EXAMEN DE MATRICULACIÓN PARA ABOGADOS EN MENDOZA

Por Armando Héctor MARTINEZ1

SUMARIO: I.- El proyecto del Poder Ejecutivo provincial. II.- Marco jurídico
relacionado. 1.- Normas nacionales. 2.- Régimen de títulos de la República
Argentina. 3.- Profesiones reguladas por el Estado. 4.- Derechos individuales. 5.-
El poder de policía provincial. 6.- Alcances del poder de policía. 7.- Requisitos para
ejercer la abogacía en Mendoza. III.- Conclusiones.

I.- El proyecto del Poder Ejecutivo provincial.

En setiembre de 2018, el Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza envió a la
Honorable Legislatura un proyecto de Ley sobre Reforma de la Ley 4976 de regulación
del ejercicio de la abogacía y de la procuración.
El proyecto propone incorporar como un requisito más para obtener la
matriculación provincial, la aprobación de un examen especial, circunstancia que
merece un breve análisis sobre el régimen jurídico vigente en materia de títulos
universitarios y el poder de policía que localmente puede ejercerse al respecto.
El proyecto propone en su artículo 4° la inclusión de un nuevo artículo en la Ley
4976, el artículo 3 bis, cuyo texto es el siguiente:
“Para asegurar la responsabilidad, ética y calidad con que la profesión de Abogado
ha de ser ejercida en el territorio provincial, la evaluación a que refiere el artículo
anterior tendrá por objeto que el solicitante de la matrícula además de poseer la
formación suficiente, acredite de modo objetivo tener las habilidades especiales y los
conocimientos mínimos necesarios respecto de: a) la organización, el funcionamiento
y la normativa relacionada con el servicio de justicia en nuestra Provincia , en especial
la procesal; b) las disposiciones de esta ley, especialmente en lo referente a los
derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades que establece, y a las conductas

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Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo. Profesor Titular de Práctica Profesional y Jefe
de Trabajos Prácticos de Derecho Administrativo I, ambos por concurso, de la Carrera de Abogacía.

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sancionables y sanciones que prevé; c) los principios democráticos y republicanos, del
estado de derecho.
A tal efecto, con una periodicidad de dos (2) años, se conformará una Comisión
especial para llevar adelante las evaluaciones durante ese período. La misma estará
integrada por 5 (cinco) miembros: 1 (un) representante del Estado, designado por la
Subsecretaría de Justicia del Ministerio de Gobierno, Justicia y Trabajo de la
Provincia, y 1 (un) representante de cada uno de los Colegios de Abogados y
Procuradores de la Provincia designados por sus respectivos directorios. A cada uno
de ellos deberá designársele un suplente.
La Subsecretaría de Justicia y Relaciones Institucionales del Ministerio de Gobierno,
Justicia y Trabajo de la Provincia y la Federación de Colegios de Abogados y
Procuradores de la Provincia, a propuesta de dicha Comisión especial, serán las
encargadas de establecer mediante reglamentación el procedimiento de la
convocatoria, plazo de inscripción y su publicidad; el lugar, forma de celebración y
contenido de la evaluación; la publicación y comunicación de los resultados y demás
requisitos necesarios para su realización.
Deberán efectuarse tres (3) convocatorias por año y en ningún caso podrá limitarse el
número de plazas. El sistema de evaluación debe tener por finalidad garantizar
transparencia y objetividad en la corrección. Únicamente podrán inscribirse para ser
evaluados quienes presenten diploma universitario en las mismas condiciones e
idénticas salvedades establecidas en el inciso b) del Art. 3 de la presente ley.”
En la Exposición de Motivos que acompaña el proyecto, el Poder Ejecutivo
provincial realiza un detallado repaso de la normativa vinculada, cita jurisprudencia y
sostiene la razonabilidad de la reglamentación que propone. Finaliza el mensaje de
elevación señalando que “el presente proyecto de ley busca asegurar razonablemente
la responsabilidad, ética y calidad con que abogados y procuradores deben
desempeñar su profesión en nuestra Provincia, máxime por su condición de auxiliares
del servicio de justicia que se presta a los ciudadanos mendocinos” (capítulo IX).
En mi opinión, el examen de matriculación resulta ilegal e inconstitucional, por
las razones que expondré seguidamente.

II.- Marco jurídico relacionado.

1.- Normas nacionales.
Le corresponde al Congreso de la Nación, entre otras atribuciones, la de dictar
planes de instrucción general y universitaria (art. 75 inc. 18 CN) y sancionar leyes de
organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional, que aseguren

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la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que
garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75 inc. 19 CN).
En ejercicio de sus atribuciones, el Congreso sancionó la denominada Ley de
Educación Superior (n° 24521, B.O. 10/08/1995), que rige para instituciones de
formación superior, universitaria y no universitaria, públicas y privadas, previamente
autorizadas.
El Título IV de la ley 24521 se ocupa de la Educación Superior Universitaria.
Señala que el Sistema Universitario Nacional se encuentra integrado por las
universidades nacionales, por las universidades provinciales y privadas reconocidas
por el Estado nacional y por los institutos universitarios estatales o privados
reconocidos (art. 26).
Consagra la autonomía académica e institucional de las universidades,
autonomía que comprende -entre otras atribuciones- la de otorgar grados académicos
y títulos habilitantes conforme a las condiciones que se establecen en la presente ley
(art. 29 inc. g).

2.- Régimen de títulos de la República Argentina.

La Ley de Educación Superior también contiene, en lo que aquí concierne, el
denominado “Régimen de títulos” vigente para la República Argentina, cuyas
principales disposiciones son las siguientes:
2.1.- Que “corresponde exclusivamente a las instituciones universitarias otorgar el
título de grado […]” (art. 40);
2.2.- Que “El reconocimiento oficial de los títulos que expidan las instituciones
universitarias será otorgado por el Ministerio de Cultura y Educación” (art. 41);
2.3.- Que “Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional” (art. 41);
2.4.- Que “Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica
recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio
nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a
las provincias.” (art. 42);
En consonancia con estas disposiciones, mediante Ley 26338 se establecen las
atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los distintos ministerios. En lo que nos
interesa, compete al Ministerio de Educación asistir al Presidente de la Nación y a la
Jefatura de Gabinete en cuanto a la formulación de políticas generales para el desarrollo

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y coordinación del Sistema de Educación Superior, universitario y no universitario
(inc. 9), intervenir en la definición de los criterios de asignación de recursos financieros
del Estado nacional destinados a las Universidades Nacionales (inc. 10), entender en
la creación y operación de fondos para la mejora de la calidad en las Universidades
Nacionales (inc. 11), entender en la creación de nuevas instituciones universitarias y
en la fiscalización de las instituciones universitarias de gestión privada (inc. 12),
entender en las acciones inherentes a la formulación de un sistema de Evaluación y
Acreditación para la Educación Superior, universitaria y no universitaria (inc. 13);
entender en la determinación de la validez nacional de estudios y títulos, en la
habilitación de títulos profesionales con validez nacional, así como en el
reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero (inc.14), entre otros.

3.- Profesiones reguladas por el Estado.

Lo citado precedentemente rige para todas las profesiones, sin mayores
distinciones. Sin embargo existen ciertas profesiones, respecto de las cuales se prevé
un estricto control por parte del Gobierno Federal.
En este sentido, el artículo 43 de la Ley de Educación Superior dispone que
cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo
ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo
la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes (como
es el caso de Abogacía, entre otras profesiones), se requerirá que se respeten mayores
requisitos, entre los que se destaca su acreditación por la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).
La CONEAU es un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del
Ministerio de Educación de la Nación, creado con la finalidad de contribuir al
mejoramiento de la educación universitaria. En esta línea, tiene a su cargo la evaluación
y acreditación periódica, aplicando estándares fijados previamente por el Ministerio de
Educación, de aquellas carreras cuyas titulaciones han sido declaradas de interés
público, incluidas en el artículo 43 de la Ley de Educación Superior.
El Ministerio de Educación de la Nación determina con criterio restrictivo, en
acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos incluidos en este
especial régimen del artículo 43, así como las actividades profesionales reservadas
exclusivamente para ellos.
Este proceso de inclusión en el artículo 43 y posterior acreditación se ha venido
realizando gradual pero sostenidamente. Así, se inició con aquellas profesiones
vinculadas con la salud, luego con las relacionadas con la ingeniería, con las ciencias
económicas, llegando en la actualidad a la abogacía. En esta línea, tal como puede

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cotejarse en el sitio web de CONEAU, se han acreditado en el área de salud numerosas
carreras de medicina, odontología, psicología, farmacia, bioquímica, licenciaturas en
ciencias biológicas, enfermería, en ciencias veterinarias, entre otras. En el área de las
ingenierías, observamos procesos de acreditación en carreras de ingeniería civil, en
petróleo, ambiental, en alimentos, química, mecánica, informática, industrial,
electromecánica, en telecomunicaciones, forestal, en minas, en producción
agropecuaria, metalúrgica, nuclear, entre otras.
En la actualidad, estos procesos de acreditación han sido ordenados para otras
profesiones, tales como las económicas y las jurídicas.
En efecto, mediante Resolución Nº 3246 de fecha 2 de diciembre de 2015, el
Ministerio de Educación de la Nación incluyó al título de Abogado en el régimen del
artículo 43 de la Ley 24521 ya citado.
De este modo, las carreras de Abogacía que se dictan en el país deben someterse
a un exhaustivo proceso de acreditación ante la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria (CONEAU), que –reitero- se encuentra en curso
actualmente, a efectos de que se determine si cumplen con los requisitos que fueron
aprobados mediante Resolución ministerial Nº 3401/2017, respecto de contenidos
curriculares básicos, carga horaria mínima, intensidad de la formación práctica,
estándares para la acreditación y actividades profesionales reservadas.

4.- Derechos individuales.

Los denominados derechos individuales se encuentran previstos en nuestra
Constitución Nacional desde su sanción originaria (1853/1860). En efecto, reza el
artículo 14: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos
conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda
industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar,
permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la
prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines
útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.”
En punto a lo que aquí nos interesa especialmente, destacamos el derecho de
enseñar y aprender que, como todo derecho, no es absoluto en razón de que su ejercicio
puede ser objeto de reglamentación.
En esta línea, el derecho de enseñar y aprender ha sido reglamentado por la
referida Ley de Educación Superior N° 24521, entre otras.
Esta atribución reglamentaria debe ser ejercida sin que con ella se menoscabe
los derechos reconocidos. En este sentido, nuestra Constitución Nacional señala que

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“Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no
podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.” (art. 28).

5.- El poder de policía provincial.

El proyecto de modificación de la Ley 4976 destaca que las reformas propuestas
son efectuadas en ejercicio de indudables atribuciones provinciales en materia de
reglamentación del ejercicio de la profesión de abogado en el territorio provincial.
Es conocido que las Provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación
y el que expresamente se hubieren reservado (art. 121 C.N.). Entre las atribuciones no
delegadas podemos destacar -en lo que aquí concierne- el poder reglamentario o de
policía que corresponde ejercer sobre las profesiones. Esta competencia es de carácter
local y le corresponde a las Provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la
Nación, cada una en sus respectivas jurisdicciones.
El legislador nacional ha tenido en vista esta atribución local. La propia Ley de
Educación Superior, en su artículo 42, destaca que la habilitación profesional que los
títulos con reconocimiento oficial importan, es “sin perjuicio del poder de policía sobre
las profesiones que corresponde a las provincias.”
En lo que respecta a la profesión de abogado, nuestra Constitución Provincial
establece que es la Suprema Corte de Justicia la que formará la matrícula de abogados,
entre otras, con arreglo de la ley (art. 144 inc. 12).
Esa facultad reglamentaria ha sido ejercida entonces por nuestra Legislatura
Provincial por medio de la Ley 4976.
Así las cosas, no existe duda alguna que la provincia de Mendoza tiene
atribuciones propias para reglamentar el ejercicio de la profesión de abogado en su
territorio.

6.- Alcances del poder de policía.

Reglamentar supone la posibilidad de establecer bajo qué condiciones puede
ejercerse un determinado derecho. En cualquier caso el límite que se fije debe ser
razonable, de modo tal que la reglamentación no se convierta en cercenamiento o
supresión.
En Mendoza, como sabernos, no es suficiente el título para ejercer la profesión
de abogado. Es preciso tramitar y obtener la matrícula que, conjuntamente con el título,
habilita a ejercer en todo el territorio provincial (art. 2 Ley 4976).

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 En tal sentido, haciendo uso de su derecho de reglamentación, la provincia
establece qué requisitos formales debe reunir el interesado, cómo los debe acreditar,
dónde debe presentar su solicitud, quiénes son las personas de derecho público
encargados del trámite administrativo, cuáles son las causales de inhabilidad e
incompatibilidades que podrían impedir la matriculación o el ejercicio de la profesión,
cuál es el régimen disciplinario, derechos deberes y prohibiciones, sanciones, etc.

7.- Requisitos para ejercer la abogacía en Mendoza.

La Ley 4976 rige el ejercicio de la abogacía y de la procuración en el territorio
de la Provincia de Mendoza.
Conforme a su artículo 2°, para ejercer la abogacía se requiere título de abogado,
válido según las leyes argentinas e inscripción en la matrícula.
Para obtener la inscripción en la matrícula, se requiere cumplir con los requisitos
enumerados en el artículo 3° de la Ley 4976, a saber:
a) Acreditar identidad personal;
b) Presentar el diploma universitario, expedido por la universidad respectiva;
c) No hallarse incurso en las causales de inhabilidad enumeradas en el artículo 4;
d) Declarar domicilio real y constituir domicilio legal;
e) Declarar que no se halla en situación de incompatibilidad;
f) Acreditar el cumplimiento de los requisitos señalados en incisos c) y d) de
acuerdo con la reglamentación que se dicte.
El artículo 3° del proyecto de Ley propone incorporar un requisito adicional:
“Someterse a la evaluación regulada en esta ley” (inc. g).

III.- Conclusiones.
El proyecto de modificación de la Ley 4976 enviado a la Legislatura Provincial
por nuestro Poder Ejecutivo Provincial, que al momento de escribir esta líneas se
encuentra a consideración de la Comisión de Legislación y Asuntos Constitucionales
de la Honorable Cámara de Senadores, contiene disposiciones referidas a aspectos que
indudablemente se encuentran dentro del ámbito de su competencia, tales como regular
las inhabilidades, deberes, prohibiciones e incompatibilidades para el ejercicio de la
profesión, tiempo mínimo que debe aguardarse para solicitar la rehabilitación de la
matrícula en casos de exclusión, establecer la vía de apremio para el cobro compulsivo
de cuotas, derecho fijo y multas, entre otros.

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 Sin embargo, entiendo que el proyecto de marras se excede de sus atribuciones
al proponer un requisito adicional para obtener la matriculación: la aprobación de un
examen, cuyo objeto declarado es verificar que el aspirante posea formación suficiente,
habilidades especiales y conocimientos mínimos sobre las temáticas generales que
especifica (conocimientos sobre materia procesal, normativa sobre ejercicio
profesional en la provincia y principios democráticos y republicanos de un estado de
derecho). Todo ello a fin de “asegurar la responsabilidad, ética y calidad” de quienes
ejerzan la profesión de Abogados.
En efecto, como puede apreciarse hasta aquí de la revisión de la normativa
vigente, los estudios necesarios para obtener un título de grado cualquiera deben
cursarse y los conocimientos acreditarse, en carreras dictadas en instituciones
universitarias públicas o privadas autorizadas, en base a planes aprobados y a títulos
oficiales reconocidos por las autoridades nacionales competentes.
Los títulos oficiales reconocidos certifican la formación académica recibida,
tienen validez en todo el territorio nacional y habilitan al ejercicio profesional en todo
el país.
El título de Abogado está comprendido en estos alcances, con el aditamento de
que en razón de habilitar para el ejercicio de una profesión expresamente considerada
dentro del régimen especial del artículo 43 de la Ley de Educación Superior (por
comprometer el interés público), las instituciones universitarias autorizadas a
otorgarlos, deben someterse a un exhaustivo procedimiento de acreditación ante la
CONEAU, lo que se está desarrollando en la actualidad.
Desde mi parecer, el examen de matriculación que se pretende instaurar se
enfrenta a un obstáculo que luce insuperable, pues mediante una ley provincial se
contradice una ley de jerarquía superior.
En efecto, de aprobarse una ley como la propuesta, los títulos oficiales de
abogado, expedidos por instituciones universitarias autorizadas por el Ministerio de
Educación de la Nación, no tendrán per se validez en Mendoza pues no habilitarán para
el ejercicio de la profesión, por cuanto se entiende -por ley- que no certifican la
formación académica recibida, no obstante todas las disposiciones que hemos citado y
que –paradójicamente- también se citan en el mensaje de elevación del proyecto para
justificar el proyecto.
Se está proponiendo un nuevo examen de conocimientos, lo que se superpone
con las funciones de las instituciones universitarias, con el agravante de que esta
pretendida nueva instancia académica estaría a cargo de una comisión de cinco
personas, todas ellas representantes del gobierno y de los colegios profesionales. Una
comisión con la suprema función de contralor de lo que antes ya han certificado
instituciones universitarias y que ahora acreditará la CONEAU.

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 El mensaje de elevación del proyecto destaca que la normativa propuesta no es
contraria a los derechos constitucionales por cuanto no enerva el valor del título. Sin
embargo, estimo que eso es precisamente lo que ocurrirá si se pone en vigencia dicho
examen de matriculación. Cito el mismo antecedente jurisprudencial de nuestra Corte
Suprema de Justicia de la Nación que reproduce el mensaje de elevación, pero lo hago
en apoyo de mi posición: “el poder ejecutivo provincial tiene facultad de reglamentar
las profesiones en cuanto las mismas hagan a la seguridad pública, pero esa
reglamentación no puede enervar el valor de los títulos expedidos por una Universidad
Nacional” (CS; Fallos 207:159). En igual sentido, nuestra Corte local ha dicho: “Las
provincias han retenido el poder de policía sobre la regulación del ejercicio de las
profesiones liberales. Así entonces, la regulación de todo lo concerniente al ejercicio
de las profesiones liberales es facultad exclusiva de la legislatura, criterio que es de
aplicación a nuestra realidad provincial porque así se desprende del art. 144 inc. 12,
en cuanto dispone que le corresponde a la Suprema Corte Provincial la administración
de la matrícula de los profesionales del derecho con arreglo a la ley, es decir, conforme
a lo que dicte el legislador provincial.” (SCJ Mza., Expte. 101915, CHAPPEL,
DUGAR EDUARDO C/ FEDERACIÓN DE COLEGIOS DE ABOGADOS Y
PROCURADORES DE MENDOZA S/ A.P.A., 02/11/2012, Sala 1).
Estimo que la pretendida reglamentación excede las atribuciones del poder de
policía local, es irrazonable y de dudosa constitucionalidad. Vulnera los límites
establecidos en el artículo 28 de la CN, avanza sobre facultades delegadas al Gobierno
Federal y desconoce las atribuciones del Congreso de la Nación ejercidas a través de
la Ley de Educación Superior.
El parecer expuesto se limita a cuestionar la competencia que se pretende ejercer
a través de la imposición de un examen de matriculación. Sin embargo, advierto en el
contexto una situación que merece ser analizada y debatida, que no pasa simplemente
por la cantidad de abogados. En tal sentido, sería plausible revisar los criterios
nacionales en cuanto a las carreras que se estiman prioritarias, en cuanto a la creación
sostenida de nuevas facultades de derecho y/o de autorización de carreras de abogacía
a dictarse por instituciones ya existentes, entre muchos otros aspectos vinculados.
También es imprescindible realizar estudios adecuados que nos indiquen cuántos
abogados se hallan matriculados por cada jurisdicción, con un mapeo que nos permita
determinar el ámbito geográfico en el que se desempeñan, qué cantidad de abogados
ejercen la profesión de modo independiente, cuántos en relación de dependencia con
el Estado, con o sin bloqueo de título, proporción de abogados por cantidad de
habitantes, estadísticas en relación con el ejercicio del poder disciplinario de los
tribunales de ética, tipos de infracciones más habituales, determinación de sus posibles
causas, etc. Es una ardua tarea pero estimo que ella nos aportaría datos de suma utilidad
para promover las medidas que se estimen pertinentes por parte de las autoridades
competentes, cada una en sus respectivos ámbitos de actuación.

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