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Sergio Chica
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La existencia de sistemas de administración pública construidas desde la sociedad civil, configuran asun-
supranacionales que no tienen como referente al tos de interés público que no tienen necesariamente
Estado-Nación. Este es el caso de los sistemas de como referente a los Estados. Son hoy los Estados
prestación de servicios de la Unión Europea, el cual nacionales los que tienden a supeditar sus agendas
es un modelo pos burocrático donde es el tercer de política pública a las agendas de la Sociedad Civil
sector, ONG y agentes privados quienes prestan los (Bresser, 1998: 29-30).
principales servicios públicos bajo la regulación no
También encontramos la emergencia de nuevos
de los Estados sino de la propia Unión Europea en
espacios de construcción de opinión pública
conjunto (Guerrero, 2004).
que rompen con las formas tradicionales de
Otro aspecto es la conformación de una sociedad ci- representación política y debate público. Hoy los
vil global sin estado mundial ni gobierno mundial partidos políticos y los parlamentos atraviesan
(Beck). Al ser hoy la democracia un concepto supra- por una crisis de legitimidad, “sobre todo en sus
nacional, la sociedad civil, entendida como “la socie- funciones de agregación de demandas e intereses”
dad organizada y ponderada de acuerdo con el poder (Bresser, 1998: 32), pues ha crecido el descontento
que tienen los diversos grupos e individuos” (Bresser, global hacia la democracia representativa. Los nuevos
1998: 29), es un factor que traspasa las fronteras na- escenarios privilegiados de la política y del reclamo
cionales y se configura desde nuevas agendas socia- público, son hoy los medios masivos de comunicación
les, culturales, políticas y económicas cada vez más (Habermas, 1994) y las redes sociales –Facebook,
globales. Estas nuevas agendas de política pública1, Twitter, Youtube, entre otras–.
Otro aspecto por tener en cuenta, es que en la
1
El debate respecto al concepto de políticas públicas está fuertemente actualidad, bienes o servicios que no aceptan la
ligado a la postura tradicional de lo público que equipara lo público
con lo estatal (Roth, 2006), donde es el Estado el centro de lo público.
exclusión o individualización porque generan
Desde esta mirada “las políticas públicas corresponden a acciones de- beneficios colectivos, tradicionalmente reservados
cididas, llevadas a cabo y autorizadas por el Estado, representado por al Estado, actualmente son producidos y prestados
el Gobierno, de cara a proteger o promover un bien considerado como por cadenas de empresas o actores mixtos como
de interés público” (Roth, 2006: 60).
Desde el concepto de Bussmann de política pública que la define como
empresas-Estado-ciudadanos2.
“un conjunto de decisiones de diferentes niveles jurídicos y de accio-
Para afrontar estas nuevas transformaciones, existen
nes, coherentes y enfocados hacia objetivos que actores, competentes
–privados, asociativos o estatales– toman o aplican con la finalidad de corrientes que afirman que el Estado más que
resolver un problema social”, Roth propone como la política pública reformarse tiende a reinventarse como lo señala el
designa “la existencia de un conjunto conformado por uno o varios profesor Osborne (1992), permitiendo así superar la
objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y
Administración Pública de corte burocrático y dar paso
acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una insti-
tución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el a una nueva Administración Pública gerencial como
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar también lo señalaba el profesor Bresser Pereira (1998) a
una situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, fines del siglo XX ante el CLAD (CLAD, 1998).
2006: 66). El centro de la política pública, será la acción gubernamen-
tal, la cual es una construcción sociopolítica, donde confluyen diversos
actores (estatales y no estatales) en diferentes campos institucionales. establecer la legitimación del mismo. D) La cuarta fase o el proceso de
La política pública, como acción gubernamental orientada a fines, implementación establece la inclusión o no de actores tipo Adminis-
plantea un ciclo para su desarrollo, constituido por cinco tipos de pro- tración Pública, empresa privada y (ONG), entre otras, que ejecutan,
cesos o fases concatenadas que establecen una relación entre actores y gestionan y establecen los efectos concretos de la política pública. E)
actividades teleológicas. A) La primera fase o el proceso de institucio- y la quinta fase o el proceso de evaluación define la participación o no
nalización de un problema, organiza la inclusión de actores estraté- de actores sociales como los medios, expertos, Administración Públi-
gicos tipo partidos políticos, movimientos sociales, gremios, medios, ca, responsables políticos, organizaciones políticas y sociales, gremios,
Administración Pública, ONG que definen y son definidos por acti- afectados, (ONG), entre otros, que plantean reacciones, juicios sobre
vidades que a su vez caracterizan y promueven valores, acontecimien- sus efectos, mediaciones, valoraciones y propuestas de reajuste para
tos, intereses, demandas y agendas públicas. B) La segunda fase o el una nueva implementación de la política pública. (Roth, 2006).
proceso de formulación de soluciones o acciones, plantea la inclusión 2
Hoy las nuevas tendencias en la prestación de servicios públicos, bus-
o no de actores tipo parlamentarios, gremios, Administración Pública, ca a ser el paso de los esquemas de privatización a los esquemas de
organizaciones públicas y sociales y (ONG) entre otras que participan socialización o transferencia de activos al tercer sector. Lo cual puede
o no en la elaboración y valoración de respuestas y en la selección de generar mayores niveles de participación directa de la ciudadanía en
criterios. C) La tercera fase o el proceso de toma de decisiones, tam- los asuntos públicos, así como mayores niveles de eficiencia y optimi-
bién plantea la inclusión o no de actores gubernamentales tipo parla- zación de los recursos, fruto en gran medida de la puesta en práctica
mentarios, Presidente, ministros, gobernadores y alcaldes que tienen de mecanismos de control y rendición de cuentas constantes (Bresser,
como tarea encontrar coaliciones mayoritarias, generar consensos y 1998: 63-74).
Este nuevo paradigma administrativo centra su ac- El establecimiento de este nuevo tipo de racionalidad
ción en la satisfacción del ciudadano, lo cual impli- administrativa, implica, desde la perspectiva de auto-
ca un tipo de racionalidad político-administrativa, res como Bresser y Osborne, superar el burocratismo,
orientada al éxito (Feffer, 2000), que le da una gran al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas
relevancia a los principios de competitividad y de efi- de ineficiencia de la gestión pública y la crisis de la Ad-
ciencia (Ménard, 1997). ministración Pública. Esta postura se resume así:
BUROCRATISMO NUEVO MODELO GERENCIAL
El ciudadano puede ser marginal y hasta irrelevante. El ciudadano cliente es el eje de la acción pública.
El Estado es un fin en sí mismo. El Estado es un medio para alcanzar fines sociales y colectivos.
La gestión pública no tiene una preocupación prioritaria por lo social. Su prioridad es la inversión social.
El gasto público no tiene límite alguno, ni mayor vocación productiva. El gasto público es limitado y tiene la obligación de ser selectivo
y altamente productivo.
El mal uso y derroche de los recursos es la norma. El aparato administrativo tiene vocación de austeridad en todos
sus actos.
Fuente: Elaboración propia basada en estudios del profesor Ómar Guerrero en Administración Pública Cataléctica (Guerrero, 2002).
6
“… La NGP parece proponer que, una vez que el mercado y la meri-
4
Leobardo Ruiz Alanis, especialista mexicano en reforma administra- tocracia rigen todas las acciones gubernamentales, la racionalidad y la
tiva, en el artículo, “La Nueva Gerencia Pública: Flamante mito de un justicia aparecen por sí solas, pues será racional actuar moralmente”.
viejo paradigma”, responde el interrogante arrojando en un anterior (Arellano y Cabrero, 2005: 604)
pie de página, al abordar desde una reflexión planteada por Hood y “… La NGP propone un Gobierno fuerte y formal siempre y cuando
Jackson (1997), las semejanzas entre el Cameralismo del siglo XVIII actúe racionalmente. La racionalidad viene tanto de las reglas de mer-
y la Nueva Gestión Pública de la segunda mitad del siglo XX con el cado (el Gobierno y la meritocracia orientados por los cuasimercados y
ánimo de afirmar que esta última no es nada novedosa (Ruiz, 2006). los resultados) como del empoderamiento de los ciudadanos. Sin em-
5
El trabajo de Gareth Morgan (1986) en su obra “imágenes de la orga- bargo, el empoderamiento depende de las reglas de mercado. Primero
nización”, permite hacer un acercamiento a las metáforas, representa- viene el argumento racional y después, una vez colocado el contexto
ciones e imágenes presentes en los análisis de la organización, al ver a la racional, viene el empoderamiento de los ciudadanos. ¿Es correcto in-
organización como máquina, organismo, cerebro, pero también como tervenir en la toma de decisiones de los individuos? Los libertarios di-
cultura, como sistema de poder y cárcel psíquica, como instrumen- cen que no, que cualquier intervención sobre la toma de decisiones de
to de dominación, así como forma de autopoiesis, holomovimiento y los individuos es una imposición innecesaria, cercana a un uso autori-
causalidad recíproca. tario del poder.” (Arellano y Cabrero, 2005: 604).
Como racionalidad transdisciplinar de las ciencias sociales. Como racionalidad transdisciplinar de las ciencias económicas.
Se Focaliza en el Estado. Basa su acción en las relaciones de Se Focaliza en el Mercado. Basa su acción en las relaciones de
dominación - sujeción y la prevalecía de lo público sobre lo privado. intercambio.
Su marco legal y normativo se basa en el derecho administrativo. Su marco legal y normativo se basa en el derecho mercantil.
Su orientación hacia el ser Humano tiende a lo público. Su orientación hacia el ser Humano tiende a lo privado.
Su fundamento axiológico es la ética como bienestar público. Su fundamento axiológico es la eficiencia del individuo.
Osborne y Gaebler, afirman que los cimientos de la tienden a tornar rígidas a las organizaciones. Esto
administración burocrática se tornaron en aspectos también es tratado por el profesor Michael Barzelay,
negativos para la gestión. Aspectos que por décadas puesto que para él la compartimentalización
fueron considerados positivos para finales del siglo de servicios, el mal uso de las competencias, la
XX, estaban ya en entre dicho, como es por ejemplo, especificación de las funciones, la verticalidad
la administración de los recursos financieros desde de la autoridad y la estructura, la desconfianza
la forma burocrática, la cual tenía como finalidad respecto a las iniciativas de los agentes, la falta de
dificultar el desvío de dinero, pero Osborne y conocimiento sobre las necesidades de la ciudadanía
Gaebler, exponen cómo esta función terminó a la y la prevalecía del control, la regla y el procedimiento;
larga dificultando la administración de los recursos. han desligado de la racionalidad de la eficiencia, la
Otros aspectos que analizan, Osborne y Gaebler, de preocupación por la calidad y la generación de valor,
la forma de administración burocrática es la adopción el cual es socialmente valorado y medido en cuanto
de exámenes de selección y la estabilidad funcional, a resultados, más que en términos de procedimientos
pues según los autores, estos elementos terminaron por los ciudadanos (Barzelay,1998:177).
introduciendo la mediocridad en la fuerza de trabajo; Barzelay mediante su estudio del caso en el Estado de
pues al imposibilitar la cesantía de funcionarios, Minnesota (EE. UU.), expone cómo la concentración
se terminó proporcionando estabilidad a los más en los aspectos formales de la organización, genera
mediocres. “Al controlar virtualmente todo, pasó a dinámicas organizacionales que prestan poca
ignorar los resultados. El resultado fue el Gobierno atención a factores informales (a la naturaleza de las
con un ethos especial: Gobierno lento, ineficiente e relaciones humanas) que son fundamentales para la
impersonal” (Osborne y Gaebler, 1992: 14). mejora continua de procesos orientados a resultados.
En otra dirección, Christopher Hood (Hood, 1996), Para Barzelay, la preocupación permanente por
plantea que más que superar la visión weberiana, la racionalización y la eficiencia de los medios, no
la NGP plantea un nuevo hábitat al weberianismo. necesariamente está ligada a la realización de fines
“La NGP se puede concebir como el modelo que
misionales y a resultados orientados a clientes de la
marca una nueva frontera en el desarrollo de la
organización. En este sentido la crítica de Barzelay
burocracia weberiana.”. Este nuevo hábitat está
apunta a que las formas burocráticas se soportan más
hoy copado por la “informatización” (basada en
en la eficiencia que en la eficacia.
redes y computadores como parte del núcleo de
la tecnología de la Administración Pública) “ha Barzelay a diferencia de Osborne, presenta una
creado nuevas posibilidades para realizar la visión propuesta que intenta tener la envergadura de un
weberiana del cálculo, la medida y el seguimiento nuevo paradigma, pues solo como bien lo señala
de la norma, el núcleo de la actividad burocrática”. Kuhn “el rechazar un paradigma sin reemplazarlo
Los desarrollos tecnológicos de hoy permiten que el con otro, es rechazar la ciencia misma.” (Kuhn,
alcance limitado, para la época en que weber expuso 1986:131). La reinvención del Gobierno (Osborne y
estos planteamientos, hoy puedan ser plenamente Gaebler,1992), si bien es un buen trabajo orientador
realizables. En el espíritu de la burocracia weberiana de prácticas organizacionales, no tiene la pretensión
late la idea de los indicadores de gestión y de los de ser un cambio paradigmático, como sí lo es el
centros de coste, por medio del control y la evaluación paradigma posburocrático de Barzelay.
de los mandatos y las disposiciones administrativas,
“los cuales hubiesen sido mucho más costosos y
laboriosos de poner en práctica en la época anterior Enfoque de la reinvención del Gobierno
al desarrollo de la tecnología de la información”.
El término “reinvención del gobierno”, difundido
En este sentido, se puede afirmar que la tecnóloga
por Osborne y Gaebler (1992), es la concreción de
de la información nos acerca a la visión weberiana
diversas críticas al paradigma weberiano al interior y
“del tratamiento impersonal (e inflexible), basado
por fuera de la administración federal en los Estados
en las reglas, en los casos y con sistemas de control
Unidos de América. Esta propuesta buscó ser
minuciosos…” (Hood, 1996: 485-486).
implementada como el plan de reforma del Gobierno
Pero en la línea de Osborne y Gaebler, ellos no son Norteamericano por la comisión que presidió el
los únicos en plantear cómo las prácticas burocráticas Vicepresidente Al Gore en la administración Clinton-
Gore9. Los postulados básicos de la “reinvención –– Reemplazar las regulaciones por formas de
del gobierno”, pueden ser resumidos de la siguiente incentivos.
forma: –– Elaborar presupuestos basados en resultados.
• Los ciudadanos entendidos como clientes 10
–– Inyectar competitividad en todo lo que se realice.
deben ser puestos en primer lugar. Estos se deben
–– Buscar la mejor opción en términos del mercado.
identificar respecto a los productos y servicios que
presta la organización. –– Medir el éxito mediante la satisfacción del
ciudadano entendido como un cliente.
• Se deben eliminar los procedimientos burocráticos.
Reducción de trámites en los pasos y operaciones La idea general que subyace en el trabajo de Osborne
organizacionales. y Gaebler (1992), es que la eficacia del sector público
puede ser aumentada mediante la aplicación de
• Se debe procurar dar un mayor poder a los técnicas y valores del sector privado empresarial.
empleados, esto con el fin de obtener resultados y Especialmente en la reducción de la inflexibilidad
para lo cual, se debe también volver a lo esencial. de las formalidades (reglas y procedimientos) para
permitir una mayor iniciativa gerencial así como el
Con el fin de operacionalizar estos principios, se puede aumento de la influencia de los ciudadanos, vistos en
concluir desde Osborne y Gaebler que es necesario términos de clientes.
desarrollar un cambio y diseño organizacional
Pero también es importante aclarar, que para
basado en:
Osborne y Gaebler (1992), existen diferencias entre la
–– Crear un claro sentido de misión. Administración gubernamental y la Administración
empresarial, pues una Administración gubernamental
–– Mayor dirección y eliminar las formas de trabajo tiende a tener movimientos más lentos comparados
sin propósitos claros. a los de una empresa, donde sus administradores
–– Delegar autoridad y responsabilidad. pueden tomar decisiones rápidamente y a puertas
cerradas, pues la misión fundamental de una
–– Ayudar a las comunidades a resolver sus Administración gubernamental (democrática) es
problemas. “hacer el bien… y no hacer dinero”, como sí ocurre
en la lógica empresarial (Osborne y Gaebler, 1992:
9
“Sin embargo, el Plan de la Comisión Gore, contiene una reiteración
22). Esto conlleva una mayor complejidad en la
implícita del paradigma weberiano cuando refuerza la misión de la gestión pública respecto a la gerencia privada.
Oficina de Administración de Personal (Office of Personnel Mana-
gement) como guardián del sistema de mérito. Este órgano creó una
oficina de supervisión y efectividad del sistema de mérito, para ob- Enfoque del paradigma posburocrático
servar los patrones de mérito en todo el Gobierno y asegurar que los
programas de administración de recursos humanos son coherentes con Barzelay (1998), como se mencionó en líneas
los principios de dicho sistema”. Contenido en: Seminario sobre la Si- anteriores, a través del estudio de las actividades y
tuación Laboral del Personal de la Administración Pública en los Paí-
ses de América Latina (1997 abril 24-25: Santo Domingo). –CLAD;
acciones de programas gubernamentales (Estado de
PNUD–; República Dominicana. Comisión Presidencial para la Re- Minnesota-EE. UU.) construyó un esquema que busca
forma y Modernización del Estado. dar cuenta de nuevos medios para mejorar la acción
10
Respecto al concepto de cliente, se considera relevante traer a cuentas colectiva en la gestión pública. Este nuevo esquema,
el estudio introductorio del profesor Héctor Martínez Reyes a la edi- es presentado como “Paradigma posburocrático”,
ción en español, de “Atravesando la burocracia” de M. Barzelay (1998),
en donde expone que en la relación ciudadano-cliente. “El concepto
el cual expone un conjunto de principios que se
de ciudadano ha tomado connotaciones diferentes según su capacidad establecen a través del surgimiento de una nueva
para influir en la definición y distribución de bienes públicos, de los cultura organizacional, nuevos enfoques operativos,
bienes de consumo social. En un momento puede ser usuario, en otro nuevas tecnologías administrativas, nuevas místicas
beneficiario y en otro más cliente. El usuario recibe los beneficios de
y nuevas actitudes (Barzelay, 1998:17).
manera directa, pero no tiene suficiente capacidad para influir en la
oferta o la demanda de estos bienes. El beneficiario recibe los benefi- El paradigma posburocrático requiere que se transite
cios y los impactos indirectos de la distribución. El cliente recibe los
beneficios directos pero además tiene la capacidad y los elementos para
del concepto burocrático de interés público a un
influir y determinar la oferta y la demanda de dichos bienes”. (Barze- concepto de resultados, medidos desde la valoración
lay, 1998: 6). que dan a estos los ciudadanos. El paradigma
posburocrático busca la calidad y la generación de valor público, el cual nos remite al trabajo de Mark
valor, para lo cual se debe superar el enfoque de la Moore (1995), en el cual se pregunta ¿Qué deben
eficiencia desligado de la eficacia. Desde este nuevo pensar y hacer los gestores públicos para aprovechar
paradigma la Administración se entiende en términos las circunstancias particulares en que se encuentran
de producción, lo cual implica dar una mayor para crear valor público?
participación en la toma de decisiones a los empleados
Con el fin de plantear una serie de respuestas a este
de los niveles operativos. En este paradigma el control
interrogante, Moore entiende la gestión pública
coercitivo debe dar paso a un apego a las normas
como una acción estratégica, orientada a resultados
desde su comprensión e interiorización (autocontrol).
que son demandados por la sociedad. En este sentido
También se pretende dar paso a la identificación
el Gerente público es un actor que debe explotar el
misional, de servicios, clientes y resultados, más que
potencial del contexto político y organizativo en el
la mera especificación de funciones, autoridades y
estructuras. Respecto a la justificación de costos, que está inmerso con el fin de crear valor público
propio del paradigma burocrático se plantea la (Moore, 1995:18).
necesidad de plantear el concepto de generación de Para Moore, al igual que Barzelay, el éxito de la
valor. Barzelay también plantea, como un aspecto gestión pública está en la trasformación cultural
relevante del posburocratismo son la rendición de y la inserción de nuevos principios que crean valor
cuentas y la importancia del fortalecimiento de las público, lo cual es en últimas lo que es valorado por
relaciones de trabajo, como elementos claves para los clientes de la organización.
superar la implantación de responsabilidades propias
del burocratismo. Finalmente, los mecanismos Para Moore toda mejora gerencial se expresa en
complementarios de la posburocracia que términos de creación de valor que es reinterpretado
pretenden superar la simple operación de sistemas por la ciudadanía. En este sentido, el valor público a
administrativos, se basan en: la búsqueda de mejora diferencia del concepto del valor en la administración
continua de los procesos; el separar el servicio empresarial es más complejo y mucho más subjetivo.
del control; el lograr el apoyo para las normas; la Al igual que Osborne y Gaebler, Moore plantea que
ampliación de las opciones de los clientes; el alentar la las organizaciones públicas más que “hacer dinero”,
acción colectiva; el ofrecimiento de incentivos, tanto buscan conseguir objetivos trazados políticamente
a los clientes internos como externos; la evaluación y de manera eficiente, pero ante todo eficaz (Moore,
análisis de los resultados; y el enriquecimiento de la 1995:63-64).
retroalimentación. La satisfacción ciudadana, es una de las mejores
El paradigma posburocrático, se presenta como una formas de medir la creación de valor público, lo cual
nueva manera de pensar y practicar la Administración no es sencillo, “pues son muchos los ciudadanos
Pública, lo cual implica vencer la resistencia al cambio que escriben para quejarse sobre la prestación de un
(Barzelay, 1998:196), pues estos cambios obedecen a servicio, pero son muy pocos los que escriben para
un proceso de alineación con las transformaciones felicitar, porque en la mañana al abrir su ducha,
históricas, económicas, políticas, sociales, en fin, efectivamente salió un chorro de agua potable”
institucionales ocurridas en los últimos tiempos. (Moore, 1995:64). Esto nos sirve para plantear que
la medición de la satisfacción ciudadana, se mide en
cuanto a reducción de quejas y reclamos y en términos
Enfoque de creación de valor público de encuestas ciudadanas. De esto se desprende
que para Moore, el papel de la gestión pública es
Barzelay, es tajante al señalar que “la palabra eficien-
la creación de valor público, lo cual redunda en la
cia, debe eliminarse del léxico de la Administración
satisfacción ciudadana.
Pública… En su lugar, al deliberar acerca de la natu-
raleza y del valor de las actividades gubernamentales, Para Moore, los principales retos de los gerentes
los servidores públicos deben recurrir a los conceptos públicos son: el cambio en la cultura de sus
interrelacionados de producto o servicio, calidad y organizaciones; la búsqueda de una mayor autonomía
valor…” (Barzelay, 1998). La eficiencia como reduc- en la fijación de objetivos y en la determinación de
ción de costos en el empleo de los medios pese a los los medios para obtenerlos; la humanización de los
resultados, es el centro de la crítica de Barzelay. Crí- procesos administrativos; entablar diálogos con la
tica que plantea un debate acerca de la creación de ciudadanía y acciones sociales que propendan por el
Los departamentos condicionan la ejecución de las actividades. Los procesos de valor añadido condicionan la ejecución de las activi
dades.
Autoridad basada en jefes funcionales o departamentales. Autoridad basada en los responsables del proceso.
Orientación interna de las actividades, hacia el jefe o hacia el Orientación externa hacia el cliente interno o externo.
departamento.
Ejercicio del mando por control basado en la vigilancia. Ejercicio del mando por excepción basado en el apoyo o la supervi-
sión.
Principio de eficiencia: Ser más productivos. Principio de eficacia: Ser más competitivos.
La cuestión es cómo hacer mejor lo que venimos haciendo. La cuestión es para quién lo hacemos y qué debemos hacer.
Las mejoras que se logran tienen un ámbito transfuncional y Las mejoras que se logran tienen un ámbito funcional limitado:
generalizado: El proceso –unidad organizacional–. El departamento –unidad organizacional.
La segunda rama principal de la literatura sobre las doctrinas administrativas, estableciendo que
la NGP, es la argumentación doctrinaria y de las mediante estas se convence no por su comprobación
políticas. Una división analítica útil, es la que separa y valides sino por el uso de argumentos declaratorios
los trabajos que se concentran sobre los roles políticos que se fundamentan en máximas y especificaciones
y burocráticos, por un lado, y los que lo hacen sobre respecto a la pregunta por el cómo organizarse para
los procesos de conducción, control y evaluación, por el desarrollo de la acción administrativa (Hood y
otro (Barzelay, 2003: 20). Jackson, 1997: 14). Y es aquí donde opera la nueva
gestión pública, entendida desde este análisis
Barzelay se refiere al trabajo de Peter Aucoin11 (1996)
quien describe la NGP, como una red de postulados, por Barzelay, como un conjunto de doctrinas
entre los que se incluye este: Los ejecutivos elegidos administrativas, proveniente de diversas escuelas
deberían resolver la ambigüedad, la incertidumbre y nacionales de administración pública12 (EE. UU.,
el conflicto alrededor de las políticas, a fin de describir Reino Unido, Nueva Zelanda, México, Brasil, etc.),
de antemano lo que quieren que sus funcionarios que presentan justificaciones también diversas en
realicen en un lapso determinado; las funciones cuanto al planteamiento y desarrollo de políticas
de formulación de políticas y las de operaciones, públicas de gestión.
deberían asignarse a organizaciones diferentes, Es de aclarar que por políticas públicas de gestión,
con organizaciones operativas encabezadas por Barzelay (2003), entiende que son las reglas institu-
funcionarios que sean versados en la gestión, mientras cionales generales de gobierno en las áreas de: Planea-
que los sistemas administrativos centralizados, ción de gastos y gestión financiera; función pública
deberían reformarse a fin de trasladar obligaciones, y relaciones laborales; contratación; organización,
autoridad y responsabilidad hacia abajo en línea métodos y tecnologías de administración; audito-
jerárquica (Barzelay, 2003: 20). rías, controles y evaluación administrativa. Estos son
los elementos que estudia Barzelay (2003) en mate-
ria gestión pública, donde encuentra que los cambios
El estudio de la nueva gestión pública sustanciales en la gestión pública, bajo la implemen-
desde la argumentación administrativa tación de los lineamientos de la nueva gestión públi-
Barzelay, en un estudio específico sobre la nueva ca, se presentaron especialmente en el Reino Unido,
gestión pública (Barzalay, 2001), también trabaja Australia y Nueva Zelanda; y con claras diferencias,
los conceptos de argumentación administrativa en los aspectos tratados, en Suecia, Estados Unidos y
y filosofía administrativa (Barzalay, 2001: 12-17) sobre todo en Alemania.
de Chistopher Hood y Michael Jackson (1997). Barzelay (2003) en su estudio da elementos claves en
En sus estudios analiza cómo la argumentación la formulación de metodologías para la investigación
administrativa, fundada en “el poder de la retórica”, es en gestión pública, pues establece criterios para la
empleada para tratar de convencer a un público para definición de estudios de casos, como son:
que acepte una serie de argumentos relacionados con
una o varias doctrinas administrativas que buscan • La comparación tanto de las similitudes y las
dar solución a una misma controversia, mediante el diferencias entre casos similares, así como las
empleo de diversos medios. similitudes y las diferencias entre casos diferentes.
Hood y Jackson (1997), sostienen que la fuerza de • Analizar tanto los éxitos como los fracasos.
la retórica, entendida como proceso, caracteriza • Se analizan para cada caso elementos organizacio-
nales comunes (las áreas de planeación de gastos
Peter Aucoin, es uno de los autores centrales en los debates
11
y gestión financiera, función pública, y relaciones
y cursos contemporáneos en nueva gestión pública y es re-
conocido por manifestar que “la gestión ha remplazado a la
administración, como el término preferido para muchos teóri- 12
B. Guy Peters (1999), en su libro la política de la burocra-
cos y, especialmente, para los prácticos, porque implica una cia, menciona como las técnicas del New Public Management
aproximación activa e incluso práctica, a las tareas que los han sido aplicadas mundialmente como es el caso del pro-
empleados públicos desempeñan, destacando el énfasis que grama NextSteps del Reino Unido, del programa de mejoras
se da entre otras cosas, a: ser estratégico, ejercer lideraz- de la gestión financiera (Financial Management Improvement
go, fijar prioridades, crear una visión, establecer misiones, fo- Programme) de Australia, el programa del Canadá (Improving
mentar innovación, asumir riesgos, promover el desempeño y Managerial Authority and Accountability) y en la corporization
ser emprendedor”. (Pons). de Nueva Zelanda.
laborales; contratación; organización, métodos y Desde esta mirada, el estudio de la Nueva Gestión
tecnologías de administración; auditorías, contro- Pública, plantea a su vez interrogantes a la Adminis-
les y evaluación administrativa) tración Pública en cuanto a su proceso de reforma,
como:
• Cada caso es analizado a la luz de una teoría co-
mún, la cual permite construir modelos explica- • ¿Qué persuade a los Estados para establecer un
tivos. nuevo orden en la organización de sus acciones y
no otro?
• Establecer el proceso de cambio.
• ¿Por qué unos argumentos administrativos se
• Establecer las lecciones que se aprendieron del privilegian más que otros?
proceso y qué medidas de corrección o ajuste se
tomarán en cada caso • ¿Por qué presentan mayor o menor fuerza
argumentativa unos argumentos más que otros?
Barzelay (2003), establece preguntas claves como: y ¿qué establece la fuerza de un argumento
¿Por qué se dan los mismos resultados o similares en administrativo?
algunos casos? Tratemos de presentar, a manera de ejemplo
¿Por qué en otros casos el resultado es distinto o por explicativo, estos interrogantes en el marco del
qué el cambio extensivo no se da en otros casos? proceso de reforma administrativa del Estado
colombiano:
¿Cómo se explica una situación de desequilibrio y
Se podría llegar a pensar que las instancias de
una de equilibrio parcial?
decisión de la administración pública colombiana
¿Cuáles son las políticas o líneas alternativas fueron persuadidas a implementar en el proceso de
generadas en el proceso? reforma, enfoques de la Nueva Gestión Pública a
partir de las dinámicas propias de la globalización,
¿Cómo es su proceso argumental? mediante diversos enunciados expuestos en
De las cuales, Barzelay (2003), se concentra en diferentes lugares de visibilidad internacional (foros
estudiar a partir de estas preguntas, por el cómo es y simposios internacionales, misiones extranjeras,
el proceso argumental de la Nueva Gestión Pública. procesos de capacitación y formación, informes de
instancias internacionales –ONU, OEA, BID, FMI,
En este sentido la Nueva Gestión Pública, es entendida OMC–, revistas especializadas, libros especializados,
como una filosofía administrativa, como un conjunto prensa internacional, etc.), que fueron reproducidos
de doctrinas y justificaciones diversas que giran en nacionalmente en diferentes medios de difusión
torno a problemas comunes, como lo es la relación especializados (foros y simposios nacionales,
cliente-ciudadano; la reducción de costos y la creación cursos, revistas especializadas, misiones e informes
del valor; la relación eficacia-eficiencia; la prestación de expertos, libros especializados, prensa, etc.),
de servicios y el control por resultados, entre otros. especialmente por miembros de la administración
Del trabajo de Barzelay y Hood (1997) se concluye y grupos académicos y de especialistas nacionales y
extranjeros.
que la Nueva Gestión Pública como filosofía admi-
nistrativa, fundamenta su argumentación en: ¿Qué persuadió a las instancias de decisión de
política pública en Colombia a implementar13 ciertos
• La relevancia que le otorga a los cambios cultura-
elementos propios de las doctrinas de la NGP en el
les, para el logro de resultados, respecto a los dife-
proceso de reforma administrativa del Estado?
rentes problemas prácticos de la Administración.
Presenta metodologías y reglas de deducción mí- Se pude plantear que fueron persuadidos por una
nimas y carentes; argumentación efectiva que se sustenta con base
• Presenta reglas de persuasión que son respaldadas
Los estudios sobre implementación, entre los que se destacan los de
13
generalmente por metáforas, ficciones y ejemplos; Giandomenico Majone y Aaron Wildavsk (1978); así como los de
Jeffrey L. Presuman y Aaron Wildavsky (1998), plantean “…la pre-
• Es generalizante y busca la orientación de las
gunta más elemental que puede hacerse sobre la relación que hay entre
conductas organizacionales con criterios similares el pensamiento y la acción: ¿cómo pueden manifestarse ideas en un
para ámbitos diferentes. mundo de comportamientos?” (Jeffrey y Wildavsky, 1998).
Jackson15, pero es de interés, desde sus aportes poder retratar los quienes, cómos y qué administrativos
de la Nueva Gestión Pública (NGP), caracterizada
como un conjunto de doctrinas (Hood y Jackson,
Si es de interés, remitirse a la segunda parte titulada: “quién,
15
Selección: 1. Seleccionar a los mejores y más brillantes para los cargos de responsabilidad.
2. Seleccionar a la media o a los de segundo rango, para los cargos con poca responsabilidad.
Tipo quién Ascenso: Permitir a los superiores juzgar los méritos del ascenso.
Remuneración: Relacionar la remuneración con los resultados.
Antigüedad: Duración limitada con despido por parte de quien contrata.
Habilidades: Preferir las habilidades administrativas o gerenciales. Uso especializado de tecnologías administrativas.
Autoridad: Un jefe, poder delegado. Emplear la autoridad individual con facultades delegadas.
Procedimiento: 1. Alta discrecionalidad gerencial. 2. Control por métodos empresariales lucrativos. 3. Orientación hacia
Tipo cómo los resultados
Hacer/comprar: 1. Orientación hacia la contratación. Subcontratar si es posible.
Especialización: Separar el diseño de las políticas de la ejecución.
Del estudio de la Nueva Gestión Pública, asimilando transformaciones del Gobierno, profundizar en la
la propuesta de Barzelay y Hood, considero que relación entre las nuevas políticas de gestión pública,
sería de interés en el marco de futuros estudios afines a la NGP y el enfoque de la gobernanza con el
sobre políticas públicas y en pro de entender las fin de comprender mejor las transformaciones de la
acción pública.
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74 temas de administración
administración PÚBLICA y gestión pública