrativa.
c) los titulares de derechos mineros están obligados a indemnizar a los titulares de los terrenos
por los daños y perjuicios que les causa la ocupación de los mismos, y a la Administración
como contraprestación por la obtención de los aprovechamientos;
d) los titulares de derechos mineros pueden ser beneficiados de la expropiación forzosa de
terrenos donde existan yacimientos.
Al margen, existen unas reglas específicas de aplicación que, dependiendo de la clase de
recursos, disponen más o menos exigencias de cara a su protección. Entre esas reglas, de
aplicación a los principales recursos energéticos (carbón, hulla, lignito, minerales geotérmico,
etc), están las siguientes:
a) El régimen de aprovechamientos requiere previamente un permiso de exploración
(conocimiento indiciario de los recursos existentes) y posteriormente de un permiso de
investigación (estudio y selección de los recursos y zonificación de su ubicación).
 b) La concesión ulterior para la extracción concede al titular del derecho, dentro de un
perímetro determinado (cuadrículas mineras), derecho real que es inscribible en cualquier
registro público.
c) El otorgamiento de la concesión es reglado (definiendo ella los derechos y deberes que el
concesionario asume).
d) El plazo máximo es de 90 años, pero en la primera ocasión no puede exceder de 30 años,
prorrogables.
e) Al concesionario se le impone la restauración obligatoria de los espacios afectados por las
actividades extractivas, con el fin de corregir y minimizar, hasta donde sea posible, los daños
ambientales.
f) Es preceptiva la evaluación de impacto ambiental para todas las extracciones a cielo
abierto.
Las competencias para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, así como para todas
las actuaciones públicas dirigidas a la protección de estos bienes demaniales, incluidas las
sancionadoras, corresponden a la Administración autonómica, toda vez que el Estado sólo
tiene atribuida en exclusiva la competencia para dictar “las bases del régimen minero y
energético” ex art. 149.1.25 CE.

III.4.-. LA PROPIEDAD FORESTAL

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1.1 Evolución de la intervención administrativa sobre los espacios forestales
Las Partidas y diversos Fueros constituyen los primeros precedentes del ordenamiento forestal,
protegiendo los bosques con prevalencia sobre otros cultivos o la ganadería y estableciendo
penas severas para los incendiarios (como por ejemplo, el Decreto de Alfonso X el Sabio de
1256).
La protección forestal se mantiene aún con diversas agresiones y abusos hasta que comienzan las
grandes deforestaciones a partir de los Reyes Católicos, luego continuadas-, en beneficio sobre
todo de la ganadería y la agricultura y como consecuencia de la necesidad maderera para fines
militares, en especial de la Armada.
La actitud se invierte con los Borbones a través de distintas disposiciones dirigidas tanto en los
montes de aprovechamiento común como en los particulares a limitar las actividades, fomentar
las plantaciones y limpiar los terrenos (en especial Real Cédula de Carlos III de 1762). Pero esta
política se va a contrarrestar de una parte, con las necesidades permanentes de la Armada
(Ordenanza de 1778) -suficientes para deforestar más de que lo que se repoblado-, y de otra
parte, por la privatización de muchos montes -consecuencia de las sucesivas desamortizaciones,
a partir de 1813- lo que generó aprovechamientos insostenibles.
Con las Ordenanzas de 1833 se implanta un moderno sistema forestal, en la línea del Código
forestal francés de 1824, diferenciando el régimen jurídico de los montes públicos, del de los
particulares. Muchos aspectos son destacables en este sistema (organizativos, privilegios
administrativos, normas de polícia, etc.) pero respecto de los montes particulares, sin embargo, a
diferencia de la legislación francesa, la intervención pública es practicamente inexistente,
favoreciendo con ello el mantenimiento de su libertad absoluta de aprovechamientos, que a la
larga conducirá a una situación más negativa para los terrenos forestales.
Las bases que sustentan estas Ordenanzas se mantienen con la Ley de Montes de 1863 más
preocupada de proteger el patrimonio forestal del Estado que interesada en cambiar el régimen
general de ese patrimonio con independencia de las titularidades.
La corrección, al menos legal, del sistema decimonónico se produce con la legislación que en la
actualidad está vigente, en cuanto aparece caracterizada por un fuerte intervencionismo público
sobre todos los montes, unido a otras medidas encaminadas a aumentar los recursos forestales.
Así, el sistema anteriormente diseñado es corregido radicalmente durante el régimen franquista
con la aprobación de la todavía vigente Ley de Montes de 8 de junio de 1957, y su Reglamento
de desarrollo aprobado por Decreto de 22 de febrero de 1962. En la misma se establecían fuertes
potestades interventoras en favor de la Administración tanto sobre montes públicos como
privados y se reorganizaba por tanto toda la estructura administrativa hasta ese momento
existente, creándose en 1941 el Patrimonio Forestal del Estado, que más tarde sería el Instituto
para la Conservación de la Naturaleza (ICONA).
El sistema vigente y las competencias autonómicas
Pero cuando cambia verdaderamente el sistema es con la aprobación de la Constitución española
de 1978, y con el consiguiente advenimiento del actual Estado de las Autonomías, además de la
incorporación de las preocupaciones medioambientales al texto constitucional. Así, nuestra
Constitución, en su art. 149.1.23 in fine establece que el Estado1 se reserva únicamente la
competencia legislativa "básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias".
Por otra parte, en su art. 148.1.8., establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir
competencias sobre "los montes y aprovechamientos forestales".
Esto lo acogen todos los Estatutos de Autonomía, que no dudan en calificar de exclusiva la
competencia que asumen sobre montes. Prueba de ello es el Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Valenciana, que en su art. 31.10. dispone que la Generalitat Valenciana tiene
competencias exclusivas sobre "montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias
y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo
con lo dispuesto en el número 23 del apartado 1) del art. 149 de la Constitución".
También hay que mencionar las competencias autonómicas sobre medio ambiente que facultan a
la Comunidad Autónoma para el desarrollo de la legislación básica estatal, y para dictar normas
adicionales de protección, como establece el art. 32.1.6. del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Valenciana, y el propio art. 149.1.23. de la Constitución en su primer punto.
Este reparto de competencias obliga a las CCAA a respetar las disposiciones básicas emanadas
del Estado, encontrándose entre ellas la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes que va a
regir con tal carácter. Igualmente habrán de respetarse la legislación sobre Espacios Naturales
(Ley 4/1989, de 27 de marzo), Incendios Forestales (Ley 81/1968 de 5 de diciembre, modificada
por la Ley 21/1990, de 19 de diciembre), montes vecinales (Ley 55/1980 de 11 de noviembre) y
Agricultura de Montaña. Asimismo, habrá de tenerse en cuenta la Ley 7/1985, Reguladora de las
Bases del Régimen Local (art. 83), el RD-Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se
aprueba el Texto Refundido de Régimen Local (art. 84) y el RD 1372/1986, de 13 de julio, por el
que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales; especialmente en lo
relativo a los montes de titularidad de las mismas (arts. 38 a 40). También el RD 378/1993, de 12
de marzo, de fomento de las inversiones forestales, dictado con arreglo a Directivas de la Unión
Europea en las que se manifiesta la política forestal comunitaria basada en los principios de
obtención de productos forestales, conservación del medio ambiente, reutilización del suelo
agrícola y generación de empleo rural.
Apuntado lo anterior, es lo cierto que ésta asunción de protagonismo por parte de las CC.AA. ha
producido el consiguiente vaciamiento de las competencias de las que gozaba el Estado,
principalmente a través del ICONA, organismo eliminado por RD 1055/1995 de 23 de junio. En
la actualidad, a la Administración del Estado, bajo la dependencia principalmente del Ministerio
de Medio Ambiente, le corresponden limitadas funciones; a lo sumo en cuanto a elaboración de
estadísticas, inventarios, gestión de los medios aéreos contra incendios y plagas o materiales y
equipos de prevención. En este sentido, es destacable la Conferencia Sectorial de Medio
Ambiente y la creación, por RD 203/2000, de 11 de febrero, del Consejo Nacional de Bosques,
como órgano colegiado, consultivo y asesor en materia de montes y recursos forestales, adscrito
1
Art.7 ley de montes de 2003. El Estado de forma exclusiva, tiene competencias en la gestión de montes
de su titularidad y la representación de España en materia forestal
al Ministerio de Medio Ambiente, y de una composición eminentemente participativa e
intersectorial.
Lo sustancial de las funciones sobre los montes es asumido, por tanto, por la Administración
autonómica, pues a ésta corresponde todo lo relacionado con la ordenación, gestión,
aprovechamientos, seguridad de los montes y policía. La Administración forestal estará integrada
usualmente en las Consejerías de Medio Ambiente, siendo corriente también que se deleguen
determinadas funciones en las Administraciones locales, al objeto de la protección de los
terrenos pertenecientes a cada municipio.
Pues bien, todo este marco normativo ha facultado a la Comunidad Autónoma Valenciana a
dictar la Ley 3/1993, de 14 de diciembre, Forestal (en adelante, LFV) y su Reglamento de
desarrollo, aprobado por Decreto 98/1995, de 16 de mayo (en adelante, RFCV). En estas normas
nos centraremos.
La organización administrativa de la Comunidad Valenciana
Las competencias que se derivan de la LFV se ejercerán por el órgano del Gobierno de la
Generalitat a quien corresponda orgánica y funcionalmente (art. 14 LFV), y que actualmente se
encuentra en la Consellería de Territorio y Vivienda. Concretamente en la Dirección General de
Gestión del Medio Natural, de donde depende el Área de Gestión de Recursos Forestales y
Conservación Ambiental y el Centro de investigación y experimentación forestal de la
Comunidad Valenciana. En esa área se integran el servicio de gestión forestal y de prevención de
incendios.
Hay que destacar asimismo la creación de un órgano consultivo, el Consejo Forestal de la
Comunidad Valenciana, a quien corresponde informar "el Plan General Forestal de la
Comunidad Valenciana, así como los proyectos de Ley y de Decreto de la Generalitat
Valenciana en materia forestal" (art. 41.1 RFCV). Asimismo, deberá ser oído en los casos que el
Gobierno valenciano deba resolver sobre discrepancias en materia forestal entre la
Administración forestal y otras de la Comunidad Valenciana o la Administración local.
Este órgano funciona en Pleno y Comisión asesora, y su amplia composición viene prevista en
los arts. 39 y 40 RFCV.
En cuanto a la Administración local2, se dispone en la Ley que las entidades que la integran
"administrarán, gestionarán y dispondrán de los aprovechamientos y terrenos forestales de su
pertenencia, con arreglo a lo dispuesto en la presente Ley" y, especialmente, lo que se establece
en el Capítulo IV, Título IV del RFCV.
Asimismo, "deberán expresar su conformidad o disconformidad en los expedientes de ocupación
de terrenos que afecten a montes catalogados de su pertenencia" y, lo que es más importante, se
prevé la posibilidad de que la Generalitat, mediante Decreto y a solicitud del Ayuntamiento o
entidad local, pueda delegar a éstos competencias de las establecidas en la Ley. Todo ello
siguiendo el procedimiento establecido en el art. 46 RFCV.
2. CONCEPTO Y CLASES DE TERRENOS FORESTALES
En el art. 5. de la Ley de Montes de 2003 se describe a los montes como "la tierra en que vegetan
especies arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sean espontáneamente o procedan de
siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, productoras,
protectoras, culturales, paisajísticas y recreativas”. El concepto se amplía al considerar monte a
los terrenos que sin serlo hayan quedado o queden adscritos a ser repoblados o transformados en
terrenos forestales, y se reduce al excluir los terrenos que dedicados al cultivo agrícola y los
terrenos urbanos

2
El art. 9 Ley de montes de 2003, establece que las entidades locales tienen competencia sobre la gestión
de montes de su titularidad no incluidos en el Catálogo de montes de utilidad pública, la gestión de los
montes catalogados cuando lo establezca la ley autonómica, la disposición del rendimiento económico de
los aprovechamientos forestales de su titularidad, entre otros.
 La LFV, moviéndose dentro de los parámetros que impone la definición de la antes citada ley
básica, realiza una definición técnica de monte más acorde con la Constitución y con su tiempo
cuando al concepto técnico añade también aquellos terrenos que cumplan o puedan cumplir
funciones ecológicas, paisajísticas o recreativas, incorporando por tanto los principios que el art.
45 de la Constitución establece, al tener en cuenta además de los aspectos productivistas los
medioambientales. Por otro lado, identifica monte con terreno forestal, concepto mucho más
moderno y útil por cuanto destaca el destino del terreno a que nos referimos. Con esto,
tendremos un concepto tanto geográfico-físico (descriptivo), como expansivo (por indicar lo que,
como veremos, puede convertirse en monte).
Así, según la LFV "son montes o terrenos forestales todas las superficies cubiertas de especies
arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, de origen natural o procedentes de siembra o
plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ecológicas, de protección, de producción,
paisajísticas o recreativas" (art. 2).
Por otra parte, acota el propio concepto tanto negativa como positivamente. Positivamente, al
indicar que "igualmente, se considerarán montes o terrenos forestales:

a) Los enclaves forestales en terrenos agrícolas.

b) Los terrenos que, aún no reuniendo los requisitos señalados anteriormente, queden adscritos a la
finalidad de su transformación futura en forestal, en aplicación de ésta u otras Leyes y en los
planes aprobados en ejecución de las mismas.
c) Las pistas y caminos forestales" (art. 23).

También delimita el concepto negativamente, porque indica la LFV que "no tendrán la
consideración legal de terrenos forestales:

a) Los suelos clasificados legalmente como urbanos o aptos para urbanizar, desde la aprobación
definitiva del Programa de Actuación Urbanística.
b) Los dedicados a siembras o plantaciones de cultivos agrícolas.
c) Las superficies destinadas al cultivo de plantas y árboles ornamentales y viveros forestales" (art.
3).

En cuanto a la clasificación, ésta reviste una importancia decisiva por cuanto va a determinar el
grado de protección a que se someterá un monte o terreno forestal, esto es, su régimen jurídico
concreto. Aquí, como no podría ser de otro modo, se va a unir al dato de la titularidad del monte
el de su protección. Así, la LFV en su art. 7 establece la siguiente clasificación:
*de dominio público -públicos
*patrimoniales -(de utilidad pública) -privados
*x(protectores)
Para que tenga la consideración de bien de domino público un terreno forestal, es precisa su
afectación a un uso o servicio público. Pero además podran ser declarados demaniales "aquellos
montes o terrenos forestales que se vinculen a la satisfacción de intereses generales y, en
concreto, a la protección y mejora de la calidad de vida y a la defensa y restauración del medio
ambiente" (art. 8.1 LFV). Estos montes, por su propia naturaleza, son "inalienables,
imprescriptibles e inembargables. La Administración titular podrá recuperar de oficio en

3    
Advertir que el art. 32 de la Ley 10/1998, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión
administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana, suprimió un apartado
de éste precepto por el que se consideraban montes a "Los terrenos yermos y aquellos en los que
la actividad agraria haya sido abandonada por un plazo superior a diez años, que se encuentren
situados en los límites de los montes o terrenos forestales o, sin estarlo, hayan adquirido durante
dicho período signos inequívocos de su estado forestal, o sean susceptibles de destino forestal".
 cualquier momento su posesión, sin que se admitan interdictos ni procedimientos especiales en
esta materia" (art. 10 RFCV).

La afectación se producirá por acuerdo específico del Gobierno Valenciano, y establece la

LFV una serie de características o funciones que han de ser predicables del monte en cuestión en
el art. 8.2 LFV. Estas son:
a) Protección y conservación de los suelos evitando su erosión;
b) Regulación de las alteraciones del régimen hídrico y defensa de las tierras de cultivos,
poblaciones, canalizaciones o vías de comunicación en las grandes avenidas;
c) Ubicación en áreas permeables de afloramiento de acuíferos subterráneos;
d) Los terrenos forestales que constituyan ecosistemas que permitan mantener determinados procesos
ecológicos esenciales y la diversidad biológica o sirvan de refugio a la fauna silvestre;
e) Los que formen masas arbóreas naturales de especies autóctonas o matorrales de valor ecológico;
f) Los que signifiquen elementos importantes del paisaje;
g) En general, los terrenos forestales que contribuyan a la salud pública, mejora de las condiciones
socio-económicas de la zona o al ocio y esparcimiento de los ciudadanos.

El procedimiento para la declaración de un terreno forestal como de dominio público (arts. 8 y 9

RFCV) será iniciado por la Dirección General competente de la Consellería de Medio Ambiente,
que remitirá un oficio para que el Servicio Territorial correspondiente instruya el expediente y
emita un informe en el que se acredite que el terreno en cuestión reúne las características o
funciones antes descritas. Realizado el informe, se dará audiencia a la entidad titular del monte y
se expondrá el expediente a información pública; trámites tras los cuales se elevará el expediente
junto con la propuesta de resolución al Conseller para que este a su vez lo eleve al Consell, que
será quien resuelva la afectación al dominio público de los terrenos forestales propuestos.
Se declararán por el Gobierno Valenciano de utilidad pública aquellos montes de propiedad
pública "que deban ser conservados y mejorados por su transcendencia hidrológico-forestal o por
sus funciones ecológicas o sociales" (art. 9.1 LFV). Estos montes serán "inembargables e
inalienables y sólo podrán prescribir por la posesión, en concepto de dueño, pública, pacífica y
no interrumpida durante treinta años" (art. 14.1 RFCV).
Estos conceptos jurídicos indeterminados que son la "trascendencia hidrológico-forestal" y las
"funciones ecológicas o sociales", se concretan en el art. 11 RFCV y la competencia para su
declaración corresponde también al Consell, tras un procedimiento ciertamente similar al
establecido para la declaración de afectación (art. 13 RFCV).
Para que pueda proceder la declaración por el Gobierno Valenciano de protector a un bien de
titularidad privada ha de tratarse de "aquellos que tengan una superficie superior a cien hectáreas
y los situados en laderas cuya pendiente media sea igual o superior al 50%" (art. 9.2 LFV). El
procedimiento para la declaración de montes protectores será prácticamente el mismo que se ha
visto.

Realizada esta clasificación, que está anudada al concreto régimen jurídico a que ha de someterse
la propiedad forestal como luego veremos, para dotar a la misma de la necesaria seguridad
jurídica, se crean unos Registros públicos: El Catálogo de Montes de Dominio Público y de
Utilidad Pública, y el Catálogo de Montes Protectores. De ahí que nos refiramos, por ello, a
montes "catalogados" -incluidos en los Catálogos- y "no catalogados".
Se trata de "registros públicos de carácter administrativo" (art. 25.1 RFCV). La incripción en el
primero supone la presunción posesoria del titular del monte y tanto uno como otro Catálogo
"serán aprobados por Decreto del Gobierno Valenciano, así como sus modificaciones" (art. 26
RFCV).
 Tal es la importancia de estos Registros, que los Registradores de la Propiedad, en cuyo término
municipal haya terrenos forestales de propiedad pública, están obligados a notificar directamente
a la Administración forestal todas las inmatriculaciones que se soliciten de fincas que no estén
inscritas a favor de persona alguna, que afecten a terrenos rústicos, al amparo del artículo 205 y
concordantes de la Ley Hipotecaria. Asimismo, los documentos para la matriculación de fincas
colindantes o enclavadas en terrenos forestales de propiedad pública habrán de hacer constar ésta
circunstancia y se acompañarán de certificación, expedida por la Administración forestal, de que
no forman parte de dichos terrenos (art. 10 LFV).
Las reclamaciones que puedan realizarse sobre la inclusión de montes en estos Catálogos que
entablen las entidades afectadas y no se refieran a cuestiones de propiedad, posesión o
cualesquiera otras de índole civil, serán de carácter administrativo. Asimismo, sólo podrá
realizarse la exclusión de estos Catálogos por Decreto del Consell, previo expediente instruido
con audiencia de la entidad propietaria o a instancia de ésta, "en el que se acredite que el monte
no reúne ya las condiciones que fueron determinantes de su inclusión" (art. 31.1 RFCV).

3. ORDENACIÓN, GESTIÓN Y APROVECHAMIENTO DE LOS TERRENOS

FORESTALES
Estatuto jurídico de la propiedad forestal
No hay que olvidar, tal y como ha sido anteriormente expuesto, que no todo el suelo forestal
goza de una idéntica titularidad, es decir, nos encontramos ante un estatuto jurídico que ha de
diversificarse dependiendo de la propiedad pública o privada de los suelos forestales, sin
perjuicio de que existen facultades y deberes aplicables a ambos tipos de suelo. En este sentido, y
antes de enunciar el concreto estatuto jurídico de la propiedad forestal, conviene subrayar que la
Administración forestal de la Generalitat Valenciana recibe el mandato general (artículo 39 LFV)
de incrementar su patrimonio forestal a través de los medios ordinarios de adquisición de la
propiedad, adjudicándole la Ley a dicha Administración los derechos de tanteo o retracto (que ya
venían contemplados en la legislación estatal) y obligando a los Registradores de la Propiedad a
comunicar a la Consellería de Territorio y Vivienda todas la enajenaciones de terrenos rústicos
situados en términos municipales con terrenos forestales, de una extensión de 250 hectáreas o
más.
Como suelo especialmente protegido, la propiedad de esta tipología de suelo se encuentra
encorsetada por importantes límites; además, también configuran este estatuto forestal deberes
genéricos y específicos de los propietarios.

a) Los límites de las facultades dominicales ordinarias de la propiedad forestal son los
siguientes:

- la libre disposición por los propietarios privados para enajenar sus terrenos o los derechos reales
que sobre éstos puedan existir, se condiciona al ejercicio del derecho de tanteo y retracto a favor
de la Administración forestal.
- Se prohibe el cambio de uso de los terrenos forestales, entendiendo por tal cualquier actividad que
conlleve una alteración sustancial del suelo o de la vegetación existente, sin la debida
autorización administrativa.
- Los montes de dominio público y los catalogados como de utilidad pública o protectores no
podrán ser roturados ni destinados a usos no forestales.
- Las repoblaciones forestales se efectuarán, en todo caso, previa autorización administrativa.
- Se prohiben los aprovechamientos no previstos o superiores a los señalados, o no autorizados.

b) Constituyen deberes genéricos:

- la conservación y utilización de los montes o terrenos forestales conforme a su destino, y de
acuerdo con sus características edafológicas y morfológicas.
- La elaboración para los montes catalogados de los correspondientes Programas Técnicos de
Gestión y Mejora Forestal y los Proyectos de Ejecución.
- La introducción de las mejoras necesarias y realización de las actuaciones precisas para la
conservación, producción y utilización de los montes o terrenos forestales.

c) Son deberes específicos de los titulares de los terrenos forestales:

- La repoblación forestal en los montes de dominio público y en los catalogados de utilidad pública
o protectores.
- La realización de los aprovechamientos conforme a la Ley y a la Programación.
- La eliminación de los restos de talas y la lucha contra las plagas que puedan afectarle.
- La adopción de las medidas preventivas y extintivas necesarias frente a los daños catastróficos y
especialmente frente a los incendios forestales.
- Facilitar las actividades inspectoras de la Administración sobre los predios.

Planificación y gestión

En la legislación autonómica se configuran una serie de instrumentos que sirven a la Ley para
completar el concreto estatuto jurídico de la propiedad forestal. Estos instrumentos, además del
Inventario Forestal de la Comunidad Valenciana (art. 47 RFCV), son los siguientes:

a) El Plan General de Ordenación Forestal (PGOF)

Elaborado por la Consellería de Territorio y Vivienda y aprobado por el Gobierno Valenciano, su

objetivo será la planificación de los recursos forestales de la Comunidad Valenciana contando
como criterios inspiradores, entre otros, la conservación, mejora y reconstrucción de la cubierta
vegetal, la defensa del suelo contra la erosión, compatibilizar la función social del monte como
marco natural de ocio y esparcimiento, y prevenir contra incendios y plagas (art. 49 RFCV).
En su procedimiento de aprobación se debe dar audiencia a las otras Administraciones públicas,
someter el expediente a información pública e informarse por el Consejo Forestal de la
Comunidad Valenciana. También se prevé que el PGOF "será presentado a las Cortes
Valencianas" (art. 53.2 RFCV), sin especificar más.

El Plan, que se redactará a partir del Inventario Forestal de la Comunidad Valenciana,

considerará la división de su territorio en demarcaciones forestales, que coincidirán con las
comarcas o agrupaciones de comarcas, "que serán delimitadas con criterios homogéneos
atendiendo a sus características forestales, edáficas y bioclimáticas" (art. 50 RFCV). Asimismo,
cada demarcación se dividirá en zonas o áreas de actuación con similares características.
Las determinaciones del Plan vinculan tanto a los particulares como a los poderes públicos, tiene
una vigencia indefinida y será revisable cada quince años.
En cuanto a su contenido, esto es, las determinaciones y documentación con que debe contar,
ello se establece en el art. 52 RFCV.

b) Los Planes Forestales de Demarcación (PFD)

Como desarrollo planificador del PGOF se prevén los PFD. Su contenido, con concretas
determinaciones para cada demarcación, es el previsto en el art. 56.2 RFCV y su elaboración
corresponde a la Dirección General competente en materia forestal de la Consellería de Medio
 Ambiente, mediando audiencia a las otras Administraciones públicas así como el trámite de
información pública, debiendo aprobarse por el Conseller de territorio y vivienda.

c) Las Zonas de Actuación Urgente (ZAU)

La Administración, previa audiencia a los propietarios afectados, podrá declarar ZAU

determinadas zonas con la finalidad de conservarlas y favorecer su restauración, siempre que
concurran algunas de las circunstancias enumeradas en el art. 24.1 LFV, entre las que cabe
subrayar los terrenos erosionados o con riesgo manifiesto de estarlo, los terrenos afectados por
un incendio forestal o terrenos con fauna o flora de especial valor.
Se definirán en la declaración las medidas a adoptar y el plazo para su ejecución, formalizándose
mediante Decreto del Gobierno Valenciano. El procedimiento para la declaración de ZAU se
iniciará de oficio por la Generalitat o a instancia de los Ayuntamientos afectados.

d) Los Programas de Gestión y Mejora Forestal (PGMF)

Serán aprobados por el Director General competente en materia de montes para la gestión de los
terrenos forestales de dominio público, de utilidad pública o protectores, con audiencia de los
propietarios de los montes. También podrán aprobarse dichos Programas para otros terrenos
forestales a instancia de sus propietarios.
Los PGMF determinarán "los aprovechamientos a ejecutar, los tratamientos selvícolas de la
masa forestal y los trabajos a realizar en el monte que sean necesarios para la persistencia y
mejora de la cubierta vegetal" (art. 61.1 RFCV), debiendo revisarse cada diez años como
máximo.

e) Los Proyectos de Ejecución (PE)

Como desarrollo y concreción de los PGMF, podrán elaborarse PE para cada monte. Si se trata
de catalogados, serán aprobados por la Dirección Territorial competente. Si se trata de montes no
gestionados por la Administración forestal, los PE "podrán ser elaborados por sus propietarios,
redactados por técnicos competentes, o por la Administración forestal a petición de aquellos,
debiendo ser aprobados por ésta, que realizará el correspondiente control y seguimiento (art. 62
RFCV).
Los PE serán anuales y contendrán "los aprovechamientos a realizar, junto con las
condiciones técnicas para su ejecución así como las diversas actuaciones en materia de gestión
forestal, siguiendo lo determinado en los PGMF" (art. 63.1 RFCV).

Régimen de Aprovechamientos.
La Ley autonómica ofrece una definición sumamente descriptiva de lo que considera
aprovechamientos forestales. Son aprovechamientos forestales -indica- "las maderas, leñas,
cortezas, pastos, frutos, resinas, plantas aromáticas, plantas medicinales, setas y trufas, productos
apícolas y, en general, los demás productos y subproductos propios de los terrenos forestales"
(art. 30 LFV).
Con carácter general, todo aprovechamiento forestal, cualquiera que sea la naturaleza del monte,
requerirá autorización administrativa, salvo los de leñas de coníferas, en los que será suficiente
previa comunicación que, con arreglo al RFCV "deberá ser previamente comunicado por el
propietario a la Administración con una antelación de un mes, como mínimo", a su ejecución
(art. 73.3). Asimismo, queda prohibido en los terrenos forestales el descuaje y trasplante de
cualquier tipo de especie forestal, arbolada o de matorral, a no ser que ello sea consecuencia de
otros trabajos previamente autorizados por la Administración forestal (art. 72.2 RFCV).
 De igual forma, en los montes de dominio público, de utilidad pública y protectores, los
aprovechamientos se efectuarán conforme a los PE debidamente aprobados, bastando en estos
supuestos la notificación previa.
En todo caso, se somete a autorización administrativa todo intento de transformar el suelo
forestal en suelo agrícola, por el nítido peligro que ello conlleva de cara a su eventual y posterior
incorporación al proceso urbanizador. Así, se indica que requerirá, en todo caso, autorización
administrativa las roturaciones de terrenos, aunque se trate de suelos aptos técnica y
económicamente para el cultivo agrícola o el establecimiento de actividades agropecuarias.
No obstante, usos que pueden catalogarse de comunes se encuentran exceptuados de
autorización o conocimiento previo de la Administración, bastando el consentimiento tácito del
propietario. Estos son: "la extracción de leñas residuales de aprovechamientos maderables o de
limpias y podas con destino a usos domésticos, la recogida consuetudinaria episódica de frutos,
plantas y setas" (art. 73.4 RFCV). Ello no obstante, podrá regularse el ejercicio de estos
aprovechamientos e incluso prohibirse totalmente cuando éste resulte gravemente perjudicial,
por su intensidad u otras causas, para la flora, la fauna o alguno de los objetivos de la Ley
forestal. A tal fin, la Consellería de Territorio y Vivienda "señalará anualmente aquellas zonas en
que sea necesaria su autorización para llevar a cabo los citados aprovechamientos" (art. 73.5
RFCV).
Aquí conviene subrayar que el uso recreativo de los montes no se considera simple uso común,
dada su inherente peligrosidad, y se establece que corresponde a la Administración forestal
regular la actividad recreativa en los montes, bajo el principio de armonización con la
conservación y protección del medio natural. De hecho, todas las autorizaciones que puedan
otorgarse y que ahora veremos podrán revocarse "por razones de prevención de incendios" (art.
98 RFCV).
Esta actividad o uso recreativo deberá, en todo caso, sujetarse a las siguientes condiciones:
- en zonas determinadas, se podrán establecer límites al tránsito de personas y vehículos.

En este sentido, establece el Reglamento que el límite de velocidad en las pistas o caminos que
discurran por terrenos forestales queda limitada a 30 Km/h (art. 91.1 RMCV). Asimismo,
dispone el art. 94 RFCV que en zonas determinadas podrá limitarse e incluso prohibirse el
tránsito de vehículos y personas, en función de su impacto negativo sobre el medio natural o de
conformidad con lo establecido en el art. 156 RFCV. Este precepto dispone que en los días y
zonas en los que el índice de peligro de incendio sea extremo, "podrá estar restringida o
suspendida la circulación de personas y vehículos por las pistas y caminos forestales".

- se prohiben las actividades motorizadas realizadas campo a través, excepto en los circuitos
autorizados al efecto.

Desde luego que de esta prohibición quedan exceptuados los vehículos y personas pertenecientes
a la Administración en función de las necesidades del servicio, así como aquellos vehículos de
servicios de urgencia, públicos o privados, cuando actúen con tal carácter (art. 92.2 RFCV).

- las acampadas deberán contar con la autorización del propietario del monte y del órgano
competente de la Administración forestal

Lo que sólo se permitirá en las zonas autorizadas para esos fines por la Consellería de Territorio
y Vivienda, siendo de obligado cumplimiento las medidas generales que para la prevención de
incendios se establecen en los arts. 136 a 160 RFCV. Todo ello se regula en el Decreto
233/1994, de 8 de noviembre, de acampadas y uso de instalaciones recreativas en los montes de
la Comunidad Valenciana, desarrollado por Orden de 2 de febrero de 1995.
- podrá prohibirse el uso de elementos o las actividades productoras de ruido

Esto siempre que puedan alterar los hábitos de la fauna silvestre, así como cualquier actividad
recreativa en los montes que influya en los mismos o que entrañe grave riesgo para la protección
y conservación del medio natural (art. 97 RFCV).

La legislación autonómica, finalmente, contempla una serie de aprovechamientos a los que

otorga reglas específicas:

a) La iniciación de cualquier actividad extractiva o de cantera, realizada a cielo abierto

Requerirá el previo compromiso, afianzado económicamente ante la Administración

medioambiental, de reconstrucción de los terrenos forestales y su adecuada repoblación forestal.

b) El aprovechamiento de pastos

Se efectuará cuidando no dañar la capa vegetal, ni degradar el suelo. Así, estos

aprovechamientos se podrán condicionar en su intensidad e incluso prohibir cuando las
condiciones del suelo, del clima o las especies animales que pasten puedan hacer peligrar el
mantenimiento de los ecosistemas.

c) Las actividades cinegéticas

De la amplia noción de aprovechamiento que realiza la LFV se excluyen los relativos a las
actividades cinegéticas, que se regularán por su legislación específica. No obstante, indica el
RFCV, "requerirá la autorización de la Consellería de Territorio y Vivienda la caza en terrenos
forestales con arbolado joven de menos de 5 años, así como la aclimatación de especies
cinegéticas. Ambas actividades se podrán denegar cuando puedan ser perjudiciales para la
regeneración del monte o impidan o dificulten gravemente los objetivos de la Ley Forestal" (art.
80).

4. PROTECCIÓN Y FOMENTO DE LA PROPIEDAD FORESTAL

De la prevención y reparación de daños

Con arreglo al art. 50.1 LFV, corresponde a la Administración establecer "las medidas adecuadas
para vigilar y prevenir la erosión, las plagas, enfermedades, los incendios y los efectos de la
contaminación atmosférica sobre los montes, así como para contrarrestar sus efectos". Y con esa
finalidad, la Administración forestal podrá, incluso, establecer las medidas cautelares oportunas
en la zona donde se aprecie la concurrencia de tales circunstancias. Asimismo, los titulares de los
terrenos forestales afectados por altos riesgos "deberán aplicar con la máxima diligencia las
medidas fijadas por la Administración, colaborando con ella para suprimir o limitar los efectos
de los siniestros y recuperar las áreas afectadas".
Para dar paso a esa situación en una zona determinada, será precisa la declaración de alto riesgo,
que llevará a cabo la Administración forestal mediante resolución motivada.
Tales riesgos, tal y como vienen expuestos en la LFV, son los siguientes:

a) erosión (art. 51 LFV y arts. 122 a 127 RFCV)

b) plagas y enfermedades forestales (arts. 52 a 54 LFV y arts. 128 a 135 RFCV)
c) incencios forestales (arts. 55 a 60 LFV y arts. 136 a 160 RFCV)

Dada su particular relevancia, nos centraremos en el régimen que se prevé para los incendios
forestales en orden a su prevención y reparación de los daños que ocasionen, que son ciertamente
graves como es bien sabido. De ahí que las posibilidades interventoras de la Administración se
incrementen exponencialmente.
Así, se establece que corresponde a la Administración de la Generalitat Valenciana la
"planificación, coordinación y ejecución de las medidas y acciones necesarias para la prevención
y lucha contra los incendios forestales, conjuntamente con las demás Administraciones públicas
y en colaboración con los particulares" (art. 55.1 LFV). A estos efectos, e incluidos dentro de los
PFD -desarrollo del PGOF, como sabemos- se aprobarán los planes sectoriales de prevención de
incendios, que "contendrán las previsiones necesarias respecto a las actuaciones y medios para la
prevención y extinción de incendios" (art. 55.2 LFV). Las determinaciones que debe contener
vienen fijadas en el art. 139 RFCV.
Serán aprobados por la Consellería de Territorio y Vivienda, quedando los propietarios de
terrenos forestales obligados a adoptar las medidas previstas en los mismos, así como "las
limitaciones o prohibiciones que se impongan a los posibles aprovechamientos de los mismos"
(art. 142.2 RFCV).
Con carácter subordinado a estos planes, cabe la posibilidad de que las entidades locales con
terrenos forestales en su territorio elaboren planes locales de prevención de incendios, que serán
obligatorios en las zonas declaradas de alto riesgo, debiendo ser remitidos a la Consellería de
Territorio y Vivienda. Si el municipio en cuestión careciera de medios para elaborarlos, podrá
solicitar apoyo técnico a la Consellería. Su contenido obligatorio lo establece el art. 140 RFCV.
Volviendo a la Administración local, se posibilita que en su ámbito puedan aprobar los
denominados planes locales de quemas, que "serán la normativa reguladora en la gestión del uso
cultural del fuego adecuado a las peculiaridades de cada territorio" (art. 148 RFCV). Su
contenido y efectos jurídicos vienen previstos en los arts. 149 y 150 RFCV.
Se prevén además concretas obligaciones para las entidades locales y los propietarios de terrenos
forestales, que en las zonas de alto riesgo de incencio forestal "tendrán la obligación de adoptar
las medidas adecuadas para prevenir los incendios forestales y deberán realizar por su cuenta los
trabajos que les correspondan en la forma, plazos y condiciones fijadas en los planes de
prevención de incendios para lo cual podrán establecerse ayudas técnicas o económicas" (art.
55.5 LFV).
Si no realizasen en el tiempo y forma que se determine los trabajos señalados, la LFV prevé que
la Administración podrá proceder, previo apercibimiento, a la ejecución subsidiaria.
Siguiendo con las medidas precautorias, en el art. 145 RFCV se prohíbe en los terrenos forestales
y en los colindantes o con una proximidad menor de 500 metros, las siguientes actividades:
a) arrojar fósforos o colillas encendidas
b) encender fuego con la finalidad de cocinar o calentarse fuera de los lugares preparados al efecto
c) la instalación o mantenimiento de depósitos o vertederos de residuos sólidos que incumplan las
condiciones legalmente establecidas para su instalación
d) arrojar basura o cualquier otro tipo de desecho fuera de las zonas establecidas al efecto
e) el lanzamiento de cohetes, globos o artefactos de cualquier clase que contengan fuego, o puedan
producirlo
f) la quema de márgenes de cultivos o restos agrícolas o forestales y la quema de cañares, carrizales
o matorrales ligada a algún tipo de aprovechamiento ganadero, cinegético o de cualquier otro
tipo entre el 1 de julio y el 30 de septiembre. Período de tiempo que podrá ser variado por la
Dirección General competente en función de las condiciones de peligro de incendio.
 De igual modo, se prevén ciertas actividades potencialmente peligrosas que podrán realizarse en
el monte, previa autorización del Servicio Territorial competente de la Consellería, tales como el
almacenamiento de madera, material inflamable o explosivo, operaciones de destilación de
plantas aromáticas o el uso de grupos electrógenos o motores, entre otras, así como las quemas
señaladas en apartado f) anterior fuera de los períodos de tiempo señalados (art. 146 RFCV).
Actividades todas ellas que aparecen reguladas en la Orden de 30 de marzo de 1994.
También se prohíbe, con carácter general, "en los días y las zonas en los que el peligro sea
extremo", encender cualquier tipo de fuego, pudiendo también restringir o suspender la
circulación de personas y vehículos por las pistas y caminos forestales (art. 156 RFCV).
Una vez se ha producido un incendio forestal, la Ley señala una serie de medidas a adoptar, con
independencia de la intervención que tendrán los servicios de extinción de incendios. Estas son:

a) La incentivación de los grupos de voluntarios que promuevan los municipios para la cooperación
en labores de prevención y extinción de incendios.
b) la obligación, que corresponde a los titulares de terrenos forestales y a las entidades locales en
cuyo territorio se declare un incendio, de participar en los trabajos de extinción, con todos sus
medios técnicos y humanos
c) la posibilidad, aún sin contar con la autorización de los propietarios, de entrar en terrenos
forestales, utilizar caminos y aguas, abrir y establecer cortafuegos, dando cuenta posteriormente
a la autoridad judicial en el más breve plazo posible.
Ya extinguido el incendio, se instaura el deber de repoblar los terrenos incendiados "por sus
propietarios directamente o en la forma y condiciones que se establezcan en los convenios que se
suscriban con la Administración, o por la Generalitat en los casos en que se trate de montes de
utilidad pública o dominio público, restaurándose la cubierta vegetal cuando no sea posible la
regeneración natural a medio plazo" (art. 157.1 RFCV).
También se reiteran las prohibiciones de recalificar el suelo incendiado en la ordenación
urbanística para convertirlo en apto para edificar. Asimismo, se prohíbe el pastoreo en ese suelo
en los 5 años siguientes; la transformación en suelo agrícola en los 20 y las actividades
extractivas en los 10 años siguientes, "salvo autorización expresa y motivada de la
Administración forestal, previo informe del Consejo forestal"
Finalmente, hay que señalar la creación, en la Consellería de Territorio y Vivienda (art. 159.3
RFCV), del Registro de Terrenos Forestales Incendiados de la Comunidad Valenciana. Registro
que tendrá carácter público y donde se inscribirán con el suficiente detalle la superficie y el
perímetro de los montes siniestrados.

La acción de la Administración
Junto a las funciones de policía que la Ley encomienda a la Administración, lo que incluye tanto
la vigilancia como el ejercicio de la potestad sancionadora, configurándose el correspondiente
régimen de infracciones y sanciones (Título VIII, arts. 68 a 76 LFV y Título IX, arts. 167 a 184
RFCV), vamos a detenernos en otras actividades que se prevé ejerza la Administración forestal y
que se identifican con las convencionalmente denominadas de fomento.
Así, la Generalitat "podrá prestar ayuda económica y técnica a los propietarios públicos y
privados de terrenos forestales no gestionados por ella, o a las personas físicas o jurídicas a
quienes éstos hubiesen cedido el uso o disfrute de sus terrenos o establecido acuerdos que
impliquen la mejora de la conservación y de producción mediante trabajos forestales" (art. 163.1
RFCV).
A este fin, y debiendo tener en cuenta las previsiones que se contengan en los Planes ya
referenciados, en el RFCV se distingue entre ayudas y subvenciones. Su concesión y posterior
gestión concreta se enmarca dentro del régimen que para las acciones concertadas prevé el
RFCV, esto es, los convenios que a celebrar con "los municipios, otras entidades públicas o
propietarios particulares" se regulan en los arts. 115 a 120 del señalado cuerpo normativo.
Junto a esto, y con el fin de dar cumplimiento al mandato general que la Ley establece para la
Administración forestal de la Generalitat Valenciana (artículo 39 LFV) de incrementar su
patrimonio forestal, se prevé la posibilidad de expropiar terrenos forestales de propiedad privada
(arts. 105 y 106 RFCV) y de realizar permutas de terrenos forestales catalogados, "total o parcial
con otros catalogados o no, cualquiera que fuese su dueño" (art. 107 RFCV).

V. REFERENCIA A LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS

La protección de la naturaleza forma parte, junto con la lucha de la contaminación, de la

función protectora del medio ambiente.
La legislación aplicable a la protección de la naturaleza se perfila desde una doble
perspectiva: territorial- espacios naturales protegidos- y sectorial- flora y fauna silvestre, y
montes-.
La normativa sobre los espacios naturales protegidos (ENPs, en adelante) se refiere a enclaves
territoriales que contempla de manera integral, la totalidad de los recursos presentes y usos
posibles.
La normativa sobre los montes, flora y fauna atiende únicamente al recurso natural que
constituye en cada caso su objeto.
1.1 La Ley 42/2007, de 13 de marzo, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad
La Ley viene a derogar y sustituir a la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los
espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, que, a su vez, en parte procedía de la Ley de
2 de mayo de 1975, de Espacios Naturales Protegidos, y a las sucesivas modificaciones de
aquélla. La Ley 4/1989 introdujo en España desde una perspectiva integral, el Derecho de
conservación de la naturaleza internacionalmente homologable, consolidando el proceso
iniciado a principios de los años ochenta del siglo pasado mediante la ratificación de
convenios multilaterales sobre, entre otras materias, humedales, tráfico internacional de
especies amenazadas o especies migratorias, y regionales, sobre el patrimonio natural europeo
a instancias del Consejo de Europa, y debido a la recepción del acervo comunitario con
motivo de la entrada de España en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986. En los
más de treinta años de vigencia de estas normas, se ha cubierto una importante etapa de la
política de conservación de la naturaleza, que ha sido complementada por la Directiva
Hábitats europea y sus necesarias trasposiciones al derecho español. Este marco nacional se
ha visto articulado a través de normas autonómicas que, dentro del actual reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas, han permitido alcanzar un nivel
relativamente adecuado en la necesaria conservación del patrimonio natural y de la
biodiversidad española, al generalizarse el Derecho de conservación de la naturaleza,
mediante la promulgación de legislación autonómica dentro del marco básico que supuso la
Ley 4/1989. La presente Ley pretende avanzar en este proceso, todavía perfeccionable, con
una mejor transposición de la normativa europea y con una mejor articulación que debe ser
garantía -hacia las generaciones futuras- de disposición de un mejor patrimonio natural y
biodiversidad.
Esta ley (LENP, en adelante) es aprobada con carácter de legislación básica en la materia.
Cabe apuntar a este respecto que la Constitución española en los Listados que dedica a la
distribución de competencias (art. 148 y149) no hace mención explícita a los ENPs, como sí
lo harán en cambio muchos Estatutos de Autonomía. No obstante, los ENPs como parte del
ambiente, son reconducidos al título sobre protección del medio ambiente (art. 149. 1.23 y
148. 1.9), de manera que al Estado le corresponde la adopción de la legislación básica y a las
 Comunidades Autónomas (CCAA, en adelante) el desarrollo legislativo y la ejecución de
dicha materia.
En este sentido, la LENP establece unos criterios y técnicas básicas para los ENPs, sin entrar
en desarrollos minuciosos, puesto que esto le corresponderá a las CCAA.
El patrimonio natural y la biodiversidad desempeñan una función social relevante por su
estrecha vinculación con la salud y el bienestar de las personas, y por su aportación al
desarrollo social y económico, por lo que la presente Ley establece que las actividades
encaminadas a la consecución de sus fines podrán ser declaradas de utilidad pública o interés
social, a todos los efectos, y, en particular, a los efectos expropiatorios respecto de los bienes
o derechos que pudieran resultar afectados. También se dispone la preferencia de los acuerdos
voluntarios con propietarios y usuarios, en materia de planificación y gestión de espacios
naturales protegidos y especies amenazadas. Igualmente se establece la obligación de que
todos los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, velen por la
conservación y la utilización racional del patrimonio natural en todo el territorio nacional y en
las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción española, incluyendo la zona económica
exclusiva y la plataforma continental, con independencia de su titularidad o régimen jurídico,
y teniendo en cuenta especialmente los hábitats amenazados y las especies silvestres en
régimen de protección especial. Además la Ley recoge las competencias de la Administración
General del Estado sobre biodiversidad marina.

A) Definición legal y clases de ENPs.

La Ley entiende por ENPs " aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas
continentales, y las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona
económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los requisitos
siguientes y sean declarados como tales:
a. Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o
de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo.
b. Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica,
de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados” (art. 27.1).
Los ENPs constituyen, un género común, que es susceptible de clasificaciones; y en este
sentido la nueva Ley es muy exhaustiva.
La Ley parte de las categorías de la Ley 4/1989, a saber, parque, reserva natural, monumento
natural y paisaje protegido, con la incorporación específica de las Áreas Marinas protegidas
(art. 29) y la creación de la red de áreas marinas protegidas, en línea con las directrices de la
Unión Europea (art. 32), así como la posibilidad de crear espacios naturales protegidos
transfronterizos (art. 40).
La declaración y gestión de los espacios naturales protegidos corresponderá, en todo caso, a
las Comunidades autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados (art. 36). Para
estos espacios la presente Ley mantiene la posibilidad de crear zonas periféricas de
protección, la declaración de utilidad pública, a efectos expropiatorios de los bienes y
derechos afectados, así como la facultad de la Administración competente para el ejercicio de
los derechos de tanteo y retracto.
La Ley recoge la Red Ecológica Europea Natura 2000, compuesta por los Lugares de
Importancia Comunitaria, las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial
Protección para las Aves (arts. 41 a 48). Estos espacios tendrán la consideración de espacios
protegidos, con la denominación específica de espacios protegidos Red Natura 2000, con el
alcance y las limitaciones que las Comunidades autónomas establezcan en su legislación y en
los correspondientes instrumentos de planificación. Las Comunidades autónomas definirán
estos espacios y darán cuenta de los mismos al Ministerio de Medio Ambiente a efectos de su
 comunicación a la Comisión Europea, así como fijarán las medidas de conservación
necesarias, que implicarán apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o
contractuales, y asegurar su inclusión en planes o instrumentos adecuados, que respondan a
las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales
áreas, vigilando el estado de conservación y remitiendo la información que corresponda al
Ministerio de Medio Ambiente, que presentará el preceptivo informe cada seis años a la
Comisión Europea. La definición de estos espacios se realizará conforme a los criterios
fijados en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la
conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que ha sido objeto de
transposición por norma de rango reglamentario.
Asimismo la Ley también se centra en las áreas protegidas por instrumentos internacionales
de conformidad con, y en cumplimiento de lo dispuesto en los Convenios y acuerdos
internacionales correspondientes (humedales de Importancia Internacional, sitios naturales de
la Lista del Patrimonio Mundial, áreas marinas protegidas del Atlántico del nordeste, Zonas
Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), Geoparques,
Reservas biogenéticas del Consejo de Europa, etc.) para las que el Ministerio de Medio
Ambiente, con la participación de las Comunidades autónomas, elaborará, en el marco del
Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, unas directrices de
conservación, que deberán ser aprobadas por acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio
Ambiente, en paralelo con las correspondientes a las de la Red Natura 2000, como marco
orientativo para la planificación y gestión de estos espacios (art. 49).
B) Instrumentos de planificación de los ENPs.

La Ley recoge la regulación de los instrumentos precisos para el conocimiento y la

planificación del patrimonio natural y la biodiversidad. En él se considera, en primer lugar, el
Inventario del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, como instrumento para recoger la
distribución, abundancia, estado de conservación y la utilización de dicho patrimonio natural,
con especial atención a los elementos que precisen medidas específicas de conservación, o
hayan sido declarados de interés comunitario (art. 9).
El segundo componente hace referencia al Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y
de la Biodiversidad, cuya finalidad es el establecimiento y la definición de objetivos, criterios
y acciones que promuevan la conservación, el uso sostenible y, en su caso, la restauración del
patrimonio, recursos naturales terrestres y marinos y de la biodiversidad. Incorporará un
diagnóstico de la situación y de la evolución del patrimonio natural y de la biodiversidad
española, los objetivos a alcanzar durante su periodo de vigencia y las acciones a desarrollar
por la Administración General del Estado, junto a las estimaciones presupuestarias necesarias
para su ejecución (arts. 12 y 13).
El tercer componente alude al planeamiento de los recursos naturales y mantiene como
instrumentos básicos del mismo los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y las
Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, creados en la Ley 4/1989,
perfilando los primeros como el instrumento específico de las Comunidades autónomas para
la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del
territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un
determinado ámbito espacial. Las disposiciones contenidas en estos Planes constituirán un
límite de cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, prevaleciendo
sobre los ya existentes, condición indispensable si se pretende atajar el grave deterioro que
sobre la naturaleza ha producido la acción del hombre. Las Directrices para la Ordenación de
los Recursos Naturales dictadas por el Gobierno, establecerán los criterios y normas básicas
que deben recoger los planes de las Comunidades autónomas para la gestión y uso de los
recursos naturales (arts. 15 a 23).
1.2. La Ley valenciana de ENPs
Al amparo de sus competencias estatutarias, algunas Comunidades Autónomas han aprobado
su propia legislación de protección de la naturaleza o de espacios naturales que siguiendo la
legislación básica estatal, establece incluso distintas figuras de protección u otras
particularidades interesantes. Es importante reseñar que si existiera legislación de las
Comunidades Autónomas, sería ésta y no la del Estado en el espacio territorial de que se trate,
la que habría que tener presente en cuanto a la declaración y protección de aquéllos espacios
que con arreglo a la Directiva Hábitat, deban ser objeto de conservación.
Vamos a destacar nuestra Comunidad, la Valenciana, que efectivamente ha ejercitado su
derecho a establecer sus propias peculiaridades sobre espacios naturales protegidos. Así esta
Comunidad mediante la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales ha dispuesto
además de las cuatro figuras jurídicas (parque, reserva, monumento natural, y paisaje
protegido) recogidas en la Ley estatal, tres figuras más, a saber: paraje natural, paraje natural
municipal y sitio de interés; además ha protegido otros enclaves como son las zonas húmedas,
las cuevas y vías pecuarias.
Asimismo es de destacar la relación de instrumentos de ordenación ambiental que se señalan
en función de la clase de ENP de que se trate. Así para los parques naturales y reservas
naturales es preceptivo para su ordenación un PORN y un PRUG; para los parajes naturales y
paisajes protegidos les corresponde un PRUG, a los parajes municipales, planes especiales y,
a los monumentos naturales y sitios de interés, las Normas de protección.
Estos planes de ordenación de los recursos naturales van a prevalecer sobre los instrumentos
de ordenación territorial o física. Además, la ley exige que en el acto de aprobación de estos
planes deben indicarse los instrumentos de ordenación territorial que deben ser modificados,
los plazos y las normas aplicables.
Junto con esto hay que recordar que la tramitación de los planes especiales de protección de
parajes naturales de interés municipal se desarrollará con arreglo a lo previsto en la
legislación urbanística, correspondiendo a los ayuntamientos la elaboración de tales planes.
En referencia a las normas de protección de los monumentos naturales y sitios de interés,
éstas tendrán carácter vinculante y prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico, llevando
aparejada en el acto de aprobación la revisión por la administración de los planes territoriales
o sectoriales incompatibles con las mismas.
Por último, la ley prohíbe la construcción de obras y construcciones, que limiten el campo
visual o rompan la armonía del paisaje, sin la debida autorización administrativa.

III.5.- EL PATRIMONIO CULTURAL

1. Planteamiento general. Concepto de patrimonio histórico español (PHE) y régimen de

distribución de competencias

La Constitución española establece, en el marco de los principios rectores de la política social

y económica, el mandato a todos los poderes públicos de garantizar la conservación y
promover el enriquecimiento del "patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de
España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.
La ley penal sancionará los atentados contra ese patrimonio" (art. 46).

La misma Constitución atribuye en el art. 149.1.28 al Estado la competencia exclusiva sobre

"defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión
por parte de las Comunidades Autónomas"; en tanto el art. 148.1 permite a éstas asumir
competencias sobre museos y bibliotecas (ap.15), patrimonio monumental de interés de la
C.A. (ap.16), fomento de la cultura (ap.17). Con diferente alcance cada Estatuto de
Autonomía reconoce estas competencias, en el caso valenciano en el art. 31.5 y 6.

Parece razonable sostener, por tanto que estamos ante una competencia compartida, aunque
también con ámbitos materiales exclusivos atribuidos a cada ente.

La regulación específica se halla contenida en la Ley 16/1985 de 25 de junio (LPHE),

constituye la norma fundamental en la materia, algunos de cuyos preceptos deben ser
interpretados conforme a la STC 17/1991 de 31 de enero; y en el R.D. 111/1986 de 10 de
enero que desarrolla la ley, modificado por RD 64/1994, de 21 de enero, para adaptarse a la
interpretación de la STC. El marco normativo se complementa con las disposiciones que
algunas CC.AA. han dictado regulando su patrimonio histórico (de entre las más recientes,
Aragón y Canarias) y demás bienes de interés cultural, como es el caso de la Comunidad
Autónoma Valenciana con la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano,
a la que luego nos referiremos.

1.1 Concepto

No hay una definición legal de patrimonio histórico, pero de los bienes que lo integran, cabe
extraer como noción que “es el conjunto de bienes muebles o inmuebles, documentos y otros
objetos o derechos que tienen valor artístico, histórico, antropológico o similar, ya con
carácter estatal o autonómico (patrimonio histórico español/o autonómico).”

Por influencia de la doctrina italiana, doctrinalmente se ha acuñado el término de "bienes

culturales" o "bienes de interés cultural", con la pretensión de enmarcar más apropiadamente
al conjunto muy heterogéneo de objetos o cosas que integran ese patrimonio.

1.2 Naturaleza jurídica

Los distintos bienes o derechos pueden ser de propiedad pública o privada.

En el primer caso se integran en el dominio público, y por tanto es de aplicación la legislación

general sobre propiedades públicas y las específicas contenida en la LPHE o en la
autonómica.

Cuando son de propiedad privada, tales bienes se consideran de interés público, quedando
sujetos al régimen establecido en la LPHE, por lo que sin perjuicio de la utilidad que presten a
sus propietarios, quedan sometidos a severas limitaciones e incluso a las reglas de
imprescriptibilidad e inalienabilidad (art. 28 LPHE).

1.3 Bienes que lo integran

El Patrimonio histórico del Estado estará compuesto de todos los inmuebles y objetos muebles
de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico y técnico.
También del patrimonio documental y bibliográfico, yacimientos y zonas arqueológicas, y
sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico (art.
1.2 LPHE).

Cabe, por ello, agruparlos en cinco clases:

 a). bienes de interés cultural -muebles aunque preferentemente inmuebles, -que pueden
ser declarados como Monumentos, Jardín Histórico, Conjunto Histórico y Sitio Histórico -.

b). bienes muebles de menor relevancia, incluidos en el inventario general.

c). patrimonio arqueológico: muebles e inmuebles susceptibles de ser estudiados con

método arqueológico.

d). patrimonio etnográfico -idem. relevantes en sus aspectos de cultura tradicional-

d). patrimonio documental y bibliográfico -bienes reunidos generalmente en Archivos y

Bibliotecas-.

2. Líneas generales del régimen jurídico

La LPHE regula claramente unas medidas de protección para los bienes inmuebles, como es
su declaración como Bienes de Interés Cultural; y otras para los bienes muebles de singular
relevancia que deban ser incluidos en el Inventario General del patrimonio Histórico Español.
Junto a esto regula la protección de otros patrimonios singulares (arqueológico, etnográfico y
documental y bibliográfico)

2.1 Declaración del bien como de interés cultural (BIC)

Esta declaración que corresponde realizar a la Administración del Estado sobre sus bienes
(Ministerio de Cultura) cuando se trate de los adscritos a servicios públicos de titularidad
estatal o los que forman parte del Patrimonio Nacional. Por contra corresponde hacerla a las
CCAA en su territorio. Comporta el nacimiento de unas obligaciones y deberes para los
propietarios, así como limitaciones para su utilización, y por consiguiente el ejercicio de
potestades por los órganos administrativos competentes. La declaración de BIC se lleva a
cabo mediante RD de manera individualizada, a través del oportuno expediente, y recae en
todo caso sobre bienes inmuebles, si bien también serán BIC los muebles incluidos en el
inmueble.

Por ministerio de la Ley (art. 40.2) son BIC las cuevas, abrigos y lugares con arte rupestre

2.2. Deberes y obligaciones. Efectos de la declaración de BIC

Cuando un bien es declarado BIC existen de forma resumida:

-el deber de exhibición y colaboración con la Administración para la ejecución de los

planes destinados a favorecer su investigación y conocimiento por los ciudadanos,

-el de conservación, mantenimiento y custodia en las condiciones que establezca la

Administración (existen medidas de fomento y ayudas a este objeto: bonificaciones fiscales,
exenciones, etc.).

-el de sujetarse a las inspecciones administrativas.

 -si se trata de inmuebles, requiere autorización administrativa específica para realizar
obras/o colocar publicidad y previa notificación a la Administración del propósito de
enajenarlos. No son separables de su entorno, es decir, no cabe su desplazamiento

-si son muebles de interés cultural quedan fuera del comercio, a salvo cesiones gratuitas
u onerosas a organismo públicos o instituciones eclesiásticas.

2. 3 Efectos urbanísticos de la declaración de BIC

Si se trata de bienes inmuebles, la declaración de BIC por la Comunidad Autónoma obliga al

ayuntamiento a redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración,
lo que limita el uso y disposición en dicha área, las actividades que se pueden realizar o no
( p. ej., prohibir instalaciones de actividades comerciales, de ocio, usos públicos, áreas de
rehabilitación, etc.). La aprobación del Plan requiere informe favorable de la administración
competente para la protección de bienes culturales.

Hasta la aprobación definitiva del Plan, el otorgamiento de licencias o la ejecución de las

otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo precisa resolución favorable de la
administración competente para la protección de los bienes. No podrán otorgarse nuevas
licencias para la realización de obras hasta la aprobación definitiva del Plan especial.

De otra parte, hay que recordar la especial vocación integral del derecho urbanístico, en
cuanto a la regulación de todas las actividades. El Plan General, por ejemplo, debe delimitar
como zona diferenciada uno o varios núcleos históricos tradicionales, así como incluir un
Catálogo de bienes y espacios protegidos (arts. 77 y 78 LUV, y 184 a 188 ROGTU). Su
función consiste en seleccionar bienes de interés histórico-artístico, paleontológico,
arqueológico, etnológico y otros representativos

El Catálogo puede ser un documento anexo de Planes generales, Parciales o Especiales

o se puede tramitar como un Plan independiente.

Los catalogos incluyen como mínimo los bienes inmuebles de interes cultural y bienes
de relevancia local. Sus elementos se clasifican en tres niveles de protección

A) Protección integral: Limitaciones máximas, sólo obras de restauración o mejora

B) Protección parcial: Menos limitaciones, pues se conserva sólo en parte preservando los
elementos definitorios y de relevancia. Obras permitidas en ciertos caso
C) Protección ambiental: Integra a construcciones y recintos de valor por su belleza,
tipismo o carácter tradicional

En general, contiene distintas limitaciones para todo elemento catalogado, como, instalar
rótulos comerciales o similares, obras de reforma parcial de plantas bajas, en los términos que
disponga el Plan o el Catálogo.

Por último los catálogos consta de los siguientes documentos:

- memoria descriptiva y justificativa de los criterios de catalogación
- estudios complementarios
- planos de información
- ficha de cada elemento con indicación de todas sus características, estado de
conservación y prescripciones para mejorarlo
- normativa de aplicación para cada tipo de protección
- plano de situación

Además existe un Registro autonómico de catalogos de protección: dividido por secciones

provinciales. Será público.

3. El régimen jurídico de la protección del patrimonio cultural en la Comunidad

Valenciana

La norma de cabecera es aquí, como se ha ido exponiendo, es la Ley 4/1998, de 11 de junio,

que a su vez ha sido modificada por la Ley 7/2004 de 19 de octubre, y la Ley 5/2007, de 9 de
febrero. Aún cuando es una norma que presenta ciertas singularidades, sigue bastante de cerca
la LPHE de 1985 (p. eje., reglas de exportación de bienes, medidas de fomento, etc.). De ahí,
que como notas propias deban destacarse las siguientes:

a) con arreglo al art.1.2. “el patrimonio cultural valenciano está constituido por los
bienes muebles e inmuebles de valor histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico,
paleontológico.... o de cualquier otra naturaleza cultural existentes en el territorio de la
Comunidad valenciana o que hallándose fuera de él, sean especialmente representativos de la
historia y la cultura valenciana”.
También forman parte del patrimonio cultural valenciano, en calidad de bines inmateriales del
patrimonio etnológico, las creaciones, conocimientos y prácticas de la cultura tradicional
valenciana, así como los bienes inmateriales de naturaleza tecnológica de la Comunidad
Valenciana.

b) la ley clasifica los bienes que regula en:

- bienes de interés cultural valenciano: se incluyen dentro de este tipo: los bienes
inmuebles (monumento, conjunto histórico, jardín histórico, sitio histórico, zona
arqueológica, zona paleontológica, parque cultural, espacio etnológico,), bienes muebles
(colección o fondos de museos, y colecciones museográficas), documentos y obras
bibliográficas, y bienes inmateriales (actividades, creaciones, bienes inmateriales de
naturaleza tecnológica)

- bienes inventariados no declarados de interés cultural: forman parte del Inventario

Cultural Valenciano y suelen ser bienes muebles.

- bienes no inventariados del patrimonio cultural.

c) crea el Inventario General del Patrimonio Cultural valenciano (art. 15 y ss.), siendo
que la inclusión de un bien en el mismo comporta una serie de obligaciones generales de sus
propietarios a las que se refiere el art. 18 (conservación, mantenimiento en integridad,
cesiones obligatorias para exhibición, visitas, etc.).

d) crea la figura de los Bienes de Relevancia Local (art. 46), para todos aquellos
inmuebles que no reuniendo los valores a que se refiere el art. 1 de la Ley para ser declarados
BIC, tiene no obstante cierta significación cultural. Dichos Bienes deben ser incluidos en los
Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos a que se refiere la legislación urbanística, y el art.
47 de la Ley Valenciana, en los términos expuestos..
 e) regula otros patrimonios especiales como el arqueológico y paleontológico; los
museos y colecciones museográficas permanentes; y el patrimonio documental, bibliográfico,
audiovisual e informático.

f) crea el Sistema Archivístico Valenciano, el Sistema bibliotecario Valenciano y la

Junta Calificadora de Documentos Administrativos (vid. de esta el art. 85).

g) contiene, como la norma estatal, medidas de fomento del patrimonio cultural:

distinciones como las de “Protector del Patrimonio Cultural Valenciano” otorgadas a
particulares o personas jurídicas que destaquen por la defensa del mismo; ayudas directas a la
conservación; beneficios fiscales; posible pago a la Hacienda Valenciana de las deudas en
bienes culturales

h) el catálogo de infracciones y sanciones lo recoge en los arts. 97 y ss.

i) la Disposición Adicional considera como BIC integrantes del patrimonio cultural

valenciano, todos los que fueron declarados tales con la Ley Estatal de 1985; obliga a la
Generalitat ha inventariar las cuevas y lugares con arte rupestre, que son BIC por ministerio
de la Ley estatal a la que se remite la valenciana. También son Bienes de Interés Cultural
Valenciano los documentos depositados en el Archivo de la Corona de Aragón que directa o
indirectamente estén relacionados con el antiguo Reino de Valencia; y también el Real
Monasterio de Santa María de la Valldigna.

3.1 Declaración del bien como de interés cultural (BIC)

La Ley valenciana permite atribuir la calificación de BIC, además de los del Estado, asi como,
espacio etnológico, zona arqueologica, zona paleontologica,parque cultural, también a bienes
muebles declarados individualmente como colección o como fondos de museos y colecciones
museográficas; a los documentos y obras bibliográficas u otras; y a los llamados bienes
inmateriales, es decir, las actividades, conocimientos, usos y técnicas representativas de la
cultura tradicional valenciana, junto con los bienes inmateriales de naturaleza tecnológica.

El procedimiento previsto en la Ley valenciana para esta declaración es, brevemente, (vid.
art.s 27 y ss.):

a) se declara por Decreto del Gobierno Valenciano, a instancia de la Conselleria de

competente en materia de cultura, y su tramitación puede ser iniciada de oficio o a instancia
de los particulares

b) el acuerdo de iniciación del expediente se debe notificar a los interesados, si son

conocidos, y a los Ayuntamientos del municipio donde se encuentre el bien. El acto de
iniciación debe ser, también objeto de publicación.

c) debe darse audiencia al Ayuntamiento afectado, en caso de inmuebles

d) existe una fase de información pública (1 mes)

 e) hay plazos máximos de resolución del expediente en función del tipo de bien, cuya
superación produce la caducidad del mismo. En este supuesto, no pude incoarse otro
expediente similar hasta que pasen como mínimo tres años, excepto si media petición expresa
del interesado.

f) el contenido de la declaración de BIC debe recoger los extremos señalados en el art.

28 (carácter con que son declarados, delimitación geográfica y entorno afectado por la
declaración, relación de pertenencias incorporados al inmueble, normas de protección del
bien, entre otros)

g) el Decreto declarando BIC debe inscribirse en el Registro General de Bienes de

Interés Cultural dependiente del Estado, en el Inventario General del Patrimonio Cultural
Valenciano y, si se trata de Monumentos y Jardines Históricos y Conjuntos, en el Registro de
la Propiedad.

3.2 Potestades y derechos de la Administración

Los fundamentales son:

-la expropiación por interés social cuando se hallen en peligro de destrucción o

deterioro, o con un uso incompatible con sus valores (derecho que se extiende a los inmuebles
que impidan o perturben la contemplación de los bienes de interés cultural).

-derecho de tanteo (2 meses) y retracto (6 meses) sobre inmuebles a enajenar o

enajenados sin cumplir el deber de notificación.

- aunque no es un privilegio, la Ley valenciana establece la suspensión automática de

licencias municipales de parcelación, urbanización, construcción, y otros de uso del inmueble
o del suelo, durante la incoación del expediente.

3.3 Relación con el planeamiento urbanístico

De acuerdo con la ley de patrimonio cultural valenciano, los planes de ordenación previstos
en la legislación urbanística que afecten a bienes inmuebles declarados de interés cultural se
deben ajustar a la declaración de interés cultural. La declaración posterior a la aprobación de
los planes conlleva la modificación de éstos si fuera necesaria para su adaptación al contenido
de la declaración.
Además, la declaración de un inmueble como bien de interés cultural, determinará para el
ayuntamiento correspondiente la obligación de aprobar provisionalmente un plan especial de
protección del bien y remitirlo al órgano urbanístico competente para su aprobación
definitiva, en el plazo de un año desde la publicación de la declaración, aun en el caso de que
el municipio de que se trate careciere de planeamiento general. La aprobación provisional
deberá contar con informe previo favorable de la Conselleria competente en materia de
cultura que deberá ser emitido en el plazo de tres meses, transcurrido el cual se tendrá por
formulado en sentido favorable. Dicho informe se emitirá sobre la documentación que vaya a
ser objeto de aprobación provisional. En el caso de monumentos y de jardines históricos
existen condiciones especiales.