Mgpgegp202208 Mod4

Gestión Estratégica en la Gestión Pública
REV072022
Módulo 4
Gestión por procesos
GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Contenido
1. BASES CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN POR PROCESOS .......................................................................... 3
1.1. LA GESTIÓN PARA RESULTADOS Y EL PROCESO DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO ........................................................5

1.1.1. La nueva gestión pública como marco de la Gestión para Resultados ...........................................5
1.1.2. La gestión para resultados y la gestión del proceso de creación de valor público ..........................6
1.1.3. Modelo conceptual de la GpRD.....................................................................................................12
1.1.3.1. Dimensiones, objetivo y definición de la gestión para resultados (GpR)............................................... 12
1.2. LA GESTIÓN DEL CAMBIO Y LA INNOVACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS: ENTRE LA MEJORA CONTINUA Y LA
REINGENIERÍA DE PROCESOS ................................................................................................................................ 18
1.2.1. Elementos relevantes para el cambio en las instituciones públicas ..............................................19
1.2.1.1. Estructura organizacional ...................................................................................................................... 19
1.2.1.2. Cultura organizacional ........................................................................................................................... 19
1.2.1.3. Herramientas e instrumentos de gestión .............................................................................................. 20
1.2.2. Tipos de cambio o innovación .......................................................................................................21
1.2.2.1. Innovación incremental ......................................................................................................................... 21
1.2.2.2. Innovación radical ................................................................................................................................. 21
1.2.3. La mejora continua en las organizaciones ....................................................................................23
1.2.3.1. La mejora continua como capacidad ..................................................................................................... 24
1.2.3.2. La mejora continua en las instituciones públicas .................................................................................. 25
2. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA (PNMGP) Y LA IMPORTANCIA DE

LA GESTIÓN POR PROCESOS ..................................................................................................................... 31
2.1. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA (PNMGP)..................................................32

2.1.1. Principales deficiencias de la gestión pública en el Perú ..............................................................32
2.1.2. Objetivos .......................................................................................................................................33
2.1.2.1. Objetivo general .................................................................................................................................... 33
2.1.2.2. Objetivos específicos ............................................................................................................................. 33
2.1.3. Alcance de la política ....................................................................................................................35
2.1.4. Principios orientadores de la política de modernización ..............................................................35
2.1.5. Pilares centrales de la Política de Modernización de la Gestión Pública ......................................36
2.1.5.1. Primer pilar: políticas públicas, planes estratégicos y operativos ......................................................... 37
2.1.5.2. Segundo pilar: presupuesto por resultados........................................................................................... 37
2.1.5.3. Tercer pilar: gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional ............. 38
2.1.5.4. Cuarto pilar: servicio civil meritocrático ................................................................................................ 38
2.1.5.5. Quinto pilar: sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento ............... 39
2.1.6. Ejes transversales de la Política Nacional de Modernización .......................................................39
2.1.7. Lineamientos para la modernización de la gestión pública ..........................................................40
2.2. LA GESTIÓN POR PROCESOS COMO PILAR DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
(PNMGP) ......................................................................................................................................................41
2.2.1. Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional ........................41
2.2.2. La gestión por procesos ................................................................................................................41
2.2.3. Metodología para la implementación de la gestión por procesos en las entidades de la
administración pública............................................................................................................................43
2.2.3.1. Gestión por procesos orientada a resultados y los sistemas de gestión ............................................... 43
2.2.3.2. Principios orientadores de la gestión por procesos ............................................................................... 46
2.2.3.3. ¿Cómo implementar la gestión por procesos en la entidad? ................................................................ 46
2.2.4. Institucionalización de la gestión por procesos ............................................................................54
2.2.4.1. Desafíos para la implementación de la gestión por procesos ............................................................... 54
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 55
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 55

1. Bases conceptuales de la gestión por

procesos
Antes de comenzar el estudio de la gestión por procesos y su aplicación en la
gestión pública, es necesario recordar un aspecto importante del módulo 1 del
curso, que se refiere a las principales características de la gestión pública. Al
respecto, se señaló que para que pueda ponerse en práctica de forma efectiva es
necesario identificar tres elementos:
 Qué servicios ofrece el Estado.

 Qué procesos debe ejecutar para entregar dichos servicios.
 Qué insumos requiere.
Los servicios que ofrece el Estado están organizados en términos agregados, y

corresponden al servicio que el Estado entrega como una organización única
integrada, como por ejemplo el servicio de salud, el servicio de educación o el
servicio de concesión del patrimonio forestal. Para materializar el servicio agregado,
son varias organizaciones del Estado las que deben entregar servicios específicos,
en nivel sectorial y por nivel de gobierno (nacional, regional y local). En el caso de
la educación, por ejemplo, el resultado (logros de aprendizaje) es solo posible si la

escuela tiene todo lo necesario para desarrollar la actividad educativa, lo que incluye
electricidad (responsabilidad del Ministerio de Energía y Minas) y agua potable
(responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), etc.
Cada servicio agregado requiere de la ejecución de un proceso dentro de cada

organización pública responsable, y que está asociado a la estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestión por procesos, y cada servicio
agregado requiere de acciones de coordinación entre los sectores y entre los niveles
de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante, pues una
organización estatal no puede realizar actividades si no está autorizado para ello en
su marco funcional y de competencias. Los procesos son posibles de realizar, pues
existen los insumos requeridos, como son personal (servidores públicos),
presupuesto y logística para contar con los materiales necesarios.
CARACTERÍSTICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
 Del Estado («agregados»).

 De la organización
(«específicos»).
 Estructura organizacional.
 Marco legal.
 Coordinación (dentro y fuera).
 Servidores públicos.
 Presupuesto.
 Logística.
 Tecnología.
En ese sentido, antes de proceder a explicar la forma de aplicación de la gestión

por procesos en la gestión pública, es necesario conocer la base conceptual que
sustenta su importancia estratégica y aplicación en la entrega eficiente y eficaz de
los productos o servicios que las organizaciones públicas brindan a la ciudadanía.

1.1. La gestión para resultados y el proceso de creación de

valor público1
1.1.1. La nueva gestión pública como marco de la Gestión para

Resultados
Durante la década de 1970, los países desarrollados emprendieron reformas para

dar respuesta a la crisis fiscal de ese momento y para enfrentar algunas disfunciones
que el Estado de bienestar había generado. Esas reformas, conocidas
genéricamente como la nueva gestión pública, e inspiradas en la gerencia del
sector privado, apuntaron a modificar el modelo burocrático de Estado. Este se
fundamentaba en una serie de principios, entre ellos, la impersonalidad de las
relaciones de trabajo, la estandarización de los procedimientos y rutinas laborales,
el mérito técnico y profesional como factor de reclutamiento y promoción de los
funcionarios públicos, la racionalidad de la división del trabajo y el establecimiento
de jerarquías de la autoridad. Con el tiempo, este modelo se derivó en estructuras
institucionales rígidas, centralizadas, piramidales y orientadas hacia los
procedimientos que no respondían a las demandas del nuevo contexto social y
económico.
Como se mencionó y describió en el módulo 2 del presente curso, la nueva gestión

pública (NGP) es una corriente gestada en la década de 1970 por los países
desarrollados; promueve la incorporación de una perspectiva gerencial en la
administración del Estado. Propone reemplazar el modelo tradicional de
organización y entrega de servicios públicos, basado en los principios de la jerarquía
burocrática, la planificación, la centralización y el control directo, por una gerencia
pública basada en una racionalidad económica que busca eficiencia y eficacia.
En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la gerencia pública.

Los países pioneros en la introducción de estos conceptos fueron Australia, Nueva
Zelanda y Reino Unido. No obstante, conviene aclarar que la NGP no es una
corriente homogénea de pensamiento monolítico.
1 Los contenidos presentados en este punto se basan en el análisis de los estudios: BID y CLAD (2007)
Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público; Roberto GARCÍA (2010). La gestión para
resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe; y Jorge KAUFMANN, Mario
SANGINÉS y Mauricio GARCÍA (2015). Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos de la gestión pública para
resultados en América Latina y el Caribe.

Se observa, por lo menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero

tampoco coincidentes (LARBI, 1999):
 La primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuración del

Estado.
 La segunda prioriza la introducción de mecanismos propios del mercado que
estimulan la competencia.
Se resalta que, en los últimos tiempos, la gestión pública —como disciplina— se ha

planteado enfrentar estos nuevos retos mediante el refuerzo de la lógica gerencial
de la NGP; es decir, de la racionalidad económica que busca conseguir eficacia y
eficiencia. Esta lógica comparte, más o menos explícitamente, tres objetivos
principales:
 Asegurar la constante optimización del uso de los recursos públicos en

la producción y distribución de bienes públicos como respuesta a las
exigencias de más servicios, menos impuestos, más eficacia, más eficiencia,
más equidad y más calidad.
 Asegurar que el proceso de producción de bienes y servicios públicos,
incluidas las fases de asignación y distribución, así como las medidas para
mejorar la productividad, sean transparentes, equitativas y
controlables.
 Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeño
de los dirigentes y trabajadores públicos, y con ello promover la efectividad
de los organismos públicos, en miras a posibilitar los dos objetivos anteriores.
Estos propósitos presentes en las actuales demandas ciudadanas, y a los que se

orienta la GpR, son, junto con la democracia, la base principal de legitimidad del
Estado actual. De esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para mejorar
la capacidad de gestión de la administración pública, así como para elevar el grado
de gobernabilidad del sistema político.
1.1.2. La gestión para resultados y la gestión del proceso de creación de

valor público
En el estudio La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en

América Latina y el Caribe realizado por Roberto García y Mauricio García en el año
2010 para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se señala que la gestión
para resultados nació en los países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales
y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En cambio, en los
países en desarrollo, el objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de

desarrollo mayor, por lo que se habla de gestión para resultados en el

desarrollo (GpRD).
Según el BID y CLAD (2007):
«Entre los múltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP en la perspectiva de

fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo, se encuentra la gestión para
resultados, que es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones
públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público
(resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su
desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus
instituciones».
Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD

recoge características específicas del sector público, como los procedimientos del
régimen democrático para la toma de decisiones, la rendición de cuentas, y el
interés público como centro de atención de la gestión. Efectivamente, en el centro
del concepto de GpRD se encuentra la expresión valor público, que se refiere a
los cambios sociales —observables y susceptibles de medición— que el Estado
realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas
mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto, con sentido para la
ciudadanía. Esos cambios constituyen los resultados que el sector público busca
alcanzar.
Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas

para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los
resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La noción de
resultado en la GpRD está asociada al cambio social producido por la acción del
Estado, y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese
cambio, con frecuencia tomados como parámetros para evaluar la acción
gubernamental. Así, por ejemplo, el resultado de la gestión de un ministerio de
educación no se medirá solamente por la cantidad de escuelas construidas, el
número de docentes capacitados o, incluso, el número de niños promovidos de año,
sino por los aprendizajes que efectivamente hayan logrado los alumnos y, a largo
plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educación
recibida.
Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que
son materia de la política social, como la salud y la educación, sino también a los
relativos a otras políticas públicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el
empleo, la administración de justicia o la regulación de los mercados. Es importante
resaltar esta última, pues la provisión de bienes y servicios en un contexto de
competencia reduce sus precios y los pone al alcance de más ciudadanos, lo cual

genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos mencionados son creadores
de valor público y generan cambios en la sociedad.
Por otro lado, la implementación de la GpRD no descansa solamente en los

ministerios productores de bienes o servicios, como los sectoriales, sino también en
los ministerios centrales de Planificación y Finanzas, pues estos son los entes
encargados de regir el funcionamiento de los Sistemas Nacionales de Gestión
Pública (SNGP) que realizan importantes procesos para la creación de valor público.
Experiencias de la efectividad de la GpRD
Desde 2005, varias organizaciones y gobiernos de todo el mundo vienen documentando la

efectividad del enfoque de GpRD para lograr cambios significativos en el impacto que la
actividad del sector público tiene en la calidad de vida de la población. Todos los años se
produce documentos que sistematizan esas experiencias tanto en el ámbito de los gobiernos
nacionales como subnacionales. Los libros de consulta sobre buenas prácticas en la gestión
para resultados en el desarrollo muestran la manera en que las distintas agencias de todo el
mundo están alcanzando una mayor eficacia y eficiencia en los esfuerzos por desarrollar sus
países. Además, proporcionan a los profesionales y a los directivos públicos casos de estudio
y ejemplos de prácticas de cómo implementar la GpRD. Este trabajo de sistematización y
difusión se enmarca en los compromisos que 88 gobiernos, 26 organizaciones multilaterales
y 15 organizaciones de la sociedad civil asumieron en la Declaración de París sobre la Eficacia
de la Ayuda para el Desarrollo, en marzo de 2005. Hasta la fecha se ha publicado tres
ediciones mundiales del libro y están en imprenta nuevas ediciones regionales, incluso una
con casos de América Latina y el Caribe.
Fuente: http://www.mfdr.org
En este contexto, y partiendo de los conceptos hasta aquí señalados, definimos la

GpRD como:
Una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para
generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en
forma colectiva, coordinada y complementaria, debe implementar las instituciones públicas
para generar los cambios sociales con equidad, y en forma sostenible, en beneficio de la
población de un país.
La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de información confiable acerca

de los efectos que la acción gubernamental tiene en la sociedad; por tanto, un
elemento clave para su implementación es la medición de los cambios producidos
por esa acción. Esto supone contar con instrumentos que capten esas variaciones,
con sistemas que procesen la información, y con procedimientos que incluyan el

análisis de los datos en la toma de decisiones, elementos no siempre presentes en

la administración del Estado.
La implementación de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestión del

sector público, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que
normalmente trasciende varios períodos gubernamentales. Estas innovaciones
pueden requerir, entre otras cuestiones:
 Modificaciones del marco legal e institucional de los SNGP.

 Búsqueda de consensos entre las funciones del Estado.
 Capacitación permanente de los funcionarios.
 Alineación de los distintos componentes del ciclo de gestión.
 Nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinación y el
trabajo conjunto, en lugar de la competencia y el trabajo aislado.
Todo ello conlleva procesos complejos de ensayo y error, en los que intervienen
varios actores:
 Las autoridades políticas nacionales.

 Los gerentes públicos.
 El Congreso.
 La oposición política.
 Los organismos de control.
 Las organizaciones de la sociedad civil.
 Los gobiernos subnacionales.
 El sector privado.
Ante todo, la GpRD requiere transformar la cultura institucional imperante, basada

en el cumplimiento de los procedimientos, y crear una nueva, orientada hacia los
resultados. No basta desarrollar nuevas normas para generar una gestión basada
en los resultados; es necesario establecer un ambiente político e institucional en el
que los resultados sean el centro del debate público, en el que se juzgue a las
autoridades por los cambios que han promovido en la sociedad; en el que los
servidores públicos tengan incentivos para cumplir de manera eficiente su trabajo.
Por estas razones, la implementación de la GpRD debe verse no solo como el reto
de un gobierno en particular, sino como un compromiso del Estado.
Tomando en consideración la cadena de resultados explicada en el cuadro 02, el

gran cambio que propone la GpRD es poner en primer lugar los resultados que se
desea alcanzar y, en función de estos, definir la mejor combinación de insumos,
actividades y productos para lograrlo. Este enfoque difiere fundamentalmente del
tradicional burocrático, en el que se parte de los insumos (físicos y financieros) con

los que se cuenta, las actividades o los procesos actuales o conocidos y, en función
de estos, se define los resultados.
La GpRD y la cadena de resultados
«La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es
que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados
(productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de
resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto.
Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos
por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de
programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada
en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus
actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los
resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de
los resultados».
Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)
CADENA DE RESULTADOS
Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)
Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asuman
responsabilidades por el logro de resultados, y no por el mero cumplimiento de
funciones, lo que promueve una rendición de cuentas más sólida y sustantiva,
fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinión
pública y la sociedad civil. Esto supone un giro importante en la manera tradicional
de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad política explícita al más alto
nivel, así como entidades abanderadas del cambio con poder de influencia en el
conjunto del sector público.
Aunque la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las
autoridades públicas y los directivos los responsables primarios de implantarla, los
resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la
provisión de los servicios públicos, sean estos médicos, maestros, recepcionistas u

obreros. Es por ello que, en el ámbito de la administración de los servicios, la GpRD

promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideración de las
demandas de los usuarios y clientes. Por tanto, la GpRD es una estrategia de cambio
institucional que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar
decisiones con el que será afectado por esas decisiones.
Para finalizar con esta breve descripción de las principales características de la

GpRD, es necesario destacar, además, que permite analizar el sector público de
manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestión y
la interacción de los distintos elementos que contribuyen a generar valor público.
Así, la GpRD centra su interés en la manera en que el conjunto de sistemas
nacionales de gestión pública se alinea para obtener los resultados que el Gobierno
se ha planteado, evitando un abordaje aislacionista y sesgado que, como ya quedó
expuesto en esta introducción, ha estado presente en las experiencias de reforma
del Estado en ALC (ver la siguiente figura).
ELEMENTOS DEL CICLO DE GESTIÓN
Fuente. Elaboración propia en función del BID y CLAD (2007).

1.1.3. Modelo conceptual de la GpRD
La conceptualización de la GpRD que se presenta aquí reconoce como antecedente

un primer trabajo: Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público,
elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD] (2007). Se
señala que a partir de dicho trabajo se procedió a desarrollar el modelo conceptual
y tiene gran importancia porque identifica como una de las 04 dimensiones
transversales que conforman la gestión para resultados a los procesos de mejora
continua. A continuación, sobre la base del trabajo mencionado, se describe la
propuesta:
1.1.3.1. Dimensiones, objetivo y definición de la gestión para resultados

(GpR)2
a. Dimensiones de la GpR
Siguiendo su evolución conceptual, desde los puntos de vista de su definición y de

su práctica, se puede observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones.
 Es un marco conceptual de gestión organizativa, pública o privada, en el que

el factor resultado, aplicado a todo el proceso de gestión, se convierte en la
referencia clave.
 Es un marco de adquisición de responsabilidad de la gestión a través de la
vinculación de los directivos al resultado obtenido.
 Es un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del
proceso de gestión, ya que se propone interconectarlos para optimizar su
funcionamiento.
 Finalmente, y especialmente en el ámbito del sector público, la GpR se
presenta como una propuesta de cultura organizativa, directiva y de gestión,
a través de la cual se pone énfasis en los resultados.
Todas estas dimensiones sitúan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual
y operativa que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita
para conseguir la optimización del desempeño gubernamental. Se trata de un
ejercicio de dirección de los organismos públicos que busca conocer y actuar sobre
todos aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la organización.
2 BID y CLAD (2007).

La GpR tiene, por tanto, una dimensión de control organizativo que conviene aclarar,
pues el concepto de control en el sector público tiene connotaciones particulares
derivadas, fundamentalmente, del sistema de auditoría externa que domina en el
Estado. La herramienta GpR no forma parte de esta concepción de control, sino de
otro universo, el de la gestión y dirección estratégica y operativa, ya que permite y
facilita a los directivos de la administración pública el mejor conocimiento y la mayor
capacidad de análisis, diseño de alternativas y toma de decisiones para que logren
los mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos que se hubiese fijado.
Es importante señalar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base para
una mejor rendición de cuentas y una mayor transparencia, su función principal no
es la de servir como instrumento de control de la actuación de los directivos
públicos, sino, más bien, la de proporcionarles a ellos un medio de monitoreo y
regulación para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabría considerar
aquí que solo si dispone del «derecho a la GpR», la dirigencia estará en capacidad
de rendir cuentas apropiadamente.
LA GPR COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN
CONCEPTO DE GESTIÓN PARA

RESULTADOS
Por lo visto hasta aquí, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestión y el
ejercicio de la función directiva. Ello no es obstáculo, sin embargo, para que tal y
como parecen mostrar algunas experiencias ya comentadas, contribuya a la
participación social, a la transparencia y a la rendición de cuentas en el sector
público.

b. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR
Dada la diversidad de aspectos para los que se propone el uso de la GpR y las
múltiples prácticas existentes, la denominación de esta herramienta parecería ser
suficiente para resolver la interrogante sobre cuál es su objeto de trabajo. Así, sería
lógico pensar que, si el objetivo de la GpR es el resultado, su objeto de atención
debería ser también el resultado. Sin embargo, cabe no confundir el propósito de
esta herramienta (mejorar el resultado) con el objeto de su acción, es decir, el
fenómeno sobre el que interviene.
Para aclarar esta cuestión, cabe reflexionar previamente sobre lo que significa un
«resultado» en el ámbito de la administración pública. Desde un punto de vista
semántico, el resultado es el efecto y consecuencia de cualquier acción. Así, el
resultado de un ajuste presupuestario será el grado de aproximación que se alcance
entre ingresos y gastos. En un plan de reducción de personal, será la disminución
que se consiga en el número de empleados. En la gestión, tanto pública como
privada, toda acción realizada en cualquier nivel y sobre cualquier situación o factor,
produce un resultado. La GpR toma en cuenta esta premisa en la medida en que
busca que las acciones públicas
logren un buen resultado o el
mejor.
Desde el punto de vista

estratégico de la administración
de empresas, resultado es la
creación de mayor valor para
el accionista. Esta acepción
puede ser trasladada a la
administración pública; MOORE
(1995) señala que el resultado
que busca un gobierno es la
maximización de la creación
de valor público. Para que esta
afirmación adquiera su pleno
sentido, tal y como lo propone MOORE, es imprescindible aclarar qué se entiende por
valor público.
Según este autor, el valor público se crea cuando se realiza actividades capaces de
aportar respuestas efectivas y útiles a necesidades o demandas que:
 Sean políticamente deseables como consecuencia de un proceso de

legitimación democrática.
 Su propiedad sea colectiva, caracterizando así su naturaleza pública.

 Requieran la generación de cambios sociales (resultados) que modifiquen

ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de algunos grupos específicos
reconocidos como destinatarios legítimos de bienes públicos.
Estas condiciones plantean considerables dificultades de gestión, sin duda muy

superiores a las que enfrenta la gestión empresarial centrada exclusivamente en la
generación de excedente económico, y ayudan a precisar el objeto de trabajo al
que debe prestar atención la GpR en el ámbito público. Este puede resumirse como
el proceso que asegure la creación de valor público, siempre en el contexto de un
régimen democrático, única garantía de que el valor identificado como deseable sea
realmente público.
Así pues, el objeto de trabajo de la GpR no se halla en alguno de los componentes,

de las interacciones, de los factores o de los agentes que forman parte del proceso
de creación de valor público, sino, tal y como apuntaban CUNILL y OSPINA (2003), en
todos ellos en su conjunto. Son relevantes tanto el plan (definición de los objetivos
de gobierno) como el presupuesto (asignación de recursos al proceso de creación
de valor). Son importantes los costos de producción y los bienes que se logre; sin
embargo, no es posible obtener resultados sin el concurso de todos estos factores
y otros relacionados con la administración pública.
Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el

aporte que se espera de ella para la acción del Gobierno y de los organismos
públicos. La literatura existente y la práctica de la administración pública coinciden
en señalar que los objetivos de este instrumento son los que se describe a
continuación.
 Ofrecer a los responsables de la administración pública los elementos de

información, conocimiento e intervención que les permitan controlar y
optimizar el proceso de creación de valor con el fin de alcanzar el mejor
resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del Gobierno.
 Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos
públicos para que puedan rendir cuentas, y así permitir que la ciudadanía,
los órganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su
gestión.
 Contribuir a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades,
y a la evaluación del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con
su correspondiente manejo de incentivos y sanciones.

APORTE DE LA GESTIÓN PARA RESULTADOS
Estos objetivos conllevan la integración de diversos conceptos y herramientas

administrativas como:
 El control de gestión.
 La dirección por objetivos.
 La gestión estratégica.
 La gestión del desempeño.
 La evaluación y el monitoreo.
 La medición de los resultados.
Se trata, por tanto, de un instrumento de gestión política y gerencial cuyo eje son
los resultados que el Gobierno legítimamente desea lograr.
El objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones

para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados
consignados en los objetivos del programa de Gobierno.
Términos asociados con la GpR
No es fácil construir una definición de GpR ni establecer, como ya se ha comentado,

cierta universalidad del término. La literatura consultada y las experiencias de
gestión en los ámbitos anglosajón, francés e iberoamericano presentan una amplia
diversidad de términos asociados a lo que aquí se denomina GpR. Se puede observar
dos aspectos relevantes:

 La mayor parte de los enunciados recogidos se orienta, fundamentalmente,

a resaltar la necesidad de mejorar la capacidad de la gestión pública para
alcanzar sus objetivos y optimizar el logro de resultados.
 La variedad de términos y definiciones existentes han creado un lenguaje
confuso en desmedro de la claridad conceptual.
c. Definición de gestión para resultados y ámbito de aplicación
Sin dar por cerrado el debate planteado en líneas anteriores sobre lo que se entiende
por GpR, se propone aquí una definición que recoge los elementos comunes
presentes en el debate conceptual sobre este tema. De este modo, la GpR está
caracterizada por:
 Una estrategia en la que se define los resultados esperados por un organismo

público en cuanto al cambio social y a la producción de bienes y servicios.
 Una cultura y un instrumental de gestión orientados a mejorar la eficacia,
eficiencia, productividad y efectividad en el uso de los recursos del Estado
para mejorar los resultados del desempeño de las organizaciones y
funcionarios.
 Sistemas de información que permitan monitorear la acción pública, informar
a la ciudadanía e identificar y evaluar el aporte realizado.
 Promoción de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos a través
de un proceso de mejoramiento continuo.
 Sistemas de contratación de los funcionarios de dirección pública con miras
a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de acción.
 Sistemas de información que favorezcan la toma de decisiones de los actores
que participan en estos procesos.
Sobre la base en estos elementos, se sugiere la siguiente definición para la GpR.
La gestión para resultados es un marco conceptual cuya función es facilitar a las

organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor
público, con el fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de
su desempeño, la consecución de los objetivos de Gobierno y la mejora continua de sus
instituciones.
El ámbito de aplicación de la GpR es tanto el sector público en general como las

organizaciones que lo componen.

1.2. La gestión del cambio y la innovación en las

organizaciones públicas: entre la mejora continua y la
reingeniería de procesos3
Los conceptos de mejora continua, de innovación de procesos o reingeniería, nos

instala en la idea general de cambio, cambios necesarios cuando se piensa
continuamente en los modos de hacer y ser dentro de una institución. Nos ha
parecido pertinente comenzar diciendo que las instituciones y sus cambios han sido
el objeto de estudio privilegiado de las ciencias sociales, y especialmente de la
sociología. Son muchos y variados los autores que podríamos citar para dar cuenta
del concepto de institución, pero esto se aleja del objetivo de este trabajo. Por
tanto, diremos a modo de situar el concepto, que autores clásicos como DURKHEIM,
al igual que HEGEL, entre otros, dan una universalidad al concepto de institución, a
la vez formal y empírica, bajo la forma de Estado; es decir, se instala la idea de que
el Estado es la «institución madre», es el Estado universal.
La idea central es que las instituciones son «necesarias» para preservar el orden
establecido. Mucho tiempo después, no solo se pensaría el concepto de institución
en términos solo de Estado, sino que, en 1924, instalada ya la modernidad, los
trabajos de PARK y BURGESS se refirieron a las instituciones no solo como un concepto
ligado a la sociedad o al individuo, sino como espacios donde se dan y desarrollan
actividades y dinámicas grupales en situación de trabajo. René LOURAU contribuyó a
pensar la institución como un concepto que designa simultáneamente la idea de lo
instituido y lo instituyente, entendiendo por instituido como lo establecido, como
las normas vigentes, y lo instituyente como cambios efervescentes o
revolucionarios dentro de una institución (CHAVES, 2012). En el plano
organizacional, esta idea nos lleva a reflexionar que las instituciones tienen una
dinámica circular y continua, en la cual los cambios que una vez fueron innovadores
más tarde se normalizarán o se burocratizarán, y pasarán a formar parte de la
estructura de la institución.
3 Los contenidos presentados en este punto se basan en el análisis de los estudios: Armin ALONSO (2014).
Innovación en instituciones públicas: práctica de mejora continua y grupos de mejora. XXVII Concurso del CLAD
sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. La innovación en la gestión pública
(Caracas); y Jorge ATRIO y María Sol PICCONE (octubre, 2008). De la administración pública a la gerencia pública.
El porqué de la necesidad de gestionar la transición, publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia.
N.o 42, Caracas.

1.2.1. Elementos relevantes para el cambio en las instituciones públicas
Consideremos:
1.2.1.1. Estructura organizacional
El primer elemento que señalaremos es la estructura burocrática de las instituciones

públicas, que se caracterizan por poseer procedimientos explícitos y regularizados,
división de responsabilidades, especialización del trabajo y un claro orden
jerárquico. HARO, GARCÍA, GIL y RAMÍREZ (2004, p. 91) señalan que la nueva mirada
de la gestión pública difiere de la idea tradicional de administración pública, en la
que se afirmaba que el burócrata trabajaba para el bienestar general, dando poca
importancia a sus propios intereses. Ahora más bien se habla de una burocracia
compuesta por burócratas, guiados por intereses particulares, maximizadores del
beneficio individual, formando un conjunto de individuos con intereses y
capacidades muy diversas, los cuales se mueven en espacios institucionales que
promueven comportamientos particulares y, dependiendo de su diseño, pueden
promover la búsqueda de eficiencia y eficacia en las organizaciones o la corrupción,
la ineficiencia y la ineficacia. En este proceso racional del burócrata, de
maximización del interés particular, surgirán fuerzas de poder que van a incidir en
cualquier proceso de cambio.
En este mismo contexto, FOLADORI (2008, p. 182), a través de sus observaciones y

trabajos relacionados con el análisis institucional, devela la contradicción entre los
objetivos que la institución se propone y aquello que hace en realidad. Al respecto,
el autor señala:
«Donde hay especialistas, técnicos, profesionales, generalmente personas lúcidas y bien

intencionadas, que manifiestamente se comprometen a llevar adelante determinados
proyectos y objetivos que hacen la “grandeza” de la institución en la cual trabajan, pero que
en los hechos se ven llevados a actuar en una lógica absolutamente contraria con la
explicitada y arribar a metas iatrogénicas, en las que lejos de solucionar el problema
terminan reproduciéndolo una y otra vez».
1.2.1.2. Cultura organizacional
Una institución burocrática desarrollará una cultura organizacional particular, que

podrá favorecer o rechazar un proceso de cambio; se entiende el término cultura,
según ROBBINS y JUDGE (2009, p. 551), como:

«Un sistema de significado compartido por los miembros, el cual distingue a una organización
de las demás (…). Este sistema de significado compartido es un conjunto de características
claves que la organización valora».
La cultura organizacional puede tener características que sean un obstáculo al

cambio o al revés, características que se constituyan como un vehículo que permita
giros innovadores.
Según los autores anteriores, en estudios recientes se ha descrito que una cultura
organizacional puede manifestar las siguientes características que existen en un
continuo de menor a mayor:
 Innovación y aceptación del riesgo. Grado en que se estimula a los

empleados para que sean innovadores y corran riesgos.
 Atención al detalle. Grado en que se espera que los empleados muestren
precisión, análisis y atención por los detalles.
 Orientación a los resultados. Grado en que la administración se centra
en los resultados o eventos, en lugar de las técnicas y procesos usados para
lograrlos.
 Orientación a la gente. Grado en que las decisiones de la dirección toman
en cuenta el efecto de los resultados sobre las personas de la organización.
 Orientación a los equipos. Grado en que las actividades del trabajo están
organizadas por equipos en lugar de individuos.
 Agresividad. Grado en que las personas son agresivas y competitivas en
lugar de buscar lo fácil.
 Estabilidad. Grado en que las actividades organizacionales hacen énfasis
en mantener el statu quo en contraste con el crecimiento.
1.2.1.3. Herramientas e instrumentos de gestión
Las prácticas de gestión o estructura de gerenciamiento que la institución pública

utiliza en su quehacer, su articulación y su enfoque, serán relevantes en la búsqueda
y adaptación al cambio que conlleva la innovación. Un instrumento de gestión bien
articulado y con un enfoque claro en la administración pública puede facilitar mucho
la búsqueda e implementación del cambio. Los modelos de excelencia, por ejemplo,
son herramientas de gestión que integran las prácticas de dirección o gobierno, con
el objetivo de alcanzar la calidad y la excelencia.
A modo de ejemplo, nos merece especial atención el modelo de excelencia Common

Assessment Framework (2013), modelo de gestión especialmente diseñado para las
instituciones públicas, utilizado fundamentalmente por instituciones europeas. Este

modelo de gestión se orienta hacia la calidad total, por lo tanto, intenta desafiar el
statu quo y hacer realidad el cambio, aprovechando el aprendizaje para generar
innovación y oportunidades de mejora; define a la mejora continua como el objetivo
permanente de la organización.
1.2.2. Tipos de cambio o innovación
Actualmente, cuando se escucha la palabra innovación, se suele pensar en términos

de cambio tecnológico; también se piensa en sofisticadas estructuras ingenieriles y
descubrimientos científicos abordados en un laboratorio. Pero se ha constatado que
las organizaciones de alto desempeño no solo utilizan los progresos anteriormente
señalados, sino que innovan adaptando su modelo de negocios e incorporando
nuevas tecnologías, buscando un equilibrio entre ambos. No toda la innovación que
se crea dentro de una organización busca un mismo nivel de cambio, principalmente
porque difieren en nivel de riesgo para la organización y los beneficios esperados.
Algunos autores clasifican la innovación en incremental o radical.
1.2.2.1. Innovación incremental
La innovación incremental se caracteriza por crear pequeñas mejoras a los

productos y procesos de negocio existentes. Esta innovación puede resultar muy
útil cuando se requiere resolver un problema en que está claramente definido el
objetivo, pero se necesita saber el camino para resolverlo. También, este tipo de
innovación resulta muy valiosa cuando la organización explora la existencia de
oportunidades en una dirección particular y conocida, pero que desconoce lo que
encontrará. Un buen ejemplo de innovación incremental son las prácticas de mejora
continua de procesos: aquella capacidad de las personas para llevar a cabo
oportunidades de mejora de procesos a través de la característica que poseen todas
las personas de una organización para identificar y resolver los problemas de
trabajo, y todo ello realizado de manera continua y sistemática (SANGÜEZA, MATEO e
ILZARBE, 2006).
En término de tiempo e impactos, la mejora de procesos o productos es posible

iniciarla tan pronto se identifique los cambios que contribuyan a tales mejoras, con
lo cual se obtiene resultados graduales en pocos meses.
1.2.2.2. Innovación radical
La innovación radical se refiere a un cambio significativo en la organización, que

afectará al modelo de negocios y la tecnología de la misma. La innovación radical
usualmente trae cambios fundamentales en el mercado en que está inmersa la

organización. Un ejemplo de innovación radical es el que se busca obtener a través

de la reingeniería de los procesos, entendiendo dicha reingeniería como la revisión
fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares
en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costes, calidad,
servicio y rapidez (HAMMER y CHAMPY, 1994, p. 34).
La reingeniería de procesos, a diferencia de la mejora continua, busca un impacto

mayor en la organización. Para el autor Thomas DAVENPORT, la innovación de
procesos es distinta a la mejora de los procesos, que busca un nivel de cambio más
bajo. Si la reingeniería de procesos significa realizar una actividad de trabajo de
forma radicalmente nueva, la mejora de procesos supone realizar los mismos
procesos de trabajo con una efectividad y eficiencia ligeramente mejoradas
(DAVENPORT, 1996, p. 10).
Normalmente, las iniciativas de innovación radical de procesos o reingenierías no

comienzan a partir del proceso existente, sino que más bien se elabora un nuevo
proceso, partiendo casi de cero. En tanto que, por su alcance e impacto, esta
innovación se realiza en forma aislada en el tiempo, y no de manera continua, dado
el impacto y estrés que provocan en la organización. Estas iniciativas tienen, más
bien, un carácter discreto en el tiempo.
En lo que respecta al tiempo de ejecución, la reingeniería de procesos toma mucho

más tiempo, incluso años, dada la magnitud del cambio organizacional que propone.
Para el autor Thomas DAVENPORT (1996, p. 12) señala:
«No sabemos de alguna organización que haya identificado e implantado plenamente la

innovación de un proceso principal en menos de dos años».
Tanto la innovación incremental como radical son necesarias para mantener la

vigencia y competitividad de las organizaciones en sus respectivos mercados.
Aunque la mejora continua de procesos y la reingeniería presenten notorias
diferencias, ambas representan retos análogos, ya que requieren de una gestión del
proceso de innovación, con herramientas, mediciones, reglas particulares y mucha
disciplina (ojalá autodisciplina). Para DAVENPORT (1996, p. 14), tanto la reingeniería
de procesos como la mejora requieren un fuerte compromiso cultural y un nivel alto
de disciplina organizacional, orientación hacia las medidas y voluntad de cambiar.
Probablemente la empresa que fracase en una de ellas no tendrá éxito en la otra.
Para los autores DÁVILA, EPSTEIN Y SHELTON, en su libro Making innovation work
(2006), nos demuestran que contrariamente a la creencia popular:

 La innovación no requiere de revoluciones dentro de la organización. Lo que

requiere es una adecuada gestión de los procesos y una organización que
pueda llevarla a cabo.
 La innovación no es alquimia que implique un misticismo transformador.
 La innovación no se trata principalmente de instalar creatividad o de construir
culturas creativas. No es difícil que surjan ideas innovadoras en la
organización, lo difícil es seleccionar las ideas correctas e implementarlas.
 La innovación no trata solamente de procedimientos y herramientas
innovadoras. Las herramientas son necesarias, pero deben aplicarse en
conjunto con medidas e incentivos que hagan que las cosas pasen en la
organización.
 La innovación no significa poner solamente el foco en tecnología de
vanguardia. Desarrollar nuevos modelos de negocio o nuevas estrategias son
también importantes.
 La innovación no es algo que todas las organizaciones requieran en enorme
cantidad.
En conclusión, la innovación es necesaria en las organizaciones modernas en justa

medida, buscando equilibrio entre innovación incremental y radical, desplegando su
innovación a través de un modelo que la gestione, que integre las herramientas,
incentivos, objetivos y la estrategia de la organización, fortaleciendo la cultura
organizacional en aspectos como la innovación y aceptación del riesgo, medición de
resultados, con orientación a los procesos y al trabajo de equipos.
1.2.3. La mejora continua en las organizaciones
Las innovaciones incrementales son un camino para sacar el mayor valor posible de
los productos o servicios existentes sin hacer cambios significativos o inversiones
importantes. En estados Unidos, un 80 % de los recursos destinados a innovación
corresponden a mejoras incrementales (DÁVILA, EPSTEIN y SHELTON, 2006, p. 42).
Un buen ejemplo de innovación incremental es lo que hace la industria automotriz,

en la que se realiza pequeñas modificaciones a los modelos de automóviles
existentes, cada par de años, buscando producir sensación de frescura y
rejuvenecimiento, sin hacer mayores inversiones o cambios. ¿Por qué hace esto la
industria automotriz? porque esta industria tiene una estructura muy robusta en su
producción, donde cada parte del proceso es muy sofisticado. Pensemos que todo
está diseñado para construir en una línea continua un automóvil cada 56 segundos,
como ocurre en la planta de Volkswagen en Navarra. Lo anterior implica que para
realizar un cambio mayor en el diseño se requiere una importante inversión en
maquinaria nueva, modificaciones significativas en los procesos de producción,

materiales, rutinas de trabajo, etc. Por esto, la industria automotriz se ha

especializado en la mejora continua.
1.2.3.1. La mejora continua como capacidad
Nos referiremos con la expresión mejora continua de procesos, también conocido

como KVP o Kaizen, a aquella capacidad que poseen todas las personas de una
organización para identificar y llevar a cabo oportunidades de mejora en los
procesos, y todo ello realizado de manera continua. La mejora continua es mucho
más que un método, es una forma de pensar orientada a los procesos. La mejora
continua se basa en mejorar y mantener, en hacer a las personas responsables de
su trabajo, con una orientación a los clientes, eliminando los despilfarros y midiendo
la mejora para hacerla demostrable (Ibíd., p. 184).
Las organizaciones que se encuentran adscritas a algún programa de calidad suelen

realizar la mejora continua a través de lo que se denomina círculos de calidad,
que es un pequeño grupo de personas que realiza voluntariamente actividades de
mejora de calidad, dentro de su propia planta, en forma continuada y como parte
del control de calidad integral de la empresa (BERLINCHES, 2004).
Principalmente, las actividades que realizan estos círculos buscan

fundamentalmente contribuir a la mejora de competitividad y productividad en la
organización, a través del aporte de creatividad y expresión de la capacidad del
empleado, respetando a la persona y su función de manera que se sienta satisfecha
e interesada en su trabajo.
A diferencia de los círculos de mejora, los grupos de mejora de calidad son equipos
en los que la dirección de la empresa define quiénes son sus miembros y cuál es el
tema a resolver. La participación en estos grupos está fijada por la dirección; pueden
abarcar amplios aspectos de la organización; se caracterizan también porque los
miembros pertenecen a diversas áreas de trabajo, lo que permite una mayor
interacción e intercambio de experiencias. Su composición es específica para cada
proyecto, en el que la dirección interviene guiando y supervisando el proceso. En
cuanto a la administración del proceso, a diferencia de los círculos de mejora, esta
es relativamente simple (BERLINCHES, 2004).

La mejora continua en la industria automotriz
Actualmente Volkswagen, en su planta de Navarra tiene implementada una sistemática mejora

continua, basada en los grupos de mejora, denominados grupos transversales de
innovación (GTI). Consiste en la reunión de personas de diferentes áreas afectadas por un
mismo problema o que quieren optimizar algún proceso, identificando las causas reales o
potenciales de problemas, y estableciendo un plan de acción detallado para su resolución. El
workshop de GTI se inicia con la elección de una zona o tema a optimizar por parte de la
gerencia. El siguiente paso es la preparación del workshop, para lo cual se delimita la zona o
tema a tratar, los objetivos particulares, las limitaciones y los condicionantes. Se comprende
el proceso o problema analizado y se recoge y analiza la información necesaria.
Para la realización del workshop se define y se cita al equipo. Se informa acerca de la zona o
tema a tratar, los objetivos particulares y generales que se desea conseguir, y se introduce al
grupo en la metodología GTI. Se expone, también, algunos conocimientos sobre dinámica de
grupos, así como los horarios de las reuniones, y cómo va a ser el funcionamiento del equipo.
Llegados a este punto, se expone una descripción detallada del problema o proceso real. A
continuación, se valora los parámetros relevantes en relación con el objetivo que se quiere
conseguir (calidad, productividad, seguridad, superficie, medio ambiente, etc.). Seguidamente
se aplica la técnica de la tormenta de ideas, en la cual todos los miembros del grupo participan
activamente, exponiendo sus ideas sobre mejoras, despilfarros, propuestas, pruebas o
consultas (SANGÜEZA, ILZARBE y MATEO, 2006, p. 219).
Por otra parte, el sistema de producción de Toyota está diseñado para suministrarles
herramientas a las personas para que mejoren continuamente su trabajo. Por ejemplo, se
depende de los trabajadores para reducir un inventario, para identificar y solucionar problemas
ocultos. Los trabajadores tienen un sentido de urgencia, de propósito, y trabajan en equipo
para no afectar el inventario. En una base diaria, los ingenieros, los especialistas de producción,
los especialistas de calidad, los proveedores, los jefes de equipo y, lo más importante, con la
participación de los operarios, se implican en su totalidad en la resolución de problemas y en
la mejora. Como consecuencia de estas acciones, el equipo se vuelve más efectivo resolviendo
problemas (LIKER, 2010).
1.2.3.2. La mejora continua en las instituciones públicas
En la actualidad, las instituciones públicas que se encuentran trabajando en algún

programa de calidad total han utilizado herramientas de la mejora continua. Se ha
visto que la mejora continua es perfectamente aplicable en organizaciones públicas,
la cuales se caracterizan por ser altamente burocráticas
Si bien, históricamente se ha pensado o se les ha atribuido a las instituciones

públicas el problema de la burocracia como uno de los impedimentos mayores para
que se produzca cambios significativos en sus procesos, no es menos cierto también
que, si se analiza con mayor profundidad cualquier organización, nos encontraremos
que cada una de ellas tiene sus propias burocracias instaladas. Sin ir más lejos,
algunos investigadores se han referido a la burocracia que sustentan empresas
privadas como Toyota y Volkswagen, las cuales tienen una burocracia de tipo
facilitadora, que se caracteriza por mantener la autonomía de sus empleados, las

reglas y procedimientos son usados como herramientas facilitadoras del trabajo, y

la jerarquía apoya el aprendizaje organizativo.
Las instituciones públicas presentan una burocracia del tipo coercitivo, en la que
existen muchas reglas, un cumplimiento rígido de estas, procedimientos escritos y
controles jerárquicos. Pero, a pesar de que existe una clara diferencia en sus formas
de burocracia, en lo que respecta a las similitudes podemos enfatizar que, para
ambas, la innovación radical les resulta compleja porque estas organizaciones
requieren para su buen funcionamiento contar con un entorno estable, y con
menores cambios tecnológicos. La innovación incremental tiene atractivos
beneficios para estas organizaciones.
Las iniciativas de mejoras incrementales en instituciones públicas chilenas
En los servicios públicos chilenos, hay ejemplos destacados de innovación incremental con
resultados más que satisfactorios:
 En el año 2012, el Ministerio de Justicia seleccionó y premió al Servicio de Registro Civil,

como finalista del desafío Chilegestiona 2012, por su proyecto denominado Reimpresión
de cédulas de identidad. El proyecto fue una idea que surgió en una oficina del servicio,
ya que sus funcionarios deben enfrentar en su trabajo el problema de congestión en
oficinas por emisión de cédulas de identidad (y reclamos). Un equipo de trabajo
identificó que el 80 % de las transacciones correspondían a renovaciones, de las cuales
el 60 % se debía a causa de robo, hurto, extravío, deterioro y voluntad propia. Los
funcionarios analizaron el problema y, dadas las restricciones de recursos y dotación,
concluyeron que una solución factible era reimprimir la cédula de identidad; es decir,
cambiar el procedimiento que estaba vigente, permitiendo reimprimir aquellos
documentos a los que les faltara un tiempo importante para su caducidad.
Resultado. Las personas que concurren a la oficina y reimprimen documentos, lo hacen en

un tiempo de espera en fila de 20 minutos, con una atención máxima de una hora. Antes de
esta iniciativa, este trámite les significaba a las personas una espera en fila de una hora,
más todo el trámite de firma y fotografías.
 Otro buen ejemplo es el caso del Servicio Médico Legal, institución ganadora del premio
desafío Chilegestiona correspondiente al año 2013, con su proyecto denominado
Mejoramiento de la identificación de adultos mayores fallecidos (Ministerio de Hacienda
de Chile, 2013). La iniciativa del Servicio Médico Legal fue desarrollada por el equipo del
laboratorio de identificación frente al problema de trabajo que se les presentaba para
identificar a adultos mayores fallecidos, relacionados con la visibilidad de la huella digital
a causa de estar muy deteriorada, lo que no permitía una rápida identificación, e
implicaba realizar otros exámenes adicionales que aumentaban el costo y el tiempo del
procedimiento (y los reclamos). El equipo de trabajo comenzó a experimentar con
diversos químicos aplicados en la huella digital, hasta que encontraron un compuesto
que dejaba totalmente al descubierto los relieves de la huella, y con esto la fácil
identificación.

Resultado. Un proceso de identificación que pasó de 90 días a 1 día.
Las iniciativas anteriores son ejemplos de innovación incremental, en las cuales no vemos
inversión en grandes maquinarias o uso de tecnología de vanguardia, sino todo lo contrario,
son soluciones simples, pensadas por personas, personas que abordan un problema en el
trabajo que les atañe y les angustia. Estas iniciativas muestran la capacidad del grupo de
reflexionar sobre su propio trabajo y articular sus esfuerzos para encontrar una solución
satisfactoria para ellos y sus usuarios/clientes.
Respecto a la búsqueda de soluciones en trabajos grupales, Horacio FOLADORI (2008, p.118), a

través de un trabajo de análisis institucional realizado a un ministerio señala: «[…] Podemos
decir que, en muchos casos, el individualismo de los funcionarios les impide tomar conciencia
acerca de sus posibilidades como grupo, de sus potencialidades de creatividad para sortear lo
que sienten como “cuellos de botella” y disponer de sus recursos psíquicos para dar solución
a algunos problemas cotidianos. En muchos casos, se autoculpan de los problemas burocráticos
que les atañen, mostrando dificultad para tomar distancia de los mismos y comprender las
determinaciones estructurales».
Continúa en su análisis: «[…] Hay que comprender que, para el funcionario, solucionar los
problemas que se le presentan es la única forma de satisfacción que recibe de su trabajo; por
lo tanto, es cuando el trabajo adquiere sentido. Por ello, el funcionario no puede dejar de
sentirse satisfecho cuando hay un trabajo bien realizado que se completa, que se concluye».
Lo anterior, junto con las técnicas de la mejora continua, nos presenta interesantes
posibilidades para la innovación de las instituciones públicas. El beneficio no solo se
circunscribe a la mejora de los productos y servicios a sus usuarios/clientes, sino que también
se presenta como una oportunidad para que los funcionarios constituyan un espacio de
relaciones interpersonales, en el que reflexionen sobre sus problemas del trabajo, busquen la
solución a sus “cuellos de botella”, se les permita autonomía para suprimir el exceso de normas
y las repeticiones en su trabajo sin llegar a alguna parte, posibilidades para pensar las mejores
formas de hacer, aumentar su satisfacción laboral y, finalmente, se valore sus capacidades y
conocimientos de las organizaciones públicas, generando también los incentivos adecuados
que reconozcan su quehacer.
En conclusión:
Se resalta que las instituciones públicas necesitan satisfacer de mejor forma las
necesidades de sus distintos grupos de interés. Para esto, requieren innovar,
cambiar sus formas de trabajo y sus maneras de pensar la organización pública. Lo
anterior reviste especiales complejidades en función del carácter burocrático de las
instituciones públicas, su cultura organizacional y el nivel de despliegue e
integración de las herramientas de gerenciamiento en las instituciones.
Las instituciones públicas, si quieren aumentar la satisfacción de sus distintos grupos

de interés, deben realizar cambios radicales o modificaciones incrementales en sus
procesos y/o productos, buscando el equilibrio adecuado entre estos dos tipos de
innovación.
La innovación radical, como por ejemplo la reingeniería de los procesos, dado el

impacto y riesgo que conlleva, tiene más bien un carácter discreto en el tiempo. A
diferencia de la innovación radical, la innovación incremental, como la mejora

continua, presenta beneficios no solo desde el punto de vista de su rapidez y

sencillez en la puesta en práctica, sino que también constituye una oportunidad para
que los funcionarios reflexionen en espacios interpersonales sobre sus problemas
del trabajo, busquen la solución a los problemas que les atañen, se les permita
autonomía para proponer suprimir el exceso de normas y las repeticiones en su
trabajo sin llegar a alguna parte, se les otorgue posibilidades para pensar las
mejores formas de hacer, aumentar su satisfacción laboral y, finalmente, se valore
sus capacidades y conocimientos de las organizaciones públicas.
La teoría y la experiencia en innovación incremental nos permiten concluir que las

instituciones públicas pueden aplicar la mejora continua a través de los grupos de
mejora. Para esto es necesario contar con una metodología sistematizada, práctica
y sencilla de utilizar, que permita dirigir la innovación de la institución en base a los
dos focos de la organización: las personas y los procesos. De esta manera, se
considera que las instituciones públicas lograrán satisfacer no solo a sus
usuarios/clientes, sino que también dará las bases para fortalecer la innovación en
la organización, favoreciendo algunos aspectos de su cultura, y con ello dar mayor
sentido a la instalación de herramientas de gerenciamiento, que permitan construir
una organización que innova y aprende, para finalmente lograr que la organización
cree valor público.
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública: vinculando la calidad en la gestión

pública y la importancia de la gestión por procesos4
«Teniendo en consideración que el objetivo de toda política pública es

el bienestar de las personas, se requiere fortalecer las capacidades
institucionales públicas para dar satisfacción a los requerimientos
ciudadanos de integración y pertenencia. Para tal efecto, es necesario
impulsar criterios de universalización que atiendan la diversidad y
complejidad de dichos requerimientos, así como fortalecer la calidad de
la gestión pública para que sea un real instrumento al servicio de la
cohesión social».
Por ello, la presente Carta Iberoamericana promueve el establecimiento

de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de excelencia
en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de principios y orientaciones que
sirvan de referencia a las diferentes administraciones públicas iberoamericanas en la
formulación de sus políticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua
de la calidad de su gestión pública. La implementación de los principios y orientaciones deberá
adaptarse a la diversidad de las condiciones de las naciones iberoamericanas, al igual que la
4Fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008, y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno. San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008.

adopción de las correspondientes acciones e instrumentos sugeridos para la mejora continua

de la calidad en la gestión pública.
En definitiva, la presente Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo

de procesos de reforma y racionalización en la administración pública iberoamericana
mediante el uso de técnicas y herramientas de gestión de calidad en el sector público, las
cuales deberán adecuarse a la idiosincrasia de los países iberoamericanos, a las
particularidades de sus administraciones públicas y a la naturaleza propia del ámbito público.
Objetivos
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública persigue los objetivos siguientes:
a. Promover un enfoque común en Iberoamérica sobre la calidad y la excelencia en la gestión

pública, que integre las distintas perspectivas políticas y técnicas que se encuentran
presentes en los diversos niveles y sectores de las administraciones públicas de la región.
b. Conformar un cuerpo de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes
administraciones públicas de los Estados iberoamericanos en la formulación de políticas,
planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su
gestión pública.
c. Proponer la adopción de instrumentos que incentiven la mejora de la calidad en la gestión
pública, que sean flexibles y adaptables a los diferentes entornos de las administraciones
públicas iberoamericanas y a sus diversas formas organizativas.
Concepto de calidad en la gestión pública
La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa a la

administración pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y
expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los
recursos públicos.
La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer

oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo con
metas preestablecidas, alineadas con los fines y propósitos superiores de la administración
pública, y de acuerdo con resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las
necesidades de la sociedad.
El principio de evaluación permanente y mejora continua
Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y
externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los
procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para
resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas.
Hacia una gestión pública para resultados
Todo proceso de gestión pública debe perseguir la creación de valor público, lo que tiene que
reflejarse en resultados e impactos, cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en
todas sus dimensiones. Para la objetiva determinación de resultados, se requiere analizar la
evolución del desempeño y el nivel de alcance de las metas, trazadas con sistemas de
información para el seguimiento, evaluación y control rigurosos y oportunos, que fundamenten
la toma de decisiones y medidas correctivas. La gestión pública para resultados requiere la
implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que permitan un adecuado
control, y la toma de decisiones.
La gestión por procesos
Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en
términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de las

actividades de la administración pública orientada al servicio público y para resultados. A los

efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada
de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido.
La gestión por procesos en la administración pública debe tener en cuenta que el ciudadano
es el eje fundamental de la intervención pública, lo cual requiere adoptar enfoques y diseñar
los procesos de prestación del servicio desde la perspectiva del ciudadano, usuario o
beneficiario, y no desde la perspectiva de la administración pública.
La gestión por procesos implica el desarrollo de las actuaciones siguientes:
a. La identificación de los requerimientos, necesidades y expectativas, de los diferentes

destinatarios de las prestaciones y servicios públicos, así como de otros posibles grupos
de interés.
b. La identificación de todos los procesos necesarios para la prestación del servicio público
y la adecuada gestión de la organización: procesos clave u operativos, de apoyo a la
gestión y estratégicos; lo que se denomina mapa de procesos.
c. La definición del objetivo de cada uno de los procesos, así como de los beneficios que
aporta a los grupos de interés a los que va dirigido.
d. La definición secuencial detallada y precisa de las diferentes actividades que componen
el proceso o procedimiento concreto, para el cumplimiento de los diferentes
requerimientos, y, en su caso, su diagrama.
e. La definición de las obligaciones, así como de las autoridades y directivos encargados.

f. La definición de indicadores que permitan la medición y control del desarrollo de la
marcha adecuada del proceso.
g. La definición y desarrollo de un sistema de gestión que permita el seguimiento,
evaluación y mejora continua de la calidad de los procesos, y la prestación del servicio.
h. La implantación de sistemas de gestión normalizados o estandarizados.
Proceso continuo de aprendizaje, innovación y mejora de la calidad
El aprendizaje y la innovación son determinantes para la mejora de la calidad y la sostenibilidad

en el cumplimiento de los objetivos de la administración pública. Por otra parte, la mejora
continua y la innovación facilitan el desarrollo de nuevos servicios, nuevos procesos para la
gestión, así como su racionalización, simplificación y normalización. La mejora continua solo
es posible con una perspectiva correctiva y orientada al futuro, alentando a las personas a
identificar y reconocer errores propios y ajenos, y proponer mejoras para superarlos.
Consideraciones finales
 Se considera importante que, en los procesos de mejora, la evaluación de la calidad

abarque la evaluación de la gestión, del servicio y de la calidad institucional o del buen
gobierno de las administraciones públicas.
 La implementación de la presente Carta implica la adecuación de la normativa interna,
la eficiencia de los procesos y estructuras y la madurez organizacional, contribuyendo a
fortalecer el desarrollo institucional.
 La optimización de las recomendaciones y enfoques en el desarrollo de procesos de
mejora de la calidad en la gestión de las administraciones públicas iberoamericanas
requiere la cooperación entre los países de la comunidad iberoamericana, que favorezca
el intercambio de experiencias y metodologías.
 Los Estados iberoamericanos establecerán los mecanismos que consideren convenientes
para evaluar el avance en la implementación de la presente Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión Pública.

2. La Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública
(PNMGP) y la importancia de la gestión
por procesos5
En los últimos años, se resalta los esfuerzos que se viene realizando por mejorar la
gestión pública en el Perú, que son numerosos y de todo tipo, pero no
necesariamente responden a una orientación estratégica, y son desarrollados de
manera aislada y desarticulada; por tanto, no habrían cambiado sustantivamente el
desempeño global del Estado. En ese sentido, la Secretaría de Gestión Pública de la
Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como ente rector del Sistema
Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, está impulsando un proceso
de modernización de la mencionada gestión con el fin de promover en el Perú una
5 La elaboración de este apartado del módulo toma como base a las propuestas planteadas en los
documentos de gestión y presentaciones institucionales de la Secretaria de Gestión Pública (SGP) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

administración pública eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los

ciudadanos.
Con ese propósito, la SGP inició la formulación concertada de la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), proceso que involucró a una serie de
actores y un conjunto de esfuerzos.
Producto de ese proceso se aprobó

la PNMGP, que es el principal
instrumento orientador de la
modernización de la gestión pública
en el Perú, que establece la visión,
los principios y lineamientos para
una actuación coherente y eficaz del
sector público, al servicio de los
ciudadanos y el desarrollo del país.
La PNMGP está dirigida a todas las
entidades públicas del Poder
Ejecutivo nacional, organismos
autónomos, así como a los
Gobiernos regionales y locales, sin
afectar las autonomías que les
confiere la ley, entidades todas que
están llamadas a formular planes y
emprender acciones de
modernización de su gestión con el
fin de mejorar su desempeño al
servicio de los ciudadanos.
2.1. La Política Nacional de Modernización de la Gestión

Pública (PNMGP)
2.1.1. Principales deficiencias de la gestión pública en el Perú
Se resalta que existen deficiencias en la prestación de los servicios públicos, las

cuales terminan incidiendo negativamente en la percepción ciudadana sobre la
gestión pública y el desempeño del Estado en el Perú. Frente a ello, ¿cuáles son los
principales problemas de gestión que deben ser resueltos?

En función del Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores

se puede identificar:
2.1.2. Objetivos
2.1.2.1. Objetivo general
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de

modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente
en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.
2.1.2.2. Objetivos específicos
Para lograrlo el objetivo general, se plantea los siguientes objetivos específicos:
 Promover que las entidades públicas en los tres niveles de gobierno cuenten
con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las políticas
nacionales y sectoriales.
 Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos
presupuestales para financiar resultados que los ciudadanos esperan y
valoran.

 Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de

las entidades en concordancia con el proceso de descentralización.
 Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación
administrativa en todas las entidades públicas con el fin de generar
resultados en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los
ciudadanos y empresas.
 Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización
de loa función pública con el fin de contar con funcionarios y servidores
idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan.
 Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan.
 Desarrollar un sistema de gestión del
conocimiento integrado al sistema de
seguimiento, monitoreo y evaluación de
la gestión pública, que permita obtener
lecciones aprendidas de los éxitos y
fracasos, y establezcan mejores prácticas
para un nuevo ciclo de gestión.
 Promover el gobierno electrónico a través
del uso intensivo de las tecnologías de
información y comunicación (TIC) como
soporte a los procesos de planificación,
producción y gestión de las entidades
públicas, permitiendo a su vez consolidar
propuestas de gobierno abierto.
 Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración
ciudadana en el debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión
sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño de las entidades.
 Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional
con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno para
multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos
mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales.
 Articular las políticas públicas nacionales y sectoriales, las cuales se analizan,
diseñan, aprueban, implementan, evalúan y mejoran, promoviendo el debate
y la participación ciudadana.
 Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr
una coordinación eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de
gobierno.
 Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades,
capacidades y recursos de las entidades públicas en los tres niveles de
gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente los
bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan.

 Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento

que considere la heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a
sus funciones, tamaño y capacidades.
2.1.3. Alcance de la política
Modernizar la gestión pública es una responsabilidad de todas las autoridades,

funcionarios y servidores del Estado en cada uno de sus organismos y niveles de
gobierno. En ese sentido, cualquier esfuerzo que apunte a elevar los niveles de
desempeño de las entidades del Estado a favor de los ciudadanos, debe involucrar
a los diversos sectores y niveles de gobierno.
Por lo tanto, la modernización de la gestión pública es una política de Estado que

alcanza a todas las entidades públicas que lo conforman, sin afectar los niveles de
autonomía que les confiere la ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos
autónomos, gobiernos descentralizados, instituciones políticas y la sociedad civil, a
través de sus distintas organizaciones.
2.1.4. Principios orientadores de la política de modernización
Los principios orientadores de la gestión pública son los siguientes:
a. Orientación al ciudadano. Nunca a. Articulación intergubernamental. C. Balance entre flexibilidad y control

debemos olvidar que la razón de ser Se debe fomentar la comunicación, la de la gestión. La flexibilidad que
de toda gestión pública es servir a los cooperación y la coordinación permite a una institución adaptarse a
ciudadanos. Por ello, las instituciones continua entre las entidades públicas las necesidades de los ciudadanos
públicas deben definir sus prioridades de los distintos sectores y niveles de debe estar acompañada de un control
a partir de las necesidades y los gobierno. Estas deben sumar sus que garantice que los recursos sean
derechos de los ciudadanos y ser recursos y capacidades para atender usados de manera adecuada.
flexibles para adaptarse a estas las demandas ciudadanas de manera
demandas. más eficiente, adecuada y oportuna.

d. Transparencia, rendición de d. Innovación y aprovechamiento de e. Principio de sostenibilidad.

cuentas y ética pública. Todo servidor las tecnologías. La innovación debe Cualquier buena gestión pública debe
debe actuar con justicia, veracidad y ser un motor para mejorar los estar al tanto del impacto que tiene
respeto a las leyes; debe ser procesos de la gestión pública. Se en el medio ambiente, y debe
transparente y rendir cuentas de sus debe aprovechar las nuevas procurar que sus planes lo protejan y
actos. Solo así se puede crear un clima tecnologías para optimizar el aseguren su buen aprovechamiento.
de confianza con los ciudadanos. desempeño del Estado.
2.1.5. Pilares centrales de la Política de Modernización de la Gestión

Pública
Estos cinco pilares han sido elaborados sobre la base de los componentes del
modelo antes descrito, y complementados por tres ejes transversales que serán
explicados más adelante. Estos son:
 Las políticas públicas nacionales y el planeamiento.

 El presupuesto para resultados.
 La gestión por procesos y la organización institucional.
 El servicio civil meritocrático.
 Seguimiento, monitoreo, evaluación, gestión del conocimiento.
Como se menciona, estos pilares deben ser apoyados por tres ejes transversales:
 El gobierno abierto.
 El gobierno electrónico.
 La articulación interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
Y deben ser animados por un proceso explícito de gestión del cambio.

2.1.5.1. Primer pilar: políticas públicas, planes estratégicos y operativos
POLÍTICAS
PÚBLICAS
NACIONALES PLANES DE
PLANEAMIENTO
DESARROLLO
(PPN) ESTRATÉGICO
CEPLAN-PCM CONCERTADO
SECTORIAL
(PDC) PLANEAMIENTO
Gobierno nacional  Integran y dan MULTIANUAL
ESTRATÉGICO
Gobiernos coherencia a la (PESEM) PLANEAMIENTO
 Propuesta de INSTITUCIONAL
regionales acción del OPERATIVO
desarrollo (PEI)
Gobiernos locales Estado.  Determina los INSTITUCIONAL
acordada por (POI)
 Enfoque de objetivos
actores claves  Debe estar
servicio al estratégicos de
de la región. articulado con
ciudadano. mediano plazo  Debe estar
 Orienta el el POI y con
 Deben reflejar de los sectores. los planes de
articulado con
proceso de el PEI y con los
los objetivos  Define cursos otras
desarrollo planes de otras
establecidos en de acción en un entidades en
regional y local. entidades en la
los planes esquema la línea de las
 Articula línea de las
sectoriales, PEI multianual. PPN.
verticalmente PPN.
POI y PDC.
los objetivos
territoriales.
2.1.5.2. Segundo pilar: presupuesto por resultados
Dirección General
de Presupuesto
Público (MEF)
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales

2.1.5.3. Tercer pilar: gestión por procesos, simplificación administrativa

y organización institucional
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
2.1.5.4. Cuarto pilar: servicio civil meritocrático
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
(Las oficinas de RR. HH.

de cada entidad son las
responsables de
implementar las
normas, principios,
métodos,
procedimientos y
técnicas del sistema).

2.1.5.5. Quinto pilar: sistema de información, seguimiento, evaluación y

gestión del conocimiento
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
2.1.6. Ejes transversales de la Política Nacional de Modernización
Tres ejes transversales atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestión pública

orientada a resultados: el gobierno abierto, el gobierno electrónico, la articulación
interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
Gobierno abierto Gobierno electrónico Articulación

interinstitucional

2.1.7. Lineamientos para la modernización de la gestión pública
PNMGP. Lineamientos para las entidades públicas en general
PNMGP. Lineamientos para los ministerios y rectores de Sistemas Funcionales y Administrativos

2.2. La gestión por procesos como pilar de la Política Nacional

de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP)
2.2.1. Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización

institucional
En el marco de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que

plantea la implantación de la gestión por resultados en la administración pública, se
debe también adoptar, de manera paulatina, la gestión por procesos en todas las
entidades, para que brinden a los ciudadanos servicios de manera más eficiente y
eficaz y logren resultados que los beneficien. Para ello, deberán ser priorizados
aquellos procesos que sean más relevantes en función de la demanda ciudadana,
de su plan estratégico, de sus competencias y los componentes de los programas
presupuestales que tuvieran a su cargo, para luego poder ser organizados de
acuerdo con dichos procesos.
POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2021
Componentes de la Desarrollo y Lineamientos para la

Pilares centrales Ejes centrales
gestión pública sostenibilidad modernización
Planeamiento
estratégico
2.2.2. La gestión por procesos
Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional

modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos

contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que asegure que los bienes
y servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos
para el ciudadano, dados los recursos disponibles. Los procesos son definidos como
una secuencia de actividades que trasforman una entrada o insumo (una solicitud
de un bien o un servicio) en una salida (la entrega del bien o el servicio),
añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena (mejores condiciones de
calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, etc.).
RESULTADO RESULTADO
INSUMO ACTIVIDAD PRODUCTO
ESPECÍFICO FINAL
DEMANDAS DE LOS
SATISFECHOS
CIUDADANOS
CIUDADANOS
Los procesos son de dos tipos:
 Por un lado, los que resultan directamente de la producción de un bien o

servicio, denominados procesos clave de la cadena de valor.
 Por otro lado, los denominados de soporte, que sirven de manera
transversal a todas las actividades, tales como la administración central, la
gestión financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logística, que en el sector público están regulados por los Sistemas
Administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.
En un modelo de gestión por resultados, los dos tipos de procesos deben ser
optimizados. Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar,
formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la
cadena de valor. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de
valor son:
 El personal (conocimiento).
 La infraestructura (instalaciones).
 Los equipos.

 Las técnicas y métodos.

 Las finanzas.
2.2.3. Metodología para la implementación de la gestión por procesos en

las entidades de la administración pública6
2.2.3.1. Gestión por procesos orientada a resultados y los sistemas de

gestión
La presente metodología ha sido elaborada sobre la base de los principales

referentes internacionales de la gestión por procesos (ISO 9000, Modelo de
Excelencia en la Gestión y Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública)
y la Política Nacional de Modernización aprobada mediante D. S. N.° 004-2013-PCM,
que plantea la implantación de la gestión para resultados en la administración
pública y establece como el tercer pilar central a la gestión por procesos,
simplificación administrativa y organización institucional.
En tal sentido, uno de los elementos centrales del sistema de gestión ISO 90001,
es el enfoque basado en procesos. De manera similar, el Modelo de Excelencia en
la Gestión del Premio Nacional a la Calidad de Perú (2014), en el criterio 6 (enfoque
en las operaciones) plantea la siguiente pregunta:
«¿Cómo su organización diseña, gestiona y mejora sus productos y procesos de trabajo y

mejora la eficacia operativa para entregar valor a los clientes y alcanzar el éxito
organizacional y sostenibilidad?».
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008), sobre la gestión

por procesos, indica lo siguiente:
«Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en
términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de las
actividades de la administración pública orientada al servicio público y para resultados. A los
efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada
de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido».
6 Aprobada en el marco del D. S. N.° 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
(PNMGP).

Finalmente, el D. S. N.° 004-2013-PCM establece entre los objetivos específicos de

la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (2013):
«Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las

entidades públicas con el fin de generar resultados positivos en la mejora de los
procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas».
Además, precisa entre los Componentes de la Gestión Pública orientada a

Resultados (Ibíd.):
«Gestión por procesos. Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar
el tradicional modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos
contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad, que aseguren que los bienes y
servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el
ciudadano, dados los recursos disponibles. Los procesos son definidos como una secuencia de
actividades que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o servicio o
ambos) en una salida (la entrega del bien o servicio o ambos), añadiéndole un valor en cada
etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad,
entre otros)».
En consecuencia, la implementación de la gestión por procesos, en el marco de una

gestión orientada a resultados,
constituye un elemento central de un
sistema de gestión moderno, creando o
agregando valor para los ciudadanos,
personas, grupos, entidades, empresas
o destinatarios de los bienes y servicios,
y contribuyendo a alcanzar los
resultados esperados.

DEL ENFOQUE FUNCIONAL AL ENFOQUE DE LA GESTIÓN POR PROCESOS ORIENTADA A RESULTADOS
ENFOQUE FUNCIONAL ÁREAS/PROCESOS ENFOQUE DE PROCESOS ORIENTADO

Las funciones/áreas Se reconoce los procesos, A RESULTADOS
gestionan la entidad. pero predominan las Los procesos gestionan la entidad.
funciones.
Fuente. OPTMISO, Centro de Desarrollo Industrial (2013). Elaboración: SGP/PCM (2014).
TABLA 1. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE EL ENFOQUE FUNCIONAL Y EL ENFOQUE DE PROCESOS
Gestión por procesos orientada a resultados

Enfoque funcional (vertical)
(horizontal)
Énfasis en el bien y servicio del área Énfasis en la satisfacción del ciudadano o
(producto/trabajo). destinatario de los bienes y servicios.
¿Quién cometió el error? ¿Por qué ocurrió el error?
¿Cómo lo sancionamos? ¿Cómo lo resolvemos o mejoramos?
Control a los servidores públicos. Desarrollo de competencias de los servidores.
Solo importa «cumplir» con el trabajo (horario). Busca hacer un trabajo eficaz, eficiente y con
valor público.
No se adapta a los cambios del entorno. Se adapta a los cambios del entorno.
Departamentalización (feudos). Trabajo en equipo.
Funciones. Colaboración.
Falta de coordinación. Coordinación estrecha.
Elaborado por la Secretaría de Gestión Pública.

2.2.3.2. Principios orientadores de la gestión por procesos
 Liderazgo visionario.
 Orientación al servicio del ciudadano.
 Transparencia, participación ciudadana y ética pública.
 Relación mutuamente beneficiosa con el proveedor.
 Evaluación permanente, mejora continua, orientación a resultados y
rendición de cuentas.
 Innovación y aprovechamiento de las tecnologías.
 Valoración al servidor público.
 Agilidad y flexibilidad.
2.2.3.3. ¿Cómo implementar la gestión por procesos en la entidad?
 Tomar la decisión de implementar una gestión por procesos, bajo el enfoque

de resultados en la entidad.

 Identificar los procesos.
 El proceso debe agregar valor. Cada tarea, actividad, proceso que

desarrollamos debe incrementar el valor del bien y servicio que estamos
elaborando o desarrollando. Todos los procesos tienen que agregar valor
para ser considerados como tales.

 Triple rol del proceso.
 Clasificar los tipos de procesos.

Ejemplo: Alcaldía de Melgar (Colombia)

 Niveles de procesos.
Ejemplo:

 Documentar los procesos.
Mapa de procesos (nivel

0)
Ficha de procesos (nivel

MAPA DE PROCESOS
0 al n-1)
Ficha del indicador
Diagrama de flujo
MANUAL DE GESTIÓN DE PROCESOS Y

PROCEDIMIENTOS
Ficha de procedimiento
 Medir, analizar, evaluar y mejorar procesos. Si no se mide los

resultados, no se podrá distinguir el éxito o el fracaso.

 Tipos de indicadores. Un indicador de gestión es una medida asociada a

una característica del resultado, del bien y servicio, del proceso y del uso de
los recursos. Permite hacer mediciones en períodos sucesivos y por
comparación con el estándar establecido, evaluar periódicamente dicha
característica y verificar el cumplimiento de los objetivos planificados.
TIPOS DE INDICADORES
Fuente. Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia

(octubre, 2012). Elaboración: SGP/PCM (2014).
 Meta. Valor que se desea obtener para un indicador en un periodo

determinado.

ETAPAS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA GESTIÓN POR PROCESOS
ETAPA III: Mejora

de procesos
ETAPA II:
Diagnóstico e
identificación de
procesos  Institucionalizar la gestión por
procesos.
ETAPA I:  Documentar los procesos
Preparatoria mejorados.
 Describir los procesos actuales.  Mejorar los procesos.
 Elaborar el mapa de procesos  Medir, analizar y evaluar.
actuales.
 Sensibilizar a toda la entidad.  Determinar los procesos de la
 Capacitar a los encargados de entidad.
implementar.  Identificar al destinatario de
 Elaborar el plan de trabajo bienes y servicios, y los bienes y
institucional. servicios que brinda la entidad.
 Analizar la situación de la  Analizar el propósito de la
entidad. entidad.
4. Fortalecer el órgano responsable de la implementación de la gestión por procesos.
CONDICIÓN 3. Asegurar los recursos.
PREVIA 2. Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos.
1. Asegurar el apoyo y compromiso de la alta dirección.
GRADO DE AVANCE DE LA ENTIDAD
GRADO DE AVANCE ESTRATEGIAS SUGERIDAS
GRADO DE AVANCE 1
No han realizado acciones.  Fortalecimiento de capacidades.
No han identificado ni documentado  Pueden apoyarse de personal eterno o asesoría.
procesos principales.  Aplicar experiencias piloto.
GRADO DE AVANCE 2  Analizar íntegramente la situación.

Tienen acciones en gestión de  Adoptar sistemas de gestión basados en la ISO 9000 para procesos
procesos: han identificado y principales.
documentado procesos.  Énfasis en la revisión, mejora y automatización de procesos.
 Profundizar sistemas de revisión, mejora y automatización, con el fin

GRADO DE AVANCE 3 de abarcar todos los procesos.
Cuentan con un sistema de gestión  Realizar benchmarking con referentes nacionales o internacionales.
de calidad.  Usar el Modelo de Excelencia en la Gestión del Premio Nacional de
Calidad.
 Usa

2.2.4. Institucionalización de la gestión por procesos
Consideremos:
 Revisión de todos los pasos de la implementación de la gestión por procesos.

 Identificación de las fortalezas y debilidades.
 Tener en cuenta la percepción de los funcionarios y servidores.
 Definir acciones clave para corregir las brechas.
 Identificar evidencias de avances.
 Formalizar a través de normas internas los avances logrados.
2.2.4.1. Desafíos para la implementación de la gestión por procesos
 Que la alta dirección de las entidades públicas apoye las iniciativas para
implementar la gestión por procesos en sus respectivas entidades.
 Acelerar el proceso de fortalecimiento de capacidades de los servidores y
funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno para implementar la
gestión por procesos.
 Mostrar resultados en el corto plazo, resaltando la satisfacción de los
ciudadanos al recibir bienes y servicios de calidad, cuya base es la gestión
por procesos.

Bibliografía
Aliaga, Tobías (2015). La Gestión por Procesos y la Gestión por Resultados como Base
de la Satisfacción del Ciudadano: La Experiencia del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil del Perú. XX Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10-13 octubre
2005.
BID/CLAD (2007). Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público.

BID/CLAD. Julio 2007.
PCM (2013). Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Normas Legales.

9 de enero de 2013.
PCM (s/f). Lineamientos para la Implementación de la Gestión por Procesos en las

Entidades de la Administración Pública en el Marco del D.S. Nº 004-2013-PCM –
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. Documento
elaborado por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
PCM (s/f). Documento orientador: Metodología para la Implementación de la Gestión

por Procesos en las Entidades de la Administración Pública en el Marco del D.S.
Nº 004-2013-PCM – Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al
2021. Documento elaborado por la Secretaría de Gestión Pública de la
Presidencia del Consejo de Ministros.

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Gestión Estratégica en la Gestión Pública

1.1. LA GESTIÓN PARA RESULTADOS Y EL PROCESO DE CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO ........................................................5

2. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA (PNMGP) Y LA IMPORTANCIA DE

2.1. LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA (PNMGP)..................................................32

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 55

1. Bases conceptuales de la gestión por

 Qué servicios ofrece el Estado.

Los servicios que ofrece el Estado están organizados en términos agregados, y

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 55

Cada servicio agregado requiere de la ejecución de un proceso dentro de cada

CARACTERÍSTICAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Del Estado («agregados»).

En ese sentido, antes de proceder a explicar la forma de aplicación de la gestión

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 55

1.1. La gestión para resultados y el proceso de creación de

1.1.1. La nueva gestión pública como marco de la Gestión para

Durante la década de 1970, los países desarrollados emprendieron reformas para

Como se mencionó y describió en el módulo 2 del presente curso, la nueva gestión

En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la gerencia pública.

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 5 | 55

Se observa, por lo menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero

 La primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuración del

Se resalta que, en los últimos tiempos, la gestión pública —como disciplina— se ha

 Asegurar la constante optimización del uso de los recursos públicos en

Estos propósitos presentes en las actuales demandas ciudadanas, y a los que se

1.1.2. La gestión para resultados y la gestión del proceso de creación de

En el estudio La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 6 | 55

desarrollo mayor, por lo que se habla de gestión para resultados en el

Según el BID y CLAD (2007):

«Entre los múltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP en la perspectiva de

Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD

Por tanto, el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 7 | 55

Por otro lado, la implementación de la GpRD no descansa solamente en los

Experiencias de la efectividad de la GpRD

Desde 2005, varias organizaciones y gobiernos de todo el mundo vienen documentando la

En este contexto, y partiendo de los conceptos hasta aquí señalados, definimos la

La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de información confiable acerca

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 8 | 55

análisis de los datos en la toma de decisiones, elementos no siempre presentes en

La implementación de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestión del

 Modificaciones del marco legal e institucional de los SNGP.

 Las autoridades políticas nacionales.

Ante todo, la GpRD requiere transformar la cultura institucional imperante, basada

Tomando en consideración la cadena de resultados explicada en el cuadro 02, el

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 9 | 55

La GpRD y la cadena de resultados

Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)

Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 10 | 55

obreros. Es por ello que, en el ámbito de la administración de los servicios, la GpRD

Para finalizar con esta breve descripción de las principales características de la

ELEMENTOS DEL CICLO DE GESTIÓN

Fuente. Elaboración propia en función del BID y CLAD (2007).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 11 | 55

1.1.3. Modelo conceptual de la GpRD

La conceptualización de la GpRD que se presenta aquí reconoce como antecedente

1.1.3.1. Dimensiones, objetivo y definición de la gestión para resultados

Siguiendo su evolución conceptual, desde los puntos de vista de su definición y de

 Es un marco conceptual de gestión organizativa, pública o privada, en el que

2 BID y CLAD (2007).

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 12 | 55