La identificación del contenido del pliego de prescripciones técnicas

Admitiendo la dificultad que a veces representa la tarea de deslindar las cláusulas administrativas de
las prescripciones técnicas, resulta exigible el esfuerzo de encauzar cada una al documento específico
que debe contenerla, evitando la confusión y posibilitando la claridad en la definición de las condiciones
básicas del contrato y en consecuencia la presentación de las ofertas por los licitadores.
30/07/2012
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Los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas tienen ambos

naturaleza contractual, pero cada uno de ellos una finalidad y un contenido bien diferenciado.
Es comúnmente admitido que el pliego de cláusulas administrativas particulares determina el régimen
jurídico del contrato, rige el procedimiento contractual y los derechos y deberes de las partes en la
ejecución del contrato, mientras que el pliego de prescripciones técnicas debe limitarse al
establecimiento y definición de los aspectos técnicos que debe reunir el objeto de la prestación, es
decir, sirve para definir el objeto del contrato y sus características técnicas. De este modo el pliego de
prescripciones técnicas complementa al pliego de cláusulas administrativas, siendo el alcance de las
prescripciones técnicas más limitado que el de las cláusulas administrativas, pues sólo afectan a la
naturaleza o cualidades de la prestación como objeto físico y funcional.
Sin embargo, la configuración legal de ambos documentos no aparece dibujada en la legislación de una
forma tan delimitada. Cuando el artículo 115 TRLCSP se refiere al pliego de cláusulas administrativas
particulares, establece que en él “se incluirán los pactos y condiciones definidores de los derechos y
obligaciones de las partes del contrato y las demás menciones requeridas por esta Ley y sus normas de
desarrollo”, mientras que el artículo 116 TRLCSP se refiere a “los pliegos y documentos que contengan
las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus
calidades, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley”.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público hace continuas alusiones al pliego de
cláusulas administrativas particulares. Por el contrario, son contadas las ocasiones en las que la Ley
menciona expresamente el pliego de prescripciones técnicas, a saber:
- En el artículo 109, que establece la incorporación al expediente de los pliegos de cláusulas
administrativas particulares y de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato y la sustitución
de ambos por el documento descriptivo del artículo 118.1 cuando el procedimiento de adjudicación del
contrato sea el diálogo competitivo.
- En el artículo 116, que se refiere a los pliegos de prescripciones técnicas, tanto particulares como
generales.
- En el artículo 117, que contiene las normas detalladas para el establecimiento de las prescripciones
técnicas.
- En el artículo 123, que cita el pliego de prescripciones técnicas particulares como uno de los
documentos que deben contener los proyectos de obras.
- El artículo 133, según el cual ambos pliegos, el de cláusulas administrativas y el de prescripciones
técnicas deben fijar las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, las tarifas de los usuarios y
el canon de la administración en el contrato de gestión de servicio público.
- El 137, que hace obligado para ciertos contratos de los entes del Sector Público que no sean
Administración Pública la aplicación de las normas del 117 para establecimiento de prescripciones
técnicas.
- El artículo 208, para el que los efectos de los contratos administrativos se rigen por las dos clases de
pliegos, administrativos y técnicos, tanto generales como particulares.
- El 292, que somete la entrega de los bienes en el contrato de suministro a lo que establezca tanto el
pliego de prescripciones técnicas como el de cláusulas administrativas.
Pero además el Texto Refundido menciona en numerosas ocasiones a “los pliegos”, en plural y de forma
genérica, para referirse a veces a ambas clases de pliegos, sin hacer distinción - como por otra parte
ocurre cuando los menciona expresamente, como acabamos de ver en los casos citados- y a veces sólo
al de cláusulas administrativas. En otras ocasiones se refiere al “pliego”, en singular, y sin especificar a
cuál de ellos se refiere.
En estos casos en los que la Ley menciona el pliego sin determinar si se trata de una cláusula
administrativa o de una prescripción técnica nos orientamos por el sentido de las palabras y así
consideramos cláusula administrativa la que regula las actuaciones de la Administración en sus
relaciones con los ciudadanos para la adjudicación y ejecución de un contrato, mientras que la
prescripción técnica se identifica con los procedimientos y recursos necesarios para ejecutar una
prestación.
De esta forma, lo que entenderíamos ordinariamente como una prescripción técnica se identifica con
su configuración legal. Resulta muy descriptivo a este respecto el artículo 123 TRLCSP, que al mencionar
los documentos que componen el proyecto de las obras, cita el pliego de prescripciones técnicas
particulares “donde se hará la descripción de las obras y se regulará su ejecución, con expresión de la
forma en que ésta se llevará a cabo, las obligaciones de orden técnico que correspondan al contratista,
y la manera en que se llevará a cabo la medición de las unidades ejecutadas y el control de calidad de
los materiales empleados y del proceso de ejecución”.
Para identificar con carácter general el contenido del pliego de prescripciones técnicas particulares
debemos recurrir al Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas,
aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, cuyo artículo 68 establece que este pliego
contendrá, al menos, los siguientes extremos:
a) Características técnicas que hayan de reunir los bienes o prestaciones del contrato.
b) Precio de cada una de las unidades en que se descompone el presupuesto y número estimado de las
unidades a suministrar.
c) En su caso, requisitos, modalidades y características técnicas de las variantes.
El precepto establece el contenido mínimo del pliego de prescripciones técnicas. Tanto el Texto
Refundido como el Reglamento de la Ley de Contratos son prolijos en la determinación de las
cuestiones cuya regulación debe contenerse en el pliego de cláusulas administrativas y puede
concluirse que en las materias reservadas a éste no debe entrar el pliego de prescripciones técnicas.
En este sentido el apartado 3 del artículo 68 antes citado establece que “en ningún caso contendrán
estos pliegos declaraciones o cláusulas que deban figurar en el pliego de cláusulas administrativas
particulares”.
Sin embargo la práctica diaria es otra muy diferente, ya que el pliego de prescripciones técnicas
“invade” los aspectos reservados por la legislación al de cláusulas administrativas. Y no sólo eso, sino
que también con frecuencia ambos pliegos regulan una misma cuestión de forma discrepante. Cuando
la incongruencia entre las cláusulas de los pliegos administrativo y técnico de una licitación impide
conocer con claridad las condiciones básicas del contrato y por tanto la forma en la que los licitadores
deben realizar su oferta, la conclusión no puede ser otra que la nulidad de los pliegos que rigen el
procedimiento, ya que la oscuridad de las cláusulas no puede perjudicar a los eventuales licitadores.
Las razones de que muy a menudo el pliego de cláusulas administrativas y el de prescripciones técnicas
se solapen y en ocasiones con discrepancias, pueden ser de distinta índole. Ya hemos visto cómo la
propia Ley cita continuamente los pliegos, sin distinguir muchas de las veces a cual de ellos se refiere.
Y por otra parte el artículo 116 TRLCSP admite que las prescripciones técnicas se pueden contener en
los pliegos o en otros documentos. La falta de precisión en ambos casos produce confusión. Pero es
que además nos encontramos ante una cuestión compleja, en la que no siempre es fácil distinguir, ya
que los dos pliegos, administrativo y técnico, tienen en común la regulación del contrato y no siempre
se puede separar la regulación de los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones
de las partes del contrato a que se refiere el artículo 115 TRLCSP como contenido del pliego de cláusulas
administrativas, de la definición del objeto del contrato y sus características técnicas a que debe
obedecer el pliego de prescripciones técnicas. Especialmente en aquellos contratos en los que su
ejecución no parece poner en juego prescripciones de tipo técnico.
Dado que el pliego de cláusulas administrativas suele tener un contenido muy prolijo, quizá la tendencia
sea la de reproducir en el pliego de prescripciones técnicas todas las cuestiones “clave”, haciendo una
especie de resumen en el que se incluyen cuestiones relativas a ambos pliegos. Que haya discrepancias
entre ellos es solo una consecuencia posibilitada por esta forma de proceder, a la que contribuye el
hecho de que el pliego de prescripciones técnicas carece del control que para el de administrativas
representa el informe preceptivo.
Para evitar la confusión nos sirve de guía, una vez más el Derecho Comunitario. El anexo VI de de la
Directiva 2004/18/CE establece de manera muy descriptiva el contenido de las prescripciones técnicas,
distinguiendo su contenido según se trate de contratos públicos de obras o de contratos públicos de
suministro o de servicios. Resumiendo, para los primeros entiende como especificación técnica el
conjunto de las características requeridas de material, producto o suministro, y que permitan
caracterizarlos de manera que respondan a la utilización a que los destine el poder adjudicador. Y para
los contratos de suministro o de servicios, la definición de las características exigidas de un producto o
de un servicio.
Admitiendo la dificultad que a veces representa la tarea de deslindar las cláusulas administrativas de
las prescripciones técnicas, resulta exigible el esfuerzo de encauzar cada una al documento específico
que debe contenerla, evitando la confusión y posibilitando la claridad en la definición de las condiciones
básicas del contrato y en consecuencia la presentación de las ofertas por los licitadores.
El AVE a La Meca, de sueño faraónico a pesadilla de resolución compleja

Un consorcio que no lo parece tanto, un contratista más que inflexible y el desierto complican el emblema
de la marca España.
JOSÉ ANTONIO BRAVO
01/03/2015 a las 07:31h.
Amanecía el 26 de octubre de 2011 cuando la alegría se extendía por las cúpulas de varias constructoras
españolas de renombre y, sobre todo, del Ministerio de Fomento dirigido entonces por el socialista
José Blanco. La Organización Saudí de Ferrocarriles (remedo del monopolio de la antigua Renfe)
anunciaba la adjudicación a un consorcio español de la mayor obra de infraestructura en su historia,
que sería el gran emblema de la marca España.

Había que construir la superestructura (vías, sistemas de comunicación y electrificación, y centro de

control) de la línea ferroviaria de alta velocidad que unirá las ciudades santas del islam de Medina y La
Meca, además de aportar los trenes y gestionarla, al menos, por doce años. Un trazado de 450
kilómetros por tierras de Arabia Saudí, de los que apenas una quinta parte transcurrirá en zonas
urbanas y el resto habrá de atravesar páramos y, sobre todo, el temido desierto. El llamado ‘AVE de los
peregrinos’ será pionero en una geografía tan inhóspita.

Sobre la mesa, un presupuesto de 6.736 millones de euros, que entonces se presumía un negocio
redondo y que hoy, sin embargo, se teme que quede corto. Y es que en poco más de tres años, el sueño
de construir una macro-infraestructura casi faraónica puede tornar en una pesadilla de muy complicada
resolución.

Los gobernantes saudíes rumiaban problemas desde mayo por retrasos en las obras, que las empresas
españolas achacan a deficiencias del consorcio chino-árabe que debía ejecutar la primera fase (la
infraestructura básica). En septiembre, el presidente de la ‘Renfe’ saudí (SRO por sus siglas en inglés),
Mohamed Khalid Al-Suwaiket, advertía de que había que «acelerar el ritmo» y se mostraba molesto
con el consorcio, salvo «con algunos socios» como Talgo, que fabricará los primeros 35 trenes.

Para casi todos los demás, un reproche que contrasta con la comprensión hacia la parte china, pese a
reconocer que pasó problemas financieros «ya solucionados» que afectaron a su trabajo -se le achacan
las grietas y fisuras surgidas después en la plataforma-. Su socio árabe forma parte del poderoso grupo
local Bin Laden, el mismo que junto a la compañía ferroviaria alemana pública DBI revisa la labor de los
españoles y, a su vez, futuro competidor del AVE local pues gestiona la línea de autobuses entre Medina
y La Meca.

Los saudíes, acostumbrados a métodos más que ‘peculiares’ de negociación, aprovecharon el primer
talón de Aquiles de los españoles. Y es que el consorcio a duras penas se comporta como tal, con sendos
viejos ‘enemigos’ al frente de dos de sus principales miembros -Juan Miguel Villar Mir (OHL) y Florentino
Pérez (ACS, que participa con su filial Cobra)- y, además, una difícil mezcolanza de empresas públicas y
privadas hasta un total de 14 socios.

La política, un lastre

Para colmo, la política ha pesado desde el principio más que la técnica, y la diplomacia -con el rey Juan
Carlos a la cabeza- apenas sirve de apagafuegos. No es casual que haya habido cuatro relevos forzados
-incluso por los saudíes- de altos cargos del consorcio, conocido como ‘Al Shoula’, y el despido
fulminante de su consejero delegado. Su relevo ha sido Santiago Ruiz, ex director general de FCC y
responsable del proyecto del Metro de Riad, donde era alcalde Abdullah bin Abdulrahman Al-Muqrib,
hoy ministro de Transportes y el más severo con las obras.

Nombrado en diciembre, antes de concluir 2014 ya sugería la imposición de sanciones si había retrasos
e incluso la revocación del contrato. Siendo este panorama malo, lo que más agobiaría a corto plazo a
los contratistas españoles sería la ejecución de los avales por valor de 665 millones de euros que les
prestaron un grupo de bancos encabezados por BBVA y Caixabank. Precisamente estos días tratan de
renegociar con ellos para reducir los costes financieros, pues se firmaron en unas condiciones muy
desfavorables (la prima de riesgo rozaba los 600 puntos).

Con ese dinero se han cubierto los anticipos entregados por el cliente (la SRO) para iniciar las obras y
la fabricación de los trenes, además de preservar posibles incumplimientos del acuerdo. Los saudíes lo
saben y están apretando sobremanera las tuercas. La próxima semana deben presentar su nuevo
‘project management’ (plan de ejecución) acorde a lo estricto de las fechas de entrega del proyecto.
«No quiero hablar más con políticos, quiero soluciones», les ha advertido con claridad Al-Muqrib.
Toda la infraestructura, según se preveía, debe estar lista para operar a finales de 2016, aunque los
viajes comerciales no comenzarían hasta 2017. La obra, no obstante, se entregaría por tramos -donde
los retrasos acumulados van desde unos pocos meses a más de un año-, de modo que, por ejemplo, un
primer segmento de 80 kilómetros en torno a la ciudad de Yeda debería poder probarse en un viaje
inaugural entre finales de marzo y principios de abril. En primera fila de los asientos estarán el ministro
saudí de Transportes y su homóloga española, Ana Pastor.

La titular de Fomento tiene entre las manos la peor ‘patata caliente’ de su mandato, aunque se esfuerza
en cerrar filas -el consorcio ha celebrado media docena de cumbres desde noviembre- y negar
problemas. El grupo español «está cumpliendo sus obligaciones», insistía el martes, y todo «va por buen
camino» pese al retraso en la entrega de la plataforma, «de entre ocho y diez meses».

Evitaba referirse a conflictos internos -OHL se ofreció a hacer tramos de otros socios y la gallega Copasa,
molesta con su insinuación, hizo lo propio con ella- y a defectos técnicos. Las soluciones previstas al
viento y las arenas del desierto son costosas (placas y túneles), o de dudosa efectividad (muros y zanjas).
El plan B es, por ahora, limpiar las vías cada noche, confiesa un técnico.