2004 Seguridad y Sistema de Administracion de Justicia

Seguridad y sistema de administración de justicia 1
SEGURIDAD Y SISTEMA DE
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Productos generados por los grupos de trabajo
2 Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
SEGURIDAD Y SISTEMA DE
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Productos generados por los grupos de trabajo
Hacia una Política de Seguridad Ciudadana

-POLSEC-
© Hacia una Política de Seguridad Ciudadana ® Programa de las Naciones Unidas para el
(POLSEC), 2004 Desarrollo (PNUD), 2004
11 avenida 15-15, zona 10 Europlaza, 5a avenida 5-55 zona 14,

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Carlos Ramiro Martínez Alvarado
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
I. SEGURIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS
LA SEGURIDAD PREVENTIVA EN LA SEGURIDAD CIUDADANA 13

1. Seguridad nacional y seguridad pública 13
2. Seguridad ciudadana y delito 17
3. La seguridad preventiva en la política de seguridad ciudadana 25
DESARROLLO SOCIAL Y POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SEGU-

RIDAD PREVENTIVA Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO 29
1. De los valores nacionales a las políticas públicas 29
2. Las políticas públicas 34
3. La política pública de seguridad preventiva y la prevención del delito 36
4. El papel de las políticas de desarrollo en la seguridad ciudadana y la
prevención del delito 39
PREVENCIÓN EN GUATEMALA
1. Una visión crítica de las acciones de prevención en Guatemala: análisis
y consideraciones sobre la prevención del delito por parte de la PNC 45
2. Actores para una política de la prevención 55
3. Funciones de los actores en la prevención 58
4. Marco normativo para las tareas de prevención 63
UN MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA PARA GUATEMALA 71

1. Relaciones policía-comunidad 71
2. Criterios de eficiencia en la labor policial 73
3. Criterios básicos para una Policía Comunitaria en Guatemala 74
4. Problemas derivados de las relaciones policía-comunidad 75
5. Estrategias para un modelo de policía de orientación comunitaria 76
6. La actividad policial de orientación comunitaria en Guatemala 78
7. El modelo de Policía Comunitaria 79
8. Algunas estrategias de Policía Comunitaria 83
BIBLIOGRAFÍA 85
II. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
REAGRUPAMIENTO DE LAS FUNCIONES DE SEGURIDAD

EN UN MINISTERIO ESPECÍFICO 91
1. Redefinición de las funciones de seguridad 91
2. Adaptación constitucional y legal de un nuevo modelo ministerial 93
3. Un nuevo modelo de institucionalidad 98
4. Conclusiones 102
CREACIÓN DE LA ACADEMIA DE FORMACIÓN DEL SECTOR

SEGURIDAD 103
1. Justificación 103
2. Problemática actual 104
3. Propuesta 106
PROPUESTA DE RE-ESTRUCTURACIÓN DEL MINISTERIO

PÚBLICO PARA HACER SU FUNCIONAMIENTO ACORDE
AL PROCEDIMIENTO ACUSATORIO FORMAL 111
2. Objetivo general de la propuesta 112
3. Objetivos específicos 113
4. El proceso penal y el sistema de justicia criminal 113
5. Proceso inquisitivo y acusatorio 114
6. Puesta en práctica de la reforma procesal penal en Guatemala 115
7. Funciones del Ministerio Público en el sistema acusatorio 117
8. Características principales de la etapa de investigación en el proceso
penal guatemalteco 118
9. Objetivos de la etapa de investigación 121
10. Estructura actual de la Fiscalía Distrital metropolitana, Oficina de
Atención Permanente y Fiscalía Distrital 125
11. Comentarios relacionados con la actual estructura del Ministerio Público 126
12. ¿Cómo puede entonces reestructurarse el Ministerio Público? 128
PROPUESTA PARA OPERATIVIZAR LOS CONVENIOS ENTRE EL

MINISTERIO PÚBLICO Y LA POLICÍA NACIONAL CIVIL 131
2. Contenido de la propuesta 132
3. Objetivo general 133
5. Procedimiento 133
6. Nombramiento de enlace institucional con el espacio de coordinación
conforme a los convenios firmados 135
7. Conclusiones 135
PROPUESTA DE SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO INTERINSTITU-

CIONAL DE UNIFICACIÓN E INTEGRACIÓN DE LOS LABORA-
TORIOS DE INVESTIGACIÓN Y SERVICIO MÉDICO FORENSE
ENTRE EL MINISTERIO DE GOBERNACIÓN, EL MINISTERIO
PÚBLICO Y EL ORGANISMO JUDICIAL 137
2. Propuesta 139
3. Objetivo general 141
5. Procedimiento 141
6. Conclusiones 142
7. Propuesta de anteproyecto 142
PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE INVES-

TIGACIÓN CRIMINAL 147
RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA EL FORTALECIMIENTO

DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
EN GUATEMALA 149
1. Policía Nacional Civil 149
2. Organismo Judicial 154
3. Sistema penitenciario 156
PROPUESTA DE CONFORMACIÓN E INTEGRACIÓN DE UN

CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD 159
1. Parte considerativa 159
2. Misión del Consejo Asesor de Seguridad 161
3. Funciones del Consejo Asesor de Seguridad 161
4. Facultades 162
5. Composición y estructura 163
6. Perfil de los consejeros y del secretario técnico 164
7. Integración del Consejo Asesor de Seguridad 164
8. Pautas generales de funcionamiento 166
BIBLIOGRAFÍA 171
SIGLAS Y ABREVIATURAS 173
LISTADO DE GRUPOS DE TRABAJO 175

INTRODUCCIÓN
La intención de estimular un diálogo intersectorial entre diversas instituciones —públicas

y privadas— en torno al tema de la seguridad en lo cotidiano, busca aportar una visión
global de la temática central del proyecto —la seguridad ciudadana— articulada a los ejes
complementarios —desarrollo humano y administración de justicia— que le confieren su
carácter estructural. Aunque por motivos metodológicos debimos trabajar mediante
tres grupos separados, la actividad y los resultados de cada grupo guardan coherencia
con la temática central y con sus ejes principales.
En este tomo en particular, encontrarán los productos generados por los grupos
de trabajo, haciendo especial énfasis en el fortalecimiento de la institucionalidad de la
seguridad ciudadana, a partir del enfoque global que aporta una visión de la seguridad
preventiva y los derechos humanos, para aterrizar en propuestas específicas que
pretenden mejorar el funcionamiento de las instituciones del sistema de administración de
justicia.
Esta visión de conjunto es tan sólo el inicio de algo que, esperamos, pueda colaborar
a construir colectivamente un camino seguro que nos lleve a ejecutar las reformas
indispensables al sector seguridad, a partir de sucesivas aproximaciones y desarrollos
—conceptuales y empíricos— como producto del esfuerzo de investigación, cuyos
participantes se acercan a una realidad al mismo tiempo que aprenden a investigarla.
I
SEGURIDAD PREVENTIVA
Y DERECHOS HUMANOS
LA SEGURIDAD PREVENTIVA EN
LA SEGURIDAD CIUDADANA
1. SEGURIDAD NACIONAL Y SEGURIDAD PÚBLICA

El modelo de seguridad guatemalteco está marcado por el enfrentamiento armado
interno, que alteró en forma profunda el tejido social comunitario y la forma de
relacionamiento de los sectores y personas. En esa etapa se construyó un modelo de
seguridad basado en el autoritarismo, la violencia, la fuerza, el uso de las armas y la
sospecha. El tipo de soluciones aplicado en el ámbito de la seguridad tiende al castigo
y a la represión, más que a la prevención del delito.
El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una
Sociedad Democrática (AFPC) desarrolló una Agenda de Seguridad basada en un
concepto ampliado, que plantea que la paz firme y duradera requiere del respeto de los
derechos humanos y del carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la nación
guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, la participación
social y, por ende, el orden constitucional democrático.
Lo anterior presupone la modificación del modelo de seguridad hacia un modelo

de carácter incluyente, dialogante, horizontal, que tome en cuenta las necesidades
diferenciadas de los múltiples actores comunitarios, y que la seguridad se construya
sobre la base de la solidaridad y organización de la población. Asimismo, un modelo
que perciba la relación entre la sociedad y el Estado como una relación de confianza,
y específicamente en el tema de seguridad,1 un modelo en el cual la policía se coloca

como el mediador del conflicto social y el gran aliado de la población en la solución de
los problemas cotidianos.
De esa cuenta, podemos analizar la seguridad como un proceso de construcción

permanente, donde sociedades post conflicto, como la guatemalteca, se encuentran
transitando desde modelos autoritarios basados en la represión y búsqueda del enemigo
interno, pasando por la institucionalización de la seguridad pública en manos de un
Estado Democrático, desembocando en procesos colectivos de seguridad ciudadana,
donde se privilegian los mecanismos de prevención y de participación.
Según el documento Aproximaciones a una política de seguridad ciudadana, las nuevas

agendas de seguridad deberán diseñarse a partir de la reconceptualización de la segu-
ridad, y sobre la base del reconocimiento de la ausencia de amenazas tradicionales frente
a la relevancia de amenazas no tradicionales, que incluyen nuevos riesgos y vulnera-
bilidades, ajenos a su anterior concepción, cubriendo lo ambiental, lo económico y lo
social, primordialmente.2
Siguiendo este orden de pensamiento, se pueden establecer los elementos, estrategias

y especificidades del modelo de seguridad si definimos las amenazas y riesgos3 a la
seguridad ciudadana.
El orden de interpretación y situación de los riesgos y amenazas en seguridad se

construye a partir de los intereses nacionales.4 Por ello es importante distinguir entre
los objetivos de seguridad nacional, los de seguridad pública y los de seguridad ciuda-
dana.
1
En este sentido, seguridad significaría estar libre de preocupaciones o problemas; sentirse a
salvo de cualquier daño que pueda ser causado por otras personas o circunstancias. Poseer
control sobre cualquier tipo de riesgo, amenaza o vulnerabilidad, y estar preparado para
prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos. WSP Internacional. Aproximaciones a una política de
seguridad ciudadana, WSP, Guatemala, 2002, p. 9.
2
Ibid., p. 3.
3
El riesgo se define como el daño o pérdida que pudiera causar un particular evento, y está en
función de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad que experimente la
sociedad en un momento determinado. Esta vulnerabilidad puede disminuir si el Estado, o
la comunidad, poseen determinadas capacidades para enfrentarla. Ibid., p. 9.
4
El término interés nacional, en el marco de las perspectivas tradicionales de los estudios de
seguridad, se identificaba como la integridad territorial y la soberanía política. En el caso de
democracias incipientes, como la nuestra, la identificación de los intereses nacionales —más
allá de la integridad territorial y la soberanía nacional— se hace necesaria en la medida que
permite la identificación de objetivos comunes. Ibid., p. 12, para ampliar este concepto véase
pp. 12-13.
Diferencia entre los objetivos de seguridad nacional, los de seguridad

pública y los de seguridad ciudadana5
Seguridad nacional Seguridad pública Seguridad ciudadana
Mantener la unidad del Expresar y exteriorizar el Inclusión de la participa-

Estado. ordenamiento jurídico ción ciudadana en el dise-
vigente, buscando mante- ño y la ejecución de las
Defender la soberanía na- ner la unidad de la socie- políticas de prevención
cional y la integridad del dad. del delito ante la situación
territorio. de inseguridad creciente
Es obligación del Estado que experimenta la comu-
Velar por un desarrollo proteger, respetar y de- nidad.
económico, social y polí- fender la integridad física
tico equitativo. de los ciudadanos y la Buscar la coordinación de
propiedad privada, me- las organizaciones comu-
Velar por el bien común diante mecanismos de nitarias y la participación
garantizando la convi- control penal, prevención activa de los habitantes.
vencia pacífica y el orden del delito, y procuración
público. de una efectiva adminis- Demanda como condi-
tración de justicia. ción previa la existencia
del libre ejercicio demo-
Garantizar la convivencia crático y de la estabilidad
pacífica y una condición política.
social de orden y tran-
quilidad, respondiendo a Responde a la idea de ca-
la necesidad de eliminar nalizar el conflicto, como
el conflicto, o llevarlo a medio para el desarrollo
términos tolerables. y evolución de las ex-
pectativas sociales.
Todo aquello que ponga en riesgo el cumplimiento de los objetivos de la seguridad

se convierte en amenaza para la consecución de los objetivos. Sea desde la perspectiva
de la seguridad nacional o de la seguridad pública, la inseguridad empieza a convertirse
en un enemigo de la consolidación democrática. Uno de los problemas que se generan
al no enfrentar la inseguridad con un enfoque preventivo y planificado, es que el
ciudadano al sentirse amenazado, exige al Estado la búsqueda de mecanismos que
resuelvan su percepción y estado de inseguridad. A más percepción de amenaza, exigirá
soluciones más drásticas y violentas (en contraposición con los ideales democráticos).
5
Ibid., p. 23; y Salazar, Ana María. Seguridad nacional hoy: el reto de las democracias, Editorial Nuevo
Siglo, México, 2002, p. 62.
Una de las consecuencias de esta situación es la demanda y circulación creciente

de armas en manos de civiles, los linchamientos como procedimiento de castigo
colectivo, y el incremento de empresas privadas de seguridad.
El dilema de la seguridad nacional es la priorización de las amenazas. Cuando un

Estado decide incluir un problema en su agenda de seguridad nacional6 implica que le
está dando prioridad sobre todos los demás problemas y que está dispuesto a resolverlo
en el ámbito de una situación de excepcionalidad. El nivel de la inseguridad puede
llegar a ser tan grande, que de ser un tema de agenda de seguridad pública, puede
convertirse en un tema de seguridad nacional. Incluso puede haber subtemas o
problemas concretos dentro de un tema de seguridad pública que deban enfrentarse
en forma excepcional por parte del Estado (como el narcotráfico).
La dimensión de la amenaza también define la forma de enfrentarla y el ámbito de

acción para la resolución del problema. Existe un primer ámbito no político7 en el que la
sociedad busca resolver los conflictos en el seno de sus comunidades, prescindiendo
de la injerencia del Estado. Esto implica una comunidad o grupo social que posea una
identidad, grado de cohesión, mecanismos reconocidos de sanción y resolución de los
conflictos, y entidades mediadoras aceptadas por todos sus integrantes. En el ámbito
político, entonces, deben resolverse aquellos conflictos que trascienden la capacidad de
acuerdo de las comunidades o grupos sociales. En este nivel, el Estado es quien
promueve la solución, utilizando para ello el consenso, las leyes y el Estado de Derecho.
En este ámbito los problemas pueden tener dimensión nacional, e incluso, internacional.
Cuando no se logra el consenso y tampoco se resuelve según los procedimientos que
marcan las leyes, se entra al ámbito de la seguridad pública. Para ello, dentro del sistema
de justicia se cuenta con mecanismos de reacción que se utilizan para enfrentar a los
individuos o grupos que no respetan el Estado de Derecho y violan la ley. De acuerdo
con lo anterior, la seguridad pública puede entenderse como el conjunto de políticas y
medidas coherentes y articuladas que tienden a garantizar la paz general a través de la
prevención y represión de los delitos y las faltas contra el orden público, mediante el
sistema de control penal y la policía administrativa.8
Un problema que no se resuelve en el ámbito no político, puede transitar hacia

convertirse en un problema de seguridad nacional. Conforme vaya incrementándose
la magnitud del problema, se incrementan los costos del Estado para resolverlo,
derivando recursos que podrían haberse destinado al desarrollo y necesidades básicas
de la población.
6
Con respecto al concepto de las agendas de seguridad nacional, véase WSP. Op. cit., pp. 10-11.
7
Salazar. Op. cit., pp. 62-64.
8
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Seguridad ciudadana y violencia,
Cuaderno de trabajo 39, CEPAL, junio de 2000, p. 3.
2. SEGURIDAD CIUDADANA Y DELITO

Al pasar al debate del concepto de seguridad ciudadana, debe plantearse como una
condición inherente a la misma que, cualquiera sea el modelo de seguridad ciudadana,
ésta debe sustentarse en el fortalecimiento de las instituciones del Estado y en el
irrestricto respeto de los derechos humanos; y, sobre todo, que los conceptos de segu-
ridad y derechos humanos sean perfectamente compatibles en una sociedad democrática.
De ahí que la seguridad ciudadana también puede definirse como el conjunto de
condiciones sociales, políticas, económicas, culturales e institucionales que garantizan
el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y la convivencia ciudadana,
garantizando una vida digna a todo ciudadano.9
El objetivo de la seguridad ciudadana es tener la capacidad para crear una sociedad

con ambiente seguro, libre, con acceso al mercado y a las oportunidades sociales en
forma equitativa. Sentirse seguro implica no sentir temor de sufrir agresión alguna en
el hogar o en la calle, teniendo certeza de que sus derechos serán defendidos por el
Estado a través de sus instituciones. La seguridad ciudadana tiene un carácter intan-
gible y subjetivo, ya que depende de la percepción del sujeto: la persona humana.
El resultado de la seguridad ciudadana puede definirse como alcanzar aquella

situación que posibilita el desarrollo integral de los individuos en un contexto histórico
determinado. Implica el respeto absoluto de la dignidad de las personas, de los derechos
inviolables que le son inherentes y del libre desarrollo de la personalidad individual, en
el respeto de la ley y de los derechos de los demás, sin olvidar que la libertad de cada
uno termina donde empieza la del otro.10
La inseguridad ciudadana vendría, entonces, a ser el conjunto de factores negativos

que inciden y socavan la armonía y convivencia, y que impiden alcanzar la calidad de
vida desarrollada en libertad que la sociedad ha previsto dentro del Estado Social y
Democrático de Derecho, para la persona y la comunidad.
La seguridad ciudadana no puede confundirse nunca con el orden público. Este

último ha sido utilizado por distintos regímenes políticos para la defensa coactiva del
Estado a través de las fuerzas de seguridad, contra cualquier actividad que pudiera
poner en peligro al régimen. En el orden público el sujeto y objeto es el Estado, en el
de seguridad ciudadana es la persona.
9
Tomado de WSP. Op. cit., p. 22; sobre este tema revisar también las definiciones y los conceptos
en pp. 22-23 y 43-44.
10
Medellín Torres, Pedro. Documento de trabajo, Madrid, diciembre de 2000, p. 3.
Los problemas de seguridad ciudadana son el resultado de prácticas sociales

complejas y situaciones sociales adversas, producto de errores y carencias en el desarrollo
de todos los miembros de una sociedad.
“La definición social de las conductas delictivas depende fundamental-

mente de tres factores: la racionalidad y efectividad de los procesos
de integración social vigente en el grupo, el ámbito de los bienes
jurídicos indispensables para asegurar la libertad de las personas y la
cantidad y la calidad de penalización indispensable para garantizar
esos dos elementos, vale decir, la integración y la seguridad.
De este modo, no toda conducta negativa es traducida en delito, si

ésta no amenaza los fundamentos de la integración en un orden, el
ejercicio de los derechos fundamentales de los demás y no se aprecia
beneficio social alguno con la aplicación del castigo.”11
La seguridad ciudadana utiliza como mecanismos aquellos inherentes al Estado

Democrático de Derecho. El Estado moderno busca protección contra el delito
principalmente mediante las operaciones de los sistemas de justicia penal y encargados
de hacer cumplir la ley. Estos sistemas “oficiales” de fiscalización son útiles para la
doble finalidad de disuadir de la infracción de la ley a la población en general, y de
detener, castigar y tratar a los delincuentes. Los gobiernos han procurado mejorar la
eficacia de esos sistemas, por ejemplo, fortaleciendo las fuerzas policiales, modernizando
el proceso judicial, dejando fuera del sistema a los delincuentes menores, aumentando
el rigor de las sanciones por delitos graves, y ampliando la gama de tratos penales de
que son objeto los delincuentes reincidentes.12
2.1 Seguridad preventiva y criminalidad en Guatemala13
Pese a que el número de efectivos de la nueva Policía Nacional Civil (PNC), producto
de la reforma policial en Guatemala, alcanza la cifra de casi 20,000 agentes, los índices
de criminalidad en el ámbito nacional no han disminuido. Esta situación, aunada al
temor al crimen existente, lleva a que se discuta cómo deben enfrentarse —la comunidad
y el Estado— al creciente aumento de la criminalidad, sin atropellar los principios
elementales de un Estado de Derecho, ni justificar procedimientos y actuaciones
11
Domínguez Vial, Andrés. Policía y Derechos Humanos, IIDH, Santiago de Chile, 1996, p. 8.
12
X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Tema 5:
Prevención eficaz del delito: adaptación a las nuevas situaciones, Viena, del 10 al 17 de abril
de 2000, p. 2.
13
Acerca del concepto de seguridad preventiva, véase WSP. Op. cit., pp. 26-28.
represivas y/o autoritarias que representen un mayor peligro para la vida e integridad
física de los ciudadanos, y eleven los niveles de corrupción e impunidad. En ese sentido,
es importante señalar que el proceso de reforma policial —aún en marcha— es uno de
los espacios idóneos para diseñar e implementar un modelo democrático de prevención
del delito. Se trata de modificar la gestión policial de trabajar “para” el ciudadano a
trabajar “con” el ciudadano.
Nos encontramos en una etapa de transición entre el modelo de seguridad ante-

rior basado en el orden público, y el que se requiere a la luz de las nuevas definiciones
de la seguridad democrática. Entre la mayor parte de la población persisten actitudes
que vinculan la seguridad a la violencia y a la represión. Por ello, es fundamental
incorporar a la definición de este nuevo modelo la visión comunitaria con enfoque
preventivo, que permita encontrar las claves del tejido social actual y cuáles son las
actitudes que deben modificarse en forma colectiva, a través de la información y la
formación en los temas base de la seguridad, para garantizar los derechos básicos de
los integrantes de las poblaciones. En este contexto, es importante también incorporar
al modelo de seguridad ciudadana democrática, aquellas prácticas positivas que surgen
de la gestión local de los conflictos.
De esa cuenta, en los últimos años hemos visto incrementarse la tasa del delito.
Existe, indudablemente, una creciente sensación de inseguridad entre la población que
afecta su calidad de vida. Esta sensación se fundamenta en la proliferación de la violencia
contra la mujer y el menor, la actuación de las pandillas juveniles, los robos con intimi-
dación a las personas y el pequeño tráfico de droga, que por su frecuencia generan
inseguridad ciudadana. El ciudadano afectado por el delito cotidiano requiere de la
solución a sus problemas de seguridad y no sentirse marginado por las prácticas
burocráticas de la administración de justicia.
Durante los últimos años, los índices de hechos delictivos se han incrementado
dramáticamente, tanto en los crímenes de alto impacto social (homicidios, secuestros,
asaltos a bancos, robo de vehículos) como en el delito común (hurtos, agresiones,
entre otros), lo que produce un sentimiento generalizado de inseguridad.14
A lo anterior debe sumarse que frente al problema de la criminalidad, el sistema

de justicia penal en conjunto muestra bajos niveles de respuesta efectiva, lo que genera
desconfianza en la población de denunciar hechos delictivos, en consecuencia, poco
relacionamiento comunidad-instituciones.
14
Para más información, véase Ibid., pp. 31-34 y anexos.
En resumen, nos encontramos con una situación en materia de seguridad que se

podría caracterizar de la siguiente manera:
Crecimiento del delito y la violencia.

Actuación no coordinada y lenta del sector justicia.
Escasa respuesta estatal.
Falta de información sistematizada para la toma de decisiones.
Restricciones presupuestarias.
Reclamos de participación ciudadana.
Significativa sensación de inseguridad.
Institución policial con limitada capacitación, equipamiento y tecnología; una policía
que no trabaja con el ciudadano.
Ausencia de una política de seguridad ciudadana.
El modelo actual de prevención y persecución del delito no es consistente con la

incidencia del mismo en la sociedad guatemalteca. Esto puede percibirse a través de
los siguientes cuadros informativos, donde podemos apreciar que mientras la mayor
parte de los hechos delictivos está concentrada en delitos contra la propiedad y la vida
e integridad personal, la actividad de la PNC (ver en el siguiente cuadro de la causa de
detención) se consume en la intervención a faltas. A esto se suma la frecuencia con
que los jueces utilizan la discrecionalidad para dictar prisión preventiva en un contexto
donde la mayor cantidad de detenidos es por faltas. Todo ello resulta en la saturación
del sistema de justicia. Estableciendo una adecuada política preventiva que logre re-
solver rápidamente y en forma simple el tratamiento de las faltas, se podría lograr la
aplicación efectiva y pronta de justicia, devolviéndole credibilidad al sistema.
Hechos delictivos de mayor incidencia a nivel de la República15

Período 1995-2001
1. Delitos contra la vida e integridad personal 38%

(homicidios 15%, lesiones 23%)
2. Delitos contra la libertad y la sexualidad 01%

(secuestros y violaciones)
3. Delitos contra la propiedad 61%

(hurtos y robos)
15
Ibid., p. 32.
Es necesaria la elaboración de una política de prevención en materia de seguridad

ciudadana, que por un lado permita agilizar y desjudicializar la aplicación del castigo o
de la sanción, y por el otro, generar redes de trabajo colectivo con la misma sociedad,
partiendo desde la organización local, mediante actividades que fortalezcan el tejido
social y establezcan líneas de coordinación de las acciones entre la sociedad y las
instituciones encargadas de proporcionar seguridad ciudadana.
Para abordar la problemática desde cualquier punto de vista, la base es construir

una interpretación desde la visión de los núcleos poblacionales. El nuevo concepto de
abordaje de la seguridad desde una perspectiva integral, permite hoy avanzar en la
propuesta de intervención desde lo local y como propuesta para lo nacional, avanzando
en enfoques y soluciones sustentadas en la premisa de la participación ciudadana. En
este contexto se sitúa la oportunidad para que, desde la sociedad civil, las organizaciones
y grupos de base puedan aportar su visión y percepción, para que, en el nuevo contexto
y concepto de la seguridad democrática, se construyan estrategias propias que permitan
afrontar el alto grado de delincuencia, recuperar el control de su entorno y lograr
disminuir el ambiente de inseguridad, que terminan afectando toda la actividad
productiva y la vida cotidiana. En esta actividad se abre la posibilidad de realizar una
tarea conjunta, entre instituciones de la administración de justicia, la PNC y la sociedad
civil, reconstruyendo los niveles de confianza mermados por el conflicto y construyendo
la institucionalidad democrática en el camino.
2.2 La prevención del delito
La prevención del delito está necesariamente ligada a un modelo básico de sociedad.

De ahí que los tipos de políticas preventivas compatibles con una sociedad democrática,
sean esencialmente distintos de aquellos preconizados bajo un régimen autoritario.
Así, en el diseño de un modelo de prevención del delito para una democracia, los
intereses globales de la sociedad son realizados en armonía con un núcleo de derechos
individuales. Estos derechos están reconocidos por la Constitución Política y deben
ser respetados.
Además, en un modelo moderno de prevención del delito los ciudadanos son no

solamente beneficiarios pasivos de las políticas estatales, sino también partícipes activos
del proceso preventivo.
Asimismo, la formulación de tal modelo requiere desde un principio la definición

de un concepto de seguridad y de uno de prevención del delito, es decir, la determinación
de un conjunto de significaciones interrelacionadas como consecuencia de la asociación
de las ideas de “delito” y “prevención”. Los conceptos de delito y prevención son de
carácter relativo, por depender del contexto social y cultural en el cual fueron concebidos.
Sin embargo, la prevención del delito incluye la legislación, la intervención policial, la
instauración y administración de un sistema penitenciario acorde, y una gama de

actividades dirigidas a evitar la consumación de delitos futuros.
Haciendo un resumen de los diferentes autores en la materia, las acciones de

intervención en materia de prevención del delito están marcadas por los siguientes
contrastes:
Correctivas / disuasivas
Proactivas / reactivas
Delincuentes / víctimas
También puede catalogarse de acuerdo con la visión epidemiológica en:16
Prevención primaria: tiene como objetivo a la población en general y entornos

físicos.
Prevención secundaria: se centra en la población en riesgo de delinquir o ser
víctimas.
Prevención terciaria: su objetivo son los sujetos, los delincuentes y las víctimas.
Se reconocen igualmente los siguientes tipos de prevención:
Situacional: actúa sobre las situaciones predelictuales y ocasiones, y abarca la

administración, diseño y manipulación del entorno físico a modo de reducir las
oportunidades para la comisión de delitos. Entre las medidas de este tipo están: la
vigilancia y detección, los obstáculos físicos, los controles de acceso, las medidas
destinadas a desviar al infractor de su blanco, la eliminación o reducción de los
beneficios que pueda procurar el delito, el control de instrumentos y objetos que
puedan servir para la comisión de delitos.
Social: actúa sobre infractores potenciales y sus disposiciones, abarcando tanto lo

actual como el desarrollo; su preocupación radica en incidir en los procesos sociales.
Las medidas de este tipo se dirigen a actuar sobre el individuo y se trabaja sobre el
medio escolar, los cómplices y bandas juveniles y el mercado de trabajo.
Mixta o comunitaria: combina tanto las medidas situacionales como las socio-
preventivas.17
16
Reyes Calderón, Adolfo. Criminalística, 3a. edición, Editorial Cárdenas, Guatemala, 2001,
p. 493.
17
Medellín Torres. Op. cit., p. 3.
Otra forma de tipificar la prevención del delito es clasificar a los grupos objetivo:
Víctimas
Comunidad / vecinos
Delincuentes
Se parte del supuesto que desde el nivel municipal /local se pueden hacer aportes
específicos que contribuyan al logro de climas razonables de seguridad ciudadana y,
por ende, al mejoramiento de su calidad de vida, a partir de sus realidades, necesidades
y posibles contribuciones, y pudiendo articularse con iniciativas de otras localidades,
así como en el ámbito regional.
De esa cuenta fijamos el interés en los siguientes contextos básicos en la práctica

de la prevención:
Comunidades
Familias
Escuelas
Mercados laborales
Lugares
Policía
Administradores de justicia
En el X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente, se plantea que las discusiones en el plano de la policía suelen distinguir
sólo entre dos tipos de prevención: la prevención social que reduce la motivación del
delincuente, y la prevención situacional que reduce las oportunidades de cometer el delito;
y propone cuatro enfoques generales (tres de los cuales procuran reducir la motivación
del delincuente), que se diferencian según sus objetivos y técnicas particulares. Esos
cuatros enfoques de la prevención del delito son los siguientes:
Desarrollo de la infancia. Las investigaciones han documentado una diversidad

de factores de riesgo en los primeros años de la infancia, asociados más adelante
con la delincuencia y el delito. De eso se sigue que las intervenciones encaminadas
a ocuparse de estos factores mediante mejores aptitudes parentales, una educación
más temprana y más variada, y una mejor salud física y mental, pueden desembocar
en una reducción considerable de futuros delitos y de la futura delincuencia.
Desarrollo de la comunidad. Desde la labor precursora de Shaw y McKay en

Chicago, los criminólogos no han dejado de reconocer que hay poderosas fuerzas
en las comunidades locales que pueden promover o inhibir el delito. Una línea
importante de labor preventiva, por lo tanto, estriba en esfuerzos encaminados a
reforzar la viabilidad económica y la cohesión social de las comunidades locales, a
ofrecer más servicios y facilidades locales para el fomento de la comunidad, a
fortalecer los vínculos de los residentes con sus comunidades locales, a enseñar a
los jóvenes la importancia del imperio de la ley, y a desarrollar las relaciones entre
la comunidad y la policía local. A lo largo de esas líneas, recientemente se han
desplegado esfuerzos en muchos países occidentales, principalmente en Francia
(las iniciativas Bonnemaison), el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
(programas de “ciudades más seguras”), Italia (educación antimafiosa de jóvenes
en Palermo), y los Estados Unidos de América (vigilancia de la vecindad y
protección de la comunidad).
Desarrollo social. Éste es el menos adelantado de los cuatro enfoques, pero

reviste gran interés en el contexto de las Naciones Unidas. Se parte del supuesto
de que en los países en desarrollo y en los países con economías en transición,
gran parte de los delitos se deben a la pobreza, a la falta de empleo remunerado, a
la escasa educación, a la discriminación y a diversas privaciones sociales y
económicas. Se supone que el desarrollo social suprimirá esas “causas” del delito.
Desgraciadamente, no hay relación directa entre las condiciones sociales y el delito.
Por ejemplo, el delito ha aumentado inesperadamente en los países occidentales
en la época de mayor prosperidad y mejor seguridad social. El delito no acusa
tampoco ninguna relación directa con los niveles del empleo en países occidentales.
Ahora bien, estas conclusiones quizá no sean aplicables en el caso de los países en
desarrollo y los países con economías en transición, en los que las condiciones
sociales y económicas son mucho menos favorables.
Prevención de las situaciones que se prestan al delito. A diferencia de las

otras tres formas de prevención del delito, las cuales procuran reducir la motivación
del delito, ésta procura reducir las oportunidades de infracción. En los últimos 20
años ha sido la forma de prevención del delito que más ha aumentado. Se la ha
asociado con el incremento espectacular de las policías privadas y de la industria
de la seguridad privada en los países occidentales durante dicho período. En sus
formas patrocinadas por el gobierno, incluye campañas de publicidad para la
prevención del delito, esfuerzos encaminados a influir en la planificación urbanística
y en el diseño arquitectónico para fomentar un entorno libre de delitos, esfuerzos
centrados en la diagnosis y la supresión de oportunidades de cometer formas
altamente específicas del delito como, por ejemplo, el robo de bancos o de edificios
residenciales y, más recientemente, la presión sobre empresas e industrias para
modificar los productos y las prácticas que originan los delitos.18
18
X Congreso…, pp. 2-3.
3. LA SEGURIDAD PREVENTIVA EN LA POLÍTICA DE

SEGURIDAD CIUDADANA
El modelo de seguridad en Guatemala se encuentra en transición ya que, como se dijo,

su orientación principal era el mantenimiento del orden público y debemos transitar
hacia un modelo basado en el concepto democrático de la seguridad. Esto nos enfrenta
a la complejidad que implica este proceso, ya que la sustitución del concepto de orden
público por el de seguridad ciudadana, no significa solamente un cambio de orden
semántico, sino que supone una transformación fundamental que afecta a las
instituciones relacionadas, así como a toda la actitud y quehacer del Estado y de la
sociedad.
Si partimos del enunciado que sitúa a la seguridad como condición imprescindible

para la libertad, el desarrollo y la democracia, no podemos pretender que ésta sea
exclusiva responsabilidad de los cuerpos policiales. La seguridad ciudadana se convierte
en expresión y resultado de una serie de políticas orientadas a fomentar la cohesión
social, garantizar el desarrollo y las libertades ciudadanas, y la certeza del buen
funcionamiento de las instituciones públicas encargadas de proporcionar un ambiente
seguro.
La seguridad ciudadana no sólo comprende los problemas generados por la

delincuencia común, la delincuencia organizada y el terrorismo. Comprende también
los temas de salud pública, la construcción de espacios seguros, la seguridad vial o la
solución de situaciones de riesgo o emergencia —inundaciones, incendios, eventos
deportivos de alto riesgo, etc.”19
Así pues, la mejora de la seguridad depende de la acción colectiva coordinada

entre las distintas instituciones de la administración pública, las fuerzas de seguridad,
la participación activa de la ciudadanía y de las instancias sociales y civiles en que ésta
se agrupa. En ese sentido, es indispensable formular estrategias preventivas que faciliten
y creen el ambiente seguro indispensable para el desarrollo de la sociedad guatemalteca.
La seguridad ciudadana entendida como política pública, debe ser visualizada

como la situación a la que se desea llegar. Una sociedad y una realidad en la que la
ciudadanía percibe el entorno social cotidiano no como una amenaza, sino como un
medio que le permite realizar sus aspiraciones de desarrollo. En este sentido, la seguridad
ciudadana es una responsabilidad compartida de todos los sectores de la sociedad.
19
Medellín Torres. Op. cit., p. 5.
Si partimos de la afirmación anterior, encontramos que las políticas de seguridad

en el país han partido del error de delegar el manejo de la misma exclusivamente en la
fuerza policial, no entendiendo que el esfuerzo de lograr un ambiente seguro depende
fundamentalmente de la participación de las instituciones públicas, de los gobiernos
locales y de la ciudadanía.
La acción del Estado en el abordaje de la seguridad tiene tres momentos:
Prevención: acciones encaminadas a que las conductas de trasgresión no se

produzcan (seguridad preventiva).
Intervención: si el hecho ya se produjo, debe hacerse una intervención que genere
la menor cantidad de daño posible, con actuaciones que respeten el Estado de
Derecho y los procedimientos judiciales y penales.
Protección: acciones orientadas a las víctimas y su entorno, restituyendo el estado
anterior y resarciendo los daños.20
Una política de seguridad ciudadana debe definir la modalidad, mecanismos, actores

y procedimientos que se utilizarán en estos tres momentos, así como orientar todo el
esfuerzo necesario para crear las condiciones que favorezcan la prevención.
La experiencia de varias ciudades latinoamericanas confirma que es posible revertir

la inseguridad cuando se involucran y coordinan instituciones, se logra la participación
de la comunidad y se aplican medidas que combinen la prevención y el control.21 Así
pues, dependiendo de la magnitud del problema y la capacidad de abordaje de los
actores, pueden lograrse planes específicos para situaciones particulares. El siguiente
esquema puede servir de ejemplo.
Propuesta de intervención combinada22
1. Intervenciones muy eficaces

a. Vigilancia epidemiológica.
b. Control del alcohol y la insalubridad.
c. Control de armas.
d. Eficacia del tratamiento de urgencias.
20
CEPAL. Op. cit., p. 23.
21
Ibid.
22
Londoño, Juan Luis. “Epidemiología económica de la violencia urbana”, ponencia presentada
en la Trigésima novena reunión anual de la Asamblea de Gobernadores del BID, Cartagena de Indias,
del 16 al 18 de marzo de 1998.
2. Contextos macro-sociales que ayudan

a. Educación prolongada y de buena calidad.
b. Crecimiento equitativo para reducir pobreza.
3. Intervenciones complejas con enormes beneficios (pay-offs)

a. Contra la impunidad: aumentar la penalidad neta esperada.
b. Fortalecer la independencia del control público, la policía y los jueces.
c. Flexibilizar la prevención y el control no público.
d. Más allá de las escuelas: el tejido y el capital social.
Como vemos, el nuevo concepto de abordaje de la seguridad desde una perspectiva

integral permite hoy avanzar en la propuesta de intervención desde lo local y como
propuesta para lo nacional, avanzando en enfoques y soluciones sustentadas en la
premisa de la participación ciudadana en combinación con las autoridades locales y la
fuerza pública. En este contexto se sitúa la oportunidad para que, desde la sociedad
civil, las organizaciones y grupos de base puedan aportar su visión y percepción, para,
en el nuevo contexto y concepto de la seguridad democrática, construir estrategias
propias que permitan afrontar el alto grado de delincuencia, recuperar el control de su
entorno, y lograr disminuir el ambiente de inseguridad que termina afectando toda la
actividad productiva y la vida cotidiana. En esta tarea se abre la posibilidad de realizar
una acción conjunta, entre instituciones encargadas de administrar la justicia, en espe-
cial la policía y la sociedad civil, reconstruyendo los niveles de confianza mermados
por el conflicto y construyendo institucionalidad democrática en el camino.
DESARROLLO SOCIAL Y POLÍTICA PÚBLICA

PARA LA SEGURIDAD PREVENTIVA Y LA
PREVENCIÓN DEL DELITO
1. DE LOS VALORES NACIONALES A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Los regímenes democráticos se caracterizan por organizarse desde valores superiores,
que comprenden principios y orientaciones; éstos, junto con definir la legitimidad
política y ética del orden del poder, establecen el punto de vista desde el cual debe
desarrollarse toda la interpretación y aplicación práctica del derecho.23
Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de

poder público y de legitimidad gubernamental.24 Para lograr esa legitimidad, las políticas
públicas deben emanar en primera instancia de los intereses nacionales,25 que a su vez se
fundan en los valores nacionales. Los valores nacionales forman parte del carácter nacional
y están enunciados en la constitución del país. Son los principios fundamentales de
una nación (democracia, pluralismo, derechos humanos, libertad, dignidad de la per-
sona, son algunos ejemplos).
23
Domínguez Vial. Op. cit., p. 39.
24
Meny, Ives y Thoening, Jean-Claude. Las políticas públicas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 88.
25
Basado en la presentación de Caffrey, Dennis. Política y estrategia de defensa, Centro de Estudios
Hemisféricos de la Defensa, Washington DC, 2002.
Valores nacionales
Intereses nacionales
¬ Objetivos nacionales
¬ Debilidades, oportunidades, fortalezas, amenazas y riesgos
¬ Política y estrategias nacionales
¬ Política de seguridad nacional
¬ Estrategia* de seguridad nacional
¬ Política de
seguridad
¬ Política de
defensa
ciudadana nacional
¬ Estrategia
seguridad
de
¬ Estrategia de
defensa
ciudadana nacional
* Presupuesto, organización, fuerzas, capacidades, tareas, personal, entrenamiento y logística
Los intereses nacionales26 son aquellos temas amplios y duraderos que conciernen al
bienestar y a la seguridad nacionales; constituyen la fuente de donde emanan los objetivos
y la gran estrategia nacionales. Pueden estar mencionados también en la constitución
(en algunos países se denominan objetivos nacionales permanentes). Existen cuatro aspectos
que deben ser tomados en cuenta cuando se habla de los intereses nacionales:
Importancia: existen niveles al interno de los mismos, los que pueden tener una
priorización. En este sentido, algunos autores hablan de intereses vitales (aquellos
que involucran la existencia misma del Estado) o intereses secundarios (aquellos que
no representan amenazas a la soberanía). Otra clasificación es: de supervivencia
(peligro a la existencia del Estado), vital (probabilidad de daño serio, pero existe
tiempo para reaccionar y responder), mayor (potencial daño serio pero que puede
ser resuelto por la negociación), y periférico (poco o ningún daño al país entero pero
dañino para ciertos segmentos de la población).
Permanencia: los intereses pueden ser coyunturales o permanentes.
Naturaleza: son genéricos/básicos o específicos. Por ejemplo, un interés nacional
básico puede ser el bien común, el bienestar económico, la defensa de la patria.
26
Para ampliar el concepto consultar documento base de WSP. Op. cit., p. 17.
Un interés específico es la defensa del carácter multiétnico de la nación. Los

específicos son intereses que nos representan como especificidad frente al resto
de las naciones.
Compatibilidad: son complementarios o conflictivos, dependiendo el grado de
aceptación interno o si estos intereses representan amenazas para los países vecinos.
Los intereses nacionales pueden ser definidos por varios actores. Pueden ser elites
restrictivas (intelectuales, académicas, militares); una Asamblea Nacional Constituyente
en representación de la ciudadanía; o pueden ser diseñados por diversos actores sociales
y estatales en procesos de consulta.
Los objetivos nacionales son los resultados tangibles perseguidos para promover,
proteger o alcanzar los intereses nacionales; constituyen la base para organizar esfuerzos
y asignar recursos. Normalmente son expresados a través de verbos clave que enuncian
los resultados perseguidos. Un ejemplo es:
Interés nacional Seguridad integral para todos y todas.
Objetivo nacional Promover la seguridad basada en el respeto

de los derechos humanos, en forma incluyente
y con la participación de la población.
Objetivo de seguridad Combatir la delincuencia común y el crimen

nacional organizado.
Objetivo de defensa Coordinar con otros Estados para controlar

nacional las fronteras y evitar el tráfico de ilícitos (armas,
drogas, mercancías).
Fijados los objetivos nacionales, se deben determinar por parte del Estado, las
debilidades, las oportunidades, las fortalezas y las amenazas. En el caso de las amenazas,
éstas pueden ser definidas por ser internas o externas; por su naturaleza (un ataque
militar, presión política, coerción económica); por sus fuentes de origen (los potenciales
adversarios o situaciones críticas); y por la percepción de quienes toman las decisiones.
En el mismo sentido, el riesgo27 está definido por la probabilidad o no de alcanzar los
objetivos nacionales, así como las consecuencias de no alcanzarlos. Los riesgos también
27
Ibid., p. 14.
pueden clasificarse por niveles: bajo, mediano y alto. La medición del riesgo y la
posibilidad de alcanzar y cumplir con los objetivos nacionales sirve para ayudar en la
determinación de los recursos.
Desde el punto de vista genérico,28 el término seguridad se conforma de dos

componentes: (1) identificar lo que son las amenazas, vulnerabilidades, y riesgos; y (2)
lo relacionado a cómo prevenirlos, contenerlos y enfrentarlos.
El riesgo se define como el daño o pérdida que pudiera causar un particular

evento, y está en función de la intensidad de la amenaza y del grado de vulnerabilidad
que experimente la sociedad en un momento determinado; esta vulnerabilidad puede
disminuir si el Estado, o la comunidad, poseen determinadas capacidades para
enfrentarla.
Determinadas las amenazas y medidos los riesgos, sólo entonces podemos definir
las políticas sectoriales. La política pública29 representa un articulado de principios,
directrices y preferencias en la toma de decisiones, así como en la priorización y
asignación de recursos y en los procesos gerenciales adoptados para lograr objetivos
que alcancen y sostengan los intereses nacionales. El uso de los recursos para alcanzar
los objetivos de una política es lo que denominamos estrategia. Así pues, la estrategia de
seguridad ciudadana se deriva de la política y estrategia de seguridad nacionales y de la
política de seguridad ciudadana. La estrategia está vinculada a las otras políticas y
estrategias nacionales y se somete a un proceso de ajustes periódicos. Éste es un
proceso eminentemente político y debe ser definido con participación amplia y multi-
sectorial, con la participación más amplia de la sociedad. Implica una toma de decisiones
casi excluyentes, ya que se privilegian y priorizan unos temas sobre otros, por eso debe
responder, en la medida de lo posible, al interés de la mayoría.
En el caso de Guatemala, los intereses nacionales están sintetizados en la

Constitución Política de la República de 1985, con reformas de 1993 (Acuerdo
Legislativo No. 18-93 del 17 de noviembre de 1993):
Título I. La persona humana, fines y deberes del Estado.

Capítulo Único
Artículo 1. Protección a la Persona. El Estado de Guatemala se
organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la
realización del bien común.
28
Rosada-Granados, Héctor. Concepto de seguridad y reconversión militar en Guatemala, Cuaderno
de Trabajo 1, Red Guatemalteca para la Seguridad Democrática, Guatemala, 2002, pp.
31-32.
29
Ibid., p.12
Artículo 2. Deberes del Estado. Es deber del Estado garantizarle a

los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la segu-
ridad, la paz y el desarrollo integral de la persona.
Título III. El Estado.

Capítulo I. El Estado y su forma de gobierno
Artículo 140. Estado de Guatemala. Guatemala es un Estado libre,
independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes
el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno
es republicano, democrático y representativo.
En términos generales, la acción del Estado comprende:30
El reconocimiento de la existencia de derechos esenciales que emanan de la

naturaleza humana, y que las personas son sus titulares desde el mismo momento
en que nacen libres e iguales en dignidad y derechos, para lo cual éstos implican
un límite al ejercicio de la soberanía, tanto para el pueblo como la otorgada para
los órganos del Estado.
Que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es la promoción

del bien común, para lo cual debe:
Crear las condiciones sociales que permitan la mayor realización espiritual y
material posible de todos los integrantes de la comunidad nacional.
Dar protección a la población y a la familia, promover la integración armónica
de todos los sectores, y asegurar a las personas el derecho a participar con
igualdad de oportunidades en la vida nacional.
Los órganos del Estado, en el ejercicio de la soberanía que les atribuye la
constitución, deben respetar los derechos fundamentales y promoverlos en
sus políticas.
En el caso de Guatemala, como intereses y objetivos nacionales pueden considerarse

igualmente los Acuerdos de Paz, que constituyen un documento de metas cuantificables
consensuadas por diferentes sectores de la sociedad. Éstos ponen fin al enfrentamiento
armado interno, a cuatro décadas de gobiernos autoritarios y sientan las bases para
emprender la construcción de un nuevo proyecto de nación, a partir de transformaciones
concretas, como la adecuación del ejército y la reforma policial; institucionalizar la
democracia; fortalecer el sistema de justicia; reconocer constitucionalmente la identidad
y derechos de los pueblos indígenas; y dar paso a un proceso de reconstrucción nacional,
30
Domínguez Vial. Op. cit., p. 40.
con base en el respeto de los derechos políticos, culturales, económicos y sociales de

toda la población.
De esta manera, las políticas públicas deberán estar abocadas al logro de los
objetivos nacionales expresados en esos acuerdos, y el contenido de las mismas dará
cumplimiento explícito a los compromisos contraídos por los actores sociales y políticos
que participaron en la gestión y firma de los mismos; de tal modo que se fortalezca el
proceso tendiente a resolver la problemática nacional que aborda cada uno de ellos,
abriendo cada gobierno, mediante sus políticas y programas, las diferentes opciones u
oportunidades para modificar la realidad nacional, en función del desarrollo integral,
democrático e incluyente.
2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Así pues, hemos visto que es en la formulación e implementación de políticas públicas
donde el Estado plasma los objetivos de los cuales se derivan las estrategias para
alcanzar las transformaciones necesarias, y así lograr las metas establecidas en materia
de bienestar social.
No obstante, el contenido de los conceptos de bien común y desarrollo integral de

la persona depende de la doctrina económica y social y del posicionamiento político,
desde los cuales se haga su interpretación; al igual que el papel del Estado y el grado
de intervención que deba asumir para garantizar la vida, la libertad, la justicia, la
seguridad, la paz. De ahí la necesidad de formular políticas de Estado que definan con
rigor los objetivos nacionales y el grado de responsabilidad de los organismos públicos
en su cumplimiento; y a partir de ahí, la construcción de la institucionalidad a través de
una legislación coherente y su puesta en práctica mediante organismos eficientes
constituye el punto de partida para la construcción de un Estado Democrático de
Derecho.
La formulación, sustento jurídico y puesta en práctica de estas políticas, ha de ser

el instrumento que contribuirá a superar la conflictividad histórica de la sociedad
guatemalteca, y dar bases para la realización de un proyecto de desarrollo nacional,
tendiente a resolver la problemática económica y social que está en la raíz de las
contradicciones sociales.
Una política pública es el resultado de “los actos y de los no actos comprometidos de

una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su compe-
tencia”.31 Así, una política viene a expresarse a través de un conjunto de prácticas y de
31
Meny y Thoening. Op. cit., p. 89.
normas que emanan de uno o de varios actores públicos, y también de la ausencia de

acciones determinadas por parte de esos mismos actores, en un sector de la sociedad
o en un espacio geográfico dado.
Una política pública, para su análisis, tiene las siguientes características:32
a. Un contenido: los recursos se movilizan por parte de la autoridad para obtener

determinados productos. Estos productos son los que podemos analizar y son
resultado de un proceso de trabajo y acción.
b. Un programa: una política es un conjunto de actos, sean éstos definidos explí-

citamente a través de procedimientos institucionales (leyes, programas de gobierno)
o a través de ejes específicos que forman un denominador común: el sector de
intervención, el problema tratado, la constancia de las intenciones del decisor
público.
c. Una orientación normativa: la actividad pública es la expresión de finalidades y

de preferencias del decisor, sean éstas conscientes o no, tomadas voluntariamente
o bajo presiones coyunturales o permanentes. Los actos públicos satisfacen intereses,
son portadores de ciertos valores, y tienden a objetivos específicos.
d. Un factor de coerción: la actividad pública se impone a la colectividad a través

de la autoridad del decisor, sea ésta otorgada en forma legal y legítima o a través
del uso del monopolio de la fuerza.
e. Una competencia social: una política pública se define por su competencia, por
los actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comporta-
mientos de los administrados. Se debe analizar a través de la identificación del
público, de los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de la
acción gubernamental específica.
La actividad gubernamental se desenvuelve por medio de:
La gestión interna: movilización de recursos que realiza la autoridad pública,

con el fin de producir realizaciones concretas y específicas. Al igual que las empresas,
la administración y gestión se pueden calificar con parámetros de productividad,
de costos y de eficiencia. Sin embargo, a diferencia de ésta, la finalidad de la
autoridad pública se legitima por la consecución de finalidades externas. Sus
actividades, productos, gestión interna y eficiencia, están subordinadas a la
32
Ibid., pp. 90-107.
satisfacción de problemas o de metas externas; su finalidad se orienta a la modi-

ficación de las características del tejido social que se considere necesario proteger
frente a amenazas o a transformar el entorno en un Estado más satisfactorio.
La gestión de políticas públicas: su finalidad es transformar productos en efectos

o impactos. Toda intervención pública produce una alteración del estado natural
de las cosas en la sociedad. Tendríamos, entonces, el siguiente proceso: mediante
los medios y recursos se obtienen productos y realizaciones, que generan efectos
e impactos.
El análisis de las políticas públicas, de esa cuenta, se debe centrar en la identificación

de los efectos reales generados por la administración de los bienes; conocer si estos
efectos e impactos fueron positivos y los esperados o si fracasaron por no ser adecuados,
por ser insuficientes, por las circunstancias o por el comportamiento de los afectados
o de los ejecutores.
3. LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD PREVENTIVA Y LA

PREVENCIÓN DEL DELITO
Para llegar a la formulación de una política de seguridad preventiva, debemos partir en

primera instancia de los intereses y objetivos nacionales. Según la Constitución Política,
es responsabilidad del Estado brindar la protección y garantizar el bien común. Los
Acuerdos de Paz definen, además, cambios en los valores e intereses nacionales,
privilegiando la visión de inclusión del carácter multiétnico de la nación guatemalteca,
y una nueva concepción de la seguridad basada en una definición ampliada de la
misma. Asimismo, colocan como objetivo nacional la promoción del desarrollo y de la
participación de la población a todos los niveles, al igual que las metas concretas
cuantificables en el alcance del mejoramiento de la cobertura de los servicios básicos
sociales para toda la población (salud y educación).
Dado que una política se expresa en las actividades que prioriza en su sector y por
los recursos que asigna a la consecución de resultados, los Acuerdos de Paz también
ponderan porcentajes de incremento y/o disminución en los presupuestos de las
instituciones y sectores de acción gubernamental.
Sin embargo, siguiendo el esquema de la primera parte del documento, encontramos

que habiendo sido formulados los intereses y los objetivos nacionales, y presuponiendo
que existe un análisis gubernamental de las amenazas y los riesgos, debería existir la
formulación de la política y estrategias nacionales de las que también deberían derivarse
la “política de seguridad” y la “estrategia de seguridad” nacionales. La seguridad nacional
puede concebirse como interna y externa; la seguridad interna es la encargada de la
seguridad ciudadana, y la externa de la integridad del territorio y defensa de la soberanía

nacional siendo los ejecutores, en lo externo, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Ministerio de Economía y el Ministerio de la Defensa.
Después de esta formulación, podría entonces derivarse la concepción de una política

de seguridad preventiva, enmarcada en el contexto de una política y estrategias de seguridad
interna. Esta política y estrategias tocan a varias instituciones, ya que no sólo residen en
la PNC, sino en las otras instancias de la cadena de administración de justicia, como lo
son, fundamentalmente, el Ministerio Público y la Corte Suprema de Justicia (CSJ), quienes
son corresponsables de brindar certeza y seguridad a la población guatemalteca.
Por otra parte, la definición de una política pública que enfoque la seguridad debe
elaborarse con base en la realidad nacional, y atendiendo las necesidades de las diferentes
poblaciones, así como al grado de desarrollo de las instituciones encargadas de accionar
para garantizar la misma. Esto nos lleva a tomar en cuenta lo siguiente:
“La política de seguridad de un Estado se formula basándose en tres

consideraciones básicas:
La concreción de los intereses nacionales y del proyecto de nación que se

aspira construir.
La percepción y jerarquización de los riesgos, amenazas y vulnerabilidades
que debe enfrentar para la consecución de dichos intereses.
Las condiciones objetivas y subjetivas a partir de las cuales pueda, o no,
hacer funcionales los mecanismos de prevención, control y resolución de
las amenazas.
La naturaleza de la problemática de seguridad de un Estado es

expresión directa del grado de solidez y funcionalidad de sus
instituciones, medida en dos parámetros fundamentales: el grado de
fortaleza estructural y el grado de fortaleza hegemónica.
La fortaleza estructural se mide por la capacidad del Estado para

cumplir con sus funciones estructurales básicas: (1) promoción del
bienestar y desarrollo; (2) protección de la sociedad y sus instituciones;
y (3) integración de la sociedad, sus instituciones, y su territorio. La
fortaleza hegemónica se mide por la capacidad del Estado para
desarrollar dichas funciones con un mínimo de recurso a expresiones
de poder coercitivo, gracias a la legitimidad que le atribuye la
sociedad.”33
33
WSP. Op. cit., p. 6.
De acuerdo con el análisis de las políticas públicas propuesto en el anterior apartado,

para poder formular una política pública de la prevención del delito tendríamos que,
en primer lugar, determinar el contenido de la política. Este contenido deviene del producto
que se quiere obtener, que en materia de seguridad preventiva no es más que las
instituciones, en conjunto con la población, previenen la comisión de delitos, sean
éstos realizados por delincuentes comunes o por el crimen organizado. Ahora bien, de
acuerdo con el concepto de seguridad democrática plasmado en los Acuerdos de Paz,
esta prevención debe basarse en el respeto de los derechos humanos, en el respeto del
carácter multiétnico de la población con una visión de equidad e inclusión, y en la
garantía de la protección de los derechos ciudadanos.
Lo anterior nos lleva a concluir, que los productos básicos de la política de seguridad
preventiva (PSP) son:
La disminución de la comisión de delitos por el desarrollo de un conjunto de

actividades orientadas a la anticipación de la comisión de los mismos. Esta
anticipación puede hacerse mediante la recopilación de información y análisis de
la misma y/o creación de ambientes seguros, tanto en el entorno físico como en
las prácticas sociales cotidianas.
La participación de la población en las tareas de anticipación. Esto implica la
creación de prácticas, modelos y redes de trabajo entre la misma población y las
instituciones encargadas de la prevención, a nivel interno institucional y poblacional
de forma horizontal o entre las instituciones y la población de forma vertical.
El diseño de modalidades de trabajo para la prevención específicas para sectores
poblacionales determinados: niñez, juventud, mujeres, adolescentes transgresores,
reos, pueblos indígenas, áreas rurales y urbanas en diferente nivel de riesgo, etc.
El programa debería, entonces, definir ejes orientados a la finalidad de la política.

Dentro de las acciones que habría que incluir están:
La creación de un ente rector de la formulación de la PSP.

Generación de la base de datos, del análisis y proceso de la información en el
Ministerio de Gobernación.
La transformación de la doctrina policial, de forma que contemple las acciones de
prevención como una parte constitutiva del quehacer policial en la misma medida
que las prácticas de represión y persecución del delito.
La modificación de la orgánica policial, de forma que se exprese con balance el nivel
de importancia de la prevención dentro de las tareas de combate a la criminalidad.
Reestructuración de los contenidos de formación en la academia de la PNC, para
que respondan a esa visión y doctrina preventivas.
El fortalecimiento de las unidades dentro de la PNC encargadas de recopilar y
analizar la información para el desarrollo de planes de prevención específicos, las
unidades orientadas a la atención de poblaciones en riesgo priorizadas por el

análisis de las amenazas, las unidades de atención a las víctimas, y las encargadas
de establecer el relacionamiento cotidiano con la población.
Modificación de la asignación de destinos, así como de la permanencia en las
zonas de trabajo de los agentes y oficiales policiales.
El desarrollo de modalidades de trabajo con la población, definiendo estrategias y
mecanismos.
Establecer mecanismos de coordinación con otras instituciones encargadas de la
prevención del delito y de proporcionar apoyo en la creación de ambientes
situacionales seguros
Fortalecimiento de mecanismos de apoyo y capacitación durante la reclusión y la
etapa post penitenciaria
La reformulación del presupuesto del Ministerio de Gobernación para que exprese,
principalmente en la PNC, la priorización institucional y social de la PSP.
Propiciar la participación de la población en la fiscalización del cumplimiento de
los objetivos de la PSP, a través de mecanismos de información y rendición pública
de cuentas.
Evaluación y seguimiento de la política pública en materia de seguridad preventiva
y seguridad ciudadana, a través de los consejos de desarrollo urbano y rural, en
todos los niveles.
La orientación normativa debe entonces expresarse en:
Formulación de una nueva ley de orden público.

Aprobación del proyecto de Ley del Sistema Penitenciario con un enfoque
resocializador.
Cambios a la Ley de la Policía Nacional Civil para insertar la nueva doctrina de
seguridad basada en la prevención.
Creación y formulación de la normativa del subsistema de inteligencia del Ministerio
de Gobernación.
Emisión y cambio de los reglamentos de las diferentes unidades que formen parte
de la estrategia de prevención de la PNC.
4. EL PAPEL DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN LA

SEGURIDAD CIUDADANA Y LA PREVENCIÓN DEL DELITO
La formulación de un nuevo concepto de seguridad que se amplía de la represión a la

criminalidad hacia la garantía de los derechos sociales, culturales, políticos y económicos
de la población, así como las estrategias que se basan en el tratamiento social de las
poblaciones en riesgo y en la construcción de ambientes seguros, lleva a entremezclar
las agendas de seguridad en sentido estricto, con las agendas de desarrollo.
Por otra parte, la nueva agenda de seguridad debería diseñarse a partir de la re

conceptualización de la seguridad, y sobre la base del reconocimiento de la ausencia
de amenazas tradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que
incluyen nuevos riesgos, y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepción, cubriendo
lo ambiental, lo económico y lo social, primordialmente.
Este nuevo modelo de seguridad humana requiere de un enfoque multidisciplinario

y de la participación de todos los sectores de la sociedad. Esto implica el cambio de las
instituciones públicas hacia una modalidad de trabajo que privilegie la participación y,
por lo tanto, que utilice estrategias para facilitarla. La toma de decisiones se descentraliza
y se desconcentra, dando mayor peso a lo local. También privilegia los mecanismos de
diálogo y resolución de conflictos y la cooperación nacional, subregional y regional,
como modalidad de trabajo para enfrentar las nuevas amenazas.
Las dos acciones principales que se evidencian como básicas para el funcionamiento
del nuevo modelo de seguridad son: la prevención y la participación de la sociedad. La preven-
ción se convierte en una acción fundamental, tanto a nivel local como nacional e inter-
nacional. Ésta requiere de recopilación de información pertinente, análisis y sistema-
tización de la misma, para generar estrategias adecuadas de prevención. En la medida
en que se puede prevenir, la vulnerabilidad disminuye. Por otra parte, la participación
de la población en sus diferentes modalidades se constituye como el eje a partir del cual
debe desplegarse toda la acción del Estado para poder ser incluyente y equitativa.
Las Naciones Unidas basa el concepto de seguridad humana en dos componentes

principales:
Libertad respecto del miedo
Libertad respecto de las necesidades
Y agrupa las amenazas en siete categorías:34

Seguridad económica
Seguridad alimentaria
Seguridad en salud
Seguridad ambiental
Seguridad personal
Seguridad de la comunidad
Seguridad política
Entonces, la seguridad se convierte en un tema multidimensional, y no simplemente

militar o policial, y por otra parte, la globalización ha tornado a todas las naciones más
34
En el caso de Guatemala, se considera muy importante incluir la seguridad jurídica.
interdependientes y más vulnerables, ya que los problemas de sociedades aparentemente

remotas pueden convertirse en amenazas a la seguridad interna de los países.
Las vulnerabilidades en materia de seguridad hoy en día, son generadas por muchas
fuentes: económicas y financieras (tanto internas como externas), sociales, políticas,
étnicas y raciales, religiosas y culturales, y también por el crimen organizado transnacional
y la narcoactividad. Estos problemas están íntimamente ligados al desarrollo, en un
sentido amplio, dado que la democracia sin crecimiento económico puede conducir a
la frustración; y que el crecimiento económico no es sostenible si no va acompañado
de la creación de redes de protección social y sin la consolidación de instituciones
democráticas.
Esta redefinición de las amenazas en materia de seguridad, lleva también a redefinir

el papel del Estado. Según Bernardo Arévalo,35 esta redefinición del objeto referencial
de la gestión estatal de la seguridad implicó una ampliación del tipo de amenazas que,
por afectar el bienestar de las personas, debían ser incluidas en las agendas de seguridad.
Temas como la pobreza, la alimentación, la sanidad, el ambiente, pasaron a ser analizados
desde la perspectiva de amenazas que requieren acciones del Estado para ser contenidas.
El concepto de seguridad adquirió, consecuentemente, perfiles diferentes de los que
se le asignaban tradicionalmente.
Pero si bien esta ampliación de la agenda de seguridad ha permitido corregir

algunos de los sesgos conceptuales que caracterizaron las políticas de seguridad del
Estado autoritario, se han generado nuevas cuestiones, nuevos dilemas, que aún están
en proceso de ser respondidas: Si cualquier tema que amenaza el bienestar de las
personas puede ser considerado como propio de una agenda de seguridad, ¿Cómo
distinguir entre seguridad y desarrollo? Si la distinción entre seguridad y desarrollo
implica una diferencia sustantiva en la lógica con la que se atiende la cuestión desde el
Estado —amenazas versus oportunidades, emergencia versus planificación, etc. ¿En qué
condiciones, con qué mecanismos, bajo que parámetros, un tema debe ser considerado
desde una u otra perspectiva?
Así pues, según Arévalo, la definición de cualquier política sectorial implica, para
los responsables de su diseño, lo que se podría denominar el reto de la “doble eficacia”:
por una parte, la capacidad de atender de manera eficiente los problemas específicos
del sector de que se trata, ya sea salud, finanzas, educación, seguridad o cualquier otra;
35
Arévalo, Bernardo. Intervención dictada en el marco de la conferencia Seguridad y desarrollo:
Retos en América Latina y el Caribe, organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y la Organización de Estados Americanos (OEA), Washington DC, 20 de septiembre
de 2002.
por otra parte, la necesidad de mantener una relación de coherencia con la política
global del Estado en sus objetivos generales de promover el desarrollo, consolidar las
instituciones democráticas, asegurar la gobernabilidad.
Frente a la globalización de la criminalidad organizada de gran escala o de menor

nivel, se puede tener la certeza de que las sociedades sin ninguna clase de grupos
excluidos y que satisfacen las necesidades sociales básicas, probablemente resistirán
las amenazas internas y externas.
Para el caso de Guatemala se ha optado por un concepto amplio de seguridad, que

incorpora en su agenda una serie de elementos de riesgo que pudieran afectar las
condiciones de bienestar económico, político y social de la sociedad, superando mediante
esta reformulación las interpretaciones centradas en el Estado, para establecer que el
bien a defender por la acción de seguridad del Estado es, prioritariamente, la persona
humana. Sin embargo, dado el generalizado contexto de subdesarrollo de nuestra
sociedad, esta ampliación implicaría superponer la agenda de seguridad a la de desarrollo.
Esta situación nos ubica en el centro de un nuevo debate, es decir, la relación entre
las agendas de seguridad y desarrollo. Si bien el concepto ampliado incorpora
componentes integrales en relación a los individuos y las sociedades, como lo ambiental,
económico y social, en el afán de no circunscribir el tema de seguridad al componente
político-militar, se corre el riesgo de relativizar demasiado el concepto de seguridad.
Esta problemática ha sido abordada recientemente como efecto del intento de aplicar
indiscriminadamente al concepto de seguridad diversos calificativos, cuestionando que
la ampliación del concepto de seguridad conduce a desvirtuar los aspectos específicos
de la seguridad interestatal, claves para la estabilidad regional y la seguridad internacional,
lo cual implicaría que si el concepto de seguridad se amplía sin referentes concretos,
englobará todos los aspectos significativos de la vida social.36
Según Héctor Rosada,37 el riesgo de no delimitar el ámbito de las políticas de

seguridad, no diferenciándolo del que corresponde a las de desarrollo, significaría
asignar al desarrollo las características de situación de excepción implícitas en toda
emergencia, lo que implicaría la inconveniencia de situar amplios temas de la agenda
pública en los ámbitos de la excepcionalidad.
Si esto sucede, al considerar toda situación de vulnerabilidad de la población como

una amenaza, el efecto de priorización de las políticas de Estado se perdería, ya que si
36
Rojas Aravena, Francisco. “La Seguridad Internacional en las Américas”, en Fuerzas Armadas
y Sociedad, Revista FLACSO, Año 13, No. 4, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Chile, octubre-diciembre de 1998, p. 24.
37
Rosada-Granados. Op. cit., pp. 34-37.
todo sería urgente, nada lo sería, y el efecto de la agenda de seguridad como mecanismo
para la movilización extraordinaria de recursos sería nulo. También estaríamos ubicán-
donos en un contexto muy cercano al que sirvió de base a los regímenes autoritarios,
ya que convertiríamos a la seguridad en algo similar a la meta suprema del Estado.
La identificación del desarrollo como objetivo de seguridad implicaría la subordi-

nación del desarrollo a la seguridad, como efecto de las connotaciones de urgencia y
emergencia asociadas a la problemática de la seguridad, cuyo costo implícito sería la
adopción de medidas de excepción que relegan los procedimientos regulares.
En contextos de precaria consolidación de los valores democráticos, esta subor-

dinación podría generar acciones que atentan contra los intereses de la consolidación
del sistema democrático; es indispensable, por ello, establecer una clara distinción
conceptual y operativa entre los términos seguridad y desarrollo. Para ello, se propone
distinguir entre seguridad preventiva y seguridad reactiva; entendiendo por la primera, la
capacidad para continuar o mantener una relación positiva; y por la segunda, la capacidad
de cortar o detener una relación negativa.
Cuando hablamos de políticas de seguridad nos referimos a las acciones estatales

específicas, que procuran medidas destinadas a contrarrestar los riesgos y las amenazas
—presentes o probables—, contra aquellas condiciones de vulnerabilidad existentes
en la sociedad, en su entorno geográfico o en sus instituciones.
La seguridad es preventiva cuando la capacidad del Estado promueve condiciones de

bienestar para la sociedad, porque de esa forma mitiga las vulnerabilidades —presentes
o probables— que pudieran afectar y limitar el bienestar general de la sociedad.
La seguridad es reactiva cuando la capacidad del Estado se orienta a contener o

detener amenazas específicas presentes, que atentan contra las condiciones de bienestar
existentes y afectan los equilibrios convencionales logrados por la sociedad en esta
materia.
La seguridad es preventiva cuando forma parte de la política regular del Estado que,
mediante la generación de condiciones de desarrollo, busca neutralizar las situaciones
de vulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones; es seguridad
reactiva cuando procura contrarrestar aquellos riesgos o amenazas que logran rebasar
la capacidad de sus políticas regulares de desarrollo.
Cuando existen amenazas contra las condiciones de bienestar de la población, la

acción del Estado deberá orientarse a identificar los riesgos y amenazas que aprovechan
las vulnerabilidades existentes para afectar los niveles de bienestar de la población,
debiendo definir las medidas correspondientes para contrarrestarlas.
En este caso, la política estatal en materia de seguridad actuará en forma distinta

a como actúa la política de desarrollo, en la medida en que no atenderá la generación
de condiciones de bienestar, sino dará prioridad inmediata a la contención de los
riesgos o amenazas existentes que afectan el nivel de bienestar.
Según Enrique Iglesias,38 por importantes que sean los esfuerzos desplegados
para garantizar la seguridad de las personas en sentido estricto,
“(...) una cosa queda en claro: no habrá seguridad para nuestros ciu-
dadanos sin democracia y desarrollo, únicos pilares capaces de apun-
talar esa seguridad humana que todos anhelamos y que es física, pero
también económica y social. Si no logramos que los latinoamericanos
vivan y trabajen en marcos seguros estaremos minando los regímenes
democráticos que tantos esfuerzos costaron construir, y derivando
preciosos recursos económicos de su función económica y social para
atender los costos derivados de la seguridad pública.
Paralelamente, no habrá seguridad si no conseguimos erradicar el
desempleo y la exclusión socioeconómica a que están expuestos un
número considerable de ciudadanos latinoamericanos. No hay segu-
ridad posible en el reino de la necesidad.”
De todo lo anterior se desprende que una PSP debe concebir, por una parte, una
adecuada actuación policial orientada a resolver las ingentes problemáticas de incre-
mento de la comisión de delitos y crímenes contra la sociedad. En este sentido, deben
desarrollarse programas orientados a fortalecer todo lo relacionado con la información
que permita la antelación necesaria para disminuir el grado de riesgo y vulnerabilidad
de la población, así como asegurar un efectivo funcionamiento del sistema de admi-
nistración de justicia. Por otra parte, la coordinación de esta política de seguridad con
las políticas de desarrollo, debe ser otra tarea primordial. Pero ante todo, teniendo
cuidado de no asegurar la tarea de elevar la calidad de vida. La coordinación debe darse
desde una perspectiva de fortalecer las acciones que llevan al mejoramiento de las
estrategias de prevención situacional, y de acciones concretas en torno al sistema
penitenciario y la reinserción de los transgresores al medio social en forma positiva.
La diferencia estriba en que las acciones de desarrollo que pueden fortalecer la

agenda de seguridad preventiva, deben realizarse en función de las acciones orientadas
a generar espacios seguros. Eso sí, sin perder de vista que la política pública global del
país debe estar orientada, en el corto y mediano plazo, a generar una sociedad más
equitativa, más justa y con mayores oportunidades.
38
Iglesias, Enrique. “Seguridad: una perspectiva latinoamericana”, en El Nuevo Herald, sábado
26 de octubre de 2002.
PREVENCIÓN EN GUATEMALA
1. UNA VISIÓN CRÍTICA DE LAS ACCIONES DE PREVENCIÓN

EN GUATEMALA: ANÁLISIS Y CONSIDERACIONES SOBRE LA
PREVENCIÓN DEL DELITO POR PARTE DE LA PNC39
La PNC es, desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, la institución más cercana

a la población. De esa cuenta, tiene un papel de intermediación entre los requerimientos
de seguridad de la sociedad y las acciones preventivas o disuasivas que el Estado
adopte dentro de sus políticas públicas para la seguridad. Hasta ahora en Guatemala,
es dentro de la cadena de administración de justicia, la institución que ha desarrollado
programas orientados a la prevención.
Debido a la inexistencia de una política de seguridad y, por ende, de una política y

estrategia de seguridad ciudadana en Guatemala, es casi imposible desarrollar programas
y acciones que contengan una coherencia entre sí. Muchos de los avances en esta
materia se han dado más por iniciativa de las entidades extranjeras que apoyan a la
PNC, que por convencimiento o por lineamiento doctrinario. A continuación se presenta
un análisis crítico de las acciones de prevención que se desarrollan en Guatemala,
fundamentalmente por parte de la PNC.
39
Análisis y consideraciones contenidas en Sequeira, Leslie. Prevención del delito, Policía Nacional
Civil, tesis de licenciatura en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Relaciones
Internacionales, Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 2003, pp. 22-36.
1.1 Sobre la organización de la PNC
Dentro de la institución policial en Guatemala, la Sub Dirección General de Operaciones

ostenta la planificación, ejecución y evaluación de las estrategias destinadas a cumplir
con las funciones de la PNC, como lo son la prevención, persecución y captura.
Para el efecto, la Sub Dirección General de Operaciones mediante el Régimen de

Destinos, designa la cantidad de efectivos policiales según los requerimientos de la demar-
cación, considerando elementos tales como las necesidades y los índices de delincuencia.
Un Régimen de Destinos, organizado en función de criterios sobre tasas deli-

ncuenciales, puede considerarse como la orientación del trabajo policial en función de
contener o reprimir conatos delictivos que se presenten. Si se toma en cuenta que la
prevención del delito por parte de la PNC se visualiza en primera instancia bajo el
esquema del Régimen de Destinos actual, puede afirmarse que ésta no atiende los
nuevos paradigmas sobre seguridad.
Una prevención policial vista desde el concepto de la seguridad ciudadana desarrolla

estrategias de prevención social y situacional, cuyas principales características son:
La identificación del policía con la demarcación donde se desempeña.

El relacionamiento policía-comunidad.
La construcción de espacios de diálogo para la realización de planes en beneficio
de la comunidad, los cuales serán fiscalizados por la misma.
La concertación de normas de convivencia social entre la policía y la comunidad,
con plena observancia al marco legal vigente y el respeto de los derechos humanos.
La visualización de espacios, eventos e infraestructura y su necesaria aproximación
a criterios de seguridad situacional.
Si se consideran los elementos de la prevención social y situacional, frente a un

Régimen de destinos, cuya distribución del agente policiaco se hace en función de los
conatos violentos o la necesidad de refuerzos por múltiples motivos, puede visualizarse
claramente que el accionar de la PNC no se orienta en función del acercamiento policía-
comunidad y la creación de alianzas efectivas que contribuyan a prevenir el delito, sino
en función de contener o reprimir el mismo.
1.2 Sobre las funciones de la PNC
De 16 funciones que enumera la Ley de la Policía Nacional Civil, únicamente tres

hacen referencia al tema de la prevención, privilegiándose la orientación reactiva de la
actuación policial. Por ello, es necesario incluir dentro de las funciones policiales,
incisos que claramente prioricen y definan las tareas preventivas de la PNC, entre las
cuales podrían enumerarse:
Priorizar la prevención del delito como principal tarea de la institución.

Considerar estrategias de prevención social y situacional como elementos claves
para el efecto.
Desarrollar proyectos con amplia participación comunal y de otros actores sociales
para garantizar la seguridad ciudadana y la fiscalización social a la institución
1.3 Prevención del delito Policía Nacional Civil
Es necesario resaltar que, cuando se habla de seguridad democrática en lo que a segu-

ridad ciudadana se refiere, ésta implica por lo menos las siguientes características:
Desmilitarización del aparato de seguridad y construcción del carácter civil de las

instituciones encargadas de brindar seguridad.
Lo anterior implica necesariamente la consecución de objetivos e intereses de la
ciudadanía, por parte del aparato de seguridad.
Priorización de actividades que atiendan a la prevención del delito, vista ésta como
un conjunto de actividades tendientes a reducir el hecho delictivo, más que a
contenerlo.
Concreción de espacios de participación ciudadana, para que el actuar policial se
oriente y se rija acorde a las necesidades y exigencias de la población; tornándose
así la seguridad pública en seguridad ciudadana.
Descentralización y desconcentración de las decisiones y recursos, para que el
actuar policial se oriente en función de los intereses de las comunidades.
1.4 Sobre la prevención ciudadana, operaciones de acción directa,

operaciones psicológicas y de investigación y seguimiento
Ésta se desempeña en función de lo que la teoría denomina Operativos Policiales

Focalizados, estrategias que, según experiencias diversas, demuestran reducido impacto
en la prevención del delito, debido a lo siguiente:
El aumento en las detenciones no intimida al posible infractor.

Las tasas de reincidencia son altas entre los detenidos.
Las probabilidades de hacer un arresto no aumentan por responder rápidamente a
las llamadas de auxilio.
Es improbable que el patrullaje y sus rondas al azar, coincidan con la comisión de
un delito o que se logre la captura de un delincuente en el acto.40
40
Organización Internacional para la Prevención del Crimen. El papel de la policía en la prevención
de la delincuencia, Organización Internacional para la Prevención del Crimen, Canadá, 2000,
p. 11.
Asimismo, pueden hacerse las siguientes consideraciones:
El éxito o el fracaso de las estrategias enumeradas es evaluado en función del

número de detenciones realizadas por los delitos especificados y las tasas de
denuncia recibidas. Sin embargo, la falta de seguimiento y actividades que tiendan
a reforzar la seguridad ocasiona en la mayoría de los casos la reincidencia de los
delincuentes y de los delitos en las zonas afectadas.
Según declaraciones emitidas por el ex director de la PNC, Raúl Manchamé,41 en el
área metropolitana la comisión de delitos se focaliza temporalmente en zonas
determinadas de la ciudad, con la característica que, con el despliegue de fuerzas,
dichos delitos disminuyen en un lugar pero reaparecen en otro.
Así, citó el ejemplo del asalto a buses del transporte público y robo de autos:
Hoy atacan en la Calzada San Juan, mañana se monta un operativo en

la zona, trasladándose el problema a la Calzada Roosevelth y viceversa;
algo similar sucede con la Calzada Aguilar Batres y la Avenida Petapa.
En lo que respecta a las tasas de detención registradas, un sistema penitenciario

abarrotado indica que contrario a lo que afirma la institución en su estrategia
denominada “Operaciones Psicológicas”, ésta no intimida al posible infractor lo
cual, aunado a un sistema de justicia precario, tiende a favorecer la reincidencia.
La publicación sobre las tasas de detención, máxime si se considera positivo el

aumento de éstas, poco ilustra acerca de la reducción del delito por prevención,
sino el aumento de la represión y, peor aún, el aumento de la delincuencia.
La posibilidad de hacer un arresto al responder rápidamente a una llamada de

auxilio es casi improbable si se evalúa la capacidad de respuesta de la PNC en
función de los pocos recursos y el insuficiente número de personal para cubrir las
necesidades de seguridad.
En cuanto a las rondas al azar, la PNC denomina éstas “Operativos Relámpago”,

los cuales se efectúan bajo la premisa de la denuncia anónima o la sospecha,
considerándose esta practica más que preventiva, como reactiva o de contención.
Según lo demuestra la estrategia desarrollada en este capítulo y su confrontación

con la teoría pertinente, ésta obedece a la contención del delito y si bien es necesario
hacer uso de ésta, no puede considerársele prevención, ya que muy poco atiende a
las nuevas consideraciones sobre seguridad, específicamente porque se basa en la
sospecha y, finalmente, en la represión.
41
Entrevista al ex director de la PNC, Raúl Manchamé, Guatemala, 17 de junio de 2003.
1.5 Proyectos para la prevención del delito
El Plan de Actividades de la Policía Nacional Civil para el 2002, documento del cual se
extrajo la información al respecto, afirma que todos los proyectos mencionados
dependen únicamente de la buena voluntad de las autoridades y, en general, de todo el
cuerpo policial.
La prevención del delito por parte de la PNC se visualiza, primordialmente, bajo el

esquema de los Planes Generales, cuya dirección está a cargo de la Sub Dirección Gen-
eral de Operaciones que orienta las actividades en función del Régimen de Destinos,
contraponiéndose a conceptos sobre seguridad social y situacional, donde el elemento
clave es la permanencia más o menos estable del elemento policial dentro de la comunidad.
Así, los nuevos proyectos sobre prevención no encuentran en la organización de

la institución policial el apoyo necesario para su desarrollo. Aunque la naturaleza de
éstos atiende verdaderamente a conceptos sobre prevención, sucumbe ante estructuras
y mecanismos obsoletos.
Sobre los nuevos proyectos orientados a la prevención, pueden hacerse las siguientes
consideraciones.
1.5.1 Policía Comunitaria
La “Policía Comunitaria” como proyecto de la PNC, constituye una medida orientada

a mejorar la imagen del agente y de la institución en general, debido al papel que la
institución jugó en el período recién pasado.
Aunque se denomine proyecto, se pretende que el concepto de Policía Comunitaria

sea abordado como un eje de acción por toda la institución policiaca.
Su articulación atiende a tareas de acercamiento y trabajo conjunto con la

comunidad. En función de la reconceptualización del tema de la seguridad, es importante
destacar que esta modalidad favorece la participación activa de la población, y lejos de
basarse en el autoritarismo, la violencia, la fuerza, el uso de las armas y la sospecha,
pretende crear condiciones ambientales que erradiquen la comisión de hechos delictivos,
basándose en las demandas de la población (prevención social).
Al entrevistar a un miembro de la Junta Local de Seguridad del “Santuario”,42 éste

comentó que:
42
Entrevista, Guatemala, 18 de abril de 2003.
“La comisión de delitos dentro del lugar disminuyó mediante la

coordinación entre los vecinos, las autoridades policiacas y la
municipalidad: quienes en forma conjunta, lograron la instalación de
alumbrado público en lugares estratégicos como medida de ornato,
limitando así la comisión de actos ilícitos.”
Como elementos negativos que afectan el desarrollo de la Policía Comunitaria, se

encuentra, en primer lugar, el reciclaje arbitrario de los antiguos miembros de la Policía
Nacional a la PNC, ya que limita el desarrollo de la institución policiaca bajo nuevas
esquemas de seguridad en el marco de la democracia. Los elementos de la desaparecida
Policía Nacional, que no han recibido la formación pertinente, continúan ocupando
puestos directivos dentro de la institución, limitan la implementación de nuevas
estrategias, en función de su fuerte identificación y arraigo con las estrategias pasadas.
“Los directivos policiacos producto del reciclaje ven las acciones de

Policía Comunitaria como técnica débil contra el delito, delegando a
miembros no gratos dentro de las comisarías a funciones de
acercamiento con la población, por lo que dicha tarea es vista por los
agentes como un castigo y no como un eje fundamental de su tarea.
Asimismo, el Régimen de Destinos de la PNC muy pocas veces coin-

cide con el lugar de proveniencia del agente, para que éste sirva dentro
de su comunidad. Y, en contraparte, nadie desea regresar a su
comunidad por miedo a represalias contra su familia.”43
A esto debemos aunar el hecho de que únicamente un 14% del total de agentes
policiacos es indígena, cifra que poco se identifica con un 50% de la población total
guatemalteca que precisamente es indígena.44
1.5.2 Las Juntas Locales de Seguridad (JLS)
Éstas pueden entenderse como la participación de la población en materia de seguridad

ciudadana, desde la visión del municipio como célula de la organización administrativa
del Estado.
Bajo esta premisa, puede estimarse que el mínimo de JLS que debiesen estar
funcionando hasta nuestros días es de 331, coincidiendo con el número de municipios
43
Entrevista a elemento de la PNC, Guatemala, 3 de abril de 2003.
44
Portillo Cabrera, Alfonso. Segundo informe del Presidente de la República al Congreso, Secretaría
General de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), Guatemala, 2002,
p. 137.
existentes. Bajo condiciones deficitarias, hacia el año 2001 únicamente se tenían

contabilizadas 231 juntas lo que equivale a un 69.8%, cifra por debajo de las necesidades
mínimas.45
No obstante, para marzo de 2003, la Sub Dirección General de Operaciones de la

PNC, contabilizaba aproximadamente 168 JLS a nivel nacional, lo que indica un descenso
continuo.
Entre los motivos que pudieran argumentar la falta de organización para la

conformación de las JLS, pueden enumerarse los siguientes:
Desinterés de los alcaldes sobre el tema de la seguridad.

Negativa comunitaria de integrarse a las JLS debido al papel opresor que la Policía
Nacional jugó en el pasado.
Conceptos de dualidad irreconciliable: “Que la policía haga lo suyo y nosotros lo
nuestro”.
Desintegración comunitaria y ruptura del tejido social producto del conflicto
armado, obstaculizando procesos participativos comunitarios.46
Asimismo, en otros casos donde la organización de juntas locales fue bien acogida
por la población, al poco tiempo de su funcionamiento éstas fueron desapareciendo,
entre otras cosas por los siguientes motivos:
Cansancio y desgaste entre sus integrantes, manifestado en la disminución de la

asistencia a las reuniones.
En los lugares donde son conformadas por miembros con mayores recursos dentro
de la comunidad, implica cierta relación de clientelismo con los policías, para que
les provean mayor seguridad.
En contextos de alta criminalidad, su conformación provoca mayor conflictividad
entre los vecinos.
Miedo a represalias.
En otros casos, la figura poco amistosa y no comunicativa de la autoridad policiaca
puede provocar que una JLS se disuelva.
El alcalde, como figura máxima de la junta, tiende a politizar el espacio, por lo que
las personas consideran su participación en función de la simpatía al partido que
postuló al alcalde.47
45
Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES). Relaciones policía-comunidad
en Guatemala, Editorial Herrarte, Guatemala, 2001, p. 42.
46
Ibid.
47
Ibid., pp. 46-48.
Por otra parte, la falta de recursos con que opera la PNC, se traduce en una pérdida
de confianza y apatía por parte de la población a participar dentro de las JLS, ya que si
bien en sus inicios la población participó con grandes expectativas, al no poder cumplir
la PNC con las peticiones de la población, la institución perdió la poca credibilidad que
había ganado.
“Las JLS pierden confianza ante la escasez de recursos con que opera
la policía; en algunos casos, las juntas se disuelven rápidamente, en
otros, la población está dispuesta a contribuir con recursos (pagar
línea telefónica, abastecer de combustible a las unidades, proveer útiles
de oficina, pagar la compostura y los repuestos de las unidades, etc.),
pero existen riesgos de corrupción y obligada sujeción de los elementos
policiacos a los intereses de los vecinos que sufragan los gastos de
funcionamiento, por lo que se prefiere evitar esto último.”48
En alguna medida, el proyecto de las JLS complementa el que se refiere a la

observancia de la eficacia policial, ya que durante estas reuniones se hace público el
informe sobre los logros y debilidades de la institución, dentro de la demarcación
correspondiente.
No obstante, si bien en sus inicios las JLS constituyeron una estrategia de acerca-
miento a la población por parte de la PNC, la ausencia de resultados tangibles percibidos
por la comunidad y específicamente por los integrantes, ha desencadenado un proceso
degenerativo en la naturaleza de estos grupos.
Así, según experiencias narradas en una reunión desarrollada con JLS de la ciudad
capital, entre las demandas de sus integrantes se encontraban:
Un carné que los acredite como miembros, y posibilidad de derecho a salario.

Facultad para detener detenciones in fraganti o bajo condiciones de sospecha.
Trato especial en caso de “posible” muerte o daño al detenido.
Además, se admitió en algunos casos la existencia de patrullajes armados por

parte de los vecinos, bajo influencia del modelo de las ex PAC (Patrullas de Autodefensa
Civil), ya que los miembros habían pertenecido a éstas (situación producto de las
migraciones internas), lo que podría manifestarse en mayor grado al interior del país,
aunque cabe aclarar que no existe un estudio que demuestre dicha percepción.49
48
Entrevista a elemento de la PNC, Guatemala, 3 de abril de 2003.
49
IEPADES. Taller “Relación policía-comunidad”, JLS Comisaría 11, Guatemala, 5 de junio de
2003.
1.5.3 Proyecto de observancia a la eficacia policial
Es en esta estrategia donde radica un buen grado de procedimientos de evaluación

con respecto a la tarea de prevención por parte de la policía, ya que los comisarios
subalternos deben demostrar ante las autoridades y la población que conforma su
demarcación, los avances y retrocesos en función del número de delitos registrados en
un período determinado, contrastado con estadísticas delincuenciales anteriores.
Aunque el proyecto constituye una práctica adecuada para la evaluación del trabajo
policiaco, es criticable el hecho que sea el ejército uno de los invitados a la presentación
de dichos informes, ya que éste como institución tutelar de la Policía Nacional en el
pasado, debe eliminar en el presente cualquier posible implicación con el tema de la
seguridad ciudadana, en congruencia con los principios que deben orientan las políticas
publicas sobre seguridad ciudadana.
Dichos eventos no son registrados ni conocidos por la población en general, por

lo que la publicidad que se le dé al proyecto contribuirá a la fiscalización y vigilancia
de la actividad policial por parte de la población, fortaleciendo el sistema democrático
e imprimiendo características de transparencia al proceso, lo que favorece la imagen
de la PNC.
Asimismo, es importante señalar la urgente necesidad de unificar criterios con

respecto a la recopilación de información y la elaboración de estos informes, ya que el
manejo de las variables incide directamente en la percepción que se maneje.
Un informe sobre número de detenidos, implica la contención más que la

prevención del delito por parte de la PNC. Esto podría incidir en consideraciones
sobre tasas de detenciones para garantizar la seguridad.
Mientras tanto, un informe orientado a registrar los índices de criminalidad, donde

en ningún momento se privilegien las detenciones, implicaría la búsqueda de otros
mecanismos que atendieran explícitamente la prevención.
La participación de diversos sectores sociales, económicos, y profesionales así

como de otras entidades gubernamentales, permite a la institución policiaca construir
diversas alianzas estratégicas que le permitan hacer efectivo el combate y la prevención
del delito.
En la medida que la población sea partícipe del trabajo desempeñado por la PNC
y se desarrollen mecanismos de fiscalización de la institución por parte de la ciudadanía,
se reducirán considerablemente los hechos ilícitos dentro de la institución.
1.5.4 Visitas periódicas a funcionarios públicos y otras autoridades
Las visitas periódicas a funcionarios públicos y otras autoridades, constituye lo que la

teoría denomina “creación de alianzas efectivas”, ya que a través de este la policía
procura el apoyo y aporte de suministros necesarios para garantizar la seguridad.
Por ejemplo, si existe determinada infraestructura dentro del vecindario que facilite
la comisión de delitos, una alianza efectiva con las autoridades de la institución encargada
del ornato puede mejorar la condición del lugar y contribuir con el trabajo policiaco en
la prevención del delito por medio del saneamiento físico de espacios ociosos.
Es posible que cada institución pública y privada posea necesidades en materia de

seguridad no previstas por la policía, por lo que un acercamiento entre esta última y las
autoridades de las primeras, contribuirá a la eficacia y eficiencia policial.
Dicha estrategia favorece en gran medida los planes de seguridad contemplados

por la PNC, ya que la coordinación con las posibles víctimas y autoridades involucradas,
sirve de insumo para la prevención asumida. No obstante, es necesario señalar que,
según lo indica el Plan de actividades de la Policía Nacional Civil para el 2002, dicha medida
depende únicamente de la buena disposición de las autoridades, no existiendo un
instrumento marco que regule las actividades.
1.5.5 Auxilio al ciudadano y servicios humanitarios
De esta estrategia es responsable el jefe de la Comisaría, quien orienta al personal cada

vez que sale de turno, haciendo ver el impacto que causa esta actividad, para lo que no
es necesario ningún costo adicional, sino sólo el deseo de proyectar la imagen de la
institución.
En el contexto democrático, una autoridad es un servidor público que vela por el

cumplimiento de los derechos y obligaciones del ciudadano, con la plena observancia
de los derechos humanos en atención a la dignidad humana, por lo que el auxilio en
caso de emergencia obedece a sus obligaciones como garante de las condiciones
anteriormente expuestas.
1.5.6 Unidad de Prevención del Delito (UPREDE)
Considerando la prevención como una tarea encaminada a reducir los factores sociales
que originan el delito, el proyecto de UPREDE atiende esencialmente a dicha caracte-
rización, por los siguientes motivos:
Se busca el acercamiento entre la policía y la población, en este caso la educativa.

Se atiende a conceptos de seguridad social ya que la policía, mediante el
establecimiento de espacios de relación con la comunidad, induce modelos de
convivencia basados en la normativa vigente y adecuándose a las necesidades de
la población meta.
Constituye un mecanismo de prevención primaria al abordar a la comunidad
educativa como lugar de convergencia social y, además, como estrategia de
prevención secundaria al acercarse a grupos en riesgo de delinquir o ser víctimas,
como maras y pandillas en áreas marginales donde opera el crimen organizado.
Siendo que el acercamiento policía-comunidad se desarrolla en el ámbito escolar,
el mensaje se orienta hacia las nuevas generaciones, cuya formación es primordial
en la construcción de sociedades libres de violencia y hechos delictivos.
2. ACTORES PARA UNA POLÍTICA DE LA PREVENCIÓN

Para abordar la elaboración de una política de seguridad ciudadana basada en la
prevención, se hace indispensable empezar por una propuesta de los actores estatales
y privados más involucrados y cercanos al diseño y ejecución de una política preventiva.
De esa cuenta, se sugieren a través de los siguientes cuadros no sólo quiénes son esos
actores claves en la conducción de la política de seguridad ciudadana, sino también
describir las funciones que deberían cumplir en ese ámbito.
2.1 Actores institucionales y locales
La seguridad ciudadana es una tarea colectiva, con la participación de diversos actores,

tanto del Estado como de la sociedad. También, la seguridad ciudadana es multidi-
mensional, por lo que las tareas orientadas a la prevención y los actores involucrados
provienen de diversos ámbitos. Por ello, en esta sección se enumeran los actores ins-
titucionales y locales principales, que deberían ser contemplados en una política de
prevención del delito, así como su papel en esa prevención. Es decir, si las acciones
que desarrollan son de carácter correctivo o disuasivo; si éstas son proactivas o reactivas;
si se enfocan a las víctimas o a los delincuentes; si su accionar es situacional o social;
y, finalmente, su papel de acuerdo con la conceptualización de las Naciones Unidas.
Cuadro de actores institucionales50
Tipo
a cciones Correctivas Proactivas / Delinc./ Situacio. / Des. Des. Des. Reduc.
/ /disuasivas reactivas víctima social infancia comun. social oportunidad
a ctores
1. PNC D P/R D/V SI/SO l l l
presencia
2. OJ C R D/V
SI/SO
3. MP D R D/V SI/SO
4. IDPP D R D SI/SO
5 . S i st .
C/D R D SO
penit.
6 . Min.
l l l l
Gober.
7. PDH D P/R SO l l l
8 . Muni P SI/SO l l
9 . E s t a do l l l l
10.
l l l l
Presid.
11.
D P SO l l l l
MINEDUC
12.
D P/R SO
Migra c.
50
Los actores del uno al seis son las instituciones que conforman la cadena de justicia, cuyo
papel en la prevención deriva del cumplimiento de las funciones que le designa la Constitución
Política y sus leyes correspondientes, así como de la coordinación interinstitucional entre las
mismas.
Los actores del siete al doce son instituciones gubernamentales, cuyo papel incide en términos
de prevención social.
El Ministerio de Gobernación es actor clave ya que debería tener a su cargo la política de
seguridad interna.
Cuadro de actores locales51
Tipo
Correctiv a s Proa ctiv a s Delinc. / Situa cio. / Des. Des. Des. Reduc.
a cciones /
/disua siv a s / rea ctiv a s v íctima socia l infa ncia comun. socia l oportunida d
a ctores
Vincula dos a l gobierno loca l
Gob.
D P D/V SI/SO l l l l
depa rta m.
Muni D P/R D/V SI/SO l l l l
Policía
D P/R D/V SI/SO l l
municipa l
Consejos de
D P V SI/SO l l l l
Desa rrollo
Socia les
Ma estros D P V SO l l l
Com. locales
D P V SI/SO l l l l
/vecinales
Asoc. civ iles
D P D/V SI/SO l l l l
/ ONG
Iglesia s D P V SO l l l
Univ ersida d
D P D/V SO l l l
/ colegio
Medios
loca les D P D/V SO l l l
comunic.
51
Los actores vinculados al gobierno local obedecen a esquemas de prevención, considerando
los procesos de descentralización, fortalecimiento del poder local y autonomía municipal.
Se subraya el papel de la Municipalidad en la prevención del delito, bajo el esquema de la
prevención situacional.
Los actores sociales encuentran su papel dentro de la prevención en el entendido de los
nuevos paradigmas sobre seguridad, donde se privilegia la participación ciudadana. Tomando
en cuenta, además, el papel protagónico que juegan dichas entidades donde aún no hay
cobertura total o parcial de las instituciones del Estado encargadas de la seguridad.
3. FUNCIONES DE LOS ACTORES EN LA PREVENCIÓN

3.1 Actores institucionales
3.1.1 Policía Nacional Civil
En el esquema de la seguridad ciudadana, la PNC desarrolla actividades disuasivas que

pretenden advertir al ciudadano sobre los peligros a su seguridad, y a los posibles
infractores sobre las consecuencias de la conducta delictiva.
Asimismo, orienta su trabajo desarrollando actividades proactivas, buscando

garantizar la seguridad, antes de que se cometa un hecho delictivo, y actividades reactivas
al llevar a cabo la persecución y captura del infractor. Siendo necesario resaltar que de
acuerdo con los nuevos paradigmas sobre seguridad es necesario que la policía priorice
estrategias proactivas, frente a actitudes reactivas.
La policía y su desempeño interacciona con delincuentes tanto en la persecución

y captura, y con las víctimas que reciben la orientación y la protección por parte del
elemento policiaco.
En cuanto a la prevención situacional y social, la policía desarrolla y preserva

ambos elementos, dado que busca el acercamiento con la población, así como también
visualiza posibles peligros y soluciones en el entorno físico de la demarcación que
posibiliten la comisión de delitos y aumenten la vulnerabilidad de la población.
En lo que respecta a la caracterización de las Naciones Unidas sobre la prevención

del delito, la policía es partícipe en cuanto que facilita el desarrollo de la infancia,
particularmente en lo que se refiere a formación cívica y acercamiento entre miembros
de la institución e infantes de la comunidad, así también, colaborando en la construcción
de espacios seguros para su recreación. En lo relativo al desarrollo social, la policía
interviene facilitando espacios de relacionamiento policía-comunidad para resolver y
preservar la seguridad dentro de las comunidades. La reducción de la oportunidad,
implica la seguridad situacional, “la creación de espacios seguros”.
3.1.2 Organismo Judicial
Apegado al marco legal vigente, el Organismo Judicial es la institución encargada de

aplicar medidas correctivas que inciden en la prevención en tanto que garantiza el
debido proceso del cual resulta absuelto o condenado el presunto infractor.
Desarrolla actividades reactivas ya que su papel se acciona en función de la presunta

culpabilidad de un infractor, siendo que su deber es absolver o condenar. Asimismo,
interactúa con delincuentes y víctimas atendiendo los papeles de agraviado y acusado.
La presencia del Organismo Judicial obedece a características de prevención

situacional y social, ya que de la proximidad y fácil acceso a la comunidad se establecen
parámetros de autoridad competente a la cual se puede recurrir cuando así se requiera
3.1.3 Ministerio Público
Como ente acusador del Estado, el Ministerio Público desarrolla actividades disuasivas,
señalando la culpabilidad de un posible infractor, siendo que su actuación siempre
será reactiva, ya que actúa en función de la comisión de un hecho delictivo.
3.1.4 Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP)
El IDPP desarrolla actividades disuasivas, ya que constituye la parte defensora del

acusado, observando las garantías procesales del imputado. Su actuación es reactiva,
debido a que procede ante la existencia de un acusado o señalado como responsable
de un delito, por lo que su relación directa es con el delincuente, y su papel en la
prevención social radica en el hecho que coadyuva a garantizar el debido proceso.
3.1.5 Sistema Penitenciario
El sistema penitenciario es la institución dirigida al cumplimiento de la pena del in-

fractor condenado, cuya función correctiva se orienta a la readaptación social.
3.1.6 Ministerio de Gobernación
El Ministerio de Gobernación contribuye al desarrollo de la infancia, de la comunidad,

al desarrollo social y a la reducción de la oportunidad, en tanto que es el ente del
Ejecutivo encargado de dirigir la política pública sobre seguridad ciudadana del Estado.
3.1.7 Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH)
Desarrolla actividades disuasivas, en cuanto que vigila y denuncia actos que atenten
contra los derechos humanos, buscando prevenir o reestablecer dentro del orden
proactivo/reactivo, atendiendo la prevención social al verificar el cumplimiento y el
respeto de los derechos humano, en el contexto del desarrollo de la infancia y de la
comunidad.
3.1.8 Municipalidad
El papel de la Municipalidad en la prevención del delito, corresponde a su función como

proveedor de bienes y servicios (limitados) para el uso comunitario, obedeciendo
principalmente a esquemas de seguridad situacional, donde la construcción de espacios
seguros contribuya a reducir la vulnerabilidad de la comunidad y a reducir la oportunidad.
3.1.9 Estado
El Estado en su conjunto como garante del desarrollo, la seguridad y la paz de todos

sus habitantes, incide directamente en el desarrollo de la infancia, de la comunidad, del
ámbito social y en la reducción de la oportunidad, en cuanto que sus políticas públicas
satisfacen las necesidades de la población en todos los aspectos que esto implica.
3.1.10 Presidencia
Como órgano de consulta y ejecución media, la Secretaría de la Presidencia busca

soluciones en el corto plazo que atiendan a satisfacer las necesidades de la población,
las cuales en el largo plazo sean garantizadas por el ministerio correspondiente bajo la
óptica de su política pública.
3.1.11 Ministerio de Educación (MINEDUC)
A raíz de los nuevos conceptos sobre seguridad, es necesario considerar la importancia

que la educación juega en la construcción de sociedades respetuosas del marco legal
vigente, e identificarla con mecanismos pacíficos, como el diálogo y el consenso para
la solución de conflictos. En este orden de ideas, el MINEDUC desarrolla actividades
disuasivas ya que orienta, por medio de la educación, el comportamiento de la población;
asimismo, es proactivo y reactivo ante la posible incidencia de hechos delictivos o
situaciones que implican a la comunidad educativa. Su trabajo impacta decididamente
en el ámbito social, tanto en el desarrollo de la infancia, como en la comunidad y la
reducción de la oportunidad, esto último en tanto que provee de actividades sanas que
alejan a los receptores y participantes de actividades ilícitas.
3.1.12 Migración
Como respuesta a los nuevos problemas sobre transnacionalización del crimen

organizado, o simplemente a los problemas que deviene de la existencia de fronteras
volubles tanto para delincuentes como para víctimas, Migración desarrolla actividades
disuasivas en cuanto que señala los posibles problemas que enfrenta la migración y los
lugares de paso, siendo además proactiva y reactiva ante la incidencia de un posible o
vigente problema delictivo, incidiendo en materia de desarrollo social.
3.2 Actores locales
3.2.1 Vinculados al gobierno local
a. Policía municipal
Como órgano de seguridad ciudadana de carácter eminentemente preventivo y en

función del concepto de descentralización y autonomía municipal, dicho cuerpo
desarrolla actividades de carácter disuasivo y proactivo, considerando necesidades
propias del municipio; atendiendo a las posibles víctimas y delincuentes (aunque con
ciertas limitaciones); incidiendo en esquemas de prevención social, situacional;
aparejando los conceptos de desarrollo social y reducción de la oportunidad. Todo
ello al estar su labor encaminada al cuidado del ornato como estrategia preventiva y a
la relación con la comunidad.
b. Consejos de Desarrollo
En el esquema de la descentralización y el tránsito de una democracia representativa a

una participativa, los Consejos de Desarrollo municipales, departamentales y nacionales,
constituyen redes de articulación de demandas sociales de la población hacia el
Organismo Ejecutivo, ya que su función en materia de seguridad preventiva se orienta
hacia la disuasión al expresar las necesidades de la población en materia de seguridad,
entre otras, cumple una función proactiva pues busca consenso sobre posibles medidas
a desarrollarse para garantizar la seguridad y el bienestar de los habitantes, tomando
en cuenta el caso de las víctimas de cualquier hecho delictivo. Asimismo, atienden
concepciones sobre desarrollo de la infancia, de la comunidad, desarrollo social y
reducción de la oportunidad directamente, dado que constituyen instancias de
participación para canalizar las demandas y facilitar la fiscalización de los servicios del
Estado hacia la población.
3.2.2 Actores sociales
a. Maestros
Como resultado de la estructura social guatemalteca y de la ausencia de cobertura del

Estado en el interior del país, resulta ser que la figura del maestro constituye, en
muchos casos, la única autoridad multifacética que apareja la figura de un consultor y
hasta de una guía dentro de la comunidad. En este orden de ideas, el maestro desarrolla
actividades disuasivas y proactivas, en tanto que lidera a la comunidad, atendiendo los
esquemas de desarrollo de la infancia, de la comunidad y de reducción de la oportunidad,
ya que acciona como organizador, líder e, innegablemente, como fuente de conoci-
mientos para orientar a la población, aunque ante la extrema marginalidad y ausencia
de recursos su esfuerzo es casi infructífero.
b. Comités locales y vecinales
Los comités locales y vecinales asemejan un poco al concepto de participación

ciudadana, aunque en jurisdicciones reducidas y con menos incidencia si se les compara
con los Consejos de Desarrollo (en teoría). Orientan su actividad preventiva de carácter
disuasiva, proactiva, hacia posibles víctimas; inciden en el desarrollo de la infancia ya
que analizan posibles peligros hacia los menores de la comunidad; desarrollan
mecanismos de relacionamiento con la misma; y contribuyen a la reducción de la
oportunidad, ya que la comunidad en su conjunto puede visualizar posibles eventos y
situaciones físicas que faciliten la comisión de delitos, avocándose a las autoridades
correspondientes para su trato, o hasta en esquemas de participación comunitaria en el
ornato del lugar y construcción vecinal de espacios seguros.
c. Iglesia
Como elemento básico en la idiosincrasia y constitución social de Guatemala, la iglesia,

limitada en el pasado a la comunidad católica y a partir de la década de los 80 a la
comunidad protestante, manifestada en diversos grupos, se enmarca en consideraciones
de acompañamiento y solidaridad devenidas de la filosofía cristiana, debido a que su
papel dentro de la comunidad, obedece al igual que el maestro, a una figura cuya
cobertura sobrepasa la capacidad del Estado; sus integrantes (especialmente el párroco
o el ministro de culto) se constituyen en líderes que aglutinan a la comunidad que se
organiza alrededor de la institución religiosa. En este orden de ideas, la iglesia desarrolla
actividades de prevención: disuasivas, proactivas y sociales, en cuanto que organiza a
la población, analiza temas de interés comunitario, evalúa situaciones y define normas
de convivencia, las cuales inciden directamente en el desarrollo de la infancia, la
comunidad y en el desarrollo social en general.
d. Universidades y colegios
El papel de los centros de enseñanza radica específicamente en que mediante su función

investigativa, formativa y educativa, desarrollan entre la población comportamientos,
destrezas y habilidades vinculadas a los valores supremos que rigen al Estado; inciden
en el desarrollo de la infancia, de la comunidad y de la sociedad en general, al transmitir
conocimientos y valores que aumentan sus capacidades y disminuyen la vulnerabilidad
de la población frente a los problemas que le acechan. Para ello, desarrolla actividades
disuasivas y proactivas, pretendiendo adelantarse a un posible problema, antes que
éste atente decididamente sobre la población, orientadas hacia las víctimas y los delinc-
uentes, de acuerdo con las diferentes disciplinas y campos del conocimiento que se
desarrolla dentro de estos centros de estudio.
e. Medios locales de comunicación
Los medios de comunicación, en sociedades democráticas, juegan un papel

importantísimo debido a que transmiten la información y el conocimiento en forma
masiva a múltiples sectores, quienes podrán decidir, participar y demandar, en función
del conocimiento que posean, sobre la realidad. Inciden desde la infancia, en el desarrollo
de la comunidad y el de la sociedad en general, ya que además de informar las
necesidades de sectores vulnerables, sirven de vehículo entre las necesidades y/o
problemas con las autoridades competentes, e influyen en la formación de la opinión
pública en temas de interés para toda la población. Desarrollan así actividades disuasivas,
ya que advierten sobre determinados peligros; son preactivos, ya que mediante la
información proporcionan insumos para contribuir con los intereses de la población,
y en este caso con su seguridad.
4. MARCO NORMATIVO PARA LAS TAREAS DE PREVENCIÓN

4.1 Actores institucionales
4.1.1 Policía Nacional Civil
Coordinar sus esfuerzos en la protección de las personas y sus bienes.

Priorizar la prevención sobre la represión.
Establecer su modelo policial con enfoque civil y eliminar sesgos militares.
Incluir dentro del nuevo modelo policial el enfoque de género, carácter multiétnico,
y Policía Comunitaria con visual social.
Construir sobre la base de la carrera policial el grado académico, tiempo de servicio,
desempeño respetuoso de la ley y, primordialmente, de los derechos humanos.
Adecuar las políticas institucionales para encaminarlas al respeto a los derechos
humanos.
Establecer dentro de las reformas de la Ley de la Policía Nacional Civil la carrera
administrativa, como parte del proceso de prevención encaminada a los derechos
humanos.
Desarrollar esfuerzos coordinados con los demás actores que conforman el sec-
tor justicia, en especial con el Ministerio Público y el Organismo Judicial.
Articular procesos de comunicación con la población, buscando orientar su tarea
en función de las demandas de ésta.
Aplicar procesos de fiscalización hacia la institución, por parte de la población.
Desarrollar metodologías de trabajo acordes a las necesidades que presenta cada
comunidad, coordinado con las redes sociales existentes.
Considerar la importancia de la comunicación fluida con líderes comunitarios.

Visualizar dentro del presupuesto nacional la prevención del delito como una
inversión.
Crear instancias internas para la prevención de todo tipo de delito.
4.1.2 Organismo Judicial
Conforme lo establece la Constitución Política, el Organismo Judicial es el

encargado de impartir justicia, con independencia y potestad de juzgar. La Ley del
Organismo Judicial cita que en ejercicio de la soberanía delegada por el pueblo,
imparte justicia en concordancia con el texto constitucional.
“Restaurar y mantener la armonía y paz social a través de prestar a la sociedad una
satisfactoria administración de justicia fundamentada en los principios de impar-
cialidad, celeridad, sencillez, responsabilidad, eficacia y economía, con el propósito
de hacer realidad y alcanzar los valores de justicia, verdad y equidad.” (Misión del
Organismo Judicial).
4.1.3 Ministerio Público
Participar en la creación y desarrollo de canales de coordinación con las instituciones

que conforman la cadena de justicia.
Promover la vigencia y el respeto de los derechos humanos.
Interactuar en concordancia con los diferentes matices culturales del país, siendo
su pauta de trabajo el respeto de la ley.
Capacitación y actualización sobre temas medulares, tales como: niñez y juventud,
equidad de género, discapacitados, medio ambiente y multiculturalidad, entre otros.
Promover, referir y defender los principios constitucionales y del Estado de
Derecho.
Constituirse como un referente práctico de los instrumentos e instituciones nacio-
nales e internacionales de derechos humanos en el contexto de los problemas
nacionales.
Ser garante en la lucha contra la corrupción y la impunidad.
Desarrollar una política criminal de carácter democrático.
Cumplir con todas las funciones que le asigne la Constitución Política y su
reglamento específico.
4.1.4 Sistema penitenciario52
Constituirse como el ente encargado de la readaptación social y la reeducación de

los reclusos.
52
Constitución Política de la República, artículo 19.
Promover los derechos humanos de los reclusos, con el fin de garantizar la

integridad física y moral de los mismos: “No deben ser discriminados por motivo
alguno, ni podrán infligírseles tratos crueles, torturas físicas, morales, psíquicas,
coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado físico, acciones
denigrantes a su dignidad, o hacerles víctimas de exacciones, ni ser sometidos a
experimentos científicos.”
“Facilitar el derecho a la comunicación, cuando el reo lo solicite, con sus familiares,
abogado, defensor, asistente religioso o médico, y en su caso, con el representante
diplomático o consular de su nacionalidad.”
Vigilar, mantener y desarrollar centros penales de carácter civil, cumpliendo
condiciones mínimas de seguridad y dignidad para los reclusos.
Cumplir con todas las funciones que le asigne la Constitución Política y su
reglamento específico.
4.1.5 Ministerio de Gobernación53
Al Ministerio de Gobernación le corresponde formular las políticas, cumplir y hacer

cumplir el régimen jurídico relativo al mantenimiento de la paz y el orden público, la
seguridad de las personas y de sus bienes, la garantía de sus derechos, la ejecución de
las órdenes y resoluciones judiciales del régimen migratorio. Para ello, tiene a su cargo
las siguientes funciones:
a. Representar, en el seno de la administración pública, al Presidente de la República

y coordinar sus relaciones con los gobernadores departamentales.
b. Formular y ejecutar, dentro del marco de la ley, la política que en materia migratoria
debe seguirse en el país.
c. Administrar el registro, control y documentación de los movimientos migratorios.
d. Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulación, y la
identificación de sus propietarios.
e. Elaborar y aplicar planes de seguridad pública y encargarse de todo lo relativo al
mantenimiento del orden público y de la seguridad de las personas y de sus bienes.
f. Conducir los cuerpos de seguridad pública del gobierno.
g. Proponer los anteproyectos para la reglamentación de los servicios privados de
seguridad.
h. Elaborar y aplicar las políticas de inteligencia civil, y recabar y analizar información
para combatir el crimen organizado y la delincuencia común, dentro del marco de
la ley.
i. Administrar el régimen penitenciario del país, salvo aquello asignado a otros órganos
del Estado.
53
Ley del Organismo Ejecutivo, artículo 36.
4.1.6 Procuraduría de los Derechos Humanos54
Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa

gubernamental, en materia de derechos humanos.
Investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de
las personas.
Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona,
sobre violaciones a los derechos humanos.
Recomendar privada o públicamente a los funcionarios la modificación de un
comportamiento administrativo objetado.
Emitir censura pública por actos o comportamiento en contra de los derechos
constitucionales.
Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que
sea procedente.
Las otras funciones y atribuciones que le asigne la ley.
4.1.7 Municipalidad55
Prestar cuantos servicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, satisfacer las

necesidades y aspiraciones de la población del municipio.
4.1.8 Estado
Según la Constitución Política de la República, en su artículo 2, es deber del Estado

garantizar a los habitantes de Guatemala la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la
paz y el desarrollo integral de la persona.
4.1.9 Presidencia
Son funciones del Presidente de la República, según el artículo 183 de la Constitución

Política:
a. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes.

b. Proveer a la defensa y a la seguridad de la nación, así como a la conservación del
orden público.
c. Ejercer el mando de las fuerzas armadas de la nación con todas las funciones y
atribuciones respectivas.
d. Ejercer el mando de toda la fuerza pública.
54
Constitución Política de la República, artículo 175.
55
Código Municipal, artículo 67.
e. Sancionar, promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, dictar los decretos
para los que estuviere facultado por la Constitución, así como los acuerdos,
reglamentos y órdenes para el estricto cumplimiento de las leyes sin alterar su
espíritu.
f. Dictar las disposiciones que sean necesarias en los casos de emergencia grave o de
calamidad pública, debiendo dar cuenta al Congreso en sus sesiones inmediatas.
g. Coordinar, en Consejo de Ministros, la política de desarrollo de la nación.
h. Mantener la integridad territorial y la dignidad de la nación.
i. Todas las demás funciones que le asigne esta Constitución o la ley.
4.1.10 Ministerio de Educación
Velar porque el sistema educativo del Estado contribuya al desarrollo integral de la

persona, con base en los principios constitucionales de respeto a la vida, la libertad, la
justicia, la seguridad y la paz, y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de
Guatemala.
Por medio de la Comisión Nacional de Educación, Ciencia y Cultura,56 orienta,

coordina y evalúa la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo en el sector
correspondiente. Se integra por el Ministro de Educación quien la preside, el
Ministro de Agricultura, el Ministro de Gobernación, el Ministro de Economía, el
Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, el Ministro de Trabajo y Previsión
Social y el Ministro de Economía.
La Junta Nacional de Educación Extra Escolar57 coordina la acción conjunta de
las diferentes instituciones del Estado que realizan este tipo de actividades, e impulsa
proyectos específicos. Se integra por el Viceministro de Educación que la preside,
el gerente del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), el
director de Desarrollo de la Comunidad, el director general de Educación
Extraescolar del Ministerio de Educación, la Unidad para la Prevención del Delito
de la PNC, el director general de Servicios de Salud, y un delegado del Ministerio
de Economía. Debe fijar sus acciones con base en lo dispuesto por la Comisión
Nacional de Educación, Ciencia y Cultura.
El Instituto Nacional de la Juventud,58 dependencia técnico-administrativa, tiene a
su cargo la planificación, organización, promoción, ejecución y evaluación de los
programas deportivos, culturales, recreativos, artísticos y otros dirigidos a jóvenes
entre los doce y los 20 años. Se propone encauzar a la juventud hacia el cultivo de
valores que permitan la adecuada realización de su personalidad con proyección
56
Ley Nacional de Educación, artículo 3.
57
Ibid., artículo 4.
58
Ibid., artículo 48.
positiva a la familia y a la comunidad. Está a cargo de un director, y consta de las

dependencias que se encargan de: orientación e investigación; promoción y
relaciones públicas; organizaciones juveniles; deportes y recreación; programación
y administración. Comprende, además, un Consejo Directivo, que preside su di-
rector, integrado por representantes de los sectores que tienen relación con
problemas de la juventud.
4.1.11 Migración
Entre las funciones de la Dirección General de Migración59 se encuentran las siguientes:
a. Diseñar, proponer e implementar las políticas migratorias del país.

b. Garantizar que la entrada, permanencia y salida del territorio guatemalteco de
nacionales y extranjeros, se realice de acuerdo con lo preceptuado en la presenta
ley y este reglamento.
c. Garantizar y mantener con la mayor eficiencia técnica, los registros necesarios
para un efectivo control del movimiento migratorio de nacionales y extranjeros.
d. Sugerir al Ministerio de Gobernación la creación de los puestos de control
migratorio necesarios en el interior del territorio nacional, en los lugares apropiados
para la entrada y salida del país, de nacionales y extranjeros y, en caso de ser
procedente, sugerir la supresión o reubicación de tales puestos.
e. Denunciar ante las autoridades competentes las infracciones a la presente ley o
este reglamento que puedan constituir delito.
f. Mantener actualizada y divulgar en forma adecuada la información relativa a los
convenios, leyes, reglamentos y demás disposiciones legales que regulen la mate-
ria migratoria.
g. Prestar colaboración con los organismos, dependencias, autoridades y funcionarios
del Estado, cuando le sea requerida en los asuntos de su competencia.
h. Las demás que le señalen las leyes y reglamentos.
4.2 Actores locales
4.2.1 Gobernación Departamental
Además de las dispuestas por otras leyes y las contenidas en otras partes de la presente
ley, corresponden a los gobernadores departamentales las siguientes atribuciones:60
a. Representar en su departamento, por delegación expresa, al Presidente de la

República.
59
Reglamento de la Ley de Migración, artículo 5.
60
Ley del Organismo Ejecutivo, artículo 47.
b. Presidir el Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural.

c. Velar por la efectiva ejecución del presupuesto de inversión asignado a su
departamento y realizar el seguimiento y evaluación de dicha ejecución, para lo
cual, el Ministerio de Finanzas Públicas deberá remitir oportunamente la
información que corresponda.
d. Propiciar e impulsar el pronto y eficaz cumplimiento de las políticas y acciones
generales y sectoriales del gobierno central.
e. Velar por la efectiva coordinación de las políticas de los municipios y de las entidades
autónomas y descentralizadas que operen en su departamento, de acuerdo con la
política general del gobierno de la República y, en su caso, con las políticas
especificas del ramo o sector que corresponda, todo ello sin menoscabo de la
autonomía municipal y de conformidad con el artículo 134 literal a) de la
Constitución Política de la República.
f. Ejercer en su departamento el control y supervisión de la Policía Nacional Civil,
bajo las directrices del Ministro de Gobernación.
4.2.2 Municipalidad
Son fines generales61 de la Municipalidad:
a. Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes del Estado.

b. Ejercer y defender la autonomía municipal conforme a la Constitución Política de
la República y el presente Código.
c. Impulsar permanentemente el desarrollo integral del municipio.
d. Velar por su integridad territorial, el fortalecimiento de su patrimonio económico,
y la preservación de su patrimonio natural y cultural.
e. Promover sistemáticamente la participación efectiva, voluntaria y organizada de
los habitantes en la resolución de los problemas locales.
4.2.3 Policías Municipales62
El municipio tiene la facultad de crear un cuerpo de Policía Municipal siempre que lo

estime conveniente y cuente con los recursos necesarios. Esta policía se organizará
bajo las órdenes del alcalde y se integrará conforme a las necesidades y requerimientos
del servicio, valores, principios, normas y tradiciones de las comunidades donde ejerza
sus funciones.
61
Código Municipal, artículo 7.
62
Ibid., artículo 79.
La Policía Municipal, en el ejercicio de sus funciones, observará las leyes de la

República y velará por el cumplimiento de los acuerdos, reglamentos, ordenanzas y
resoluciones emitidas por el Concejo Municipal y el alcalde, debiendo respetar los
criterios básicos de las costumbres y tradiciones propias de las comunidades del
municipio.
4.2.4 Consejos de Desarrollo63
Llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, con estricta

participación de la población, tomando en cuenta principios de unidad nacional,
multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca.
63
Ley de Consejos de Desarrollo, artículo 2.
UN MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA

PARA GUATEMALA
1. RELACIONES POLICÍA-COMUNIDAD
“Por una parte, reconocemos la necesidad de la ‘ley y el orden’ y
deseamos acabar con la delincuencia y con los delincuentes. Queremos
sentirnos seguros en nuestros hogares y en la vía pública. Exigimos
que nuestras propiedades estén seguras. Pedimos que nuestra voz y
voto se escuchen en los asuntos de la comunidad. Por otra parte,
desconfiamos de la autoridad gubernamental. Nos desagradan la
autoridad y el autoritarismo casi en cualquier forma. Pagamos
impuestos con poco entusiasmo. Resentimos enormemente casi
cualquier intrusión gubernamental en nuestros asuntos cotidianos.
Valoramos en gran medida nuestra libertad de expresión, de reunión,
de religión y de prensa. Es obvio que dichos valores no se pueden
conciliar siempre con facilidad.
(…)
En cuanto a ésta. Es irónico que coloquemos en la posición de
‘porteros’ de la red de justicia penal a uno de los profesionales peor
pagados y con menos educación de toda la red y que después le
pidamos que tome decisiones instantáneas tan importantes como si
debe o no realizar un arresto, o que son de vida o muerte.”64
64
Cox, Steven y Fitzgerald, Jack. La policía en las relaciones comunitarias. Aspectos críticos, 3a. edición,
McGraw-Hill, México, 1997.
La seguridad preventiva a nivel policial se ejerce básicamente a través de la Policía

Comunitaria o de aproximación, y se enfoca en la solución de los problemas relacionados
a la seguridad de las comunidades y en la forma de darles respuesta, desde un enfoque
proveniente de la misma comunidad. Desde el punto de vista institucional, esta
modalidad implica un cambio profundo en la visión de la policía misma, en cuanto a
su relación con el vecino, y en su misión: defensor de los derechos ciudadanos y
represor del delito. Entonces, para que su actividad tenga un enfoque comunitario es
necesario tomar en cuenta la estructura organizacional de la institución policiaca, desde
la subestación hasta la dirección general, así como planificar los recursos disponibles
(por ejemplo, el patrullaje a pie requiere un empleo considerable de personal).
La actividad policial de tipo comunitario incluye el patrullaje a pie, la resolución

de conflictos y una relación de confianza e intercambio entre el policía y la ciudadanía.
Esta modalidad es aconsejable, sobre todo, para los vecindarios en riesgo, tomando en
cuenta que todavía se pueden reparar los daños físicos del lugar, disminuir los
sentimientos de inseguridad y los índices reales de criminalidad.
!La actividad policiaca comunitaria no es un programa en particular

dentro de una agencia de policía, sino una filosofía a nivel de todo el
departamento y una estrategia organizacional. No es una estrategia
“blanda” con la delincuencia, sino que incluye una gran variedad de
respuestas de parte de la policía, incluyendo los arrestos y los servicios
policiacos personalizados.”65
Lo anterior implica que todo el cuerpo policial debe estar enfocado hacia esa
visión preventiva, sin abandonar la eficiencia en lo que respecta a la información,
investigación y persecución del delito. A nivel institucional, el asumir la concepción de
seguridad preventiva debe llevar a modificar prioridades, formas de trabajo, concepción
de la relación policía-comunidad, indicadores de eficiencia, y las mismas relaciones al
interno del cuerpo policial. De ahí que, en el caso de Guatemala, se requiera una
reingeniería de la misma policía para, en primer lugar, dotar de la misma jerarquía
tanto a la rama que se dedique a la prevención, como a las operaciones de contención
y persecución del crimen.
65
Ibid.
2. CRITERIOS DE EFICIENCIA EN LA LABOR POLICIAL

Una característica fundamental del modelo de Policía Comunitaria, es la orientación a
la resolución de problemas. Este término tiene sus orígenes en las obras de Herman
Goldstein, quien introdujo la idea de que la resolución de problemas constituye la
esencia del trabajo policiaco y que la aplicación de la ley es sólo una parte de su
actividad. Este concepto se construye a partir de la tesis de que los incidentes en
materia de seguridad que forman un patrón se consideran como problemas. Con
frecuencia, las soluciones propuestas a esos problemas van más allá de la capacidad de
la policía para ponerlas en práctica por sí sola, teniendo que acudir a alianzas con la
comunidad y otras organizaciones, constituyéndose esta tarea en una parte importante
de la actividad comunitaria policiaca.
Tradicionalmente, la policía se ha enfocado más en los medios que en los fines.

Esto implica que se preocupe por equiparse mejor y más poderosamente, asumiendo
que la calidad del equipo automáticamente refuerza la calidad del servicio policial; sin
embargo, el fin es resolver el problema de la inseguridad. Esto lleva a una nueva forma
de pensamiento enfocado a resolver el problema, lo cual implica identificarlo, analizarlo
y desarrollar respuestas para resolverlo, en forma institucional o coordinada con el
resto de actores sociales.
Normalmente, la eficiencia del personal de la policía se ha evaluado tomando

como referencia el número de arrestos realizados, los citatorios elaborados, o el tiempo
transcurrido entre la recepción y la atención de una solicitud de servicio. Si la resolución
de los problemas es la esencia del trabajo policial, los indicadores de eficiencia no
aplican para poder medir la eficacia en la prevención y disminución de la criminalidad.
De esa cuenta, los indicadores de eficiencia y eficacia de la policía deben

determinarse evaluando el grado de identificación y desarrollo de soluciones para los
problemas de fondo, aquellos que son responsables de los incidentes delincuenciales o
de las faltas, a las que continuamente debe responder la policía. Es decir que el problema
y su solución son los medidores del buen trabajo policial, más que la llamada o demanda
y el incidente en sí mismo.
En ese sentido, deben formularse como indicadores de la eficiencia policial, criterios

basados en la eficacia para resolver los problemas. Ello implica evaluar positivamente
el ingenio para encontrar soluciones, la capacidad de identificación y análisis de los
problemas, la innovación en las prácticas de trabajo con la comunidad, la capacidad de
establecer lazos con las organizaciones locales, la capacidad de consolidar alianzas con
otras instituciones públicas y privadas.
3. CRITERIOS BÁSICOS PARA UNA POLICÍA COMUNITARIA

EN GUATEMALA
El trabajo policial con orientación comunitaria en Guatemala debe tener en cuenta

varios factores:
Una cultura de conflicto permeada por el enfrentamiento armado interno que

afectó a todos los sectores de la sociedad guatemalteca.
El tejido social de las comunidades roto. Esto quiere decir que producto del mismo
enfrentamiento armado, las relaciones sociales, incluso familiares, en muchas de
las comunidades fueron quebradas por la guerra y las violaciones a los derechos
humanos. La existencia de patrullas de autodefensa civil, las delaciones, el refugio
y desplazamiento, las masacres en comunidades, etc., son algunos de los datos que
nos permiten entender este rompimiento del tejido social.
Una sociedad, en especial en el interior del país, la cual el Estado ha relegado al
olvido y, por tanto, siente desconfianza del Estado y de sus instituciones.
Elevados índices de pobreza y exclusión como factores que han generado niveles
altos de ilícitos violentos y de formas de organización con un fuerte carácter
delictivo, como los son las pandillas juveniles y “maras”.
La ineficacia del sistema judicial que ha favorecido, en el marco de una práctica
cotidiana de violencia, que los ciudadanos pretendan realizar acciones correctivas
arbitrarias, llegando al extremo de efectuar ejecuciones extrajudiciales, como el
caso de los linchamientos.
Por otro lado, existen otros factores de la realidad guatemalteca que son funda-
mentales para un adecuado trabajo de una Policía Comunitaria:
Veinticuatro expresiones socio culturales constituyen el carácter pluricultural de

Guatemala, la mayoría de origen mayense. Eso significa una diversidad de formas de
entender el mundo; diferentes formas de organización y formas propias de normar los
conflictos locales. Estos elementos son importantes para el desarrollo de un efectivo
trabajo policial.
Cualquier programa de Policía Comunitaria deberá hacer un diagnóstico de las

comunidades donde trabajará. Éste debe incorporar el diálogo y la cooperación con
las autoridades locales, tanto las estatales como las formas propias de autoridad. Además,
implica el conocimiento y respeto de tradiciones, costumbres y formas propias de
normar la conflictividad local, por lo que es imprescindible un esfuerzo de armonización
entre el ordenamiento normativo del Estado y la normatividad local.
El buen funcionamiento de la Policía Comunitaria es el resultado de lograr una

adecuada combinación de medidas de corto plazo que brinden sensación de seguridad,
con planes de prevención a largo plazo que busquen reducir las causas de los delitos.
Para lograrlo es necesario que la policía:
Favorezca la participación ciudadana en la resolución de los problemas de seguridad.

Tenga claro que la seguridad se logra como un esfuerzo multisectorial, en el que
la policía sólo resuelve una parte de los problemas.
Favorezca la solución de conflictos en la comunidad. Es importante que la policía
se capacite y sea flexible para propiciar la solución de problemas que puedan
resolverse sin entrar al sistema judicial.
Tenga los conocimientos adecuados en lo relativo a la metodología de trabajo, se
le capacite para adquirir las herramientas de acercamiento a la población específica
que atiende, incluyendo el estudio de la historia, cultura, simbolismo, rituales y
costumbres.
4. PROBLEMAS DERIVADOS DE LAS RELACIONES POLICÍA-

COMUNIDAD
El policía es el operador del sistema de la administración de justicia más cercano a la

población. De ahí se derivan varios de los problemas de apreciación de la labor del
policía. Dentro de la red de justicia, las decisiones de sentenciar o no a un sospechoso
dependen de la eficacia del Ministerio Público y de las decisiones de los jueces. Sin
embargo, se atribuye a la ineficiencia policial el hecho que los delincuentes comunes
sean liberados sin cargos. Parte del dilema en las relaciones comunitarias de la policía
tiene que ver más con la inconformidad de la población hacia la red de justicia penal
que con la policía en sí.
Ese papel de mediador también le lleva a atender solicitudes de servicios que

frecuentemente nada tienen que ver, o muy poco, con la aplicación de la ley. En los
Estados Unidos de América se ha determinado que el tiempo destinado por un oficial
de patrulla a este tipo de solicitudes gira alrededor del 80 y el 90%.66 El incremento de
solicitudes de servicios que poco tienen que ver con el combate frontal a la delincuencia
puede llevar al descontento de la población, tanto por la lentitud en la respuesta a las
demandas, como por la ausencia de investigación de los delitos comunes. Esto último
sucede por recargo de trabajo de los policías en solventar las múltiples demandas
comunitarias, pero también porque el tiempo que se invierte en investigar pequeñas
faltas o delitos es prácticamente infructuoso y no rentable. Este papel se aleja de la
imagen del rudo policía que combate el crimen y se acerca más a las habilidades de
relacionamiento con la población, a la capacidad de manejar procesos administrativos
66
Ibid., p. 31.
y a la posibilidad de establecer alianzas estratégicas con otras instituciones y organiza-

ciones sociales.
Uno de los problemas principales derivados de la modalidad de acercamiento

entre los actores sociales y el policía es, por un lado, la generación de frustración por
la lentitud o ausencia de capacidad para resolver todos los problemas de la seguridad
(ambiental) comunitaria y, por el otro, la creación de expectativas sobredimensionadas
en la población, que también pueden llevar a la frustración y deterioro de las relaciones
policía-comunidad. Tanto por ausencia de cumplimiento por parte de la policía, o de
la misma policía por abandono de sus cuadros superiores a la búsqueda de soluciones
para los problemas de pequeña escala.
Según algunos diagnósticos y estudios, el involucrar a los ciudadanos en la seguridad

pública puede traer consigo otro tipo de problemas. En muchos países, la constitución
de comités de seguridad ciudadana, lejos de evocar una imagen benigna de la policía,
proyecta la de la ejecución de la justicia por mano propia.67 Es muy probable que los
comités de seguridad puedan organizarse donde la delincuencia es un mal menor.
Algunos de los obstáculos al modelo de Policía Comunitaria pueden encontrarse en

la resistencia de los cuerpos policiales a los cambios. El modelo tradicional recurría
solamente al sistema penal y establecía una relación lejana con la sociedad, prácticas
presentes en los policías. Además, esquemas de seguridad basados en la militarización
de la policía son también algunos de los problemas que deben superarse. El policía debe
estar abierto a resolver conflictos que no necesariamente implican ingresarlos al sistema
judicial; son casos en los que la sociedad necesita respuestas y en los que el sistema
penal sólo debe entrar cuando son graves. Por lo tanto, son necesarios cambios de
mentalidad y convicción en cuanto a que la policía debe implicarse con el tejido social.
5. ESTRATEGIAS PARA UN MODELO DE POLICÍA DE

ORIENTACIÓN COMUNITARIA
Debe tomarse en cuenta que no todos los funcionarios policiales, ya sean oficiales o
agentes, han sido formados para trabajar según este modelo policial. La formación
tradicional, en especial aquella que ha tenido una fuerte influencia militar, como es el
caso de América Latina y, en concreto, el de Guatemala, no siempre resulta fácil la
implementación de una Policía Comunitaria.
67
En el caso de Guatemala, la práctica de los linchamientos se ha convertido en uno de los
problemas más graves de seguridad comunitaria, tipificando el delito de asesinato en
muchedumbre.
Es por ello que debe tenerse presente que en las comisarías, estaciones o subes-
taciones en las que se desarrolle este modelo, los funcionarios policiales deben estar
preparados para trabajar con la comunidad, pues debe recordarse que la policía se
convierte en parte del desarrollo de la comunidad, con una visión de ser parte de la
solución de problemas de seguridad y convivencia. Es por ello que deben considerarse
estos criterios de actuación:
Los oficiales de policía, responsables de unidades de Policía Comunitaria, deben

estar sensibilizados y tener facilidad y sentirse cómodos para trabajar con la
comunidad. Deben ser capaces de crear un ambiente de trabajo y de gestión parti-
cipativa.
Es importante recordar que la Policía Comunitaria es un servicio flexible, dinámico
y capaz de adaptarse a los cambios del entorno.
El trabajo es de proximidad con la comunidad.
Es un servicio proactivo a partir de la mediación y resolución de conflictos.
Es un servicio orientado a la prevención, a partir de diagnósticos y de interactuar
con todos los sectores de la comunidad.
Se deben elaborar planes, programa y proyectos comunitarios de forma técnica,
que garanticen la seguridad, detectando y solucionado las causas del delito.
Todos los agentes se deben orientar a trabajar con la comunidad, el barrio o la
colonia.
Hay que recordar que es un proceso, por lo que debe garantizarse la continuidad
del mismo, y que los funcionarios policiales que trabajen en cada zona deben
entender y asumir este modelo.
El desarrollo de un modelo policial de orientación comunitaria permite soluciones

al tema de inseguridad, con participación de la sociedad, creando ambientes seguros;
facilita la participación de los ciudadanos en los problemas que los afectan y genera
espacios de aprendizaje colectivo, tanto para el policía como para los ciudadanos,
donde la comunicación se convierte en el principio básico de atención de la conflictividad
en las etapas tempranas.
En este momento, está funcionando la UPREDE dentro de la PNC, aunque todavía

falta que se estructure una subdirección orientada fundamentalmente a la prevención,
la cual debería tener el mismo nivel jerárquico que la Sub Dirección General de
Operaciones. Esta nueva unidad acoge los programas tendientes a desarrollar lazos
con la población, así como, definir nuevas relaciones a lo interno del cuerpo policial.
En ese sentido, pueden mencionarse como sub unidades, la Oficina de Equidad de
Género, la de Derechos Humanos, la de Atención a la Víctima, la de Incorporación
Multiétnica y la de Policía Comunitaria.
Las relaciones comunitarias consisten en los efectos combinados de las relaciones

humanas y públicas. Por tanto, las relaciones comunitarias de la policía abarcan la
suma total de las relaciones humanas y públicas, ya sea que éstas estén iniciadas por la
policía o por otros miembros de la comunidad. Como tales, las relaciones comunitarias
de la policía involucran al departamento de policía como un todo y a todos los empleados
individuales en todos los niveles del departamento, así como a otros individuos y
grupos en la comunidad.68
Los componentes del modelo comunitario pueden ser agrupados en:
La intervención que se solicita a la policía sea más proactiva que reactiva; no hay
que esperar que se produzcan los ilícitos, sino tratar de evitarlos, observando qué
los provoca y el tipo de faltas y delitos que se producen, procurando intervenir
sobre las causas que pueden llevar a la comisión de las mismas.
El servicio al ciudadano es la base del modelo. A diferencia del modelo tradicional,
en el modelo comunitario la policía no es una institución cerrada, que se protege
a sí misma, sino es una institución abierta y permeable, que está donde el ciudadano
la necesita.
La redefinición geográfica de las responsabilidades. Ya no son grandes zonas de
trabajo sino que la unidad fundamental para la prevención del delito es la unidad
pequeña del vecindario.
La intervención de la comunidad en prácticamente todas las tareas de un plan
común de trabajo destinado a mejorar la calidad de vida, reducir la inseguridad y
combatir las causas que provocan los delitos.
6. LA ACTIVIDAD POLICIAL DE ORIENTACIÓN COMUNITARIA

EN GUATEMALA
El orden interno y la seguridad de los guatemaltecos involucran un conjunto de tareas

y responsabilidades relativas al mantenimiento del orden público, la seguridad de las
personas y sus bienes, la prevención e investigación de los delitos, la aprehensión de
los delincuentes, el control de tránsito, transporte terrestre y movimiento migratorio
en el país, y otras funciones de carácter general que deben cumplirse.
Este conjunto de actividades, según la normativa oficial, deberá estar bajo la

responsabilidad y coordinación de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de
Guatemala, quien delegará su ejecución a las diferentes comisarías, estaciones, subesta-
ciones y unidades especialistas que integran el cuerpo policial, así como los órganos
técnicos científicos que se encargan de planificar y definir las estrategias de los servicios
68
Cox y Fitzgerald. Op. cit.
policiales (coordinaciones al interior de la PNC, hacia el sistema de la administración

de justicia y la comunidad).
El proceso de reforma policial iniciado con la firma del Acuerdo de Paz en 1996
y la posterior creación de la PNC, permitió que las organizaciones de la sociedad civil
y jefes policiales empezaran a visualizar la posibilidad de un tipo de policía con
orientación comunitaria, que respondiera mejor al modelo de seguridad ampliada
expresado en los Acuerdos de Paz.
El modelo de Policía Comunitaria constituye un esfuerzo encaminado a lograr la

consolidación democrática, donde el tema de la seguridad pública se visualice bajo un
modelo de seguridad ciudadana democrática, lo que implica el acercamiento mutuo
entre población e institución policial, para el desarrollo de planes que garanticen la
seguridad de todos los habitantes.
Guatemala es uno de los países de Centro América que recientemente ha puesto

en práctica el modelo de la Policía Comunitaria. En convenciones y reuniones con
policías del Istmo se ha establecido la funcionalidad de este modelo, el cual ha sido
bien visto por la ciudadanía. Muchos países del norte, centro sur de América, ya tiene
en marcha este proyecto.
Sus principales fortalezas son:
Brindar mejores resultados en el control delincuencial y la seguridad ciudadana

mediante el acercamiento y la creación de confianza entre la comunidad y la policía.
Facilitar el conocimiento entre los vecinos mediante la comunicación permanente
para realizar cualquier actividad, estableciendo lazos de amistad y solidaridad.
Facilitar el diseño de planes y programas para mejorar la seguridad.
Priorizar las necesidades y problemas de la comunidad en materia de seguridad.
Promover el bienestar de las familias y del vecindario logrando convivir en armonía,
paz y tranquilidad, fundamentando su accionar en la prevención social y situacional.
7. EL MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA

7.1 Fundamento de derecho
La PNC es una institución creada para brindar seguridad ciudadana en el territorio

nacional, de acuerdo con el artículo 2 de la Constitución Política, donde estipula que
es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la
justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. En su forma específica,
es el Servicio de Operaciones de la Sub Dirección General de Operaciones,69 encargado

de dirigir, impulsar y coordinar el servicio operativo de las unidades de la PNC, también
redacta proyectos sobre doctrina de empleo de las unidades y sobre procedimientos de
ejecución de los servicios.
7.2 Visión
Un cuerpo policial, inmerso en la comunidad, colabora a reducir la motivación del

delincuente y las oportunidades de cometer el delito, actuando preventivamente y
colaborando a satisfacer las necesidades de seguridad individual y comunitaria.
7.3 Misión
Promover la prevención del delito y colaborar a garantizar el orden interno y la seguridad

de los guatemaltecos, en un contexto de acercamiento, confianza y apertura entre la
institución policial y la población en general.
7.4 Objetivo general
Consolidar un cuerpo policial que trabaje directamente con la comunidad, orientado

con base en esquemas de identificación y confianza entre los vecinos, para prevenir la
comisión de faltas y delitos.
7.5 Objetivos específicos
a. Desarrollar un servicio policial que priorice la seguridad del individuo y de su

comunidad, colaborando a generar espacios de acercamiento y relacionamiento
entre la Policía y la comunidad.
b. Facilitar procesos que promuevan la integración comunitaria, mediante la creación
de alianzas efectivas para el desarrollo de condiciones estables de seguridad.
c. Rescatar la confianza de las comunidades hacia la actuación de las autoridades, e
incidir en la disminución de la indiferencia y la falta de solidaridad frente a la
víctima del delito.
d. Identificar voluntarios en cada cuadra, dispuestos a actuar como orientadores
ante cualquier emergencia (coordinadores de cuadra).
e. Identificar con la comunidad los problemas de inseguridad y las estrategias para
su solución, con énfasis en las condiciones situacionales y sociales de la criminalidad,
en su tipo y frecuencia.
69
Con base en la Ley de la Policía Nacional Civil, artículos 1, 2, 9, 10, 11, 12, 13, 15 y 34; y el
Reglamento de Organización de la Policía Nacional Civil, artículo 12, literal a).
7.6 Áreas de resultados estratégicos
7.6.1 Información para la prevención
Crear un modelo de acopio de información, para la elaboración de un diagnóstico

que facilite el establecimiento de una adecuada relación con la comunidad.
Desarrollar una base de datos que permita colectar, adquirir, procesar y sistematizar
toda la información necesaria para prevenir y apoyar el combate al crimen
organizado y la delincuencia común, en su área específica de trabajo.70
Articular esta base de datos con su homóloga en un sistema de seguridad a nivel
nacional, cuyo acceso deberá estar controlado y supervisado mediante los controles
democráticos correspondientes.
Articular mecanismos de información y divulgación a la ciudadanía respecto a las
modalidades de trabajo policial, así como sobre la situación que la institución ha
detectado en el área.
7.6.2 Relacionamiento policía-comunidad
Trabajar sobre el tema de percepción de la criminalidad y acopio de información,

para mantener informada a la población sobre los datos reales de la seguridad e
inseguridad.
Identificar focos de conflictividad local, actuales y potenciales, para poder ser
abordados.
Establecer indicadores comunales para medir el impacto del trabajo policial en la
reducción de delitos, los cuales deberán ser ampliamente publicados y difundidos
entre la población.
Trabajar en la elaboración de perfiles de la conducta delictiva e identificación de
los lugares que dan cobijo a la delincuencia.
Trabajar en un esfuerzo de doble vía, informando y formando conjuntamente a la
policía y a la ciudadanía.
Dar a conocer y fortalecer los programas de la UPREDE, para divulgar el tema de la
prevención en cursos particulares de capacitación, generando procesos formativos
en escuelas, universidades, centros de estudio, así como con la población en general.
Mejorar y fortalecer la carrera policial y la imagen de la institución, mediante la
vigencia en la PNC de programas de capacitación y procedimientos estables y
objetivos para regular promociones, destinos y ascensos.
Establecer redes de relación social, a través de alianzas con grupos comunitarios
y población en general, trabajando en la construcción de alianzas efectivas.
70
Funciones Específicas de la Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI), numeral 1.
Maximizar el rendimiento del trabajo policial sensibilizando a sus integrantes para

que trabajen al máximo, aun en condiciones deficientes en cuanto a recursos.
Fomentar el espíritu de vecindad, solidaridad e integración entre los residentes.
Coordinar a las personas que viven en la cuadra, edificios, conjuntos habitacionales,
al igual que a los propietarios de comercios e industrias, para incentivar el compro-
miso y responsabilidad social frente a los problemas de seguridad, desarrollando
en la comunidad habilidades de comunicación para interactuar de manera ágil,
con el fin de prevenir la comisión de hechos delictivos, con amplia participación
de la población.
Concienciar al ciudadano sobre la importancia de defender su entorno socio-
ambiental a través de la práctica de valores cívicos, el respeto a la legislación
vigente y la defensa de las instituciones democráticas.
Aplicar en conjunto con la población estrategias para la creación de ambientes
sanos.
Vincular a los diferentes sectores e instituciones que interactúan en la comunidad,
para lograr la integración entre vecinos y autoridades y la convivencia pacífica
entre los ciudadanos.
Evaluar conjuntamente con la población, el desempeño del cuerpo policial, así
como monitorear también en forma participativa, el alcance de las metas establecidas
en materia de prevención.
7.6.3 Perfil del programa de Policía Comunitaria
Proporcionar formación integral en materia de relaciones humanas, capacitación

en gestión de conflictos y estrategias de policía, con énfasis en la función preventiva.
Garantizar que en las políticas de selección de personal y de asignación de destinos
en la PNC, se siga el criterio de la multiculturalidad.
Definir criterios para el desarrollo de la carrera policial en el ámbito comunitario,
articulada a una propuesta de reforma estructural del actual modelo de funcio-
namiento de la PNC, en el sentido de priorizar la función preventiva sobre la
reactiva.
Conocer el idioma, costumbres y necesidades locales.
Conocer la ubicación geográfica y las funciones de las instituciones públicas
orientadas a la prevención del delito y administración de justicia.
Conocer y poner en práctica la recomendación de la Comisión Nacional para el
Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia, en el sentido de lograr la
armonización entre la normatividad jurídica consuetudinaria y el derecho estatal.
Definir criterios de niveles de eficiencia y de régimen de sanciones.
Garantizar estabilidad al agente de policía preventiva en el lugar donde desempeñe
el cargo, para facilitar el seguimiento y consolidación de la relación policía-
comunidad.
Contemplar en el programa una política de equidad de género, de derechos humanos

y de multiculturalidad.
Presentar al agente de policía con los vecinos, líderes locales, centros educativos y
empresariales de la comunidad donde fue asignado.
Mantener una actitud respetuosa, cortés y amable con todas las personas residentes
y visitantes en su sector de responsabilidad, sin hacer distinciones por razones de
raza, credo, sexo u otros motivos.
8. ALGUNAS ESTRATEGIAS DE POLICÍA COMUNITARIA

a. Poseer conocimiento de la topografía del lugar de trabajo, con el fin de obtener
una mejor panorámica de las rutas de ingreso y egreso emergente a cualquiera de
los puntos del sector asignado. Conocer las vías principales y alternas de su
jurisdicción, con el objeto de dirigir unidades de emergencia, evitar posibles fugas
en casos necesarios, así como para facilitar la evacuación por congestionamiento
de tránsito.
b. Determinar conjuntamente con la población las áreas dentro del barrio o comunidad
donde exista mayor incidencia del delito.
c. Saber manejar, alimentar y analizar la base de datos. Esto implica:

Generar en el policía comunitario la habilidad de identificar con facilidad los
vehículos que no circulan regularmente por su sector asignado, diferenciándolos
de aquellos que poseen circulación regular (vehículos de los propietarios de
las residencias, repartidores de productos varios, buses escolares; tomando en
cuenta horarios, días y fechas).
Establecer un registro documental del movimiento comercial, industrial y/o
laboral de su área, consignando la información de las actividades que se realizan,
a efecto de alimentar la base de datos, incluyendo el registro del movimiento
comercial y financiero del sector, registrando los diferentes horarios en que
abren y cierran los negocios (bancos, casas de cambio, centros comerciales,
centros educativos, actividad turística, etc.).
d. Patrullajes
Efectuar patrullajes a pie en parejas, tipo diagonal, en sub sectores de 300
metros cuadrados, apoyados por unidades motorizadas.
En los centros educativos, deportivos o donde haya concentración de perso-
nas, dentro del área de la comunidad, se deberá delegar el número adecuado
de agentes en el horario de entrada y salida para proporcionar seguridad,
evitando con ello cualquier accionar delincuencial que pueda presentarse.
e. La actividad policial deberá ubicarse estratégicamente en el área cercana al movi-

miento bancario y comercial, y en áreas de incidencia delictiva. Para ello se requiere:
Mantener un sistema de comunicación permanente con cada patrullero o grupo
de patrulleros, tomando en cuenta que la comunicación, más que las armas, es
considerada un elemento fundamental en la prevención.
Llevar un registro diario sobre las eventualidades o casos que llamen su
atención, en función de alimentar la base de datos y poder darle el seguimiento
respectivo.
Asegurar y dar seguimiento a las denuncias con registro unificado de hechos
delictivos, en coordinación con las demás instancias del sistema de adminis-
tración de justicia.
Llenar la boleta obligatoria para seguimiento de los casos de violencia intrafa-
miliar. Ampararse en la ley para prevenir y erradicar este tipo de violencia.
Facilitar la presentación de denuncias registrando la información, que será
trasladada al operador de radio de la unidad de control central, para facilitar la
recepción y no tener que ir a un centro a realizarla.
Mantener comunicación con miembros de los cuerpos de seguridad privada
que trabajen en el sector, con el objetivo de obtener información y orientar
sus actividades dentro del marco legal correspondiente.
Implementar un sistema de denuncias, quejas y sugerencias de los vecinos
sobre las actuaciones de la misma Policía Comunitaria, para alimentar un
sistema de auto y hetereo evaluación, que permita evaluar los resultados obte-
nidos por la Policía Comunitaria al menos una vez al mes. En este sentido, es
necesario garantizar que los mandos policiales divulguen y pongan en práctica
el proyecto de observancia a la eficacia policial.71
Velar porque los integrantes de la Policía Comunitaria tengan presente lo
establecido en el principio de actuación policial.72
71
Ver en esta primera parte el apartado “Prevención en Guatemala”, pp. 45-70.
72
Ley de la Policía Nacional Civil, artículo 10, incisos b, c, d, h, i.
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ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA
REAGRUPAMIENTO DE LAS FUNCIONES DE

SEGURIDAD EN UN MINISTERIO ESPECÍFICO
1. REDEFINICIÓN DE LAS FUNCIONES DE SEGURIDAD

Es evidente que la actual regulación del Ministerio de Gobernación no se aleja de las
concepciones contrainsurgentes desarrolladas en las últimas décadas por lo distintos
gobiernos. En estas concepciones es evidente el objetivo del poder ejecutivo de ejercer
un control directo y centralizado sobre los distintos ámbitos de la sociedad guatemalteca;
otorgando por ello una gama de funciones de control social y administrativo a un
ministerio en particular, siendo el elegido el Ministerio de Gobernación.
La competencia tan amplia sobre distintos ámbitos de la vida social guatemalteca

ha producido, sin embargo, deficiencia en el manejo de una política de seguridad
ciudadana efectiva, siendo imperante reformar la competencia actual sobre las tareas
de seguridad que han sido otorgadas a este ministerio.
Las necesidades de prever, planificar y responder a las distintas modalidades de

riesgo que afectan la pacífica convivencia social, han orientado a diversos Estados a
centralizar las funciones de seguridad ciudadana en un ente ministerial especializado;
situación que consideramos indispensable también para el Estado guatemalteco.
Por ello proponemos la especialización ministerial del tema de la seguridad en

Guatemala, para lo cual debe iniciarse con la transformación del Ministerio de
Gobernación en un Ministerio de Seguridad cuya competencia general debe ser:
Formulación y ejecución de las políticas de Estado en materia de seguridad

democrática.
Cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico relativo al mantenimiento de la paz y
el orden público, la seguridad de las personas y la de sus bienes.
Garantizar los derechos a los habitantes de la República.
Con base en dicha competencia general, consideramos, deben establecerse las

funciones específicas atribuibles al Ministerio de Seguridad, de tal manera que la gama
de funciones que no responden a esta competencia y que actualmente se encuentran
bajo una caduca forma de Ministerio de Gobernación pasen a ser reordenadas en
otros ministerios, secretarías u otro tipo de órganos del Organismo Ejecutivo.
De esa cuenta, consideramos que las principales funciones sobre el tema de la

seguridad interior, actualmente otorgadas al Ministerio de Gobernación, que deben
ser absorbidas por el Ministerio de Seguridad son:
Elaborar y aplicar planes de seguridad ciudadana.

Encargarse de todo lo relativo al mantenimiento del orden público y a la seguridad
de las personas y sus bienes.
Conducir los cuerpos de seguridad pública.
Elaborar y aplicar las políticas de inteligencia civil1 para combatir el crimen
organizado y la delincuencia común, dentro del marco legal.
Administrar los centros penitenciarios del país.2
Controlar, conforme a la ley, el registro de las armas de fuego en circulación y la
identificación de sus propietarios.
Autorizar, registrar y controlar, conforme a la ley, las empresas privadas que prestan
servicios de seguridad.
Dar cumplimiento a las resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en lo
que compete, como función complementaria en cooperación con el Organismo
Judicial y el Ministerio Público, según sea el caso.
Bajo este esquema se estaría supliendo la carencia que actualmente se tiene en el

manejo especializado de las políticas de seguridad interior; por lo que debe estipularse
que el Ministro de Seguridad sustituirá al Ministro de Gobernación en aquellos espacios
políticos de coordinación, como por ejemplo, la participación en la Instancia
Coordinadora del Sector Justicia.
1
De conformidad con el proyecto de ley para la creación de la Dirección General de Inteligencia
Civil (DIGICI), actualmente en el Congreso de la República.
2
De conformidad con el proyecto de Ley Orgánica del Sistema Penitenciario, actualmente en
el Congreso de la República.
2. ADAPTACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE UN NUEVO

MODELO MINISTERIAL
Consideramos que es indispensable para el Estado guatemalteco contar con una visión
democrática e integral de la seguridad, donde el individuo sea el sujeto principal de las
políticas que en esa materia se formulen tanto en el ámbito interior como exterior.
Esto significa que debe romperse definitivamente con el esquema heredado por la
doctrina de la seguridad nacional y readecuar las funciones de seguridad que brindan
en la actualidad los distintos cuerpos armados del Estado, entre ellos la Policía Nacional
Civil (PNC) y el ejército.
Para lograr este objetivo consideramos que también es indispensable unificar la

dirección política de las tareas de seguridad interior y de seguridad exterior bajo una
misma unidad ministerial,3 con el fin de que, una vez adquirida la visión integral sobre
las políticas de seguridad interior y exterior, se eliminen las marcadas interferencias que
hasta hoy se observan entre el Ministerio de la Defensa y el Ministerio de Gobernación,
con detrimento innegable de la cartera encargada de la seguridad interior.
Para ello, partimos del consenso de que las tareas de seguridad interior deben ser
desarrolladas exclusivamente por órganos de carácter civil, y el ejército como institución
militar debe encargarse exclusivamente de las tareas de seguridad militar exterior,
entendidas éstas en los Acuerdos de Paz como: la defensa de la soberanía nacional, la
integridad del territorio nacional, y la seguridad externa del Estado.4
3
Se hace constar el disenso del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales (ICCPG)
respecto a este segundo apartado de la propuesta, es decir, respecto a la unificación de las
tareas de seguridad exterior con las de seguridad interior en un solo Ministerio de Seguridad.
El ICCPG comparte el criterio respecto a que el ejército únicamente debe encargarse de las
tareas de seguridad militar exterior, sin embargo, considera que la especificidad de las
actividades militares requiere de estrategias y agendas completamente distintas a las de
seguridad interior. En consecuencia, considera que es contraproducente unificar la dirección
política del ejército (aun cuando se le asignen estrictamente tareas de seguridad exterior)
bajo un ministerio que debe tener como principal característica su completa desmilitarización,
tanto a nivel político como a nivel operativo. Unificar bajo un mismo ministerio ambas
tareas sería un obstáculo para la tan anhelada desmilitarización de la seguridad interior, dado
que desde el mismo nivel político se justifica la necesidad de contar con un ministro experto
en estrategias de carácter militar al mismo tiempo que se pretende que éste dirija los cuerpos
de seguridad interior bajo una visión civil.
4
En igual sentido, la propuesta política desarrollada por los distintos sectores y organizaciones
participantes en el proyecto Hacia una Política de Seguridad para la Democracia (POLSEDE).
Esto, sin embargo, requiere de un paso previo que consideramos debe ser dado
por el próximo gobierno, y que consiste en impulsar la reforma constitucional que
daría cabida a la unificación de las tareas de seguridad interior y exterior en un Ministerio
de Seguridad como el que proponemos.
Actualmente nuestra Constitución Política contiene en su regulación un modelo

de institucionalidad confuso pues regula la existencia de un Ministro de la Defensa
Nacional a cargo del ejército de Guatemala, bajo las instrucciones del presidente de la
República.
Otorga al ejército y no al Ministerio de la Defensa, funciones que no pueden o no

deben ser otorgadas a una institución del Estado sino a un Ministerio de Estado,
debido a que este tipo de funciones conlleva la planificación, ejecución y rendimiento
de cuentas, mismas que sólo pueden realizarse por un ministro de Estado y no por una
institución en general.
Además, la Constitución de 1985 inexplicablemente construye un modelo de ejército

cada vez más alejado del control político del Organismo Ejecutivo al regularlo en un
apartado distinto al de este organismo, fortaleciendo así una visión de separación
entre éste y el ejército.
Aun cuando la misma Constitución Política establece que los ministerios de Estado
deben regirse por una ley específica que regule las atribuciones y la competencia para
el manejo del despacho de los negocios del Organismo Ejecutivo, el poder político-
militar imperante en 1985 introdujo la institución del ejército y del Ministerio de la
Defensa como un mecanismo de garantizar su estatus político.
No obstante, es indiscutible que en los momentos actuales es insostenible la

justificación de contar con un Ministerio de la Defensa que se encargue de la dirección
política del ejército, pues las funciones de dicho órgano en un Estado Democrático
son concretas y limitadas a lo anteriormente apuntado; distinto a lo que tradicionalmente
venía desarrollando el ejército en la historia reciente de Guatemala.
En tal sentido, consideramos que el ejército como un cuerpo con tareas específicas
de seguridad exterior, debe ser dirigido políticamente por el presidente de la República
a través del mismo órgano ministerial que se encargará del tema de la seguridad en
general, pues los negocios5 del Organismo Ejecutivo en materia del manejo del ejército
no serán otros que los puntualmente señalados.
5
Término utilizado literalmente por la Constitución Política de la República.
Por lo anterior, y tomando en consideración la realidad histórica y actual guate-

malteca, proponemos la reforma de la Constitución Política que data de 1985 en dos
aspectos que actualmente contempla:
En lo que se refiere a la creación de un Ministerio de la Defensa.

En cuanto a la concepción del ejército como un órgano fuera del Organismo
Ejecutivo con tareas no acordes a un Estado Democrático, dado que no responden
a la moderna concepción de una política de seguridad democrática y humana; es
decir, donde el respeto al ser humano es primordial antes que los intereses del
estatus político del Estado o del gobierno.
En ese orden de ideas, consideramos que la regulación del ejército, tal como se
venía considerando en las anteriores constituciones políticas de Guatemala, debe ser
trasladada nuevamente al apartado donde se regula el Organismo Ejecutivo, de tal
suerte que no quede la menor duda que éste, al igual que cualquier otro cuerpo público
armado, depende y debe sujetarse a los lineamientos emanados del Organismo Ejecutivo.
Es decir, proponemos entonces que la regulación del ejército se enmarque dentro del
Título IV, Capítulo III, como Sección Tercera de la actual Constitución Política.
Asimismo, proponemos la reforma del contenido de los artículos que a continuación

mencionamos, bajo el entendido que éstos deberán cambiar su ubicación conforme lo
propuesto supra.
Cuadro comparativo de la adaptación constitucional propuesta
Regulación actual Propuesta de reforma

Título V Título IV
Estructura y organización del Estado Poder Público
Capítulo V Capítulo III
Ejército Organismo Ejecutivo
Sección Tercera
Ejército
Artículo 244. Integración, organi- Artículo 202 “A”. Integración,

zación y fines del ejército. organización y fines del ejército.
El ejército de Guatemala es una ins- El ejército de Guatemala es una institu-

titución destinada a mantener la ción indivisible, esencialmente profesio-
independencia, la soberanía y el honor nal, apolítico, obediente y no deliberante,
de Guatemala, la integridad del territorio, cuyas funciones ordinarias son: mante-
la paz y la seguridad interior y exterior. ner la defensa de la soberanía del país
Es único e indivisible, esencialmente ante amenazas militares, la defensa de

profesional, apolítico, obediente y no la integridad del territorio nacional y la
deliberante. seguridad militar exterior del Estado.6
Está integrado por fuerzas de tierra, aire Está integrado por fuerzas de tierra, aire
y mar. y mar.
Su organización es jerárquica y se basa Su organización es jerárquica y se basa

en los principios de disciplina y obe- en los principios de disciplina y obe-
diencia. diencia.
Artículo 246. Cargos y atribuciones Artículo 202 “B”. Cargos y atribu-
del presidente en el ejército. ciones del presidente en el ejército.
El Presidente de la República es el El Presidente de la República es el

Comandante General del Ejército e Comandante General del Ejército e
impartirá sus órdenes por conducto del impartirá sus órdenes por conducto del
oficial general o coronel o su equiva- Ministro de Seguridad.
lente en la Marina de Guerra, que
desempeñe el cargo de Ministro de la En ese carácter tiene las atribuciones
Defensa Nacional. que le señalen la ley y en especial las
siguientes:
En ese carácter tiene las atribuciones a) Decretar la movilización y desmovi-
que le señale la ley y en especial las lización; y
siguientes: b) Otorgar los ascensos de la oficialidad
a) Decretar la movilización y desmovi- del Ejército de Guatemala en tiem-
lización; y po de paz y en estado de guerra,
b) Otorgar los ascensos de la oficialidad así como conferir condecoraciones
del Ejército de Guatemala en tiem- y honores militares en los casos y
po de paz y en estado de guerra, formas establecidas por la Ley
así como conferir condecoraciones Orgánica del Ejército y demás leyes
y honores militares en los casos y reglamentarias militares.
formas establecidas por la Ley
Constitutiva del Ejército y demás
leyes reglamentarias militares. Pue-
de asimismo, conceder pensiones
extraordinarias.
6
En cuanto a las funciones del ejército, en igual sentido se pronuncian otras propuestas,
incluyendo los Acuerdos de Paz y el proyecto POLSEDE.
Artículo 249. Cooperación del ejército. Artículo 202 “C”. Cooperación del
ejército.
El ejército prestará su cooperación en
situaciones de emergencia o calamidad El Presidente de la República, por
pública. conducto del Ministerio de Seguridad,
únicamente podrá hacer uso del ejército
para desarrollar tareas de cooperación en
el mantenimiento de la seguridad interior,
en los estados de calamidad pública, sitio,
y guerra, legalmente declarados conforme
lo establece esta Constitución y la Ley
Constitucional de Orden Público.7
Las funciones que se desarrollen bajo estas

circunstancias deben estar reguladas por
la Ley Constitucional de Orden Público.
Consideramos que si bien recientemente se ha frustrado una reforma constitucional

en la que se proponían cambios a la regulación constitucional de las tareas del ejército,
las condiciones en que se produjo el rechazo popular a dichas reformas fueron por
demás confusas y por lo tanto no puede sustentarse este antecedente como una decisión
definitiva de la sociedad guatemalteca sobre el tema objeto de la propuesta.8
Por otro lado, consideramos que la propuesta que formulamos es sustantivamente

distinta a la propuesta de reforma rechazada en la consulta popular referida, ya que en
aquella se mantenía la división del Ministerio de la Defensa y el Ministerio de
Gobernación, haciéndose énfasis únicamente en la limitación de las tareas del ejército
aquellas de seguridad exterior.
Una vez realizada la reforma constitucional debe adecuarse la Ley Orgánica del
Ejército con el fin de hacer coherente su regulación con el modelo constitucional
propuesto.
7
Bajo el entendido que debe cumplirse con la sustitución de la actual Ley de Orden Público
conforme lo acordado en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del
Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC).
8
Sobre el contexto y las condiciones que incidieron en el rechazo a la reforma constitucional
post acuerdo de paz, confrontar un análisis detallado contenido en POLSEDE. La función del
ejército en una sociedad democrática, Tomo I, Magna Terra editores, Guatemala, 2002, pp. 336-
338, punto 18.
3. UN NUEVO MODELO DE INSTITUCIONALIDAD

En conclusión, podemos indicar que nuestra propuesta se orienta a un resultado con-
creto: la redefinición del modelo ministerial actual encargado de las tareas de seguridad tanto inte-
rior como exterior, para lo cual se propone la creación de un solo Ministerio de Seguridad que
pueda tener una visión estratégica y conjunta sobre los riesgos a la seguridad ciudadana
guatemalteca tanto a nivel interno como externo.
Para poder arribar en un mediano plazo a este modelo se proponen tres fases sucesivas:
La primera fase consiste en una redefinición de las tareas de seguridad interior actualmente
otorgadas al Ministerio de Gobernación que han producido resultados negativos para la
sociedad guatemalteca. Proponemos la reforma de la Ley del Organismo Ejecutivo a
efecto de que se sustituya al Ministerio de Gobernación por el Ministerio de Seguridad,
otorgándosele únicamente funciones sobre la seguridad de carácter interior tal como
se propone en el presente documento; y distribuyendo las restantes funciones en otros
ministerios y/o secretarías de la presidencia.
Es claro que esta fase es urgente y por no requerir ninguna reforma constitucional
consideramos que debe ser una fase de implementación a corto plazo.
Cuadro comparativo de la institucionalidad actual

y la institucionalidad propuesta
Funciones del Ministerio Funciones del Ministerio

de Gobernación de Seguridad
a) Compilar y publicar ordenadamente a) Elaborar y aplicar planes de seguridad
los códigos, leyes y reglamentos de ciudadana.
la República. b) Encargarse de todo lo relativo al
b) Aprobar los estatutos de las funda- mantenimiento del orden público y
ciones y otras formas de asociación a la seguridad de las personas y sus
que requieran por ley tal formalidad, bienes.
y otorgar y reconocer la personalidad c) Conducir los cuerpos de seguridad
jurídica de las mismas. pública.
c) Ejercer la vigilancia y supervisión de d) Elaborar y aplicar las políticas de
los montes de piedad, rifas y loterías, inteligencia civil9 para combatir el
salvo lo dispuesto por leyes espe- crimen organizado y la delincuencia
cíficas. común, dentro del marco legal.
9
De conformidad con el proyecto de ley para la creación de la DIGICI.
d) Administrar descentralizadamente e) Administrar los centros penitenciarios

los registros y sistemas de documen- del país.10
tación de identidad ciudadana bajo f) Controlar, conforme a la ley, el registro
su jurisdicción. de las armas de fuego en circulación
e) Dar cumplimiento a las resoluciones y la identificación de sus propietarios.
emanadas de los tribunales de justicia g) Autorizar, registrar y controlar,
en lo que compete. conforme a la ley, las empresas
f) Prestar el servicio de notariado del privadas que prestan servicios de
Estado a través del escribano de seguridad.
cámara y de gobierno h) Dar cumplimiento a las resoluciones
g) Atender lo relativo a la impresión de emanadas de los tribunales de justicia
publicaciones de carácter oficial. en lo que compete, como función
h) Velar por la eficiente administración complementaria en cooperación con
de los registros públicos sometidos el Organismo Judicial y el Ministerio
a su jurisdicción. Público, según sea el caso.
i) Representar, en el seno de la adminis- i) Dirigir, bajo las instrucciones del
tración pública, al presidente de la presidente de la República, al ejército
República y coordinar sus relaciones de Guatemala en el desarrollo de las
con los gobernadores departamen- tareas de seguridad exterior definidas
tales. en la Constitución Política, así como
j) Formular y ejecutar, dentro del marco en las tareas de cooperación en el
de la ley, la política que en materia mantenimiento de la seguridad inte-
migratoria debe seguirse en el país. rior en los estados de calamidad
k) Administrar el registro, control y pública, sitio, y guerra legalmente
documentación de los movimientos declarados conforme lo establece
migratorios. esta Constitución Política y la Ley
l) Controlar, conforme a la ley, el Constitucional de Orden Público
registro de las armas de fuego en
circulación y la identificación de sus
propietarios.
m) Elaborar y aplicar planes de seguri-
dad pública y encargarse de todo lo
relativo al mantenimiento del orden
público y a la seguridad de las per-
sonas y sus bienes.
n) Conducir los cuerpos de seguridad
pública del gobierno.
10
De conformidad con el proyecto de Ley Orgánica del Sistema Penitenciario.
o) Proponer los anteproyectos para la

reglamentación de los servicios pri-
vados de seguridad
p) Elaborar y aplicar las políticas de
inteligencia civil, y recabar y analizar
información para combatir el crimen
organizado y la delincuencia común,
dentro del marco de la ley.
q) Administrar el régimen penitenciario
del país, salvo aquello asignado a
otros órganos del Estado.
La segunda fase es la de la adaptación constitucional y legal a efecto de asignar al Ministerio

de Seguridad la función de planificar, dirigir y ejecutar, bajo las instrucciones directas
del presidente de la República, la política de seguridad militar exterior. Es decir, es el
desarrollo del proceso de reforma constitucional sobre lo señalado en el punto dos de
esta propuesta.
La tercera fase consiste en el funcionamiento del nuevo modelo de institucionalidad propuesto;

es decir, el funcionamiento de un ministerio de seguridad encargado de planificar,
dirigir y ejecutar la política de seguridad tanto interior como exterior de Guatemala.
Bajo este modelo, el Ministerio de Seguridad sería el ente ministerial bajo cuya
competencia funcionarían todos los cuerpos de seguridad pública, tanto interior como
exterior.
Para ello, se requerirá la adición de una función más al Ministerio de Seguridad,

correspondiendo de conformidad con el punto uno de esta propuesta la literal:
i. Dirigir, bajo las instrucciones del presidente de la República, al ejército de Guatemala

en el desarrollo de las tareas de seguridad exterior definidas en la Constitución Política,
así como en las tareas de cooperación en el mantenimiento de la seguridad interior, en
los estados de calamidad pública, sitio, y guerra legalmente declarados conforme lo
establece esta Constitución Política y la Ley Constitucional de Orden Público.
De esa cuenta, la competencia direccional del Ministerio de Seguridad sobre los

ámbitos propuestos, se ejercería a través de tres viceministerios específicos:
a. Viceministerio de Seguridad Interior: el que tendría a su cargo el seguimiento

de la ejecución de las políticas de seguridad interior a través de los órganos
necesarios, por ejemplo:
Dirección general de la PNC.

Dirección general de inteligencia civil.
Dirección general de registro, control y supervisión de empresas y cuerpos
privados de seguridad y/o de investigación.
Dirección general de control de armas y municiones.
b. Viceministerio de Seguridad Especializada: el que tendría a su cargo el

seguimiento de la ejecución de las políticas de seguridad especial a través los
órganos necesarios, por ejemplo:
Órgano de seguridad presidencial.11

Dirección general del sistema penitenciario.
c. Viceministerio de Defensa: el que tendría a su cargo el seguimiento de la

ejecución de las políticas de seguridad militar exterior a través del ejército, por
conducto de la Jefatura del Estado Mayor del ejército de Guatemala.
Esquema del nuevo modelo ministerial de seguridad propuesto
Presidente de la República
Ministerio de Seguridad
Viceministerio de
Viceministerio de Viceministerio de
Seguridad
Seguridad Interior Defensa
Especializada
Dirección general de Órgano de seguridad Jefatura del Estado

la PNC. presidencial. Mayor
Dirección general de Dirección general del
registro, control y su- sistema penitenciario
pervisión de empresas
privadas de seguridad
y/o de investigación.
Dirección general de
inteligencia civil.
Dirección general de
control de armas y
municiones.
11
Consideramos conveniente que el manejo de los asuntos administrativos de la presidencia
sea asumido por la gerencia de la presidencia, y así no recargar en el ente encargado de la
seguridad de la presidencia esta función.
4. CONCLUSIONES
La presente propuesta se basa en tres ideas fundamentales:
La necesidad de integrar el manejo de la seguridad, tanto interior como exterior,

bajo una misma unidad ministerial, para darle coherencia e integralidad.
La necesidad de definir orgánicamente, de manera eficaz, los distintos órganos a
través de los cuales el Estado ejerce su función de brindar seguridad a los habitantes;
y evitar así la interferencia de funciones entre los distintos órganos, principalmente
del ejército en tareas de seguridad interior.
La necesidad de contar con un sistema de seguridad más efectivo por medio del
cual el Estado pueda cumplir eficazmente su deber de brindar seguridad a sus
habitantes. Bajo esta idea fundamental, apuntalamos también a la urgente necesidad
de la reforma al sector seguridad y la creación de un sistema nacional de seguridad;12
situación que consideramos debe ser impulsada urgentemente por el Estado.
Proponemos que, de conformidad con la propuesta que formulamos sobre la

creación del Consejo Asesor de Seguridad (CAS), una de las tareas fundamentales de
dicho ente debe ser asesorar al gobierno sobre la implementación de la reforma señalada
y la creación del sistema nacional de seguridad.
En conclusión, podemos decir que la presente propuesta no es, ni pretende ser, el

punto de llegada para la reforma del sector seguridad, pero sí es un eslabón funda-
mental para la creación del anhelado sistema nacional de seguridad.
12
De conformidad con la propuesta que sobre este punto formuló POLSEDE. El sistema de
seguridad en Guatemala: apuntes para una reforma, Tomo I, Magna Terra editores, Guatemala,
2002, pp. 165-222.
CREACIÓN DE LA ACADEMIA DE FORMACIÓN

DEL SECTOR SEGURIDAD
1. JUSTIFICACIÓN
La consolidación de un Estado de Derecho requiere necesariamente de un abordaje
democrático de las tareas de seguridad.
La seguridad, en tanto una situación de bienestar social donde el ejercicio de los

derechos y obligaciones es favorable, constituye un valor fundamental de la convivencia
humana. En tal sentido, la seguridad es un valor de carácter público que requiere de la
intervención del Estado para generarla.
Nuestra Constitución Política considera, en el artículo 2, como un deber del Estado

garantizar la seguridad, de tal manera que no queda ninguna duda sobre su naturaleza
pública.
El Estado es el único responsable de garantizar la seguridad de los habitantes de

la República, siendo un área fundamental de dicho deber, garantizar la idoneidad y
profesionalidad de los agentes de seguridad que han de intervenir en el desarrollo de
dicha actividad.
El carácter público de la seguridad, como en los restantes valores con ese carácter,
no limita a que los particulares puedan desarrollar algunas actividades que tiendan a
fortalecerla; pero su ejercicio debe estar debidamente regulado a efecto de que en
ningún momento se desvirtúe el interés público que existe sobre ella.
La formación de los agentes de seguridad, es decir, de las personas que se dedican

profesionalmente a las tareas de seguridad, es uno de los principales mecanismos
políticos de control que el Estado debe aplicar para garantizar que estas tareas se
desarrollen dentro del marco de derecho preestablecido. Este mecanismo de control
debe ser aplicado eficazmente por el Estado, tanto para los agentes de seguridad que
prestan sus servicios dentro de los cuerpos públicos de seguridad como para los que
se desenvuelven dentro de cuerpos particulares (mal llamados “privados”) de seguridad.
2. PROBLEMÁTICA ACTUAL
2.1 Formación de los agentes de cuerpos públicos de seguridad
La formación de los agentes de cuerpos públicos de seguridad actualmente se encuentra

si no en el abandono, en el descuido por parte del Estado. De hecho, únicamente se
cuenta con la regulación legal de la formación para los miembros de la PNC, y no así
de los restantes cuerpos de agentes de seguridad que desarrollan estas tareas dentro
del sector público.
En el caso de la PNC, su formación ha sido encomendada a la academia de la

Policía Nacional Civil.
Desde el mismo AFPC se contempló la academia como un órgano clave para la

construcción de un modelo de policía profesional y respetuoso de los derechos humanos.
Así, el punto 27 del AFPC reconoce la necesidad de establecer la carrera policial basada,
entre otros criterios, en que los integrantes de la nueva estructura policial reciban formación
en la academia, donde se les debe proporcionar una alta preparación profesional, una
cultura de paz y respeto a los derechos humanos y a la democracia, y de obediencia a la ley.
Los puntos 28 y 29 enfatizan que la academia debe jugar un rol fundamental para
formar profesionalmente a todos los miembros de la institución policial, desde la
escala de agentes básicos hasta los mandos superiores.
La importancia que le reconoce el AFPC, sin embargo, no se ve reflejada en la

organización actual de la institución policial. La ubicación orgánica de la academia de
la PNC le hace ser un órgano meramente ejecutivo de órdenes superiores emanadas de
funcionarios que tienen dentro de sus atribuciones otro tipo de funciones,13 lo que
13
La academia depende de la jefatura de enseñanza, la que a su vez depende de la Subdirección
General de Personal. Debido a lo jerarquizado de la institución, la jefatura de enseñanza
tampoco adopta decisiones sin que hayan sido autorizadas por la subdirección general de
resta eficacia a su consolidación como órgano encargado de brindar una preparación

profesional a los miembros de la PNC.
Diversas fuentes han revelado la limitación que actualmente tiene la academia

para poder desarrollar eficazmente la función que se previó en el AFPC. Como lo
señala MINUGUA en su Informe especial sobre la situación de la Policía Nacional Civil,14 su
estructura actual no permite el desarrollo de un plan de trabajo estratégico en la
academia, sino que está condicionado a la coyuntura policial, señalando además que
“éste y otros indicadores revelan que no se asigna a la formación la importancia que
debe ocupar en el desarrollo institucional”.
Dentro de este apartado debemos también mencionar que de los restantes agentes
de cuerpos públicos de seguridad, ninguno de ellos cuenta con una ley orgánica que
regule los respectivos procesos y/o centros de formación.15
2.2 Formación de agentes de cuerpos particulares y/o empresas de

seguridad y/o de investigación
Uno de los problemas más graves del sector seguridad en Guatemala es la total ausencia
de control efectivo sobre los cuerpos particulares y/o empresas de seguridad y/o de
investigación que funcionan de hecho en nuestro país. El Estado guatemalteco no ha
desarrollado regulación legal eficaz que le permita ejercer un control sobre dichos
entes, faltando así al deber constitucional de garantizar la seguridad de los habitantes.
Dentro de ese contexto, se puede señalar también la ausencia de control sobre la

formación de dichos agentes, donde existe, por un lado, participación de personas
completamente inexpertas, y por el otro, la de personas con experiencia pero con
antecedentes de despido o baja en los cuerpos de seguridad públicos, tanto civiles
como militares, que funcionaron en el país como de los cuerpos públicos que aún
siguen vigentes. Todo ello, sin que el Estado tenga un efectivo control de su capacidad,
idoneidad y profesionalidad para el desarrollo de estas tareas de seguridad.
personal. Esta unidad tiene bajo su competencia mantener un control efectivo del personal
y su respectiva situación administrativa, y el cumplimiento del régimen disciplinario de toda
la institución policial, entre otras. De esta manera, la importancia de la formación se ve
relegada a un tercero o cuarto grado de interés dentro de esta subdirección general.
14
MINUGUA. Informe especial sobre la situación de la Policía Nacional Civil, Guatemala, julio de 2003.
15
Salvo la regulación mediante acuerdo gubernativo de la Escuela de Estudios Penitenciarios;
sin embargo, técnicamente debe contemplarse su regulación en la Ley Orgánica del Sistema
Penitenciario.
Esto se ha convertido en un foco de inseguridad agravada, dado el alto número de

agentes particulares de seguridad16 que actúan sin contar con la mínima formación
que el ejercicio de dicha actividad requiere.
3. PROPUESTA
Por todo lo anterior, y congruente con la propuesta que formulamos sobre la creación
del Ministerio de Seguridad, consideramos necesario contrarrestar la segregación que
actualmente existe en cuanto a la formación de agentes de seguridad que prestan sus
servicios en órganos del Estado, y la ausencia total de control sobre la formación de
los agentes particulares de seguridad y/o de investigación.
Esta formación no es una función que deba ser delegada a las empresas particulares
de seguridad; es necesario que, independiente del ámbito en el que presten sus servicios,
sea desarrollada por un órgano estatal especial que garantice una formación efectiva y
que en ese sentido pueda extender la certificación que debe exigirse a las personas que
deseen dedicarse a dichas tareas. Esto conlleva, por supuesto, una regulación legal a
efecto de garantizar que la formación y acreditación de quienes no han de prestar sus
servicios en cuerpos de seguridad pública sea financiada por los interesados.
Proponemos que para garantizar la profesionalidad de los agentes, sea de cuerpos

públicos o particulares, su formación y acreditación sea realizada por un órgano de
formación especial mediante el cual el Estado pueda cumplir con el deber que le
indica el artículo 2 de la Constitución Política.
Para ello, proponemos la creación de la “Academia de Formación del Sector

Seguridad”, para lo cual debe promoverse:
a. La reforma de la Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, a efecto que con la

creación del Ministerio de Seguridad, se cree la Academia de Formación del Sec-
tor Seguridad como un órgano descentralizado de este ministerio. Ésta deberá
encargarse de la formación de los agentes de seguridad que han de prestar sus
servicios en cualesquiera de los órganos que integran el ministerio con excepción
del ejército, que ha de contar —siempre bajo el control político del Ministerio de
Seguridad— con sus unidades de formación específicas; así como de la formación
16
Se tiene conocimiento de que, actualmente, se cuentan con tres agentes particulares de
seguridad por cada agente público de seguridad; al respecto véase MINUGUA. Seguridad Privada
en Guatemala, estudio sobre su control y regulación jurídica, MINUGUA, Guatemala, 2002, p. 102,
punto 137.
de las personas que deseen o estén interesadas en ejercer las funciones de agentes
de seguridad y/o de investigación en entidades públicas descentralizadas,
autónomas, semiautónomas, y en los cuerpos y/o empresas particulares o privadas.
b. La creación de mecanismos internos en cada uno de los órganos que integran el

Ministerio de Seguridad que faciliten la coordinación con la Academia de Formación
del Sector Seguridad, acerca de las necesidades de personal y las necesidades de
formación específicas.17
c. Regular en la Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo, un mecanismo democrático

y representativo de dirección de la Academia de Formación del Sector Seguridad,
para lo cual proponemos la creación de un “consejo directivo”, integrado de la
siguiente manera:
Un representante del Ministerio de Seguridad.

Un representante del Procurador de los Derechos Humanos.
Un representante del CAS, o de su comisión preparatoria,18 mientras éste aún
no esté debidamente instalado.
Un representante de la Instancia Coordinadora del Sector Justicia.
Un representante de las organizaciones de la sociedad civil guatemaltecas
especializadas en temas de seguridad, nombrado por los anteriores miembros
del consejo directivo, previo convocatoria pública.
Los integrantes del consejo directivo deberán ser nombrados para un período de
dos años, pudiendo ser reelectos por el órgano correspondiente. Para garantizar
un órgano directivo objetivo en el manejo político de la academia, deberá
garantizarse en la ley citada que el propio consejo directivo será el único órgano
encargado de conocer las causales de remoción de sus miembros que el reglamento
establezca. En caso de remoción o renuncia, la autoridad respectiva deberá nombrar
un sustituto que finalice el período iniciado por su antecesor.
17
Cubriría, por ejemplo, la formación de agentes básicos de la PNC, agentes dedicados a la
protección de funcionarios, al combate contra las drogas, al combate del terrorismo, a la
seguridad presidencial, cuidado de fronteras, presidios, forestal, seguridad privada, seguridad
bancaria, agentes de policías municipales, universidades, y en general, de entidades autónomas,
semiautónomas y descentralizadas. Asimismo, es conveniente que la formación se desarrolle
tanto a nivel de agentes básicos como para las especialidades y formación de oficiales de
acuerdo con las necesidades de cada sector.
18
Comisión especial integrada por consenso entre las organizaciones de la sociedad civil
guatemalteca especializadas en el tema de seguridad y el gobierno de la República, por
intermedio de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) y de la Secretaría de la Presidencia
para la Paz (SEPAZ), el 3 de junio del 2003.
Para garantizar su participación periódica y constante, el representante de las orga-

nizaciones de la sociedad civil deberá gozar de dietas por sesiones asistidas.
d. La regulación legal de las funciones del consejo directivo debería orientarse hacia:
Nombrar y remover al director y al subdirector general de la Academia de

Formación del Sector Seguridad, así como a los directores de las diferentes
unidades académicas que funcionen en el territorio nacional.
Verificar la ejecución de las políticas de formación y administrativas emanadas
del consejo directivo, cuya ejecución deberá ser impulsada por el director
general de la Academia de Formación del Sector Seguridad.
Nivelar el perfil actual de todos los agentes de seguridad del país.
Evaluar, analizar y formular las políticas y procedimientos de selección de
aspirantes a agentes de seguridad y a escalas de oficialidad.
Evaluar, analizar y aprobar la pensa y currícula de estudios de acuerdo con los
grados y especialidades de formación de los diversos grupos en la academia.
Organizar y definir el curso básico de agentes de seguridad y los cursos de
especialidades y de oficialidades, tomando en consideración las necesidades
de formación de personal de los distintos órganos a los que atiende.
Definir objetivamente los períodos de formación de acuerdo con las
necesidades de cada grupo, atendiendo a los grados y especialidades.
Dirigir la carrera docente dentro de la academia; definir e impulsar los proce-
dimientos de oposición para el ingreso a la carrera docente y autorizar sus
nombramientos; definir las políticas de evaluación del personal docente, promo-
cionar o destituir a los docentes e instructores de conformidad con los
resultados de las evaluaciones del personal.
Analizar, discutir y autorizar la reglamentación de la academia.
Elaborar su presupuesto anual de funcionamiento. Para el efecto, debe tomar
en cuenta el financiamiento proveniente de la formación de agentes de
seguridad que no han de prestar servicios en los cuerpos de seguridad pública
y el financiamiento que ha de recibir directamente del Estado.
Aprobar, mediante el procedimiento de la Ley de Contrataciones del Estado,
los contratos de suministros a la academia.
Velar por la adecuada administración de los recursos de la academia.
e. La creación de un consejo académico que coordine con la Academia de Formación

del Sector Seguridad, los aspectos técnicos de enseñanza y necesidades de formación
de personal que requieran los órganos del Estado. Para ello, proponemos su
integración de la siguiente manera:19
19
Para esta propuesta se tomó en consideración el interés que pueda existir en los órganos
receptores o beneficiarios de la formación en la academia.
El jefe de enseñanza de la PNC.20

El director de la Escuela de Estudios Penitenciarios.
Un representante del órgano de Seguridad Presidencial.
Un representante de las gremiales de las empresas particulares de seguridad
y/o de investigación.
Un representante de los sectores u órganos privados, descentralizados, autóno-
mos o semiautónomos que requieran formación específica, nombrado por
los cuatro primeros integrantes para un período específico de acuerdo con las
necesidades de formación.
f. En el reglamento de la academia debe contemplarse, entre otros aspectos:
El consejo directivo debe reunirse por lo menos una vez a la semana en

reunión ordinaria, y en extraordinaria cuantas veces sea necesario.
Para que una reunión sea válida, el coordinador del consejo directivo deberá
haber convocado, por cualquier medio idóneo, a todos los miembros del
consejo.
Para que exista quórum en las reuniones del consejo directivo, deberán estar
presentes durante la reunión por lo menos cuatro miembros del consejo.
Las decisiones del consejo académico serán en consenso, y cuando esto no
sea posible, por el voto favorable de por lo menos tres miembros del mismo.
Que el consejo académico deberá reunirse con el director general y subdirector
general de la academia, por lo menos una vez al mes en reunión ordinaria, y
en extraordinaria cuantas veces sea necesario.
20
O en su caso, el subdirector general de enseñanza, en caso se concretizara la reubicación
orgánica de la jefatura de enseñanza a una subdirección general de la PNC, tal como han
propuesto diversos actores nacionales y MINUGUA.
PROPUESTA DE RE-ESTRUCTURACIÓN DEL

MINISTERIO PÚBLICO PARA HACER SU
FUNCIONAMIENTO ACORDE AL PROCEDIMIENTO
ACUSATORIO FORMAL
1. JUSTIFICACIÓN
Las reformas procesales de 1994 fueron vistas únicamente como cambio de leyes, sin
embargo, al pasar los años seguimos manteniendo las mismas estructuras en las
instituciones para un procedimiento inquisitivo. En efecto, si revisamos las prevenciones
policiales actuales y las comparamos con los partes policiacos, evidenciamos que siguen
siendo los mismos, en cuanto a los despachos judiciales del órgano contralor de la
investigación sigue la misma estructura, es decir, un juez y varios oficiales o auxiliares
en quienes se delega la responsabilidad de resolver las cuestiones judiciales, incluyendo
el importante acto de resolver la situación jurídica del procesado, que se traduce en
prisión preventiva hasta por un año o más con las ampliaciones a la misma.
En cuanto a la gestión propiamente dicha del Ministerio Público, encontramos que

cada una de las Fiscalías Distritales se encuentra estructurada en dos, tres y cuatro
agencias fiscales. Cada una de estas agencias está bajo la dirección de un agente fiscal,
con tres auxiliares fiscales que lo apoyan en la etapa preparatoria y dos oficiales. Adviértase
que en la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP)21 no existe la figura de oficiales,
por lo que se deduce la copia exacta de los juzgados de instrucción, con el mismo
problema de delegación de funciones. En esta estructura aparece el fiscal distrital encar-
gado de una de las agencias fiscales, asumiendo entonces una doble función: por un
lado, es el jefe de la fiscalía con alguna actividad administrativa, y por la otra, es encargado
de una agencia lo que implica responsabilidad en los casos propios de su agencia.
21
Decreto 40-94, Congreso de la República.
El esquema de la Fiscalía Distrital metropolitana es diferente, pues en ella existen

36 agencias fiscales, con un fiscal distrital que no tiene asignada agencia y, de hecho,
no tramita casos limitándose a los trámites administrativos de la misma.
Por esto y el hecho que la anterior estructura no ha sido revisada ni evaluada

desde 1996, año en que se puso en práctica, es importante analizar la situación actual
para adecuar la re-estructuración, haciéndola acorde a un procedimiento acusatorio.
Ubicamos como problemas básicos del actual Ministerio Público los siguientes:
La PNC realiza las investigaciones criminales sin dirección técnica del Ministerio
Público. Es decir, hace el trabajo de campo de una manera autónoma, lo que
muchas veces trae como consecuencia violaciones a normas procesales y
constitucionales que hacen ineficiente dicha investigación, por lo que no puede
usarse para acreditar los hechos.
La delegación de la dirección de investigaciones a oficiales de fiscalía, sin el

adecuado acompañamiento y control respectivos.
La delegación de funciones en auxiliares fiscales y hasta oficiales de fiscalía en la

elaboración de los memoriales de acusación y para estructurar la teoría del caso, lo
que hace que éstas presenten graves deficiencias técnicas; sumado a lo anterior,
los agentes fiscales no conocen adecuadamente el caso para llevarlo a juicio.
Inexistencia de la gestión de despacho, por medio de la cual exista un ente que

conozca el caso al principio y que pueda decidir la desjudicialización del mismo
por cualquiera de los procedimientos permitidos en la ley como salidas alternativas
al proceso común. Este ente debiera ser apoyado por todo un aparato administrativo
que haga efectivo el trabajo ordenado.
La especialización de los fiscales para conocer determinados procesos, tomando

en cuenta que actualmente el agente fiscal conoce por igual tanto lesiones leves
como asesinatos, estafas, violaciones o estafas en asuntos contables.
Una indebida atención a la víctima del delito, lo que provoca la doble victimización.
2. OBJETIVO GENERAL DE LA PROPUESTA

Que las autoridades del Ministerio Público incluyan la propuesta sobre la reestructu-
ración de las fiscalías acorde a un procedimiento acusatorio, dentro del programa de
reingeniería que están llevando a cabo.
3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Proponer a las autoridades del Ministerio Público una evaluación del actual sistema
de turnos en la Fiscalía Distrital metropolitana y de la estructura de las Fiscalías
Distritales, específicamente en cuanto a las funciones del fiscal distrital.
La delegación de la función de dirigir la investigación en oficiales de fiscalía con el
adecuado acompañamiento y control respectivo.
Presentar una propuesta para reestructurar las fiscalías, tanto metropolitana como
distritales, para que respondan a un procedimiento acusatorio y que permita una
mejor coordinación entre el Ministerio Público y la PNC.
Que en la agenda de reingeniería se discuta sobre la creación de un ente selecciona-
dor de casos, con el objeto de dar salida alternativa donde proceda y así desconges-
tionar las agencias fiscales.
La creación, en el mismo espacio de reingeniería, de un ente administrativo que dé
apoyo a la oficina anteriormente mencionada.
4. EL PROCESO PENAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA CRIMINAL

El proceso penal es parte integrante de lo que entendemos como el sistema de justicia
criminal y éste como el ámbito de acción a través del cual el Estado de Guatemala
regula el poder más intenso y violento de intervención respecto a los derechos de sus
ciudadanos, es decir, el poder punitivo del Estado. Dentro de este poder punitivo, el
Estado puede, en un momento determinado, privar a los ciudadanos de su libertad de
locomoción, de sus bienes e, incluso, hasta de la vida.
Es aquí donde radica la importancia que tiene el estudio del tema y cómo afecta
los intereses más importantes del ser humano, razón por la cual ese poder punitivo
debe encausarse únicamente a los hechos considerados como delitos más graves por
el ordenamiento jurídico nacional, lo que en doctrina se conoce como de ultima ratio, es
decir, el derecho penal y como resultado el procesal penal debe ser la última consecuencia
a la que se acude para resolver los conflictos sociales. Es por ello que todas las legis-
laciones contemplan la posibilidad de salidas alternativas a los conflictos; Guatemala
no es la excepción, al contrario, el actual Código Procesal Penal da una gama de
posibilidades para resolver los casos sin llegar al juicio oral.
El procedimiento común debe quedar únicamente para los casos de más grave
impacto social, mientras todos los casos leves deben ser resueltos mediante procedimien-
tos alternativos en los que se le otorgue un poder de decisión a la víctima del delito. En
nuestro medio ocurre lo contrario, el Ministerio Público se dedica a dar atención a los
casos leves descuidando la profundización en los casos considerados de alto impacto.
Es importante dejar constancia en este apartado del dato que han manejado diferentes
instituciones de derechos humanos, que indican que en la ciudad capital el 95% de los
delitos contra la vida quedan en la impunidad.
5. PROCESO INQUISITIVO Y ACUSATORIO

El conocer las normas e instituciones que integran un sistema de justicia criminal no
permite conocerlo en su totalidad, también debe ser visto como un sistema cultural, es
decir, como un conjunto de actitudes, valoraciones y respuestas sociales frente al
fenómeno denominado delito. Todo este sistema cultural crea una “cultura legal”,
entendida ésta como las “ideas, valores, actitudes y opiniones que la sociedad sostiene
acerca del derecho y del sistema legal.22
Sobre este tema, Alberto Binder ha manifestado en diferentes conferencias que

tras 500 años de vigencia del sistema inquisitivo en América Latina, éste es mucho
más que un sistema normativo o administrativo de organización del proceso penal;
más bien, es un sistema que ha producido una forma particular de entender
culturalmente a la justicia criminal o la forma particular de situarse ante la realidad y
considerarla. Esta forma es lo que Binder denomina “cultura inquisitiva”.23
En su obra, Binder destaca que esta cultura inquisitiva es la forma particular de

comprender cómo debe aplicarse el poder punitivo del Estado, basada en un lenguaje
oscuro, un sistema eminentemente formalista y burocrático, con una actitud de abogados,
fiscales y jueces temerosos a las innovaciones. En conclusión, con una cultura y mentalidad
conservadora y poco creativa. Este fenómeno cultural se sigue manifestando en nuestro
país, donde al escuchar cualquier propuesta de cambio es rechazada de inmediato o
analizada de una manera burocrática y formalista. Esta cultura inquisitiva la observamos
desde los mismos legisladores, quienes con poca visión de cambio introdujeron reformas
al Código Procesal Penal, dándole atribuciones al juez de garantías o contralor que le
corresponden únicamente al Ministerio Público, reformas que han causado una serie de
dificultades en la aplicación de la ley penal. Cito un ejemplo de esta cultura: En un juicio
oral que presencie el fiscal hace dos preguntas al procesado sobre los hechos. El defen-
sor se concreta a no preguntar y los jueces de sentencia realizaron un interrogatorio de
22
Para profundizar puede consultarse Friedman, Lawrence. “Is There a Modern Legal Culture”,
en Donziger, Steven (ed.). Ratio Juris No. 7, Nueva York, 1984, citado en Duce J., Mauricio.
Introducción al nuevo sistema procesal penal, volumen I, Universidad Diego Portales, Escuela de
Derecho, William and Flora Hewlett Foundation, Santiago de Chile, 1985.
23
Para profundizar sobre el tema véase Binder, Alberto. “La reforma procesal penal en América
Latina”, en Justicia penal y Estado de Derecho, Editorial Ad’hoc, Buenos Aires, 1993.
52 preguntas, hasta lograr, según ellos, la aceptación del hecho por parte del procesado,
motivo éste en que basaron la sentencia de condena.
Así, podemos citar una serie de ejemplos sobre este tema, pero consideramos, por
no ser parte de la propuesta, dejarla como un inquietud para una futura oportunidad.
Esta cultura inquisitiva se encuentra en las altas autoridades del sistema de justicia
criminal, por ello ha sido tan complicada la puesta en práctica del proceso penal acusatorio,
es la resistencia al cambio. Esta resistencia la podemos evidenciar en el hecho que la etapa
preparatoria del proceso se ha convertido en escrita, el Ministerio Público maneja grandes
expedientes, los jueces delegan las funciones en oficiales, el Ministerio Público tiene
confusión en cuanto a la dirección técnica de la PNC, estos últimos realizan investigaciones
dentro de la etapa preparatoria sin la dirección técnica del Ministerio Público, etc.
6. PUESTA EN PRÁCTICA DE LA REFORMA PROCESAL PENAL

EN GUATEMALA
El Código Procesal Penal actual24 fue promulgado en octubre de 1992, sin embargo,
cobró vigencia hasta el 1 de julio de 1994, por la falta de capacidad del Estado,
principalmente de las autoridades del sector justicia penal, de preparar al personal que
en ese momento iniciaría con la reforma. Consideramos que el Estado guatemalteco
asimiló el cambio como nuevas leyes únicamente y no como un cambio total de
procedimiento, que implica también el cambio de cultura.
Es fácil demostrar la afirmación anterior, baste analizar la estructura de los juzgados

contralores, con un titular auxiliado por varios escribanos en quienes se delega la
potestad de escuchar al procesado, faccionando para el efecto largas actas sin presencia
del ente acusador, realizando la imputación de oficio y dictando la medida coercitiva
sin requerimiento fiscal. Todas las solicitudes de la etapa preparatoria se hacen por
escrito, el juez resuelve en su despacho y luego pasa por el largo camino de la
notificación. El incumplimiento de los plazos constitucionales y procesales es evidente.
En efecto, el procesado es detenido sin orden de juez competente el viernes a medio
día, es llevado ante el juez de paz 24 horas después, quien, si bien es cierto tiene la
potestad de escucharlo, también lo es que no tiene posibilidad de resolver la situación
jurídica pues esta facultad jurisdiccional le fue conculcada mediante las reformas
procesales que impiden al juez de paz resolver la libertad o prisión del procesado.25
24
Decreto 51-92, Congreso de la República.
25
Código Procesal Penal, artículo 44; reformado por el Decreto 79-97, Congreso de la
República.
El procesado permanece en prisión hasta la siguiente semana porque el expediente

judicial es llevado el lunes al Centro Administrativo de Gestión Penal, que después de
ingresarlo debidamente sistematizado se envía al juzgado contralor. Para todo este
trámite han pasado varios días sin que se resuelva la situación jurídica del procesado;
ha permanecido por una semana en prisión sin medida de coerción dictada por juez
competente, evidenciando un claro caso de detención irregular.
El espíritu de la reforma era precisamente que se respetaran las garantías de los

procesados y los derechos humanos, sin embargo, es frustrante que después de nueve
años de vigencia del procedimiento acusatorio aún persistan estas malas prácticas
judiciales.
En lo tocante al Ministerio Público, siendo éste el encargado de la persecución

penal, tiene conocimiento del hecho y de que una persona se encuentra detenida hasta
varios días después, lo que no le permite estructurar adecuadamente una estrategia de
intervención para el desarrollo de la imputación. A partir de que se hizo evidente la
falta de fiscales en las primeras declaraciones de los imputados, no cumpliendo con el
desarrollo adecuado de la imputación, el Fiscal General emitió una instrucción gene-
ral,26 por medio de la cual ordenaba que los fiscales deben estar presentes en esta
diligencia. En la práctica sólo se cumple en parte dicha instrucción, porque únicamente
se logró la presencia física del fiscal, ya que acuden a la diligencia sin conocer el caso,
dictan algunas preguntas que no tienen sentido y no están en posibilidad de hacer una
argumentación fundamentada en cuanto a solicitar la prisión preventiva o la libertad
del procesado, atendiendo a la actuación objetiva del Ministerio Público.
La PNC no se queda atrás en la cultura inquisitiva. Vemos como antes de la reforma

se elaboraban los partes policiacos acudiendo a la mentira o falseando la verdad en
cuanto a la detención del procesado sin orden de juez, inventando una “flagrancia”
inexistente, narrando hechos falsos, partes que son firmados por el jefe de la subestación
y no por el agente que intervino en el procedimiento y menos por la víctima. Sobre
este mismo tema, cabe agregar que la PNC no efectuaba investigación preliminar,
concretándose únicamente a dar la noticia del crimen y en espera de las instrucciones
del juez inquisitivo.
Con la vigencia del sistema acusatorio, la PNC no ha variado su actuación, siguen

siendo los mismos partes policiacos que recibe el juez y el Ministerio Público, tienen
los mismos vicios mencionados, los procesados son consignados ante el juez sin noticia
para el órgano acusador, se detiene sin orden judicial ni intervención del fiscal, y para
concluir, se realizan investigaciones de manera autónoma sin dirección funcional ni
26
Instrucción General No. 00l-2002, del l0 de julio de 2002, del Fiscal General de la República
y Jefe del Ministerio Público.
asesoría legal por parte de la fiscalía, llegando al absurdo de competir estas instituciones
por la investigación de campo, por un lado la Dirección de Criminalística (DICRI) y
por el otro el Servicio de Investigación Criminal (SIC), con una clara interferencia
interinstitucional así como desperdicio de recursos.
Hemos querido referirnos a los anteriores temas para allanar el camino a los
temas centrales de la propuesta, iniciando la misma con las funciones del Ministerio
Público en el sistema acusatorio, las características de la etapa de investigación, y los
objetivos que persigue la misma.
7. FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL SISTEMA

ACUSATORIO
Una de las principales características del sistema acusatorio es la separación de la

función de investigación que le corresponde al Ministerio Público y la de ser contralor
de garantías que le corresponde al juez contralor. En el proceso inquisitivo, estas dos
funciones estaban concentradas en la figura del juez de instrucción o de primera
instancia; con las reformas, la primera de las actividades es concentrada únicamente en
el Ministerio Público, dejando al juez la función jurisdiccional y la de ser contralor de
garantías. Al analizar los sistemas de justicia penal de otros países latinoamericanos,
unos con mejores resultados que otros han adoptado este sistema, por considerarlo el
más transparente y equitativo.
Conforme a este modelo concluimos que las funciones que le corresponden al

Ministerio Público son las siguientes: a los fiscales les corresponde, según la Constitución
Política, asumir la persecución penal, que implica:
La dirección de la investigación destinada a esclarecer los hechos constitutivos de

delito; para ello se les faculta para dirigir la función de la PNC en cuanto a la
investigación criminal concretamente.
Ser titulares de la acción penal pública en los delitos perseguibles por esta vía,
según el Código Procesal Penal.
Como consecuencia de lo anterior, también la facultad de seleccionar los casos
que ingresarán al sistema penal para su juzgamiento según el procedimiento común.
Como podemos apreciar con este sistema, el Ministerio Público deja de ser un
mero auxiliar de la administración de justicia y se convierte en un actor clave en el
proceso penal. Ahora bien, debemos analizar desde la perspectiva de cambio cuáles
son los motivos por los que, a la fecha, el Ministerio Público no ha logrado ese prota-
gonismo con las consecuentes deficiencias del sistema en conjunto.
En este modelo, como se indicó anteriormente, también tenemos como actor

importante al juez contralor, quien ejerce la actividad meramente jurisdiccional y como
su nombre lo indica es el encargado constitucional de velar por los intereses de los
particulares, tanto a la víctima como al procesado. De esa cuenta, es el juez quien de
alguna manera ejerce control sobre la actuación del Ministerio Público cuando se
encuentra en la investigación de un caso, y es realmente éste quien pone los límites
dentro los cuales se mueve el órgano persecutor. Es por ello que cuando el Ministerio
Público necesita, dentro de la investigación, limitar un derecho constitucional, debe
necesariamente pedir autorización judicial (un claro ejemplo es la inspección en
dependencia cerrada o comúnmente llamada allanamiento), así como el procesado y
su defensor, quienes en igualdad de condiciones con aquel pueden gestionar ante el
órgano jurisdiccional. Como observamos de esta descripción es un verdadero triangulo,
formado por el Ministerio Público y la defensa en igualdad de condiciones, y un juez
que únicamente sirve como árbitro para que no se violenten las reglas del juego.
De ahí la importancia de que todos los actores funcionen adecuadamente, pues la

falta de acción o una ineficaz actuación hacen que el sistema no funcione y surjan
problemas, tales como un juez que se convierte en investigador, atentando contra su
imparcialidad en perjuicio del procesado.
8. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LA ETAPA DE

INVESTIGACIÓN EN EL PROCESO PENAL GUATEMALTECO
En el presente apartado nos referiremos brevemente a las características que tiene la

etapa de investigación en el proceso penal guatemalteco, pues consideramos de suma
importancia ubicar al Ministerio Público en este sistema. Explicado lo anterior,
enumeramos las características más importantes:
La etapa de investigación a cargo del Ministerio Público tiene únicamente carácter

de preparatoria.
La desformalización y flexibilidad de la etapa de investigación.
La oralidad de la etapa preparatoria.
La publicidad y secreto en las actuaciones del Ministerio Público y de la PNC.
El principio de legalidad u obligatoriedad de la persecución penal.
La primera característica se refiere primordialmente a que esta etapa ha perdido la

importancia en cuanto a reunir elementos de prueba que en algún momento puedan
decidir el fondo del asunto. Recordemos que en el procedimiento inquisitivo, las
diligencias importantes se realizaban en esta etapa y sobre las mismas se hacía una
valoración al momento de decidir el asunto, es decir, al dictar sentencia.
Actualmente, los elementos de prueba son recabados por el órgano persecutor

únicamente para fundamentar la decisión de llevar a una persona a juicio a través de la
acusación, o bien decidir sobre la libertad y sobreseimiento del caso. Dentro de las
posibilidades también está la de desjudicializar el caso fundamentándose en lo
investigado. Por ello la importancia de realizar una adecuada investigación en esta
etapa, apoyados desde luego por la PNC, con la dirección técnica del Ministerio Público.
La desformalización y flexibilidad de la etapa de investigación es otra característica

que vale la pena comentar en este documento. A diferencia del proceso inquisitivo
donde cada una de las diligencias que se practicaban en la etapa de la investigación,
por ser realizadas por un juez y porque servían para fundar un fallo, se veían revistas
de una serie de formalidades para su validez; en el caso del proceso acusatorio, los
elementos que se recaben no servirán para fundar una sentencia, pues para ello es
necesario que se produzcan en el juicio oral con todas las formalidades y que se
respete el contradictorio. Es por esto que durante esta etapa existe una gran flexibilidad
por parte del órgano persecutor, para poder recabar la información que servirá como
fundamento de una acusación pero sin reunir esa serie de formalidades, con excepción
de la prueba anticipada.
Tomando en cuenta lo anterior, el Ministerio Público puede decidir que varios

fiscales investiguen un solo caso por la magnitud y trascendencia del mismo, así como
designar que un solo fiscal conozca y desjudicialice miles de casos que no deben
ingresar al sistema. Dentro de esta falta de formalismos en la investigación, tanto
fiscales como la PNC deben coordinar las actividades para que los elementos de
investigación que recaben sean lo más simples posibles. Se debe abolir la mala práctica
del Ministerio Público de formar grandes expedientes que sólo servirán para funda-
mentar la acusación para luego ser desechados.
Otra de las características que vale la pena resaltar, quizá la más importante de
todas, es la oralización de la etapa preparatoria. Entendemos por oralización la presencia
del juez escuchando en un solo acto la defensa material que hace el procesado, la
defensa técnica de su abogado, pero principalmente el desarrollo de la imputación que
corresponde al Ministerio Público.
A manera de ejemplo, haremos un recorrido por la actuación de jueces y fiscales

actualmente. En efecto, como se ha venido analizando en este documento, la PNC
detiene al procesado sin orden judicial, es puesto a disposición del juez contralor que
delega la función más importante del proceso penal (cual es dar la oportunidad al
procesado para ejercer su defensa material) a un auxiliar de justicia u oficial. Es este
estudiante de derecho quien explica al procesado la razón por la cual la PNC lo ha
detenido; no hay fiscal que conozca del caso y determine si el mismo ingresará al
sistema, por lo que el interrogatorio y la imputación estarán a cargo del juez contralor.
Con ello, el juez pierde su imparcialidad para convertirse en acusador y sin requerimiento
el fiscal dicta la medida de coerción que por regla general es la prisión preventiva, la
que puede mantenerse hasta por un año con posibilidad de ampliarse por más tiempo.
El caso es que todo lo anterior sucede sin que el Ministerio Público haya iniciado
la investigación o por lo menos dirigirla, la notificación de la decisión del juez de
dictar auto de procesamiento es conocida por el fiscal mucho tiempo después de ser
dictada, provocando que el tiempo real de investigación ya no sea de tres meses y que
se venza dicho plazo sin haberse reunido los elementos necesarios para fundamentar
la acusación, lo que trae como consecuencia la solicitud del Ministerio Público de una
clausura provisional.27
La Corte Suprema de Justicia (CSJ) conciente de la necesidad de cumplir con las

normas procesales en cuanto al procedimiento acusatorio, dictó una circular28 por
medio de la cual se reglamentan las audiencias orales en la etapa preparatoria.
Comentario nuestro es que no era necesaria dicha circular, pues la ley es muy clara en
cuanto al procedimiento oral, sin embargo a pesar de dicha instrucción, la oralidad en
nuestro medio sigue estando atada a la buena voluntad del juez contralor, es decir,
donde un juez comprende la normativa procesal y está dispuesto al cambio la aplica;
por el contrario, existen muchos lugares donde nunca se ha aplicado la misma (ejemplo
claro son los Juzgados de Primera Instancia de la Torre de Tribunales en la ciudad
capital). En este mismo sentido, el Fiscal General de la República dictó una instrucción
general29 por medio de la cual instruye a todos los fiscales para que estén presentes en
la primera declaración del procesado y hagan los requerimientos que por derecho
corresponde; a pesar de ello, los fiscales acuden en algunas oportunidades a las primeras
declaraciones pero no conocen con antelación el caso, por lo que se concretan a hacer
algunas preguntas de la prevención policial y solicitar la prisión preventiva, sin
fundamentar el peligro procesal.
Otra de las características que vale la pena comentar es la publicidad de las

diligencias de investigación, que sin bien es cierto el Código Procesal Penal ordena
reserva en cuanto a los terceros, también lo es que para el procesado y demás partes
son públicas y pueden conocerse desde el inicio de la investigación, con la reserva
contemplada como excepción para el Ministerio Público cuando así lo requiera. Ésta
es una diferencia sustancial con relación al proceso inquisitivo, pues en éste era
27
Dicha figura quedó establecida como excepción, para utilizarla cuando un elemento de
prueba fuese absolutamente imposible recabarlo en tres meses; sin embargo, ha sido utilizada
como regla general, con el agravante que nunca se reabren los procesos.
28
Circular 18-2001, firmada por el presidente de la Cámara Penal de la CSJ.
29
Instrucción General No. 00l-2002, del l0 de julio de 2002, del Fiscal General de la República
y Jefe del Ministerio Público.
totalmente reservada la etapa preparatoria llamada sumario. Con ello, se logra que las
partes tengan la posibilidad de saber qué hace el Ministerio Público en la labor de
dirección de la investigación, para tener la posibilidad de procurar también los elementos
necesarios para ir probando sus pretensiones.
Finalmente, la última de las características de la etapa de investigación es la del

desarrollo del principio de legalidad, por medio del cual el Estado, representado por el
Ministerio Público, tiene la obligación de perseguir penalmente todos los hechos que
tengan la características de delito de acción pública, sin que tenga la posibilidad de
suspender dicha persecución hasta el final del proceso, con las únicas excepciones
contenidas en la parte respectiva del Código Procesal Penal que dan la oportunidad de
encontrar salidas alternativas pero legales a cada caso dependiendo de la importancia
y trascendencia. Quizá esta posibilidad que el Ministerio Público tiene de seleccionar
los casos y que de hecho no se usa adecuadamente, es una de las causas de sobrecarga
de trabajo, que incide negativamente en la atención de casos graves. Es por ello que la
propuesta contempla este punto, como una posibilidad de atender de inmediato los
casos más leves para permitir la atención especializada de aquellos más graves.
Entendido así el tema, pasamos a analizar concretamente cuáles son las responsabi-
lidades que tiene asignadas como primordiales el Ministerio Público, para concluir si
efectivamente se están cumpliendo, y de advertir que no es así encontrar propuestas
para superar esta situación.
9. OBJETIVOS DE LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN

La etapa de investigación o preparatoria del actual sistema de justicia es mucho más
compleja que la del proceso inquisitivo, pues en aquel se buscaba la confesión como
prueba infalible de condena, o mediante la secretividad del sumario lograr reunir los
medios de prueba para lograr la condena. Es por esa complejidad actual que muchos
de los casos no pueden ser llevados a juicio adecuadamente.
Todo lo anterior nos lleva a la conclusión de que los objetivos primordiales sobre
los que descansa una adecuada intervención del Ministerio Público en un sistema
acusatorio serán los siguientes:
9.1 Racionalización de la carga de trabajo del sistema
Un objetivo primordial dentro de un sistema de justicia penal moderno debe ser

precisamente la selección de los casos, para lograr el mayor grado de eficacia y calidad
en procesos que deben ser llevados a juicio oral por su trascendencia e impacto. Por
ello, los fiscales tienen como primera obligación la adecuada selección de los casos
que llevarán a juicio. Esta decisión es fundamental porque los casos que por la
trascendencia e impacto necesariamente deben ser llevados a juicio oral deben ser
trabajados de tal manera que los jueces tengan los suficientes elementos para
fundamentar adecuadamente los fallos. En la actualidad, los jueces de sentencia se ven
en la necesidad de suplir las deficiencias en los procesos interrogando al procesado o
bien ordenando la incorporación de prueba de oficio que luego es valorada y utilizada
para dictar sentencias condenatorias.
Entendemos que todo el proceso penal gira sobre la base de que la etapa del juicio
oral es la más importante y solemne; debemos recordar que en esta fase se produce la
prueba y se da el contradictorio necesario para que los jueces puedan hacer una
valoración objetiva de la misma para fundar su fallo. Sin embargo, está claro que el
Estado no tiene la posibilidad material de llevar a esta etapa todos los casos que se le
presentan, motivo por el cual debe hacer una adecuada selección de los mismos. A
manera de ejemplo, podemos mencionar un caso que se dio en un tribunal de sentencia
del país, donde recorrió todas las etapas hasta llegar a sentencia, porque dos agentes
de la PNC fueron sorprendidos ingiriendo bebidas alcohólicas estando uniformados.
Esta situación es gráfica para ejemplificar el costo benéfico que el Estado obtuvo
llevando este caso a juicio oral, la deficiente decisión del Ministerio Público de acusar
y llevar a juicio a los mencionados, amén de la actuación del juez contralor de elevar a
debate el mismo.
Es importante resaltar que para lograr una salida alternativa, en algunos casos el
fiscal debe agotar la investigación; por ejemplo, para pedir una suspensión condicional
de la persecución penal, éste debe estar seguro que obtendrá una sentencia condenatoria
con suspensión, por lo que se adelanta a la misma solicitando con anticipación dicha
figura.
Es por ello que la propuesta contempla la creación de una oficina que se encargue
de hacer este proceso de selección. Dicha oficina debe ser dirigida por un fiscal con la
capacidad de poder decidir y ejecutar la desjudicialización de los casos, y que además
sea apoyado por personal administrativo que haga efectivas sus decisiones. En dicha
oficina debe haber personas entrenadas en mediación y conciliación que realicen la
labor ordenada por el fiscal.
En la práctica vemos que los fiscales deciden desjudicializar un caso, pero nunca
se ejecuta la decisión, ya sea porque no localizan a la víctima, porque el procesado no
accedió a la reparación propuesta, porque aún estando todos de acuerdo no se celebra
la audiencia por falta de notificación o porque el juez no estaba, etc. Según la propuesta,
el aspecto administrativo en cuanto a efectuar la solicitud, más la logística y coordinación
para que la audiencia se celebre, deben estar a cargo de un personal administrativo que
no necesariamente debe tener la calidad de fiscal sino asistentes administrativos, logrando
que los fiscales existentes se dediquen a casos de importancia. El objetivo final es que
a través de una adecuada gestión de despacho se evite que la mayor parte de los casos
que el fiscal de atención temprana o inmediata decida desjudicializar se ejecute, y será
en todo caso responsabilidad del coordinador administrativo cumplir con dicha orden,
pues el fiscal estará ocupado resolviendo los casos que ingresan a diario.
Con lo anterior se logra que únicamente los casos donde no es posible la desjudi-
cialización pasen a la fiscalía para su trámite, investigación y fundamentación.
9.2 Adecuada protección a las víctimas
Otro de los objetivos importantes y de carácter obligatorio, es darle una adecuada

atención a la víctima. En este sentido, las leyes procesales, tanto internacionales de
carácter humanitario ratificadas por Guatemala como la LOMP, establecen esta obliga-
ción. El cumplimiento de esta normativa se traduce en actos concretos, tales como
mantener a la víctima permanentemente informada sobre los avances de la investigación,
consultar su opinión para la toma de decisiones importantes (por ejemplo, poner término
o suspender la persecución penal), adoptar medidas de protección en su favor, promover
la satisfacción de sus intereses pecuniarios y, en fin, adoptar todas las medidas necesarias
para evitar que el proceso se transforme en una instancia de victimización que implique
más dolor que el sufrido por el delito.
Se encuentra legislado también que para proponer alguna salida alternativa como
el criterio de oportunidad, se debe necesariamente reparar el daño causado.
9.3 Eficacia de la investigación
El fin supremo de esta etapa es que el Ministerio Público realice una eficaz investigación.
Dentro de la misma, el órgano persecutor tiene la obligación de recabar todos los
elementos de convicción para asegurar, en primer lugar, que un hecho tiene las
características de delito de conformidad con el ordenamiento jurídico sustantivo nacional,
y que el sindicado o sindicados participaron en la comisión del mismo. Todos estos
elementos servirán para fundar la acusación y luego ser elevados a la categoría de
medios de prueba, para que al analizarlos el tribunal de juicio los valore y con funda-
mento en ellos dicte el fallo respectivo. Para lograr estos objetivos, el Ministerio Público
debe ser extremadamente cuidadoso en cuanto a cumplir con todos los requisitos exigidos
por la ley, para que los elementos recabados puedan incorporarse en el juicio.
Es esta parte de la investigación donde se da la dirección funcional de la PNC, es

decir, es quien cumple con el objetivo de realizar la investigación de campo. ¿Por qué
la PNC debe hacer la investigación de campo y no el Ministerio Público? En primer
lugar, porque éstos tienen el entrenamiento necesario para hacer el trabajo detectivesco,
los fiscales no han sido entrenados en aspectos de criminalística, porque el despliegue
de la Policía supera tremendamente el de los fiscales (20,000 efectivos contra 800

fiscales, aproximadamente), y finalmente, dado que el trabajo de los policías es en las
calles, tienen los contactos necesarios para profundizar en la investigación, aspecto
que no tienen los fiscales.
Entonces, atendiendo estos aspectos, la PNC hace la investigación de campo y el

Ministerio Público, a través de sus fiscales, vela porque dicha investigación reúna los
requisitos necesarios para ser incorporados al juicio oral (por ejemplo, conseguir el
interrogatorio de un testigo, realizar un allanamiento con orden judicial, etc.).
Ahora bien, ubicados los objetivos de la etapa de investigación hagamos un repaso

por los obstáculos que encontramos para que el Ministerio Público no logre cumplirlos.
Según el documento “Propuesta político criminal para la eficacia de la investigación
criminal”30 encontramos algunos que compartimos:
El Ministerio Público ha creado una unidad denominada DICRI que ha entrado en

competencia con el Servicio de Investigación Criminal de la PNC llegando al extremo
de no permitir a los detectives realizar su trabajo o negarles información.
Tomando en cuenta la falta de formalización legal de la DICRI, se solicita que sean

los investigadores del SIC quienes firmen los informes, pero éstos desconocen el
trabajo de campo y hay problemas al momento de los interrogatorios.
Debido a la competencia que existe entre la DICRI y el SIC, se ha evidenciado el

bloqueo al trabajo de los detectives y técnicos de la PNC en la escena del crimen.
En el mismo grupo de trabajo de investigación tres detectamos esta situación,
donde el detective que nos visitó indicó que al llegar a la escena del crimen si
determina la presencia de elementos de la DICRI, ellos ya no procesan la misma.
Se nota una falta absoluta de dirección técnica por parte de los fiscales hacia los
investigadores, los fiscales no giran instrucciones concretas a los agentes del SIC
sobre lo que necesitan en determinado caso, más bien, envían notas diciendo que
procedan a la investigación del hecho denunciado, dejando en absoluta libertad a
los policías de hacer lo que consideren conveniente. Toda la comunicación es a
través de oficios que van dirigidos al jefe del SIC, quien delega algún investigador
de la sección que corresponda, quien cumple con su cometido, informa a su jefe
y éste al fiscal, despersonalizándose completamente la relación.
30
Familiares y Amigos contra la Delincuencia y el Secuestro; Madres Angustiadas e Instituto
de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG). “Propuesta político
criminal para la eficacia de la investigación criminal”, en Observador Judicial, No. 35, ICCPG,
Guatemala, enero-febrero de 2002.
Por la falta de comunicación entre el fiscal y el investigador, este último desconoce

los avances de la investigación, por lo que es llamado a juicio oral desconoce
muchos detalles del caso.
La falta de coordinación a la que nos hemos venido refiriendo, también se da en

los altos niveles políticos de jefes de instituciones. En efecto, tanto el Fiscal Gene-
ral, como el ministro de gobernación, no han asumido la responsabilidad de trabajar
conjuntamente sobre un plan que contenga soluciones interinstitucionales a los
problemas ya referidos.
Otro de los problemas que se ubica es la concentración de los servicios de

investigación criminal en la ciudad capital, lo que genera un alto grado de impunidad
en los delitos contra la vida cometidos en el interior de la República, que
prácticamente se encuentra excluido del acceso de las pruebas técnicas.
10. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA FISCALÍA DISTRITAL

METROPOLITANA, OFICINA DE ATENCIÓN PERMANENTE Y
FISCALÍA DISTRITAL
El Ministerio Público, desde la vigencia del código actual, ha experimentado dos
estructuras, la primera en 1994, con las primeras fiscalías dirigidas por un agente fiscal,
un auxiliar fiscal y varios oficiales. Fue creada la oficina de atención permanente, la que
se dedicaba especialmente a extender constancias sobre extravíos de documentos y a
servir como receptora y distribuidora de la correspondencia dirigida al Ministerio Público.
Definitivamente, la mencionada estructura no era acorde a la labor que tienen

encomendada el Ministerio Público en un procedimiento acusatorio.
Con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
aproximadamente en 1996, se inicia la actual reestructuración del Ministerio Público,
quedando de la siguiente manera:
La Fiscalía Distrital metropolitana, al mando de un fiscal distrital con funciones

eminentemente administrativas y 36 agencias fiscales, cada una de ellas al mando
de un agente fiscal, apoyado por tres auxiliares fiscales y dos oficiales.31
31
Según la LOMP no existe la figura de oficial en la misma. Decreto 40-94, Congreso de la
República.
Una oficina de atención permanente, que sigue manteniendo las mismas funciones
de la estructura anterior.
Un sistema de turnos, por medio del cual se distribuye el trabajo en las agencias
fiscales. Dicho sistema consiste en que cada una de las agencias fiscales se encuentra
de turno durante 72 horas, plazo en el que reciben todos los casos que ocurren en
la ciudad capital y en algunos municipios del departamento de Guatemala, con
excepción de Mixco, Villa Nueva y Amatitlán.
Las Fiscalías Distritales cuentan con dos, tres o cuatro agencias fiscales, depen-
diendo del volumen de trabajo que se determinó en su oportunidad.
Una de estas agencias es dirigida por el Fiscal Distrital, es decir, dicho funcionario
tiene dos roles, por un lado, es el representante del Ministerio Público local, pero
también es agente fiscal. Dichos funcionarios se encuentran apoyados por tres o
cuatro auxiliares fiscales y dos oficiales.
11. COMENTARIOS RELACIONADOS CON LA ACTUAL

ESTRUCTURA DEL MINISTERIO PÚBLICO
En cuanto a la oficina de atención permanente, la función que tiene asignada no es la

de selección de casos que ingresan para investigación del Ministerio Público; como ya
se indicó, ha sido utilizada como la encargada de recibir y distribuir correspondencia
y de extender constancias.
En cuanto a las funciones del Fiscal Distrital, más se asemejan a las funciones de un
administrador o un jefe de personal, sin que exista por parte del mismo un control y
seguimiento de los casos de importancia o de trascendencia que ingresan a cada una de
las agencias fiscales, por lo disperso que los mismos están en 36 agencias. En la práctica,
nunca se ha observado al Fiscal Distrital evaluando el desempeño de los agentes fiscales
en los casos que desempeñan ante los órganos jurisdiccionales en las distintas etapas o
fases del proceso penal, se desconoce que existan reuniones periódicas convocadas por
el Fiscal Distrital con los agentes fiscales para hacer una evaluación del desempeño y
poder dar una atención especial a casos de trascendencia (verbigracia, delitos contra la
vida), o evaluar una determinada política de atención a casos determinados, o simplemente,
para compartir experiencias. El mencionado Fiscal Distrital tampoco cumple con la
misión de coordinación interinstitucional con los cuerpos de seguridad del Estado y no
participa en la definición de la política criminal del Estado frente al crimen.
Evidentemente el recurso calificado de un Fiscal Distrital metropolitano se está

subutilizando conforme a la estructura actual.
En cuanto al sistema de turnos, podemos argumentar que es materialmente

imposible que el jefe de la agencia pueda permanecer durante 72 horas dirigiendo su
agencia, esto conlleva a la delegación de funciones en casos importantes a auxiliares
fiscales, oficiales e incluso personal de menor jerarquía. Durante ese lapso, la fiscalía
recibe indiscriminadamente denuncias de casos de acción privada, casos leves y casos
importantes. Por el escaso tiempo y acumulación de trabajo que tienen las agencias, no
tienen la posibilidad de hacer una correcta selección de los casos, para determinar
cuáles puedan resolverse por la vía alternativa o cuáles deben ser investigadas para
encaminarlos al procedimiento común.
Conforme este procedimiento, no existe una especialidad en la investigación, es

decir, se le da igual atención a lesiones leves, como a un homicidio o una estafa.
En la práctica diaria se nota que por el volumen de casos que recibe la fiscalía de
turno, es imposible darles salida en el tiempo que les queda para el nuevo turno. Ante
esta situación, lo que se está dando es que se da respuesta a los casos fáciles de
resolver, relegando los casos complejos de investigar, entre ellos los casos de homicidio
y asesinato, que como todos sabemos requieren de mucho trabajo detectivesco para
resolverlos. Lo normal es que se analiza el informe de la DICRI o del SIC; al determinar
que no hay testigos, el caso es archivado bajo el presupuesto de no individualizarse al
sindicado pero sin haber agotado la investigación.
En cuanto a las Fiscalías Distritales, el hecho que el fiscal distrital tenga asignada
una agencia fiscal le impide desarrollar su misión. En efecto, el fiscal tiene una cantidad
de trabajo considerable en su agencia fiscal, como los demás agentes, pero además
tiene funciones administrativas. Lo que sucede con esto es que los casos graves del
departamento no son atendidos adecuadamente, mismos que deben ser abordados
especialmente, y una función de esta naturaleza compete al funcionario con mayor
capacidad y entrenamiento que por lógica debe ser el distrital.
Las otras agencias trabajan sin un órgano de control que pueda evaluar su
desempeño. Cada uno de los casos debe ser analizado por el agente responsable de la
fiscalía para ser presentado y luego evaluado por el jefe de la fiscalía, para determinar
si efectivamente la teoría del caso está adecuadamente formulada, etc.
El fiscal distrital debe reunirse por lo menos una vez a la semana con las fuerzas de
seguridad del Estado con el objeto de diseñar la política criminal local, debe mantener un
contacto directo con las oficinas del Fiscal General sobre la actividad departamental del
Ministerio Público, y por lo mismo, recibir las indicaciones de éste para su mejor desempeño.
Debe además evaluar el trabajo de sus fiscales en las distintas etapas del proceso
penal, para dar las instrucciones de servicio que sean necesarias. Por ejemplo, estar
presente en una primera declaración para analizar el desarrollo de la imputación, evaluar

los interrogatorios y el fundamento del petitorio del auxiliar fiscal, estar en una audiencia
de la etapa conclusiva para analizar los fundamentos utilizados por el fiscal y los
medios de investigación logrados para presentar el caso. También debe revisar
personalmente las acusaciones que se presentarán ante los tribunales, y al estar presente
en los juicios orales, determinar la actuación del fiscal del caso y la forma de proceder
del órgano jurisdiccional. Con esta información, tener reuniones con todo el personal
de la fiscalía para dar las instrucciones necesarias para suplir los errores o mejorar el
servicio; por supuesto que los casos de mayor trascendencia deben ser abordados por
él personalmente. Actualmente, todo ello es imposible porque el fiscal distrital conoce
todos los casos que ingresan a su agencia durante el turno sin discriminación y pasa
todo el tiempo dedicado a ellos, en audiencias y juicios orales.
12. ¿CÓMO PUEDE ENTONCES REESTRUCTURARSE EL

MINISTERIO PÚBLICO?
Desde esta última reestructuración que hemos analizado, nunca se ha hecho una
evaluación de desempeño para determinar si la misma responde adecuadamente.
Entendemos que todo proyecto debe tener indicadores para ser evaluado, en el caso
que analizamos nunca se ha hecho este trabajo; lo que está claro es la deficiente
intervención del Ministerio Público en los casos, la falta de coordinación con el SIC,
las deficientes acusaciones que se presentan ante los tribunales, y que son los jueces
quienes suplen en gran parte el trabajo del Ministerio Público.
Entonces, la propuesta va encaminada en el siguiente orden:
El primer paso será que las autoridades superiores del Ministerio Público ordenen
una evaluación, para determinar la situación actual. La pregunta será si la institución,
atendiendo al procedimiento acusatorio está cumpliendo con los objetivos que
constitucionalmente le corresponden.
Lo siguiente es proponer la creación de la figura del “Fiscal de atención temprana

o inmediata de casos”, que tendrá a su cargo una oficina a la que llegarán todos los
casos que ingresan a la Fiscalía Distrital metropolitana y que decidirá cuál es la vía
para cada uno, es decir, qué atención debe dársele a cada caso. A manera de ejemplo
con un hospital, éste será el médico de la emergencia que evaluará cada caso de tres
pacientes que acuden, el primero con una fuerte gripe, el segundo con una apendicitis
aguda y el tercero con un cáncer severo. Desde luego, el médico no dará un tratamiento
idéntico a los tres; al de la gripe seguramente le recetará unos analgésicos y lo regresará
a su casa, al de la apendicitis ordenará que lo operen de inmediato, y al del cáncer le
mandará un tratamiento prolongado dentro del hospital.
Ésta será la función del fiscal de atención inmediata de casos, ordenar un tratamiento
para cada uno de ellos dependiendo del grado de complejidad. Hay que indicar que
este fiscal debe ser apoyado por toda una estructura administrativa que haga posible
su cometido. Al momento que el fiscal ordene la aplicación de un criterio de oportunidad
en un caso determinado, éste se debe cumplir, deben haber personas que lo apoyen
localizando a la víctima, hablando con ella, solicitando al juez determinado procedi-
miento y velar porque se realicen las notificaciones, coordinar con el sistema peniten-
ciario para que lleven al procesado a la audiencia, etc. Como puede evidenciarse, esta
oficina debe ser estructurada pensando en el apoyo administrativo y logístico de tener
varios auxiliares fiscales en la misma; con un único fiscal con poder de decisión y todo
un equipo de mediadores, mensajeros y secretarías que hagan efectivas sus ordenes.
Con ello se evitaría que un 80% de las denuncias no llegó a las agencias fiscales, lo que
permitirá que ese 20% restante sea atendido adecuadamente.
Ante el sistema de turnos la propuesta va encaminada a la reestructuración de la

fiscalía metropolitana por unidades o especialidades; por ejemplo, crear la unidad de
“delitos contra la vida”. La Constitución Política establece que el fin principal del
Estado es la protección de la vida e integridad de las personas, es en esto donde el
Estado debe poner todos sus recursos y en la actualidad está ocurriendo lo contrario.
Vemos a diario asesinatos en la ciudad de Guatemala por motivos tan fútiles como
apoderarse de un celular, pero vemos con preocupación que los casos quedan impunes,
pues con el solo hecho de acudir a los juicios orales podemos demostrar que no se
produce una cantidad de juicios equivalente al número de homicidios y asesinatos. Sin
embargo, sí vemos como es llevada a debate una persona que había hurtado objetos
sin valor de un supermercado, lo que corrobora que en la multitud de casos los fiscales
optan por dar atención a los más simples de construir, relegando para la eternidad los
complejos. Siguiendo la misma línea, crear una unidad delitos contra la libertad sexual
con una fiscal mujer que entienda el sentimiento de la víctima, psicólogos para recibir
la primera declaración de la víctima, y así podemos seguir mencionando ejemplos.
Entendemos que cada caso necesita una especialización, por ejemplo, en un

asesinato donde hay pocas evidencias, el fiscal deberá ser entrenado para dirigir una
investigación detectivesca, asesorarse de peritos en todas las materias, practicar o mandar
a practicar pruebas técnicas, recabar gran cantidad de información, tener conocimientos
sobre interrogatorios forenses, etc. Por el contrario, en un delito de violación lo que es
importante saber es cómo tratar a la víctima en su primera declaración para obtener de
ella la mayor información e identificación del sospechoso, así como convencerla de
llevar el caso a debate, y contar con peritos que tengan la posibilidad de obtener
pruebas técnicas de inmediato. En cuanto a delitos patrimoniales, donde en la mayoría
de los casos hay flagrancia o bien el sujeto pasivo colabora con el Ministerio Público
para obtener las evidencias necesarias, la tarea del fiscal será diferente.
Debemos tener presente que el SIC se estructura por unidades, es decir, hay una de
delitos contra la vida, otra de delitos patrimoniales y así tienen unidades bien establecidas
que están a cargo de un jefe de unidad. Este jefe debería reunirse tres veces a las
semana con el jefe de la unidad respectiva del Ministerio Público para darle seguimiento
a las investigaciones y que el fiscal pueda instruir el seguimiento a cada una de ellas,
encuadrado, por supuesto, en el marco jurídico.
En la actualidad se ha experimentado en el sentido que agentes del SIC pasan

directamente a las fiscalías de sección, tal es el caso de la Fiscalía Anticorrupción, pero
la experiencia indica que si bien es cierto ha mejorado la coordinación entre ellos,
también lo es que se pierde la relación administrativa y de jerarquía en el SIC, pues
éstos ya no obedecen las ordenes del jefe del ente policiaco. Lo más adecuado es que
los agentes sigan perteneciendo al servicio y que se coordine como anteriormente se
mencionó.
En cuanto a las Fiscalías Distritales la propuesta va encaminada a crear la figura

del fiscal de atención inmediata de casos en cada una de ellas, siempre apoyado por un
equipo administrativo como el documentado anteriormente. Pero además, nombrar
un agente fiscal para suplirle en la agencia que tiene asignada el distrital y que éste pase
a ser nuevamente el jefe de la fiscalía, que cumpla con las obligaciones que describimos
con anterioridad, y se le nombre un equipo para la atención de casos de importancia y
personal administrativo para apoyarlo en toda la gestión. Muchos de los actuales oficiales
de fiscalía pueden ser perfectamente reubicados en las nuevas funciones, por lo que
no hay problemas presupuestarios por contrataciones.
Se debe pensar también en la descentralización de la sección de peritos del Ministerio

Público para que estas fiscalías tengan la posibilidad de practicar pruebas técnicas.
PROPUESTA PARA OPERATIVIZAR LOS

CONVENIOS ENTRE EL MINISTERIO PÚBLICO Y
LA POLICÍA NACIONAL CIVIL
1. JUSTIFICACIÓN
Con la vigencia del procedimiento acusatorio, el Ministerio Público constitucionalmente

pasa a ser el órgano encargado de la persecución penal, y por lo tanto, director de la
investigación que materialmente realiza la PNC a través de su policía especializada en
investigación criminal, o sea, el SIC. Para que esto se alcance, es necesaria una estrecha
coordinación interinstitucional entre ambas entidades, lo que no se ha logrado, e incluso,
existe una marcada competencia en cuanto al manejo de la escena del crimen
(principalmente en la ciudad capital). Esto, en primer lugar, hace desperdiciar recursos
al acudir y procesar ambos la escena y, en segundo lugar, se pierde la evidencia y no
existe un verdadero control sobre la misma, llegando incluso a ordenar investigaciones
por escrito sin conocerse los actores.
Todo lo anterior ha tenido como consecuencia necesaria que las investigaciones no

den certeza para una acusación fundamentada y menos para llegar al debate con una
teoría bien estructurada del caso, acudiendo en primer orden a la prueba testimonial para
fundamentar la misma, prueba que todos saben está absolutamente desacreditada en
nuestro medio. A lo anterior se debe agregar el problema que enfrenta el fiscal por el
temor de los testigos de llegar a juicio y así sufrir desde amenazas hasta atentados contra
su vida; además, que el Ministerio Público es incapaz de brindarle el mínimo de protección.
Si a esto agregamos el descrédito que tiene el sistema de justicia penal, encontramos la
razón por la cual organizaciones especializadas en la materia, han concluido que de los
delitos contra la vida perpetrados en la ciudad capital, el 95% no llegan a resolverse.
Es urgente, por lo tanto, mejorar la coordinación interinstitucional del Ministerio

Público y la PNC, lo que en la administración del licenciado Adolfo González Rodas
nunca se logró por su absoluta falta de voluntad de hacerlo. Al contrario, el actual
Fiscal General, a pocos meses de iniciarse su gestión (en julio de 2002) ya había
invitado al Ministerio de Gobernación a firmar el primer convenio denominado
“Convenio Interinstitucional para la Optimización de la Investigación Criminal”. Dicho
convenio, si bien es cierto que no resuelve el problema de fondo que plantea la
investigación criminal en Guatemala y sólo es el desarrollo de las normas procesales,
al menos da las directrices en cuanto a dicho trabajo coordinado, y lo más sobresaliente
es que obliga institucionalmente al Fiscal Distrital y al comisario jefe departamental
de la PNC a reunirse por lo menos una vez al mes para coordinar actividades.
Esta reunión mensual, de carácter obligatorio, la consideramos lo más positivo del

convenio, lo lamentable es que únicamente quedó en el papel pues en la práctica al
interior de la República esto no se da. En efecto, ante tal afirmación cabe indicar que
se ha hecho un monitoreo de esta disposición, concluyéndose que en muy escasos
lugares se está cumpliendo, y donde se logra es principalmente porque instituciones
ajenas a los actores proporcionan dichas reuniones, es decir, no existen directrices
institucionales para que se cumplan los compromisos adquiridos por los máximos
jefes de las dos instituciones signatarias. Nueve meses después se firma un segundo
convenio de cooperación, denominado “Reglamento para el Manejo de la Evidencia
Vinculada al Proceso Penal”.
Estamos enterados que el Programa de Justicia de AID, a través de su modelo de

unidad coordinadora (espacio donde se reúne el juez de primera instancia, jueces de
sentencia, fiscal de distrito, coordinador de la defensa pública penal y el comisario jefe
departamental en el ámbito local), ha impulsado la puesta en práctica de los convenios
firmados, con el apoyo del Centro de Justicia en cada una de las localidades.
Tenemos conocimiento que en los centros de justicia se cuenta con dos personas
contratadas por dicho programa, una es el coordinador/a y otra el asistente comunicador,
siendo éstas las responsables de convocar a los actores para la reunión.
2. CONTENIDO DE LA PROPUESTA
Estamos convencidos de la importancia de estas reuniones así como de la
operativización de los convenios firmados para lograr la coordinación interinstitucional.
En este sentido, consideramos primordial aprovechar el espacio de los centros de
justicia y la presencia física de personeros del Programa de Justicia de AID en 14
lugares del interior de la República y en el municipio de Villa Nueva para impulsar
dichas reuniones. No debemos olvidar que los funcionarios siempre tienen agendas
muy cargadas de actividades y que es imprescindible que sea un tercero quien fije la
fecha y la hora de la reunión, que los convoque y prepare los materiales y la logística.
¿Cuál es la mejor manera de involucrar al programa con apoyo institucional para

que se reúnan los funcionarios del Ministerio Público y de la PNC?
Como se ha venido indicando anteriormente, el Programa de Justicia ya viene

impulsando las reuniones entre los encargados de la investigación, sin embargo, se tiene
conocimiento que muchos de los fiscales no acuden a las mismas o ponen cualquier
pretexto para no estar presentes. Por ello, es imprescindible que sea una decisión
institucional que se que se realicen estas reuniones y que se vaya consolidando el espacio.
3. OBJETIVO GENERAL
Que todos los funcionarios del Ministerio Público y de la PNC de la República conozcan,
entiendan y pongan en práctica los convenios de coordinación interinstitucional para
mejorar la investigación criminal en Guatemala.
Reunir por lo menos una vez al mes al jefe de la PNC y al fiscal distrital del
Ministerio Público en todas las localidades donde hayan centros de justicia, del
Programa de Justicia AID.
Que en dicha reunión se pongan en práctica los convenios firmados por el Fiscal
General de la República y el ministro de gobernación para optimizar la investigación
criminal.
Que se reproduzca este modelo en los lugares donde no existan centros de justicia,
designando algún empleado de las fiscalías distritales para hacer las convocatorias
y preparar la logística conforme al modelo del plan piloto.
5. PROCEDIMIENTO
El Fiscal General de la República y jefe del Ministerio Público, debe solicitar al direc-
tor del Programa de Justicia AID, que a través de los centros de justicia que actualmente
funcionan en el país, y específicamentze en el espacio denominado “unidad coor-
dinadora”, con el apoyo de los coordinadores locales y asistentes, se pongan en práctica
los convenios firmados a la fecha así como los que se firmen en adelante. Y en los
lugares donde no existan estos centros que se utilicen los Centros de Administración
de Justicia (CAJ) de la Instancia Coordinadora del Sector Justicia.
Una vez recibida la solicitud del Fiscal General, el director general del Programa
de Justicia instruirá a los coordinadores locales para que de inmediato entreguen a
todos los funcionarios del Ministerio Público y jefes de la PNC local los instructivos
hasta el día de hoy firmados para que los lean, analicen y comprendan.
Seguidamente, se convocará a la primera reunión para elaborar un diagnóstico del

funcionamiento del sistema de justicia, enfocado principalmente al área de la investiga-
ción criminal pasando por la coordinación interinstitucional, y ubicar en conjunto las
amenazas o debilidades que no han hecho posible dicha coordinación, elaborando las
propuestas de conformidad con el enfoque al que arriben.
Posteriormente, implementar los convenios ya firmados, y poner en práctica las

propuestas planteadas para superar las debilidades y amenazas detectadas. En los mismos
convenios se establecerá la necesidad de documentar las reuniones y, principalmente,
los acuerdos para darle seguimiento a los mismos, por lo que debe quedar establecido
el procedimiento y quien será la persona encargada de faccionar el acta respectiva.
Dicha acta debe ser remitida a los despachos del Fiscal General y ministro de
gobernación respectivamente, por lo que también debe quedar establecido en dicha
reunión cual será la forma de certificar estas actas y el tiempo de remisión.
Se ha evidenciado que en algunos lugares de la República están reuniéndose los

funcionarios y enviando las respectivas certificaciones de las actas a los despachos, sin
embargo, en las oficinas centrales de las instituciones no hay quien dé seguimiento a
los acuerdos de los funcionarios locales. Esto último ya que nunca reciben respuesta
institucional conforme los acuerdos que se logran en las reuniones y que son
documentados en las actas.
Por otro lado, estamos concientes de que en varios departamentos el problema no

es la falta de coordinación entre la PNC y el Ministerio Público ni una absurda
competencia entre ambos, sino el completo abandono de dichos órganos para desarrollar
las funciones que por ley les corresponden; sin embargo, la implementación de los
convenios es un punto de partida para dar solución a tan compleja problemática. Por
lo anterior, la propuesta también contempla lo siguiente.
6. NOMBRAMIENTO DE ENLACE INSTITUCIONAL CON EL

ESPACIO DE COORDINACIÓN CONFORME A LOS CONVENIOS
FIRMADOS
Se hace necesario que el Fiscal General designe una persona especializada dentro del
sistema de justicia penal para que desde las oficinas centrales reciba los insumos (actas
faccionadas de las reuniones), dé seguimiento, analice los acuerdos a los que arribaron,
instruya sobre la puesta en práctica de los compromisos, y dé respuesta institucional si
fuese necesario, poniendo al tanto al Fiscal General del desarrollo de las reuniones y
los logros obtenidos en cuanto a la coordinación interinstitucional.
7. CONCLUSIONES
Dado que se hace necesario e imprescindible poner en práctica los convenios
firmados entre el Fiscal General de la República y el Ministerio de Gobernación,
una de las maneras de hacerlo es a través de los centros de justicia que funcionan
auspiciados por USAID, en 14 lugares del interior de la República y en el municipio
de Villa Nueva, específicamente dentro del modelo de “unidad coordinadora”
que ellos impulsan.
Se propone crear mecanismos similares de coordinación y trabajo conjunto entre

el Ministerio Público y la PNC, en los lugares donde no existen centros de justicia.
Dicha actividad debe ser solicitada desde el despacho del Fiscal General, y dirigida
al director general del Programa de Justicia, con el objeto de obtener el apoyo
institucional y con la misma solicitud debe ser dictada la instrucción general de
servicio para todos los fiscales distritales. Y que éstos, a su vez, se reúnan con los
agentes fiscales y auxiliares fiscales, indicándoles que es obligatorio reunirse con
los funcionarios de la PNC de su localidad para poner en práctica los convenios
firmados, documentando dichas reuniones en las actas respectivas. Se debe indicar
en dicha instrucción las medidas disciplinarias que se tomarán por el incum-
plimiento.
Es menester, para lograr que se cumplan los objetivos trazados, el nombramiento

de un funcionario con poder de decisión, experto en el sistema de justicia penal,
que reciba las actas de los fiscales distritales, las analice, dé seguimiento a los
acuerdos, y gire las instrucciones que sean necesarias para mejorar la coordinación
en cuanto a la investigación criminal. Dicho funcionario será el encargado de
informar al Fiscal General de todo lo sucedido.
Recomendamos la extensión a otros departamentos de la República, reproduciendo

el modelo de la instancia coordinadora, con el fin de estimular la sostenibilidad
del proyecto de coordinación entre las dos instituciones y aprovechar la estructura
física de los centros de justicia.
Es de esperar que en un mediano plazo, las reuniones entre la PNC y el Ministerio

Público sean implementadas sin necesidad de apoyo de un ente externo, ya que es
preciso que dichos entes institucionalicen este tipo de reuniones, en las cuales se
generen propuestas para la implementación de mecanismos operativos que faciliten
la coordinación entre ambas instituciones.
PROPUESTA DE SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO

INTERINSTITUCIONAL DE UNIFICACIÓN E
INTEGRACIÓN DE LOS LABORATORIOS DE
INVESTIGACIÓN Y SERVICIO MÉDICO FORENSE
MINISTERIO DE GOBERNACIÓN, EL
ENTRE EL
MINISTERIO PÚBLICO Y EL ORGANISMO JUDICIAL
1. JUSTIFICACIÓN
Guatemala al igual que muchos países de Latinoamérica, inició hace aproximadamente
15 años un proceso de reforma de su sistema de justicia enfocado al área penal, el cual
tenía como objetivo principal sustituir el proceso penal inquisitivo, altamente violatorio
de los derechos humanos, por un procedimiento penal acusatorio, basado en los
principios de inmediación procesal, oralidad y publicidad.
Dicho proceso se inició en Guatemala con una serie de trasformaciones del marco
jurídico nacional, teniendo como punto de partida la reforma que se hiciera a la
Constitución Política de la República en 1994. Con dicha reforma se redefinieron las
funciones de la institución que está llamada a jugar un papel muy importante en el
sistema de justicia, siendo ésta el Ministerio Público.
Aunado a lo anterior, nacieron a la vida jurídica una serie de cuerpos normativos

cuya finalidad principal era desarrollar los principios y derechos contenidos en la
Constitución Política; de esa cuenta, surgieron el nuevo Código Procesal Penal, la
LOMP, y la Ley del Instituto de Defensa Pública Penal, entre otros.
El nuevo proceso penal otorga un papel clave al Ministerio Público ya que es éste
quien posee el monopolio en el ejercicio público de la persecución penal, y en el
desempeño de esta función es el encargado de dirigir el proceso de investigación del
delito.
Desafortunadamente, las debilidades en el proceso de investigación han con-

centrado las principales críticas de los diversos sectores de la sociedad guatemalteca.
En este sentido, se ha señalado la marcada dispersión de recursos y funciones de las
diferentes instituciones relacionadas con la investigación criminalística, así como la
falta de coordinación de dichas instituciones en el desarrollo de sus labores cotidianas.
Esta falta de coordinación ha provocado que numerosos procesos penales nunca

prosperen o se conviertan en esfuerzos infructuosos, ya que al no existir una
investigación adecuada y coordinada se perjudica la obtención de pruebas, en especial
las de carácter científico, teniendo como consecuencia que no se pueda respaldar una
acusación de la mejor manera posible.
En este sentido, el ICCPG y la Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al

Fortalecimiento de la Justicia (CFJ), se pronunciaron en el documento que contiene los
principios que deben regular la creación del Instituto Nacional de Ciencia Forenses de
Guatemala (INACIF), en el que se evidencia que las limitaciones de la investigación
forense es una de las causas de los altos niveles de impunidad vigentes en el país en
delitos como homicidios, los cuales dependen en gran parte de la prueba pericial; así,
el índice de la impunidad alcanza un 96% a nivel nacional y un 99.6% en el interior del
país, donde no se cuenta con laboratorios y otros servicios de investigación criminalística.
Si bien es cierto que existe el Servicio Médico Forense del Organismo Judicial, la
DICRI del Ministerio Público, y el SIC de la Policía Nacional Civil, es precisamente esta
dispersión y duplicidad de recursos la que ha provocado los principales problemas en
el proceso de investigación criminal.
Lo anterior ha tenido como consecuencia y tal como lo han señalado diversos

organismos tanto nacionales como internacionales, que la acusación en gran cantidad
de procesos penales se sustente únicamente en la prueba testimonial, pese al gran
riesgo que ésta representa.
Ante esta situación, se hace necesario que exista una iniciativa de coordinación
que permita establecer los vínculos de trabajo fundamentales entre los diversos
miembros de cada una de las dependencias anteriormente señaladas.
De esa cuenta, la concentración de los recursos tanto técnicos como humanos en

un cuerpo coordinador conformado por los funcionarios de más alto nivel de las
instituciones del sistema de justicia involucradas —presidente del Organismo Judicial,
Fiscal General de la República, ministro de gobernación y director del Instituto de
Defensa Pública Penal—, constituye a corto plazo el esfuerzo más sustantivo en la
lucha de contar con una investigación de carácter científico acorde a las necesidades
del proceso penal.
El contar con una unificación de los recursos permitirá de alguna manera más
adecuada la utilización de los mismos, y contribuirá de manera considerable al proceso
penal, ya que lo dotará de pruebas científicas mejor obtenidas, más confiables que
permitan la protección y consolidación de los derechos contenidos en la Constitución
Política, tratados internacionales y demás leyes ordinarias.
2. PROPUESTA
Estamos conscientes de la necesidad y conveniencia de centralizar los servicios forenses
del sistema de justicia penal en un ente independiente, a cargo de un consejo directivo
conformado por un representante de las cuatro entidades encargadas del sistema de
justicia en Guatemala, como lo son el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el
Ministerio de Gobernación y el Instituto de la Defensa Pública Penal.
Indudablemente, lo ideal es centralizar dichos servicios forenses en una entidad

estatal autónoma, con personalidad jurídica propia, patrimonio y presupuesto propios,
autonomía administrativa, financiera y funcional, e independencia pericial, donde se
centralicen los servicios forenses que actualmente se encuentran dispersos en diferentes
instituciones del Estado, tal como lo propone la CFJ (Subcomisión de Modernización
II) en su propuesta de creación del INACIF, para cuya implementación se requiere la
promulgación de un decreto legislativo, con el apoyo de las dos terceras partes de total
de diputados —mayoría calificada—; sin embargo, es evidente que en este momento
no existen las condiciones adecuadas para que prospere la promulgación de una ley en
este sentido. Otra opción contemplada es que se unifiquen los servicios forenses a
través de un acuerdo gubernativo, el cual también presenta inconvenientes legales, al
violar la autonomía del Ministerio Público, por no involucrar al Organismo Judicial,
por violar la independencia judicial, entre algunos ejemplos.
A raíz de esto, surgió la propuesta de unificación a través de un convenio

interinstitucional, para poder lograr su implementación a un corto plazo, involucrando
a las diferentes entidades que prestan servicios forenses, con la incorporación adicional
de la Defensa Pública Penal, y que constituye una alternativa viable para lograr la tan
ansiada unificación de los laboratorios forenses, desde luego, sin perder de vista su
implementación, como una entidad autónoma, con personalidad jurídica propia y plena
autonomía financiera y administrativa, conforme la propuesta original de la CFJ
(Subcomisión de Modernización II). Desde luego, su implementación requiere de un
plan gradual de transición para no interrumpir los servicios que actualmente se prestan.
Es importante también señalar la inconveniencia de concentrar los servicios forenses

en el Ministerio Público, bajo el argumento del mandato constitucional del ejercicio de
la acción penal pública. En este sentido, debe de aclararse que con la concentración de
dichos servicios bajo el control y dirección de una entidad interinstitucional no se está

afectando en nada el mandato del ejercicio de la persecución penal, pues se trata de
dos actividades distintas y diferenciadas, aunque en estrecha relación.
Que el Ministerio Público deba y tenga la obligación de investigar cualquier hecho

que revista los caracteres de un delito de acción pública, es una función que implica una
serie de acciones de diversa naturaleza, dentro de las cuales encontramos la actividad
probatoria, que de acuerdo con el maestro Eduardo Jauchen puede ser definida como:
“la actuación que realizan dentro del proceso todos los sujetos procesales (órgano
jurisdiccional, Ministerio Público, imputado, partes civiles) con el fin de establecer la
exactitud o inexactitud de los hechos objetos del proceso.” Esta actividad que en lo
concerniente a dicha institución por el principio de carga de la prueba le obliga a procurar
la adquisición de los medios de investigación que permitan esclarecer la verdad histórica
del hecho que se investiga, no implica la generación de dichos medios, y éste el deslinde
entre el derecho y obligación de aportar y adquirir los medios de prueba periciales, a
concentrar en él los recursos científicos y humanos que generan dichos peritajes.
El derecho a la prueba es una garantía constitucional de la que se benefician todos

los sujetos procesales aunque la carga de la prueba recaiga en la fiscalía, y por lo tanto
el concentrar todos los recursos que permiten generar la prueba pericial en uno solo
de los sujetos contraviene los principios constitucionales de igualdad, defensa, debido
proceso y principalmente, el derecho a la prueba, poco difundido en nuestro medio
pero que está plenamente vigente tanto en nuestro ordenamiento procesal penal como
en el constitucional, aunque no se tenga en forma expresa, como en el ordinario.
Aunado a este fundamento constitucional, encontramos en la legislación ordi-

naria toda una serie de contradicciones de las cuales poco o nada se ha dicho en
relación con la compatibilidad de mantener los servicios forenses bajo la dirección
inmediata del órgano persecutor, resabio del sistema inquisitivo, con el nuevo sistema
acusatorio formal que nos rige. La ley establece que uno de los medios de prueba lo
constituye el peritaje, y que éste puede ser ordenado por el Ministerio Público pero no
realizado por éste.
La ley establece como causa de recusación de los peritos las mismas contempladas
para los jueces (artículo 229), las cuales están contenidas en los artículos 122,123, y
125 de la Ley del Organismo Judicial en los que se establece como causales de
recusación: el ser el perito parte en el asunto, y el Ministerio Público es siempre parte
en los procesos penales de acción pública, y sus funcionarios son parte de éste; el tener
intereses directos en el asunto; tener amistad o relación con las partes, cuando sea
independiente; situaciones todas que afectan la parcialidad del perito y por eso se
consideran motivo de recusación, y que en caso de un funcionario que depende
económicamente de las partes, con las cuales tiene una estrecha relación, debe dudarse
se su parcialidad. Ya que tanto el Ministerio Público como la PNC realizan un gran

número de expertajes esto puede ser causa de impugnación, aunque si hasta ahora no
se ha utilizado como producto de la misma cultura inquisitiva. Todas las demás
peritaciones técnicas, autopsia, reconocimiento de delitos sexuales, en documentos,
etc., corren la misma suerte, con el agravante de que la defensa no cuenta con acceso
a este tipo de peritos por depender de la contraparte y esto vulnera la igualdad, por ello
se hace necesario el integrar vía un convenio interinstitucional a este consejo para que
los peritajes se realicen de forma independiente e igualitaria dentro del proceso.
3. OBJETIVO GENERAL
La suscripción de un “Convenio interinstitucional entre el Ministerio de Gobernación,
el Ministerio Público, el Organismo Judicial y la Defensa Pública Penal”, para lograr la
unificación e integración a un corto plazo de los laboratorios de investigación y servicio
medico forense.
Centralizar los servicios forenses en un solo ente que coordine los diferentes servicios,
a fin de lograr su integración y el mejor aprovechamiento de los recursos estatales.
Obtener una mejora gradual y sostenible del sistema pericial, que vaya allanando
el terreno para la creación y puesta en marcha del ente autónomo propuesto
(INACIF).
Mejorar sustancialmente los servicios que actualmente se prestan, a través de
laboratorios forenses unificados.
Disponer de un sistema pericial suficientemente confiable y capaz de garantizar la
transición ordenada y paulatina hacia un sistema pericial autónomo y moderno.
5. PROCEDIMIENTO
Que a través de la secretaría ejecutiva se sensibilice a los sectores involucrados acerca
de la necesidad de unificar los laboratorios forenses, como una solución a corto plazo,
a través de un convenio interinstitucional, como primer paso para lograr su confor-
mación como un ente autónomo.
Impulsar la implementación de la propuesta a través de la Instancia Coordinadora

del Sector Justicia, por encontrarse ahí representados los sectores involucrados en el
tema.
Realizar un inventario de la infraestructura y personal con que cuentan actualmente

la Unidad de Medicina Forense del Organismo Judicial, el Ministerio Público y la PNC.
Integrar una comisión que tenga a su cargo la elaboración de los protocolos y

reglamentos.
6. CONCLUSIONES
Se hace necesario centralizar los laboratorios de investigación y servicios forenses
en un solo ente que coordine los diferentes servicios, a fin de lograr su integración
y el mejor aprovechamiento de los recursos.
Es impostergable la suscripción de un convenio interinstitucional para unificar e
integrar los laboratorios de investigación y servicios medico forenses, como un
primer paso para lograr su unificación y que vaya allanando el terreno para la
creación y puesta en marcha de un ente autónomo (INACIF).
Contar con un sistema pericial suficientemente confiable, que beneficie a todos
los sujetos procesales por igual.
La propuesta debería impulsarse a través de la Instancia Coordinadora del Sector
Justicia, por encontrarse representados en dicha coordinadora los sectores
involucrados en el tema laboratorios de investigación y servicios forenses.
7. PROPUESTA DE ANTEPROYECTO
Propuesta de anteproyecto de convenio interinstitucional
entre el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio
de Gobernación y la Defensa Pública Penal, para la unificación
e integración de los laboratorios de investigación y
servicio médico forense
El Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal

General y Jefe del Ministerio Público, el Ministro de Gobernación, y el Director del
Instituto la Defensa Pública Penal, en lo sucesivo denominados las partes.
CONSIDERANDO:
Que la dispersión de funciones y la descoordinación existente han provocado que el

servicio de ciencias forenses no haya crecido ni desarrollado de acuerdo con los avances
de la tecnología moderna, y de esa cuenta no responde a las necesidades que demanda
una eficiente administración de justicia.
CONSIDERANDO:
Que las limitaciones en la investigación forense, provocadas entre otras por esa marcada
dispersión de recursos y funciones de las diferentes instituciones relacionadas con la
investigación, como por la falta de coordinación entre las mismas, es una de las causas
de los altos niveles de impunidad, toda vez que la acusación en los procesos penales
no cuenta con un respaldo de carácter científico, lo que trae como consecuencia que
una gran cantidad de procesos se respalden únicamente con prueba testimonial.
CONSIDERANDO:
Que la necesidad de unificar el servicio forense en una sola institución ha sido destacada
por los especialistas nacionales y extranjeros que han revisado la situación actual de la
criminalística en Guatemala, lo cual permitiría de alguna manera la utilización más
adecuada de los recursos tanto materiales como humanos, lo que redundará en la
obtención de pruebas científicas mejor recabadas, más confiables, que permitan la
protección y consolidación de los derechos contenidos en la Constitución Política de
la República, Acuerdos de Paz y tratados internacionales ratificados por Guatemala y
demás leyes de la República.
CONSIDERANDO:
Que una forma que a corto plazo permita centralizar los servicios forenses en un solo
ente que coordine los diferentes servicios, con el fin de lograr su integración y el mejor
aprovechamiento de los recursos, es la suscripción de un convenio interinstitucional
entre las diferentes instituciones involucradas en dicha tarea.
En virtud de las consideraciones anteriores, las partes deciden por el presente convenio
establecer los objetivos, modalidades y condiciones en que se unifican e integran los
laboratorios de investigación y servicio medico forense.
Artículo l. Objetivo. Mediante el presente instrumento, las partes convienen en unificar

e integrar los laboratorios de investigación y servicio medico forense de la Dirección
de Investigaciones Criminalísticas del Ministerio Público (DICRI), el Servicio de
Investigación Criminal (SIC) de la Policía Nacional Civil del Ministerio de Gobernación
y el Servicio Médico Forense del Organismo Judicial, en un laboratorio de investigación
y servicio médico forense único, el cual convienen en denominar Servicios Unificados
de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y que tendrá a su cargo desarrollar los expertajes
científicos sobre evidencia física en casos sometidos a procesos judiciales y en materias
propias de la medicina legal o forense, las pericias físicas, químicas, toxicológicas y
otras multidisciplinarias que sean necesarias para el buen cumplimiento de la investi-
gación criminal.
Artículo 2. La responsabilidad de planificar, dirigir, coordinar y evaluar la unificación

e integración de los laboratorios de investigación y servicio medico forense, la asume
la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia.
Artículo 3. Comisión de administración. Consecuentemente, los sectores invo-

lucrados se comprometen a integrar una comisión formada por un representante con
poder de decisión, de cada una de las instituciones involucradas, que se encargue de la
administración inicial del laboratorio de investigación y servicio médico forense único,
y con el objeto de proponer un plan gradual y ordenado de transición, unificación e
integración, sin interrumpir los servicios que actualmente se prestan. Dichos represen-
tantes serán los encargados de dirigir el trabajo y de mantener informados de lo actuado
a los funcionarios signatarios del presente convenio.
Artículo 4. Equipo técnico. La comisión a que se refiere el artículo anterior deberá

integrar un equipo técnico conformado por tres peritos, seleccionados entre los de
mayor experiencia y capacidad, del laboratorio de la Dirección de Investigaciones
Criminalísticas del Ministerio Público (DICRI), tres del Servicio de Investigación Crimi-
nal (sic) de la Policía Nacional Civil, y tres del Servicio Médico Forense del Organismo
Judicial, para que en conjunto elaboren los reglamentos internos de funcionamiento
de los laboratorios unificados y los protocolos para la atención de los casos, los cuales
al estar debidamente aprobados por la Instancia Coordinadora para la Modernización
del Sector Justicia, pasarán a formar parte integrante del presente convenio al ser
aprobados.
Artículo 5. Aportaciones. En la comisión se analizarán las aportaciones que cada

una de las instituciones haga efectivas conforme a las partidas presupuestarias corres-
pondientes para conformar el laboratorio de investigación y servicio médico forense
único. Deberá faccionarse un inventario que formará parte de este convenio, el que
contendrá el listado de instrumentos, equipo y otros enseres que pasan al servicio de
los laboratorios de investigación y servicio médico forense único, bajo la coordinación
de la comisión integrada para el efecto.
Artículo 6. Lugar de ubicación. La secretaría de la Instancia Coordinadora para la

Modernización del Sector Justicia deberá gestionar las instalaciones para su
funcionamiento.
Artículo 7. Aspectos laborales. Los salarios de los empleados y funcionarios del

laboratorio de investigación y servicio médico forense único, serán cubiertos por cada
una de las instituciones a las que actualmente pertenecen, con cargo a cada una de las
partidas asignadas a las plazas. Los derechos laborales de los trabajadores de ninguna
manera serán perjudicados por la unificación, conservando todos los derechos
adquiridos en cada una de las instituciones involucradas.
Artículo 8. Evaluación. Las partes convienen que los resultados del presente convenio
interinstitucional sean evaluados por la Instancia Coordinadora para la Modernización
del Sector Justicia, cada seis meses, a efecto de medir el avance y los resultados de la
unificación e integración y para dar seguimiento a las políticas, estrategias y planes de
acción que sean necesarios para la buena marcha del laboratorio único, y en su caso,
ordenar la medidas correctivas que sean necesarias para la buena marcha de las
actividades.
Artículo 9. Expansión. La comisión de administración tendrá a su cargo la imple-

mentación de laboratorios, conforme al estudio de factibilidad, que deberá ser elevada
a la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia.
Artículo 10. Competencia. Los inconvenientes que se presenten en este convenio

interinstitucional, serán resueltos por la comisión de representantes ya mencionada,
quien tendrá la obligación de informar a la Instancia Coordinadora para la
Modernización del Sector Justicia, para casos que por su trascendencia no sea factible
resolverlos en dicha comisión.
Artículo 11. Funciones. La comisión de administración ya relacionada tendrá a su

cargo definir la supervisión del cumplimento, el funcionamiento interno del laboratorio
mediante la promulgación de los reglamentos respectivos.
Artículo 12. Competencia. La competencia del laboratorio unificado será en la práctica

de peritajes en las siguientes áreas: ciencias médicas, que incluye ciencias biológicas,
químicas, balísticas, grafología y documentoscopía, y dactiloscopia, en apoyo a los
funcionarios que lo requieran en materia penal.
Artículo 13. Apoyo institucional. Las partes institucionales que firman el presente
convenio se comprometen a prestar todo el apoyo para el correcto funcionamiento del
laboratorio único, y por su parte el ministro de gobernación se compromete a ordenar
que los archivos de huellas, tanto dactilares como balísticas que tienen en el gabinete
de identificación pasen al laboratorio único, así como los archivos existentes en la
DICRI.
Artículo 14. La ejecución del presente convenio se encargará al secretario ejecutivo de

la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia, quien firma como
testigo.
Guatemala,
Presidente del Organismo Judicial y

de la Corte Suprema de Justicia
Fiscal General y Jefe del Ministerio Público
Ministro de Gobernación
Director del Instituto de la Defensa Pública Penal
Secretario Ejecutivo de la Instancia Coordinadora

del Sector Justicia
PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL PROYECTO DE LEY

DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Los documentos objeto de análisis fueron: la iniciativa de ley presentada al Congreso

de la República y su justificación, asimismo, los comentarios al referido proyecto,
formulados por la CFJ (Subcomisión de Modernización II).
1. Se considera inapropiada la promulgación de una ley de investigación criminal, en

primer lugar, porque estimamos que no es a través de una ley específica como se
logrará mejorar la investigación criminal en Guatemala, toda vez que la misma
requiere de una serie de cambios integrales, lo que conlleva, entre otras cosas, de
una adecuada coordinación del Ministerio Público y la PNC; la unificación e
integración de los laboratorios de investigación y servicio de médico forense en
un ente autónomo, y algo fundamental, la reestructuración del Ministerio Público
para hacer su funcionamiento acorde con un procedimiento acusatorio. Resulta
también importante mencionar que, en todo caso, en lugar de promoverse la
promulgación de una ley de investigación criminal en los casos en que se considere
indispensable, deberían formularse reformas a cada una de las leyes con las que
dichas reformas tengan relación, es decir, al Código Procesal Penal, a la LOMP, a
la Ley de la Policía Nacional Civil, entre otras, toda vez no responde a una adecuada
técnica legislativa la elaboración de una ley específica de investigación criminal.
2. En congruencia con lo señalado en el numeral anterior, luego de haber analizado

y discutido ampliamente los comentarios al proyecto de ley de investigación criminal,
formulados por la CFJ (Subcomisión de Modernización II), contenidos en el
documento elaborado el 22 de octubre del 2001, y denominado precisamente
Comentarios a la Iniciativa de Ley de Investigación Criminal, se apoya el contenido
de dicho documento por compartir los criterios en él sustentados.
3. Que ha sido, la dispersión de recursos y funciones de las diferentes instituciones

relacionadas con la investigación criminalística, así como la falta de coordinación
interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Público, lo que ha provocado en
gran medida que numerosos procesos penales nunca prosperen o se conviertan en
esfuerzos infructuosos ya que, al no existir una investigación adecuada y coordinada
se perjudica la obtención de pruebas, especialmente las de carácter científico,
teniendo como resultado que no se pueda respaldar una acusación de la mejor
manera posible y no es, precisamente, con una ley de investigación criminal como
podrá superarse dicha problemática.
4. Finalmente, consideramos que en el proyecto de ley comentado se pretende, en

cierta medida, retornar al sistema inquisitorio, ya superado por la actual legislación,
al dejar sin efecto el diseño que contiene el Código Procesal Penal, de una
distribución racional y técnica de trabajo de investigación, ya que conforme se
encuentra legislado actualmente, la PNC antes del proceso o durante el mismo,
pero en coordinación con el Ministerio Público y bajo la dirección de éste, investiga,
con el fin de que los fiscales dediquen el tiempo y los esfuerzos para fundamentar
la acusación y lograr la presentación de casos fundados ante los tribunales de
justicia.
RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD
DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN GUATEMALA
1. POLICÍA NACIONAL CIVIL

1.1 Construcción del modelo de policía democrático previsto en los
Acuerdos de Paz
El proceso de reforma policial en Guatemala no ha producido el objetivo primordial

previsto en el AFPC; es decir, el diseño de un nuevo modelo basado en la unidad del
cuerpo policial encargado de la seguridad ciudadana, la profesionalidad de sus miembros,
la representación multiétnica y pluricultural, la eficacia en la prevención, investigación
y combate del delito, y el irrestricto respeto de los derechos humanos en su actuación.
El proceso de reforma policial se ha visto limitado a la característica de unidad del

cuerpo policial encargado de la seguridad ciudadana, al unificarse en la actual PNC los
dos cuerpos policiales vigentes al momento de la firma del AFPC y la desaparición
formal de la Policía Militar Ambulante.
No obstante, es evidente que la institucionalidad de la seguridad ciudadana

encuentra una debilidad fundamental en la carencia de un modelo policial moderno
que incluya los otros aspectos fundamentales contemplados en el AFPC.
Durante el último período de gobierno hemos observado con preocupación que

lejos de impulsarse acciones políticas que incidan en la consolidación de un modelo de
policía como el previsto en los Acuerdos de Paz, se ha implementado una política de
debilitamiento de la institución policial con un claro objetivo: tratar de legitimar la
estructura actual de ejército con base en la aparente necesidad de que éste desarrolle
las funciones de seguridad ciudadana.
El debilitamiento presupuestario de la institución policial a costa del fortalecimiento

presupuestario del ejército es la estrategia más visible de esta política, lo cual ha incidido
fuertemente en la ineficiencia de la institución policial para desarrollar las tareas
asignadas por la Ley de la Policía Nacional Civil.32
Por todo lo anterior, consideramos de trascendental importancia recomendar con

carácter urgente al próximo gobierno la adopción de una política especialmente dirigida
a fortalecer el nuevo modelo policial previsto en el AFPC. Debe verse a la PNC como
un órgano clave del sistema de seguridad ciudadana; pero pendiente aún de ser la
institución que se contempló en los Acuerdos de Paz.
Las áreas del modelo que aún no se han implementado y que, en consecuencia,
deben ser la materia principal de la política del gobierno de Guatemala son: la
profesionalización de sus miembros; la representación multiétnica y pluricultural de la
PNC; la eficacia en la prevención, investigación y combate del delito; y el irrestricto
respeto de los derechos humanos en la actuación de la PNC.
A continuación proponemos algunas recomendaciones que deben considerarse

para la definición de la política que incida en el fortalecimiento de los aspectos citados
y que a su vez coadyuvarán en la implementación de un modelo de policía como el
previsto en el AFPC.
La profesionalización de los miembros de la PNC
Trasladar la función de convocatoria y difusión de la misma directamente a la

Academia de Formación del Sector Seguridad.33
Reubicar orgánicamente al ente encargado de impulsar la preparación profesional

de la institución policial; es decir, reubicar la Jefatura de Enseñanza a una
Subdirección General de Enseñanza. Con esto se pretende dar una organización
más eficiente para que este órgano coordine directamente con la Academia de
Formación del Sector Seguridad, así como con otros centros de enseñanza técnica
y universitaria, nacional o internacional, que favorezcan las capacidades profe-
sionales de sus miembros.
32
Decreto No. 11-97, Congreso de la República.
33
Conforme a la propuesta de “Creación de la Academia de Formación del Sector Seguridad”
en este volumen, pp. 103-109.
Redefinir la política de formación policial básica actual. Debe superarse la idea de

formación únicamente para el ingreso a la institución o para los asensos correspon-
dientes.
Redefinir los perfiles de aspirantes a policías.34
Establecer una adecuada política de formación para los cursos de asensos, en los
que se motive el ingreso interno y externo de personas con un grado académico
adecuado.
Establecer una adecuada y permanente política de formación de policías en función;

con sus respectivos medios de monitoreo para verificar su implementación.
Establecer mecanismos permanentes de evaluación de los funcionarios policiales.
Establecer mecanismos de dignificación de la función policial basados en criterios

objetivos de rendimiento profesional.
La representación multiétnica y pluricultural de la PNC
Establecer una política adecuada de perfil, convocatoria y selección que abra las
posibilidades de participación en dichos procesos a personas de comunidades
indígenas.
Establecer una política de formación policial tomando en consideración la

representación multiétnica, pluricultural y multilingüe de la PNC (implementar
material didáctico y bibliográfico en los distintos idiomas mayas, garífuna y xinca,
por ejemplo).
Que se establezcan y respeten los criterios de destino, tanto a nivel de agentes

básicos como de la oficialidad de la PNC, tomando en cuenta el origen, cultura e
idioma de los funcionarios policiales. Para ello deben reformarse los artículos 36
y 37 de la Ley de la Policía Nacional Civil, en los que la necesidad del servicio, la
jerarquía y la especialidad son considerados los únicos criterios para definir
subjetivamente el destino de los funcionarios policiales.
En general, que se le dé vida al artículo 2 de la Ley de la Policía Nacional Civil en

cuanto que “en el reclutamiento, selección, capacitación y despliegue de su per-
sonal debe tenerse presente el carácter multiétnico y pluricultural de Guatemala”.
34
Esta función corresponderá al consejo directivo de la Academia de Formación del Sector
Seguridad.
La eficacia en la prevención, investigación y combate del delito
Que se organice e implemente de forma adecuada el servicio de información

policial como principal instrumento para el desarrollo de programas de prevención
del delito.
Que se implemente el modelo de policía comunitaria como modelo policial insti-

tucionalizado y no como proyectos aislados.35
Que se evalúe y redefina el modelo de la Junta Local de Seguridad a efecto de que

ésta se convierta en un verdadero espacio de intercambio, de apoyo y de control
ciudadano sobre la función democrática de la policía en la comunidad.
Que se dote de recursos humanos, materiales y financieros suficientes a las distintas

unidades (comisarías, estaciones y subestaciones) y especialidades de la PNC. Esto
conlleva como contraparte el establecimiento de controles internos adecuados
para verificar el uso y aprovechamiento exclusivo de éstos para el desarrollo de las
funciones propias de la institución y no para el aprovechamiento personal.
Que se organicen adecuadamente (con personal, infraestructura y recursos materia-

les indispensables) los distintos servicios especiales de la PNC, en especial: el Servicio
Fiscal y de Fronteras, el Departamento de Operaciones Antinarcóticas, y las
unidades especiales consistentes en el servicio marítimo de la PNC y el servicio de
protección a la naturaleza.
Debe cuidarse de desplegar el servicio de estas unidades a todo el territorio nacional
y romper el paradigma centralizado que hasta ahora impera en los pocos servicios
existentes.
Que se implemente una reestructuración del actual SIC, a efecto de que se

implemente una institución específica de policía judicial o policía de investigación
criminal. Esta institución, idealmente, debe ser un órgano distinto a la PNC, es
decir, un órgano más del Ministerio de Seguridad bajo la competencia del
Viceministerio de Seguridad Interior. En caso de no superarse las dificultades
prácticas que esto conlleva, consideramos que, como mínimo, debe implementarse
la policía judicial o policía de investigación criminal como una de las dos secciones
de policía que deben organizarse dentro de esta institución: policía de prevención
y policía de investigación criminal.
35
Cfr. propuesta específica contenida en “Seguridad preventiva y derechos humanos”, primera
parte de este volumen.
Como medida a corto plazo, mientras se estructura la policía judicial o policía de

investigación criminal, que se evalúen el perfil y la preparación de los actuales
investigadores del SIC, y se formule una política especial para la selección y for-
mación de los investigadores, con el fin de lograr un despliegue efectivo en todo
el territorio nacional.
Que el proceso de creación de la policía de investigación criminal se diseñe orgánica-

mente de manera eficiente para que su estructura coincida con la organización del
Ministerio Público y facilite la comunicación efectiva entre ambos órganos.
Que se regule legalmente y de forma adecuada el uso de agentes encubiertos bajo

control judicial como herramienta para el combate del crimen organizado.
El irrestricto respeto de los derechos humanos en la actuación de la PNC
Que se reforme el actual Reglamento Disciplinario de la PNC, para hacer más

operativo, rápido y efectivo el sistema de control interno sobre la función policial.36
Que se regule e implemente de manera urgente la figura del Inspector General de

la PNC, con funciones de vigilancia y control sobre el desarrollo del accionar
policial y su relación con la comunidad.
Que se fortalezcan los sistemas de denuncia e investigación en contra de los

funcionarios que actúan de manera arbitraria o ilegal dentro de la PNC.
La equidad de género como un principio fundamental para la organización y

funcionamiento de la PNC
Aun cuando el AFPC no desarrolla este aspecto dentro del modelo previsto para la
PNC, es necesario incorporarlo para poder conformarse un modelo verdaderamente
democrático. Para ello recomendamos:
Adoptar medidas afirmativas que fortalezcan la participación y desenvolvimiento

efectivo de las mujeres en los diversos órganos de la institución policial.
Establecer una política adecuada de convocatoria y selección que abra posibilidades

de participación en los procesos de incorporación a la PNC a las mujeres.
36
La presente recomendación se planteó durante el proceso de discusión de un nuevo proyecto
de reglamento disciplinario entre la PNC y organizaciones de la sociedad civil aglutinadas en
la Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública (IMASP).
Que establezca una política de formación policial, tanto a nivel de agente básico
como de escalas de oficiales, tomando en consideración las condiciones específicas
del sexo femenino.
Que se incorpore en la política de destino la consideración de las condiciones

especiales que amerita el sexo femenino.
Que se fortalezcan los mecanismos de denuncia y sanción contra todo acto de

acoso, hostigamiento y cualquiera otro acto que menoscabe y/o disminuya la
libertad de la mujer dentro de la institución policial, sin importar la jerarquía de
quien cometa dichos actos.
2. ORGANISMO JUDICIAL
El Organismo Judicial, como uno de los tres organismos del Estado, posee tanto
fortalezas como debilidades institucionales que deben ser materia de un análisis más
profundo, para poder formular propuestas específicas para su fortalecimiento.
Desde la estructura orgánica de la CSJ hasta la de los Juzgados de Paz, existen

distintos elementos que deben ser analizados para generar propuestas que incidan en
la erradicación de la verticalidad con que hasta hoy se observa la prestación de uno de
los servicios esenciales de la población: la administración de justicia.
Asimismo, la incoherente regulación legal de las funciones y competencias de los

distintos órganos que integran al Organismo Judicial, fomenta la debilidad del sistema
de administración de justicia, un eslabón más en la cadena de seguridad que el Estado
está obligado a garantizar a sus habitantes.
No obstante, la duración del presente proyecto y la complejidad del análisis sobre

este tipo de elementos, nos motivan, en principio, a recomendar a la sociedad guate-
malteca y a los distintos actores políticos del Estado, pero principalmente a los actores
políticos del Organismo Judicial, a desarrollar un análisis más detenido sobre éste.
La experiencia que hemos asumido en este proyecto, principalmente sobre el sec-

tor seguridad del Organismo Ejecutivo,37 debe ser reproducida en un futuro proyecto
a efecto de analizar detalladamente las debilidades institucionales y formular propuestas
políticas que ayuden a superar las mismas.
37
Incluyendo al Ministerio Público, que es una entidad autónoma pero en su nombramiento
interviene el presidente de la República.
No obstante, hemos realizado un análisis sobre uno de los aspectos puntuales

sobre los que debe descansar un Organismo Judicial democrático: la independencia
judicial, de la cual consideramos oportuno pronunciarnos en el siguiente sentido:
La aprobación de la Ley de la Carrera Judicial mediante el Decreto No. 41-99

constituye un avance importante en el proceso de transformación del sistema de
administración de justicia, toda vez establece mecanismos democráticos que
pretenden hacer operativo el principio de independencia judicial.
No obstante, se ha observado que uno de los órganos fundamentales responsables

de la carrera judicial aún es susceptible de ser mejorado en cuanto a su organización.
Pese a haberse desconcentrado, en mucho, las funciones de ingreso, permanencia,
promoción y disciplina de la CSJ y en especial de su presidencia, aún no puede
hablarse de una integración equilibrada que suponga un verdadero balance entre
esta institución y los restantes jueces.38
Así, se observa que en el consejo de la carrera judicial participan el presidente del

Organismo Judicial o un magistrado de la CSJ como suplente y el titular de la
Unidad de Recursos Humanos del Organismo Judicial.
Consideramos oportuno formular que para lograr un equilibrio más democrático en

la organización de este órgano fundamental, se considere la reforma al artículo 5 de
la ley en mención, a efecto de sustituir al titular de la unidad de recursos humanos
del Organismo Judicial por un representante del Colegio de Abogados y Notarios
de Guatemala.
Bajo esta integración más equilibrada del consejo de la carrera judicial, puede
garantizarse de mejor forma la independencia judicial, dado que el ingreso a la
carrera será efectivamente más democrático y transparente.
Asimismo, consideramos oportuno recomendar una reforma de la Ley de la Carrera

Judicial para regular efectivamente otro de los órganos fundamentales de la carrera
judicial: la unidad de capacitación institucional
Creemos necesario regular de manera específica en la ley que el nombramiento

del director de dicho ente, que corresponde al consejo de la carrera judicial, se
realice mediante un procedimiento por concurso para lo que el consejo se integre
por sorteo entre los suplentes de los representantes de jueces y magistrados.
38
Independientemente de la denominación que la ley les otorga.
El período de funciones debería ser similar al período de jueces, es decir, de cinco

años, pudiendo ser reelectos.
Asimismo, debe regularse en una norma legal el procedimiento por concurso para
integrar el cuerpo docente de dicho ente, el cual debe ser sustanciado también
ante el consejo de la carrera judicial. Esto debe ir amarrado a una política de
carrera docente, de tal manera que se eliminen los contratos bajo renglones por
consultorías (029) y que la sustitución de un docente esté debidamente regulada
en la ley.
Una recomendación específica para la unidad de capacitación institucional es la

especialización de la formación de los aspirantes a jueces de acuerdo con la mate-
ria que aspiran ejercer; de tal manera que la formación sea realmente eficiente
para el desarrollo de funciones en un área concreta de la administración de justicia
y no repetir así una formación de tipo universitaria donde no se logra ninguna
especialización.
Por último, consideramos oportuno pronunciarnos respecto de un anteproyecto

de reformas a la Ley de la Carrera Judicial, al cual tuvo acceso el grupo durante el
proceso de discusión del presente tema.
Dicho anteproyecto, entre otros puntos propugna por:
La integración del consejo de la carrera judicial con el presidente del Organismo

Judicial, un magistrado de la CSJ, dos representantes de los magistrados de la
Corte de Apelaciones y un representante de los jueces de primera instancia.
La integración de las juntas de disciplina judicial por medio de un presidente y dos
vocales nombrados por el consejo de la carrera judicial, en lugar del sorteo que
actualmente regula la ley.
La exoneración, del curso para aspirantes a jueces, de los magistrados que hayan
ejercido sus funciones como tales durante dos años continuos.
Modificación de recursos de los terceros interesados y de los jueces contra las
resoluciones del proceso disciplinario.
Respecto a estos puntos nos pronunciamos desfavorablemente, dado que este

tipo de propuestas lejos de crear un equilibrio más democrático en el manejo de la
carrera judicial, fomentan el retorno de la centralización del poder a la CSJ, mediante la
cooptación de puestos en el consejo de la carrera judicial. Asimismo, fomentan la
jerarquización de puestos al reconocerle más importancia a los magistrados de la CSJ
y a los de la Corte de Apelaciones sobre los jueces de primera instancia. Es más,
jerarquizan a tal extremo que les veda la participación en el consejo a los jueces de paz.
3. SISTEMA PENITENCIARIO
El sistema penitenciario es, quizá, el eslabón más descuidado del sistema de seguridad
y justicia en Guatemala.
Se presenta la preocupación por la situación actual del sistema penitenciario, la

cual no es distinta del contexto planteado desde hace varias décadas. Si bien es cierto
que han habido pequeños avances en el sistema, es evidente que las debilidades de
fondo continúan y en algunos casos se han agravado, como en lo relativo a la garantía
a la vida y la integridad de los reclusos.
Se ratifican los planteamientos formulados en el documento Institucionalidad de la

seguridad ciudadana respecto a este apartado y, además, las siguientes recomendaciones:
Al Organismo Legislativo, que apruebe de manera inmediata la Ley Orgánica del

Sistema Penitenciario, la cual ha sido ampliamente discutida, analizada y revisada
en distintos momentos y por diversos actores de la sociedad guatemalteca.
Al Organismo Legislativo, que se enmiende el error político y jurídico cometido

mediante la reforma al Código Procesal Penal al prohibir la aplicación de medidas
sustitutivas por determinados delitos, fomentando así el hacinamiento en las
cárceles.
Fortalecer la Escuela de Estudios Penitenciarios con estructura, docentes y

presupuesto.
Unificar la política de fortalecimiento del sistema penitenciario con los esfuerzos

que realiza la Escuela de Estudios Penitenciarios, de tal manera que no se diluyan
los esfuerzos que en formación ésta ha realizado.
Hacer operativo inmediatamente el sistema de comunicación y registro entre el

sistema penitenciario con los restantes órganos del sistema penal.
Institucionalizar los programas de readaptación y reeducación de los internos, por

ejemplo en el área de educación y trabajo.
Al Ministerio Público, que se ejerza de manera directa la persecución penal a

través de la presencia de sus fiscales en las primeras declaraciones, a efecto de que
las mismas se realicen bajo criterios objetivos y técnicos y no se haga uso de la
prisión preventiva de manera irracional.
Al Organismo Judicial, por intermedio de los jueces, que no se asuman funciones

de persecución penal al momento de no contar con la presencia de fiscales en las
primeras declaraciones, y que se haga una aplicación jurídica correcta de la
institución de la prisión preventiva para evitar el hacinamiento en las cárceles.
PROPUESTA DE CONFORMACIÓN E INTEGRACIÓN DE

UN CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD
1. PARTE CONSIDERATIVA
La seguridad es uno de los temas fundamentales considerados en los Acuerdos de
Paz, específicamente en el AFPC,39 donde literalmente se plantea una nueva concepción
de seguridad para el Estado guatemalteco y que, definitivamente, es acorde a un modelo
social y democrático de derecho.
En el punto 18 del AFPC se establece que “La seguridad es un concepto amplio

que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas, a cargo del
ejército, o a la protección contra las amenazas al orden público y la seguridad interna,
a cargo de la Policía Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemala
plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto a los derechos humanos, y al
carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la Nación guatemalteca, el desarrollo
económico del país con justicia social, la participación social, la conciliación de intereses
y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.”
El punto 19 añade que “Dentro de este concepto, la seguridad ciudadana y la

seguridad del Estado son inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus
derechos y deberes políticos, económicos, sociales y culturales. Los desequilibrios
sociales y económicos, la pobreza y la pobreza extrema, la discriminación social y
39
Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática, México, 19 de septiembre de 1996.
política, la corrupción, entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas

para la convivencia democrática, la paz social y, por ende, el orden constitucional
democrático.”
Asimismo, en el punto 20 establece un compromiso de Estado orientado a darle

vigencia a este nuevo concepto de seguridad para el Estado guatemalteco. Se indica en
este punto que “Para ayudar al Organismo Ejecutivo a implementar este concepto de
seguridad integral, las partes consideran conveniente el funcionamiento de un Consejo
Asesor de Seguridad. El Consejo será integrado por personalidades destacadas que
sean representativas de la diversidad económica, social, profesional, académica, étnica,
política y cultural de Guatemala. Dichas personalidades serán seleccionadas por el
Presidente de la República de manera que el Consejo pueda cumplir a cabalidad con
su función de estudiar y presentar estrategias ampliamente consensuadas para responder
a los riesgos prioritarios que enfrente el país y hacer las recomendaciones
correspondientes al Presidente de la República.”
Ante la postergación inexplicable del cumplimiento de este compromiso, diversos

sectores de la sociedad civil han desarrollado esfuerzos para impulsar la conformación
de un Consejo Asesor de Seguridad (CAS) que coadyuve a incorporar una nueva visión
de seguridad al Estado guatemalteco. Una visión de seguridad donde se privilegie el
bienestar ciudadano antes que cualquier interés del Estado.
Recientemente se ha aprobado por parte del presidente de la República el Acuerdo

Gubernativo No. 48-2003, publicado el 27 de febrero del 2003 en el Diario Oficial,
mediante el cual se crea el CAS.
El grupo número uno de este proyecto ha analizado dicho instrumento legal, así
como las distintas propuestas que los sectores sociales elaboraron al respecto;
determinando que el acuerdo gubernativo que crea el CAS padece de algunas limitantes
sustantivas que deben corregirse, a efecto de que se implemente un consejo efectivo y
que responda a las expectativas sociales reflejadas en el AFPC.
Por lo anterior, dicho grupo ha elaborado una propuesta alternativa que pretende
darle mayor consistencia y credibilidad al CAS.
De antemano nos pronunciamos porque éste sea regulado finalmente mediante

una ley emanada del Congreso de la República; pero para efectos de su funcionamiento
inmediato consideramos que es oportuno la redacción de un nuevo acuerdo gubernativo
que le de vida mientras se persigue la aprobación de su ley orgánica.
Los aspectos que consideramos necesarios considerar en el instrumento legal que

de vida al CAS son los que a continuación presentamos.
2. MISIÓN DEL CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD

Consideramos que la misión del CAS debe orientarse hacia:
Constituirse en un órgano orientador y promotor del desarrollo de la reforma del

sector seguridad, derivada fundamentalmente de lo acordado durante las negocia-
ciones de paz.
Ser un puente institucional entre el liderazgo social del país y todas aquellas insti-
tuciones del Estado vinculadas a las diversas temáticas de seguridad.
Ser un mecanismo institucional de asesoría y de auditoria ciudadana sobre la función
de seguridad.
Su carácter consultivo no deberá limitar su iniciativa propia, debiendo además de

responder a las consultas y solicitudes planteadas por los organismos del Estado relativas
a la materia de su mandato y, por iniciativa propia, proponer, opinar y articular esfuerzos
con otras instituciones, sean éstas públicas o privadas, prioritariamente en materia de
supervisión y auditoría ciudadana de la función de seguridad del Estado. La asesoría y
la auditoría son las dos misiones fundamentales del CAS.
La naturaleza de los acuerdos, opiniones e informes que emita, serán de carácter

consultivo respecto a las decisiones de política pública, correspondiendo estas últimas
a la potestad y responsabilidad de las instituciones estatales correspondientes.
Atendiendo al espíritu de los Acuerdos de Paz, deberá estar revestido de la legalidad

correspondiente para poder establecer una intercomunicación periódica con cualquiera de
los responsables de los órganos del sistema de seguridad. En cumplimiento a ese propósito,
cuando lo considere necesario podrá reunirse directamente con el presidente de la República.
Atendiendo a sus funciones y facultades, y tomando en cuenta su importancia

para la institucionalidad del Estado, el CAS deberá impulsar la aprobación de un decreto
legislativo que regule su ley orgánica.
3. Funciones del Consejo Asesor de Seguridad
Consideramos que sus funciones principales deben ser:
Asesorar y emitir opinión por iniciativa propia, en cualquier asunto en materia de

seguridad nacional (del Estado, del país, de Guatemala).
Poseer derecho a consulta previa en aquellas decisiones que pudieran afectar la

seguridad nacional. En especial, conocer y pronunciarse en torno a leyes, tratados
y convenios internacionales, reglamentos, manuales y otros instrumentos

reguladores vinculados a las temáticas de seguridad.
Emitir opinión acerca de los proyectos de presupuesto de ingresos y egresos,

informes de las ejecuciones presupuestarias y de rendición de cuentas de la nación
de aquellos ministerios y dependencias vinculadas a la función de seguridad y
servicios de inteligencia.
Analizar y presentar propuestas para el fortalecimiento, reforma o reestructuración

de las instituciones vinculadas al sector seguridad, pudiendo proponer anteproyectos
de ley.
Formular, proponer y evaluar —por iniciativa propia— políticas, programas, planes,

estrategias y procedimientos en materia de seguridad, con el objeto de coadyuvar
al alcance de un ambiente de paz y tranquilidad para el goce de los derechos
humanos de las personas, y recomendar acciones prioritarias para incidir sobre
asuntos de seguridad de gran impacto social.
Evaluar, recomendar y dar seguimiento a aquellas estrategias que colaboren con el

desarrollo de los compromisos que en materia de seguridad están comprendidos
en los Acuerdos de Paz.
Estudiar los referentes más significativos en torno a la seguridad, promoviendo

estudios y análisis de situación que faciliten la elaboración de políticas y estrategias
en la materia.
Presentar anualmente un informe público en torno a sus labores de asesoría,

opinión, supervisión y auditoría ciudadana relativas a la temática de seguridad.
Periódicamente, emitir cuantos informes estime convenientes para el cumplimiento
de sus funciones; todos ellos deberán estar garantizados en su difusión
correspondiente.
Mantener comunicación y coordinación con las organizaciones de la diversidad

social guatemalteca, a efecto de recibir, estudiar y considerar sus aportes relacio-
nados con el tema de seguridad.
4. FACULTADES
A fin de cumplir con sus funciones, proponemos que en la regulación legal se establezca
taxativamente que el CAS podrá requerir y recibir por los canales correspondientes, de
todo organismo o ente público o privado, toda la información necesaria para dar
cumplimiento a sus funciones, salvo el caso de las limitaciones constitucionales incluidas

en el artículo 30.
Como parte de dichas facultades, podrá reunirse con varios funcionarios y

empleados públicos a fin de informarse sobre hechos vinculados a las materias de su
competencia.
5. COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA
Al respecto, proponemos que el pleno del CAS se integre por cinco consejeros titulares
y dos suplentes, por un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos.
Tanto los titulares como los suplentes deberán ser convocados a todas la reuniones
ordinarias y extraordinarias del CAS; los suplentes participarán únicamente con voz.
De entre los consejeros titulares, anualmente el pleno elegirá a un coordinador y a

un coordinador adjunto que le sustituya en caso de ausencia temporal. En el caso de
darse la ausencia definitiva del coordinador, será el pleno quien procederá a llenar la
vacante con cualquiera de los miembros titulares. El coordinador ejercerá la repre-
sentación del CAS y presidirá sus reuniones de trabajo, ordinarias y extraordinarias.
El pleno debe nombrar a un secretario técnico responsable de prestar el apoyo

administrativo y logístico necesario para la preparación de los planes de trabajo, las
agendas de las sesiones, la ejecución de las decisiones asumidas, y el envío de las
convocatorias correspondientes. Este nombramiento deberá hacerse como resultado
de una convocatoria pública que contenga los requisitos que se detallan en el apartado
respectivo.
Para los efectos de garantizar el apoyo profesional y técnico al proceso de toma de

decisiones, el coordinador propondrá al pleno la contratación de recursos humanos
calificados en materias específicas, para lo cual se aplicará el procedimiento de con-
curso de oposición curricular.
Para el cumplimiento de sus funciones, el CAS podrá considerar una serie de

apoyos adicionales, tales como:
La formación de comisiones de trabajo ordinarias y extraordinarias.

El apoyo de otras instituciones públicas o privadas.
La contratación de consultorías por concurso.
La participación de ciudadanos independientes.
6. PERFIL DE LOS CONSEJEROS Y DEL SECRETARIO TÉCNICO

La función de consejero es incompatible con cualquier otra función que se desempeñe
en la administración pública. No están comprendidos en esta incompatibilidad quienes
ejercen únicamente docencia remunerada con fondos del Estado.
Los consejeros deberán reunir los siguientes requisitos:
a. Requisitos indispensables
Ser guatemalteco o guatemalteca.

No tener cuentas pendientes con la justicia, ni resolución condenatoria por la
violación de los derechos humanos.
Encontrarse en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos.
b. Requisitos preferibles o deseables
Poseer conocimientos comprobados en materia de seguridad integral, humana

o democrática.
Poseer experiencia en el desarrollo de políticas públicas.
Poseer experiencia sobre el funcionamiento del sistema de administración de
justicia.
Poseer experiencia comprobada en el sector seguridad.
Poseer visión estratégica de la realidad del país.
Contar con reconocida trayectoria en el impulso del respeto de los derechos
humanos.
Tener capacidad de relacionarse y vincularse con diversos sectores de la
sociedad guatemalteca.
El secretario técnico, además de los requisitos indispensables solicitados para los

consejeros, deberá poseer:
Experiencia en ejecución de proyectos.

Conocimientos en materia administrativa y políticas públicas.
7. INTEGRACIÓN DEL CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD

El AFPC establece que para la integración del CAS la selección de sus miembros la
efectuará el presidente de la República; sin embargo, no desarrolla el procedimiento a
seguirse para conformarlo de una forma integral, que responda a las características
que el mismo contempla.
El procedimiento de integración debe ser transparente y participativo, como se

propone a continuación:
7.1 Procedimiento de nombramiento de los consejeros
a. Convocatoria
La convocatoria será realizada por el CAS debidamente integrado; por esta

única vez la efectuará la comisión preparatoria.
Debe ser pública y contener los perfiles anteriormente señalados a efecto de
que la diversidad organizada del país pueda proponer candidaturas.
Debe contemplar por lo menos un plazo de 30 días para la presentación de
candidaturas.
Debe establecer que para proponer un candidato debe contarse con el consenso
de por lo menos tres organizaciones o sectores de la sociedad guatemalteca.
b. Elaboración de listado de candidatos
El CAS, y por esta única vez la comisión preparatoria, deberá analizar y evaluar
las propuestas presentadas, a efecto de elaborar un listado de 14 candidatos.
En caso de que alguno de los miembros del CAS, y por esta única vez de la
comisión preparatoria, sea incluido en alguna de las propuestas, su nombre
deberá agregarse al listado de 20 candidatos elegibles.
El CAS razonará en acta los resultados del proceso de análisis y evaluación de
las propuestas, a efecto de que cualquier interesado conozca las razones que
le orientaron a escoger a los postulados.
c. Nombramiento
Conforme la naturaleza de esta propuesta, hemos considerado al CAS como un

órgano con funciones de asesoría en materia de seguridad al Estado de Guatemala; y
no como un órgano limitado a brindar asesoría al presidente de la República.
Esto obedece a que si bien, el AFPC visualizó un consejo asesor para el presidente
de la República, la función de seguridad es una función que va más allá de la competencia
éste y aun del Organismo Ejecutivo mismo.
Su carácter representativo de la sociedad guatemalteca le faculta a ser un órgano

con competencia asesora y contralora social sobre cualquier organismo del Estado y
no sólo sobre la Presidencia de la República, ya que la delegación del poder por parte
del pueblo es hacia los tres organismos del Estado y no únicamente al Organismo
Ejecutivo.
Sus funciones no son de carácter decisorio por lo que su intervención en los tres
organismos del Estado no violenta ningún principio de separación de poderes; por el
contrario, es un mecanismo moderno para operativizar el derecho irrenunciable que el
pueblo tiene para ser escuchado y para conocer el funcionamiento de los órganos que
reciben la delegación del poder.
Previendo lo anterior, consideramos que el nombramiento de los cinco consejeros

titulares y dos consejeros suplentes debe hacerse, idealmente, en conjunto por los
presidentes de los tres organismos.
Para ello, se requerirá obligatoriamente de una fase previa de aprobación de un

decreto legislativo, dado que un acuerdo gubernativo no es el instrumento legal correcto
para otorgar esa función a los mismos.
Por lo anterior, consideramos que en una primera fase, y bajo la cobertura de un

acuerdo gubernativo, el primer CAS debe ser nombrado por el presidente de la República
y, una vez instalado, sea el propio consejo quien impulse la creación de su ley orgánica,
en la que se prevea un nombramiento conjunto por los presidentes de los organismos
del Estado.
El nombramiento debe realizarse, por lo menos, con 15 días de anticipación al

vencimiento del período correspondiente.
8. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO

8.1 Régimen de sesiones
El pleno del CAS deberá reunirse por lo menos una vez cada 15 días en reunión
ordinaria, para el seguimiento de sus temas en agenda y, extraordinariamente, cuantas
veces lo considere necesario, ante la necesidad de atender situaciones que afecten o
puedan afectar el sistema de seguridad.
En momentos de emergencia nacional, a criterio del pleno, podrán declararse en

sesión permanente.
8.2 Comisión Permanente
El CAS contará con una Comisión Permanente, integrada por el coordinador, el

coordinador adjunto, y un consejero titular, quienes contarán con el apoyo del secretario
técnico. El nombramiento del consejero titular se deberá hacer mediante el sistema
rotativo trimestral por turnos.
La Comisión Permanente tendrá la función específica de coordinar la ejecución

de las decisiones asumidas por el pleno, y atender las situaciones de emergencia que
con carácter urgente le sean solicitadas por alguno de los organismos del Estado.
8.3 Convocatoria a reuniones
Las reuniones ordinarias y extraordinarias del pleno serán convocadas conjuntamente

por el coordinador y el secretario técnico, pudiendo ser solicitadas reuniones
extraordinarias por más de dos consejeros titulares, en cuyo caso el secretario técnico
deberá proceder a convocar al pleno.
Las convocatorias se harán por escrito y por cualquier otra vía operativa, indicando
el lugar, la hora y el objetivo de la reunión.
Las convocatorias a reuniones ordinarias se harán por lo menos con cinco días de
anticipación, y las extraordinarias por lo menos con una hora antes de la reunión.
Encontrándose reunidos todos los consejeros titulares y suplentes, y decidiendo

éstos entrar a reunión, serán válidas aun cuando no se haya realizado convocatoria.
8.4 Quórum
El quórum del CAS se considerará existente con la presencia de por lo menos tres
consejeros titulares. Para toda reunión ordinaria y extraordinaria se convocará también
a los miembros suplentes, quienes participarán en la misma con voz pero sin voto.
En caso exista la presencia de tres miembros titulares, los miembros ausentes

podrán ser suplidos por los suplentes que hayan asistido a la reunión, conforme al
orden de elección, en cuyo caso sí podrán participar con voz y voto en su calidad de
miembros titulares.
8.5 Invitados especiales
El CAS podrá invitar a sus sesiones a otras personas o entidades nacionales e

internacionales, en calidad de observadores, peritos, expertos, y técnicos, permanentes
o temporales.
8.6 Confidencialidad
Atendiendo a la naturaleza de los temas que deberá conocer el CAS, cuando lo estime
necesario, o bien cuando sea solicitado por alguno de los funcionarios de los organismos
del Estado, podrá reunirse en sesión cerrada.
A los miembros titulares y suplentes, empleados, peritos, expertos y técnicos del

CAS, les queda estrictamente prohibido dar a conocer, suministrar información, o
permitir el acceso a los expedientes, documentos, notas, informaciones o material de
cualquier tipo, que posean clasificación de seguridad y que por razón de sus funciones
sean de su conocimiento. Esta prohibición se mantendrá hasta la desclasificación de la
información, de conformidad con lo que una ley en la materia establezca.
Se exceptúa esta prohibición cuando de los datos, expedientes, documentos, notas,

o informaciones, se desprenda la comisión de un delito o actos contra el orden
institucional; en este caso, los miembros del CAS tendrán el deber de denunciarlo a los
órganos correspondientes.
En los informes de carácter público que hayan sido autorizados por el CAS, se
tendrá el cuidado de no revelar información que pueda afectar la efectividad de las
fuerzas de seguridad y servicios de inteligencia. Sobre todo, en lo relativo a identidades,
fuentes y métodos comprometidos con la actividad de inteligencia.
8.7 Mecanismo de toma de decisiones
Todas las decisiones serán adoptadas por consenso. Como tal se entiende cuando la
oposición a determinada resolución no es tan fuerte como para que alguno de los
miembros del pleno ejerza su derecho a oponerse. Cuando fuere imposible un acuerdo
de esta naturaleza, las decisiones serán adoptadas mediante el voto de la mitad más
uno de los consejeros que con su carácter de titular estén presentes en la reunión.
Los puntos de vista de la o las minorías deberán ser anexados a los informes o
resoluciones emitidas por el CAS; el anexo contendrá cada una de estas posiciones, las
cuales pueden versar sobre el conjunto del tema o sobre partes específicas.
Toda decisión tomada será notificada a los consejeros ausentes, quienes tendrán
derecho a rendir por escrito, durante las 24 horas siguientes, su opinión respecto a la
decisión adoptada, la que también deberá adjuntarse al informe que contiene la decisión
adoptada en su ausencia.
8.8 Calidad de los miembros
La participación en el CAS es a título personal, pudiendo los consejeros titulares y

suplentes gozar de dietas sobre las sesiones atendidas.
8.9 Régimen financiero
El régimen financiero del CAS dependerá de los recursos públicos aprobados en el

Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, y la captación de recursos privados y
de externos.
Para garantizar su funcionamiento, el Ministerio de Finanzas Públicas le trasladará

el monto aprobado según las partidas consideradas en el Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado.
Debido a que es un órgano que desarrolla funciones de auditoría social, es

conveniente que se busque una fórmula adecuada para garantizar un aporte del Estado
de forma objetiva, y evitar así el manipuleo de este órgano.
Proponemos que el primer CAS que se integre bajo el amparo de un acuerdo

gubernativo elabore un estudio sobre esta temática, con el fin de proponer un porcentaje
determinado sobre el presupuesto asignado al Ministerio de Gobernación como el
porcentaje que debe asignársele en la ley orgánica que se impulse para su correcto
funcionamiento.
El CAS formulará estrategias financieras para la captación de fondos privados y

externos, para garantizar la ejecución de programas, planes y proyectos. Asimismo,
podrá gestionar aportes de entidades gubernamentales y no gubernamentales, en especie
o en efectivo.
El coordinador será el responsable de la autorización y control de los ingresos y

egresos aprobados por el CAS.
8.10 Reglamento interno
El CAS emitirá su reglamento interno, en un plazo no mayor a 120 días posteriores a su

instalación.
BIBLIOGRAFÍA
ARTÍCULOS
Binder, Alberto. “La reforma procesal penal en América Latina”, en Justicia penal y
Estado de Derecho, Editorial Ad’hoc, Buenos Aires, 1993.
Friedman, Lawrence. “Is There a Modern Legal Culture”, en Donziger, Steven (ed.).
Ratio Juris No. 7, Nueva York, 1984, citado en Duce J., Mauricio. Introducción al nuevo
sistema procesal penal, volumen I, Universidad Diego Portales, Escuela de Derecho, Wil-
liam and Flora Hewlett Foundation, Santiago de Chile, 1985.
Familiares y Amigos contra la Delincuencia y el Secuestro; Madres Angustiadas e
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG).
“Propuesta político criminal para la eficacia de la investigación criminal”, en Observador
Judicial, No. 35, ICCPG, Guatemala, enero-febrero de 2002.
INFORMES
MINUGUA. Informe especial sobre la situación de la Policía Nacional Civil, Guatemala, julio de
2003.
LEYES, TRATADOS Y CONVENIOS

Acuerdo Gubernativo No. 48-2003, Congreso de la República de Guatemala.
Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad
Democrática
Código Procesal Penal
Constitución Política de la República
Decreto 51-92, Congreso de la República de Guatemala.
Instrucción General No. 00l-2002, del l0 de julio de 2002, del Fiscal General de la
República y Jefe del Ministerio Público.
Ley del Instituto de la Defensa Pública Penal
Ley de la Policía Nacional Civil, Decreto No. 11-97, Congreso de la República
Ley Orgánica del Ministerio Público
Ley Orgánica del Organismo Ejecutivo
Ley Orgánica del Organismo Judicial
Ley Orgánica del Sistema Penitenciario
LIBROS
MINUGUA. Seguridad Privada en Guatemala, estudio sobre su control y regulación jurídica,
MINUGUA, Guatemala, 2002.
POLSEDE. La función del ejército en una sociedad democrática, Tomo I, Magna Terra editores,
Guatemala, 2002.
POLSEDE. El sistema de seguridad en Guatemala: apuntes para una reforma, Tomo I, Magna
Terra editores, Guatemala, 2002.
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AFPC Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército

en una Sociedad Democrática
AID Agency for International Development
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAJ Centros de Administración de Justicia
CAS Consejo Asesor de Seguridad
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CFJ Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento
de la Justicia
CSJ Corte Suprema de Justicia
DICRI Dirección de Criminalística, Ministerio Público
DIGICI Dirección General de Investigación Civil
ICCPG Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala
IDPP Instituto de la Defensa Pública Penal
IEPADES Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible
IMASP Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pública
INACIF Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala
INTECAP Instituto Técnico de Capacitación
JLS Juntas Locales de Seguridad
LOMP Ley Orgánica del Ministerio Público
MINEDUC Ministerio de Educación
MINUGUA Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala
OEA Organización de Estados Americanos
PAC Patrullas de Autodefensa Civil
PDH Procuraduría de los Derechos Humanos

PNC Policía Nacional Civil
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POLSEC Hacia una Política de Seguridad Ciudadana
POLSEDE Hacia una Política de Seguridad para la Democracia
PSP Política de Seguridad Preventiva
SAE Secretaría de Asuntos Estratégicos
SEGEPLAN Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia
SEPAZ Secretaría de la Presidencia para la Paz
SIC Servicio de Investigación Criminal, Policía Nacional Civil
UPREDE Unidad de Prevención del Delito
INTEGRANTES DEL GRUPO 2

SEGURIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS
Carmen Rosa de León Escribano Rosa María Juárez
Leslie Sequeira Milagro López Aguilar
Oscar Monterroso César Amilcar Rojas
Carmen López de Cáceres Ana Margarita Castillo
María José Ortiz Arturo Matute
Sofía Noemí Picón Cardona Michelle de Leal
Otto Zeissig Irma Hortencia Arriaza
Hugo Roberto Jáuregui Emilio Goubaud
Mirtala Miranda Balcazar Luis Javier Ramírez
Jorge Paíz Prem Araceli Lazo
Víctor Ayala Guillermo Méndez
Diego Estrada Tobar Hugo Saavedra
Diego Armando Sierra Oscar Peláez
Rolando López Álvarez John Ramírez
Werner Ovalle Víctor Manuel Mora
Florentino Mazariegos Sandro Jair Matías
Héctor Salazar Ochoa
INTEGRANTES DEL GRUPO 3

INVESTIGACIÓN CRIMINAL
Juan Fernando Girón José Domingo Montejo
Carmen López de Cáceres Francisco De La Peña
Rodolfo Paz Archila Marilys Cruz de la Cruz
Hugo Roberto Jáuregui Carlos González
Héctor Hugo Pérez Aguilera Manuel Lorenzana
Héctor Aníbal De León Nestor Siliezar
Gloria Porras Werner Ovalle
Flor de Mejerovich Araceli Lazo
Michelle de Leal Luis Javier Ramírez Muñoz
Oswaldo Enríquez Contreras Florentino Mazariegos
Víctor Ayala Héctor Salazar Ochoa
Diego Estrada Tobar Marco Antonio Canteo
Baudilio Portillo Merlos Ramiro Contreras
Alejandro Muñoz Pivaral Lourdes Balconi
Diego Armando Sierra
El presente documento se terminó

de imprimir en los talleres de Magna
Terra editores en marzo de 2004.
El tiro, sobre bond 80 gramos,
es de 1,000 ejemplares.

2004 Seguridad y Sistema de Administracion de Justicia

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Seguridad y sistema de administración de justicia 1

Hacia una Política de Seguridad Ciudadana

11 avenida 15-15, zona 10 Europlaza, 5a avenida 5-55 zona 14,

DIRECTOR DE PROYECTO CONSEJO CONSULTIVO

Con el auspicio de:

Se autoriza su reproducción total o parcial siempre y cuando se cite la fuente

Edición al cuidado de: Paola Ketmaier

Producción: Magna Terra editores

I. SEGURIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS

LA SEGURIDAD PREVENTIVA EN LA SEGURIDAD CIUDADANA 13

DESARROLLO SOCIAL Y POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SEGU-

UN MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA PARA GUATEMALA 71

II. SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

REAGRUPAMIENTO DE LAS FUNCIONES DE SEGURIDAD

CREACIÓN DE LA ACADEMIA DE FORMACIÓN DEL SECTOR

PROPUESTA DE RE-ESTRUCTURACIÓN DEL MINISTERIO

PROPUESTA PARA OPERATIVIZAR LOS CONVENIOS ENTRE EL

PROPUESTA DE SUSCRIPCIÓN DE CONVENIO INTERINSTITU-

PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE INVES-

RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS PARA EL FORTALECIMIENTO

PROPUESTA DE CONFORMACIÓN E INTEGRACIÓN DE UN

SIGLAS Y ABREVIATURAS 173

LISTADO DE GRUPOS DE TRABAJO 175

La intención de estimular un diálogo intersectorial entre diversas instituciones —públicas

1. SEGURIDAD NACIONAL Y SEGURIDAD PÚBLICA

Lo anterior presupone la modificación del modelo de seguridad hacia un modelo

y específicamente en el tema de seguridad,1 un modelo en el cual la policía se coloca

De esa cuenta, podemos analizar la seguridad como un proceso de construcción

Según el documento Aproximaciones a una política de seguridad ciudadana, las nuevas

Siguiendo este orden de pensamiento, se pueden establecer los elementos, estrategias

El orden de interpretación y situación de los riesgos y amenazas en seguridad se

Diferencia entre los objetivos de seguridad nacional, los de seguridad

Seguridad nacional Seguridad pública Seguridad ciudadana

Mantener la unidad del Expresar y exteriorizar el Inclusión de la participa-

Todo aquello que ponga en riesgo el cumplimiento de los objetivos de la seguridad

Una de las consecuencias de esta situación es la demanda y circulación creciente

El dilema de la seguridad nacional es la priorización de las amenazas. Cuando un

La dimensión de la amenaza también define la forma de enfrentarla y el ámbito de

Un problema que no se resuelve en el ámbito no político, puede transitar hacia

2. SEGURIDAD CIUDADANA Y DELITO

El objetivo de la seguridad ciudadana es tener la capacidad para crear una sociedad

El resultado de la seguridad ciudadana puede definirse como alcanzar aquella

La inseguridad ciudadana vendría, entonces, a ser el conjunto de factores negativos

La seguridad ciudadana no puede confundirse nunca con el orden público. Este

Los problemas de seguridad ciudadana son el resultado de prácticas sociales

“La definición social de las conductas delictivas depende fundamental-

De este modo, no toda conducta negativa es traducida en delito, si

La seguridad ciudadana utiliza como mecanismos aquellos inherentes al Estado

2.1 Seguridad preventiva y criminalidad en Guatemala13

Nos encontramos en una etapa de transición entre el modelo de seguridad ante-

A lo anterior debe sumarse que frente al problema de la criminalidad, el sistema

En resumen, nos encontramos con una situación en materia de seguridad que se

 Crecimiento del delito y la violencia.

El modelo actual de prevención y persecución del delito no es consistente con la

Hechos delictivos de mayor incidencia a nivel de la República15

1. Delitos contra la vida e integridad personal 38%

2. Delitos contra la libertad y la sexualidad 01%

3. Delitos contra la propiedad 61%

Es necesaria la elaboración de una política de prevención en materia de seguridad

Para abordar la problemática desde cualquier punto de vista, la base es construir

2.2 La prevención del delito

La prevención del delito está necesariamente ligada a un modelo básico de sociedad.

Además, en un modelo moderno de prevención del delito los ciudadanos son no

Crecimiento del delito y la violencia.

Prevención primaria: tiene como objetivo a la población en general y entornos

Situacional: actúa sobre las situaciones predelictuales y ocasiones, y abarca la

Social: actúa sobre infractores potenciales y sus disposiciones, abarcando tanto lo

Desarrollo de la infancia. Las investigaciones han documentado una diversidad

Desarrollo de la comunidad. Desde la labor precursora de Shaw y McKay en

Desarrollo social. Éste es el menos adelantado de los cuatro enfoques, pero

Prevención de las situaciones que se prestan al delito. A diferencia de las

Prevención: acciones encaminadas a que las conductas de trasgresión no se

El reconocimiento de la existencia de derechos esenciales que emanan de la

Que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es la promoción

La gestión interna: movilización de recursos que realiza la autoridad pública,

La gestión de políticas públicas: su finalidad es transformar productos en efectos