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La Gestión Pública por Resultados.

Concepto y
elementos

15 noviembre, 2016
INVESTIGADOR - INCISPP

ORIGEN DE LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS

En los años 70 los países desarrollados toman una serie de medidas con
la finalidad de afrontar la crisis fiscal y remediar las “disfunciones” del
Estado de Bienestar. En la implementación de estas medidas se pueden
distinguir dos momentos:1) La reducción del “tamaño del Estado”
mediante la trasferencia hacia el sector privado de algunas actividades
que se encontraban en su poder; 2) El cambio en el modo de
organización y funcionamiento de las actividades que quedaron bajo su
responsabilidad mediante la adopción de prácticas gerenciales
provenientes del sector privado.
El primer momento se identifica con la gran ola de privatización que
afrontaron la mayoría de países del mundo. El segundo momento con el
cambio radical del enfoque que orienta el quehacer del Administración
Pública, es decir, con la aparición de la denominada Nueva Gestión
Pública o Nueva Gerencia Pública.
¿Cómo se manejaban los asuntos públicos antes de la aparición
de la Nueva Gestión Pública?
El modelo anterior fue el denominado “enfoque weberiano de la
burocracia” cuyo contenido debe ser entendido en el marco de la
filosofía del Estado de Bienestar. Recordemos que esta señalaba que el
mercado per se no era capaz de garantizar el bienestar social de los
ciudadanos, lo cual justificaba la intervención del Estado para corregir
sus fallas. Desde esta lógica, el Estado se convirtió en garante de ciertos
derechos y beneficios económicos de los ciudadanos.
La cristalización de estas ideas generó la expansión de las actividades
del Estado y, con ello, el aumento continuo de la burocracia. Estos
efectos fueron la premisa de la teoría weberiana de la burocracia, la cual
enfocaba la problemática principal de la Administración Pública en la
cuestión de cómo controlar las actividades de un Estado “enorme” y
cómo evitar la posible arbitrariedad y corrupción de una masa
creciente de burócratas.
Es así que, sobre la base de estas preocupaciones, el enfoque
weberiano desarrolló un modelo organizativo del aparato estatal fundado
en las siguientes premisas:

 Diferenciación nítida entre la administración pública y la gerencia


privada en lo referente a fines, ética, métodos operativos, diseños
organizativos y reclutamiento de personal.

 Limitación legal de las facultades de los funcionarios, ya que, estos


están proclives a ser una fuente de corrupción y arbitrariedad.

 Organización por funciones y jerarquías como único medio para


garantizar el control de las actividades de un Estado Enorme.

El modelo weberiano se mantuvo incólume hasta la década de los 70. En


ese periodo Europa y USA afrontaron una grave crisis. Los Estados
capitalistas se vieron impotentes para seguir asumiendo los grandes
costos que demandaba el sostenimiento del Estado de Bienestar lo cual
generó la implementación de políticas orientadas a la “reducción del
tamaño del Estado” y a la racionalización del gasto. Es este el marco de
surgimiento de la Nueva Gerencia Pública.
IDEAS FUNDAMENTALES DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

Ante la falta de ingresos para sostener el gasto público la nueva


preocupación de los teóricos de la administración pública de los países
potencia se encontraba ya no en el control de la burocracia sino en la
racionalización de los recursos limitados con los que contaban.
De esta forma, la NGP replantea el problema de la Administración
Pública: mientras el modelo weberiano enfocaba la atención en los
procedimientos, las jerarquías y las restricciones, la NGP buscaba cómo
lograr resultados utilizando la menor cantidad de recursos.
Es así que, en contraposición de las premisas del modelo burocrático, la
NGP desarrollo las propias, la cuales detallamos a continuación:

 Descentralización. La mejor forma de alcanzar la eficiencia es


estableciendo unidades separadas de gestión para cada

 Tanto entre organismos del sector público como con el sector


privado. El desarrollo de la competencia genera un clima propicio
para la innovación y simplificación de los procedimientos
administrativos.

 Adopción de prácticas del Sector Privado en el Sector Público

 Gestión directa. Otorgamiento de poderes discrecionales a los


funcionarios para facilitar el desarrollo de las actividades

 Determinación de objetivos cuantificables. Es el mecanismo por


excelencia para evitar el despilfarro, práctica común del funcionario
que actúa bajo el modelo weberiano

 Control de las organizaciones.


Bienestar del ciudadano. El ciudadano esquíen mejor conoce lo que
desea
¿QUÉ ES LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS?

La Gestión por Resultados es una variante de la Nueva Gestión Pública.


La GXR fue diseñada por los Organismos Internacionales (BID, CLAD,
BM) y es definida de la siguiente manera:
“La Gestión por Resultados es un marco conceptual cuya función es
facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de
su proceso de creación de valor, con la finalidad de optimizarlo
asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su
desempeño, la consecución de objetivos de gobierno y la mejora
continua de sus instituciones”
A partir de este concepto concluimos:

1. Que según este enfoque “gestionar” significa crear valor público.

2. Que en sentido estricto la GxR es un conjunto de herramientas que


sirven a generar valor público.

ELEMENTOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS.

Se encuentra compuesta por 5 pilares:


1) Planeamiento Estratégico. Es el proceso sistemático construido
sobre el análisis continuo de la situación actual y del pensamiento
orientado al futuro, el cual genera información para la toma de decisiones
con el fin de lograr los objetivos estratégicos establecidos. Se encuentra
compuesto por 4 fases: i) Prospectiva; ii) Estratégica; iii) Institucional; iv)
De Seguimiento.
Se articula con el presupuesto en la fase institucional.
2) Presupuesto por Resultados. Es una estrategia de gestión pública
que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles
a favor de la población, que requiere de la existencia de una definición de
los resultados a alcanzar. (RESULTA)
Esta herramienta se implementa por medio de Programas
Presupuestarios, Incentivos e indicadores de desempeño.
3) Gestión Financiera. Es el conjunto de elementos administrativos de
las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y
su aplicación en la concreción de objetivos y las metas del Sector
Público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos,
los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las
operaciones de programación, gestión y control necesarias tanto para la
captación como para el gasto de recursos. (BID)
4) Gestión de Programas y Proyectos. Es el medio a través del cual el
Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos
establecidos en el plan de gobierno. Así, el objetivo de mejorar la calidad
de vida de los niños se logra mediante la entrega de servicios de salud,
la provisión de una educación adecuada y el acceso a mecanismos
jurídicos que protejan sus derechos cuando sean vulnerados. Sin
atención hospitalaria, servicios educativos, administración de justicia o
seguridad ciudadana, la sociedad no podría funcionar. (BID)
5) Monitoreo y Evaluación. El monitoreo es la función continua que
utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos
para proporcionar a los administradores y a las principales partes
interesadas de una intervención para el desarrollo de INDICACIONES
sobre el avance y el logro de los objetivos, así como la utilización de
fondos asignados. (BID)

LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS EN EL PERÚ.

La reforma del Estado de nuestro país sigue el modelo de Gestión por


Resultados. Tiene sus antecedentes en gobierno de Fujimori, no
obstante, inicia oficialmente en el año 2001 con la Ley Marco de
Modernización del Estado y avanza progresivamente hasta nuestros
días.
Uno de los hitos más importantes de este proceso es la emisión del
Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional de Modernización de
la Gestión Pública al 2021 (PNMGP). En este documento se busca dar
orden al proceso de reforma, se reafirma la orientación de la misma y se
determinan los componentes del modelo a implementar, con la
peculiaridad de que se integra el enfoque de Gestión por Procesos.
De esta forma, la PNMGP indica que la modernización de la Gestión
Pública se encuentra compuesta por 5 Pilares básicos y 3 herramientas
transversales. Los pilares básicos son: i) Planeamiento Estratégico; ii)
Presupuesto por Resultados; iii) Gestión por Procesos; iv) Servicio Civil
Merito ratico; v) Monitoreo y Evaluación. Los pilares transversales: i)
Gobierno Abierto; ii) Gobierno Electrónico; iii) Articulación Institucional.
Por alguna razón, la PNMGP no incluyó los ejes referidos a la Gestión
Financiera y Gestión de Programas y Proyectos.

A MODO DE RESUMEN.

 La Nueva Gestión Pública representan un cambio radical en la


forma de manejar el quehacer de la Administración Pública.

 Antes de la aparición de la Nueva Gestión Pública dominaba el


enfoque burocrático cuya principal preocupación estaba en cómo
controlar a la masa creciente de Funcionarios.

 La Gestión por Resultados es una variante de la Nueva Gestión


Pública. Fue creada por los Organismos Internacionales con el
objetivo de contrarrestar los efectos nocivos del Consenso de
Washington.

 La Gestión Pública se encuentra conformada por 5 elementos: 1)


El Planeamiento Estratégico; 2) Presupuesto por Resultados; 3)
Gestión Financiera ; 4) Gestión de Programas y Proyectos; 5)
Monitoreo y Evaluación.
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La modernización de la Gestión Pública

17 enero, 2017
INVESTIGADOR - INCISPP

I. IDEAS PRELIMINARES

En el Perú, durante los últimos 25 años, se han sentido profundos


cambios en la Administración Pública. El eterno debate sobre la relación
entre Estado y “Sociedad Civil” se resolvió a favor del neoliberalismo.
Con ello, desde las clases gobernantes se definió que el Estado debía
reducir su participación en la economía, dejando estos “nichos de
mercado cautivos” a la Sociedad Civil pues ésta había demostrado que
puede producir más y mejores bienes y servicios para los ciudadanos.
Una vez definido el rol del Estado, el debate se trasladó al modo en que
debían llevarse a cabo sus operaciones. Para resolver este segundo
problema, se acudió nuevamente a la idea de que “los privados hacen
mejor las cosas” y, en consecuencia, se optó por la implementación de
modelos de Gestión Pública que fueron construidos sobre los pilares de
la gerencia privada.
A este proceso de cambio sobre qué es lo que debe hacer el Estado y
cómo debe hacerlo se le denomina Reforma del Estado. Si queremos
ser más estrictos, la Reforma se circunscribe, específicamente, a la
cuestión del quehacer de la Administración Pública, esto es, a la
cuestión de cómo el Estado produce los Bienes y Servicios necesarios
para la satisfacción del Ciudadano.
Ahora bien, al interior de este proceso se desarrollan cambios más lentos
y progresivos consistentes en laMEJORA de lo existente. A este
proceso de cambio gradual y más pequeño se le
denomina MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
Entonces,
¿A QUÉ SE LE DE DENOMINA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN
PÚBLICA EN EL PERÚ?
Es el proceso continuo de mejora de la gestión pública. La
modernización de la Gestión Pública implica una visión dinámica y viva
de la Gestión Pública, pues supone entender que el modelo de gestión
por el que se ha optado no está definido de una vez y para siempre sino
que debe perfeccionarse.
La realidad cambia rápidamente, por tanto, la gestión que debe estar a
su compás, debe cambiar también, pues solamente así el Estado podrá
satisfacer las necesidades de los ciudadanos y, así ganar legitimidad.

II. EL ENFOQUE DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN EN EL


PERÚ: LA GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS.

En el Perú, la Reforma y Modernización del Estado se orientan por un


modelo: La Gestión Pública para Resultados. Este modelo es un marco
conceptual elaborado por los Organismos Internacionales, que concibe al
quehacer de la Administración Pública como un proceso de creación de
valor público. Con esto, la Gestión Pública por Resultados pretende
reivindicar el rol de la Administración Pública como un conjunto de
órganos y procesos puestos al servicio del ciudadano.
Ahora bien, para crear valor público, es decir, para mejorar las
condiciones de vida de los ciudadanos se requiere que las
organizaciones se sirvan de determinadas herramientas para el ciclo de
gestión. Estas herramientas son:
a) Planeamiento Estratégico. “Debemos pensar antes de actuar”
Es el proceso sistemático construido sobre el análisis continuo de la
situación actual y del pensamiento orientado al futuro, el cual genera
información para la toma de decisiones con el fin de lograr los objetivos
estratégicos establecidos. Se encuentra compuesto por 4 fases: i)
Prospectiva; ii) Estratégica; iii) Institucional; iv) De Seguimiento.
Se articula con el presupuesto en la fase institucional.
b) Presupuesto por Resultados. “ Debemos asignar los recursos
pensando en el Resultado”
Es una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de
recursos a productos y resultados medibles a favor de la población, que
requiere de la existencia de una definición de los resultados a alcanzar.
(RESULTA)
Esta herramienta se implementa por medio de Programas
Presupuestarios, Incentivos e indicadores de desempeño.
c) Gestión de Programas y Proyectos. “Los programas , proyectos y
actividades son el resultado de un proceso de planificación estratégica”
Es el medio a través del cual el Estado produce los bienes y servicios
que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno.
Así, el objetivo de mejorar la calidad de vida de los niños se logra
mediante la entrega de servicios de salud, la provisión de una educación
adecuada y el acceso a mecanismos jurídicos que protejan sus derechos
cuando sean vulnerados. Sin atención hospitalaria, servicios educativos,
administración de justicia o seguridad ciudadana, la sociedad no podría
funcionar. (BID).
d) Monitoreo y Evaluación.
El monitoreo es la función continua que utiliza la recopilación sistemática
de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los
administradores y a las principales partes interesadas de una
intervención para el desarrollo de INDICACIONES sobre el avance y el
logro de los objetivos, así como la utilización de fondos asignados. (BID)

III. EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN


PÚBLICA EN EL PERÚ.
En nuestro país, la reforma del Estado puede dividirse en dos grandes
periodos. El primero, concuerda con el gobierno de Alberto Fujimori y
abarca un periodo de 10 años, desde 1990 hasta el año 2000. El
segundo coincide con los gobiernos de Alejandro Toledo, Alan García,
Ollanta Humala y PPK, abarcando el tramo 2001- 2016.
Las reformas del primer periodo estuvieron subordinadas a las reformas
económicas. No hubo, por tanto, un plan específico y articulado de
materia de Reforma del Estado. En el segundo periodo, los esfuerzos
son mucho más sistemáticos y ordenados.
3.1 LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE EL GOBIERNO DE
ALBERTO FUJIMORI (1990- 2000)
A) PRIMER PERIODO (1990-1995). Las reformas del primer lustro de los
años 90 fueron una respuesta a la crisis del modelo capitalista
“heterodoxo” puesto en práctica durante el primer gobierno de Alan
García. El déficit fiscal se enfrentó con las recetas del consenso de
Washington. La lógica de las reformas fue aumentar los ingresos del
Estado y reducir -al máximo -sus costos.
Entre las acciones más destacadas podemos encontrar las siguientes:

 Aumento de las empresas públicas para aumentar los ingresos.


 Creación de la SUNAT.
 Restricciones a la contratación y nombramiento de personal del
Estado

B) SEGUNDO PERIODO (1995-2000).


Podríamos decir que las reformas del primer periodo estuvieron
orientadas a sacar el Estado del Mercado. En cambio, de lo que se
trataría, desde la mitad de los 90 hasta hoy, es de meter al Mercado
dentro del Estado.

 Se crea la Oficina de modernización de la Administración Pública,


en cuyas primeras acciones figuran ejercicios de planeamiento
estratégico en diversos ministerios.

 Se desactivo el INAP (Instituto Nacional de Planificación), con la


idea de trasladar sus funciones al MEF y así obtener mejores
resultados.
3.2 LA REFORMA EN LOS ULTIMOS 15 AÑOS (A. TOLEDO- A.
GARCIA- O.HUMALA- PPK)
En las líneas que siguen desarrollaremos a grandes rasgos los avances
en la reforma y modernización del Estado en los últimos 15 años en
nuestro país. No haremos una división por gobiernos, ya que, no existen
diferencias esenciales entre los 3 últimos. Todos han seguido la misma
línea.
a) LA LEY MARCO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. (2002)
Publicada el 30 de enero del año 2002 durante el gobierno de Alejandro
Toledo. Con esta ley se inicia formalmente el proceso de modernización
del Estado. Entre sus principales aportes podemos destacar los
siguientes:

 Fija las características generales que debe tener el Estado (artículo


4). En plena concordancia con el modelo internacional, indica que
el objetivo del proceso de modernización es alcanzar un Estado: i)
Al servicio de la ciudadanía; ii) Con canales efectivos de
participación ciudadana; iii) Descentralizado y Desconcentrado; iv)
Transparente en su Gestión; v) Con servidores públicos calificados
y adecuadamente remunerados; vi) Fiscalmente equilibrado.

 Define las acciones principales para la modernización. (Art 5)

 Define criterios de diseño y estructura de la Administración Pública.


(Art 6). i) La división de funciones debe estar amparada en la ley;
ii) No se deben duplicar funciones o proveer servicios brindados
por otras instituciones; iii) Debe prevalecer el principio de
especialidad.

 Hace una referencia, aunque tímida, a la Gestión por Resultados.


(Artículo 7)

 Indica que la modernización debe ser implementada mediante


programas piloto.

En las disposiciones complementarias, la norma prescribe el


cumplimiento de algunas tareas. La que más destaca es el mandato de
elaborar una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo en un plazo no
mayor de 180 días. Este mandato, como veremos, fue cumplido, pero no
en el plazo previsto.
b) LA LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO. (2007)
Pese a que la Ley Marco de Modernización del Estado ordenaba la
elaboración de una nueva ley orgánica en un plazo de 180 días, esta
tarea no pudo ser completada hasta el año 2007. La falta de consenso
político fue la principal razón del retraso.
La nueva ley orgánica define un diseño organizativo acorde a los nuevos
objetivos del Estado. El artículo 1 señala que los objetivos de la Ley son:
– Definir la organización, competencia y funciones del Poder
Ejecutivo.
– Las relaciones entre Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales.
– La naturaleza y requisitos de creación de las Entidades
Públicas y los sistemas administrativos que orientan la Función Pública.
c) PRESUPUESTO POR RESULTADOS (2008)
El presupuesto por resultados es una herramienta de gestión que tiene
por finalidad mejorar los niveles de eficacia y eficiencia del gasto público.
Su principal aporte radica en que su metodología relaciona el
financiamiento del Estado con los resultados esperados y obtenidos.
Se empezó a aplicar desde el ejercicio presupuestal del año 2008. En
dicho año se aplicó en 5 programas estratégicos, a saber: i) Plan
articulado nutricional; ii) Salud materno neonatal; iii) logros de
aprendizaje al finalizar el III ciclo de la educación básica escolar; iv)
acceso de la población a la identidad, v) acceso a servicios sociales
básicos y oportunidades de mercado. Para el año 2009 se aumentaron 4
programas más. Hoy por hoy, como veremos más adelante, el 58% de
los programas presupuestales se encuentran orientados por el PPR.
d) SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA:
SNIP (2001), INVIERTE.PE (2016)
Su finalidad fue contribuir a la mejora de la calidad de gasto. El SNIP era
un conjunto de normas y procedimientos que servían como una suerte de
filtros para la Inversión Pública.
Se crea a mediados del 2000 y a partir del año 2007, en el marco del
proceso de descentralización del país se delega la viabilidad del proyecto
en cada entidad del gobierno Nacional, Regional y Local.
Entre la normatividad más importante del SNIP era:
– Ley 27293 Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de
junio de 2000; modificada por las Leyes Nos. 28522 y 28802, publicadas
en el Diario Oficial “El Peruano” el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio de
2006, respectivamente y por los Decreto Legislativo Nos. 1005 y 1091,
publicados en el Diario Oficial “El Peruano” el 3 de mayo de 2008 y el 21
de junio de 2008, respectivamente
– Reglamento del SNIP
– Directiva General del SNIP.
Este 2016, mediante DL 1252, se creó un nuevo sistema para la
Inversión pública al cual se le denomina INVIERTE.PE. Este nuevo
marco, que reemplaza al SNIP, aparece en un contexto de descenso de
la Inversión Pública en nuestro país. Aún no tiene cuenta con un
desarrollo completo, pues se está a la espera del reglamento, no
obstante, sus características básica están definidas en la Ley. Entre ellas
destacamos:

 Se crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión


de Inversiones, que reemplaza al SNIP y aspira articular la
Inversión Pública con el Planeamiento, Presupuesto y
Abastecimiento.

 La formulación y evaluación de proyectos se realiza en una sola


fase.

 Ya no es necesario un estudio de pre-factibilidad ni uno de


factibilidad .La formulación se realiza a través de una sola ficha
técnica, con esto, solo requiere de un documento para la
aprobación del proyecto.

e) CREACIÓN y DESARROLLO DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO


ESTRATÉGICO.
El sistema es creado en el año 2005, sin embargo, no se implementó
hasta el año 2007 con la ley 1088. En la justificación normativa de la ley,
se indica que la implementación del planeamiento obedece a la
necesidad de facilitar la implementación de los Convenios Comerciales
con Estado Unidos.
f) SISTEMA DE ABASTECIMIENTO: DL 1017 (2008); LEY 30225
(2016); D.L 1341 (2017)
El sistema de abastecimiento existe sólo nominalmente en la LOPE. Los
avances que se han tenido son en materia de Contrataciones del Estado
la cual constituye solo una parte del sistema. En el año 2008, se
implementó el DL 1017 como una exigencia derivada del Tratado de
Libre Comercio con Estados Unidos. En el 2016, entró en vigencia la
nueva Ley de Contrataciones del Estado ley 30225, norma que indica
que las contrataciones del Estado deben ser realizadas bajo el enfoque
de la Gestión por Resultados.
En enero del 2017, se ha modificado 40 de los 62 artículos de la nueva
Ley de Contrataciones. Estos cambios se caracterizan por darle mayor
flexibilidad a los procedimientos y otorgarles más prerrogativas a los
funcionarios.
g) LA POLITICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN
PÚBLICA
Hacia el año 2013 nuestro país ya había dado grandes avances en
materia de reforma y modernización del Estado, no obstante, los
esfuerzos seguían siendo dispersos y desordenados. Es así que, durante
el gobierno de Ollanta Humala, se diseña la política de modernización de
la Gestión Pública, la cual adquiere carácter vinculante con el DS.004-
2013-PCM.
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública es el
principal documento orientador de la modernización de la Gestión Pública
en el Perú. Define la visión, los principios y lineamientos para una
actuación coherente y eficaz del sector público al servicio del ciudadano
y al desarrollo del país.
g.1) ESTRUCTURA.
La Política de Modernización es el camino para la aplicación de la
Gestión por Resultados en nuestro país. Por esta razón, dicha medida
cuenta con 5 componentes básicos.
– Planeamiento estratégico. (Políticas Públicas, Planes
Estratégicos, Operativos)
– Presupuesto para Resultados.
– Gestión por Procesos, simplificación administrativa y
organización institucional.
– Servicio Civil Meritocrático.
– Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del
conocimiento.
Además, cuenta con tres ejes transversales:
– Gobierno Abierto.
– Gobierno Electrónico
– Articulación Interinstitucional.