TEMA 20.

LOS PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS GENERALES Y

PARTICULARES.
NORMAS TÉCNICAS Y LOS PLIEGOS DE CONDICIONES TÉCNICAS.
APLICACIÓN AL CASO CONCRETO DE LA CIUDAD DE ZARAGOZA.
1) LOS PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS GENERALES Y PARTICULARES
Los pliegos constituyen el documento que contiene la totalidad de las cláusulas que van a regir el
contrato administrativo, así como los derechos y obligaciones que corresponde a cada una de las partes
del mismo. Con carácter general se diferencia entre:

 pliegos de cláusulas administrativas generales , de carácter potestativo y que definen de forma

genérica las condiciones del contrato, y
 pliegos de cláusulas administrativas particulares , de carácter obligatorio y que concretan de
forma exhaustiva las condiciones que han de regir la contratación, sin perjuicio de que
mediante el propio contrato pueda completarse tal regulación.

Los pliegos son documentos típicos en la contratación administrativa española. La Real Academia
Española los define como aquel "documento en el que constan las cláusulas de un contrato o subasta".
Simplificada o básicamente puede servirnos esta definición, que completaremos con otros aspectos de
un instrumento esencial en la contratación administrativa.

Los pliegos contienen la práctica totalidad de derechos y obligaciones de las partes del contrato
administrativo. Es decir, tanto la Administración contratante como el empresario contratista encuentran
en los pliegos la definición de sus derechos y obligaciones. Sólo el contrato puede completar el catálogo
de derechos y obligaciones y concretar el modo de ejercicio, en su caso.

Sabiendo que ese es el contenido de los pliegos es fácil entender que se trata de un documento
esencial, clave en la contratación pública, pues su relevancia jurídica es enorme. Ello ha llevado a la
jurisprudencia a acuñar el aforismo de que "el pliego es ley del contrato."

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, al igual que sus precedentes, distingue dos categorías de pliegos
de cláusulas administrativas (artículos 121 y 122 Ley Contratos Sector Público). En ambos casos, y como
manifestación del principio de jerarquía normativa, los pliegos han de respetar lo establecido por la Ley
de Contratos del Sector Público (y también por las demás) y sus normas de desarrollo.

Y, de acuerdo con este mismo principio, los pliegos de cláusulas administrativas particulares habrán de
respetar lo establecido por los pliegos generales, cuando hayan sido aprobados éstos, y también los
contratos han de ajustar su contenido al de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte
integrante de los mismos.

En el caso de que en los pliegos particulares se propongan estipulaciones contrarias a las establecidas
por los pliegos generales, será preceptivo que informe previamente la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa.

El pliego de cláusulas administrativas es el documento en el que se recogen todos los aspectos que
interesa conocer de cara a la licitación del contrato -y vinculantes entre las partes-, tales como:

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 Los requisitos de solvencia económica y técnica.

 Los criterios de adjudicación.
 Y, en algunos casos también se incluyen los criterios de desempate o los criterios por los cuales
una oferta puede ser calificada como anormalmente baja.

Por un lado, en el pliego de cláusulas administrativas, se contendrá toda la información necesaria para
conocer las reglas particulares de cada procedimiento de licitación, es decir, los términos en virtud de
los cuales se adjudicará el contrato. De otro lado, en el pliego de cláusulas administrativas también se
conocen todos los aspectos fundamentales de cara a la ejecución del contrato.

Toda esta información está contenida en este documento desde el principio del proceso de
concurrencia, de modo que los licitadores pueden preparar y presentar su oferta sabiendo desde el
primer momento qué y cómo se va a valorar, así como cuáles serán sus derechos y obligaciones a la hora
de ejecutar el contrato.

En definitiva, el pliego de cláusulas administrativas, resulta ser básicamente el contrato que los
licitadores firmarán si se les adjudica finalmente el mismo y las reglas de juego de la licitación hasta
llegar en su caso al mismo.

a) Pliego de cláusulas administrativas generales

En primer lugar, los pliegos de cláusulas administrativas generales pueden ser aprobados por las
distintas Administraciones Públicas territoriales, resultando de aplicación a los contratos del mismo tipo
que celebren en lo sucesivo.

En el ámbito de la Administración General del Estado, los pliegos de cláusulas administrativas generales
han de ser aprobados por el Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados, a
propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, y previo dictamen del Consejo de Estado. Estos
pliegos servirán para los órganos de contratación de la Administración General del Estado, sus
Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás
entidades que gocen de la condición de Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal.

Las Comunidades Autónomas y las Entidades locales también pueden aprobar pliegos de cláusulas
administrativas generales, conforme a sus normas específicas, previo dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiera.

Para mayor abundamiento, en virtud del artículo 122.7 de la LCSP, en el ámbito de la Administración
General del Estado, organismos autónomos y demás administraciones que formen parte del sector
público estatal, la aprobación de los pliegos va precedida de un informe del Servicio Jurídico respectivo,
a excepción, de aquellos pliegos de cláusulas administrativas particulares que se ajusten a un modelo de
pliego que ya haya sido objeto de dicho informe.

b) Pliego de cláusulas administrativas particulares

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (a diferencia de los generales, cuya aprobación es
potestativa) son de existencia obligatoria en todos los expedientes de contratación (a excepción de los
contratos menores, para los que la Ley dispensa de la mayoría de trámites y documentos). Por eso, el
artículo 122.1 Ley Contratos Sector Público expresa en términos imperativos que: "los pliegos de
cláusulas administrativos particulares deberán aprobarse previamente a la autorización del gasto o
conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su
adjudicación, y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético.
En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones."

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La aprobación del pliego de cláusulas administrativas particulares corresponde al órgano de

contratación, previo informe del servicio jurídico en la Administración General del Estado, sus
organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás
Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal (informe que no será necesario cuando
se ajuste a un modelo de pliego que haya sido previamente objeto de tal informe). En las Entidades
locales, han de informar previamente el Secretario (o en su caso al titular del órgano que tenga atribuida
la función de asesoramiento jurídico en los municipios a los que se aplica el régimen de gran población)
y el Interventor.

Respecto al contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, y tal como

adelantábamos más arriba, el artículo 122.2 Ley Contratos Sector Público concreta que habrán de incluir
"los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y
ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de
ejecución se establezcan; los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las
partes del contrato; la previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea
posible; la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores
conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación; y las demás menciones requeridas por la Ley y
sus normas de desarrollo.".

Asimismo, los pliegos de cláusulas administrativas particulares también podrán establecer penalidades
para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la prestación que afecten a
características de la misma, en especial cuando se hayan tenido en cuenta para definir los criterios de
adjudicación, o atribuir a la puntual observancia de estas características el carácter de obligación
contractual esencial.

En cuanto al concreto clausulado de los pliegos particulares, resulta de gran interés acudir al aún vigente
Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (la norma reglamentaria
que a esta fecha desarrolla la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por Real Decreto
1098/2001, de 12 de octubre), en el cual se ofrecen unas pautas de gran utilidad para la elaboración de
los pliegos en función del tipo de contrato a celebrar.

Finalmente, es importante también tener en cuenta que los órganos de contratación pueden aprobar
modelos de pliegos particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga. Se
trata de los conocidos comúnmente como pliegos tipo y que ofrecen, entre otras razones de economía
de gestión administrativa, la ya mencionada de que en tales casos no es preciso el informe del servicio
jurídico para cada pliego, sino que basta con el informe emitido para el modelo de pliego.

Según el art. 122.2, los PCAP, en los pliegos se incluirán:

 Los criterios de solvencia y adjudicación del contrato.

 Las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de
adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan.
 La previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea posible de
acuerdo con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 214.1.
 La obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores
conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación.
 La transferencia, en su caso, de derechos de propiedad intelectual o industrial, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 308 de la LCSP respecto de los contratos de servicios.
 Las penalidades para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la
prestación que afecten a características de la misma, en especial cuando se hayan tenido en
cuenta para definir los criterios de adjudicación.
 Las características de la prestación, que se configuran como obligaciones contractuales
esenciales y que, como tales, pueden dar lugar a la resolución del contrato a tenor del artículo
211.1.f) de la LCSP.

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 La información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo y sobre las

obligaciones en materia medioambiental, social o laboral que podrían desencadenar la
imposición de penalidades a tenor del artículo 192 de la LCSP, y, en su caso, ulteriormente la
resolución del contrato.

El pliego de cláusulas administrativas particulares, sin perjuicio de la aplicación, en su caso, de lo

establecido en el artículo 44 del ET, siempre contemplará la obligación del contratista de responder de
los salarios impagados a los trabajadores afectados por subrogación, así como de las cotizaciones a la
Seguridad social devengadas, aún en el supuesto de que se resuelva el contrato y aquellos sean
subrogados por el nuevo contratista, sin que en ningún caso dicha obligación corresponda a este último.
En este caso, la Administración, una vez acreditada la falta de pago de los citados salarios, procederá a la
retención de las cantidades debidas al contratista para garantizar el pago de los citados salarios, y a la no
devolución de la garantía definitiva en tanto no se acredite el abono de éstos.

2) NORMAS TÉCNICAS Y LOS PLIEGOS DE CONDICIONES TÉCNICAS.

a) Normas Técnicas
Bajo esta denominación se agrupan distintas disposiciones. Unas tienen un claro carácter de Instrucción,
como es el caso de las Normas Básicas de la Edificación (NBE), aprobadas por Real Decreto y obligatorias
para todo tipo de proyectos. Otras, aún cuando se asemejan a una Instrucción, no tienen carácter
obligatorio, en principio, ni siquiera para proyectos de la Administración. Es ese el caso de las Normas
Tecnológicas de la Edificación (NTE).

Por último existen un conjunto de especificaciones técnicas que pretenden establecer una
estandarización y una racionalización en el uso de materiales, equipos, dimensiones de elementos,
procesos industriales, métodos de ensayo, etc. con el fin último de conseguir mejores calidades y
optimización de recursos

Son documentos que contienen especificaciones técnicas basadas en los resultados de la experiencia y
del desarrollo tecnológico. Las normas son el fruto del consenso entre todas las partes interesadas e
involucradas en la actividad objeto de la misma (fabricantes, administración, consumidores,
laboratorios, centros de investigación). Además, debe aprobarse por un Organismo de Normalización
reconocido.

Los principales organismos que elaboran normas son los organismos nacionales de normalización. En
España, es AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación). La mayoría de estos
organismos nacionales son miembros de ISO (Organismo Internacional de Normalización). Y en el
ámbito europeo es el CEN (Comité Europeo de Normalización), el cual elabora las normas europeas EN.

b) Pliego de Prescripciones Técnicas

A diferencia de los pliegos de cláusulas administrativas, que contiene las condiciones que han de regir la
contratación y señala los derechos y obligaciones de las partes, los pliegos de prescripciones técnicas
prevén las pautas técnicas que hayan de regir la realización de la prestación y la definición de sus
calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada
contrato establece la Ley de Contratos del Sector Público

El pliego de prescripciones técnicas es uno de los documentos que integra el expediente de

contratación, diferenciándose entre pliego de condiciones técnicas generales, a aprobar por el Consejo
de Ministros, a propuesta del Ministro correspondiente, previo informe de la Junta Consultiva de
Contratación Pública del Estado, y pliego de condiciones técnicas particulares, a aprobar por el órgano

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de contratación con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella y siempre antes
de la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación.

Su contenido está compuesto por las prescripciones técnicas que hayan de regir la realización de la
prestación y la definición de sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con
los requisitos que para cada contrato establece la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, la Ley).

En el ámbito europeo, la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero
de 2014, sobre contratación pública, define las "especificaciones técnicas" según el tipo de contrato:

a. cuando se trate de contratos públicos de obras, se consideran tales "el conjunto de las
prescripciones técnicas contenidas principalmente en los pliegos de la contratación, en
las que se definan las características requeridas de un material, producto o suministro,
y que permitan caracterizarlos de manera que respondan a la utilización a que los
destine el poder adjudicador; asimismo, los procedimientos de aseguramiento de la
calidad, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado,
marcado y etiquetado, las instrucciones de uso y los procesos y métodos de
producción en cualquier fase del ciclo de vida de las obras; incluyen asimismo las
reglas de elaboración del proyecto y cálculo de las obras, las condiciones de prueba,
control y recepción de las obras, así como las técnicas o métodos de construcción y
todas las demás condiciones de carácter técnico que el poder adjudicador pueda
prescribir, por vía de reglamentación general o específica, en lo referente a obras
acabadas y a los materiales o elementos que las constituyan";
b. cuando se trate de contratos públicos de suministro o de servicios, se entiende por
especificación técnica "aquella especificación que figure en un documento en la que se
definan las características exigidas de un producto o de un servicio, como, por
ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de comportamiento ambiental y climático,
el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad de las personas con
discapacidad) y la evaluación de la conformidad, el rendimiento, la utilización del
producto, su seguridad, o sus dimensiones; asimismo, los requisitos aplicables al
producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las
pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones
de uso, los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida del
suministro o servicio, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad"
(Anexo VII).

Conforme a nuestra legislación, el pliego de prescripciones técnicas particulares ha de ser aprobado,

como antes indicábamos, por el órgano de contratación con anterioridad a la autorización del gasto o
conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir ésta, antes de su
adjudicación, si bien cabe que, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del
Estado, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro correspondiente, establezca pliegos de
prescripciones técnicas generales a que hayan de ajustarse la Administración General del Estado, sus
organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y demás
entidades que gocen de la condición de Administraciones Públicas integrantes del sector público estatal.

La Ley, en el mismo sentido que las directivas comunitarias, tras definir en su artículo 125 una serie de
conceptos, establece una serie de reglas para el establecimiento de prescripciones técnicas con objeto
de evitar que éstas produzcan un efecto discriminatorio o impida la concurrencia. Por eso el artículo
126.1 expresa que: "las prescripciones técnicas proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones
de igualdad del procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos
injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia".

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En la medida de lo posible, las prescripciones técnicas deben tener en cuenta criterios de accesibilidad
universal y diseño para todos como los definidos en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de
noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con
discapacidad y de su inclusión social, y siempre que el objeto afecte o pueda afectar al medio ambiente,
aplicando criterios de sostenibilidad y protección ambiental, de acuerdo con las definiciones y principios
del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de prevención y control integrados de la contaminación.

Las distintas reglas que establece este artículo 126 persiguen la mejor definición de las condiciones en
que se deben desarrollar las prestaciones del contratista, sin menoscabar la concurrencia, sin que sea
posible, por ejemplo, mencionar marcas de productos salvo casos excepcionales.

3) APLICACIÓN AL CASO CONCRETO DE LA CIUDAD DE ZARAGOZA.

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