INTRODUCCION

L a Administraci6n publica es un elemento basico del Estado para el

ejercicio ejecutivo del poder bajo las 6rdenes de un Gobierno configura-
do, en nuestros sistemas politicos, de forma democratica. Es decir,
conceptos basicos en la ciencia politica como «democracia», «poder»,«Estado» 0
«Gobierno» estan totalmente relacionados con la Administraci6n publica. Por
esta raz6n, el estudio de la Administraci6n publica es uno de los objetos basicos
de analisis de la ciencia politica, circunstancia totalmente avalada por la
importancia que se concede a esta materia en los diferentes programas de
estudio, en nuestro pais, en las licenciaturas de Ciencia Politica y de la
Administraci6n asi, como, en programas tambien de base polito16gicacomo los
de las diplomaturas de Gesti6n y Administraci6n Publica. El objetivo de esta
obra es ofrecer un material de estudio, trabajo y consulta a todos los estudiantes
de estos programas, sin olvidar, evidentemente, a los estudiantes de los
multiples postgrados de Administraci6n publica, a los candidatos a funciona-
rios (opositores) que se preparan para integrase en algunas de las administra-
ciones publicas de nuestro pais y a los empleados publicos en ejercicio, siempre
preocupados por la mejora de su formaci6n con el objetivo de optimizar su
desempeno. A todos ellos va dirigido este manual de ciencia de la administra-
ci6n que incorpora, y esto 10aleja de un manual entendido en un sentido clasico,
contenidos ineditos que han sido objeto de investigaci6n por parte de los
autores. En este sentido, este libro tiene elementos propios de un manual y
elementos vinculados a un libro de investigaci6n.
En esta introducci6n se van a tratar un conjunto de dimensiones que bien
podrian haber dado lugar a un primer capitulo, de caracter conceptual, peru se ha
optado por ofrecer una versi6n sintetica que destile la esencia y no el proceso de
debate en temas tan importantes como el objeto y el metodo de la ciencia de la
administraci6n, la integraci6n de esta disciplina en la ciencia politica, la evoluci6n
hist6rica internacional de la ciencia de la administraci6n, el desarrollo de esta
disciplina en Espana y, finalmente, 10imprescindible en una introducci6n:la
exposici6n del contenido y de la estructura dellibro que se presenta.

Delimitar el objeto cientifico de la ciencia de la administraci6n es una tare a

previa indispensable para poder definir el alcance de esta disciplina. Cada
escuela y cada autor bus can el establecimiento de un criterio diferenciador. Por
una parte parece incuestionable que existe una cantidad suficiente de produc-
ci6n investigadora para poder hablar de un estudio de caracter cientifico sobre
Administraci6n publica. Pero una cosa es que la Administraci6n publica sea el
objeto de estudio de algunos cientificos-sociales y otra que exista una ciencia,
10 cual exigiria la constataci6n de un cuerpo de conocimientos sistematicos
elaborados bajo ciertos requisitos. Para ello nos tenemos que plantear el objeto
y el metodo de la denominada ciencia de la administraci6n.
El objeto de la ciencia de la administraci6n es la Administraci6n publica.
Este punto de inicio que parece simple encierra distintas interpretaciones que
dan lugar a enfoques bien diferenciados.
i,Que se entiende por Administraci6n publica? Hay dos parametros basicos
relevantes en la definici6n de Administraci6n publica: por una parte, la diferen-
ciaci6n entre politica y Administraci6n 0, en sentido contrario, la consideraci6n
que tanto politica comoAdministraci6n conforman un todocomun. Porotra parte,
la diferenciaci6n entre organizaciones publicas y organizaciones privadas 0, mas
genericamente, entre sector publico y sector privado.
Respecto al primer punto, diferenciaci6n entre politica y Administraci6n,
buena parte de los autores, empezando por un clasico como Waldo (1964),
apuntan que esta tradicional distinci6n no es defendible desde la ciencia de la
administraci6n. Es decir, politica y Administraci6n son elementos complemen-
tarios de un fen6meno comun que denominamos Administraci6n publica. Pero
hay otros autores que han sostenido 10 contrario. Wilson (1887) es el primer
autor en plantear la diferenciaci6n entre el nivel politico y el nivel administra-
tivo distinci6n que es compartida por otros autores clasicos. Esta discusi6n no
es un asunto menor ya que, siguiendo a los clasicos, el objeto de la ciencia de la
administraci6n seria la Administraci6n publica como organizaci6n y como
aparato, obviando el nucleo estrategico y los procesos de tom a de decisiones que
son politicos y, como tales, escapan al interes de la disciplina. Esta perspectiva
negaria, l6gicamente, la vinculaci6n de la ciencia de la administraci6n con la
ciencia politica, y su enfoque predominante seria la gesti6n (a nivel practico) 0
la sociologia organizativa de caracter weberiano (a nivel te6rico). Es una
delimitaci6n que tiene la ventaja de dar coherencia a la ciencia de la adminis-
traci6n y Ie confiere suficiente autonomia para constituirse en una disciplina
cientifica independiente. Por esta raz6n es un argumento que abunda en la
literatura: desde los clasicos de la teoria de la organizaci6n hasta la tradici6n
francesa clasica de ciencia de la administraci6n. Algunos autores llegan mas
lejos con esta delimitaci6n del objeto cientifico: si contemplamos una Adminis-
traci6n publica ajena a los condicionantes politicos no hay diferencias practicas
entre una organizaci6n publica y una organizaci6n privada. De ahi surge la
corrientegerencialista que separa la decisi6n de la acci6n (la decisi6n correspon-
de al terreno politico y la acci6n a los gestores). La acci6n es gesti6n y no existen
diferencias entre gesti6n publica y gesti6n privada sino s6lo entre buena 0 mala
gesti6n. Este planteamiento posibilita que la gesti6n publica pueda adoptar las
«recetas exitosas» de la gesti6n privada.
 Afirmando, en sentido contrario, que no hay separaci6n entre la esfera
politica y la esfera privada, exduimos, en terminos generales, los argumentos
anteriores y afianzamos el vinculo entre ciencia politica y ciencia de la
administraci6n. Esta posici6n es facilmente argumentable: l,c6mo podemos
adoptar un objeto cientifico extrayendo sus elementos mas importantes (como
por ejemplo los procesos de toma de decisiones)? Decisi6n y acci6n no se
pueden separar y estan intimamente relacionados. En los procesos politicos
decisionales la influencia de los tecnicos-profesionales de la gesti6n es imp or-
tante y durante la acci6n (implementaci6n de programas) se sustituyen, en
muchas ocasiones, las decisiones politicas por consideraciones tecnicas y,
tambien, se reconsideran las estrategias tecnicas por matizaciones politicas.
Politicos y profesionales ocupan posiciones distintas en la Administraci6n
publica pero se encuentran y se interfieren constantemente durante todo el
proceso: desde la definici6n de la agenda hasta la gesti6n operativa. La
conexi6n ente politica y Administraci6n enriquece la gesti6n publica y hace
que esta sea distinta a la gesti6n privada.
Otro parametro en discusi6n es que entendemos por organizaciones publicas
o por sector publico. Es decir, la dasica polemica en definir los limites de la
Administraci6n publica (0 del Estado) con respecto ala sociedad. Una primera
postura consiste en definir restrictivamente el concepto Administraci6n publi-
ca. Pero induso delimitar restrictivamente que agrupa el concepto Administra-
ci6n publica es bastante complicado. En primer lugar la propia denominaci6n
«Administraci6n publica» es una licencia dellenguaje ya que no estamos ante
un actor sino ante una pluralidad de actores: varias administraciones publicas
que agrupan muchas organizaciones public as formalmente independientes.
Asi, organizaciones comolos organismos aut6nomos, las empresas publicas, las
agencias de regulaci6n independientes y organizaciones complejas como cole-
gios profesionales, fundaciones, etc. son «Administraci6n publica». Otra posibi-
lidad es entender Administraci6n publica en un sentido mas amplio ya que el
criterio de personalidad juridica publica es insuficiente. La Administraci6n
publica es un actor econ6micoy social que se configura en una organizaci6n que
se inserta en la estructura social concurriendo con otras y, simultaneamente,
empleando todo tipo de formas juridicas y estrategias para lograr sus objetivos,
utilizando distintos mecanismos como el partenership (partenariado) y la
asociaci6n 0 joint venturel con organizaciones privadas y organizaciones no
gubernamentales. En definitiva, existen multiples puntos de contacto entre el
sector publico y el sector privado. Muchas politicas publicas son implementadas

En este libro se intenta evitar los terminos en ingles cuando existe vocablo en castellano.
Sin embargo, en algunos casos mantenemos la palabra en ingles que luego traducimos
al castellano como una llamada de atenci6n al lector en el sentido que nos estamos
refiriendo a una cuesti6n especifica que tienen un tratamiento singular en la literatura.
Asi podemos hablar de personal en lugar de staff 0 podemos referirnos a staff como una
parte del personal con unas determinadas funciones.
por organizaciones privadas (por ejemplo centros escolares y sanitarios concer-
tados). Podemos, actualmente, encontrar muchos otros servicios publicos objeto
de decisi6n y financiaci6n publica que se prestan fuera de las organizaciones
publicas. Esto significa que si adoptamos un criterio restrictivo al adoptar la
Administraci6n publica como objeto de estudio estamos fragmentando realida-
des complejas que dificilmente podremos comprender. Ademas, si tomamos en
consideraci6n un criterio restrictivo el analisis de politicas publicas dificilmen-
te tendria cabida en el cuerpo te6rico que denominamos ciencia de la adminis-
traci6n. El enfoque de politicas publicas no «parcela» sus analisis diferenciando
10 publico y 10 privado sino que precisamente su virtud esta en intentar
conseguir comprender en todos los estadios de un program a publico como se
articula la Administraci6n con la sociedad. Desde el proceso de decisi6n, donde
participa toda una red de actores los cuales no todos son publicos (grupos de
presi6n, sectores de opini6n, etc.), a la fase de implementaci6n donde se
articulan organizaciones publicas y privadas, y la fase de evaluaci6n donde se
analiza el imp acto de los programas publicos sobre la sociedad 0 sobre sectores
especificos de la misma.
El conjunto de reflexiones asociadas a los dos parametros (dicotomia entre
la dimensi6n politica y la dimensi6n tecnica, y entre 10publico y 10privado) ira
modificando, con el tiempo, la revisi6n del objeto de estudio de la ciencia de la
administraci6n. En efecto, el concepto de Administraci6n publica debe ser
revisado para alejarlo de los aspectos formales y hacer mas hincapie en la
funci6n de gestionar 0 de administrar el interes publico. Para la redefinici6n de
este objeto de estudio nos puede ser de gran ayuda el enfoque de politicas
publicas donde la Administraci6n publica esta asociada a la especificidad de lo
publico y a varios principios propios de la gesti6n publica: desde la tradicional
eficacia y eficiencia hasta la equidad y la gesti6n acorde a unos determinados
principios eticos y deonto16gicos.
En cuanto al metodo de la ciencia de la administraci6n, la complejidad es
todavia mayor que con el objeto. Baena (1998:28) ya nos 10advierte al afirmar
que «la ciencia de la administraci6n no es una ciencia en el sentido convencional,
ya que no existe en ella el condicionamiento mutuo entre el objeto y el metodo
que es caracteristico de cada una de las ciencias como se entienden normalmen-
te. Por el contrario la ciencia de la administraci6n utiliza metodos y enfoques
distintos, tornados de las diferentes ciencias sociales». La ciencia de la adminis-
traci6n requiere para su desarrollo las aportaciones de distintas ciencias, entre
las que destacan la ciencia politica, la historia, el derecho publico (basicamente
el derecho administrativo), las ciencias empresariales (teoria de la organiza-
ci6n) y econ6micas y la sociologia.
Pero la ausencia de un metodo propio, i,genera debilidad 0 fortaleza a
nuestra disciplina? La cuesti6n reside en si la ciencia de la administraci6n
puede desarrollar una teoria propia de caracter interdisciplinar 0 bien, sin
poder dar unidad y coherencia, se va limitando a agregar analisis desde
diferentes disciplinas cientificas. Es decir si estamos ante una disciplina
interdisci plinar 0 multi disciplinar. Perry y Kraemer (1990: 348) ahondan en las
debilidades metodo16gicas de la ciencia de la administraci6n. Para estos
autores la metodologia en Administraci6n publica se caracteriza por cuatro
rasgos: «1) La naturaleza eclectica de la materia hace dificil identificar
metodologias que definan 0 esten asociadas exclusivamente con este campo. 2)
La investigaci6n refleja poca comunicaci6n interdisciplinaria. 3) El enlace
entre teoria y practica, que es una importante consideraci6n en la metodologia,
es debil. 4) El soporte institucional (planes de estudio, etc.) es poco adecuado».
Es decir, desde esta perspectiva, la ciencia de la administraci6n es
multidisciplinar y dificilmente puede aspirar a generar una teoria propia
aunque Perry y Kraemer consideran que la investigaci6n en Administraci6n
publica no es s610acumulativa ni su analisis se trata de un estudio pluridisciplinar
puro y simple.
La faIt a de consenso sobre la amplitud del objeto y la dispersi6n metodo16gica
de la ciencia de la administraci6n la configuran como una ciencia todavia
inmadura. No hay, en todo caso, que acomplejarse ya que se trata de una ciencia
muyjoveny compleja, y es 16gicoque tenga problemas de caracter epistemo16gico
y metodo16gico.De todos modos, el resbaladizo debate sobre el objeto y el metodo
no puede ocultar el impresionante desarrollo de esta disciplina durante las
ultimas decadas. Este desarrollo cientifico de la Administraci6n publica como
objeto de estudio es posible si se atiende a un objeto de estudio amplio que
integra politica y gesti6n, y que abarca todo aquello que tiene que ver con las
decisiones y la gesti6n del interes publico. En el plano metodo16gico los
obstaculos se pueden salvar mucho mejor vinculando de forma decidida la
ciencia de la administraci6n con la ciencia politica.

b) Sobre los referentes de la ciencia de la administraci6n y sus conexiones

con la ciencia politica:

Las disciplinas cientificas que han sido las catalizadoras 0 que han influido
sobre las distintas perspectivas de la ciencia de la administraci6n son: el
derecho (derecho administrativo), la sociologia, las ciencias empresariales
(teoria de la organizaci6n), la economia y la ciencia politica.
Las relaciones entre el derecho administrativo y la ciencia de la administra-
ci6n han sido en el ambito europeo bast ante tormentosas. AI derecho adminis-
trativo, precisamente, se Ie atribuye en el siglo XIX la desaparici6n de una
incipiente y pocoreglada ciencia de la administraci6n. Pero, aiios mas tarde, es
en el derecho administrativo donde surgen autores (basicamente en Francia,
AIemania, Rolanda, Italia y Espana) que generan una nueva ciencia de la
administraci6n. Ademas, el derecho administrativo tuvo sobre la incipiente
ciencia de la administraci6n una influencia beneficiosa para la formalizaci6n
del conocimiento administrativo. La ciencia de la administraci6n clasica euro-
pea esta bastante ligada al derecho y sus objetos de estudio vienen a ser un
cierto complemento de esta disciplina: descripci6n y analisis de estructuras y
analisis de los procesos administrativos.
 La sociologia es otra disciplina que esta estrechamente relacionada con la
ciencia de la administraci6n clasica europea y tambien con la norteamericana, al
recibir esta fuertes influencias de las perspectivas mas socio16gicasde la teoria
de la organizaci6n. Observar las organizaciones publicas comouna red de actores
sociales que interactuan entre ellos y que, al hacerlo, condicionan la actividad y
los resultados de las mismas es un enfoque certero e indispensable para la ciencia
de la administraci6n. La sociologia ha facilitado un marco conceptual y un
instrumental metodo16gicoque ha permitido a la ciencia de la administraci6n
clasica (fundamentalmente europea, en concreto, la sociologiade la organizaci6n)
afianzar su desarrollo cientifico. Autores tan significativos como Crozier y
Mayntz adoptan explicitamente un enfoque socio16gico.La sociologia de la
organizaci6n quiza sea la linea de desarrollo en teoria de la organizaci6n que
presenta una evoluci6n mas pausada y sin grandes sobresaltos, sobre la base de
las teorias burocraticas weberianas y postweberianas. Desde esta perspectiva se
estudia la complejidad estructural de las administraciones publicas, sus princi-
pales debilidades en tanto que estructuras maquinales 0 profesionales, asi como
las posibles oportunidades de innovaci6n y de reforma. La sociologia de la
organizaci6n europea ha tenido la habilidad de apreciar la Administraci6n
publica en toda su complejidad (a diferencia de la norteamericana) ya que tiene
una percepci6n clara de las especificidades de 10«publico» e incorpora en sus
modelos la variable politica. Mayntz en su conocido libro Sociologia de la
Administraci6n publica (1985) presenta un cuadro de limitaciones que impone la
capacidad de gestionar las administraciones publicas, su dependencia de la
politica y, de forma mas general, su caracter publico. Otro campo de estudio
relevante desde la sociologia de la organizaci6n es la relaci6n que se establece
entre las organizaciones publicas y el entorno, con el objetivo de analizar la
capacidad de adaptaci6n que tienen estas rigidas organizaciones con contextos
organizativos muy dinamicos. Finalmente, hay que seiialar que la sociologia es
la disciplina mas cercana a la ciencia politica cuando ambas convergen en su
analisis de los fen6menos administrativos. La fluidez entre estas dos disciplinas
es tal que Mayntz (1985: 14) llega a reconocer que, desde el aspecto sistematico,
no existen fundadas diferencias entre sociologia, ciencia politica y ciencia de la
administraci6n a la hora de tratar laAdministraci6n publica, entendiendo las dos
ultimas disciplinas como ciencias sociales de base empirica.
Las ciencias empresariales, de la mana de la teoria de la organizaci6n, han
sido el gran catalizador de la ciencia de la administraci6n en Estados Unidos.
Su vinculaci6n es tan estrecha que una y otra se confunden generando la teoria
general de la Administraci6n, es decir, una perspectiva valida tanto para
organizaciones privadas como publicas. Autores de la teoria de la organizaci6n
como Taylor y Fayol (corriente cientifica) 0 Mayo, Herzberg y Argyris (escuela
de relaciones humanas) han tenido un gran imp acto sobre la ciencia de la
administraci6n clasica de los Estados Unidos. Con el tiempo, ciencia de la
administraci6n y teoria de la organizaci6n han seguido una evoluci6n diferen-
ciada pero con muchos puntos en comun. Los avances de los enfoques de la teoria
de la organizaci6n han sido una rica fuente de inspiraci6n para los estudiosos
de la Administraci6n publica. Hay pocos enfoques administrativos que escapan
a esta influencia. La influencia de la teoria de la organizaci6n sobre los analisis
de Administraci6n publica no s610ha sido intensa en los Estados Unidos sino
tambien en Europa.
La influencia de la economia sobre la ciencia de la administraci6n es mas
reciente que la del resto de las disciplinas referentes. La principal aportaci6n
de la economia a la ciencia de la administraci6n viene de la mano del enfoque
de la elecci6n racional. Este enfoque que se fundamenta en el comportamiento
racional y optimizador de los individuos tuvo una doble·repercusi6n sobre la
manera de analizar determinados fen6menos de la Administraci6n publica. Por
una parte, en el analisis de las politicas publicas, con la formulaci6n de modelos
analiticos (analisis coste-beneficio y sistemas de evaluaci6n de programas) y en
la elaboraci6n de modelos explicativos del comportamiento burocratico en los
procesos de implantaci6n de estas politicas. Por otra, influyeron sobre la
corriente de gesti6n publica al incorporar el enfoque econ6mico-racional al
analisis del comportamiento y, en especial, a los procesos de toma de decisiones.
Finalmente, la ciencia politica es la disciplina que, desde nuestra posici6n,
tiene una mayor relaci6n con la ciencia de la administraci6n llegando al punto
en que, tanto a nivel conceptual como institucional, la ciencia politica se
convierte en la ciencia comun de la cual depende la ciencia de la administraci6n.
A pesar de todo, la ciencia politica tuvo poca influencia sobre la ciencia de la
administraci6n mas clasica. Pero la evoluci6n de la ciencia politica y de la
ciencia de la administraci6n ha facilitado este encuentro. Por una parte, la
ciencia politica ha vivido durante mucho tiempo de espaldas a la realidad
administrativa, de espaldas a losproductos del poder. La preocupaci6n esencial
de la ciencia politica fue el estudio de la formaci6n del poder, su legitimaci6n y
su estructura interna, y no tanto c6mo se ejercia este poder 0 que efectos tenia
sobre la estructura social. Pero a partir de Dahl y de Easton se produce una
inflexi6n en los estudios de ciencia politica que permite contemplar la actividad
politica de un modo mas generico y abierto. Es entonces cuando la Administra-
ci6n publica se convierte en uno de sus objetos de estudio. C6mo ignorar las
evidentes relaciones entre Administraci6n publica y poder y, Administraci6n
publica y Estado. Ademas, las transformaciones que han experimentado los
Estados y las sociedades han unido todavia mas estos dos enfoques: por ejemplo,
los problemas de gobernabilidad 0las complejas interrelaciones entre el Estado
y la sociedad. Pero no s610la ciencia politica ha evolucionado; tambien 10ha
hecho la ciencia de la administraci6n que ha ido dejando de lado su interes
exclusivo por contemplar la Administraci6n s610comoorganizaci6n que gestio-
na y pasa a estudiar una Administraci6n publica mas completa y compleja, que
toma decisiones donde participan politicos y tecnicos, que es influida e influye
en su entono politico y social. El analisis de politicas publicas, por ejemplo, es
una perspectiva que representa y rentabiliza la uni6n entre la ciencia politica
y la ciencia de la administraci6n. En este sentido, buena parte de las perspec-
tivas emergentes de la ciencia de la administraci6n son una muestra de la
potencia de vincular ambas disciplinas.
 Si retomamos los problemas sobre el objeto y el metodo del apartado anterior
puede afirmarse que hay un orden jenirquico entre la ciencia politica y la
ciencia de la administraci6n. La Administraci6n publica tiene como misi6n el
interes publico,interacciona conla sociedad estableciendo relaciones asimetricas,
opera bajo el mandato del poder politico, como organizaci6n agrupa una
pluralidad de interacciones politicas ... En definitiva, es la ciencia politica la que
proporciona a la ciencia de la administraci6n una unidad conceptual y
metodo16gica; es desde la ciencia politica donde pueden surgir enfoques que
comprendan en la mayor parte de su extensi6n el fen6meno multidimensional
que representa la Administraci6n publica. Esto significa que desde el derecho,
la sociologia, la teoria de la organizaci6n y la economia se pueden analizar y
comprender fen6menos concretos que acontecen en el sector publico pero sin
poder trascender estos limitados espacios y sin poder plantear teorias
integradoras que s6lo desde la ciencia politica se pueden 0 se podrian proporcio-
nar. De esta manera la ciencia de la administraci6n abarca un subobjeto de la
ciencia politica y tiene la ventaja de nutrirse de los enfoques polito16gicos.Si en
los estudios sobre Administraci6n publica la base predominante es alglin
enfoque de la ciencia politica y, ademas, se complementa con enfoques de otras
disciplinas, podria ser posible saltar del nivel multidisciplinar al nivel
interdisciplinar.
La inclusi6n de los temas asociados a la ciencia de la administraci6n en la
agenda de la ciencia politica permite superar, como se ha dicho anteriormente,
uno de los clasicos deficits de la disciplina que ha vivido durante mucho tiempo
de espaldas ala realidad administrativa, de espaldas a losproductos del poder.
En este sentido, la ciencia politica y de la administraci6n incluye necesariamen-
te la constataci6n de la dependencia e interrelaci6n entre la formaci6n del poder
y la decisi6n, la ejecuci6n y el imp acto del mismo. Es decir, la ciencia de la
administraci6n es una disciplina que puede contribuir a dotar de un mayor
equilibrio a los contenidos de la ciencia politica.
A nivel formal, en la mayoria de los paises la ciencia politica y la ciencia de
la administraci6n son dos enfoques integrados que configuran el area de
conocimiento comun denominado Ciencia Politic a y de la Administraci6n. Esta
vinculaci6n se produce en paises comoFrancia, Alemania, Italia, Gran Bretana
y Espana, siendo la relaci6n mas variable en otros como Estados Unidos y
Holanda. En Francia la ciencia de la administraci6n esta integrada a nivel
docente y de investigaci6n en los institutos de ciencias politicas. En Italia la
vinculaci6n entre ambas disciplinas es indiscutible. En Alemania la ciencia de
la administraci6n configura un espacio reconocido en la ciencia politica y
dispone de una secci6n especifica dentro de la Asociaci6n Alemana de Ciencia
Politica. Pero es en Estados Unidos y Holanda donde la ubicaci6n institucional
de la ciencia de la administraci6n es mas variable ya que hay departamentos
universitarios que integran la ciencia politica y la ciencia de la administraci6n
asi como departamentos independientes para cada uno de estos ambitos. La
tendencia en Estados Unidos, que es donde la ciencia de la administraci6n esta
mas consolidada como disciplina, da a entender un proceso de gradual y lenta
diferenciaci6n aunque manteniendo una estrecha relaci6n tanto con la ciencia
politica como con la economia.

c) Sobre la evoluci6n hist6rica en Europa yen LosEstados Unidos de la

ciencia de la administraci6n:

Los primeros esfuerzos de estudio mas 0 menos cientificos que intentaron

institucionalizar el analisis de la Administraci6n publica hay que bus carlos en
los siglos XVII y XVIII con los cameralistas en Alemania y, mas tarde, con la
denominada ciencia de la policia, desarrollada en varios paises, que se ocupaba
de las formas de Gobierno del Estado. Estas primeras disciplinas estaban
orientadas a la formaci6n de servidores publicos y, por 10tanto, sus contenidos
tenian un caracter muy instrumental. El progresivo desarrollo del Estado
durante el siglo XIX parecia que facilitaria una mayor globalidad, unidad y
aspiraci6n cientifica de esta incipiente ciencia de la administraci6n. Pero, a
pesar del evidente desarrollo del Estado, la ciencia de la administraci6n no
cuaj6, no se institucionaliz6 como consecuencia de la fuerza con que arranc6 la
nueva cienciajuridica positivista. El derecho administrativo se convirti6 en el
enfoque predominante de cara al estudio de la Administraci6n publica. Este
monopolio juridiscista sobre la materia y la casi practica desaparici6n de la
ciencia de la administraci6n como disciplina se prolongaria hastajusto despues
de la Segunda Guerra Mundial, momento en el que se abri6 el debate sobre si
la ciencia de la administraci6n era 0 no era una disciplina independiente del
derecho administrativo. Hay que tener presente que existia todo un campo de
interes configura do basicamente por los aspectos organizativos y de gesti6n que
el derecho administrativo no podia abordar y que era el ambito l6gico de
expansi6n de una reformulada ciencia de la administraci6n. A este resurgir no
fueron ajenas las aportaciones de la teoria de la burocracia. Weber fue el
primero en describir las caracteristicas de las burocracias modernas y en
considerar el modelo burocratico como un progreso en la medida que ofrecia la
posibilidad de una acci6n rapida, racional y objetiva, haciendo abstracci6n de
todo 10que era subjetivo. Tambien contribuyeron a hacer renacer la ciencia de
la administraci6n en Europa las aportaciones norteamericanas, pais que habia
experimentado un proceso intelectual muy distinto al Europeo.
En los Estados Unidos la ciencia de la administraci6n se desarro1l6 con
libertad al no existir una hegemonia del derecho sobre la Administraci6n
publica. Wilson plante aba, en The study of Administration (1887) la distinci6n
radical entre politica y Administraci6n y proponia un paradigm a de «buena
Administraci6n», inspirado en las burocracias francesa y prusiana. El ensayo
de Wilson, generalmente considerado como el punto de partida de la ciencia de
la administraci6n norteamericana, tuvo continuidad en la busqueda de unos
principios de gesti6n que debian observar las administraciones publicas para
ser mas eficaces, hasta que Simon, enAdministrative behavior (1945) demostr6
la falta de l6gica de estos principios a los que calific6 como «proverbios» y
propuso reconstruir la teoria administrativa sobre nuevas bases. Para Simon,
Administraci6n equivalia a tomar decisiones, con las limitaciones que impone
la racionalidad de la organizaci6n a la que los individuos que toman las
decisiones pertenecen. Las decisiones no son verdaderas 0 falsas, correct as 0
incorrectas ya que implican valores. De ahi que, una de las principales
preocupaciones de este autor fuera la consolidaci6n del criterio de eficacia como
norma para la evaluaci6n y el desarrollo de medidas claras de resultados. Por
otra parte, dado que no existe raz6n alguna por la que asumir que la organiza-
ci6n jerarquica es siempre la mas eficaz, Simon propuso llevar a cabo la
evaluaci6n empiric a de distintas formas organizativas con el fin de determinar
su eficacia relativa.
Paralelamente a la evoluci6n conceptual de la ciencia de la administraci6n
norteamericana se producia en este pais una evoluci6n institucional marcada
por las conflictivas relaciones entre la ciencia de la administraci6n y la ciencia
politica. Inicialmente, ambas disciplinas estaban vinculadas. Wilson, por
ejemplo, consideraba que el estudio de la Administraci6n publica era una parte
de la ciencia politica. Pero lentamente la ciencia politica y la ciencia de la
administraci6n fueron separando sus l6gicas cientificas e institucionales. En
1939 nace la American Society for Public Administration y se escinde de la
American Political Science Association. Esta escisi6n supuso un paso atras para
la ciencia de la administraci6n, ya que los estudios sobre Administraci6n
publica fueron perdiendo densidad te6rica y se orientaron preferentemente a
practicas organizativas y de gesti6n. Los estudios de Administraci6n publica
quedaron reducidos a contenidos instrumentales de capacitaci6n de los emplea-
dos publicos. Se podria decir que mientras en Europa, en los arros 40, la ciencia
de la administraci6n intentaba adquirir identidad propia y abandonar el
derecho administrativo para acercarse a la ciencia politica, en Estados Unidos
la ciencia de la administraci6n perdia la identidad previamente conseguida
para reproducir a su manera algunos enfoques empresariales sobre organiza-
ci6n y gesti6n.
Mientras tanto, en Europa iba consolidandose una corriente socio16gico-
organizativa que conectaba con la tradici6n weberiana de estudios sobre el
modelo burocratico y sus diversas implicaciones. En el contexto de esta
corriente, cabe estudiar la obra de Crozier (1969) y del Centro de Estudios de
la Organizaci6n de Paris 0 de Mayntz (1985) en Alemania, a partir de analisis
muy detallados de caracter estructural, con el objeto de examinar las caracte-
risticas de organizaciones especificas, con prop6sitos de reforma. La ciencia de
la administraci6n se alejaba del derecho y se acercaba a la sociologia y a la
ciencia politica. Podria decirse, en concreto, que el trayecto trazado por la
ciencia de la administraci6n parte del derecho hacia la ciencia politica pasando
por la sociologia. El que la sociologia sea paso intermedio entre el derecho y la
ciencia politica puede defenderse argumentando que la ciencia politica fue una
de las ultimas ciencias sociales en constituirse de forma aut6noma (la sociologia
10gr6su consolidaci6n antes) y tambien es explicable por las rakes weberianas
del resurgir de la ciencia de la administraci6n europea.
 En Estados Unidos, en cambio, despues de la Segunda Guerra Mundial, la
ciencia de la administraci6n entr6 en una evidente crisis debido a la falta de
rigor cientifico de la que adolecia. No era posible construir un enfoque cientifico
abarcando tan solo tecnicas organizativas y de gesti6n para solucionar proble-
mas concretos. La ciencia de la administraci6n en Estados Unidos malvivia
entre dos ambitos: una ciencia politica cada vez mas consolidada y unas ciencias
empresariales de caracter muy instrumental. En los aiios 60 y 70 aconteci6 una
revoluci6n en los estudios sobre Administraci6n publica de la mano del public
policy, con una orientaci6n polito16gica, y del policy analysis, con una base mas
econ6mica, a los que en esta obra nos referimos como analisis de las politicas
publicas. En efecto, el estudio de las politicas 0 de los program as publicos de
actuaci6n constituye una linea muy fructifera de investigaci6n de la Adminis-
traci6n publica. Si para la sociologia organizativa la descripci6n de las estruc-
turas y el analisis de los grupos organizados de empleados publicos son la clave
para entender el proceso administrativo, desde esta nueva perspectiva las
burocracias existen para elaborar y poner en practica politicas y programas,
cuyo exito 0 fracaso se debe enjuiciar a partir de la forma como se llevan a
termino y de los resultados conseguidos. El estudio de las politicas, al tomar a
los programas publicos como unidad de analisis, rompe con la separaci6n entre
instituciones politicas, Administraci6n y sociedad. El estudio de las politicas
publicas tambien ha servido para poner de relieve la importancia del conoci-
miento substantivo respecto a unas areas 0 politicas sectoriales concretas. Pero
estos estudios han sido critic ados por considerarse meras descripciones de
instituciones 0 decisiones especificas, por utilizar metodos muy subjetivos de
recogida de datos y, especialmente, por su modesta contribuci6n al desarrollo
de teorias. Si bien una mayoria de los estudios de caso adolecen de estos
defectos, tambien es cierto que existen ejemplos paradigmaticos de investiga-
ciones que utilizan un caso especifico para comprobar teorias sobre partes del
proceso politico como, por ejemplo, el trabajo de Pressman y Wildavsky (1973)
sobre implementaci6n 0 ellaureado trabajo de Kingdon (1995) sobre la formu-
laci6n de las politicas.
El analisis de las politicas publicas no fue la unica tendencia que renov6 el
panorama norteamerica no sobre los estudios de Administraci6n publica ya que
tambien tuvo un gran imp acto la aparici6n del enfoque de gesti6n publica
(public management) que permiti6 superar la traslaci6n directa de conceptos y
herramientas de la gesti6n privada hacia las organizaciones publicas y, de este
modo, empezar a construir unos conceptos e instrumentos de gesti6n
especificamente publicos.
En Europa, en cambio, prosigui6 el dominio del enfoque estructuralista
derivado de la tradici6n weberiana pero tuvo influencia la reuoluci6n norteame-
ricana y se adopt6 con mayor 0 menor entusiasmo las perspectivas de anaIisis
de politicas publicas y de gesti6n publica. Como muestra del impacto de esta
influencia norteamericana en Europa seiialar que en los aiios 80 la mayoria de
paises europeos tenian nucleos consolidados de especialistas que estudiaban la
Administraci6n publica desde estos nuevos enfoques. Ademas, tanto en Europa
como en los Estados Unidos, el desarrollo del analisis de pollticas publicas
permiti6 conectar el estudio de la Administraci6n publica con los enfoques mas
actuales de la ciencia polftica (perspectiva racional e incluso la
neoinstitucionalista) ya que aparecieron ambiciosos intentos de desarrollar
mejores teorias sobre el proceso polltico que integraban las aportaciones del
estudio de las pollticas con otras de varios enfoques de la ciencia polltica. El
trabajo de Ostrom (1990) en esta direcci6n es significativo. Este autor parte de
considerar la acci6n individual como el producto de dos factores: primero, las
caracteristicas, intereses y preferencias individuales (valores, recursos, auto-
ridad) y, segundo, las caracteristicas de la situaci6n decisional (que, a su vez,
viene determinada por las reglas institucionales, los mecanismos para agregar
acciones individuales en una acci6n colectiva, la naturaleza de los bienes en
conflicto y la condici6n socio-econ6mica de la comunidad). La idea principal es
que un mismo individuo tendra comportamientos diferentes en situaciones
divers as y que 10 que se trata es precisamente de delimitar cada situaci6n
decisional, para despues examinar c6molos cambios en las reglas institucionales
afectan al comportamiento individual. La propuesta de Ostrom incorpora el
enfoque del estudio de las pollticas en la medida que define tres niveles de
analisis institucionales (el constitucional, el de la elecci6n colectiva y el
operativo) y entiende que las pollticas de cada nivel determinan las reglas del
siguiente. En conclusi6n, el estudio de las pollticas aparece como un excelente
campo donde combinar el analisis empirico con planteamientos de caracter
normativo, puesto que 10 que se establece en ultimo termino es hacia donde
deben dirigir sus esfuerzos las instituciones y la sociedad.

La ciencia de la administraci6n es una disciplina muy reciente en nuestro pais

y podemos afirmar que no es hasta los anos 70 cuando aparece de forma
expllcita en nuestro panorama academico y hasta los anos 90 cuando muestra
evidentes sintomas de una cierta expansi6n y consolidaci6n. Esto no significa
que antes de estos periodos no se hayan producido significativas aportaciones
de una embrionaria ciencia de la administraci6n; se han producido y han sido
relativamente numerosas pero todas tenian una caracteristica comun, inde-
pendientemente de su interes y calidad: su aislamiento y su falta de continui-
dad. Sin estos referentes quizas hubiera sido mas dificilla consolidaci6n de esta
disciplina tal y como la conocemos en la actualidad.
Los primeros estudios sobre Administraci6n publica en Espana pueden
encontrarse en el siglo XVIII con la denominada ciencia de la policia que se
ocupaba de las formas de Gobierno del Estado. Esto significa que en Espana la
ciencia de la administraci6n tiene unas raices muy profundas, configurandose
en un pais pionero en este tipo de estudios junto con otros paises occidentales,
entre los que destaca Alemania con la disciplina denominada cameralista. De
todos modos, estamos ante unos inicios poco brillantes ya que son obras
acientificas que tratan cuestiones morales dirigidas a los gobernantes, 0 bien
textos de caracter mas bien juridico. En el siglo XIX aparecieron diversos
estudios de caracter administrativo que hacian una reflexi6n general sobre la
situaci6n de laAdministraci6n espanola del momento y bus caban su renovaci6n
mediante la implantaci6n del sistema administrativo frances. Es en esta epoca
cuando naci6 el derecho administrativo, que ha tenido un desarrollo intenso y
hegem6nico en el analisis global de la Administraci6n publica en nuestro pais
pero que ha sido el principal «culpable» del evidente retraso en el surgimiento
y la consolidaci6n de la ciencia de la administraci6n. A finales del siglo XIX y
hasta bien entrado el XX se produjo una desigual disputa entre una vieja
tradici6n administrativista y una nueva ciencia juridica positiva. De todos
modos, desde el dominante derecho administrativo surgieron algunos estudios
que se pueden catalogar como propios de la ciencia de la administraci6n. En este
sentido, destacan algunos articulos de Garcia de Enterria publicados
agrupadamente en 1961 bajo el titulo comun La Administraci6n publica
espanola. Parece como si en todo momento hubiera la conciencia, mas 0 menos
explicita, de que habia una parte de laAdministraci6n publica que requeria una
comprensi6n distinta a la que podia ofrecer el derecho administrativo. No es
ajeno a este sentimiento de vacio y de insatisfacci6n con la hegemonia del
derecho administrativo el desarrollo de nuevas teorias sociales entre las que
destacan la teoria de la burocracia de Weber (y posteriormente de Merton y
Selznick) y las aportaciones gerencialistas norteamericanas. Estas nuevas
contribuciones reanimaron, despues de la Segunda Guerra Mundial, a la
ciencia de la administraci6n europea y, con mas retraso, a la espanola.
En los anos 70 aparecieron en el ambito de la sociologia estudios sobre la
burocracia publica de Linz y de Miguel (1968), Beltran (1964) y Moya (1972) y,
tambien, algtin solitario analisis sobre el mismo objeto desde el derecho de la
mana de Nieto (1976). Pero el punto de partida de la ciencia de la administraci6n
actual debe ubicarse en la Facultad de Ciencias Politicas de la Universidad
Complutense donde el profesor Baena y, bajo su direcci6n, un grupo de
estudiosos de la Administraci6n publica consiguieron introducir la ciencia de la
administraci6n en el plan de estudios de 1974 de la Licenciatura en Ciencias
Politicas y Sociologia, y se cre6 una catedra con el mismo nombre que ocup6 el
profesor Baena. Ambos acontecimientos significaron un importante salto
adelante en la refundaci6n de la ciencia de la administraci6n en el panorama
cientifico espanol. Otro momento relevante fue la aparici6n en 1985 del Curso
de ciencia de la administraci6n del profesor Baena.
La creaci6n de nuevas facultades de ciencias politicas a partir de 1985, con
el surgimiento de nuevos planes de estudio, significa un aumento de las
materias conectadas con el estudio de la Administraci6n publica en general, un
incremento del pluralismo cientifico y metodo16gico en los estudios de Adminis-
traci6n publica en Espana. Asi, en el plan de estudios de 1985 de la nueva
Facultad de Ciencias Politicas y Sociologia de la Universidad Aut6noma de
Barcelona se emprendi6 la puesta en march a de materias como la tradicional
«ciencia de la administraci6n» pero complementadas con «analisis de politic as
publicas», «Gobierno local»y «problemas actuales de la gesti6n publica». Como
resultado del interes en estas nuevas materias apareci6 el libro de Subirats
Analisis de politicas publicas y eficacia de la Administraci6n (1989) que
permiti6 incorporar el analisis de las politic as public as en el estudio de la
Administraci6n publica.
Finalmente, tambien ha contribuido en gran medida a la consolidaci6n de la
ciencia de la administraci6n en el panorama cientifico del pais la aparici6n a
partir de 1991 de las diplomaturas en Gesti6ny Administraci6n Publica con una
proliferaci6n de asignaturas especializadas propias de la ciencia de la adminis-
traci6n. Es a partir de los anos 90 cuando acontece toda una explosi6n de
aportaciones (tesis doctorales, libros y articulos cientificos) sobre los distintos
campos que van configurando la ciencia de la administraci6n en Espana. Estas
aportaciones se pueden clasificar en tres tipos de analisis: analisis institucional
de caracter te6rico sobre las administraciones publicas, analisis te6ricos sobre
politicas public as y estudios de caso vinculados a programas publicos sectoria-
les y, en tercer lugar, analisis te6ricos e instrumentales sobre los problemas de
organizaci6n y de gesti6n.
Otros indicadores formales que manifiestan la consolidaci6n de la ciencia de
la administraci6n en Espana son, por una parte, la presentaci6n de comunica-
ciones y ponencias en congresos cientificos y las publicaciones peri6dicas que
difunden los avances de los investigadores circunscritos en esta disciplina. En
cuanto a los congresos, a nivel internacional hace ya unos cuantos anos que hay
una significativa presencia de ponencias y responsables de grupo en los
congresos anuales del ECPR. Los especialistas en el campo de la Administra-
ci6n publica en Espana tambien han estado presentes en otros congresos
internacionales; destacan los congresos generales de caracter anual y las
reuniones regionales y tematicas del International Institute of Administrative
Sciences. En el plano domestico nos pueden servir de referencia los cuatro
congresos de Ciencia politica y de la Administraci6n (Bilbao, Santiago de
Compostela, Salamanca y Granada) celebrados hasta el momento. En estos
congresos ha estado siempre presente una area tematica de Administraci6n
publica y el analisis de politicas publicas que ha atraido a un grupo muy
numeroso de ponentes y comunicantes. Los congresos del ECPR y de Ciencia
politica y de la Administraci6n reflejan dos hechos importantes: el volumen de
las investigaciones sobre Administraci6n publica en Espana y la vinculaci6n
institucional entre la ciencia politica y la ciencia de la administraci6n.
En cuanto a la presencia de la disciplina en revistas cientificas hay que
destacar la aparici6n de la revista Gesti6n y Analisis de Politicas Publicas,
creada en 1994 bajo la direcci6n de Subirats como maximo representante de la
producci6n sobre ciencia de la administraci6n en Espana y, la experiencia mas
reciente de la Revista Espanola de Ciencia Politica que en tanto que revista ~e
la asociaci6n espanola del area de Ciencia Politica tambien 10 es de la cienCla
de la administraci6n. Por ultimo, hay que res altar la proliferaci6n de numeros
monograficos y articulos con contenidos propios de la ciencia de la administra-
ci6n en las revistas Documentaci6nAdministrativa, Revista Vasca de Adminis-
traci6n Publica, Autonomies, Revista Galega de Administraci6n Publica, Poli-
tica y Sociedad, Revista de Estudios Regionales y Administraci6n de Andalucia.

Ellibro agrupa 10 capitulos que abarcan los temas que, a nuestro entender,
configuran la esencia de la ciencia de la administraci6n y que combinan una
visi6n institucional de la Administraci6n publica, los elementos, problemas y
retos con relaci6n a la organizaci6n-gesti6n y al analisis de politicas publicas.
Es, obviamente, un libro especializado por la materia que trata pero no es, en
cambio, un libro especializado desde la perspectiva de la ciencia de la adminis-
traci6n ya que no esta focalizado en alguno de sus ambitos de conocimiento sino
que opta por presentar una visi6n general y global de la Administraci6n publica
en Espana y en su contexto occidental. El objetivo dellibro es introducir con
profundidad el estudio de nuestras administraciones publicas como primer
contacto necesario e imprescindible antes de abordar aspectos mas concretos de
la mana del analisis de politicas publicas (este libro incluye un capitulo
introductorio sobre esta materia), del estudio de la Administraci6n publica
desde la teoria de la organizaci6n y de la gesti6n 0 del analisis de la Adminis-
traci6n local, por citar los tres subambitos de estudio mas desarrollados en
nuestro pais.
El primer capitulo ofrece una sintetizada revisi6n hist6rica del desarrollo de
laAdministraci6n publica y finaliza exponiendo el pas ado inmediato y el presente
(programas de reforma) y el posible futuro de nuestras administraciones publi-
cas. El segundo capitulo analiza el Gobierno y los ministros, desde un punto de
vista te6rico, empirico y comparado: los gobiernos, los miembros de la Adminis-
traci6n General del Estado y de los gobiernos de las cuatro comunidades
aut6nomas que accedieron a la autonomia por la via del articulo 151 de la
Constituci6n: Andalucia, Cataluna, Galicia y el Pais Vasco. Ademas, incorpora
un analisis socio16gicode los miembros de estos gobiernos. El tercer capitulo, el
mas novedoso y original dellibro, trata la importancia delliderazgo politico en la
Administraci6n exponiendo cuatro analisis de caso sobre otros tantos lideres
politicos indiscutibles: Adolfo Suarez, Felipe Gonzalez, Jordi Pujol y Manuel
Fraga. Los capitulos II y III hacen totalmente explicito los vinculos entre la
ciencia de la administraci6n con otros enfoques de la ciencia politica. Los
capitulos IV, V y VI exponen y analizan las caracteristicas y organizaci6n de los
tres niveles administrativos de nuestro Estado: la Administraci6n General del
Estado (capitulo IV), la Administraci6n de las comunidades aut6nomas (capitulo
V)y la Administraci6n local (capitulo VI). Estos tres capitulos configuran 10que
se podria conceptualizar comoun ~alisis ala anatomia de las administraciones
publicas de Espana. El capitulo VII ofrece un panorama completo sobre los
recurs os humanos de la Administraci6n publica y sus complejos parametros de
gesti6n. El capitulo VIII presenta elementos para la comparaci6n del sector
publicode diferentes paises, mediante la exposici6ny analisis de macroindicadores,
definiendo distintos modelos de gesti6n publica y, tambien, de distribuci6n
territorial del poder. Tras este analisis comparado, el capitulo VIII prosigue
presentando deforma sinteticalos elementos basicos dela estructura institucional,
administrativa y de los empleados publicos de Franci~emania, Reino Unido
y Estados Unidos. Finalmente tambien se incluye en este capitulo la organizaci6n
del aparato administrativo de la Uni6n Europea. El capitulo IX hace una breve
y agil exposici6n del enfoque de politicas publicas, que tiene desde hace varias
decadas un importante relieve en al analisis e interpretaci6n de los fen6menos
administrativos. Este capitulo expone la l6gica de las politicas publicas desde la
perspectiva de la economia y se centra en los procesos de formulaci6n e
implementaci6n. Finalmente, en el capitulo X se estudian los mecanismos
institucionales de control politicoy de gesti6n sobre y dentro de la Administraci6n
publica desde una perspectiva polito16gicay organizativa que permite plantear
los problemas actuales de estas instituciones de controL
Ellibro parte de la concepci6n que los tres pilares de estudio que agrupa la
ciencia de la administraci6n son:
a) Analisis institucional, que consiste en estudiar el disefio institucional de
las administraciones public as asi como los actores subjetivos (los lideres
politicos por ejemplo) que definen y condicionan este disefio institucionaL Es un
enfoque te6rico, descriptivo y analitico.
b) La organizaci6n y gesti6n de los parametros definidos por el desarrollo
institucionaL Es un enfoque analitico e instrumentaL
c) El analisis de politicas publicas que estudia los procesos de elaboraci6n,
decisi6n, implementaci6n de los programas publicos y los impactos de estos
sobre sus destinatarios finales. Es un enfoque te6rico, descriptivo y analitico
que articula la dimensi6n externa e interna de la Administraci6n publica.
Atendiendo a estas tres perspectivas, las bases analiticas de los diez
capitulos dellibro quedan reflejadas en la tabla 0.1.

TABLA 0.1.
PERSPECTIVAS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION Y CAPITULOS
DELLIBRO

Analisis Analisis gesti6n / Analisis politicas

institucional organizaci6n publicas

Capitulo I (Evoluci6n hist6rica de la Administraci6n)

Capitulo II (Gobierno y
ministros)

Capitulo III (Presidentes y

liderazgo)
 Capitulo IV (Administraci6n General del Estado)

Capitulo V (Administraci6n comunidades ~t6nomas)

Capitulo VI (Administraci6n local)

Capitulo VII (Gesti6n de recurs os humanos)

Capitulo VIII (Administraciones publicas comparadas)

Capitulo IX (Politicas
publicas)

Capitulo X (Control sobre las administraciones publicas)

Una cuesti6n importante que hay que destacar es que el objetivo principal de
este libro que se presenta es ser un manual de ciencia de la administraci6n
sobre la realidad y la problematica de la Administraci6n publica en Espana
en el marco de su contexto internacional mas cercano. La mayoria de los
conceptos y reflexiones se realizan sobre las administraciones publicas de
Espana. Hay que senalar que un manual de ciencia de la administraci6n
puede poseer dos tipos de contenidos: por una parte unos contenidos te6ricos
sobre analisis institucional, sobre gesti6n y organizaci6n y sobre analisis de
politicas publicas cuyas aportaciones deberian ser validas para todas las
realidades administrativas con relativa independencia de los elementos
especificos de la organizaci6n administrativa de cada pais. Por otra parte, la
aplicaci6n de algunos de estos conceptos a unas administraciones concretas,
perspectiva que se esfuerza mas en analizar unas administraciones especifi-
cas que en articular unos conceptos te6ricos genericos. La mayoria de los
manuales combinan con mayor 0 menor intensidad estas dos perspectivas
generando algunos problemas de articulaci6n. Por ejemplo la obra Curso de
ciencia de la administraci6n (1985) de Baena agrupaba las dos perspectivas.
Situaci6n que ha abandonado en su reciente revisada edici6n (2000) en la que
trata s610los aspectos te6ricos, conceptuales y de Administraci6n publica
comparada no entrando en el analisis de las administraciones publicas
espanolas. Otra obra reciente, Ciencia de la administraci6n, de Olmeda y
Parrado (2000) organiza la mencionada dualidad en dos volumenes: el
primero sobre teoria de la organizaci6n y gesti6n publica, de caracter concep-
tual y general y, el segundo volumen, sobre los sistemas administrativos,
analiza las administraciones publicas espanolas y una selecci6n de adminis-
traciones foraneas.
Ellibro de Ciencia de la administraci6n que presentamos tiene como objetivo
principal analizar la situaci6ny los problemas de las administracione} publicas
de Espana aunque introduce algunos elementos conceptuales de caracter
general, en especial en los capitulos I (procesos de reforma y modernizaci6n),
VII (gesti6n de personal) y IX (analisis de politicas publicas). Los contendidos
generales de caracter conceptual no son objeto preferente de nuestra atenci6n
en este libro ya que han sido parcialmente tratados en tres de nuestros trabajos
anteriores: iC6mo se evaluan programas y servicios publicos? Aproximaci6n
sistematica y estudios de caso (1992) de Xavier Ballart, Teoria de la organiza-
ci6n y Administraci6n publica (1999) de Carles Rami6 y en Lecturas de teoria
de la organizaci6n (1993) de Carles Rami6 y Xavier Ballart.
La vocaci6n de manual de este libro impulsa que presente una gran amplitud
tematica y que, evidentemente, se utilicen multiples fuentes secundarias. Pero
hay que destacar, como se ha dicho al principio de la presentaci6n, los
numerosos temas que han sido objeto de investigaci6n directa por parte de los
autores y que confieren a esta obra novedad y originalidad y que la configuran
parcialmente como una publicaci6n de investigaci6n. Los temas ineditos que
han sido objeto de investigaci6n para la elaboraci6n de este libro son: en el
capitulo I, la evoluci6n experimentada por la administraci6n de los paises
occidentales con el objeto de contextualizar los hechos hist6ricos y las reformas
que se producen en Espana. En el capitulo II, se aportan nuevos datos
socio16gicos y sobre la duraci6n de los miembros de los gobiernos de la
Administraci6n General del Estado y de las administraciones auton6micas de
Andalucia, Cataluna, Galicia y el Pais Vasco. La totalidad del capitulo III que
hace referencia a los presidentes de Gobierno y elliderazgo es inedito. En el
capitulo IV, la nove dad reside en estudiar la organizaci6n de la Administraci6n
General del Estado despues del imp acto de la Ley de Organizaci6n y Funciona-
miento de la Administraci6n General del Estado (LOFAGE) de 1997 y de los
otros cambios organizativos introducidos durante el primer y segundo gobierno
del Partido Popular. En el capitulo V se ofrece los resultados de una investiga-
ci6n sobre la organizaci6n de las comunidades aut6nomas, presentandose los
datos mas completos y actuales que se han publicado hasta el momento sobre
su organizaci6n administrativa asi como un analisis te6rico de su proceso de
institucionalizaci6n. En el capitulo VI se exponen todo un conjunto de reflexio-
nes sobre c6mo afronta la Administraci6n locallos retos para mejorar su gesti6n
explicando, por ejemplo, el modelo gerencial en la Administraci6n local. En el
capitulo VII se analizan los empleados publicos desde una conceptualizaci6n
moderna de gesti6n de recurs os humanos. En el Capitulo VIII se comparan los
modelos administrativos de una selecci6n de paises de la OCDE a partir de
indicadores de gasto publico y den sid ad de empleados publicos y de los distintos
mecanismos de articulaci6n de las administraciones publicas en el territorio.
Por ultimo, en el capitulo IX, se presenta los distintos instrumentos de politicas
publicas de una forma novedosa sobre la base de la l6gica econ6mica y se
describen con detalle las aportaciones te6ricas de autores clave sobre formula-
ci6n e implementaci6n que no han sido publicadas en castellano, mientras que
en el capitulo X se presenta algunos resultaq.os de los trabajos de campo
realizados en las instituciones de control co,tl el prop6sito de senalar los
problemas estrategicos y operativos que se encuentran estas instituciones en la
actualidad.
Por ultimo, queremos agradecer a los companeros que se dedican al estudio
de la Administraci6n publica desde diferentes perspectivas de las instituciones
universitarias a las que estamos vinculados (Universidad Aut6noma de Barce-
lona y Universidad Pompeu Fabra). Joan Subirats, Ricard Goma, Quim Brugue
(UAB)y, J acint Jordana, David Sancho y Miquel Salvador (UPF), especialistas
reconocidos en la materia que nos ocupa, preocupa y fascina. Entre todos han
generado la masa critica que ha permitido generar este libro. La ciencia de la
administraci6n avanza con paso firme en Espana y esperamos que este trabajo
contribuya con modestia en esta linea.

Xavier Ballart y Carles Rami6

Barcelona, agosto del 2000