DERECHO ADMINISTRATIVO I

GRUPOS 2 Y 3
B.F. MACERA

PARTE PRIMERA: ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACION

LECCIONES 9-23

I. PRINCIPIOS JURIDICOS GENERALES

En el presente epígrafe, después de detenernos en la cuestión de la personalidad jurídico-
publica (1), vamos a analizar sucesivamente la teoría del órgano (2), los principios de
competencia y unidad (3), las transferencias de competencias (4) y las relaciones de colisión
(5).
1. Administración pública y personalidad jurídica
Es importante abordar el fundamento y la definición de la personalidad jurídico-publica antes
de estudiar las clases de personas jurídico-públicas y de Administraciones públicas.
Fundamento y definición de la personalidad jurídico-publica
En el Derecho continental europeo contemporáneo (en el que se incluye el sistema español y
que se extiende también, básicamente, a Francia, Italia y Bélgica), una de las principales
características de la Administración es que está siempre vinculada a una personificación
jurídico-publica, bien porque esté dotada ella misma de personalidad jurídica (caso de las
administraciones personificadas como, por ejemplo, el Municipio), bien porque se encuentre
integrada dentro de una persona jurídica (caso de las Administraciones no personificadas
como, por ejemplo, la Administración del Estado, que se integra dentro de la persona
jurídico-publica superior que es el Estado).
La personalidad es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones, como centro de
imputación jurídica. Se predica de las personas físicas pero se ha extendido a ciertas
organizaciones a las que se califica como personas jurídicas. Estas organizaciones pueden ser
organizaciones de personas (tienen una base asociativa o corporativa) o pueden ser
organizaciones basadas en conjuntos de bienes (tienen una base fundacional o institucional).
La personalidad jurídico-publica es la cualidad de sujeto o de centro de imputación
jurídica que el ordenamiento atribuye a las organizaciones del poder público. Lo que les
diferencia de las personas jurídico-privadas es que son titulares de poderes especiales que
llamamos, como ya se ha visto en la UD 1, “potestades públicas”. Además, otro elemento de
distinción es que, a diferencia de las personas jurídico-privadas (que se constituyen por un
acto privado), las personas jurídico-públicas se crean por un acto público.
La razón de ser de la personificación de las organizaciones del poder público es la necesidad
de diferenciar entre ellos los distintos poderes públicos y de definir la responsabilidad jurídica
de cada uno de ellos. La “persona” es la única capaz de relacionarse con sus semejantes. Por
tanto, para permitir a los poderes públicos y a la Administración relacionarse con otras
personas (físicas o jurídicas) y, sobre todo, para poder imputarles responsabilidades, estos
poderes se han personificado.

Clases de personas jurídico-publicas

Las personas (o entidades) jurídico-publicas pueden clasificarse en torno a dos criterios: el
elemento material (su base o fundamento) y el elemento formal (su reconocimiento
normativo)
Clasificación por el elemento material
De acuerdo con el elemento material, conviene distinguir las entidades públicas corporativas
y las entidades públicas fundacionales (o institucionales).
Las entidades corporativas pueden ser territoriales o no territoriales. Las territoriales
agrupan a personas que están vinculadas a un determinado territorio. Estas entidades tienen
fines generales y ejercen una supremacía general sobre sus miembros (Estado, Comunidades
autónomas, entidades locales). Las nos territoriales son las llamadas corporaciones
sectoriales de Derecho público (que se definen más adelante: colegios profesionales,
cámaras de comercio, etc.) y las entidades públicas con fines especiales, que pueden ser
homogéneas (constituidas por entidades de la misma naturaleza como, por ejemplo, las
asociaciones de municipios), heterogéneas (constituidas por entidades de diversa naturaleza
como, por ejemplo, los consorcios formados por municipios y provincias) o mixtas
(constituidas por entidades públicas y por personas privadas). Algunas de las entidades no
territoriales son voluntarias (por ejemplo, las mancomunidades de municipios) y otras son
obligatorias (como, por ejemplo, las agrupaciones forzosas de municipios).
Las entidades fundacionales o institucionales son entidades constituidas por un
conjunto de medios adscritos a un fin y tienen poderes de supremacía especial

Clasificación por el elemento formal

De acuerdo con el elemento formal, conviene distinguir entre las entidades constituidas
por un acto constituyente soberano (solo existe una: el Estado) y las que vienen
creadas por una entidad ya constituida (como, por ejemplo, las Comunidades
autónomas).

Clases de administraciones públicas

Clasificación por su carácter personificado o no personificado
De acuerdo con este criterio, conviene distinguir las Administraciones personificadas
(Administraciones locales, corporaciones sectoriales de Derecho público, etc.) de las
Administraciones no personificadas (Administración del Estado, Administración de la
Comunidad autónoma, etc.).

Clasificación por el alcance de sus potestades

De acuerdo con este criterio, conviene distinguir las Administraciones de supremacía
general (que ejercen sus potestades sobre el conjunto de las personas que se encuentran
en un determinado territorio: Administración del Estado o de la Comunidad autónoma,
entidades locales) y las Administraciones de supremacía especial (que ejercen sus
potestades solo sobre algunos ciudadanos cualificados en atención al ejercicio de una
determinada actividad, como, por ejemplo, los colegios profesionales, o en atención a la
titularidad de una determinada situación jurídica).

Clasificación por el tipo de organización

De acuerdo con este criterio, conviene distinguir las Administraciones corporativas (en
las que los ciudadanos se integran en los distintos órganos, a través de representantes) de
las Administraciones institucionales. Estas últimas pueden clasificarse, a su vez, en
Administraciones gubernativas (que tienen a su cabeza a un gobierno), instrumentales
(cuyos órganos superiores gozan de una cierta autonomía), independientes (cuyos órganos
superiores gozan de independencia) y las de apoyo (que sirven de apoyo a otros poderes
públicos no administrativos como, por ejemplo, la Administración parlamentaria o la Casa
real).

2. Teoría del órgano

Relevancia y significado de la teoría, con especial referencia a la potestad organizativa de la
Administración
Cada poder público está integrado por distintas unidades de actuación activadas por
personas físicas, llamadas órganos. La actividad de estos órganos se imputa al poder público
del que forman parte.
Un órgano, por consiguiente, es un conjunto de elementos personales, jurídicos o reales que
forman una unidad de actuación dentro de una persona jurídico-publica. Por ejemplo, el
Consejo de ministros es un órgano de la Administración del Estado.
La potestad de adoptar normas destinadas a crear, modificar o suprimir órganos corresponde
a la propia Administración (como indica el artículo 11 de la LRJPAC), pero esta última tiene
que respetar las previsiones constitucionales (artículos 97 y siguientes, articulo 103.2,
articulo 104. etc.) y legales relativas a este tema. Entre las leyes más importantes, cabe
destacar, por ejemplo, en el ámbito del Estado, la Ley 10/1997, de 10 de abril, de
organización y funcionamiento de la Administración general del Estado (LOFAGE); la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG); etc.

Clases de órganos
Los órganos pueden clasificarse de acuerdo con un criterio estructural y con arreglo a un
criterio funcional.
Clasificación por el criterio estructural
De acuerdo con el criterio estructural, los órganos pueden clasificarse en función de la norma
que los establece o en función de su estructura.
Con arreglo a la norma que los establece, los órganos pueden clasificarse en órganos
constitucionales (previstos en la CE) y órganos no constitucionales (como, por ejemplo, los
ministerios). También pueden clasificarse en órganos necesarios (como, por ejemplo, los
delegados del gobierno en la Comunidad autónoma) y órganos facultativos (como, por
ejemplo, los secretarios de Estado).
De acuerdo con su estructura, los órganos pueden clasificarse, en función de su
composición, en órganos complejos (constituidos por otros órganos como, por ejemplo, un
ministerio) y órganos simples (como, por ejemplo, un subdirector general). De acuerdo con
este mismo criterio, en función del modo de designación de sus titulares, los órganos pueden
clasificarse en órganos representativos (como, por ejemplo, el Pleno del Ayuntamiento) y
órganos no representativos (como, por ejemplo, un director general). Finalmente, los
órganos pueden clasificarse, en función del numero de titulares, en órganos unipersonales
(como un ministro) y órganos colegiados (como, por ejemplo, el Consejo de ministros), a los
que más adelante dedicaremos unas palabras.

Clasificación por el criterio funcional

De acuerdo con el criterio funcional, los órganos pueden clasificarse según la naturaleza de
su actividad o según el alcance de su actividad.
Con arreglo a la naturaleza de su actividad, los órganos pueden clasificarse, en función
del tipo de actividad, en órganos activos (que ostentan facultades decisorias con efectos para
terceros), órganos consultivos (que asesoran o emiten dictámenes para orientar la actividad
de los órganos activos, como, por ejemplo, el Consejo de Estado), órganos deliberantes
(órganos colegiados presididos por un órgano activo que contribuyen a la formación de la
voluntad de este último) y órganos de control (que fiscalizan la actuación de los órganos
activos ex ante, como los interventores generales del Estado, o ex post, como el Tribunal de
cuentas). De acuerdo con este mismo criterio, en función del carácter regular o irregular de
su actividad, los órganos pueden clasificarse en órganos ordinarios (que tienen atribuidas
competencias ordinarias y regulares como, por ejemplo, el Pleno del Ayuntamiento) y
órganos extraordinarios (que solo funcionan en determinadas circunstancias o que vienen
creados ad hoc, para una situación concreta, como, por ejemplo, una junta electoral).
Con arreglo al alcance de su actividad, los órganos pueden clasificarse, por razón de su
ámbito geográfico, en órganos centrales (que extienden sus competencias a todo el territorio
de la entidad a la que pertenecen como, por ejemplo, una dirección general de un ministerio)
y órganos periféricos (que extienden sus competencias solo a una circunscripción de la
entidad a la que pertenecen como, por ejemplo, el delegado del gobierno en la Comunidad
autónoma). De acuerdo con este mismo criterio, en función del ámbito material de su
actividad, los órganos pueden clasificarse en órganos generales (cuya actividad se proyecta
sobre todos los ciudadanos en el ámbito propio de sus competencias, como, por ejemplo, el
consejo de gobierno de una Comunidad autónoma) y órganos especiales (cuya actividad se
proyecta solo sobre determinados ciudadanos por razón de una actividad específica, como,
por ejemplo, la junta de un colegio profesional). Finalmente, por razón de sus destinatarios,
los órganos pueden clasificarse en órganos externos (que producen efectos en la esfera de
derechos y obligaciones de los ciudadanos, como, por ejemplo, un ministro) y órganos
internos (cuya actividad afecta únicamente al ámbito interno de la Administración, como, por
ejemplo, un jefe de sección de un ministerio).
Una vez delimitadas las clases de órganos administrativos, conviene volver, por su
importancia, sobre la distinción entre órganos unipersonales y órganos colegiados.
Estos, en efecto, se someten a un régimen jurídico distinto del que se aplica al resto de los
órganos, que se encuentra en los artículos 22 a 27 de la LRJPAC.
En primer lugar, conviene empezar por advertir que existen dos tipos de órgano colegiados:
los órganos colegiados comunes (integrados exclusivamente por autoridades o funcionarios
de una misma Administración) y los órganos colegiados especiales (aquellos en los que
participan organizaciones representativas de intereses sociales y que, en principio, no se
insertan en la estructura jerárquica de la Administración).
En segundo lugar, el artículo 62 de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho de los
actos dictados por estos órganos, prescindiendo total y absolutamente de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de su voluntad, es decir, las reglas relativas
a la convocatoria (que debe realizarse al menos con 48 horas de antelación), al quorum para
la valida constitución del órgano (mitad de los miembros + presidente + secretario) y a la
adopción de acuerdos (artículo 26 de la LRJPAC). En relación con este último punto, conviene
destacar que el órgano no podrá deliberar, ni decidir, sobre cuestiones que no figuren en el
orden del día (que se aporta junto con la convocatoria), salvo que estén presentes todos los
miembros del órganos y que sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la
mayoría. En términos generales, los acuerdos serán adoptados por mayoría de los votos.
En tercer lugar, conviene hacer referencia al acta, regulado en el artículo 27 de la LRJPAC. El
acta es la documentación en la que se recoge la formación de la voluntad del órgano
(debates, conclusiones, etc.). Su elaboración y redacción corresponde al secretario. En el
acta deben constar las circunstancias de espacio y tiempo de las reuniones, el tenor de los
acuerdos y de sus deliberaciones, así como las explicaciones del sentido del voto de los
miembros cuando se aporten por escrito.
Además de estas reglas, la LRJPAC regula en su artículo 23 la figura del presidente del
órgano y los artículos 24 y 25 hacen lo propio con respecto a los demás miembros y al
secretario.
Hemos de puntualizar que esta regulación no es aplicable a los órganos colegiados de
gobierno de las Administraciones (como, por ejemplo, el Consejo de ministros o el Consejo
de gobierno de la Comunidad autónoma), como indica la Disposición adicional primera de la
LRJPAC. La regulación de estos órganos se encuentra en su norma específica, como, por
ejemplo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).

3. Los principios de competencia y de unidad

Estos principios se concretan sucesivamente en la exigencia de coherencia y de legalidad en
la distribución de las funciones entre los diversos órganos administrativos y en los principios
de jerarquía, tutela, coordinación y cooperación.
La competencia administrativa
Concepto y elementos
La competencia puede definirse como el conjunto de funciones que, sobre una determinada
materia y sobre un determinado territorio, corresponden a un sujeto u órgano por atribución
del ordenamiento jurídico.
La competencia se atribuye en virtud de tres criterios: el jerárquico, el territorial y el
material (o por razón de la materia).
La competencia es irrenunciable pero, como veremos, el ordenamiento contempla técnicas
de transferencias de competencias.

El vicio de incompetencia
Cuando un órgano actúa sin competencia, se produce la invalidez de la actuación. La sanción
de esta invalidez será la nulidad radical (o de pleno derecho) en caso de incompetencia
material o territorial (artículo 62.1.b de la LRJPAC). Hablamos en este caso de incompetencia
manifiesta. En caso de incompetencia jerárquica (llamada no manifiesta), la sanción de la
invalidez de la actuación será la nulidad relativa (llamada también “anulabilidad”), según se
desprende del artículo 63.1 de la LRJPAC.

Clases de competencias
En primer lugar, las competencias pueden clasificarse por el criterio de la forma de
atribución. De acuerdo con este criterio, hemos de distinguir entre competencia genérica
(que se atribuye a un órgano por referencia a las competencias de otros órganos:
“competencia residual” del Alcalde, por ejemplo, descrita en el artículo 21 de la Ley de Bases
de Régimen Local) y competencia especifica (que se atribuye sin hacer referencia a las
competencias de otros órganos).
Por el criterio de la forma en que deben ser ejercidas, podemos distinguir entre
competencia reglada y competencia discrecional. Para más detalles sobre esta distinción, me
remito a lo que se explica con detalle en la primera unidad didáctica.
Por el criterio del alcance en relación con la materia, las competencias pueden
clasificarse en competencias exclusivas y no exclusivas. Las competencias exclusivas son
aquellas cuya titularidad se atribuye a un Ente u órgano con exclusión de los demás. Son
absolutas cuando su ejercicio agota la vía administrativa (veremos el significado de esta
expresión) y son relativas cuando no. Las competencias no exclusivas pueden ser
compartidas (funciones distintas sobre una misma materia que se atribuyen a diversos
sujetos u órganos), indistintas (funciones idénticas sobre una misma materia), conjuntas
(funciones sucesivas sobre una misma materia) o alternativas.

Jerarquía y tutela
Ambos conceptos aluden a dos tipos de relaciones de subordinación que se dan en la
organización administrativa, como manifestaciones del principio de unidad.
La jerarquía se da exclusivamente en el seno de una misma Administración (se trata de una
relación interorgánica). Es el cauce a través del cual los órganos superiores dirigen y
controlan la actividad de los órganos inferiores. La propia CE, en su artículo 103, hace
referencia a esta técnica, como uno de los principios que deben configurar la actuación de la
Administración. La jerarquía se manifiesta en términos generales en un poder de impulso y
de dirección (con la posibilidad de dar instrucciones y ordenes: artículo 21 de la LRJPAC), en
la facultad disciplinaria con el correspondiente deber de obediencia (artículo 21.1 de la
LRJPAC), en un poder de inspección, vigilancia o control (artículo 79 de la LRJPAC) y en la
facultad de resolver conflictos de competencia (artículo 20 de la LRJPAC). Desde una
perspectiva accidental, la jerarquía se manifiesta en la facultad de anular los actos de los
órganos inferiores a través, como veremos, de la resolución de los recursos jerárquicos
(artículo 114 de la LRJPAC) y, como veremos también, en la facultad de delegar o avocar
competencias (artículos 13 y 14 de la LRJPAC).
La tutela se da exclusivamente entre Administraciones (se trata de una relación
intersubjetiva). Puede definirse como el conjunto de facultades de control que el
ordenamiento atribuye a un Ente público para que las ejerza sobre los Entes en los que ha
descentralizado competencias con el fin de velar por la legalidad de sus actos (control de
legalidad) y por la adecuación al interés público de su actuación (control de oportunidad).
Este control se concreta en informes vinculantes, autorizaciones y aprobaciones, anulaciones
o reformas, sustituciones, etc.

Coordinación y cooperación

La técnica de la coordinación (artículos 103 y 154 de la CE, articulo 18 de la LRJPAC)

comporta una orientación, delimitación y articulación de competencias propias de distintos
órganos o Entes para evitar actuaciones superpuestas o contrapuestas y para una mayor
eficacia en la búsqueda de los intereses públicos, sin llegar a establecer una actuación
común. Cuando es interorgánica, puede instrumentarse a través de la creación de órganos
(por ejemplo, una Comisión delegada del Gobierno) o de mecanismos (reuniones periódicas,
instrucciones, directrices, etc.). Cuando es intersubjetiva, puede instrumentarse a través de
las Conferencias sectoriales entre Comunidades autónomas (en sectores concretos, bajo la
presidencia del Ministro correspondiente), de la competencia de coordinación que el artículo
59 de la LBRL reconoce al Estado y a las Comunidades autónomas con respecto a las
Entidades locales o de la competencia para aprobar leyes de armonización que el artículo
150.3 de la CE reconoce al Estado.
La técnica de la cooperación (artículo 3.2 de la LRJPAC) consiste en la asociación de
competencias de diversos Entes u órganos para llevar a cabo una acción común a través de
un acuerdo o convenio público de “colaboración” (las partes se encuentran en distintos
niveles: Estado, Comunidades autónomas, Entidades locales, etc.) o de “estricta
cooperación” (las partes se encuentran en el mismo nivel), como, por ejemplo, los convenios
entre Comunidades autónomas (artículo 145.2 de la CE). La cooperación puede concretarse a
través de otros instrumentos como el establecimiento de organizaciones personificadas
(consorcio), de órganos (comisión interministerial) o de conferencias sectoriales entre
Comunidades autónomas si se celebra un convenio de conferencia sectorial.

4. Transferencias de competencias
Como ya hemos indicado, el reparto de competencias establecido por el ordenamiento
jurídico puede alterarse, cuando lo permite este último. Las competencias pueden
transferirse. Existen diversos tipos de transferencias de competencias: las que se realizan en
vía principal (es decir, mediante norma) entre personas jurídicas, las que se realizan en vía
principal entre órganos administrativos y las que se realizan en vía de sustitución.
En vía principal entre personas jurídicas (la descentralización)
La descentralización es una transferencia de competencia que tiene lugar entre diversos
Entes públicos, que se realiza mediante una norma. En la descentralización, el Ente
descentralizador ejerce un control de legalidad y control de oportunidad del ejercicio de las
competencias descentralizadas por el Ente descentralizado, en el marco de una relación de
tutela, como se ha explicado antes a propósito de este último concepto.

En vía principal con carácter interorgánico (la desconcentración)

La desconcentración tiene lugar entre órganos vinculados por une relación jerárquica y tiene
carácter permanente (artículo 103.1 de la CE y articulo 12.2 de la LRJPAC). Los actos
dictados por el órgano desconcentrado se entienden dictados por él a todos los efectos.
Podemos distinguir entre la desconcentración central (entre órganos de la Administración
central) y la desconcentración periférica (a favor de órganos de la Administración
periférica). Veremos más adelante en esta unidad a qué tipos de órganos nos referimos con
estas expresiones.
Podemos distinguir también entre la desconcentración plena (cuando los órganos
desconcentrados agotan la vía administrativa en el ejercicio de las competencias que
reciban) y a desconcentración semiplena (cuando los órganos desconcentrados no agotan
la vía administrativa). Veremos también más adelante, en la unidad siguiente, a qué
circunstancias nos referimos con estas expresiones.

En vía de sustitución
La delegación interorgánica
En virtud de la delegación, un órgano transfiere temporalmente a otro una competencia que
tiene atribuida como propia (artículo 13 de la LRJPAC) pero conserva su titularidad, es decir,
puede recuperarla en cualquier momento mediante la revocación de la delegación (artículos
13.3 y 13.6 de la LRJPAC).
El órgano delegado no tiene por qué depender jerárquicamente del órgano delegante.
No todas las competencias son delegables. El artículo 13.2 de la LRJPAC contiene una lista de
competencias no delegables (como, por ejemplo, la aprobación de disposiciones
administrativas de carácter general), mientras que el articulo 13.5 hace referencia a
competencias que solo pueden delegarse en virtud de una autorización expresa de una Ley
(subdelegación).
La delegación debe darse a conocer mediante su publicación en los diarios oficiales
correspondientes y debe justificarse por circunstancias de índole técnica, económica, social,
jurídica o territorial.
Los actos que se dicten por delegación deben hacerlo constar expresamente y se consideran
dictados por el órgano delegante (articulo 13.4 de la LRJPAC), lo cual tiene su importancia en
lo que se refiere a la identificación del órgano competente para resolver los recursos
jerárquicos dirigidos contra los actos dictados por delegación.
En esencia: el recurso jerárquico se interpone ante el órgano superior del que dicto
el acto. Sin embargo, si los actos dictados en virtud de delegación se entienden
dictados por el órgano delegante, el recurso jerárquico dirigido contra dicho acto se
interpondrá ante el órgano superior del delegante, no del delegado.
Para acabar, conviene distinguir la delegación interorgánica de la simple delegación de
firma (articulo 16 de la LRJPAC). En esta ultima, no se produce ninguna modificación de la
competencia y no es necesaria su publicación (aunque si su referencia en el acto dictado). La
delegación de firma afecta simplemente a la forma de exteriorizar la manifestación de la
voluntad del órgano que tiene atribuida la competencia, con la peculiaridad de que no cabe
delegación de firma en los actos de carácter sancionador.

La avocación
La avocación es la facultad que tienen los órganos superiores de atraer para si la resolución
de asuntos particulares (no de competencias en bloque) que tendrían que resolver los
órganos inferiores por ejercicio de competencias propias o delegadas (artículo 14 de la
LRJPAC).
La avocación es posible cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o
territorial la hagan conveniente (el acuerdo de avocación debe ser motivado y comunicarse e
los interesados en el procedimiento) y, cuando se trata de competencias delegadas, solo
podrá acordar la avocación el órgano delegante. Conviene precisar que no se puede
impugnar directamente el acuerdo de avocación, pero si la resolución del asunto realizada en
el marco de la avocación.
Conviene distinguir la avocación de la revocación de la delegación (artículo 13.6 de la
LRJPAC). Ye hemos dicho que la avocación se aplica a competencias propias de órganos o a
competencias delegadas en ellos y se aplica en relación con la resolución de asuntos
concretos. La revocación de la delegación, en cambio, se aplica exclusivamente a
competencias delegadas y se aplica siempre en relación con el conjunto de las competencias.
La técnica de la avocación es objeto de críticas por el hecho de permitir alterar el reparto de
competencias establecido por la Ley en relación con asuntos concretos, lo que implica una
amenaza para los principios de neutralidad e igualdad. Además, las circunstancias previstas
legalmente como condiciones de la avocación son tan amplias e imprecisas que no
garantizan un mínimo de seguridad jurídica.
Llega más lejos: ¿No es peligroso que un órgano pueda decidir intervenir en un
asunto concreto alterando el reparto competencial establecido en la ley?

La sustitución
La sustitución está prevista para casos excepcionales. Supone una transferencia de la
competencia de un órgano hacia otro que se aplica de manera automática cuando se
producen las circunstancias previstas (ej.: enfermedad). El órgano que ejerce la competencia
lo hace en nombre propio.

Las figuras de ejercicio vicario, la suplencia y la encomienda de gestión

A diferencia de la delegación, avocación y sustitución, no estamos aquí ante auténticas
transferencias de competencias porque estas figuras no implican una auténtica alteración del
orden competencial.
Las figuras del ejercicio vicario se presentan en órganos complejos, en los que existe, al
menos, un órgano principal y uno o varios órganos subordinados (como, por ejemplo, rector-
vicerrectores). En ellas, el órgano subordinado, previo autorización informal del órgano
principal, actúa en su propio nombre, si bien se atribuyen los efectos de la actuación al
órgano superior.
La suplencia se diferencia de la sustitución porque en ella solo cambia la persona física titular
del órgano (artículo 17 de la LRJPAC).
La encomienda de gestión (artículo 15 de la LRJPAC) se produce cuando un órgano
administrativo (o un Ente público) encarga a otro el ejercicio de funciones estrictamente
materiales (por ejemplo, obras) por razones de eficacia.

5. Relaciones de colisión
Las relaciones de colisión aluden a las discrepancias que pueden surgir entre Entes públicos,
Administraciones públicas u órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias.
Estos conflictos de competencia pueden ser positivos (las partes en conflicto se consideran
competentes) o negativos (ninguna de las partes en conflictos se considera competente).
Conflictos entre la Administraciones y otros poderes
Conflictos entre la Administración y el Poder legislativo: el órgano competente para
resolverlos es el Tribunal Constitucional (artículos 73 a 75 de la LOTC).
Conflictos entre la Administración y órganos constitucionales (Consejo General de Poder
Judicial, Defensor del Pueblo, etc.): el órgano competente para resolverlos es, de nuevo, el
Tribunal Constitucional (artículo 59).
Conflictos entre la Administración y el Poder judicial: el órgano competente para resolverlos
es el Tribunal de conflictos jurisdiccionales, creado por el artículo 38 de la LOPJ y compuesto
por el Presidente del Tribunal Supremo y 5 vocales (2 magistrados de la sala de lo
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo) y 3 consejeros permanentes del Consejo
de Estado. La resolución de estos conflictos se somete a las reglas establecidas por la Ley
Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de conflictos jurisdiccionales, en la que se regulan los
aspectos del procedimiento, de los órganos legitimados para plantearlos, etc.

Conflictos interadministrativos
Los conflictos entre la Administración del Estado y la Administración de una Comunidad
autónoma (o entre diversas Comunidades autónomas), que se plantean habitualmente en
relación con el reparto de competencias establecido en la CE, los Estatutos de autonomía o
las leyes, deben ser resueltos por el Tribunal Constitucional (según las reglas establecidas
por el artículo 59 de la LOTC), de acuerdo con el artículo 161 de la CE.
Los conflictos entre Administraciones locales están regulados en el artículo 50 de la LBRL. Si
se enfrentan dos Entidades locales de la misma Comunidad autónoma, la resolución del
conflicto corresponde a la Comunidad autónoma en cuestión. Si se enfrentan Entidades
locales que pertenecen a Comunidades autónomas distintas, es competente la
Administraciones del Estado previa audiencia de las Comunidades autónomas afectadas.
Los conflictos entre las Administraciones locales y la Administración del Estado o la
Administración de la Comunidad autónoma se resuelven por la jurisdicción contencioso-
administrativa.

Conflictos interorgánicos
Los conflictos entre órganos del mismo departamento ministerial (Estado) o de la misma
consejería (Comunidad autónoma) se resuelven por el órgano superior común y, en última
instancia, por el Ministro o el Consejero.
Los conflictos entre órganos de distinto departamento ministerial o consejería se resuelven
por el órgano de gobierno de la Administración correspondiente previo informe del Consejo
de Estado o del órgano consultivo autonómico, cuando exista.
Los conflictos entre órganos de una Administración local se resuelven, según los casos, por el
Pleno de la Corporación o por el Alcalde o Presidente de la Diputación (artículo 50 de la
LBRL).

II. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESPAÑOLA

Vamos a distinguir aquí los tres niveles territoriales [Estado (1), Comunidades autónomas
(2) y Administraciones locales (3)] antes de abordar el estudio de las Administraciones no
territoriales (4).
1. Estado
Debemos distinguir aquí entre tres tipos de Administraciones: la gubernativa o general, la
consultiva y la no gubernativa.
La Administración gubernativa o general del Estado: su nivel central y periférico
Después de formular unas consideraciones previas, vamos a abordar el estudio de la
Administración central y de la Administración periférica.

Caracterización general

Dentro de la Administración general o gubernativa del Estado, se puede distinguir una

Administración central y otra periférica.

La Administración central es la parte de la Administración general del Estado que extiende

sus competencias sobre todo el territorio nacional, mientras que la Administración periférica
es la parte de la Administración general del Estado que extiende sus competencias sobre
una parte del territorio del Estado o circunscripción territorial, que suele coincidir con el
ámbito territorial de la provincia y, otras veces , puede ser de ámbito regional.

La Administración general o gubernativa del Estado viene a ser la organización que encarna la
parte más relevante del Poder ejecutivo del Estado.

En cuanto a su relación con la Corona, es una novedad institucional en el Derecho

español la separación entre la Jefatura del Estado (el Rey) y la Presidencia del Gobierno que
llevó a cabo la CE de 1978. Con todo, la separación orgánica ya se había producido en la
Ley Orgánica del Estado de 1967, donde se preveía el nombramiento de un Presidente del
Gobierno distinto del Jefe del Estado, aunque tardó varios años en aplicarse y,
mientras tanto, siguió detentando ambos cargos el mismo Jefe del Estado.

El Estatuto jurídico de la Corona se establece en los artículos 56 a 65 de la CE, con

una doble función, representativa del Estado y moderadora de los distintos Poderes públicos.
Las atribuciones del Rey con respecto al Poder ejecutivo están recogidas en el art.62 (letras d,
e, f y g, fundamentalmente).

El Gobierno y la Administración se encuentran en la misma relación que la de la parte y el

todo, porque el Gobierno es la cabeza de la Administración y, por tanto, a él le
corresponde su dirección. Se puede decir, pues, que el Gobierno constituye el nivel superior
de la Administración. Se trata de dos realidades institucionales distintas, aunque estén
relacionadas de una forma inescindible; por ello, pueden y deben distinguirse, aunque no
separarse, porque responden a una misma realidad organizativa más amplia encuadrada
en el Poder ejecutivo del Estado.

Administración central

Debemos hacer referencia, en primer lugar, a los órganos unipersonales y colegiados del
Gobierno.
El Gobierno constituye el nivel superior o de dirección de la Administración del Estado,
con arreglo al artículo 97 de la CE, cuyo tenor literal se reproduce en el artículo 1-1 de la
LG. Así es confirmado, además, por la Disp. Adic. 15-1 de la LOFAGE ( “ ponen fin a la
vía administrativa los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno”)
y por el artículo 20-2 de la propia LG ( “son delegables en las Comisiones Delegadas
del Gobierno las funciones administrativas del Consejo de Ministros”).

El artículo 98-1 de la CE se refiere al Gobierno en sentido amplio, en cuanto órgano

complejo. En sentido estricto, el Gobierno es un órgano colegiado que se llama Consejo
de Ministros y que, en realidad, es un órgano más restringido que el Gobierno, aunque en la
regulación actual se confunda con el Gobierno en pleno.

El Gobierno en sentido amplio, como órgano complejo, está compuesto por varios
órganos. Así el artículo 1-2 de la LG se refiere a unos órganos unipersonales: el
Presidente, los Vicepresidentes (en su caso) y los Ministros. Y, por su parte, el artículo
1-3 se refiere a unos órganos colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones
Delegadas del Gobierno.

La constitución del Gobierno y, por tanto, el nombramiento y cese de los titulares de

sus órganos se produce en alguna de las siguientes situaciones: tras la celebración de
elecciones generales, en el caso de pérdida de la confianza o moción de censura, así como
por fallecimiento o dimisión del Presidente. Los miembros del Gobierno son nombrados
por el Rey, a propuesta del Presidente (artículo 2-2, k de la LG), y el Presidente es
propuesto directamente al Rey por el Congreso de los Diputados a través de su
Presidente (artículo 99 de la CE). La LG regula brevemente el periodo de tiempo que va
desde que cesa el Gobierno hasta que toma posesión el nuevo Gobierno, prorrogando
el mandato anterior únicamente como Gobierno en funciones (artículo 21).

Pasemos a estudiar ahora los órganos unipersonales, empezando por el Presidente. Es

nombrado por el Rey, tras el otorgamiento de la confianza del Congreso de los Diputados y
tiene una posición de clara primacía sobre el resto del Gobierno. A él le corresponde
fundamental mente:
- Formar el Gobierno (determinar su composición, según el artículo 2-2,j -inciso 1°- de
la LG, así como proponer los nombramientos y ceses de los Ministros y Vicepresidentes,
según el artículo 2-2,k de la LG);
- ostentar la representación del Gobierno (artículo 2-2,a de la LG);
- dirigir y coordinar la actividad de los demás miembros del Gobierno (artículo 98-2 de
la CE y artículo 2-1 de la LG), además, de impartirles instrucciones (artículo 2-2, m de
la LG).

Los vicepresidentes son nombrados y separados por el Rey a propuesta del

Presidente del Gobierno. Les corresponde ejercer las funciones que les encomiende el
Presidente (artículo 3-1 de la LG) y pueden ser Ministros al mismo tiempo (artículo 3-2 de
la LG). Además, sustituyen al Presidente en caso de ausencia, vacante o enfermedad, de
acuerdo con la prelación del artículo 13-1 de la LG.

Los Ministros también son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente
del Gobierno. Son órganos "bisagra", o de enlace (o puente) entre el Gobierno y el resto
de la Administración general del Estado. Tienen esa doble condición de miembros del
Gobierno y, en cuanto tales órganos unipersonales integrados en el Gobierno en tanto
que órgano complejo (artículo 4 de la LG), y, máximos órganos superiores o de dirección
de cada Departamento ministerial y, en cuanto tales, órganos unipersonales superiores
de esos órganos complejos que son cada uno de los Departamentos ministeriales
(artículo 12 de la LOFAGE).

Tienen atribuida potestad reglamentaria en las materias de su Departamento, entre otras

competencias (artículo 4-1 de la LG).
El artículo 4-2 de la LG prevé la figura de los Ministros sin cartera, a los que se atribuirá la
responsabilidad de determinadas funciones gubernativas, aunque sin la dirección de un
Departamento. Son también Ministros y, por ello, forman parte del Consejo de Ministros.

Entre los órganos colegiados, destaca el Consejo de ministros. En la regulación actual

coincide con el Gobierno en pleno, ya que la LG no ha querido otorgar a ningún otro
órgano distinto de los mencionados expresamente en el artículo 98-1 de la CE el status de
miembro del Gobierno. Se trata de un órgano colegiado compuesto por los Ministros bajo
la presidencia del Presidente del Gobierno. Funciona con arreglo a lo dispuesto en la LG y
no le son de aplicación las reglas sobre los órganos colegiados de la LRJPAC, según
establece ésta misma Ley en su Disposición Ad.1ª.

Por su parte, las Comisiones delegadas del Gobierno constituyen órganos colegiados del
Gobierno (artículo 1.3 de la LG), ya que éste se reúne en pleno (Consejo de ministros) o en
Comisiones Delegadas. Se regulan en el artículo 6 de la LG. Se trata de comités reducidos
de ministros de ámbito sectorial, para atender necesidades públicas que afectan a varios
Departamentos ministeriales. Son presididas por el Presidente del Gobierno o por los
Vicepresidentes. Su número en la actualidad es de cuatro (para situaciones de crisis,
para asuntos económicos, de investigación científica y desarrollo tecnológico, y de
política autonómica). Se crean, modifican y suprimen por el Consejo de ministros, a
propuesta del Presidente. Hoy se regulan, en cuanto a su composición y funciones,
por el Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo. Sus funciones son de coordinación,
agilización y desconcentración de las funciones del Gobierno. Se rigen a efectos de
convocatorias y orden del día por la LG, así como en sus deliberaciones secretas,
debiendo constar en las actas correspondientes los mismos extremos que en las del
Consejo de ministros (artículo 19 de la LG).

El Estatuto de los miembros del Gobierno se aplica a todos los que aparecen en el
artículo 98.1 de la CE (según su desarrollo legal). En el ámbito de las
incompatibilidades, hay que estar a lo que determine la Ley (98.4): se regula por la
Ley 12/1995 (relativa a las incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos
cargos de la Administración General del Estado). En ella, se establece un listado de
actividades incompatibles, además del deber de presentar una declaración de
actividades y, otra de bienes y derechos, acompañadas de las declaraciones tributarias
de cada año. Esas declaraciones constan en sendos registros administrativos a los que
sólo tienen acceso el Poder legislativo y el judicial, así como el Ministerio Fiscal y el
defensor del Pueblo. En el ámbito de su posible responsabilidad penal, se les reconoce
un fuero especial (TS, sala 2ª), con arreglo al artículo 102.1 de la CE. Existe un estatuto
propio para los ex Presidentes del Gobierno, aprobado por Real Decreto 405/1992.

Debemos hacer referencia, ahora, a la organización departamental de la Administración

general o gubernativa del Estado y al sistema de organización de la presidencia del
Gobierno

La Administración general o gubernativa del Estado se organiza en Ministerios (o

Departamentos ministeriales), de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la
LOFAGE.

La posición del Gobierno con respecto al resto de la Administración viene a confirmar

su naturaleza administrativa, aunque sólo sea en su nivel superior o de dirección. El
hecho de que los diferentes Ministerios se encuentren sometidos a la dirección del Gobierno
subraya la existencia de una realidad organizativa unitaria (que se configura y unifica,
precisamente, a través de esa común dirección), sin perjuicio de que, en ella, puedan
distinguirse -en razón de sus funciones- dos instituciones diferenciadas: Gobierno y
Administración.

Pues bien, la dirección de la Administración que corresponde al Gobierno se asegura por

dos vías: porque la dirección de cada Ministerio corresponde a un Ministro que es, al mismo
tiempo, miembro del Gobierno y porque todos los Ministros son nombrados y separados a
propuesta del Presidente del Gobierno (artículo 12-2 de la LG), al que corresponde dirigir
el Gobierno y coordinar sus funciones (artículo 2-1 de la LG).

La planta ministerial es la expresión que se utiliza para aludir al número y denominación de

los Departamentos ministeriales o Ministerios que, en cada etapa política, desarrollan
las funciones propias del Poder ejecutivo del Estado bajo la dirección del Gobierno.

Nota!no olvides que la primera parte del estudio de caso consiste en describir la
planta actual!

Con arreglo al artículo 103-2 de la CE, los órganos de la Administración del Estado son
creados, regidos y coordinados, de acuerdo con la Ley; lo cual no quiere decir que
hayan de ser creados por la ley, sino que pueden serlo por Real Decreto.

El Presidente, para el ejercicio de sus funciones (de dirección y coordinación), requiere de

una organización burocrática propia, que viene establecida en el Real Decreto
838/1996 y en el Real Decreto 560/2004. El primero de los órganos es el Gabinete de la
Presidencia del Gobierno, que es un órgano de asistencia política y técnica del
Presidente al que, además, auxilia en su función de coordinación de los diferentes planes,
programas y actividades de los distintos Departamentos ministeriales y, para ello, debe
conocer los proyectos y actuaciones de los Ministerios. Precisamente por ello, este
Gabinete está estructurado -en paralelo- en departamentos, cuyo ámbito es algo más
amplio que el de los distintos Ministerios. También los Ministros tienen a su disposición
gabinetes de apoyo y asistencia técnica. El segundo de los órganos es la Secretaría
General de la Presidencia del Gobierno, que es un órgano de apoyo con funciones
básicamente burocráticas, cuyo titular tiene el rango de Secretario de Estado y se ocupa
de la seguridad y protocolo del Presidente. El tercero de los órganos es la Oficina del
Presupuesto, cuyo titular también tiene rango de Secretario de Estado y que está
encargado de asistir al Presidente en la formulación de la política presupuestaria y en el
seguimiento de los Presupuestos Generales del Estado. Finalmente, no podemos dejar de
mencionar al Ministerio de la Presidencia, cuyo titular es un miembro destacado del
Gobierno. A este Ministerio corresponde ejercer las funciones relativas a las relaciones
con las Cortes, Ja Secretaría del Gobierno y, también, la política de comunicación del
Gobierno (en él se integra, por tanto, el Secretario de Estado de Comunicación).

Conviene pasar ahora a los órganos superiores y directivos centrales de los

Departamentos (con referencia a los órganos de la Administración en el exterior).

Como es sabido, los Ministerios son órganos complejos integrados, a su vez, por varios
órganos que determinan la estructura del Ministerio, según el Real Decreto 5621/2004, por el
que se establece la estructura orgánica básica de los Departamentos Ministeriales, adoptado a
iniciativa de los Ministros correspondientes y a propuesta del Ministro de Administraciones
públicas. Dentro de cada Departamento ministerial podernos distinguir entre órganos
superiores y órganos directivos. El artículo 6-2 de la LOFAGE establece que son órganos
superiores: el Ministro y los Secretarios de Estado; y, que son órganos directivos: los
Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores
Generales y Subdirectores Generales.

Nota: ¡no te olvides que la segunda parte del estudio de caso consiste precisamente
en exponer e ilustrar la organización del Departamento ministerial que elijas!

El nivel político o de dirección corresponde a los órganos superiores, cuyos titulares

son cargos de confianza política y están encargados de establecer los planes y directrices
en las distintas áreas de actuación del Gobierno, bajo su responsabilidad. En definitiva,
son los encargados de transmitir el impulso del Gobierno a la Administración en cada
ramo de actuación.

El nivel administrativo, de gestión y tramitación, corresponde a los órganos

directivos y a los órganos inferiores, respectivamente. Los órganos directivos son
órganos de gestión, encargados de desarrollar y ejecutar las directrices de los órganos
superiores.

La diferencia más importante entre unos y otros (órganos superiores y órganos

directivos) radica en que los primeros son cargos políticos por antonomasia, para los
que se requiere, además de la necesaria experiencia y capacidad de colaboración para
desarrollar su función, la correspondiente confianza política. Los segundos, en cambio, son,
tendencialmente y en principio, cargos administrativos de confianza política para cuyos
titulares, como regla general, la Ley establece especiales requisitos de capacidad,
concretados en la condición funcionarial del Estado, Comunidades autónomas o Entidades
locales, del grupo A, para cuyo acceso se exige el máximo nivel de titulación (Doctor,
Licenciado, Arquitecto, Ingeniero o título de nivel equivalente).

Sin embargo, desde este punto de vista, el Secretario General (para cuyo
nombramiento no se exige la condición funcionarial) se acerca más a los órganos
superiores que a los órganos directivos, aunque la Ley le incluya entre estos últimos.

En definitiva, tanto unos como otros son cargos de confianza política, para los que, o bien,
no se exige ningún otro requisito que dicha confianza (Ministro, Secretario de Estado y
Secretario General) o bien, se exige la condición funcionarial aludida (Subsecretario,
Secretario General Técnico y Director General), en principio (aunque, con la posibilidad
de que Real Decreto de estructura orgánica pueda eximir de dicho requisito, en su caso);
o, finalmente, se exige esa misma condición funcionarial y la previa convocatoria pública
para ocupar el cargo, mediante el procedimiento de nombramiento de libre designación
entre funcionarios de carrera (así parece deducirse de la Ley, sólo con respecto a los
Subdirectores Generales).

Es necesario distinguir, por otra parte, entre el rango o categoría (que determina el
nivel retributivo) y el tipo de órgano (en razón de sus funciones). Al rango se refiere el
artículo 11 de la LOFAGE.

Por último, hemos de advertir que órganos de la misma categoría o rango tienen distintos
tipos de funciones, como sucede con el Director General y el Secretario General
Técnico: el primero tiene funciones de gestión sectorial (un determinado sector dentro
del ramo del Ministerio) y de carácter vertical (con efectos externos) y el segundo tiene
funciones de gestión general (servicios comunes que afectan a todo el Ministerio) y de
carácter horizontal (con efectos internos). Al mismo tiempo, órganos de distinta categoría
o rango tienen las mismas o similares funciones, como sucede con el Secretario de Estado
y el Secretario General, que tienen funciones de dirección sectorial y de carácter vertical
(cada uno de ellos).

A continuación, conviene precisar las distintas funciones de cada órgano ministerial y a

quien corresponde designar a los que sean sus titulares, en cada caso.

El Ministro (artículo 12 de la LOFAGE) es nombrado por el Rey a propuesta del Presidente.

Nombra a los titulares de los órganos directivos del Ministerio. Ejerce la potestad
reglamentaria, dirige, supervisa y coordina los distintos sectores de actuación propios del
Ministerio, fijando sus objetivos y planes de actuación. Los demás órganos de cada
Departamento están jerárquicamente subordinados al Ministro; todos ellos pueden
distinguirse en dos grupos, según que sus funciones se refieran a un sector de la
actividad global del Ministerio o que se refieran a los servicios comunes del propio Ministerio .
Entre los órganos con funciones sectoriales, cabe hacer referencia al Secretario de Estado
(artículo 14 de la LOFAGE). Es nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del
Presidente o, en su caso, del Ministro del ramo. Es una figura importada del Derecho francés,
donde es una clase de Ministro, precisamente, el de menor rango (Ministro de Estado,
Ministro y Secretario de Estado). Está subordinado al Ministro y se encarga de la
dirección y coordinación de todo un sector dentro de la actividad del Ministerio.

También es importante la figura del Secretario General (artículo 16 de la LOFAGE). Es

nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro. Sus funciones son también de
dirección sectorial. Cuando este órgano existe, no suele haber en el mismo sector un
Secretario de Estado aunque, de existir, el Secretario General dependerá jerárqui camente
del Secretario de Estado y no directamente del Ministro.

El Director General (art. 18 de la LOFAGE), por su parte, es nombrado por el Ministro. Es un

órgano de gestión de una o varias áreas funcional mente homogéneas dentro del
Ministerio. Está encargado de ejecutar, en ellas, las directrices de los órganos superiores o,
en su caso, del Secretario General.

El Subdirector General (art.19 de la LOFAGE) es nombrado por el Ministro, por el

procedimiento de libre designación (entre funcionarios y previa convocatoria pública, como
ya se ha explicado arriba). Está sometido jerárquicamente al Director general, pero la
LOFAGE permite que esté subordinado a otros órganos directivos de mayor nivel o
también, en su caso, a los órganos superiores (artículo 9-4). Es también un órgano de
gestión.

Entre los órganos con funciones comunes (es decir, relativas a los servicios comunes del
Ministerio, articulo 20 de la LOFAGE), cabe hacer referencia al Subsecretario (artículo 15 de
la LOFAGE). Es nombrado por el Ministro. Dirige los servicios comunes del Ministerio.
Representa al Ministro y desempeña la jefatura superior de todo el personal del Ministerio.
También está el Secretario General Técnico (artículo 17 de la LOFAGE), que es nombrado
por el Ministro y está bajo la dependencia del Subsecretario. Tiene atribuidas funciones de
asesoramiento en relación con la producción normativa del Ministerio y de asistencia
jurídica, en general, así como de documentación y preparación de informes. Además,
dirige el servicio de publicaciones del Ministerio.

No podemos olvidar que existen órganos de la Administración general del Estado en

el exterior, regulados en la LOFAGE. Integran este sector de la Administración General
del Estado, de conformidad con el artículo 36, las Misiones Diplomáticas Permanentes o
Especiales (en otros Estados), las Representaciones Permanentes (en Organizaciones
internacionales), las Delegaciones (en Organizaciones o Conferencias internacionales), las
Oficinas Consulares y las Instituciones y Organismos públicos de la Administración General
del Estado.

Finalmente, hemos de mencionar los órganos intermedios e inferiores. La LOFAGE no

distingue más que entre órganos superiores e inferiores. Estos son los que están por
debajo de las Subdirecciones Generales, según se desprende del artículo 10-2, cuya
creación, modificación o supresión tendrá lugar mediante Orden ministerial, previa
aprobación del Ministro de Administraciones públicas. De ahí se desprende que los
llamados órganos intermedios parecen ser los órganos directivos (los que están entre los
superiores y los inferiores).
Administración periférica

Como se deduce de todo lo que hemos venido explicando hasta ahora, Administración
periférica, territorial o desconcentrada del Estado es un término opuesto al de Administración
central (la parte de la Administración general o gubernativa que ejerce sus competencias
sobre todo el territorio nacional), precisamente porque, como ya hemos indicado, se define
como aquella parte de la Administración gubernativa del Estado que ejerce sus
competencias únicamente sobre una parte del territorio estatal, cuyo ámbito se determina
mediante una circunscripción territorial inferior a la del propio Estado, ya sea la de cada
provincia (circunscripción periférica provincial) o la de cada Comunidad autónoma
(circunscripción periférica regional o autonómica).

La razón de ser de la Administración periférica es la de hacer presente -con un grado de

mayor inmediatez- la Administración general del Estado en el ámbito de
circunscripciones territoriales inferiores a la del Estado (hoy en el territorio de las
Provincias y de las Comunidades autónomas). Hoy, el Subdelegado del Gobierno es el
órgano unipersonal y directivo de la Administración periférica provincial (tiene rango de
Subdirector General) y, en cada Comunidad autónoma pluriprovincial, depende del
Delegado del Gobierno. Este es también órgano unipersonal y directivo (con rango de
Subsecretario) de la Administración territorial o periférica regional (o autonómica), a partir
de la vigente CE de 1978.

En lo que se refiere a la estructura organizativa vigente, la Administración periférica del

Estado se regula hoy en la LOFAGE y en el Real Decreto 1330/1997 (de integración de
servicios periféricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno). Está integrada
por órganos generales unipersonales y colegiados, directivos y subordinados.

Pueden considerarse como órganos generales los que cumplen hoy las funciones
correspondientes a los servicios periféricos integrados en las distintas Delegaciones del
Gobierno de cada Comunidad autónoma. A su vez, éstos pueden ser unipersonales y
colegiados, directivos y subordinados.

En primer lugar, hay que aludir a los órganos unipersonales, tanto directivos como
subordinados.

Entre los órganos unipersonales directivos, destacan el Delegado del Gobierno de la

Comunidad autónoma, los Subdelegados del Gobierno de cada Provincia y, en su caso,
los Directores insulares (quienes ejercen, en el ámbito territorial de la Isla, las funciones
que corresponden a los Subdelegados del Gobierno en la Provincia). El Delegado del Gobierno
y los Subdelegados del Gobierno tienen respectivamente rango de Subsecretario y de
Subdirector General (artículo 6-3 de la LOFAGE) y se designan respectivamente por
Real Decreto del Consejo de Ministros (a propuesta del Presidente) y por Resolución del
Delegado del Gobierno (que se publicará en el BOE). El nombramiento de los Delegados del
Gobierno es puramente político y para dicho cargo no se precisan específicos requisitos de
capacidad. Se trata de un cargo directivo para el que no se exige la condición de
funcionario del grupo A, del Estado, de las Comunidades autónomas o de las Entidades
locales, como sucede con los Subsecretarios, Directores Generales y Secretarios Generales
Técnicos, aunque para éstos últimos la Ley prevé la posibilidad de que el Reglamento de
estructura orgánica de cada D e p a r t a m e n t o m inisterial pueda prescindir, en su caso,
de dicho requisito. Sin embargo, para el nombramiento de los Subdelegados se requiere, en
todo caso, que se trate de funcionarios del Estado, de las Comunidades autónomas o de las
Entidades locales, del grupo A, además de que su nombramiento se produzca, previa
convocatoria pública, por el procedimiento de libre designación.

El Delegado del Gobierno está previsto en el artículo 154 de la CE, que establece cuáles
son sus funciones esenciales: dirigir la Administración del Estado en el ámbito de la
Comunidad autónoma y coordinarla cuando proceda con la Administración de la
correspondiente Comunidad autónoma. Se regula en el artículo 22 de la LOFAGE; depende de
la Presidencia del Gobierno y, orgánicamente, del Ministerio de Administraciones públicas,
a través de la Delegación del Gobierno a la que dirige. Funcional mente, depende del
Ministerio del Interior (en sus funciones relativas a la garantía de las libertades públicas
y de la seguridad ciudadana). Tiene atribuida la representación del Gobierno en su
ámbito territorial (sin perjuicio de que la representación ordinaria del Estado en cada
Comunidad autónoma le corresponda a su Presidente). Tiene su sede en la localidad donde
radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad autónoma, salvo que el Consejo de
ministros determine otra cosa y sin perjuicio de lo dispuesto en cada Estatuto de
autonomí a. Su suplencia, en casos de ausencia o enfermedad, será atendida
normalmente por el Subdelegado de la Provincia donde radique la sede de la Delegación.

El Subdelegado del Gobierno, por su parte, depende jerárquicamente del Delegado del
Gobierno y es de existencia necesaria en todas las Provincias, salvo en las
Comunidades autónomas uniprovinciales. En éstas, sus funciones las asume el Delegado
del Gobierno. Su suplencia será atendida normalmente por el Secretario General de la
Subdelegación. Está encargado de dirigir los servicios integrados en la Delegación del
Gobierno, en cada provincia, con arreglo a las instrucciones del Delegado del Gobierno.
Además, en las provincias donde no radique la sede de la Delegación del Gobierno, le
corresponde garantizar el ejercicio de los derechos y libertades y la seguridad
ciudadana (por lo que dirige los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en la Provincia), así
mismo le corresponde la dirección y coordinación de la protección civil.

El Director Insular es un órgano asimilado a los Subdelegados del Gobierno, a todos los
efectos.

Existen otros órganos unipersonales y subordinados -no directivos- que se integran en las
Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno. Se trata del Secretario General de la
Delegación del Gobierno; de los Directores de Áreas funcionales (servicios generales
sectoriales integrados en las Delegaciones) que dependen del Subdelegado del Gobierno
(bajo la superior dirección del Delegado), en cada Provincia, cuando se trate de
Comunidades autónomas pluriprovinciales; de los Secretarios Generales de las
Subdelegaciones y de las Direcciones insulares; y, finalmente, de los órganos de las Áreas
funcionales de las Delegaciones del Gobierno que se integren en las Subdelegaciones, en
su caso.

En segundo lugar, tenemos que enumerar los órganos colegiados, que constituyen
comisiones de coordinación y/o de apoyo.

En particular, ha de hacerse referencia a la Comisión territorial de asistencia al Delegado del

Gobierno (en las Comunidades autónomas pluriprovinciales), regulada en el artículo 28 de la
LOFAGE. Este órgano se integra por los Subdelegados y en las Islas Baleares y en las Canarias,
además, por los Directores insulares.

Por otra parte, existen la Comisión de asistencia a los Delegados del Gobierno (en las
Comunidades autónomas uniprovinciales), la Comisión de asistencia a los Subdelegados
del Gobierno (en cada Provincia) y la Comisión de asistencia a los Delegados del Gobierno
en las ciudades de Ceuta y Melilla.

Finalmente, destaca la Comisión territorial de Administración local, que es un órgano

colegiado de coordinación entre la Administración del Estado y la Administración local, previsto
en el artículo 58-1 de la Ley 7/1985 reguladora de las bases del Régimen local (LBRL).

Pueden considerarse como órganos especiales los que tienen atribuidas funciones
relativas a los servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno de cada
Comunidad autónoma, en atención a su especialidad sectorial, por razón del volumen de
su gestión o de la singularidad de su función.

Así, los órganos periféricos especiales son los no integrados que dependiendo, por tanto,
directamente de órganos centrales ejercen, en cada Provincia o, en su caso, en cada
Comunidad autónoma, las funciones desconcentradas o periféricas correspondientes,
como, por ejemplo, los órganos que dependen de la Agencia Estatal Tributaria y las
Delegaciones dependientes del Ministerio de Defensa.

Antes tenían esa consideración de órganos periféricos especiales, las Direcciones

provinciales de cada Ministerio, algunas de las cuales, además, se denominaban de
otra manera, como para indicar una mayor especialidad de sus fines. Así sucedía con las
Delegaciones del Ministerio de Hacienda y, también, con las Gerencias provinciales del
Ministerio de Justicia.

La tendencia de la LOFAGE parece ser la de hacer desaparecer los órganos especiales,

como línea de principio. Sin embargo, también prevé la posibilidad de que existan órganos
periféricos especiales o no integrados (artículo 33).

La Administración consultiva del Estado

La función consultiva responde a dos necesidades. En primer lugar, responde a la

necesidad de asesoramiento técnico al órgano activo (es decir, al órgano con
competencia para tomar decisiones o adoptar actos administrativos, resolviendo
procedimientos concretos, en cada caso). En segundo lugar, responde a la necesidad de
hacer llegar al órgano activo la voz de los distintos intereses en juego en los diferentes
asuntos públicos, a través de la participación de los interesados.

El Consejo de Estado

El Consejo de Estado hunde sus raíces en los antiguos Consejos de la Corona

(Consejos del Rey, de Castilla, de Aragón, de Hacienda, de Indias, etc.), aunque de
modo más inmediato tiene su origen en el Consejo de Estado que crea Napoleón, con
carácter político-jurídi co-consulti vo.

En la actualidad, está previsto en el artículo 107 de la CE, que estableció para su

regulación una reserva de ley orgánica, a la que se dio cumplimiento con la Ley del
Consejo de Estado, Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril (LOCE), desarrollada ese mismo
año por un Real Decreto del Gobierno.

El Consejo se configura como un órgano del Estado (por tanto, sin propia personalidad
jurídico-pública), con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e
independencia. Es el supremo órgano consultivo del Gobierno y de sus miembros.

La consulta al Consejo de Estado será preceptiva cuando así lo disponga la ley (la ley
orgánica que lo regula u otra ley) y, en los demás casos, será facultativa. Además,
podrán acceder al Consejo de Estado para solicitar su dictamen las Comunidades
autónomas (a través de su Presidente) y las Entidades locales (a través del Presidente
de la Comunidad autónoma correspondiente o a través del Ministro de Administraciones
Públicas).

Desde el punto de vista de su organización, el Consejo de Estado está integrado por un

Pleno (compuesto por todos los consejeros, el Presidente y el Secretario General, que no
tiene voto), una Comisión Permanente (compuesta por el Presidente, el Secretario
General y los 8 Consejeros permanentes) y las Secciones (tantas como Consejeros
permanentes, pues cada uno de ellos preside una Sección, con unos cuantos Letrados y
un Letrado Mayor).

El Presidente es nombrado por Real Decreto del Gobierno, acordado en Consejo de

ministros, entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.

Los Consejeros son de tres tipos: permanentes, natos y electivos (arts.7, 8 y 9,

respectivamente de la LOCE).

Los Consejeros permanentes son 8 y tienen carácter vitalicio. Por tanto, se designan sin
límite de tiempo, por Real Decreto del Consejo de ministros, entre personas que hayan
estado comprendidas en alguna de las categorías siguientes: Ministro, Presidente del
Consejo de Gobierno de cualquiera de las Comunidades autónomas, Letrado Mayor del
Consejo de Estado, Profesor numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en
Facultades universitarias (con 15 años de ejercicio), Oficial general de los Cuerpos
jurídicos de las Fuerzas Armadas y otros casos señalados en el citado artículo 7 de la
LOCE.

Los Consejeros natos se nombran en razón del cargo que ocupan y mientras lo ocupen. Es
el caso de los siguientes cargos: Fiscal General del Estado, Presidente del Consejo General
de la Abogacía, Presidente de la Comisión General de Codificación, Director de la Real
Academia Española, Presidentes de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas,
y de Jurisprudencia y Legislación, Director del Centro de Estudios Constitucionales y otros
que se establecen en el artículo 8 de la LOCE.

Los Consejeros electivos, a pesar de su denominación, no son elegidos, sino designados

mediante Real Decreto. Su nombramiento es por plazo recae en personas que hayan
desempeñado cualquiera de los siguientes cargos: Diputado, Senador, Magistrado del
Tribunal Constitucional, Defensor del Pueblo y otros señalados en el artículo 9 de la LOCE.

Desde el punto de vista de sus competencias, cabe señalar que el Consejo de Estado puede
elevar propuestas al Gobierno y, además, anualmente, tiene que elev a r una Memoria
s o b r e la marcha de la Administración y al funcionamiento de los servicios públicos. Por lo
demás, su competencia más importante y regular es emitir dictámenes, para garantizar
la legalidad de la actuación administrativa, con carácter previo y, en su caso, para articular
soluciones concretas técnico-jurídico-administrativas.

Las competencias del Pleno para dictaminar están establecidas por el artículo 21 de la
LOCE, donde se establece que su dictamen será preceptivo en los Proyectos de Reales
Decretos Legislativos y en los Anteproyectos de Leyes que deban aprobarse en ejecución
de Tratados Internacionales, entre otros supuestos. Por su parte, el artículo 22 de la
LOCE dispone las competencias de la Comisión Permanente para dictaminar con carácter
preceptivo, entre otros casos, en la aprobación de los Reglamentos ejecutivos o en la
resolución de los recursos administrativos de revisión, así como en la de los
procedimientos de revisión de oficio .

Los dictámenes serán preceptivos cuando así lo establezca la ley reguladora del Consejo u
otras leyes. Los actos o disposiciones que se dicten previo dictamen del Consejo de
Estado deben manifestarlo expresamente en su motivación (es decir, en la expresión
formal de su causa) mediante la fórmula: "Conforme el Consejo de Estado”, o bien, "Oído
el Consejo de Estado”, según que el dictamen sea favorable o no, respectivamente, a la
actuación administrativa, tal y como haya sido planteada previamente por la
Administración activa al Consejo de Estado. Como regla general, sus dictámenes no son
vinculantes, salvo que una ley disponga otra cosa.

Desde el punto de vista de su funcionamiento, el Consejo de Estado actúa en Pleno, en

Comisión Permanente o en Secciones, que son las encargadas de preparar los Dictámenes
de la competencia del Pleno o de la Permanente.

Otros órganos consultivos

Además del Consejo de Estado, en España existen otros órganos consultivos de carácter
jurídico, como es la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, que es un órgano
integrado en el Ministerio de Justicia, y con rango de Subsecretaría, del que depende el
Cuerpo de Abogados del Estado. Los Abogados del Estado se encargan de la asesoría
jurídica de la Administración general y periférica del Estado, además de corresponderles
también la asistencia y defensa jurídica en los diferentes procesos judiciales en que sea
parte el Estado.
Debe destacarse, por otra parte, la figura del Secretario General Técnico de cada
Departamento ministerial. Se trata de un órgano unipersonal que, bajo la dependencia del
Subsecretario del Ministerio, está encargado de funciones horizontales (relativas al
propio Departamento) y de funciones consultivas, de asesoramiento jurídico y técnico. De
este órgano y su titular dependen los gabinetes de estudios y documentación de cada
Ministerio, así como el propio gabinete jurídico del mismo Departamento ministerial.

Finalmente, existen otros órganos consultivos no jurídicos: de carácter económico, como

es el Consejo Económico y Social (establecido por el artículo 131 d e l a CE), o de
carácter participativo, como son el Consejo de Universidades (que también tiene
atribuidas algunas funciones activas, no meramente consultivas) y el Consejo escolar del
Estado, entre otros.

La Administración no gubernativa del Estado

Tenemos que hacer referencia aquí a la Administración judicial autónoma, a la

Administración del Tribunal Constitucional, a la Administración parlamentaria, a la
Administración para el control parlamentario, a la Administración electoral y, finalmente, a
la denominada “Casa del Rey”.

La Administración judicial autónoma

La Administración judicial autónoma se identifica con el Consejo general del Poder Judicial
(artículo 122.3 de la CE), con las Salas de Gobierno y con los Presidentes de los órganos
judiciales. El papel de esta Administración se presenta de manera general en el artículo 104
de la Ley Orgánica 6/1985, 1 julio, del Poder Judicial (LOPJ): "El gobierno del Poder Judicial
corresponde al CGPJ, que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional, de acuerdo
con la Constitución y lo previsto en la presente Ley. Con subordinación a él, las Salas de
Gobierno del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de
Justicia ejercerán las funciones que esta Ley les atribuye, sin perjuicio de las que
correspondan a los Presidentes de dichos Tribunales y a los titulares de los restantes órganos
jurisdiccionales".

La Administración del Tribunal Constitucional

La Administración del Tribunal Constitucional viene descrita en la LO 2/1979, 3 octubre, del

Tribunal Constitucional (LOTC). Según el artículo 2.2 del texto citado, el TC "podrá dictar
reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de
su personal y servicios, dentro del ámbito de la presente Ley" que "deberán ser aprobados
por el Tribunal en Pleno... ". El articulo 10 añade que: El Tribunal en Pleno conoce" (…) "del
nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de las Salas", (…) "del cese
de los Magistrados ( ...) en los casos previstos en el art. 23", (…) "de la aprobación y
modificación de los reglamentos del Tribunal" (Pleno gubernativo).

P o r o t r a p a r t e , e l articulo 15 señala que el Presidente "ejerce las potestades

administrativas sobre el personal del Tribunal (...) ", además de poder adoptar "las
medidas precisas para el funcionamiento del Tribunal...". Finalmente, por lo que se refiere al
Secretario General, el artículo 98 establece que "ostentará la Jefatura de los Letrados" y el
artículo 99 precisa que le corresponde "organizar, dirigir y distribuir los servicios jurídicos,
administrativos y subalternos del Tribunal, dando cuenta al Presidente, y dirigir, coordinar
y ejercer la Jefatura de los funcionarios del Tribuna". Sus "resoluciones en materia de
personal serán recurribles en alzada ante el Presidente del Tribunal cuya decisión agotará la
vía administrativa. Esta decisión será susceptible de ulterior recurso contencioso-
administrativo”.

La Administración parlamentaria

En primer lugar, conviene hacer referencia al artículo 72.3 de la CE, según el cual “Los
Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes
administrativos (…) en el interior de sus respectivas sedes”.

En segundo lugar, el Reglamento del Congreso de los Diputados (10 de febrero de 1982,
BOE de 5 de marzo) establece en su artículo 31.1 que “Corresponden a la Mesa las
siguientes funciones: Adoptar cuantas decisiones y medidas requieran la organización del
trabajo y el régimen y gobierno interiores de la Cámara; elaborar el proyecto de
Presupuesto del Congreso de los Diputados, dirigir y controlar su ejecución; ordenar los
gastos de la Cámara, sin perjuicio de las delegaciones que pueda acordar". En el artículo 60.3,
se añade que "La relación de puestos de trabajo y la determinación de funciones
correspondientes a cada uno de ellos se hará por la Mesa ". Por su parte, el articulo 98
precisa que "La Mesa (…) adoptará las medidas adecuadas (…) para facilitar a los medios
de comunicación social la información ; regulará la concesión de credenciales a los
representantes gráficos y literarios de los distintos medios ” . Los artículos 96 y 97 regulan el
"Diario de Sesiones” y e l "B OCG".

El mismo texto regula las figuras del Presidente (artículo 32.1: “El Presidente del Congreso
ostenta la representación de la Cámara, asegura la buena marcha de los trabajos, (…)
ordena los pagos, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir''), de los
Vicepresidentes (artículo 33), del Secretario General (artículo 35: que nombrará la Mesa, “ a
propuesta del Presidente, entre los Letrados de las Cortes con más de cinco años de
servicios efectivos”). En relación con este último órgano, conviene hacer referencia a la
Resolución de la Mesa de 27 junio 1989, modificada posteriormente, que aprueba Normas
de organización de la Secretaría General, a s í c o m o a la disposición adicional 20 de la Ley
4/90, 29 junio, que crea en ella una Oficina Presupuestaria.

En tercer lugar, el Reglamento del Senado d e 3 d e m a yo de 1994 (BOE d e 13)

establece en su artículo 35.1 que "La Mesa, órgano rector del Senado, actúa bajo la
autoridad y dirección de su Preside n t e''. Su artículo 35.2 añade que "Estará asistida y
asesorada por el Letrado Mayor, que es el Jefe de los Servicios y responde ante el
Presidente de la Cámara". Por su parte, los artículos 38 y 40 se refieren respectivamente a
las figuras del Presidente y de los Vicepresidentes.

Finalmente, hemos de hacer referencia al Estatuto de Personal de las Cortes Generales

(Mesa Congreso y Senado 26 junio 1989 y reformas posteriores) y a la Ley 52/1997, 27
noviembre, de asistencia jurídica al Estado e Instituciones públicas (BOE de 28 de
noviembre), cuya Disposición Adicional 6ª precisa que "Las referencias que en esta Ley se
hacen a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado se entenderán hechas (…) a los
Presidentes y Mesas de las Cortes Generales, cuando se trate del asesoramiento jurídico,
representación y defensa de estos órganos de acuerdo con las normas que les son propias.
En estos mismos casos, las menciones a los Abogados del Estado se entenderán hechas a
los Letrados de las Cortes Generales".

La Administración para el control parlamentario

El primer órgano al que debemos hacer referencia es el Defensor del Pueblo, que el artículo
54 de la CE define como un “alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas
para la defensa de los derechos (…), a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la
Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”. El Defensor del Pueblo viene auxiliado
por dos ayudantes, en los que puede delegar funciones (art.8 de la LO 3/1981, de 6 de
abril). Como indica el artículo 35 de la citada Ley: “Las personas que se encuentren al
servicio del Defensor del Pueblo (que puede designar libremente “ los asesores necesarios
(…), de acuerdo con el Reglamento y dentro de los límites presupuestarios”: articulo 34),
y mientras permanezcan en el mismo, se considerarán como personal al servicio de las
Cortes”.
El segundo órgano importante es el Tribunal de Cuentas, que el artículo 136 de la CE define
como el “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado,
así como del sector público, que dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá
sus funciones por delegación de ellas”.

La LO 2/1982, de 12 mayo, regula su doble función fiscalizadora (Sección de Fiscalización ,

organizada en departamentos sectoriales y territoriales, cada uno de ellos con un
Consejero de cuentas al frente) y de enjuiciamiento contable [Sección de enjuiciamiento,
organizada en Salas, integradas por un Presidente y dos Consejeros de cuentas, más uno
o más Secretarios, que resuelven "apelaciones" de resoluciones de primera instancia de los
Consejeros de cuentas ( en los juicios de cuentas, procedimientos de reintegro por
alcance y expedientes de cancelación de fianzas y otros asuntos en instancia o por vía de
recurso) y que instruyen los procedimientos de reintegro los Delegados instructores )].
Existe un Pleno (los 12 Consejeros de Cuentas, uno de los cuales será el Presidente, más el
Fiscal, al que asisten Abogados fiscales y depende funcionalmente de la Fiscalía General
del Estado) q u e conoce de recursos de alzada contra resoluciones administrativas dictas
por órganos del Tribunal (artículo 21.3.c) y una Comisión de Gobierno y Secretaría General
(para asistir a las funciones gubernativas en todo lo relativo al régimen interior).

La Administración electoral

Según la LO Electoral General 5/1985, d e 19 junio, la integran las Juntas Electorales

Central (artículos 9, 19), Provinciales (artículo 10), de Zona (artículo 11) y, en su caso, de
Comunidad autónoma, así como las Mesas Electorales (artículos 25, etc.).

La Casa del Rey

Según el artículo 65 de la CE, "El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad
global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma".
Además, "El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa".

De acuerdo con el articulo 2 Real Decreto núm. 434/1988, de 6 de mayo de 1988, la Casa
del Rey está constituida por una Jefatura, una Secretaría General, un Cuarto Militar y un
Guardia Real y un Servicio de Seguridad.

Como indica el artículo 4, “La Secretaría General tiene a su cargo la tramitación de los
asuntos que corresponden a la actividad y funciones de la Casa de Su Majestad el Rey,
así como su resolución o propuesta y el despacho de los temas que requieran superior
decisión. El Secretario General será el Segundo Jefe de la Casa de Su Majestad el Rey y le
corresponderá la coordinación de todos los servicios de la misma, así como la sustitución
del Jefe de la Casa de Su Majestad el Rey en caso de ausencia o enfermedad”. Al
Secretario general, como titular de aquélla, le corresponde desempeñar la Jefatura del
personal de la Casa y resolver cuantos asuntos se refieren al mismo, con excepción de
los que afecten a la organización militar dependiente del Jefe del Cuarto Militar, por
delegación del Jefe de la Casa.

2. Comunidades autónomas
Conviene separar el nivel administrativo gubernativo o general del nivel administrativo no
gubernativo, antes de abordar el estudio de los órganos para la cooperación y la
participación de las Comunidades autónomas en el Estado y en los procesos de formación de
la voluntad de la Unión Europea.

La Administración autonómica gubernativa o general

Bases constitucionales y estatutarias

La CE no contiene normas generales sobre la organización de las Comunidades

autónomas, si bien en el artículo 152 se contempla un esquema organizativo
paralelo al del Estado, únicamente preceptivo con respecto a las Comunidades
autónomas que podían utilizar la vía d e l a r t í c u l o 151 (de acceso rápido a la
autonomía). Además, no está claro que esa organización institucional no pueda ser
modificada (a través de una reforma estatutaria).

Lo cierto es que ese modelo institucional se extendió a todas las Comunidades

autónomas, también a las del artículo 143 de la CE (de acceso lento a la autonomía) y, así,
se fue reflejando en los Estatutos de autonomía (norma institucional básica de cada
Comunidad autónoma, según el artí c ul o 147 de la CE).Dicho modelo consiste en
trasplantar al ámbito autonómico el esquema de la clásica división de poderes.

El Poder legislativo está constituido por una Asamblea legislativa en cada Comunidad
autónoma, con carácter representativo territorial y con la función legislativa formal
y de controlar al Consejo de Gobierno y a su Presidente, que responden ante ella.

El Poder ejecutivo está constituido por un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas o
administrativas y su Presidente, que es elegido por la Asamblea legislativa entre los
representantes de la Comunidad autónoma que forman la Asamblea (diputados
autonómicos), que es nombrado por el Rey, con la misión de dirigir el Consejo de
Gobierno , que ostenta la representación suprema de la Comunidad autónoma y que
tiene atribuida la representación ordinaria del Estado en el ámbito de la comunidad
autónoma.

A nivel judicial, conviene precisar que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad

autónoma, a pesar del aparente paralelismo institucional con el Estado, no encarna,
en realidad, un poder público autonómico propio, por lo que expresamente dispone al
respecto el artículo 152-1 de la CE: "sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al
Tribunal Supremo" (ó r g a n o j u r i s d i c c i o n a l superior en todos los órdenes, con
jurisdicción en toda España). Por tanto, por lo que se refiere a la función judicial, las
Comunidades Autónomas no son más que circunscripciones territoriales de la
organización del Estado (en el sentido del artículo 137 de la CE), único Ente público
titular del Poder judicial (artículo 149-1.5 de la CE).

La Administración autonómica central

Como ya hemos indicado, la Administración autonómica central está constituida por un

Consejo de Gobierno y un presidente. El primero de estos dos órganos está integrado por
consejeros, los cuales asumen la dirección de unidades departamentales que ejercen
competencias exclusivamente sectoriales: las consejerías.
Una Consejería, por debajo del Consejero, está constituida en primer lugar por tres cargos
de confianza política: los vice consejeros en su caso (con funciones similares a las que en el
Estado corresponden a los secretarios de Estado; se trata de un órgano potestativo), el
secretario general (con funciones similares a las que en el Estado corresponden al
subsecretario y al secretario general técnico, es decir, funciones de representación y gestión,
así como de asesoramiento; se trata de funciones horizontales) y los directores generales.
Cada dirección general suele estar constituida, a su vez, por servicios, secciones y
negociados (u otros órganos equivalentes).

La Administración autonómica periférica

No existe aquí tampoco un modelo único pero, en principio, la Administraciones autonómica
periférica suele estar constituida por una única o diversas delegaciones territoriales de cada
Consejería en cada Provincia, encabezadas por delegados y estructurados, en principio, por
una secretaria territorial o por departamentos territoriales y servicios, secciones y
negociados.

La Administración autonómica no gubernativa

Cada Comunidad autónoma dispone de una Administración no gubernativa auxiliar y de

apoyo de su Poder legislativo como, por ejemplo, la Administración parlamentaria
autonómica, encargada de la gestión de los medios materiales y personales de dicho
Poder.

Órganos para la cooperación y la participación de las Comunidades autónomas en el Estado y

en los procesos de formación de la voluntad de la Unión Europea

Se trata de considerar aquí órganos administrativos de cooperación territorial que,

por tanto, tienen como función integrar, articular y componer intereses generales de
distinto alcance territorial, mediante la presencia institucional de las Comunidades
autónomas en tales órganos, que pueden participar así en el proceso de formación de la
voluntad del Estado en los distintos ámbitos administrativos y también, en su caso, en el
de formación de la voluntad de la Unión Europea.

En general, en el primer caso, encajan las Conferencias Sectoriales del artículo 5 de la

LRJPAC de 1992, que reúnen a todos los Consejeros de un mismo ramo (Educación, Medio
Ambiente, etc.) de las distintas Comunidades autónomas, bajo la presidencia del Ministro
del Gobierno del Estado del ramo correspondiente, en cada caso; por ejemplo, la
Conferencia Sectorial de Hacienda (bajo la presiden cia del Ministro de Hacienda).

En el segundo caso (participación de las Comunidades autónomas en los procesos de

formación de la voluntad de la Unión Europea), encaja también la específica Conferencia
Sectorial para asuntos relacionados con la Unión Europea. Con todo, esta Conferencia
Sectorial supone sólo una participación indirecta de cada Comunidad autónoma (a través del
Estado). Sin embargo, existe también un cauce de participación autonómica directa en la
Unión Europea, que se concreta en la presencia de todas las Comunidades autónomas en
el Comité de las Regiones, que es un órgano comunitario europeo de carácter consultivo y
participativo.

3. Administraciones locales

Concepto, naturaleza y fundamento: garantía institucional de la autonomía local

Las Entidades locales son personas jurídicas administrativas o Entidades públicas menores, por
no tener atribuidas otras funciones públicas que las de naturaleza ejecutiva o administrativa; y,
en cuanto tales Administraciones públicas, gozan de las propias prerrogativas administrativas,
en los términos previstos por la legislación del Régimen local.

Se trata, por tanto, de Administraciones públicas personificadas, cuyo sustrato puede ser de
base asociativa, como las de naturaleza Corporativa (las Entidades Locales territoriales y las
interadministrativas) o de base fundacional, como las de naturaleza institucional.

Su fundamento jurídico-positivo hay que encontrarlo en la CE; en ella, existen una serie de
preceptos que se refieren específicamente a las Entidades Locales. Por tanto, habrá que estar a
lo dispuesto en el artículo 137 (que alude expresamente a los distintos tipos de autonomía
territorial), así como a lo que disponen los artículos 140, 141 y 142. Los citados preceptos
constitucionales configuran una auténtica garantía institucional de la autonomía local, como
previsión constitucional que, con respecto a una determinada institución (en este caso, las
Entidades Locales), establece una serie de principios organizativos cuya disposición asegura y
exige no sólo la propia existencia, sino también la esencial configuración de dicha institución; de
modo que si el Legislador la regulase sin respetar tales principios organizativos, la
correspondiente Ley debería ser declarada inconstitucional y, por tanto, debería ser expulsada
del ordenamiento jurídico.

El artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local del Consejo de Europa de 1985,
ratificada por España en 1988, define la autonomía local como”el derecho y la capacidad
efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes”.

La autonomía local se inspira en el principio de subsidiariedad, entendido en sentido vertical

(en las relaciones entre los distintos Poderes públicos de distinto nivel territorial), es decir, en
aquel principio por el que un Ente superior no debe gestionar lo que puede gestionar -por sí
mismo- un Ente inferior. La autonomía se apoya en el principio de máxima descentralización
posible y de proximidad al administrado y comporta el reconocimiento por el ordenamiento
jurídico (Leyes estatales y autonómicas, bien de Régimen local, o bien sectoriales) de unos
niveles mínimos de competencias en favor de las Entidades Locales, para atender los asuntos
que afecten al círculo de sus intereses (como se declaró en la STC. de 2 de febrero de 1981 y
como establece, con carácter general, el artículo 2-1 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen
Local (LBRL). La autonomía excluye todo control de oportunidad, o control político, con respecto
a esas competencias propias (es decir, las que deben ejercer en régimen de autonomía). Exige
el principio de coordinación de los respectivos intereses que se gestionen con los de los demás
niveles territoriales (como prevé el artículo 55 de la LBRL. En realidad, supone sólo un control
de legalidad por parte de los Entes superiores (bien a través del contencioso interadministrativo,
bien a través de las facultades extraordinarias de sustitución y de disolución, respectivamente,
de los artículos 60 y 61 de la LBRL. Por último, desde el punto de vista de su efectividad, la
reforma de 1999, que arranca del llamado "pacto local" y que se plasma en la nueva redacción
del artículo 10 y concordantes (38, 59 y 75) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
(LOTC), permite que las Entidades locales puedan defender sus competencias propias
(expresión de su autonomía) ante el Tribunal Constitucional, a través de los "conflictos en
defensa de la autonomía local" (con respecto a normas con rango de ley estatales y
autonómicas). Además, pueden mencionarse dos principios constitucionales que son
instrumentales y complementarios con respecto al principio de autonomía local: el de
organización democrática (artículos 140 y 141-2 de la CE) y el de autosuficiencia financiera
(artículo 142 de la CE).

Evolución histórica y régimen local vigente: normas aplicables

Antes de la CE, las Entidades locales estaban sujetas a la tutela del Estado (control de
oportunidad y de legalidad). Después de la CE, ya hemos visto que les es reconocida la
autonomía para la gestión de sus intereses.

Las normas en vigor que configuran el Régimen local son las siguientes:

- La CE: además de los preceptos específicamente referidos a la Administración local (cit.

supra), hay que estar a lo dispuesto con carácter general con respecto a todos los Poderes
públicos (artículo 9 y Cap. III del Título I), así como a lo dispuesto -en particular- con respecto a
la Administración (como los artículos 103 y 106).

- La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Ley 5/1985), que ha sido modificada en
distintas ocasiones desde 1987, destaca la de 1999 que reguló la moción de censura del
Alcalde. En esta Ley se establecen, además de los principios generales sobre el sufragio, los
Capítulos III, IV y V que se refieren, respectivamente, a las elecciones Municipales, de los
Cabildos insulares canarios y de los Diputados provinciales (recuérdese que los Concejales son
de elección directa y los Diputados provinciales de elección indirecta, entre Concejales de la
Provincia).

- La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que es una Ley básica
(dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la CE) y no una Ley de Bases (no contiene
delegación legislativa, por tanto), a pesar de la denominación. Modificada por efecto del
mencionado "pacto local", mediante la Ley 11/1999.

- La Ley 39/1988 de Haciendas locales, sucesivamente modificada y cuyo Texto Refundido

vigente, que tiene carácter básico, fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, donde
se contienen la normas legales sobre hacienda local.

- El Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se aprueban las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen local.

- La legislación general del Estado de carácter básico, como la LRJPAC (aplicable a todas las
Administraciones públicas), y, la legislación estatal plena que les sea aplicable, como la Ley de
Expropiación Forzosa de 1954.

- La legislación sectorial del Estado, donde se establecen competencias de las Entidades locales
en distintos sectores, como por ejemplo, la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

- Reglamentos de desarrollo de la legislación estatal del Régimen local: el Reglamento de

Servicios de 1955 (que no ha sido derogado expresamente y que sigue en vigor, al menos,
parcialmente); el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (de 1986); y, el Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (1986).

- La legislación de Régimen local de las Comunidades autónomas y la legislación sectorial

autonómica, en su caso (como la legislación urbanística de cada Comunidad autónoma).

- Los Reglamentos orgánicos (de auto-organización) de las Entidades Locales (artículo 20.1.c de
la LBRL), los cuales deberán respetar el contenido de las Leyes autonómicas sobre el Régimen
local, en materia de organización de sus Entidades locales (STC 214/1989).

Tipología de Entes locales

Si nos atenemos al tenor de la CE, se podrá diferenciar entre Entidades locales necesarias (las
territoriales) y facultativas (las no territoriales).

Las Entidades locales territoriales

Las Entidades locales territoriales (artículo 3-1 de la LBRL) son las siguientes: Municipio,
Provincia e Isla. Cabe distinguir entre las de primer grado (Municipio) y segundo grado
(Provincia e Isla), en razón de que el ámbito territorial sobre el que extiendan sus
competencias esté constituido por una o por varias unidades territoriales.

Cabría incluir entre las territoriales, aunque no en el sentido legal de dicho artículo 3-1, ni
tampoco como Entidades necesarias (porque son facultativas), las Entidades Locales Menores
(artículo 3-2.a) de la LBRL), de ámbito territorial inferior al Municipio, instituidas o reconocidas
por las Comunidades autónomas, según el artículo 45 de la propia LBRL.

Las Entidades locales no territoriales

Conviene distinguir entre las Entidades corporativas (interadministrativas o Entes públicos

locales) y las Entidades institucionales.
Las Entidades corporativas, a su vez, se clasifican en Entidades de carácter homogéneo
[(artículo 3-2, b), c) y d) de la LBRL], heterogéneo y mixto.

En las Entidades de carácter homogéneo, hemos de distinguir las Entidades forzosas [Comarcas
(artículo 42 de la LBRL) y Áreas Metropolitanas (artículo 43 de la LBRL)] y las voluntarias
[Mancomunidades de Municipios (artículo 44 de la LBRL)].

En las Entidades de carácter heterogéneo, se incluyen Entes públicos o interadministrativos de

distinto nivel y clase.

En las Entidades de carácter mixto, se incluye el Consorcio local que agrupa entidades privadas
y públicas de distinto orden (alguna local) o del mismo orden (local), pero de distinto grado
(artículo 87).

Las Entidades institucionales son los Organismos Autónomos Locales y las Entidades Públicas
Empresariales Locales, ambas previstas por el artículo 85 de la LBRL.

El Municipio

Naturaleza y elementos (aspectos básicos sobre su población y demarcación territorial), fines,

capacidad y competencias

"El Municipio es la Entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene
personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines" (artículo 11-1 de la
LBRL). Sus elementos son el territorio, la población y la organización (artículo 11-2 de la LBRL).

El territorio o término municipal es aquél sobre el que el Ayuntamiento ejerce sus

competencias. Las alteraciones de los términos municipales no podrán suponer modificación de
los límites provinciales; lo cual es un aspecto de la regulación básica del Estado, que se
establece en el artículo 3-2 del Real Decreto Legislativo 781/1986. Para la creación de nuevos
Municipios se exige la existencia de núcleos de población territorialmente diferenciados, siempre
que existan recursos suficientes para afrontar el ejercicio de las competencias municipales y que
ello no suponga el empeoramiento de los servicios municipales que viniesen siendo prestados
(artículo 13-2 de la LBRL).

En cuanto a la población, está integrada de derecho por los vecinos inscritos en el Padrón
municipal. No forman parte de la población municipal de derecho los transeúntes o los
residentes avecindados en otro Municipio, aunque todos estén sujetos a las potestades del
Municipio. Según el artículo 15 de la LBRL, existe la obligación de inscribirse en el Padrón del
Municipio donde se resida habitualmente. Por la inscripción en el Padrón se adquiere la
condición de vecino y el derecho a participar en los asuntos municipales y, en particular, al
sufragio activo y pasivo (extendidos ambos a los extranjeros comunitarios y, en general, a otros
extranjeros; en cada caso, con arreglo a criterios de reciprocidad).

Fines, capacidad y competencias

El Municipio tiene fines generales que afectan a toda la colectividad que le sustenta y a la que
debe servir en cuanto Poder público. El Municipio tiene la capacidad jurídica propia de la persona
jurídico-pública en que consiste. Las competencias locales son específicas y, como consecuencia
del principio de previa habilitación legal de la actuación administrativa, esas competencias se
atribuyen por el legislador estatal y autonómico, en su caso, en favor del Municipio, para que
sean ejercidas por los órganos municipales en el ámbito del interés municipal respectivo, con
arreglo al art.2 de la LBRL. En todo caso, el legislador autonómico deberá respetar las
competencias que, con carácter básico, establecen para los Municipios los artículos 25-2 y 26 de
la LBRL. Por ejemplo, al Municipio le corresponde proponer la aprobación de los planes
urbanísticos, la seguridad y salubridad municipal, la ordenación del tráfico en su ámbito
territorial, el otorgamiento de las licencias relativas a las actividades clasificadas, etc.
Tipología municipal

Los Municipios que regula la LBRL se diferencian fundamentalmente en dos tipos: los de
régimen común (artículos 19 y ss.) y los que funcionan en régimen de Concejo abierto: sus
órganos son el Alcalde y una Asamblea vecinal que la forman todos los vecinos, en principio, se
requiere que sea una población de menos de 100 habitantes (artículo 29).

Además, existen otros dos tipos específicos de Municipios, regulados al margen de la propia Ley,
con carácter especial: los autónomos (así denominados los de las ciudades autónomas de
Ceuta y Melilla, que tienen un Estatuto especial aprobado por Ley Orgánica) y los llamados de
régimen singular, especialmente regulados por leyes ad hoc, como es el caso de los
Municipios de grandes ciudades, como los de Madrid y Barcelona. También encajan aquí
aquellos Municipios, cuya regulación es remitida por la LBRL al régimen singular que aprueben
las leyes de las Comunidades Autónomas: tanto con respecto a Municipios pequeños o rurales,
como con respecto a Municipios con características propias o peculiares, histórico-artísticas,
turísticas o industriales.

Entidades infra municipales

Se trata de las Entidades Locales menores, que tienen distintas denominaciones, según los
lugares de España: las parroquias (en Galicia), los concejos (en Asturias) y los barrios (que es
su denominación más extendida). Están siempre integradas dentro de un Municipio y, para
existir, deberán ser reconocidas o instituidas por la legislación autonómica. Se regulan en el
artículo 45 de la LBRL. Estas Entidades encajan dentro de los tipos de Entidades locales
territoriales en las que se denominan Entidades descentralizadas (frente a las Entidades
básicas: constitucionales y legales o estatutarias).

Organización administrativa. Derecho común y especial

El Gobierno y Administración del Municipio corresponde, en el régimen común, al

Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales (artículo 140 de la CE).

La organización municipal se rige por las siguientes reglas. En todos, tendrá que haber los
siguientes órganos: Alcalde, Teniente de Alcalde (el segundo del Ayuntamiento que sustituye al
Alcalde; puede haber más de un Teniente de Alcalde) y el Pleno (todos los Concejales,
presididos por el Alcalde o, en su caso, el Teniente de Alcalde). En los de más de 5000
habitantes, existirá una Junta de gobierno (que es una especie de "permanente": la integran el
Alcalde y un número de Concejales no superior a un tercio, que son nombrados y separados por
el propio Alcalde), que existirá también cuando así lo disponga el reglamento orgánico del
propio Municipio (aunque tenga menos de 5000 habitantes). El resto de los órganos
complementarios se establece y regula por los propios reglamentos orgánicos de cada
Municipio, con sujeción a la legislación estatal básica y a lo que dispongan las leyes de las
Comunidades autónomas en materia de régimen local (así declarado expresamente por la STC
214/1989). Además, todos los grupos políticos integrantes de la Corporación deberán poder
participar mediante la presencia de sus Concejales en los órganos complementarios que tengan
por misión el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión
del Pleno.

Las atribuciones del Alcalde, Pleno del Ayuntamiento y la Junta de Gobierno Local se establecen,
respectivamente, en los artículos 21, 22 y 23 de la LBRL.

El Derecho especial se refiere al régimen de Concejo abierto (del artículo 29, con la
particularidad organizativa expuesta de la Asamblea vecinal) y, también, al régimen singular
que puedan prever las leyes autonómicas para los Municipios del artículo 30. Además, el Título
X de la LBRL establece un régimen organizativo especial para determinados Municipios: los que
superen 250.000 habitantes, los que sean capital de Provincia de más de 175.000 habitantes y,
también, cuando lo decidan los Parlamentos autonómicos a petición de los Municipios que sean
capitales de la Comunidad autónoma o sean sede de instituciones autonómicas, o que, teniendo
más de 75.000 habitantes, presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o
culturales especiales. Para estos Municipios se configura como órgano necesario una Junta de
Gobierno local distinta, cuyos miembros son libremente nombrados por el Alcalde y cuyo
número puede integrar hasta un tercio de miembros que no ostenten la condición de concejales.
Sin embargo, esta regulación no parece casar con la literalidad del artículo 140 de la CE, que
expresamente atribuye a los Alcaldes y Concejales el Gobierno y la Administración municipales.

La Provincia

Concepto, evolución y caracteres; fines, capacidad y competencias

La Provincia es una Entidad local de segundo grado, constituida por una agrupación de
Municipios en el ámbito territorial fijado por el Estado, modificable sólo por medio de Ley
Orgánica (artículo 141.1 de la CE). Tiene una doble naturaleza: Entidad local con autonomía
propia y circunscripción territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Los fines de la Provincia están establecidos en el artículo 31-2 de la LBRL. Consisten en

garantizar la solidaridad y el equilibrio intermunicipales y, en particular, asegurar la prestación
integral y adecuada de los servicios de competencia municipal, en todo el ámbito provincial, y
participar en la coordinación de la Administración local con la Comunidad autónoma y con el
Estado.

La Provincia tiene la capacidad necesaria para el cumplimiento de sus fines, que se manifiesta
de modo general en la competencia genérica del artículo 36-1,d), consistente en el fomento y
administración de los intereses peculiares de la Provincia.

Las competencias específicas son las establecidas en las letras anteriores del artículo 36-1:
coordinación de los servicios municipales, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica
a los Municipios y la prestación de servicios de carácter supramunicipal y, en su caso, supra
comarcal. A todas ellas, hay que añadir las competencias sectoriales que determine la
legislación del Estado y de las Comunidades autónomas (según dispone el propio artículo 36-1,
ab initio).

Organización administrativa: régimen común, foral y autonómico

El régimen común viene establecido en los artículos 32 y ss. De la LBRL. El Gobierno y

Administración de la Provincia corresponde a la Diputación. En todas las Diputaciones tiene que
haber un Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno (el Presidente y un número
de Diputados no superior a un tercio de los mismos, designados por aquél libremente) y el Pleno
de la Diputación, constituida por el Presidente y todos los Diputados. Estos son elegidos entre
los Concejales de los Municipios, agrupados por partidos judiciales y formaciones políticas -o
partidos políticos- con mayor representación municipal en esos partidos judiciales. Se trata de
una elección indirecta entre Concejales (éstos, sin embargo, sí que son elegidos directamente).
Hay un reparto de escaños entre los partidos judiciales que prima a las zonas rurales o menos
habitadas. Estas son, precisamente, a las que más sirven las Diputaciones.

El resto de los órganos complementarios se establece y regula por las propias Diputaciones, a
través de sus reglamentos orgánicos (con el mismo alcance y límites ya indicados con respecto
a los reglamentos orgánicos de los Municipios). Además, todos los grupos políticos integrantes
de la Corporación provincial tendrán derecho a participar, mediante la presencia de sus
Diputados, en los órganos complementarios que tengan por misión el estudio, informe o
consulta de las cuestiones que deban someterse al Pleno.

Las atribuciones del Pleno, el Presidente y la Comisión de Gobierno se establecen,

respectivamente, en los artículos 33, 34 y 35 de la LBRL.

El régimen foral alude al de Navarra, Álava, Vizcaya y Guipúzcoa, que conservan su régimen
organizativo peculiar, en el marco de la CE y con arreglo a lo establecido por el Estatuto de
Autonomía de Navarra y del País Vasco en cada caso; supletoriamente, les será de aplicación la
LBRL (artículo 39).

El régimen autonómico peculiar se refiere a las Comunidades autónomas un provinciales, las

cuales asumen las competencias de las Diputaciones provinciales (a excepción de Baleares, que
se sujeta en esto a lo dispuesto por su Estatuto de Autonomía), conforme al artículo 40 de la
LBRL.
Islas y Comarcas

Los Cabildos insulares se rigen por las normas que regulan la organización y funcionamiento de
las Diputaciones provinciales. El artículo 41-2 y 3 se refieren, respectivamente, al Archipiélago
canario y a Baleares.

En cuanto a las Comarcas, hay que estar a lo dispuesto por el artículo 42. La iniciativa podrá
partir de los Municipios afectados. Su existencia no puede suponer para ellos la pérdida de las
competencias relativas al cumplimiento de los servicios necesarios del artículo 26 que, en todo
caso, están obligados a prestar, ni tampoco la pérdida de las intervenciones que les
correspondan en las materias enumeradas en el artículo 25.2. Además, deben ser reguladas por
las leyes de las Comunidades autónomas en que se integren, determinando su ámbito
territorial, en el marco de lo dispuesto por los correspondientes Estatutos de cada Comunidad
autónoma. Sólo en Cataluña se otorga un carácter territorial básico a las Comarcas. Es decir,
todo el territorio catalán está dividido en Comarcas.

4. Administraciones no territoriales

Conviene distinguir aquí la Administración institucional de las Corporaciones sectoriales

de Derecho público.

La Administración institucional

Concepto

En un sentido estricto, al emplear esta expresión, suele dejarse fuera de esta noción a las
Administraciones públicas que, aunque de naturaleza institucional, no están en sí mismas
personificadas por constituir solamente partes diferenciadas de la compleja organización
interna de las entidades públicas territoriales políticas (que no gozan, en suma, de una
personalidad jurídica propia sino que actúan con la que corresponde a las personas jurídico-
públicas superiores de las que forman parte: Estado, Comunidades Autónomas, en España).
Y así podemos dar de ella la siguiente definición: cconjunto de personas jurídico-públicas
meramente administrativas de naturaleza fundacional, inmediata o mediatamente
dependientes, como instrumentos suyos, de alguna de las entidades públicas territoriales
(Estado, Comunidades autónomas, Provincias, Islas y Municipios) mediante vínculos de
tutela y cuasi jerarquía, o bien, excepcionalmente, creadas por ellas y con ellas vinculadas
en cierto régimen de “independencia”.
Se dice “inmediata o mediatamente dependientes”, porque, en efecto, la dependencia
inmediata se produce a veces respecto de otra entidad institucional a través de la cual se
acaba dependiendo “mediatamente” de la entidad territorial “matriz”, o respecto de
corporaciones interadministrativas, que son instrumentos corporativos (asociativos) de las
entidades territoriales o no territoriales que las constituyan, a través de las cuales también
se acaba, en suma dependiendo, “mediatamente” y total o parcialmente de alguna entidad
territorial.
La personificación jurídico-pública, que es nota esencial, excluye de este concepto a las
sociedades mercantiles o a las fundaciones privadas, cuando se utilizan para otorgar
personalidad a organizaciones instrumentales de los entes públicos. Conviene tenerlo en
cuenta, porque no es infrecuente que los manuales o incluso algunas legislaciones confundan
las cosas y los incluyan en la Administración institucional, precisamente por su condición
instrumental para el Poder público (para la Administración), análoga a la que es más común
a ésta.

Fundamento
El principio constitucional de descentralización (artículo 103.1), en su modalidad funcional,
puede considerarse fundamento constitucional de esta Administración. En el bien entendido
de que, como se consideró al tratar de modo general de la descentralización, mientras que
cuanto ésta es “territorial”, es el principio de subsidiariedad en su sentido vertical el que
subyace y da sentido a tal principio (también se ha aludido a veces al reforzamiento de la
democracia con esa descentralización territorial, que complemente, en su caso, la autonomía
de que ahora disfrutan las entidades territoriales regionales y locales), en la
descentralización “funcional” ni el principio de subsidiariedad ni el democrático juegan papel
alguno.
Son más bien razones vinculadas a la eficacia de la gestión o de la actuación administrativa
(recuérdese al respecto el principio del artículo 103.1 de la CE) la que suele aconsejar la
creación de entidades institucionales. O también a veces la posibilidad de organizarlas con un
mayor grado de participación de los administrados, de los interesados, lo que parece que
tuvo incluso considerable importancia en los orígenes de la descentralización funcional a
comienzos del siglo XX, bien que en un planteamiento intelectual en el que no se
diferenciaba aún muy bien entre lo que hoy está muy bien distinguido: la Administración
institucional, de un lado, y la corporativa, por otro. En cuanto pueden quizás facilitar ese
mayor grado de participación de los usuarios de los servicios y del personal que los realiza y
gestiona, la importancia del principio de participación administrativa y su parcial relación con
el principio democrático (siendo, sin embargo, distintos), haría reaparecer a éste en el
horizonte de la justificación de algunas de estas Administraciones, aunque de forma
difuminada y lejana.
Se ha tratado también con no poca frecuencia de lograr regímenes organizativos y
funcionales más flexibles, es decir, con menos exigencias procedimentales y de control, con
la consiguiente aproximación a la situación de las organizaciones privadas, sobre todo
cuando su actuación se somete más amplia y generalizadamente al Derecho privado.
Se ha utilizado, en fin, para la organización más autónoma de establecimientos importantes
para la prestación de servicios sociales, educativos o culturales, como el INSALUD, las
Universidades, el CSIC, el Museo del Prado, etc. En el caso de las universidades públicas, hay
que tener en cuenta el principio constitucional de autonomía del artículo 27.10 de la CE. Son
también de específico interés e importancia las exigencias del artículo 20.3 de la CE sobre la
organización de los medios de comunicación social dependientes del Estado (RTVE) o de
cualquier ente público (Euskatelevista, Tele Madrid, Canal Sur y las demás Televisiones
autonómicas), aunque directamente no exija de forma explícita un determinado tipo de
participación en la organización, ni su personificación autónoma.

Clases

Por razón de la naturaleza de las entidades territoriales de que dependa y a cuyos

fines sirva, la clasificación de la Administración institucional es la que distingue entre la
estatal, la autonómica y la local. Aunque la Unión Europea se sustenta, como es sabido, en
sus Estados miembros, de la que son instrumentos, convendrá diferenciar también, por la
peculiaridad de su régimen -el comunitario-, una Administración institucional comunitaria
europea, que va tomando creciente incremento: Banco Central Europeo, Banco Europeo de
Inversiones, Fundación Europea de Formación (profesional), etc.

Por razón de sus vínculos con la entidad matriz, la clasificación distingue entre
Administraciones instrumentales (las más) y Administraciones independientes:
excepcionalmente, para garantizar objetivos determinados de especial relevancia
constitucional, y en principio sin discrecionalidad configuradora en su actuación en principio
de supervisión reglada: Comisión Nacional del Mercado de Valores (para algunos, la Comisión
de la Energía), Comisión del Mercado de telecomunicaciones, Consejo de Seguridad Nuclear,
Agencia de Protección de Datos, Tribunal de Defensa de la Competencia o, con
peculiaridades derivadas de su integración en la Unión Monetaria Europea, el Banco de
España, en cuanto partícipe de la autoridad monetaria europea.

Por razón de su objeto y régimen jurídico (dentro de las instrumentales), la

clasificación distingue entre Organismos autónomos (LOFAGE, artículos 43 y 45 y ss.; Ley de
Bases del Régimen Local 7/85, articulo 85), Entidades públicas empresariales o Entes
públicos de Derecho privado (LOFAGE, artículos 43 y 53 y ss.) y Entes de Derecho público u
Organismos públicos especiales (LOFAGE, adicionales 8, 9 y 10).

Régimen jurídico de su creación, modificación y extinción

El régimen jurídico de la Administración institucional trató de ordenarse en 1958 mediante la

Ley de Entidades Estatales Autónomas, que tipificó y reguló de modo general la categoría de
los Organismos Autónomos, además de regular también los que llamó “Servicios autónomos
sin personalidad” y las “Empresas nacionales” bajo forma societaria privada. Posteriormente,
ha sido y sigue siendo aún importante en la regulación, sobre todo del control económico de
esta Administración, la Ley General Presupuestaria desde su inicial publicación en 1977. Su
texto refundido actualmente vigente es de 1988, aunque ha sufrido después también
bastantes modificaciones parciales, y concretamente en cuanto a sus artículos 4
(“Organismos Autónomos”) y 6, particularmente por la LOFAGE.
Seguimos sin una legislación básica general específicamente establecida para toda esta
Administración institucional. Hay que contar, pues, con la legislación estatal para la del
Estado (aunque tendrá el valor supletorio para las demás esferas territoriales que se deriva
del artículo 149.3 de la CE), con la autonómica para la de cada Comunidad autónoma, y con
la local (estatal o/y autonómica) para la de la Administración local.
En cuanto a la LOFAGE, la creación, modificación y extinción de todos los Organismos
públicos -que es como esta Ley llama a las entidades institucionales- se regula en el Capítulo
IV del Título III. Lo esencial es la exigencia de Ley, como principio básico, sin perjuicio del
carácter administrativo de los respectivos estatutos (artículo 62.3). Lo mismo suele pasar en
las Comunidades autónomas. En el ámbito local, corresponderá a los Plenos de las
Corporaciones matrices.

Régimen general de su actividad

Hay que distinguir según se trate de Organismos Autónomos, de Entidades públicas

empresariales o Ade Derecho privado@, o de Organismos o Entes especiales, como se
desprende del tratamiento separado de unos u otros entes públicos en LOFAGE, capítulos II y
III, respectivamente de su Título III, y disposiciones adicionales: Derecho administrativo
para los primeros, como norma general, y teóricamente Derecho privado como normal
general para los segundos, pero con muchas e importantes excepciones, como consecuencia
de su personalidad jurídico-pública. En cuanto a los especiales, hay que estar a sus leyes
reguladoras.

Líneas generales de su organización

Se establece su organización en sus leyes de creación, en sus estatutos y en sus

reglamentos de organización internos, siguiendo las pautas generales de los departamentos
ministeriales o de sus Direcciones generales. En todos los Organismos públicos hay siempre
un escalón superior directivo, generalmente colegiado pero con algún órgano unipersonal
ejecutivo que ostenta la representación o la principal responsabilidad (Presidente, Director
General...), de los que dependen todas las líneas jerárquicas de los demás órganos. A veces
ese o esos órganos unipersonales son a la vez órganos superiores o directivos del Ministerio
(o de la Consejería) al que se adscriben (o el Alcalde o un Concejal delegado en los de
dependencia municipal, o el Presidente de la Diputación o algún Diputado del equipo de
gobierno provincial, en los de dependencia provincial).

Las Corporaciones sectoriales de Derecho público

Concepto
Se trata de personas jurídico-públicas constituidas por colectividades de configuración legal
determinadas por la agrupación de quienes ejercen una misma profesión titulada o
determinada actividad económica, cultural o social en determinado territorio.

Naturaleza

Como Corporaciones públicas o de Derecho público, es evidente su condición de

organizaciones de base personal, en cuanto constituidas, en efecto, por personas que son
sus miembros, que se agrupan en ellas para la consecución de determinados fines comunes
y bajo principios de autogobierno o autoadministración.

Es asimismo evidente su condición de personas jurídicas públicas, con cuanto ello implica.

Su adjetivación como sectoriales significa que se especifican y diferencian de las

Corporaciones territoriales precisamente porque la razón determinante de las colectividades
que las constituyen no es la vinculación de sus miembros a un territorio, ni, en consecuencia,
el bien común o el interés general de toda la población de un determinado territorio, sino el
ejercicio de un determinado tipo de actividad profesional, económica, cultural o social y el
bien común o interés general del conjunto de los que la ejercen. El territorio tiene también
relevancia para ellas, pero no como elemento determinante de su existencia, sino como
simple referencia necesaria para la delimitación del ámbito a que alcanzan sus respectivas
colectividades.

Su naturaleza pública suele derivarse precisamente de su carácter legalmente obligatorio.

En muchas de ellas, la ley obliga expresamente a inscribirse en ellas como condición o
requisito necesario para el ejercicio de una determinada profesión o actividad, o bien
determina la automática pertenencia a ellas de quienes se dediquen a tales profesiones o
actividades. Otras veces la obligatoriedad es más indirecta y sutil, porque no se impone
jurídicamente, legalmente, pero se asigna a la organización de que se trate la exclusividad
de una determinada función de representación o de servicio en favor de quienes se dedican a
una determinada profesión o tipo de actividad, con lo que quienes no se integran en ella
quedan marginados de los procesos de formación de la voluntad en tales aspectos, sin poder
crear organizaciones alternativas para realizar los mismos fines. Por eso, el Tribunal
Constitucional ha diferenciado muy bien, desde un principio, entre estas Corporaciones y las
asociaciones y sindicatos resultantes de la libertad de asociación o de sindicación garantizada
por la CE en los artículos 22 y 28.

Tradicionalmente han sido consideradas Administraciones públicas, condición que les ha

sido reconocida también, bajo el actual sistema constitucional, por el Tribunal Constitucional,
quien en su Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, recaída en los recursos previos de
inconstitucionalidad contra la LOAPA (FJ 26), dijo que “participan de la naturaleza de las
Administraciones públicas”. Muchos autores, sin embargo, no están de acuerdo con este
planteamiento y destacan la base privada de estas Corporaciones.

Fundamento

Constitucionalmente tienen hoy su fundamento en España, como ha sido reconocido por el

Tribunal Constitucional, en los artículos 36 (Colegios profesionales) y 52 (organizaciones
profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean
propios). El énfasis que se pone en ambos preceptos en la exigencia de que su estructura
interna y funcionamiento deberán ser democráticos (precisión ausente del artículo 22 en
cuanto a las asociaciones) da a entender que se están considerando organizaciones que no
se basan en la libertad de asociarse sino en su imposición y configuración por la ley.
Ciertamente esa misma exigencia aparece en los artículos 6 y 7 para los partidos políticos y
los sindicatos, respectivamente, pero con la muy importante diferencia de que en ambos
casos se proclama previamente que su creación y el ejercicio de su actividad son libres
dentro del respeto a la Constitución y a la ley, que es algo que, en cambio, no se dice en los
artículos 36 y 52. Si se insiste en lo democrático tratándose de partidos y sindicatos es por
una razón: para tratar de asegurar que cumplan de forma coherente su peculiar servicio al
sistema democrático general.
Desde un punto de vista extrajurídico, la razón de ser de estas Corporaciones se encuentra
en la eventual conveniencia de una autoadministración de algunos aspectos de interés
general por parte de determinadas colectividades sectoriales, como puede ser la garantía de
ciertas pautas de comportamiento en el ejercicio de una profesión, canalizar la
representación y defensa de ciertos intereses sectoriales de relevancia general de modo que
se garantice por igual a todos los implicados, gestionar aspectos derivados de la necesidad
de usar algunos bienes públicos con elementos indivisibles, unificar la organización de ciertas
actividades de interés general que de otro modo podrían desarrollarse de forma
excesivamente dispersa e ineficaz, etc.

La Administración corporativa es, en resumen, una de las posibles formas de la

descentralización administrativa (principio constitucional del artículo 103.1 de la CE), que
hace posible un grado mayor o menor de autoadministración de ciertos sectores
profesionales, económicos, culturales o sociales, entendidos como grupos o colectividades de
personas aunadas parcialmente en la faceta de ocuparse de una misma profesión o ejercer
una misma actividad determinada. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, sólo se justifica,
sin embargo, cuando existen especiales razones de interés general que la aconsejan. En
cuanto que comporta siempre una cierta exclusividad y obligatoriedad para los ciudadanos,
su justificación deberá considerarse más bien excepcional.

Clases, organización y régimen jurídico

Todas las Comunidades autónomas han recibido competencias para el desarrollo legislativo y
la ejecución en materia de Corporaciones sectoriales de Derecho público, reteniendo el
Estado las competencias sobre su legislación básica sobre la base, al menos, del artículo
149.1.18 (prueba, por cierto, de su reconocimiento como Administraciones públicas),
además de las competencias que puedan corresponderle por otros títulos derivados de la
materia en la que se sitúen las distintas Corporaciones. El artículo 15.3 de la Ley del Proceso
Autonómico (Ley 12/1983, 14 octubre) dispone, sin embargo, que por Ley del Estado podrán
constituirse Consejos Generales o Superiores de las Corporaciones a las que se refiere el
presente artículo para asumir la representación de los intereses corporativos de ámbito
nacional o internacional. Sin embargo, los acuerdos de los órganos de estas Corporaciones
con competencias en ámbito inferior al nacional, no serán susceptibles de ser recurridos en
alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos dispusieran lo
contrario.

Habrá pues Corporaciones autonómicas (ahora las más) y estatales, según dependan -
eventualmente incluso con vínculos de auténtica tutela- de las Comunidades autónomas o
del Estado. Y pueden identificarse algunas locales, como ya expusimos en la parte sobre la
Administración local. Hay además Corporaciones de primer grado (las más comunes) y de
segundo grado, compuestas por otras Corporaciones o incluso con naturaleza federal,
formadas a la vez por las personas físicas que componen las de primer grado de una
profesión o sector y por sus Corporaciones de primer grado.

Veamos ahora sucintamente los principales tipos de Corporaciones sectoriales en España,

con alguna referencia a las fuentes de su régimen jurídico y su organización.

En primer lugar, hemos de hacer referencia a los Colegios profesionales [Ley 2/1974, de
23 de febrero, de Colegios Profesionales, reformada por Ley 74/1978, de 28 de diciembre y
7/1997, de 14 de abril (que sustituye al Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio)]. Haría
falta una ley completamente nueva que tenga plenamente en cuenta la nueva situación de
los Colegios en el Estado autonómico. El R.D.-L. De 1996 y la Ley de 1997 han obligado a
que el ejercicio de las profesiones colegiadas se someta a la libre competencia, sin fijación
colegial obligatoria de remuneraciones (artículo 2). La creación de Colegios Profesionales se
hará mediante Ley (artículo 4). Cuando estén constituidos varios Colegios de la misma
profesión de ámbito inferior al nacional existirá un Consejo General con la naturaleza y
funciones que precisa el artículo 9 (artículo 4). El artículo 5 determina sus funciones:
representación, participar en organismos u órganos consultivos de otras Administraciones,
ordenación de la propia profesión en determinados aspectos, medidas contra el intrusismo,
etc. Se rigen por la ley y por sus Estatutos (que ha de aprobar el Gobierno) y Reglamentos
de régimen interior (artículo 6). Sus órganos son los siguientes: asambleas generales,
Juntas directivas o de Gobierno y Presidentes, Decanos, Síndicos y cargos similares (artículo
7).
En segundo lugar, están las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación
(Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de estas Cámaras). Se configuran como órganos
consultivos y de colaboración con las (demás) Administraciones públicas, con la finalidad de
representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y
la navegación, y la prestación de servicios a las empresas que ejerzan las indicadas
actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las
actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan (artículo 1). El
artículo 2 concreta sus funciones. El artículo 5 regula su ámbito territorial, básicamente, en
principio, provincial. Y se reconoce como electores (miembros, por tanto), en el artículo 6, a
las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que ejerzan actividades
comerciales, industriales o navieras en (el) territorio, quedando expresamente excluidas las
actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y de servicios de seguros y en general las de las
profesiones liberales. El artículo 7 enumera sus órganos de gobierno: el Pleno, formado por
los Vocales elegidos que se determinan, que es el órgano supremo de gobierno y
representación; el Comité Ejecutivo; y el Presidente. La Ley regula su régimen económico,
remite al Derecho laboral el régimen de su personal, etc. En cuanto a su régimen jurídico, se
impone un recurso de alzada impropio preceptivo ante la Administración tuteante, previo al
contencioso-administrativo, en cuanto a todas sus actuaciones sometidas a derecho
administrativo (artículo 24). Los artículos 18 y siguientes regulan el Consejo Superior de
Cámaras. La muy importante STC 107/1996 desestimó un recurso de inconstitucionalidad
contra la obligatoriedad de adscripción a las Cámaras establecida en esta Ley, rectificando la
doctrina sostenida con criterio contrario en STC 179/1994, dos años antes, aunque
enjuiciando normas anteriores a la Ley de 1993.

En tercer lugar, no podemos obviar la referencia a las Cámaras agrarias (Ley 23/1986, de
24 de diciembre, de bases de su régimen jurídico, modificada por Leyes 23/91 y 37/94. Para
asegurar un campo de actuación a los sindicatos y otras organizaciones agrarias creadas a
partir del tránsito a la democracia (todo estaba confundido y mezclado bajo el régimen de la
Organización Sindical vertical en la etapa franquista), la Ley dice en su artículo 5 que no
podrán asumir funciones de representación, reivindicación y negociación en defensa de
intereses profesionales y socioeconómicos de los agricultores y ganaderos que compete a las
organizaciones profesionales libremente constituidas. La representación se atribuye por el
artículo 11 a las organizaciones profesionales que tengan la consideración de más
representativas por obtener al menos el diez por ciento del total de los votos válidos emitidos
en el proceso electoral para miembros de las Cámaras. Sólo habrá una Cámara por provincia
(artículo 6) y tendrán derecho a ser electores cuantas personas menciona el artículo 9, que
serán por ende sus miembros de derecho. Aunque no se afirma expresamente la
obligatoriedad (que una STC había declarado innecesaria al enjuiciar una ley catalana que la
había eliminado formal y aparentemente), se desprende de su regulación.

En cuarto lugar, se incluyen entre las Corporaciones sectoriales de Derecho público las
Cofradías de pescadores (de momento reguladas por el Real Decreto 60/1978, de 11 de
marzo) y las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana (Ley de 30 de junio de 1887,
Reglamento general aprobado por Real Decreto de 2 de junio de 1977).

La cuestión de las Federaciones deportivas, en sexto lugar, es más controvertida. No se

les reconoce formalmente carácter de Corporaciones públicas, sino que se las trata como
asociaciones de configuración legal (STC 24 marzo 1984), pero vienen a responder a la
naturaleza de aquéllas y tienen un régimen jurídico análogo, como se desprende de la Ley de
educación física y deporte de 31 de marzo de 1980 y la Ley del deporte 10/1990, de 15 de
octubre, así como de las leyes y reglamentos que se han dictado en las Comunidades
Autónomas. Tienen encomendadas funciones públicas de carácter administrativo,
sometiéndose a tales efectos al Derecho administrativo y al control, en último término, de la
Jurisdicción contencioso-administrativa, agotada la vía administrativa, en su caso, ante el
Tribunal del Deporte, con el que esta Ley sustituye al antiguo Comité de Disciplina Deportiva.

Finalmente, hay otras diversas que se dejan fuera ahora de una consideración más concreta.
Mencionaremos especialmente aún, sin embargo, las Comunidades de usuarios de aguas
públicas, especialmente de Regantes, que son las más tradicionales. Sus estatutos se
aprueban por los llamados Organismos de Cuenca que, en las grandes cuencas estatales (la
mayor parte del territorio) son las Confederaciones Hidrográficas, Organismos Autónomos
estatales. Tienen una Junta General o Asamblea, una Junta de Gobierno y uno o varios
Jurados (éstos para funciones arbitrales y para jurisdiccionales).

Relaciones con el Estado y las Comunidades Autónomas (o, en su caso, con la

correspondiente Administración local -municipal, de ordinario)

Ya hemos expuesto que todas las Corporaciones dependen de alguna entidad pública
territorial. Esa dependencia es normalmente de tutela, con unas u otras manifestaciones
concretas, entre las que se encuentra a veces la sumisión de sus actos administrativos a un
control de legalidad vía recurso de alzada impropio preceptivo o potestativo -según las
regulaciones- previo a la vía judicial contencioso-administrativo. La entidad pública o
Administración de tutela o de la que cada Corporación depende es también la que aprueba
sus estatutos y sus modificaciones, ejerce funciones de cooperación con ella, ayuda a veces
a su sostenimiento, puede descentralizar o delegar en ella algunas funciones, etc. En fin,
como también se ha visto, la dependencia de las Corporaciones de un determinado tipo de
colectividades profesionales o de otros sectores, que cuentan con un Consejo General
autonómico o nacional que las agrupa o federa, se produce en una u otra medida a través de
ésta Corporación de segundo grado. Hay que estar a lo que en cada sector disponga la
regulación legal y reglamentaria correspondiente.

III. EL COMPONENTE PERSONAL DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

1. El personal al servicio de los Poderes públicos

En el presente epígrafe, como su título indica, vamos a detenernos en el estudio de las clases
de personal al servicio de los Poderes públicos (2.1.1) antes de pasar revista a los principios
constitucionales (2.1.2) y a la normativa aplicable en esta materia (2.1.3).
1.1. Clases de personal
El empleo público se configura por el personal que desempeña funciones retribuidas en los
Poderes públicos al servicio de los intereses generales.
Este personal se clasifica en funcionarios, personal laboral, personal eventual y personal
directivo.
Nota: no todo el personal al servicio de la Administración es personal funcionario.
Caben muchas variantes.
Funcionarios
Los funcionarios se incorporan a la Administración mediante un nombramiento legal (no
contractual), a través de una relación estatutaria regulada por el Derecho administrativo y
prestan servicios profesionales (no de índole política) a cambio de una retribución, de
acuerdo con los conceptos y las cuantías fijadas a través de los presupuestos generales de
las Administraciones en las que prestan servicios. Como determina las leyes, determinados
puestos públicos solo pueden ser cubiertos por funcionarios.
Existen básicamente dos tipos de funcionarios: los funcionarios de carrera y los
funcionarios interinos.
Mientras los primeros prestan servicios con carácter permanente y figuran en las
correspondientes plantillas (art. 9 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Publico, en adelante EBEP), los segundos son aquellos que, por razones de
necesidad y urgencia, reciben un nombramiento como tales para el desempeño de funciones
propias de los funcionarios de carrera, cuando existan plazas vacantes que no sea posible
cubrir por aquéllos, en caso de sustitución transitoria de sus titulares o en otras
circunstancias previstas por las leyes (art. 10 EBEP). El nombramiento debe recaer en
personas que reúnan las condiciones exigidas para el ingreso en el cuerpo a que pertenece el
puesto de trabajo y habrá de ser revocado, en todo caso, cuando la plaza que desempeñe el
interino sea provista por el funcionario de carrera. En resumen, los funcionarios interinos
prestan servicios temporales.

Los funcionarios están agrupados en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas en

función de competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados, como veremos,
mediante procesos selectivos. Por ley estatal o autonómica, se determinarán estas
agrupaciones.
Los cuerpos y escalas se clasificarán, a su vez, entre los siguientes grupos y subgrupos,
teniendo en cuenta la titulación exigida para acceder a los mismos (artículo 76 del EBEP):
grupo A (título universitario de grado), grupo B (título de técnico superior), grupo C
(bachiller superior para el subgrupo C1 y graduado de educación secundaria obligatoria para
el subgrupo C2).

El personal laboral
El personal laboral es el que, en virtud de un contrato de trabajo formalizado por escrito,
presta servicios retribuidos por las Administraciones. Podrá ser fijo, es decir, por tiempo
indefinido, o temporal, en función de la duración del contrato.

El personal eventual
El personal eventual que, algunas veces, se clasifica en la categoría de los “funcionarios de
empleo”, junto con los interinos, es el que realiza funciones expresamente calificadas como
de confianza o asesoramiento especial en aquellos órganos de gobierno de las
Administraciones publicas que establezcan las leyes, siendo retribuidos con cargo a los
créditos presupuestarios consignados al efecto (art. 12 EBEP).
Su nombramiento y cese serán libres y, en todo caso, cesara cuando se produzca el cese de
la autoridad a la que presten sus funciones. Esta condición no podrá constituir mérito para
acceder a la condición de funcionario o para la promoción interna. No obstante le será
aplicable el régimen general de los funcionarios de carrera.
Nota: el personal eventual cesa con la autoridad a la que presten sus servicios.
El personal directivo
El personal directivo desarrolla funciones de dirección profesional en las Administraciones
públicas que, como tales, sean definidas en las normas específicas de cada Administración.
Corresponde al Gobierno del Estado a los gobiernos autonómicos establecer el régimen
jurídico específico de este tipo de personal, que deberá ser designado atendiendo a los
principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, mediante procedimientos que
garanticen la publicidad y la concurrencia (art. 13 EBEP).
El personal directivo estará sometido a evaluación con criterios de eficacia y eficiencia,
responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos fijados.
Las condiciones de empleo de este personal están excluidas del ámbito de la negociación
colectiva y, de reunir la condición de personal laboral, quedara sometido a una relación
laboral de carácter especial, llamada de alta dirección.

1.2. Principios constitucionales

En materia de función pública, como en cualquier otra materia, se aplica una serie de
principios constitucionales.
En realidad, la CE se ocupa directa o indirectamente del empleo público:
- al regular los derechos y libertades en general,
- en el Titulo IV relativo al Gobierno y a la Administración
- al enumerar las materias sobre las que el Estado ostenta competencia exclusiva
frente a las Comunidades autónomas.
Principios relativos a los derechos y libertades
En primer lugar, como acaba de indicarse, la CE se ocupa del empleo en el Capítulo II del
Título primero relativo a los “derechos y libertades”, con todas las consecuencias que deriva
de este tratamiento dentro del texto constitucional.
El primer precepto al que conviene hacer referencia aquí es el artículo 23.2, que establece
que los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.
El segundo de los preceptos importantes es el artículo 26, que prohíbe los “Tribunales de
Honor” en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales.
Finalmente, hemos de destacar el artículo 28, que permite el establecimiento de
peculiaridades en la regulación de los derechos de sindicación y de huelga de los funcionarios
públicos (desarrollado por el Real Decreto 1479/1988, de 9 de diciembre, por el que se
establecen las normas para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales en
situaciones de huelga en la Administración del Estado). Más precisamente, en su apartado
primero, el precepto citado indica que “La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este
derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina
militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”. En su
apartado segundo, se establece que “La ley que regule el ejercicio” del derecho a la huelga
“establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios
esenciales de la comunidad”.
 Nota: un funcionario que apoye una huelga puede verse obligado a trabajar para
garantizar la existencia de servicios mínimos. Esta limitación del derecho de huelga
se considera compatible con la Constitución.

Principios relativos a la regulación de la Administración

En segundo lugar, la CE se ocupa del empleo público en su regulación relativa al Gobierno y
a la Administración (Titulo IV). En particular, el articulo 103.3 indica que “La ley regulará el
estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación,
el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones”.
Podemos extraer de este precepto algunos principios importantes.
1) Se establece el principio de reserva de Ley en materia de función pública.
2) Al hablar del “estatuto de los funcionarios públicos”, este precepto opta claramente
por un régimen estatutario para los funcionarios públicos;
3) Este precepto establece unos principios que el legislador debe respetar en su
regulación de la función pública. Entre ellos destacan los principios de mérito y
capacidad como criterios de acceso a la función pública, así como el principio de
imparcialidad en la actuación de los funcionarios.

Principios relativos al reparto de competencias

En tercer lugar, finalmente, la CE incluye las bases del régimen estatutario de los
funcionarios” entre les competencias exclusivas del Estado en su artículo 149.1.18.
Ello implica, con arreglo a la dinámica teórica del binomio “bases-desarrollo”, que el Estado
es competente para establecer las bases de la regulación, mientras que las Comunidades
autónomas tienen atribuida la competencia para desarrollar las bases del Estado.
Conviene recordar asimismo que, con arreglo al artículo 149.1.7 de la CE, el Estado es
competente sobre legislación laboral (sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
Comunidades autónomas), lo que es particularmente relevante, como veremos, en lo que se
refiere a la regulación de las relaciones entre las Administraciones públicas y el personal
laboral a su servicio.

1.3. Normativa aplicable

En desarrollo de los artículos 103.3 y 149.1.18 de la CE, en los términos ya expuestos, el
Estado ha ido regulando los empleos públicos.
En la actualidad, la norma más importante en la materia es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que regula aquello que es común al conjunto
de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales
específicas aplicables al personal laboral a su servicio y destinadas a extender a este último
algunos principios, como los de mérito y capacidad en el acceso, y ciertas normas de
Derecho público, como el régimen de incompatibilidades. En resumen, sin merma de la
aplicación de la legislación laboral general en lo que proceda, el EBEP regula en el mismo
texto legal que articula la legislación básica del Estado sobre la función pública aquellas
peculiaridades de la relación laboral de empleo público, en virtud de la competencia que
atribuye al Estado el artículo 149.1.7 de la CE.

En desarrollo del EBEP, el legislador estatal y el de las Comunidades autónomas, en el

ámbito de sus respectivas competencias, habrán de aprobar o modificar las leyes de función
pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración local,
respetando en este último caso la autonomía organizativa de las entidades locales. Dichas
leyes podrán ser, asimismo, generales o referirse a sectores específicos de la función pública
que lo requieran (personal docente, personal de los servicios de salud, etc.).
Conviene precisar que el EBEP no se aplica de manera directa a determinados colectivos de
personal con legislación específica: personal funcionario de los órganos parlamentarios, de
los órganos constitucionales del Estado, Jueces, Magistrados, Fiscales, personal militar,
notarios, registradores, etc. (artículo 4 del EBEP).

En el Estado, cabe hacer referencia esencialmente al Decreto 315/64, de 7 de febrero, por el

que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado y a la Ley 30/1984, de 2
de agosto, de medidas para la reforma de la función publica

Por lo que se refiere a la normativa aplicable al empleo público en las Comunidades

autónomas, hay que estar a la normativa propia adoptada por cada Comunidad autónoma en
desarrollo del artículo 149.1.18 de la CE y de la legislación básica del Estado

Por lo que se refiere a la normativa aplicable al empleo público en las Entidades locales,
conviene hacer referencia, por un lado, a la Ley de Bases de Régimen Local, cuyo Título VII
(artículos 89 a 104 bis), esta rubricado “personal al servicio de las Entidades locales” y, por
otro lado, al Título VII del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia
de régimen local aprobado por el Real Decreto 781/1986, de 18 de abril (artículos 126 a
177).

2. La relación funcionarial
Para abordar el estudio de la relación funcionarial, nos parece importante detenernos en el
estudio de su naturaleza jurídica (2.1) antes de analizar los siguientes aspectos: la
adquisición de la condición de funcionario (2.2), las situaciones administrativas de los
funcionarios (2.3), la extinción de la relación funcionarial o pérdida de la condición de
funcionario (2.4), los derechos y deberes de los funcionarios (2.5) y el régimen disciplinario
(2.6).
2.1. Naturaleza jurídica
La relación funcionarial tiene una naturaleza legal y reglamentaria, es decir, estatutaria, al
contrario de la relación que vincula la Administración con su personal laboral.
De esta característica se desprende que el funcionario tendrá con respecto a la
Administración, en cada momento, los derechos y deberes establecidos en las leyes y en los
reglamentos que regulan su régimen jurídico, es decir, su estatuto. Fuera de estas normas,
no hay derechos ni deberes que valgan.
En esencia: la relación funcionarial tiene una naturaleza estatutaria, al contrario de
la que vincula a la Administración con su personal laboral, que tiene una naturaleza
contractual.
Por otra parte, estos derechos y deberes subsistirán en cuanto no se modifiquen las normas
en cuestión.
Además, el régimen establecido con carácter general en el estatuto de los funcionarios no
podrá ser modificado singularmente por la Administración en perjuicio o ventaja de alguno o
algunos de ellos, en virtud del principio de legalidad y del principio de inderogabilidad
singular de los reglamentos, al que hemos hecho referencia en las UU.DD 3 y 4.
Finalmente, si la Administración desconoce o viola los principios y las reglas contenidas en
ese estatuto, sus actos podrán ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.

2.2. Adquisición de la condición de funcionario

Consideraciones previas
La condición de funcionario se adquiere por el cumplimiento de una serie de requisitos
(artículo 62 del EBEP):
1) Superar las pruebas de selección y, en su caso, los cursos de formación o las
practicas que sean procedentes (dependiendo del tipo funcionarial) y acreditar la
reunión de los requisitos y condiciones exigidas por la convocatoria;
 2) Ser nombrado por la autoridad competente, con publicación del nombramiento en el
diario oficial correspondiente;
3) Prestar el juramento o la promesa legalmente establecida;

4) Tomar posesión dentro del plazo de un es desde la notificación del nombramiento.

De estos requisitos se desprende que la condición de funcionario no se adquiere por el simpe
hecho de superar las pruebas o los procesos selectivos.
La fecha a tener en cuenta a todos los efectos para los funcionarios es la de su
nombramiento, salvo en lo que se refiere a los efectos económicos, que comienzan a
producirse a partir de la toma de posesión.

Sistemas de selección
El EBEP, en su artículo 55, establece que la selección del personal funcionario (al igual que el
laboral) ha de realizarse con arreglo a procedimientos que garanticen los principios de
igualdad, mérito y capacidad, publicidad, transparencia, imparcialidad y profesional de los
órganos de selección.
Con carácter general, los sistemas selectivos de funcionarios son los siguientes.
La oposición: consiste en pruebas de comprobación de conocimiento y capacidad. Hemos
de diferenciar dos tipos de oposiciones. El primero es el ingreso libre y el segundo es el de
promoción interna, reservado al personal que ya pertenece a la Administración. La
promoción interna consta de una fase de oposición y otra de concurso y existen tres clases:
1) para funcionarios (ascenso de categoría); 2) para personal laboral fijo con ascenso de
categoría; 3) para personal laboral fijo sin ascenso de categoría.

El concurso-oposición: además de las pruebas antes mencionadas, se valoran los méritos

de los aspirantes sin que en ninguna caso la puntuación otorgada a éstos pueda determinar
por si misma el resultado de la selección. Dentro del concurso-oposición, encaja el sistema
de consolidación de empleo temporal y en él pueden participar tanto el personal que ocupa
ya esas plazas (como personal laboral temporal) como las personas que no están en la
Administración.

El concurso: previsto excepcionalmente en la ley y consiste únicamente en la valoración de

méritos (artículo 61 del EBEP). Un tipo específico es el sistema de bolsa de empleo, en el que
no hay un número determinado de plazas. Las personas que se presenten pueden entrar a
trabajar como interinos o personal laboral, dependiendo de la convocatoria.

Libre designación

Requisitos generales para participar en los procesos selectivos

Al margen de otros requisitos específicos establecidos en las leyes, constituyen requisitos
generales los siguientes (artículo 56 del EBEP):
1) Ostentar la nacionalidad española, con el matiz de que los nacionales de los Estados
miembros de la Unión europea pueden acceder en igualdad de condiciones a los
empleos públicos salvo para aquellos puesto excepcionados por los órganos de
gobierno de las Administraciones publicas conforme a lo dispuesto en el artículo 57
del EBEP. Lo mismo ocurre con el cónyuge de los españoles y de los nacionales de
aquellos Estados, sus descendientes, los de su cónyuge y las personas incluidas en el
ámbito de aplicación de los Tratados internacionales celebrados por la Unión europea
y ratificados por España;
2) Poseer la capacidad funcionarial para el desempeño de las tareas correspondientes.
No obstante, en las ofertas de empleo público, se ha de reservar un cupo no inferior
a 5% de las vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad;
3) Tener cumplidos 16 años y no exceder, en su caso, de la edad máxima de jubilación
forzosa;
4) No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio de cualquiera
de las Administraciones públicas, ni hallarse inhabilitado por resolución judicial para
el empleo o cargos públicos;
5) Poseer la titulación exigida.

2.3. Situaciones administrativas

A lo largo de su relación con la Administración, los funcionarios puede encontrarse en
diversas situaciones previstas en el artículo 85 del EBEP: el servicio activo, los servicios
especiales, el servicio en otras Administraciones públicas, la excedencia y la suspensión de
funciones.
Servicio activo: se encuentran en esta situación los funcionarios que prestan servicios en
su condición en la Administración en la que se encuentran destinados. Se trata de la
situación normal y ordinaria de los funcionarios. El artículo 86 del EBEP precisa que se hallan
en esta situación de servicio activo quienes presten servicios en su condición de funcionarios
públicos cualquiera que sea la Administración u Organismo Público o entidad en el que se
encuentren destinados y no les corresponda quedar en otra situación. Por lo que se refiere a
su estatuto, el mismo precepto anade que los funcionarios de carrera en situación de servicio
activo gozan de todos los derechos inherentes a su condición de funcionarios y quedan
sujetos a los deberes y responsabilidades correspondientes. Se regirán por las normas de
este Estatuto y por la normativa de función pública de la Administración Pública en que
presten servicios.

Servicios especiales: se encuentran en esta situación los funcionarios designados o

nombrados para ocupar determinados cargos de carácter político o adscritos a determinados
órganos o poderes constitucionales o estatutarios. El artículo 87 dispone en relación con esta
situación administrativa que los funcionarios de carrera serán declarados en situación de
servicios especiales:
 - a) Cuando sean designados miembros del Gobierno o de los órganos de gobierno de
las Comunidades Autónomas, miembros de las Instituciones de la Unión Europea o
de las Organizaciones Internacionales, o sean nombrados altos cargos de las citadas
Administraciones Públicas o Instituciones.
- b) Cuando sean autorizados para realizar una misión por periodo determinado
superior a seis meses en Organismos Internacionales, Gobiernos o Entidades
Públicas extranjeras o en programas de cooperación internacional.
- c) Cuando sean nombrados para desempeñar puestos o cargos en Organismos
Públicos o entidades, dependientes o vinculados a las Administraciones Públicas que,
de conformidad con lo que establezca la respectiva Administración Pública, estén
asimilados en su rango administrativo a altos cargos.
- d) Cuando sean adscritos a los servicios del Tribunal Constitucional o del Defensor
del Pueblo o destinados al Tribunal de Cuentas.
- e) Cuando accedan a la condición de Diputado o Senador de las Cortes Generales o
miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, con la
precisión de que aquellos que pierdan dicha condición por disolución de las
correspondientes Cámaras o terminación del mandato de las mismas podrán
permanecer en la situación de servicios especiales hasta su nueva constitución.
- f) Cuando se desempeñen cargos electivos retribuidos y de dedicación exclusiva en
las Asambleas de las Ciudades de Ceuta y Melilla y en las Entidades Locales, cuando
se desempeñen responsabilidades de órganos superiores y directivos municipales y
cuando se desempeñen responsabilidades de miembros de los órganos locales para
el conocimiento y la resolución de las reclamaciones económico-administrativas.
- g) Cuando sean designados para formar parte del Consejo General del Poder Judicial
o de los Consejos de Justicia de las Comunidades Autónomas.
- h) Cuando sean elegidos o designados para formar parte de los Órganos
Constitucionales o de los Órganos Estatutarios de las Comunidades Autónomas u
otros cuya elección corresponda al Congreso de los Diputados, al Senado o a las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
- i) Cuando sean designados como personal eventual por ocupar puestos de trabajo
con funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político y
no opten por permanecer en la situación de servicio activo.
- j) Cuando adquieran la condición de funcionarios al servicio de organizaciones
internacionales.
- k) Cuando sean designados asesores de los grupos parlamentarios de las Cortes
Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
- l) Cuando sean activados como reservistas voluntarios para prestar servicios en las
Fuerzas Armadas.
El precepto citado anade que quienes se encuentren en situación de servicios especiales
percibirán las retribuciones del puesto o cargo que desempeñen y no las que les
correspondan como funcionarios de carrera, sin perjuicio del derecho a percibir los trienios
que tengan reconocidos en cada momento. Ademas, el tiempo que permanezcan en tal
situación se les computará a efectos de ascensos, reconocimiento de trienios, promoción
interna y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación. No será de
aplicación a los funcionarios públicos que, habiendo ingresado al servicio de las instituciones
comunitarias europeas, o al de Entidades y Organismos asimilados, ejerciten el derecho de
transferencia establecido en el estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas.
Por lo demás, los funcionarios que se encuentren en situación de servicios especiales tendrán
derecho, al menos, a reingresar al servicio activo en la misma localidad, en las condiciones y
con las retribuciones correspondientes a la categoría, nivel o escalón de la carrera
consolidados, de acuerdo con el sistema de carrera administrativa vigente en la
Administración Pública a la que pertenezcan. Tendrán, asimismo, los derechos que cada
Administración Pública pueda establecer en función del cargo que haya originado el pase a la
mencionada situación. En este sentido, las Administraciones Públicas velarán para que no
haya menoscabo en el derecho a la carrera profesional de los funcionarios públicos que
hayan sido nombrados altos cargos, miembros del Poder Judicial o de otros órganos
constitucionales o estatutarios o que hayan sido elegidos Alcaldes, retribuidos y con
dedicación exclusiva, Presidentes de Diputaciones o de Cabildos o Consejos Insulares,
Diputados o Senadores de las Cortes Generales y miembros de las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas. Como mínimo, estos funcionarios recibirán el mismo
tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se
establezca para quienes hayan sido Directores Generales y otros cargos superiores de la
correspondiente Administración Pública.

Servicios en otras administraciones públicas: se encuentran en esta situación los

funcionarios que, en virtud de los procesos de transferencia o por procedimiento de provisión
de puestos de trabajo, obtienen destino en otra Administración. Según el artículo 88 del
EBEP, mas precisamente, los funcionarios de carrera que, en virtud de los procesos de
transferencias o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, obtengan destino
en una Administración Pública distinta, serán declarados en la situación de servicio en otras
Administraciones Públicas. Se mantendrán en esa situación en el caso de que por disposición
legal de la Administración a la que acceden se integren como personal propio de ésta.
En el marco de esta situacion, los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas se
integran plenamente en la organización de la Función Pública de las mismas, hallándose en
la situación de servicio activo en la Función Pública de la Comunidad Autónoma en la que se
integran. Las Comunidades Autónomas al proceder a esta integración de los funcionarios
transferidos como funcionarios propios, respetarán el Grupo o Subgrupo del cuerpo o escala
de procedencia, así como los derechos económicos inherentes a la posición en la carrera que
tuviesen reconocido. Conviene precisar que los funcionarios transferidos mantienen todos sus
derechos en la Administración Pública de origen como si se hallaran en servicio activo de
acuerdo con lo establecido en los respectivos Estatutos de Autonomía. Se reconoce la
igualdad entre todos los funcionarios propios de las Comunidades Autónomas con
independencia de su Administración de procedencia.
Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas que
se encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los
sistemas de provisión previstos en el EBEP, se rigen por la legislación de la Administración en
la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la
Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de
puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la
Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo
en su cuerpo o escala de origen.
Finalmente, los funcionarios que reingresen al servicio activo en la Administración de origen,
procedentes de la situación de servicio en otras Administraciones Públicas, obtendrán el
reconocimiento profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional
y sus efectos sobre la posición retributiva conforme al procedimiento previsto en los
Convenios de Conferencia Sectorial y demás instrumentos de colaboración que establecen
medidas de movilidad interadministrativa, previstos en el artículo 84 del EBEP. En defecto de
tales Convenios o instrumentos de colaboración, el reconocimiento se realizará por la
Administración Pública en la que se produzca el reingreso.

Excedencia: que puede adoptar las modalidades de excedencia voluntaria por interés
particular o por agrupación familiar, por cuidado de familiares o por razón de violencia de
género. El artículo 89 del EBEP establece la duración, los efectos y los derechos básicos de
los funcionarios en cada situación.
Así, se indica que los funcionarios de carrera podrán obtener la excedencia voluntaria por
interés particular cuando hayan prestado servicios efectivos en cualquiera de las
Administraciones Públicas durante un periodo mínimo de cinco años inmediatamente
anteriores. No obstante, las normas de desarrollo del EBEP podrán establecer una duración
menor del periodo de prestación de servicios exigido para que el funcionario de carrera
pueda solicitar la excedencia y se determinarán los periodos mínimos de permanencia en la
misma. Conviene precisar que la concesión de excedencia voluntaria por interés particular
quedará subordinada a las necesidades del servicio debidamente motivadas. No podrá
declararse cuando al funcionario público se le instruya expediente disciplinario. Procederá
declarar de oficio la excedencia voluntaria por interés particular cuando finalizada la causa
que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, se incumpla la
obligación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que se determine
reglamentariamente. Finalmente, quienes se encuentren en situación de excedencia por
interés particular no devengarán retribuciones, ni les será computable el tiempo que
permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de
Seguridad Social que les sea de aplicación.
En relación con la excedencia por agrupación familiar, se establece que podrá concederse sin
el requisito de haber prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones
Públicas durante el periodo establecido a los funcionarios cuyo cónyuge resida en otra
localidad por haber obtenido y estar desempeñando un puesto de trabajo de carácter
definitivo como funcionario de carrera o como laboral fijo en cualquiera de las
Administraciones Públicas, Organismos públicos y Entidades de Derecho público
dependientes o vinculados a ellas, en los Órganos Constitucionales o del Poder Judicial y
Órganos similares de las Comunidades Autónomas, así como en la Unión Europea o en
Organizaciones Internacionales. Ha de precisarse que quienes se encuentren en situación de
excedencia voluntaria por agrupación familiar no devengarán retribuciones, ni les será
computable el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de ascensos, trienios y
derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de aplicación.
Por lo que se refiere a la excedencia para atender al cuidado de hijos, se indica que los
funcionarios de carrera tendrán derecho a un período adaptado tanto cuando lo sea por
naturaleza como por adopción o acogimiento permanente o preadoptivo, a contar desde la
fecha de nacimiento o, en su caso, de la resolución judicial o administrativa.
Los funcionarios también tendrán derecho a un período de excedencia de duración no
superior a tres años, para atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo,
hasta el segundo grado inclusive de consanguinidad o afinidad que por razones de edad,
accidente, enfermedad o discapacidad no pueda valerse por sí mismo y no desempeñe
actividad retribuida. El período de excedencia será único por cada sujeto causante. Cuando
un nuevo sujeto causante diera origen a una nueva excedencia, el inicio del período de la
misma pondrá fin al que se viniera disfrutando. En el caso de que dos funcionarios generasen
el derecho a disfrutarla por el mismo sujeto causante, la Administración podrá limitar su
ejercicio simultáneo por razones justificadas relacionadas con el funcionamiento de los
servicios. El tiempo de permanencia en esta situación será computable a efectos de trienios,
carrera y derechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. El puesto de
trabajo desempeñado se reservará, al menos, durante dos años. Transcurrido este periodo,
dicha reserva lo será a un puesto en la misma localidad y de igual retribución. Los
funcionarios en esta situación podrán participar en los cursos de formación que convoque la
Administración.
En relación con la excedencia motivada por la violencia de género, se indica que las
funcionarias, para hacer efectiva su protección o su derecho a la asistencia social integral,
tendrán derecho a solicitar la situación de excedencia sin tener que haber prestado un
tiempo mínimo de servicios previos y sin que sea exigible plazo de permanencia en la misma.
Durante los seis primeros meses tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo que
desempeñaran, siendo computable dicho período a efectos de antigüedad, carrera y
derechos del régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. Cuando las actuaciones
judiciales lo exigieran se podrá prorrogar este periodo por tres meses, con un máximo de
dieciocho a fin de garantizar la efectividad del derecho de protección de la víctima. Durante
los dos primeros meses de esta excedencia la funcionaria tendrá derecho a percibir las
retribuciones íntegras y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo.

Suspensión de funciones: situación debida a un proceso judicial dictado en causa criminal

o en virtud de sanción disciplinaria, que priva al funcionario durante el tiempo que establezca
del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a su condición (artículo 90
del EBEP). Si excede de 6 meses, determinara la pérdida del puesto de trabajo. La
suspensión firme por sanción disciplinaria no podrá exceder de seis años. El funcionario
declarado en la situación de suspensión de funciones no podrá prestar servicios en ninguna
Administración Pública ni en los Organismos públicos, Agencias, o Entidades de derecho
público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o
sanción. Cabe indicar que podrá acordarse la suspensión de funciones con carácter
provisional con ocasión de la tramitación de un procedimiento judicial o expediente
disciplinario, en los términos establecidos en este Estatuto.
2.4. Extinción o pérdida de la condición de funcionario
La extinción o pérdida de la condición de funcionario es la ruptura de la relación de servicio
entre el funcionario y la Administración. Podemos distinguir entre causa normal y causas
anormales de la extinción o pérdida de la condición de funcionario (artículo 63 del EBEP).
Causa normal: jubilación
La causa normal de la pérdida de la condición de funcionario es la jubilación, que puede
revestir diversas modalidades (artículo 67 del EBEP).
Jubilación voluntaria: a petición del interesado y cuando se reúnan los requisitos y las
condiciones previstas en el régimen de seguridad social aplicable; en principio, cuando haya
cumplidos 60 años de edad y tenga reconocidos 30 a servicio de la Administración

Jubilación forzosa: que se declarara de oficio al cumplir el funcionario los 65 años de edad,
si bien cabe solicitar la prolongación hasta los 70 años.

Causas anormales
Estas causas son la renuncia, la pérdida de la nacionalidad, la separación del servicio, la
penal principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público.
Renuncia: decisión voluntaria del funcionario que será aceptada expresamente por la
Administración salvo que esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su
contra auto de procesamiento (artículo 64 del EBEP). La renuncia habrá de ser manifestada
por escrito y será aceptada expresamente por la Administración y no inhabilita para ingresar
de nuevo en la Administración Pública a través del procedimiento de selección establecido.

Pérdida de la nacionalidad: pérdida de la nacionalidad española o de la que hubiese sido

tenido en cuenta para el nombramiento salvo que, simultáneamente, se adquiera la
nacionalidad de alguno de aquellos otros Estados validos a esos efectos (artículo 65 del
EBEP).

Separación del servicio: supuesto de sanción disciplinaria por la comisión de faltas muy
graves, cuando la misma tenga carácter firme.

Pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público:

en ambos casos, se requiere la firmeza de la sentencia que la imponga, conllevando la
pérdida de la condición respectos a todos los empleos o cargos que tuviere el funcionario o
únicamente respecto a los especificados en aquélla (artículo 66 del EBEP). Con carácter
excepcional, cabe conceder la rehabilitación de condición de funcionario, de concurrir las
circunstancias previstas en el artículo 68 del EBEP.

2.5. Derechos y deberes

Derechos
El artículo 14 del EBEP establece los derechos individuales y el artículo 15 de la misma
norma enumera los derechos individuales que se ejercen de forma colectiva
Derechos de carácter individual:
- Derecho a la inamovilidad. Se trata de un derecho a la condición de por vida, salvo
en casos de sanciones, pero no se trata de un derecho a la permanencia en un
determinado puesto de trabajo. El artículo 81 del EBEP permite, por ejemplo, los
traslados.
Nota: el derecho a la inamovilidad no equivale a la permanencia en un determinado
puestos de trabajo. Por ejemplo se admiten los traslados forzosos.
- Derecho al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición
profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
- Derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según
principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación
de sistemas objetivos y transparentes de evaluación (artículos 17 y 18 del EBEP). El
derecho a la progresión profesional podrán consistir en la aplicación de la modalidad
de carrera horizontal (mejora de grado o categoría sin necesidad de cambio de
puesto de trabajo) o vertical (ascenso en la estructura de puestos de trabajo). En
cuanto a la promoción interna, el EBEP la facilita a todos los empleados que
adquieran las competencias y los requisitos necesarios para progresar en su carrera,
sin limitación de oportunidades exigiendo procesos selectivos para llevarlas a cabo.
Nota: la progresión en la carrera profesional y la promoción interna están
condicionadas por los resultados de las evaluaciones a las que han de someterse
los funcionarios (artículo 20 del EBEP). Dichas evaluaciones influyen también en el
nivel retributivo.
- Derecho a percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio. Las
retribuciones se clasifican en básicas y complementarias (artículo 21 del EBEP). Las
primeras están integradas por el sueldo y por los trienios. Las segundas son las que
retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional, el
rendimiento o los resultados alcanzados, y se han de establecer en las respectivas
leyes atendiendo a los factores del artículo 24 de EBEP, actualmente conocidos como
complemento de destino, específico o de productividad, entre otros.
- Derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde
preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar.
- Derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los
procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia
del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos
- Derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus
conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral.
- Derecho al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en
el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral.
- Derecho a la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico,
género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad,
edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
- Derecho a la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal,
familiar y laboral.
- Derecho a la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico.
- Derecho a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
- Derecho a las vacaciones, descansos, permisos y licencias. Las Administraciones
determinarán los supuestos de concesión de permisos a los funcionarios, sus
requisitos, efectos y duración, y, en defecto de reglas, se aplicarán los preceptos del
artículo 48 del EBEP. Los funcionarios tendrán derecho a disfrutar como mínimo,
durante cada año natural, de unas vacaciones retribuidas de 22 días hábiles
- Derecho a la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las normas
aplicables.
- Derecho a las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al régimen que
les sea de aplicación (Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio).
 - Derecho la libre asociación profesional.

Derechos individuales que se ejercen de forma colectiva:

- derecho a la libertad sindical,
- derecho a la negociación colectiva,

- derecho a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo,

- derecho al ejercicio de huelga (con la garantía del mantenimiento de los servicios
esenciales de la comunidad, a través de la técnica de los servicios mínimos: Real
Decreto 1479/1988, de 9 de diciembre, por el que se establecen las normas para
garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales en situaciones de huelga en
la Administración del Estado),
- derecho de reunión,
- derecho al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo.

Deberes
El principal deber de los funcionarios es el fiel y diligente desempeño de las tareas que tiene
asignadas y el de velar por los intereses generales, con sujeción y observancia de la
Constitución y el ordenamiento jurídico, actuando con arreglo a los principios establecidos
por el artículo 52 del EBEP.
Algunos de estos principios tienen un carácter ético. Se trata de los principios de integridad,
neutralidad, imparcialidad, lealtad, buena fe, dedicación, transparencia, eficacia,
confidencialidad, secreto (en su caso), etc.
Otros principios se refieren a la conducta. Es el caso de los principios de ejemplaridad,
austeridad, accesibilidad, honradez, atención al ciudadano, etc.
Con referencia a los deberes de los funcionarios, cabe detenerse en el régimen de
incompatibilidades que se les aplica. En efecto, se prohíbe el desempeño efectivo de más de
un empleo en la Administración o, salvo excepciones especialmente justificadas, la
compatibilidad para desempeñar otro tipo de puestos o para realizar actividades en el ámbito
privado.
La Ley 53/1984, modificada en parte por el EBEP, establece el régimen y ámbito de
aplicación, que abarca todas las funciones al servicio de las Administraciones pública, y
cualquier remuneración, aunque su devengo sea ocasional. Salvo las previsiones dispuestas
para el personal docente y sanitario, se requiere previa y expresa autorización de
compatibilidad para el ejercicio de una segunda actividad.

2.6. Régimen disciplinario

Los funcionarios se someten a un régimen disciplinario y a un sistema de faltas que se
concretan en la definición de los incumplimientos a los deberes establecidos en su estatuto.
Cuando se den las circunstancias de infracción, la Administración les exigirá la
correspondiente responsabilidad disciplinaria a través del correspondiente procedimiento
administrativo
Faltas
El artículo 95 del EBEP distingue entre faltas muy graves, graves y leves.

Entre las primeras, se encuentran el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y

a los respectivos Estatutos de Autonomía; toda actuación que suponga discriminación por
razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación
sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o
circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión
o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón
de sexo; el abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas
o funciones que tienen encomendadas; la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales
que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos; la publicación o utilización
indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón
de su cargo o función; la negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por
Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que provoque su difusión o
conocimiento indebido; el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al
puesto de trabajo o funciones encomendadas; la violación de la imparcialidad, utilizando las
facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito; la
desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan
infracción manifiesta del ordenamiento jurídico; la prevalencia de la condición de empleado
público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro; la obstaculización al ejercicio
de las libertades públicas y derechos sindicales; la realización de actos encaminados a
coartar el libre ejercicio del derecho de huelga; el incumplimiento de la obligación de atender
los servicios esenciales en caso de huelga; el incumplimiento de las normas sobre
incompatibilidades cuando ello dé lugar a una situación de incompatibilidad; la
incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; el acoso laboral. También
serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cortes
Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los
convenios colectivos en el caso de personal laboral.

Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea
Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el
caso de personal laboral, atendiendo el grado en que se haya vulnerado la legalidad, la
gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración
o de los ciudadanos y el descrédito para la imagen pública de la Administración.

Finalmente, las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP determinarán
el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.

Sanciones

Por razón de las faltas cometidas podrán imponerse las siguientes sanciones (artículo 96 del
EBEP): separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios
interinos comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la
comisión de faltas muy graves; despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá
sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de
un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban; suspensión
firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración
máxima de 6 años; traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el
período que en cada caso se establezca; demérito, que consistirá en la penalización a efectos
de carrera, promoción o movilidad voluntaria; apercibimiento; cualquier otra que se
establezca por Ley.

El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad,

descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración
o reincidencia, así como el grado de participación.

Prescripción
Según el artículo 97 del EBEP, las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las
graves a los 2 años y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves
prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las impuestas por
faltas leves al año. El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se
hubiera cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas. El
de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora.

Procedimiento disciplinario y medidas provisionales

El artículo 98 del EBEP regula el procedimiento disciplinario así como el tema de las medidas
provisionales. Según este precepto, no podrá imponerse sanción por la comisión de faltas
muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido. La imposición
de sanciones por faltas leves se llevará a cabo por procedimiento sumario con audiencia al
interesado.

En su apartado segundo, el precepto citado exige que el procedimiento disciplinario que se

establezca en el desarrollo de este Estatuto se estructurará atendiendo a los principios de
eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de
defensa del presunto responsable. En el procedimiento quedará establecido la debida
separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos.

Se contempla en el apartado tercero la posibilidad de adoptar mediante resolución motivada

medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera
recaer. La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente
disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento
imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la
tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la
prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de
desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis
meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo. El funcionario suspenso provisional tendrá
derecho a percibir durante la suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las
prestaciones familiares por hijo a cargo.

Cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario deberá devolver lo

percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la suspensión provisional no llegara a
convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario la
diferencia entre los haberes realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se
hubiera encontrado con plenitud de derechos. El tiempo de permanencia en suspensión
provisional será de abono para el cumplimiento de la suspensión firme. Cuando la suspensión
no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio
activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de
trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde
la fecha de suspensión.