MATERIAL DE ESTUDIO DEL TALLER

Módulo 1 Semana 3
El análisis situacional de los problemas educativos
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Curso Virtual: “Las políticas de desarrollo profesional docente: deudas y desafíos para su diseño”

Índice

Presentación del material 2

1. El análisis situacional 2
2. El procesamiento técnico político de los problemas educativos 3
2.1. La explicación intersubjetiva del problema 3
2.2. Los actores en la formulación de problemas 7

Referencias bibliográficas 9

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Presentación del material

En el material de estudio de la Semana 2, abordamos los fundamentos del planeamiento estratégico
situacional concibiendo por un lado, al planeamiento como apuesta abierta y por otro, las implicancias
del concepto de situación.

Esta semana está orientada a profundizar aspectos conceptuales del modelo estratégico situacional
referidos al diagnóstico situacional: la definición de problemas y su procesamiento técnico-político.
En este marco la consideración de los actores involucrados, los indicadores educativos y sistemas de
información educativos adquieren relevancia en tanto posibilitan orientar las decisiones de políticas.

Para recapitular
El planteo teórico del planeamiento estratégico situacional
Para quienes necesiten o deseen recuperar y
profundizar los fundamentos teórico-conceptuales
del modelo del planeamiento estratégico situacional
desarrollado en la Semana 2, les invitamos a
visualizar este video que es una selección de un
material elaborado para otra propuesta formativa
del IIPE UNESCO.

Disponible en:
https://vimeo.com/455950364/0d847f491d

1. El análisis situacional
El modelo situacional concibe el planeamiento como un proceso de reflexión continua solo separable
analíticamente en “momentos” que se retroalimentan entre sí:

● momento explicativo

● momento normativo

● momento estratégico

● momento táctico operativo.

A los fines prácticos, estos momentos pueden organizarse a su vez en dos grandes etapas: el Análisis
situacional y la Programación de la propuesta de intervención o trabajo.

En este material se colocará el foco en aquellas dimensiones que incluyen la etapa del Análisis
situacional y dentro de ella lo relativo al procesamiento técnico-político de los problemas
educativos. Este procesamiento técnico-político implica:
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● el análisis del entorno

● la definición del problema y sus teorías causales

● la perspectiva de los actores involucrados

● la selección de los nudos de intervención.

2.El procesamiento técnico político de los problemas educativos

2.1. La explicación intersubjetiva del problema

Realizar un buen análisis situacional es condición necesaria (aunque no suficiente) para la
programación de una propuesta viable políticamente y factible material y técnicamente. La calidad
del análisis situacional se refleja entre otras cosas en la relevancia del problema definido para el
conjunto poblacional para el que se trabaja. Es decir, parte de las tareas del análisis situacional es
identificar temas sobre los que efectivamente sea necesario intervenir con una política o línea de
trabajo. Matus dice “la gente sufre problemas no ‘por sectores’ o ‘por áreas’. No percibir esto es la
gran falla de los políticos que están más preocupados por los problemas que les genera la política que
por los problemas de la gente”.

De este modo, el planeamiento como un proceso continuo comienza analíticamente con la explicación
del problema, que aunque siempre constituye una simplificación y un recorte de la realidad, debe ser
una explicación intersubjetiva, a diferencia del diagnóstico clásico que busca objetividad. La
pregunta o desafío, entonces, es cómo llegar a una explicación intersubjetiva e internamente
coherente, que sea también relevante para la población para la cual se trabaja.

A diferencia de los problemas en las ciencias naturales, los problemas sociales se presentan sin
estructura. Este es el primer gran desafío de un equipo de planeamiento. Los problemas sociales, y
por lo tanto los educativos, se caracterizan por ser complejos y en ello radica la dificultad para
integrar las múltiples variables que se relacionan entre sí junto a las variables de contexto (por
ejemplo, los eventos “sorpresa”), que se caracterizan no sólo por su sentido de novedad sino,
fundamentalmente, por su sentido de “inoportunidad”: suceden cuando menos se espera. El caso de la
irrupción de la pandemia de COVID-19 es una claro ejemplo de un evento “sorpresa” en sus dos
dimensiones: es novedoso y sucede en un momento poco oportuno para el planeamiento de políticas
en la región, además de tener un impacto negativo muy fuerte en los procesos educativos.

Definir un problema y procesarlo tecno-políticamente significa por un lado,

respaldarlo con evidencia empírica de acuerdo con reglas metodológicas
diseñadas a partir de acuerdos y criterios compartidos por la comunidad
científica (rigor científico metodológico) y, por el otro, analizarlo desde el
punto de vista de los actores involucrados.

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En el diagnóstico clásico cuando se incorpora la visión de los actores, se corre el riesgo de confundir
la suma de esas explicaciones con lo que constituye un acuerdo intersubjetivo acerca de cómo se
gesta y desarrolla el problema. Por el contrario, integrar las miradas es cualitativamente diferente
de hacer una suma de todas o algunas de ellas: implica realizar una síntesis (en sentido dialéctico) de
dichas miradas. Resulta fundamental explicar situacionalmente el problema “bueno para uno; malo
para otros” como sostiene Matus.

Al momento de definir o formular el problema, es necesario realizar un procesamiento político, es

decir, recuperar las miradas de los actores con respecto a lo que constituye un problema. Esta lectura
de la realidad desde los actores, debe ser permanente, y continuar en todo el proceso incluido el
momento de la formulación o diseño de la propuesta en su conjunto, a fin de analizar potenciales
alianzas y también posibles resistencias, así como en el momento de la implementación o momento
táctico operativo, como se lo denomina desde la perspectiva situacional.

Asimismo, la información sobre la que se define, selecciona y construye el problema, requiere ser
tomada con rigor y desde una perspectiva que entiende que los datos no son neutrales. La cuestión
de los indicadores educativos y los sistemas de información para la gestión educativa es un punto
nodal que se profundizará la próxima semana ya que los datos tienen que ser analizados de forma
integral y no en forma aislada. También constituye un error el hecho de mirar conjuntos de
indicadores sin un sentido subyacente como un mero listado. Veremos desde la perspectiva de
Matus, la importancia de reconocer el valor de la información cuantitativa y cualitativa (descriptores
del problema) para respaldar la “explicación situacional”. Esto da cuenta de otra diferencia entre el
análisis situacional y el diagnóstico clásico que, bajo el supuesto de la búsqueda de rigurosidad
científica, puede esconder un sesgo de corte positivista y determinista, poco abierto a los escenarios
de incertidumbres propios de las dinámicas sociales.

En política educativa se suma un desafío adicional en este sentido, que tiene que
ver con los diferentes niveles de implementación de las propuestas y cómo el
sentido de la política es transmitido a las unidades educativas, mediado por los
distintos actores de la “cadena” de implementación (equipos técnicos,
autoridades departamentales, supervisión u otros agentes de acompañamiento
pedagógico) que resignifican y traducen la propuesta en sus prácticas
cotidianas.

Es importante considerar que todos los actores, desde el nivel central hasta el
nivel local, son a la vez formuladores e implementadores de las políticas
educativas1.

Finalmente, cabe destacar que los gobiernos, cuentan con una cantidad acotada de recursos
(políticos, económicos, cognitivos y organizativos) y ello implica la necesidad ineludible de priorizar

1
Sobre este tema, Richard Elmore ha trabajado sobre los conceptos de “diseño prospectivo” y “diseño retrospectivo”, para referirse a la
superación del modelo de implementación “de arriba hacia abajo” o “de abajo hacia arriba” y aludir más bien a modelos de “entramado de
actores”.
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qué problemas a abordar, o dicho en términos matusianos, significa que los gobiernos al momento de
planificar se encuentran ante la necesidad de realizar un “intercambio de problemas” (Matus,
2007).

Para ampliar
Procesamiento tecno-político de los problemas
Para profundizar el tema del planeamiento
estratégico situacional y procesamiento
tecno-político de problemas, invitamos a
visualizar este video que es una selección de un
material elaborado para otra propuesta
formativa del IIPE UNESCO.

Disponible en:
https://vimeo.com/359286390/e7b02d3da0

La calidad de una política

En el enfoque estratégico situacional se sostiene que el planeamiento es un

instrumento para mejorar la democracia, esto es, atender a los problemas de la
población. Es clave, por ello, que los gobiernos diseñen e implementen políticas,
programas y proyectos que se caractericen por su calidad. Los cuatro estándares
de calidad de de un gobierno se sintetizan en los siguientes:

1. La priorización de los problemas. Los gobiernos cuentan con una cantidad

limitada de recursos económicos, organizativos y técnicos, pero sobre todo
políticos. Por este motivo, no pueden afrontar todos los problemas públicos
que se presentan. Es necesario seleccionar de entre ellos, aquellos que sean
más graves y que también le representen oportunidades de ampliar su base
de acuerdos para después avanzar con la resolución de los demás problemas;

2. La calidad de la explicación del problema. No existe una sola explicación del

problema, pero sí explicaciones plausibles e internamente coherentes. Un
buen análisis situacional no es condición suficiente pero sí necesaria para
una buena propuesta de intervención

3. La calidad del plan que se elige para resolver el problema, que siempre debe
ser más potente aún que su explicación Esto supone la elaboración de un
plan o propuesta pertinente en relación con el problema analizado (relación
entre la relevancia pública del problema y la pertinencia del plan). Suele
suceder que habiendo logrado una muy buena calidad de la explicación del
problema, se produce un quiebre entre esa explicación y por lo tanto la
propuesta presentada no guarda relación con el problema identificado (la

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mayoría de las veces porque la solución está pensada de antemano, sin un

procesamiento tecno-político del problema que la justifique) .

4. La calidad de la gestión estratégica o implementación de ese plan. Este

punto se refiere específicamente a los Momentos Estratégico y Táctico
Operativo y a la capacidad de gestión del gobierno, temas que
desarrollaremos en el Módulo 2 del Curso.

En el juego social incierto y nebuloso del que nos habla Matus, la población sufre problemas. No
obstante esos problemas, justamente por no tener una estructura clara se presentan al principio
como un malestar difuso que resulta difícil definir porque las variables son inciertas y las relaciones
entre las variables pueden ir en un sentido o en el otro.

Resulta clave precisar cuál es el problema “focal” que se va a tomar como punto de partida para la
elaboración de la propuesta. Esto implica definirlo con precisión, así como situarlo en tiempo y
espacio para poder pensar sus múltiples causas y efectos; pensa, cómo se genera y por qué; cuáles
son los efectos de que el problema persista en el tiempo. Dado que un problema se define en parte
como la brecha entre lo que es y lo que debería ser, queda claro que al definir y explicar el problema
en forma situacional se están trabajando en forma dialéctica y simultánea los momentos explicativo
y normativo, dado que lo que “debería ser” constituye la imagen objetivo de la planificación.

Pero además de definir y precisar el problema, Matus invita a explicarlo “situacionalmente”, es decir,
tomando en cuenta las explicaciones del resto de los actores. Una misma situación puede ser
explicada de una manera para un actor y constituir efectivamente un problema; mientras que la
misma situación puede implicar una oportunidad para otro actor. Por ejemplo, la no escolarización de
niños y niñas de 0 a 4 años puede ser percibida como un problema en la cultura occidental, entre otras
cuestiones porque algunos estudios sugieren que, la educación inicial suele impactar en las
trayectorias educativas en los tramos subsiguientes de la educación obligatoria. No obstante ello,
para otras culturas, la no escolarización de este grupo etario, no solo no es un problema sino que
además va en sintonía con la idea de que la educación de los primeros años debería ser potestad de
las familias. En este caso, la propuesta no sería descartar la idea de avanzar en propuestas de
educación inicial, sino pensar esas propuestas incluyendo las voces de actores que representan una y
otra posición, para construir democráticamente, apuntando al consenso.

La integración de las diferentes miradas y lo que aporta la información

cuantitativa y cualitativa, es lo que nos permite garantizar un procesamiento
“tecnopolítico” del problema realizado con rigor metodológico.

Se comienza entonces por abordar la dimensión política del problema, es decir,

la exploración de explicaciones de los diferentes actores, para luego confirmar
o no esas explicación en función de datos estadísticos e información
cualitativa.

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2.2. Los actores en la formulación de problemas

La incorporación de diferentes miradas con distintos tipos de vinculación con el problema analizado
(algunas miradas afectadas por el problema, algunos actores con capacidad organizativa para
promover o boicotear la propuesta), es fundamental desde el momento explicativo del análisis
situacional.

¿Qué actores incluir en la definición y explicación intersubjetiva de los problemas? La propuesta de

Matus para la identificación de actores se construye a partir del concepto de motivación. La
motivación de un actor es la suma de dos actitudes frente al problema analizado:

A. El interés que tales actores poseen respecto del problema.

El interés remite al posicionamiento del actor frente al problema: a favor del tratamiento del
mismo, de indiferencia, o incluso de resistencia a su resolución, por ejemplo si la misma implicara
una pérdida para ese actor. Un principio básico de la política pública es que toda intervención del
Estado implica necesariamente ganadores y perdedores, justamente porque las explicaciones son
situacionales: buenas para unos, malas para otros.

B. El valor que los diferentes actores otorgan al problema, que puede ser alto, medio o bajo.

Remite a cómo el problema impacta cotidianamente en la vida del actor o si el actor está dispuesto
a movilizar recursos para su resolución. Por ejemplo, es posible que un actor tenga un
posicionamiento favorable al abordaje de ese problema pero que. el mismo. no le afecte tanto en su
vida cotidiana. En ese caso su motivación será baja. O por el contrario, un actor puede tener un
posicionamiento (interés) negativo hacia el tratamiento del problema y que le otorgue un valor alto
porque con la resolución del mismo, perdería mucho. Ese actor seguramente va a oponer gran
resistencia al tratamiento del problema.

Esquemáticamente puede decirse que la combinación de estos dos aspectos permite diferenciar dos
tipos de actores principales: i) el actor que está a favor del tratamiento del problema y le otorga un
valor alto (aliado); ii) el actor que está en contra del tratamiento del problema y también le otorga un
valor alto a ese posicionamiento (principal opositor). En el medio existen posiciones diversas y
también cambiantes y será necesario integrar a todas ellas dentro de las etapas del planeamiento si
efectivamente se busca crear condiciones favorables para intervenir.

Hasta aquí hemos trabajado en torno a la definición del problema y su explicación intersubjetiva como
factor clave del análisis situacional. En las próximas semana incluiremos la dimensión de de los
sistemas de información e indicadores educativos, que constituyen otro elemento fundamental del
análisis y formulación del problema.

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Bibliografía obligatoria

Huertas, F. (1993). El Método PES. Entrevista con Matus. CEPAL. Pp 69-70.

Disponible en el aula virtual del Curso

Bibliografía ampliatoria
Martinez, R. y Fernandez, A. Árbol de problemas y áreas de intervención.
Metodologías e instrumentos para la formulación, evaluación y monitoreo de
programas sociales. Material de uso exclusivo para los alumnos del curso
“Gestión de Programas Sociales: del Diagnóstico a la Evaluación de Impactos”
(COMFAMA / CEPAL). Pp. 1 a 7.

Huertas, F. (1993). El Método PES. Entrevista con Matus. CEPAL. Pp. 40 a 80.

Disponibles en el aula virtual del Curso

Referencias bibliográficas

Huertas, F. (1993). El Método PES. Entrevista con Matus. CEPAL.

Martinez, R. y Fernández, A. s/f Árbol de problemas y áreas de intervención. Metodologías e instrumentos para la
formulación, evaluación y monitoreo de programas sociales. Material de uso exclusivo para los alumnos del curso
“Gestión de Programas Sociales: del Diagnóstico a la Evaluación de Impactos” (COMFAMA / CEPAL).

Matus, C. (2007). Adiós, Señor Presidente. Colección Planificación y Políticas Públicas. Ediciones de la UNLa. Buenos
Aires.

Matus, C. (2007b) La teoría del juego social. Sesión 10: Macro gobierno y gestión pública. Universidad Nacional de
Lanús.

Matus, C. (1987). “Planificación y gobierno”. Revista de la CEPAL, Nº 31, pp. 161-177.

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