Mendoza, Carlos - Análisis Costo-Beneficio Del Nuevo Sistema de Justicia Penal

Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema
de justicia penal en los mbitos federal y estatal

Carlos Mendoza Mora*
Presentacin de
Felipe Borrego Estrada
2012
*Coordinador Ejecutivo del Proyecto
SECRETARA TCNICA
Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Secretario Tcnico
Lic. Felipe Borrego Estrada
Direccin General de Estudios y Proyectos Normativos
Mtro. Rodrigo Arturo Ozuna Solsona
Direccin General de Asistencia Tcnica
Mtro. Rogelio Rueda de Len Ordoez
Direccin General de Coordinacin Interinstitucional
Mtra. Mara del Carmen Novoa Cancela
Direccin General de Planeacin, Capacitacin y Difusin
Mtro. Jorge Nader Kuri
Direccin General de Administracin y Finanzas
C.P. Guillermo Casas
SECRETARA TCNICA
La Secretara Tcnica del Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de Justicia Penal (SETEC), agradece al
Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C., (INAP), por su colaboracin para la integracin del presente Anlisis costobeneficio del nuevo sistema de justicia penal en los mbitos federal y estatal: Lic. Jos R. Castelazo de los ngeles, Presidente del
INAP. Lic. Miguel ngel Reta Martnez, Director del Centro de Consultora en Administracin Pblica. Lic. Luis Vzquez Cano,
Coordinador General del Proyecto. Mtro. Carlos Mendoza Mora, Coordinador Ejecutivo del Proyecto. Lic. Oscar Aguilar Snchez,
Investigador en Jefe. Mtro. Hctor Zayas Gutirrez, Lic. Laura Villarreal Granados, y Lic. Jazmn Meja Meza, Investigadores.
ndice
NDICE
Sumario
Introduccin

I. Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo beneficio
II. Sntesis de la metodologa
21
22
1.
Perspectiva de costos 28
I. Los desafos en curso
28
II. El presupuesto del sector
36
III. Universo presupuestal 2007-2011. Montos
39
IV. El impacto presupuestal de la reforma incipiente (2007-2011)
43
V. La expectativa presupuestal 2012-2016. Sin reforma.
49
VI. El presupuesto real aplicado a la reforma 2007-2012
54
2.
El costo de la implementacin 2012-2016. Con reforma 58

I. Premisas conceptuales para la determinacin de las necesidades
60
II. Principios para el clculo de necesidades para la implementacin
63
III. Variables especficas
69
IV. Principales resultados agregados
73
V. Resultados desagregados por escenario
73
VI. Resultados desagregados por entidad y escenario
91
VII. Criterios especficos para la integracin de las base de clculo
100
3.
Beneficios del sistema penal acusatorio y oral 119

I. Indicador del principio de contradiccin
123
II. Indicador del principio de publicidad
127
III. Indicador de los principios de concentracin y continuidad
130
IV. Indicador del principio de inmediacin
134
V. Indicador del principio de prontitud
139
VI. Indicador del principio de gratuidad
142
VII. Indicador del principio de expeditez
152
VII. Indicador del principio de imparcialidad
155
IX. Indicador de cumplimiento de los plazos procesales
159
X. Indicador de los derechos del inculpado
163
SECRETARA TCNICA
ndice
XII.
XIII.
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
Indicador de los derechos de la vctima

171
Indicador de poblacin en los centros de reinsercin social
177
Indicador de duracin del proceso penal
187
Indicador de calidad de la defensa
198
Indicador de capacitacin
206
Indicador de confianza
211
Indicador de desempeo institucional
216
Indicador de tiempo de atencin del Ministerio Pblico
230
Indicador de Mecanismos Alternativos de Solucin de Controversias (MASC) 234
Indicador de la percepcin del sistema de justicia penal acusatorio
243
4.
Anlisis costo-beneficio 249
5.

6.
Recomendaciones 254
Apndice Metodolgico
1. Referencias del costo-beneficio
2. Referencias del estudio de costos fiscales en seguridad y justicia
3. Referencias de costos de implementacin de reformas penales
4. Universo de instancias operadoras del sistema
5. Las dependencias federales en el nuevo sistema de justicia penal
6. Bases de clculo
7. Articulacin de cifras
1)
Base de gasto real
2)
Base de gasto por requerimientos
3)
Base de gasto por necesidades
4)
Base de costo real de la implementacin
8. Memoria de clculo
9. Anlisis costobeneficio
10. Indicadores de beneficios y desempeo
11. Herramientas para la construccin de indicadores de beneficio
Fuentes
265
265
268
270
273
275
277
279
279
281
282
284
286
286
288
295

299
PRESENTACIN
La reforma constitucional en materia penal del 18 de junio de 2008 es una de las ms
importantes que se han efectuado en el pas. Obliga a una transformacin que responde
a las demandas ciudadanas por una mejor imparticin y procuracin de justicia, as
como un cambio que garantice el respeto al Estado de derecho en una sociedad
mexicana cada vez ms dinmica y democrtica. De esta forma, la implementacin del
sistema de justicia penal acusatorio en Mxico ha inaugurado un proceso de transicin
estructural de mediano y largo plazo en las instituciones locales y federales.
La reforma se inscribe en el objetivo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012 de garantizar la vigencia plena del Estado de derecho, como un
elemento para fortalecer el marco institucional y afianzar una slida cultura
de legalidad, para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad fsica,
su familia y su patrimonio en un marco de convivencia armnica. Asimismo da
cumplimiento al objetivo sectorial de la Secretara de Gobernacin de Impulsar la
actualizacin, adecuacin y difusin del orden jurdico nacional.
Para asegurar el cumplimiento de este objetivo y apoyar la implementacin del nuevo
sistema de justicia penal, la Secretara Tcnica ha generado varios estudios especializados
en donde se analizan a profundidad los temas cruciales para el xito de la reforma
como la planeacin, evaluacin, reorganizacin, normatividad, infraestructura,
capacitacin y difusin. Estas investigaciones pretenden generar informacin objetiva
y puntual para conocer si las estrategias diseadas para la implementacin del nuevo
sistema de justicia por la federacin y cada entidad federativas son las idneas para
lograr nuestras metas o si necesitamos corregir el rumbo.
En esta ocasin se previ la necesidad de elaborar un anlisis costo beneficio del nuevo
sistema de justicia penal, en los mbitos estatal y federal, para derivar en una primera
aproximacin sobre los impactos econmicos asociados a la reforma en relacin a los
beneficios sociales que van a generar.
Al momento que se aprob la reforma constitucional de junio de 2008, no se tenan
cifras slidas sobre los costos que generara el cambio de sistema, lo que gener
SECRETARA TCNICA
inseguridad en las autoridades y mitos sobre los recursos que se necesitaban. En este
sentido, uno de los dficits asociados a la enmienda constitucional era desmitificar el
supuesto de que los beneficios esperados con la reforma penal superaran los costos
de su implementacin en trminos monetarios o sociales, directos o indirectos. Era
fundamental identificar y medir las prdidas y las ganancias en el bienestar econmico
que recibira la sociedad con el cambio de sistema.
Por lo anterior y dada la complejidad y trascendencia del tema, la Secretara Tcnica
enfil sus esfuerzos para realizar un estudio sobre el Anlisis costo-beneficio del
Nuevos Sistema de Justicia Penal en los mbitos Federal y Estatal. Este proyecto,
tuvo como base una amplia gama de estudios de eficacia y eficiencia operativa de las
instituciones, de evaluacin de resultados, en el grado de satisfaccin de los usuarios,
as como el alcance de las metas y objetivos previstos en la reforma constitucional del
2008.
Realizar este tipo de anlisis del proceso de reforma penal en Mxico, implica tanto
la cuantificacin, valoracin y distribucin en el tiempo de los beneficios esperados,
como de los costos de inversin y de operacin previstos para los diferentes escenarios
de desarrollo del proceso de implementacin a nivel federal y estatal, con el fin
de proporcionar informacin sobre la conveniencia de posibles alternativas de
implementacin y la racionalizacin de la inversin.
El anlisis de la reforma penal desde una perspectiva econmica, permite determinar
los requerimientos especficos de recursos y disear los cronogramas de aplicacin
en los rdenes federal y estatal. Es decir, es posible construir distintos escenarios de
implementacin de la reforma y para cada uno cuantificar, valorar y distribuir segn
el tiempo los beneficios y los costos de inversin y operacin. Con base en este
estudio es viable generar una anlisis cruzado entre la relacin costo-beneficio y
costo-eficiencia para moldear diferentes alternativas de implementacin en trminos
de las capacidades financieras de cada entidad federativa. Con ello se podrn realizar
diferentes proyecciones presupuestales para cada operador que servirn de apoyo a la
toma de decisiones polticas y tcnicas.
En este sentido, el presente estudio es un primer esfuerzo para resolver dos de

las incgnitas ms recurrentes de las entidades federativas sobre la reforma penal:
Cunto nos va a costar ejecutarla? ste costo es menor o mayor a los beneficios de
llevarla a cabo?
Responder estos cuestionamientos nos permitir construir hiptesis slidas que
deriven en el desarrollo de un plan estratgico de implementacin necesario para que
los cambios puedan ser sostenibles en el tiempo y tengan buenos resultados. De
realizarse transformaciones de este calado sin rigor metodolgico y sobre la marcha,
se podra frustrar la consecucin de objetivos y perder recursos humanos, financieros
o materiales destinados al efecto o incluso perjudicar el xito de la reforma en su
totalidad.
Proyectar los costos de la reforma no fue una tarea sencilla, menos realizar el clculo
de beneficios y su posterior contraste. Hasta este momento era impensable realizar un
ejercicio tan profundo con informacin extrada de los propios operadores del sistema.
El principal obstculo fue la falta de datos o, en el mejor de los casos, su dispersin. Se
tuvieron que superar retos como las restricciones de datos, las limitantes de tiempo,
as como la falta de voluntad poltica para entregar la informacin, entre otros. Sin
embargo, an con esas limitaciones, fue posible desarrollar una metodologa robusta,
para realizar clculos de la implementacin, cuyos resultados son muy reveladores y
favorables para la implementacin.
A grandes rasgos, el estudio presenta la perspectiva de costos de implementacin de
la reforma, enuncia su metodologa, establece los indicadores que se utilizarn para
medir los beneficios del sistema penal acusatorio, realiza el anlisis costobeneficio y, por ltimo, expone algunas recomendaciones. Se debe subrayar que dado
la cantidad de actores y variables involucrados en esta importante transformacin,
se requiri utilizar diversos instrumentos metodolgicos que ayudaran a aproximar
lneas conclusivas. Como premisa inicial se consider que no hay recetas nicas para
implementar el nuevo sistema, por lo que tampoco hay resultados unvocos sobre los
montos econmicos, beneficios y tiempos ideales para asegurar una transicin exitosa.
Es decir, las cifras y datos que arroja el presente estudio son aproximados, pero contribuirn
en gran medida a la correcta toma de decisiones en cada entidad federativa.
SECRETARA TCNICA
Con el objetivo de fortalecer las bases de esta investigacin, fue necesario revisar estudios
realizados en otros pases que ya han transitado por un proceso de reforma penal
similar al mexicano. Especialmente se analizaron estudios de Per, Colombia, Honduras,
y Chile. Resulta esencial aprender de la experiencia internacional. En otros pases del
mundo se han formulado las mismas preguntas y diseado diversas respuestas en
torno a las necesidades del diseo de un sistema de justicia eficaz y la importancia de
conocer sus costos y beneficios, por lo que aprovechar su camino andado resulta muy
enriquecedor.
Fueron varias las metodologas que se utilizaron para la realizacin del anlisis costobeneficio del nuevo sistema de justicia penal, lo que result de mucha utilidad pes
es fundamental calcular bajo diferentes enfoques, los costos de implementacin de
la reforma, para luego identificar de forma unitaria, por operador, o en conjunto, los
beneficios que habrn de generarse.
En cuanto a los costos, se recurri a diversas fuentes de informacin para generar
cuatro bases de clculo: i) Base de gasto real; ii) Base de gasto por requerimientos; iii)
Base de gasto por necesidades; y iv) Base de costo real de la implementacin. Cada
una de estas bases se elabor considerando por separado a los principales operadores
del sistema de justicia penal, a nivel estatal y federal. Por lo que hace a los
beneficios, en este estudio se plantean dos formas de calcularlos: la primera con una
visin tradicional de mercado, que implica calcular en trminos lineales el valor numrico
esperado de las acciones de gobierno para el cambio de sistema de justicia penal, y la
segunda cuantifica beneficios que no son monetarios, lo que implic dimensionar y
ponderar primero el tipo de beneficios que se van generando, para luego otorgarles una
racionalidad pecuniaria o numrica. De esta forma, a partir de las unidades materiales,
fsicas y monetarias que se contabilizaron con base en indicadores de beneficio
generados ex profeso, se hizo posible comparar si stos corresponderan con los
montos e insumos invertidos.
El contenido del estudio esta ordenado de la siguiente manera. En la introduccin se
hace un recorrido sobre los antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo
beneficio y se realiza sntesis de la metodologa. En el primer apartado, se da cuenta
10
de la perspectiva de costos del estudio, se describen desafos como el presupuesto

del sector de justicia y seguridad, y el impacto presupuestal incipiente de la reforma,
y se da a conocer una expectativa presupuestal para los aos venideros hasta antes
del 2016. En el siguiente captulo, se hace un exhaustivo anlisis sobre el costo de la
implementacin para el periodo comprendido entre 2012 y 2016. En este apartado
se exponen las premisas conceptuales, los principios para el clculo de necesidades
para la implementacin, la determinacin de las variables especficas para hacer los
clculos, y se plasman los principales resultados agregados y desagregados por
escenario y por entidad federativa.
Con respecto a los beneficios, los resultados se integraron en 21 indicadores que
fueron clasificados en 4 categoras de fcil comprensin, cuatro de estos se refieren
a valoraciones sobre los beneficios monetarios de la reforma y fueron calculados
considerando las ganancias obtenidas por la gratuidad de la justicia, la duracin del
proceso penal, la disminucin de costos en los centros de reinsercin social, y el
tiempo de atencin del Ministerio Pblico. Los 21 indicadores estn relacionados con
los principios constitucionales que rigen el proceso penal acusatorio y los objetivos
que se persiguen con el nuevo sistema penal: publicidad, concentracin, continuidad,
inmediacin y contradiccin.
Por ltimo, el estudio analiza las cifras determinadas de costos y beneficios y genera
conclusiones a travs de tcnicas estandarizadas para realizar este tipo de valoraciones.
De tal suerte que los resultados hacen constar que, bajo ciertos supuestos, los
beneficios seran mayores a los costos de la reforma penal. En esta parte tambin se
hacen recomendaciones respecto asuntos de naturaleza poltica, econmica, social
y cultural, que habrn de determinar la viabilidad y pertinencia de la reforma en los
aos por venir, y se describen retos importantes desde la perspectiva econmica tanto
para las entidades federativas como las instituciones federales en el camino de la
implementacin de la reforma penal.
Estoy seguro que el Anlisis del costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal,
ser un instrumento que contribuya a fortalecer la planeacin de la reforma y su consenso
favorable, pues permitir justificar su sostenibilidad y beneficios a corto y largo plazo.
Cabe sealar que esta primera aproximacin debe servir de referencia para seguir
11
SECRETARA TCNICA
realizando investigaciones y anlisis semejantes que permitan monitorear la evolucin

del cumplimiento de las etapas de la reforma y valorar si los beneficios que se vayan
obteniendo corresponden a los recursos invertidos, conforme a las previsiones
realizadas.
Finalmente, ponemos a su disposicin esta primera aproximacin sobre los costos y

beneficios del nuevo sistema de justicia penal en Mxico, de tal manera que tanto la
federacin como las entidades federativas, puedan formular o fortalecer sus planes
estratgicos para la implementacin, hacer previsiones presupuestales slidas y saber
qu beneficios esperar del nuevo sistema de justicia penal. Confiamos que el anlisis
sobre el tema no se detenga aqu y sea objeto de posteriores estudios y discusiones,
de tal manera que podamos obtener cada vez cifras ms precisas sobre los costos de la
reforma de acuerdo a las experiencias de cada estado.
Lic. Felipe Borrego Estrada

Secretario Tcnico del Consejo de Coordinacin para
la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
12
Sumario
Sumario
La implementacin del sistema de justicia penal acusatorio en Mxico ha inaugurado
un proceso de transicin estructural de mediano y largo plazos en las instituciones
locales y federales del Estado mexicano.
El sistema tradicional o mixto muestra seales tan evidentes de agotamiento que las
modificaciones al articulado de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en junio de 2008, han sido asumidas genricamente y provocado el
inicio de toda una movilizacin legislativa y funcional para darle vigencia.
La reforma es de tal envergadura que resultaba necesario elaborar un anlisis costobeneficio en los mbitos estatal y federal para derivar en una primera aproximacin
sobre los impactos fiscales y su contraparte de beneficio social.
Considerando un periodo de ocho aos para su aplicacin general, que vence en 2016,
se estim que entre 2012 y 2016 la implementacin puede tener un costo que va de
los 5.7 mmdp, en un escenario bsico, ascender a 64.9 mmdp en uno intermedio, y
llegar hasta 194.9 mmdp en el ptimo, recursos que fundamentalmente se encuentran
relacionados con la contratacin de personal y su capacitacin, as como con la adecuacin
y construccin de infraestructura.
Para valorar la factibilidad de dichas inversiones se analiz el presupuesto histrico de
las instituciones asociadas al sector (periodo 1997-2011), identificndose que han
sido privilegiadas con recursos ascendentes que promedian crecimientos anuales de
13 por ciento.
Esto significa que, de mantenerse los criterios de asignacin de los ltimos cinco aos,
las partidas adicionales que se asignarn a las instituciones (entre 18 y 22 mmdp
anuales) seran suficientes para sufragar los costos de implementacin de los
escenarios bsico e intermedio, an sin alterar las dotaciones actuales de los operadores.
No obstante, se advirti que tras cuatro aos de la vigencia del decreto constitucional
no se le ha otorgado a este el nivel de prioridad que amerita. En las entidades federativas
13
SECRETARA TCNICA
Sumario
el presupuesto para la imp
lementacin representa apenas 0.6% del total de sus partidas y los fondos federales constituyen 0.9% de las asignaciones nacionales cuando
las destinadas en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica ascienden (snsp)
a 16.3 por ciento.
A pesar de que en reciente el proceso de implementacin de la reforma y la escasa informacin de contraste disponible, fue posible monetizar beneficios de tres
indicadores creados ex profeso relativos a reducciones en el tiempo de atencin en el
Ministerio Pblico, en el tiempo del proceso penal y en el nmero de internos en los
centros de reinsercin social, que provocaran un ahorro de 122.4 mmdp en el periodo
2012-2016.
Al calcular la relacin costo beneficio y el valor presente neto se obtuvieron beneficios
netos descontados y proporciones positivas en los escenarios bsico e intermedio que
permiten concluir la conveniencia de la implementacin.
En el escenario ptimo la relacin de costo fue inferior a la unidad, lo que, bajo una
ptica estrictamente financiera hara inviable la implementacin, ya que los costos
seran superiores a los beneficios. Sin embargo, hay una serie de ventajas sociales adicionales que hacen ponderar dicho resultado en su justa dimensin.
Para contar con mayores elementos de criterio, se desarrollaron 18 indicadores de
beneficio adicionales en trminos cualitativos que, en su mayora, resultaron favorables
respecto a los datos obtenidos en las entidades en donde todava es vigente el sistema
mixto.
Por ejemplo, en las entidades federativas que han implementado la reforma, se
advierte una percepcin positiva del cumplimiento de los principios constitucionales
que rigen el proceso penal acusatorio (publicidad, concentracin, continuidad,
inmediacin y contradiccin).
En los estados con sistema mixto la mayora de los procesos penales se concluyen
trascurridas entre cinco y nueve audiencias, mientras que en las entidades con sistema
acusatorio, la mayor parte de los juicios orales se desahogan en cinco sesiones o
menos, lo cual representa una mejora en relacin con el principio de continuidad.
14
Sumario
En las entidades con sistema mixto, casi la totalidad de los operadores y los usuarios
coincidieron con que el juez nunca est presente en las audiencias, mientras que en
las entidades con sistema acusatorio los jueces se encuentran presentes en todas las
audiencias que se desahogan en sus juzgados, lo que materializa el cumplimiento del
principio de inmediacin.
Asimismo, existe una percepcin mucho ms favorable en las entidades con sistema
acusatorio sobre el cumplimiento de los principios constitucionales de justicia (prontitud,
gratuidad, expeditez, imparcialidad y cumplimiento de los plazos procesales), en
comparacin con las entidades con sistema mixto.
En cuanto a la prontitud, ocho de cada diez operadores y usuarios del sistema
acusatorio piensan que la justicia es pronta, mientras que slo uno de cada diez del
sistema mixto comparte esta opinin.
En el sistema acusatorio el principio de gratuidad es menos vulnerado, de acuerdo con
operadores y usuarios se han reducido las prcticas de corrupcin, adems de que se
han eliminado los cobros por el acceso a las actuaciones judiciales, las constancias y
los registros.
Siete de cada diez operadores y usuarios del sistema acusatorio piensan que la justicia
est libre de trabas, mientras que slo dos de cada diez del sistema mixto comparte
esta opinin, lo que ilustra el cumplimiento del principio de expeditez.
Nueve de cada diez actores que concurren en entidades con sistema penal acusatorio
consideraron que la justicia se imparte con imparcialidad, mientras que slo cinco de
cada diez actores del sistema mixto coincidieron en ello.
En cuanto a los derechos de las vctimas e inculpados, se encontr que en las entidades con sistema mixto se percibe por el 69% de sus operadores que los derechos
del inculpado son respetados, mientras que en el sistema acusatorio el 91% opina lo
mismo.
Los estados con sistema penal acusatorio han mejorado significativamente el apoyo
15
SECRETARA TCNICA
Sumario
que se otorga a vctimas y testigos, pues 80% de los actores considera que existen
garantas para otorgarles atencin y proteccin adecuada, mientras que en las
entidades con sistema mixto, 56% comparten esta opinin.
Por lo que toca a la capacidad de respuesta del sistema de justicia penal y desempeo
institucional, la implementacin de la reforma impactar positivamente en el
desahogo de los centros de reinsercin social, con una reduccin del 7.8% del nmero
de internos en las crceles estatales durante el periodo 2012-2016.
Los procesos penales instruidos bajo el sistema acusatorio podran derivar en una
reduccin de 391 das del proceso penal.
Ello se confirma cuando 80% de los operadores en entidades con sistema acusatorio
considera que el tiempo que dura el proceso penal es razonable, mientras que apenas
26% de quienes concurren en el sistema mixto lo creen as.
La valoracin de la calidad de la defensa pblica es ms favorable en el sistema
acusatorio que en el mixto, obteniendo una calificacin de 67.0 y 42.9 sobre 100
puntos posibles, respectivamente.
Los mecanismos alternativos de solucin de conflictos han contribuido a reducir la
carga de trabajo de ministerios pblicos integradores, as como de juzgados penales.
Los procedimientos de solucin de controversias, alternos a juicio, tienen entre 70 y
95% de xito.
Cabe sealar que los resultados de este trabajo son fruto de una exhaustiva
recopilacin de informacin cuantitativa y cualitativa, en escenarios heterogneos y
complejos, dadas las particularidades de organizacin y de estructura de cada entidad
federativa, aunado a que existen diferentes niveles de implementacin, incluso en las
dependencias federales.
Con la instrumentacin de distintos enfoques de anlisis y herramientas metodolgicas,
se realiz trabajo de campo, se formularon una serie de estimaciones y se obtuvieron
resultados desagregados que se presentan en el informe principal.
16
Sumario
Finalmente, cabe sealar que esta primera aproximacin a los costos y beneficios del
nuevo sistema penal acusatorio debe servir de referencia para seguir realizando
estudios, investigaciones y anlisis semejantes que permitan monitorear la evolucin
del cumplimiento de las etapas de la reforma y valorar si los beneficios economicos y
sociales que se vayan obteniendo corresponden a los recursos invertidos, conforme a las
previsiones realizadas para fortalecer el Estado de derecho, la seguridad y la justicia.
17
SECRETARA TCNICA
18
Introduccin
Introduccin
La reforma al sistema de seguridad pblica y justicia penal, resultado de modificaciones
a diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
publicadas en junio de 2008, conlleva una profunda transformacin en el andamiaje
legal e institucional que soporta la actuacin de los operadores que intervienen en la
ejecucin de acciones en las diversas materias involucradas.
La propia reforma constitucional estableci periodos de transicin para instrumentar
los ajustes legales y administrativos pertinentes, en particular siendo de ocho aos por
lo que toca al sistema penal acusatorio y oral, tarea compleja, de largo aliento y en la
que han de intervenir mltiples actores y factores que condicionarn la viabilidad de
los cambios propuestos.
A partir de experiencias observadas en pases con transiciones similares, se ha logrado
identificar que la clave del xito se encuentra en realizar puntuales ejercicios de
planeacin de escenarios utilizando enfoques y mtodos slidos. Esto significa que, para
reducir el margen de error, se deben prever con antelacin las actividades a desarrollar
tanto en sus elementos de articulacin o ejecucin como en sus efectos directos e indirectos.
De esta forma, tiene que ser constante la elaboracin de estudios y anlisis, as como
las discusiones y formulacin de documentos de trabajo, pues esto permitir construir
hiptesis slidas e identificar y calibrar procedimientos y el grado de intervencin de
actores y otros componentes, incluidos costos de operacin, toda vez que acometer
transformaciones de hondo calado sin rigor metodolgico y sobre la marcha, pondra
en peligro la consecucin de los objetivos y la prdida o el mal uso de recursos
humanos, financieros o materiales destinados al efecto.
En este orden de ideas, el anlisis del costo-beneficio del nuevo sistema de justicia
penal deber ser instrumento que contribuya a fortalecer el consenso favorable a la
reforma, ya que de no disponerse de ejercicios de esta naturaleza se correra riesgo
de retraso en su implementacin y de que no se hagan las previsiones presupuestales
oportunas y necesarias para sostenerla y obtener resultados positivos en las etapas
correspondientes.
19
SECRETARA TCNICA
20
Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo-beneficio

Por lo anterior, una vez determinados los criterios bsicos respecto a la metodologa
general y el marco conceptual y analtico, a continuacin se presentan resultados, enfoques,
metodologa y actividades que el equipo multidisciplinario integrado ex profeso, ha
desarrollado para fundamentar el presente estudio de aproximacin al costo-beneficio
de la reforma estructural del procedimiento penal mexicano.
I. Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo-beneficio
La realizacin del anlisis costo-beneficio de la implementacin de la reforma al sistema
de justicia penal en los mbitos estatal y federal debe enmarcarse en un contexto
amplio que est condicionado por mltiples factores.
En primer lugar, ha de tenerse presente que no fue fortuita la decisin de los distintos
actores que impulsaron las modificaciones al texto constitucional. El vigoroso impulso
de grupos de ciudadanos y acadmicos, la voluntad poltica de autoridades del poder
ejecutivo y judicial y el trabajo responsable del legislativo, hicieron posible iniciar con
el cambio del sistema de justicia penal en el pas, a partir de la reforma al artculo 20
de la Carta Magna, que seala: El proceso penal ser acusatorio y oral.
Luego, toca identificar que las razones de ese consenso no se encuentran slo en la
expectativa de mejorar la imparticin de justicia, sino en impeler un profundo reajuste
estructural de todo el aparato de procuracin y administracin de justicia penal, pues
como haba venido funcionando hasta antes de 2008, en gran medida era factor que
directa e indirectamente contribua a llevar al pas a niveles de inseguridad, violencia,
victimizacin e impunidad nunca antes vistos debido a las deficiencias en su cometido
de aportar a la prevencin general y especial de conductas ilcitas.
Si bien es cierto que la reforma del artculo 20 constitucional citada se inscribe en
la lnea de renovacin iniciada en 1994, mediante la creacin en el artculo 21 del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (snsp),1 con una serie de instancias, polticas
e instrumentos de coordinacin que han permitido construir una serie de programas
Primero, la Ley General que Establece la Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica de 1995 y ahora la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica de 2009, que
abrog a aqulla, regulan la coordinacin de los tres rdenes de gobierno para fortalecer la capacidad de
respuesta y la concurrencia en las materias policiales y de procuracin de justicia.
21
SECRETARA TCNICA
Sntesis de la metodologa
orientados a abatir el rezago en cuestiones de profesionalizacin, equipamiento, tecnologa e infraestructura fsica principalmente, mediante fuertes inversiones de miles
de millones de pesos que no se pueden soslayar, tambin lo es que estos esquemas
se han orientado a apoyar la operacin del modelo tradicional y, por lo mismo, no han
arrojado los resultados positivos que se esperaban en la contencin de la violencia y
la criminalidad, pues sin duda estaba pendiente transformar de fondo el sistema penal,
como se hizo a partir de 2008, con la incorporacin del adversarial en lugar del
inquisitorio o mixto.
Con esos antecedentes se puede comprender mejor que la estimacin de costos para
implementar el nuevo sistema enfrenta un escenario complejo por diferentes motivos,
como el hecho de que el universo de anlisis no es esttico. Esto es, que los hbitos y
comportamientos de las instituciones obedecen a una inercia propia del viejo modelo
pero tambin pretenden responder a las nuevas dinmicas del acusatorio y oral que
se viene instrumentando de manera no uniforme en la federacin y los estados de la
Repblica.
Otro ejemplo de esa complejidad radica en la concurrencia de miles de operadores y
usuarios, que observan niveles de implementacin diferenciados y tienen frente a s el
reto de consumar ajustes para entrar en una etapa indita que involucra hasta elementos
de carcter cultural.
II. Sntesis de la metodologa
Costo
La cantidad de actores y variables que estn interviniendo en esta importante transformacin es de tal magnitud que requiri utilizar diversos instrumentos metodolgicos
que ayudaran a aproximar una serie de lneas conclusivas.
Como premisa inicial se consider que no hay recetas nicas para implementar el
nuevo sistema, por lo que tampoco hay resultados unvocos sobre cules sern los
montos, beneficios y tiempos ideales para asegurar una transicin exitosa. Es decir, el
presente estudio permite contar con cifras y datos aproximados que han de contribuir
a la toma de decisiones.
22
Luego, para definir instrumentos metodolgicos que ayudaran a la generacin de
dinmicas de trabajo, fue necesario hacer una revisin de experiencias similares en
otros pases, con caractersticas anlogas a la mexicana, a fin de identificar resultados y
conclusiones que sirvieran como punto de referencia para este ejercicio.
Asimismo, se consultaron y analizaron bases conceptuales y metodolgicas del
enfoque costo-beneficio, la visin que tiene la autoridad fiscal mexicana para estos
estudios, las dinmicas que han promovido organismos internacionales como el Banco
Mundial (bm), la Unin Europea (ue) o el Banco Interamericano de Desarrollo (bid),
as como algunos autores para estimar diversos costos asociados a la justicia y a la
seguridad como el impacto econmico de las sanciones penales, de la comisin de
ciertos delitos y de programas de control de la delincuencia, entre otros.
As, se estudiaron experiencias documentadas de procesos similares como los casos de
Per, Colombia, Honduras y Chile, que enfrentaron retos parecidos durante la primera
dcada del tercer milenio.
En este sentido, se concluy que el primer desafo para elaborar la presente investigacin
se encontrara en la heterogeneidad de la informacin de orden econmico a colectar,
tanto por la diferencia en el manejo de datos que caracteriza a las entidades federativas
y sus instituciones, como por los grados diferenciados de aplicacin del nuevo sistema.
Entonces, para realizar los clculos se resolvi utilizar varios enfoques que con anlisis
complementarios permitieran construir slidas aproximaciones al costo de la reforma.
Por tanto, se articularon bases de clculo considerando diferentes perspectivas
complementarias para: obtener informacin histrica del sector y proyectar
tendencias (base de gasto real); solicitar informacin sobre requerimientos que cada
institucin consideraba seran indispensables para la implementacin (base de gasto
por requerimientos); integrar una base de clculo propia, a partir de tres escenarios,
sobre las principales necesidades de las instituciones (base de gasto por necesidades);
e identificar recursos que se han aplicado en aquellas entidades que ya iniciaron su
proceso o que ya operan el sistema (base de costo real de la implementacin).
23
SECRETARA TCNICA
1) Base de gasto real
3) Base de Gasto por Necesidades.
2) Base de gasto por requerimientos
"
4) Base de Costo Real de la Implementacin. "
Una vez que se recabaron y analizaron innumerables presupuestos, cuentas pblicas,

programas operativos e informes de gobierno locales y federales de varios aos, fue
posible integrar informacin homognea y consistente respecto a las bases de gasto
real (del sector seguridad y justicia y del gasto en la implementacin), as como la
relativa a las necesidades a partir de tres grandes escenarios que se describirn en el
captulo correspondiente y, con un mayor grado de detalle incluyendo informacin por
operador, en anexo relativo del presente estudio.
Beneficio.
Para el desarrollo de este captulo fue necesario revisar la legislacin vigente en la
materia para las distintas entidades federativas y del orden federal, el catlogo de
manuales e instrumentos que se han preparado tanto en la Secretara Tcnica (Setec),
como en algunas entidades para delimitar la reforma, as como bibliografa y trabajos
realizados con anterioridad para obtener referencias sobre percepcin y los beneficios
de la reforma.
!
24
Asimismo, se mapearon las etapas del proceso penal en ambos sistemas, lo que facilit
identificar actividades y personas involucradas. Se concluy que era importante
utilizar dos mtodos cualitativos para la obtencin de informacin que, a la postre,
seran complementarios. En primer lugar, se elabor un cuestionario de aplicacin general
para que fuera llenado por operadores en las entidades federativas y, en seguida, se
realizaron entrevistas a profundidad con operadores y usuarios del sistema de justicia
penal en tres estados, elegidos por representar tres niveles diferentes de implementacin
de la reforma, que fueron Chihuahua, Morelos y Puebla.
Cada cuestionario se elabor en un formato de 74 preguntas que fueron contestadas
por un total de 183 operadores de 24 entidades federativas, entre el 15 de octubre
y el 15 de diciembre de 2011. Las respuestas se procesaron en base de datos spss
en plantilla construida al efecto, procedimiento que hizo posible contextualizar las
valoraciones de beneficio y elaborar un reporte grfico muy preciso y contundente que
se anexa a este documento.
En el caso de las entrevistas a profundidad se consultaron a 99 operadores y usuarios
del sistema de justicia penal, entre el 7 y el 24 de noviembre de 2011, utilizndose 22
instrumentos de aplicacin. Incluso, previa autorizacin de las personas, se grabaron las
opiniones y respuestas que se vertieron en formatos para facilitar su procesamiento.
Luego de esos dos ejercicios, que adems significaron la visita a 17 instalaciones,
incluidos tres centros de readaptacin social, el equipo consultor cont con
la sensibilidad suficiente para interpretar la informacin y obtener conclusiones sobre
cules se consideran las ventajas y desventajas del nuevo sistema, as como algunas
claves que deben tomarse en cuenta para acelerar el proceso de implementacin o
incrementar la probabilidad de xito de la reforma. Al final, los resultados se integraron
en 21 indicadores de beneficio que fueron clasificados en cuatro categoras de fcil
comprensin y, en lo procedente, estimaciones sobre los beneficios monetarios que
podra significar la reforma.
25
SECRETARA TCNICA
Beneficios de la implementacin de la reforma al sistema de justicia penal
Indicadores
Principios constitucionales que rigen
el proceso penal acusatorio: publicidad,
concentracin, continuidad, inmediacin y contradiccin
Principios constitucionales sobre la
justicia: prontitud, gratuidad, expeditez, imparcialidad y cumplimiento
de los plazos procesales.
Derechos de las vctimas e inculpados: derechos del inculpado, presuncin de inocencia y derechos de las
vctimas.
I.
Indicador del principio de contradiccin
II.
Indicador del principio de publicidad
III.
Indicador de los principios de concentracin y continuidad
IV.
Indicador del principio de inmediacin
V.
Indicador del principio de prontitud
VI.
Indicador del principio de gratuidad
VII.
Indicador del principio de expeditez
VIII.
Indicador del principio de imparcialidad
IX.
Indicador de cumplimiento de los plazos procesales
X.
Indicador de los derechos del inculpado
XII.
Indicador de presuncin de inocencia
XIII.
XIV.
XV.
Capacidad de respuesta del sistema

de justicia penal y desempeo institucional
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
Indicador de mecanismos alternativos de solucin

de controversias
XXII.
Indicador de percepcin del sistema de justicia penal

acusatorio
Indicadores monetizados
26
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones y recomendaciones.
Por ltimo, como una constante a lo largo del anlisis, se fueron derivando conclusiones
y, de forma simultnea, a partir de la experiencia en entidades con procesos ms
avanzados de implementacin, se perfilaron en una seccin final recomendaciones
que podran agilizar la toma de decisiones, la obtencin de buenos resultados y la
reduccin o transferencia de inversiones.
27
SECRETARA TCNICA
Perspectiva de costos
1. Perspectiva de costos
I. Los desafos en curso
Con el propsito de ampliar las reflexiones anteriores, a continuacin se presentan
algunos referentes fcticos que ayudarn a comprender los retos que implican la
adopcin del nuevo modelo de justicia penal.
En 1994 se reform el artculo 21 de la Constitucin de la Repblica, dando pauta a
la creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (snsp) y a la conceptualizacin
del trmino que involucra a las instancias policiales, de procuracin y administracin
de justicia y de readaptacin social de los tres rdenes de gobierno. Adems, se modific
la organizacin del poder judicial federal con el propsito de establecer mejores y ms
transparentes mecanismos de trabajo, p.e.j. con la creacin del Consejo de la Judicatura
Federal.
Lo anterior dio lugar a transformaciones en los esquemas de actuacin y de orden
programtico, establecindose la consigna de realizar diagnsticos y planteamientos
de gestin ordenados y lgicos en diversos conceptos, como los que se sealan en el
cuadro siguiente.
28
Ejes estratgicos
Retos
Desarrollar perfiles de ingreso y terminales para policas, custodios,

ministerios pblicos, policas ministeriales, peritos, jueces, personal tcnico
y administrativo, entre otros.
Desarrollar esquemas de organizacin, permanencia y promocin del
Profesionalizacin
personal.
Disear e implementar mecanismos de ingreso, control de confianza y
certificacin.
Elaborar contenidos y materiales de capacitacin, formar instructores y
disear esquemas de validacin.
Identificar las caractersticas del equipo disponible y necesidades en materias
tan amplias y diversas como armamento, vehculos, equipo de proteccin,
Equipamiento
mobiliario, comunicacin, servicios periciales, entre otros.
Elaborar y estandarizar normas tcnicas, as como establecer escenarios de
cobertura.
Generar normas mnimas de informacin sobre seguridad pblica para
dimensionar a las instituciones y supervisar su gestin, identificar la
problemtica delictiva y visualizar los requerimientos futuros.
Establecer protocolos para la integracin, procesamiento e intercambio de
Informacin
datos.
Generar bases de informacin para el anlisis delictivo y desarrollar
inteligencia criminal.
Desarrollar bases tecnolgicas para el intercambio de informacin.
Realizar inventarios sobre equipo en materias diversas como servicios
periciales, informtica, anlisis criminal, comunicaciones, sistemas de
Tecnologa
identificacin, ingeniera, entre otras.
Establecer estndares y plataformas de comunicacin segura.
Identificar los inmuebles, condiciones y necesidades de las instituciones.
Desarrollar normas tcnicas de construccin, expedientes tipo, as como
Infraestructura
supervisar la construccin y adecuacin de las obras en curso.
Elaborar manuales y difundir buenas prcticas de administracin para evitar
la improvisacin y forzar el uso de criterios de trabajo, metodolgicamente
Planeacin
y
ordenados, incluyendo prcticas valorativas de la gestin, de los funcionarios
evaluacin
pblicos, las dependencias y los programas mediante el uso de instrumentos
estadsticos, muestrales y de percepcin.
Establecer criterios de trabajo colaborativo con la sociedad, abriendo las
puertas y archivos de la gestin pblica, pero teniendo la precaucin de
Participacin de
mantener el sigilo de los expedientes protegidos por la ley.
la ciudadana
29
SECRETARA TCNICA
Ejes estratgicos
Retos
Incorporar como mstica de trabajo y filosofa de administracin la prevencin

social del delito.
Prevencin
Elaborar diagnsticos precisos y materializar la aplicacin de polticas de
prevencin.
Modificar la forma de trabajar en las instituciones procurando introducir
Tr a n s p a r e n c i a
criterios de documentacin y rendicin de cuentas.
y rendicin de Normar las caractersticas y el tipo de informacin sujeta a ser transparentada
cuentas
y supervisar su correcta alimentacin y peridica publicacin.
Nota: Los ejes estratgicos y los retos no se describen literalmente. Unos y otros han sido acordados y
formalizados en mltiples sesiones del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y en los programas nacionales de
1995 a la fecha. El propsito del cuadro es destacar la amplitud y complejidad de los mbitos en los que era
necesario desplegar una accin contundente del Estado.
Para cumplir con esos objetivos se identific la necesidad de incrementar el

financiamiento de las instituciones, as como la plantilla de servidores pblicos
responsables para ampliar la cobertura y capacidad de respuesta y atender las nuevas
demandas de seguridad y justicia que se venan presentando.
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal orientaban regularmente a sus instituciones,
para resolver los rezagos y acometer los nuevos retos.
Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica
Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica
1996-2012
pesos)
1996-2012(millones
(millones dedepesos)
20,000.0
17,311.6
13,827.6
15,000.0
11,054.7 11,054.7
9,589.4
10,000.0
4,715.0
5,000.0
26.0
1,225.0
1,995.3
5,213.9
5,786.4
5,000.0 5,000.0 5,000.0

3,210.0 2,733.0 3,500.0
0.0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
30
Estos recursos originalmente se fondearon con financiamiento centralizado y a partir
de 1999, con la creacin del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (fasp)
del Presupuesto de Egresos de la Federacin (pef)2. El consenso de fortalecer a las
instituciones del sector ha sido tal que en la actualidad se han incrementado los recursos
del pef, con reglas y caractersticas de aplicacin diversas, que intentan complementar
las inversiones locales.
En 2008, se cre el Subsidio en Materia de Seguridad Pblica para los Municipios
y demarcaciones territoriales del Distrito Federal (subsemun), en 2010 se exhort a
que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (fortamun) se
destinara a seguridad pblica, en 2011 se adicion el subsidio a las entidades
federativas para el Fortalecimiento de sus Instituciones de Seguridad Pblica en
materia de Mando Policial (spa) y, en 2012, se aadi el subsidio denominado de
Apoyo a Programas de Seguridad Pblica (proasp).
Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica 1996-2012 clasificados

por fondo o subsidio (millones de pesos)
Ao
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
FASP
26.0
1,225.0
1,995.3
4,715.0
5,213.9
5,786.4
3,210.0
2,733.0
3,500.0
5,000.0
5,000.0
5,000.0
6,000.0
6,916.8
6,916.8
7,124.3
7,373.7
3,589.4
4,137.9
4,137.9
4,303.3
4,453.9
20%
20%
20%
2,400.0
2,484.0
SUBSEMUN
3
FORTAMUN
SPA
PROASP
3,000.0
Total
26.0
1,225.0
1,995.3
4,715.0
5,213.9
5,786.4
3,210.0
2,733.0
3,500.0
5,000.0
5,000.0
5,000.0
9,589.4
11,054.7
11,054.7
13,827.6
17,311.6
Fuente: Presupuestos de Egresos de la Federacin de 2008 a 2012, DOF. Quinto Informe de Gobierno, Presidencia
de la Repblica 2011.
Estos recursos eran complementados con aportaciones estatales hasta por un 30 por ciento.
Articulo 9, fraccin VII del PEF 2010, 2011 y artculo 10 del PEF 2012. Para efectos del prrafo
anterior, se promover que por lo menos el 20% de los recursos previstos en el fondo de aportaciones
para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del distrito federal, se destine
a la atencin de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica.
2
3
31
SECRETARA TCNICA
Por otra parte, como respuesta incipiente a la demanda social, se incrementaron las estructuras burocrticas, sobre todo municipales, lo que hizo ms complejo el escenario.
Evolucin del personal operativo
Evolucin
del personal operativo nacional
Evolucin del personal operativo nacional 1998-2011
Evolucin
del personal operativo nacional 1998-2011
1998-2011
Evoluacin del personal operativo 1998-2011

Evoluacin
del personal operativo 1998-2011
1998-2011
600,000
Evoluacin del personal operativo 1998-2011

517,546
Evoluacin
del personal
operativo 1998-2011
514,775
514,437
517,546
514,437
600,000
600,000
500,000
600,000 500,000
514,437
514,437
395,807
395,807
500,000
400,000
500,000 400,000
296,931
400,000
517,546
517,546
514,775
250,000
300,000
50%
300,000 250,000
50% 197%
200,000
250,000
197%
200,000
250,000
197%
200,000
150,000
197%
200,000 150,000
150,000
100,000
100,000
97%
150,000 100,000
50,000
97%
23%
97%
50,000
50,000
97% 97%
100,000
0
0
0
97%
50,000
97%
514,775
395,807
395,807
296,931
296,931
300,000
400,000 300,000
300,000
296,931
200,000
300,000 200,000
200,000
100,000
100,000
200,000 100,000
0
100,000

50%
1998
300,000
50%
300,000
514,775
1998
2005
2011
23%
13%
97%
23%
2005
1998
2011
2005
13%
2011
23%
2005
2011
13%
13%
0
1998
1998
2005
2005 2009
1998
0
1998
2005
2005
2009
2010 2010
2009
2009
2011
2011
2010
2010
2011
2011
Evolucin del personal operativo local 1998-2011

Evolucin
del personal operativo local
Evolucin del personal operativo federal 1998-2011

Evolucin
del personal operativo federal
679% Evolucin del personal operativo federal 1998-2011
1998-2011
Evolucin del personal operativo federal 1998-2011

1998-2011
del personal operativo local 1998-2011
26% Evolucin
250,000
200,000
250,000
197%

26%
200,000
197%
200,000
197%
250,000
100,000
26%
150,000
-3%
22%
91%
50,000
200,000 150,000
197%
65%
26%
250,000
150,000
100,000
150,000 100,0000
50,000
100,000 50,000
0
0
50,000
0
91%
91%
65%
91%
65%
22%
65%
22%
-3%
22%
-3%
1998
2005
1998
2011
-3%2005
1998
2011
2005
2011
50,000
45,000
50,000
40,000
45,000
35,000
40,000
30,000
50,000
25,000
35,000
45,000
20,000
30,000
40,000
15,000
1998
25,000
35,000
10,000
20,000
30,000
5,000
2005
15,000
25,000
0
10,000
2011
20,000
5,000
15,000
0
10,000
5,000
0
679%
1998
679%del personal operativo federal 1998-2011

Evolucin
50,000
2005
1998
1998
45,000
679%
2011
2005
40,000
1998
2005
35,000
2011
30,000
2005
2011
30%
312%
25,000 127%
579%
2011
20,000
30%
15,000 M. Pblico
P. Federal
Perito
P.
Custodio/per. 312%
127%
312%
Investigacin
tcnico 30%
10,000
579%
127%
579%
5,000
30%
312%
127%
0
P. Federal
M. Pblico
Perito
P.
Custodio/per.
579%
P. Federal
M. Pblico Investigacin
Perito
P.
Custodio/per.
tcnico
Investigacin
tcnico
Custodio/per.
P. Federal
M. Pblico
Perito
P.
Investigacin
tcnico
El estado de fuerza nacional pas de casi 297 000 funcionarios municipales, estatales
y federales de seguridad pblica, procuracin de justicia y custodia penitenciaria en
1998 a casi 515 000 en 2011, lo que significa un incremento del 73.4 por ciento.
Y esta cifra se super notablemente en el orden municipal que casi triplic su plantilla,
as como en el federal que casi cuadruplica la cifra inicial.
32
1998
Personal operativo de las instituciones de seguridad pblica, procuracin de justicia
y custodia penitenciaria de los rdenes municipal, estatal y federal 1998-2011
Orden
Local
Ao
Polica preventiva
Polica preventiva
municipal
Ministerio pblico
Perito
2009
2010
208,943
206,483
202,274
2011
Variacin 2011/1998
26.0%
55,955
139,348
169,500
166,247
166,147
196.9%
8,722
15,214
13,642
13,864
16,665
91.1%
3,755
4,924
5,722
5,701
6,186
64.7%
24,033
25,662
26,209
26,302
29,243
21.7%
Custodio y personal
tcnico
30,600
29,271
35,987
35,797
29,723
-2.9%
283,569
364,728
460,003
454,394
450,238
58.8%
Polica federal
6,100
17,299
39,353
46,949
47,506
678.8%
Ministerio pblico
1,632
2,679
3,299
3,706
3,706
127.1%
Perito
254
1,392
1,425
1,725
1,725
579.1%
Polica de
investigacin
3,741
7,676
4,974
4,902
4,857
29.8%
Custodio y personal
tcnico
1,635
1,893
5,383
5,870
6,743
312.4%
13,362
30,939
54,434
63,152
64,537
383.0%
166,604
167,608
248,296
253,432
249,780
49.9%
Polica preventiva
municipal
55,955
139,348
169,500
166,247
166,147
196.9%
Ministerio Pblico
10,354
17,893
16,941
17,570
20,371
96.7%
Subtotal
Total
2005
150,309
Polica ministerial
Subtotal
Federal
1998
160,504
Polica preventiva
Perito
4,009
6,316
7,147
7,426
7,911
97.3%
Polica ministerial
27,774
33,338
31,183
31,204
34,100
22.8%
Custodio y personal
tcnico
32,235
31,164
41,370
41,667
36,466
13.1%
296,931
395,667
514,437
517,546
514,775
73.4%
Total
Fuente: Estado de Fuerza Nacional 1998 y 2005. Direccin General del Sistema Nacional de Informacin sobre
Seguridad Pblica (sesnsp). Reporte de elementos en activo 2010. Direccin General del Sistema Nacional de
Informacin sobre Seguridad Pblica ssp. Estadstica del Estado de Fuerza para establecer el porcentaje de policas
municipales 2011, sesnsp. Quinto Informe de Gobierno, Anexo Estadstico, Presidencia de la Repblica, 2011.
Informacin proporcionada directamente por las entidades federativas en los pliegos de requerimientos de
informacin.
Sin embargo, los esfuerzos en esas dos vertientes no han generado los resultados esperados, no slo por tratarse de una materia compleja que no acepta frmulas
aritmticas simplistas en las que ms dinero o ms recursos humanos representarn
33
SECRETARA TCNICA
mecnicamente mejores resultados, sino porque intervienen mltiples factores
orgnicos, personales, tcnicos y de procedimiento.
Por ejemplo, se ha identificado que no siempre se requiere ms personas en una
institucin o corporacin sino que las existentes cumplan debidamente con controles
de confianza, reciban capacitacin y actualizacin profesional oportunas y estn bien
pagadas, factores que deben conjugarse para que los servidores pblicos cuenten con
los perfiles adecuados para cumplir con los resultados que se esperan de su gestin.
Es decir, si al personal se le otorga equipo, tecnologa e infraestructura oportunos pero
tienen que actuar con base en legislaciones, reglamentos y normatividad que pueden
ser obsoletos ante los nuevos desafos de la seguridad y la justicia, no aportan para
generar mejores prcticas, no distribuyen racionalmente las cargas de trabajo, no son
transparentes y propician corrupcin, tampoco se contar con las condiciones bsicas
para aspirar a una gestin eficaz.
Adems, se debe considerar que para contar con buenos funcionarios se requiere de
espacios en donde se generen conocimientos y desarrollen habilidades especficas que
estn en constante recreacin. No obstante, hasta hace pocos aos no se dispona
de esquemas de organizacin jerrquica estandarizados en todo el pas, contenidos
temticos y acadmicos de acuerdo a las funciones, niveles escalafonarios y de
responsabilidades fundamentados y debidamente validados e, inclusive, ni siquiera se
contaba con un equipo de instructores o profesores calificados que pudieran impartir
conocimientos en materias especficas de desarrollo policial.3
As, mltiples ejemplos como los mencionados se podran enumerar en cada uno de los
ejes estratgicos que se describieron en cuadro anterior. Empero, lo importante es destacar
que plantear un escenario del costo de la reforma penal solamente sobre una base lineal
de incremento presupuestal sin considerar mecanismos de distribucin racional de las
inversiones o rutas para enfrentar desafos como los antes descritos, correra el riesgo de
ser incompleto y replicar insuficiencias o no valorar las experiencias que revelan las polticas
presupuestales y de plantilla de personal que se han seguido desde la creacin del snsp.
La lgsnsp dispuso un esquema de organizacin ms detallado, as como la obligacin de contar con un
plan maestro de profesionalizacin para el desarrollo policial y ministerial.
3
34
As, sera muy peligroso apostar simplemente a mayores presupuestos sin bases de
planeacin integral slidas, pues Mxico atraviesa el escenario delictivo ms intrincado
de la historia, como se observa en las grficas del nmero de delitos registrados en las
averiguaciones previas tanto del fuero comn como federal, as como en algunos delitos
de mayor impacto para la sociedad, como son el homicidio doloso o los secuestros.
Delitos del fuero federal
Delitos
fuero federal
Delitos del
fuerodel
federal
160,000
2011
2011 2010
2010 2009
2011
2011
2009 2008
2009
2007 2006
2009
2010
2010
2008 2007
2007
2005 2004
2007
2008
2006 2005
2008
2004 2003
2006
2003 2002
2005
2006
2005
2002 2001
2004
2001 2000
2003
2004
2003
2001
2000 1999
2002
2002
2000
2001
1999
1997
1998
1999 1998
2000
1999
2011
2011 2010
2010 2009
2011
2009
2011 2008
2009
2007
2009 2006
2010
2008
2010 2007
2006
2008 2005 2008
2005 2004 2007

2007
2004 2003 2006

2006
2003 2002 2005

2005
2003
2003
2002 2001
2004
2004
2002
2002
2001 2000
2000
2001
2000 1999
1997
1998
2001
1997
1998
1997
1997
1999
200
1999
1997
1998
200
1997
2011 2010
2010
2011 2009 2011
2009
2010 2008 2010
2007 2006
2008
2008
2007
2008
2009 2007 2009
2006
2006 2005
2007
2006
2005
2005
2005 2004
2004
2004 2003
2004
2003
2003
2003 2002
2002
2002 2001 2002
2001 2000
2001
2001
2000
2000 1999 2000
1999
1999 1998 1999
1998
1998
1997 1998
1997
1997
1997
1998
1997
10,000
15,00010,000
15,000
5,000
1998
2011
2011 2010
2010 2009
2011
2011
2007
2009
2008
2009 2008
2010
2010
2009
2007
2008
2007 2006
2008
2006
2005
2006 2005
2007
2006
2004
2005 2004
2004 2003
2005
2003
2003 2002
2004
2002
2002 2001
2003
2001
2001 2000
2002
20,000
20,00015,000
Secuestros
Secuestros
Secuestros
Secuestros
Secuestros
1,400
1,200
1,000
1,400 1,400
1,000
800
1,200
1,200
600
800
1,000 1,000
400
600
800 800
200
400
600 600
0
200
400 400
15,000
1,200
20,000
5,000
5,000
20,000
20,000
1,400
25,000
25,00020,000
10,000 5,000
10,000
0
120,000
120,000
160,000
140,000
100,000
100,000
140,000
120,000
80,000
80,000
120,000
100,000
60,000
60,000
100,00080,000
40,000
40,000
80,000
20,00060,000
20,000
60,000
040,000
0
40,000
0
Homicidios dolosos
25,000
140,000
160,000
140,000
2011
25,000
2001
1999
1998
2000 1999
2000
2000
1999
1999
1998
1997
1997
1997
1997
1,000,000
1998
1998
1,100,000
1,000,000
160,000
Delitos del fuero comn
2000
1,800,000
1,800,000
1,700,000
1,700,000
1,800,000
1,600,000
1,600,000
1,800,000
1,700,000
1,500,000
1,500,000
1,700,000
1,600,000
1,400,000
1,400,000
1,600,000
1,500,000
1,300,000
1,300,000
1,500,000
1,400,000
1,200,000
1,200,000
1,400,000
1,300,000
1,100,000
1,100,000
1,300,000
1,000,000
1,200,000
1,000,000
1,200,000
1,100,000
1999 1998
Delitos
del fuero
comn
Delitos
del fuero
comn
Sin duda, la estadstica delictiva es indicador que brinda informacin sobre los retos
que enfrenta el sistema de justicia penal en su conjunto, pues ha de ser referente
para orientar desde las acciones policiales de prevencin e investigacin hasta la
especializacin y el fortalecimiento de las plantillas de los operadores de mediacin,
procuracin y administracin de justicia, reinsercin social y atencin de vctimas.
35
SECRETARA TCNICA
Ao
Fuero comn
Fuero federal
Homicidios
Secuestros
1,047
1997
1,490,923
73,913
16,886
1998
1,379,151
74,866
14,216
734
1999
1,390,467
76,169
14,619
590
2000
1,367,205
81,781
13,828
558
2001
1,438,335
74,113
13,855
505
2002
1,439,481
73,803
13,148
435
2003
1,436,669
81,230
12,676
413
2004
1,424,321
81,539
11,658
323
2005
1,415,681
89,530
11,246
278
2006
1,471,101
109,629
11,806
733
2007
1,587,030
137,289
10,253
438
2008
1,627,371
136,091
13,193
907
2009
1,665,791
130,946
16,117
1,162
2010
1,705,882
132,227
20,585
1,284
2011
1,663,024
133,045
22,223
1,322
Porcentaje de delitos del
Porcentajefuero
de delitos
del fuero
comn y federal
comn
y federal
6%
94%
Fuente: sesnsp a partir de la informacin proporcionada por las

procuraduras generales de justicia de las entidades y de la pgr entre
1997 y 2011.
Finalmente, la tendencia reflejara la necesidad de fortalecer las instancias de investigacin

delictiva; sin embargo, como se aprecia en informacin precedente, las policas
ministeriales o de investigacin, tanto federales como del orden comn, aumentaron
su plantilla slo en 22% durante el periodo, cifra muy inferior a la de otras corporaciones
responsables de la prevencin, lo que de suyo ya sera una nota para reflexionar en la
certeza de las acciones de planeacin en materia de recursos humanos.
II. El presupuesto del sector
Con sustento en las anteriores reflexiones, a continuacin se mostrar informacin
que resulta de identificar las asignaciones presupuestales que los gobiernos federal
y estatales han dado a las instituciones de seguridad pblica, procuracin de justicia,
defensora pblica, administracin de justicia y readaptacin social, entendidas como
las principales instancias operadoras de la reforma penal.
36
Esta decisin obedece a que, para valorar una posible multiplicacin en las partidas
presupuestales, se debe analizar el contexto histrico en el que la tendencia ha seguido
una orientacin ascendente.
Amn de que la descripcin narrativa detallada se encuentra en anexo metodolgico
de este trabajo, se destacan a continuacin los pasos que se siguieron para integrar la
informacin relativa:
a) Obtencin de los presupuestos de egresos, cuenta pblica, programas
operativos anuales, reportes desglosados, as como por medio de solicitudes
expresas a las entidades federativas, informacin sobre montos destinados al
gasto inherente al funcionamiento de las instituciones operadoras del sistema
de justicia penal.
b) Integracin de la informacin a precios nominales, pues la expectativa de
generar una estimacin de costo para los siguientes aos tendr una lgica
cronolgica anual, y no es el propsito estimar, a valor presente, los costos de
implementacin de los aos venideros.
c) Agrupacin de la informacin presupuestal de instituciones que, por tener
carcter de rganos desconcentrados u obedecer a lgicas administrativas
diferentes, se presentaban en otros documentos.

Los recursos canalizados, en su momento a las direcciones de seguridad

pblica (luego secretaras), a los secretariados ejecutivos de los consejos
estatales de seguridad pblica, fideicomisos de policas, academias
o institutos de seguridad pblica, centros de control de confianza, entre
otros, fueron agrupados en seguridad pblica.4
Los presupuestos de los centros de atencin a vctimas, fondos de

procuracin de justicia, institutos de profesionalizacin, se integraron en
procuracin de justicia.
Para estos efectos, por seguridad pblica se entendern los rubros sealados, pues as se catalogan en
diversos documentos oficiales, no obstante que en sentido constitucional y legal el concepto es amplio
y debera abarcar prevencin, procuracin de justicia y readaptacin social.
37
SECRETARA TCNICA

Los recursos destinados a los sistemas penitenciarios y prisiones, agrupados

en las secretaras de seguridad pblica o de gobierno, fueron etiquetados
en readaptacin social.
Para la defensora pblica, se tomaron los recursos, hasta donde fue

posible, de las diferentes reas de adscripcin como las secretaras de
gobierno o las instancias desconcentradas del ejecutivo, entre otras.
Los recursos asignados a los poderes judiciales de las entidades federativas

y del Distrito Federal, se concentraron en administracin de justicia, con
la caracterstica de que este poder tiene tambin responsabilidad de
atender otras materias como la civil, mercantil o familiar, pero sus partidas
no diferencian estas funciones por lo cual se incorporaron sus presupuestos
totales.
Cabe sealar que para esta base de informacin slo fueron considerados los recursos
autorizados en los presupuestos de egresos de las entidades, por lo que las partidas
federales quedaron fuera, as como los recursos que los municipios canalizan a las
dependencias vinculadas con seguridad pblica.
Este ejercicio signific una tarea muy intensa y compleja, tal vez no apreciable en la
lectura de los cuadros relativos, toda vez que los criterios de transparencia y disposicin
de informacin de las entidades federativas son diferentes y en algunos casos, apenas
incipientes, lo cual complic el procedimiento para recolectar los datos correspondientes.
Adems, la informacin a veces mostr variaciones importantes entre un ejercicio fiscal
y otro, con datos que llegaron a modificar los montos significativamente, por lo que
luego fue necesario consultar fuentes complementarias conforme se detectaron estas
inconsistencias, lo que multiplic el trabajo de consulta y procesamiento.
En suma, la informacin que se presenta a continuacin fue producto de la consulta
de ms de 250 decretos de presupuestos de egresos, anlisis programticos, administrativos y econmicos, cuentas pblicas, informes de ejecucin y solicitudes de informacin realizadas a las entidades federativas y a las dependencias del gobierno federal.
38

III.
Universo presupuestal 2007-2011. Montos
Entre 2007 y 2011, los presupuestos de las principales instituciones involucradas

con el sistema de justicia penal, local y federal, han observado fuertes incrementos del
orden de 73,338.2 millones de pesos (mdp), al pasar de 116,219.4 mdp en 2007
a 189,557.6 mdp en 2011, que hacen ponderar un porcentaje ascendente del orden
de 12.6% anual y un acumulado de 63.1% en el periodo.
Recursos asignados a las instancias operadoras del sistema de justicia penal
2007-2011 (pesos corrientes)
Ao
Estados y
D. F
Gobierno
federal
Total
2007
2008
2009
2010
68,108,653,616
76,723,229,743
88,374,102,312
Variacin % anual
12.6%
15.2%
48,110,735,960
58,982,681,383
77,766,516,435
Variacin % anual
22.6%
31.8%
2011
96,427,132,336
106,003,758,267
9.1%
9.9%
Variacin % del periodo
55.6%
75,697,885,855
83,553,819,973
-2.7%
10.4%
73.7%
116,219,389,576
135,705,911,126
166,140,618,747
172,125,018,191
189,557,578,240
Variacin % anual
16.8%
22.4%
3.6%
10.1%
63.1%
Fuente: Presupuestos de egresos de la federacin y los estados, cuentas pblicas,

programtico-presupuestales 2007-2011.
poa s ,
informes
Las instancias federales se han beneficiado con el porcentaje de crecimiento ms

significativo con 73.7% en el periodo, mientras que las estatales han incrementado
sus partidas en 55.6 por ciento.
39
SECRETARA TCNICA
Gasto ordinario de las instituciones 2007-2011
Gasto ordinario de las instituciones 2007-2011
(mmdp(mdp
corrientes)
corrientes)
200,000
200,000
180,000
180,000
160,000
160,000
140,000
140,000
120,000
120,000
Gasto estatal
estatal
Gasto
100,000
100,000
Gasto federal
federal
Gasto
80,000
80,000
Gasto nacional
nacional
Gasto
60,000
60,000
40,000
40,000
20,000
20,000
00
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
Gasto ordinario
de las instituciones
2007-2011
Gasto ordinario
de las instituciones
2007-2011
(mmdp(mdp
corrientes)
corrientes)
60,000
60,000
50,000
50,000
Seguridad Pblica
Pblica
Seguridad
Seguridad Pblica
Pblica Federal
Federal
Seguridad
40,000
40,000
Procuracin de
de Justicia
Justicia
Procuracin
Procuracin de
de Justicia
Justicia Federal
Federal
Procuracin
30,000
30,000
Readaptacin Social
Social
Readaptacin
Readaptacin Social
Social Federal
Federal
Readaptacin
20,000
20,000
Administracin de
de Justicia
Justicia
Administracin
Administracin de
de Justicia
Justicia Federal
Federal
Administracin
10,000
10,000
Defensora Pblica
Pblica
Defensora
00
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
En el entorno local, los incrementos presupuestales que han recibido los operadores
del sistema han seguido un comportamiento estandarizado5 cercano al promedio.
No obstante, en el orden federal, tanto la seguridad pblica como la reinsercin
social tuvieron incrementos porcentuales notables de 118.5% y 352.3%, respectivamente, que explican el balance superior del gobierno federal en su conjunto en
comparacin con los gobiernos locales.
5
Con excepcin de reinsercin social y defensora pblica cuya informacin resultaba rida en 2007
-16 y 9 entidades, respectivamente, misma que paulatinamente se fue regularizando hasta 2011- 19 y
18 entidades, respectivamente, produciendo que el comparativo del periodo utilice bases diferenciadas,
generando incrementos mayores.
40
Recursos asignados por instancia operadora del sistema de justicia penal
(local y federal) 2007-2011 (millones de pesos corrientes)
Orden
Aos
2007
2008
2009
2010
2011
Seguridad pblica
32,387.5
36,608.7
42,201.4
46,211.2
50,938.9
13.0%
15.3%
9.5%
10.2%
17,900.1
21,081.5
10.7%
17.8%
Variacin % anual

Procuracin de justicia
16,173.0
Variacin % anual
22,999.4
9.1%
Reinsercin social
Entidades
federativas
y Distrito
Federal
4,178.2
Variacin % anual
6,640.8
7,466.6
58.9%
12.4%
8,350.9
11.8%
Administracin de justicia
13,375.3
Variacin % anual
145.1
Variacin % anual
68,108.7
Variacin % anual
11,241.4
Variacin % anual
18,554.9
21,024.0
13.0%
7.0%
13.3%
9,216.5
Variacin % anual
289.6
310.7
484.5
60.3%
24.5%
7.3%
55.9%
76,723.2
88,374.1
96,427.1
12.6%
15.2%
9.1%
17,206.7
26,072.5
25,385.3
53.1%
51.5%
-2.6%
9,307.8
12,309.9
11,781.5
1.0%
32.3%
-4.3%
Reinsercin social
Instancias
federales
2,423.2
Variacin % anual
2,504.9
6,844.3
6,417.5
3.4%
173.2%
-6.2%
25,229.5
Variacin % anual
29,963.2
32,539.8
18.8%
8.6%
48,110.7
Variacin % anual
58,982.7
77,766.5
22.6%
31.8%
233.9%
106,003.8
9.9%
55.6%
24,559.8
-3.3%
118.5%
11,997.8
1.8%
30.2%
10,959.3
70.8%
352.3%
32,113.6
36,036.9
-1.3%
12.2%

Gobierno federal
57.2%
232.6

9.0%
117.8%
17,335.0

Seguridad pblica
9,100.8
14.7%

Estados y D. F.
6.3%
51.2%
15,341.0

Defensora pblica
57.3%
24,455.6
42.8%
75,697.9
83,553.8
-2.7%
10.4%
73.7%
41
SECRETARA TCNICA
Orden
Aos
Seguridad pblica
2007
2008
2009
2010
2011
43,628.9
53,815.4
68,273.9
71,596.5
75,498.7
23.3%
26.9%
4.9%
Variacin % anual

25,389.5
Variacin % anual
27,207.9
33,391.4
34,780.8
7.2%
22.7%
4.2%
Reinsercin social
6,601.5
Variacin % anual
Total
38,604.8
Variacin % anual
145.1
Variacin % anual
14,311.0
14,768.4
20,060.1
56.5%
3.2%
35.8%
45,304.3
49,874.8
17.4%
10.1%
116,219.4
Variacin % anual
203.9%
50,668.6
57,060.9
1.6%
12.6%
47.8%
232.6
289.6
310.7
484.5
60.3%
24.5%
7.3%
55.9%
135,705.9
166,140.6
16.8%
22.4%

Total
4.8%
43.6%
38.5%

Defensora pblica
36,453.4
9,145.7

5.5%
73.0%
233.9%
172,125.0
189,557.6
3.6%
10.1%
63.1%
En este recuento es importante subrayar que dos operadores fundamentales en la

implementacin del nuevo sistema de justicia penal son precisamente los que,
considerando el conjunto de inversiones del orden federal y estatal, han sido menos
beneficiados con recursos en el periodo: la procuracin de justicia con un promedio de
43.6% y la administracin de justicia con 47.8%, lo que permite colegir la necesidad
de recursos complementarios para hacer frente a este nuevo derrotero.
Otro componente destacado result del anlisis especfico del presupuesto en
aquellas entidades que presentan desglose por captulo pues, bajo circunstancias
similares de rezago en materia de equipamiento e infraestructura, prcticamente
85% fue destinado al pago de nminas, as como a servicios generales, materiales y
suministros, mientras que 4% a gasto de inversin y obra pblica.
42
Partidas presupuestales y porcentaje destinado 2007-2011
Partidas
Servicios personales
Porcentaje
66.5%
Materiales y suministros
7.8%
Servicios generales
10.4%
Transferencias
6.1%
Bienes muebles e inmuebles
5.3%
Inversin pblica
3.8%
Obra pblica
0.2%
Nota: La informacin constituye una muestra de once entidades y el

gobierno federal que presentan su informacin desglosada para los aos
de 2007 a 2011 y para diversas instituciones.
Con esta informacin, en caso de no modificar los criterios de asignacin, es previsible

que parte significativa de la inversin que se destinar para la implementacin de la
reforma, se centrar al pago del personal requerido en la nueva reorganizacin
administrativa que tendr lugar.

IV. El impacto presupuestal de la reforma incipiente (2007-2011)
Con la informacin recabada anteriormente por entidad federativa, de forma inicial es

posible identificar que hay recursos etiquetados para la implementacin de la reforma
penal, lo que arroja alguna informacin sobre las inversiones realizadas en las
entidades federativas que han decidido emprender la reingeniera necesaria.
Sin embargo, a lo largo de la integracin y procesamiento de la informacin surgieron
un par de hiptesis. La primera, que los montos han sido porcentualmente bajos respecto
al calado de la reforma y, la segunda, que este etiquetamiento ha funcionado bsicamente bajo un criterio de suma cero. Es decir, de las asignaciones para una dependencia o poder han tenido que economizarse en otros aspectos para privilegiar y
promover las acciones de cambio.
Esta medida no constituira estrictamente un elemento negativo, siempre y cuando
se documentaran con mayor precisin las razones que justifican dejar de priorizar
43
SECRETARA TCNICA
algunos programas, funciones o estructuras que antao eran importantes, as como
los resultados que se vayan obteniendo de las nuevas prcticas y no slo hacerlo por
una consigna mecnica que implica la instrumentacin del sistema penal acusatorio.
Zacatecas
Yucatn
Veracruz
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Tlaxcala
Coahuila
Tamaulipas
Colima
Tabasco
Chiapas
Sonora
Chihuahua
Sinaloa
Distrito Federal
San Luis Potos
Durango
Quintana Roo
Guanajuato
Quertaro
Guerrero
Puebla
Oaxaca
Nuevo Len
Hidalgo
Jalisco
Nayarit
Morelos
Mxico
Michoacn
Estatus de la implementacin. Etapas
Nota: Las entidades fueron identificadas con valores para ubicarlas

en una posicin de la grfica, en donde 5 equivale a la operacin total
del nuevo sistema penal acusatorio. Etapas 1 inicial, 2 planeacin, 3
entrada en vigor, 4 en operacin parcial y 5 en operacin total.
Como ejemplo de lo anterior y considerando las variaciones en los porcentajes de

asignacin presupuestal, en algunas de las entidades en las que ya ha iniciado la implementacin de la reforma no se muestran diferencias notables que permitan confirmar
que se est privilegiando la asignacin de recursos crecientes.
Entre 2010 y 2011, el coeficiente de correlacin6 general obtenido fue de 0.0915 y
El coeficiente de correlacin es un ndice que mide la relacin lineal entre dos variables aleatorias cuantitativas. El valor del ndice se sita en un intervalo de -1 a +1. Si x = 1, existe una correlacin positiva
perfecta e indica una dependencia total entre las dos variables, esto es que cuando una aumenta, la
otra tambin lo hace en proporcin constante. En las grficas debe interpretarse que las entidades que
se encuentran dentro del conglomerado de puntos siguen comportamientos similares y las que estn
asiladas son dismbolas. La expectativa consista en que las entidades en las que se inici el proceso
44
slo algunas entidades se localizaron por fuera de la nube de puntos, entre las que no
se encontraron las ms simblicas por su grado de avance en la implementacin, que
son Chihuahua, Estado de Mxico y Baja California.
Coeficiente de correlacin 2010-2011
Seguridad
pblica
Procuracin
de justicia
Reinsercin
social
Administracin
de justicia
Defensora
pblica
Total
0.2182
-0.3048
-0.5395
-0.3662
0.0367
0.0915
En las grficas se puede apreciar que, principalmente, slo se observan

comportamientos diferentes en Nuevo Len, Hidalgo, San Luis Potos y Veracruz
que no iniciaron la implementacin de la reforma.
variaciones porcentuales de las
totales
2010-2011
Correlacin asignaciones
de variaciones porcentuales
de las
asignaciones totales
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones totales
2010-2011
2010-2011
80.0%
80.0%
asignaciones
en seguridad
pblica
2010-2011
Correlacin de variaciones
porcentuales de
las asignaciones
en seguridad
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en seguridad
pblica 2010-2011
pblica 2010-2011
200.0%
200.0%
Nuevo Len
Nuevo Len
60.0%
60.0%
40.0%
40.0%
Hidalgo
San Luis Potos
porcentuales de las
asignaciones
Hidalgo
San
Luis Potos totales
2010-2011
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones totales
2010-2011
20.0%
20.0%
80.0%
0.0%
0.0%
0
80.0%
60.0%
-20.0%
-20.0%
10
10
15
15
20 Nuevo25
Len30
25
20
Nuevo Len
60.0%
40.0%
-40.0%
-40.0%
Hidalgo
40.0%
20.0%
30
35
35
100.0% Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en seguridad

100.0%
pblica 2010-2011
Hidalgo
Correlacin de variaciones porcentuales
Hidalgo de las asignaciones en seguridad
50.0%
pblica 2010-2011
50.0%
200.0%
40
40
0
0.0%
-20.0%
0
200.0%
200.0%
-20.0%
-40.0%
150.0%
150.0%
-40.0%
100.0%
100.0%
50.0%
50.0%
10
15
10
15
20
20
0.0%
200.0%
0.0%
150.0% 0
0
-50.0%
150.0%
-50.0%
100.0%
Veracruz
Veracruz
San Luis Potos
Hidalgo
San Luis Potos
porcentuales de las asignaciones
en procuracin
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en procuracin
de justicia 2010-2011
20.0%
0.0%
Nuevo Len
Nuevo Len
150.0%
150.0%
25
30
Oaxaca 30
25
Oaxaca
35
40
35
40
Veracruz
variaciones porcentuales deVeracruz

las
10
10
15
15
0
20
Nuevo Len
0
20
25
25
30
Nuevo Len
30
35
35
40
40
Hidalgo de las asignaciones en reinsercin

100.0%
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en reinsercin
50.0%
social 2010-2011
social 2010-2011
Hidalgo
50.0%
0.6 0.0%
0.6
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Morelos
0.0%
Morelos
0.4
-50.0%
0.4
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
0.2
0.2 -50.0% Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en reinsercin

asignaciones endeprocuracin
asignaciones en reinsercin
social 2010-2011
justicia 2010-2011
social 2010-2011
0
Len en procuracin
0
Correlacin de variaciones porcentuales de
lasNuevo
asignaciones
porcentuales
de
en30reinsercin
Nuevo
Len
5 de variaciones
10
15
20 las asignaciones
25
35
40
0Correlacin
5
10
15
20
30
35
40
0
social 2010-201125
0.6
-0.2
-0.2
Oaxaca
200.0%
0.0%
0.0%
200.0%
150.0%
-50.0%
-50.0%
Morelos
0.60.4
-0.4
-0.4
Oaxaca
150.0%
100.0%
0.2 0
Nuevo Len
100.0%
50.0%

de las asignaciones en
NuevodeLen
las asignaciones en
administracin de justicia 2010-2011
50.0%
0.0%
60.0%
0.0%
60.0%
-50.0%
50.0%
50.0%
-50.0%
40.0%
40.0%
30.0%
30.0%
20.0%
20.0%
10.0%
60.0%
10.0%
0.0%
50.0%
0.0%
60.0%
0
-10.0%
40.0%
-10.0%
50.0%
-20.0%
-20.0%
30.0%
40.0%
Veracruz
Veracruz
Morelos
0.40.2
-0.6
-0.6
Chiapas
Chiapas
Michoacn
Michoacn
porcentuales de las asignaciones en
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en
5
10
15
20
25
30
35
40
0
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en defensora
0-0.2
0
5
10
15 pblica
20 2010-2011
25
30
35
40
pblica 2010-2011
-0.2-0.4
150.0%
Veracruz
150.0%
-0.4-0.6
Nuevo Len
Nuevo Len
100.0%
Veracruz
Morelos
100.0%
Morelos
-0.6
50.0%
50.0%
pblica 2010-2011
0
0
porcentuales
de
en30defensora35
0 Correlacin
5 de variaciones
10
15
20 las asignaciones
25
0
5
10
15pblica 2010-2011
20
25
30
35
150.0%
-50.0%
-50.0%
40
40
Len
Chiapas
de implementacin
de 15la reforma
penal
deban35 estar150.0%
fuera de las nubes por
haberNuevo
requerido
recursos
0
5
10
20
25
5
30
40 100.0%
-100.0%
GuanajuatoMorelos
5
10
15
20
25
5
30
35
40 -100.0%
Guanajuato
Nuevo Len
extraordinarios yChiapas
cuantiososMichoacn
para materializar sus procesos.
100.0%
50.0%
-150.0%
Morelos
-150.0%
Michoacn
20.0%
30.0%
50.0% 0
0
10.0%
20.0%
0.0%
10.0%
-10.0%
0.0%
-20.0% 0
-10.0%
-20.0%
5
5
10
10
15
15
20
20
25
5
25
5
30
30
35
35
0
-50.0%
0
40-50.0%
-100.0%
40 -100.0%
-150.0%
-150.0%
5
5
10
10
15
15
20
20
Guanajuato
Guanajuato
25
25
30
30
35
35
40
40
45
50.0%0.0%
-20.0%0.0%
-40.0%
-20.0%
10
15
20
25
Veracruz
35
40
30
0.0%
-50.0%
0
Veracruz
-40.0%
-50.0%

200.0%
SECRETARA TCNICA
Oaxaca
150.0%
0.6
0.4
Perspectiva de costos Nuevo Len
150.0%
50.0%
30
30
35
35
40
40
Morelos
0.2
0
5
0
5
10
10
15
15
20
20
25
25
30
30
35
35
40
40
-0.2
-0.4
0.0%
-0.4
-50.0%
-50.0%
variaciones porcentuales
de las asignaciones en administracin
Correlacin
porcentuales
delaslasasignaciones
asignaciones
Correlacindede
variaciones
porcentuales
de
en en
devariaciones
justicia
administracin
de 2010-2011
justicia 2010-2011
-0.6
-0.6
Veracruz
Veracruz
de las asignaciones en defensora pblica
Correlacin
de variaciones
porcentuales
de las asignaciones
en defensora
Correlacin
de variaciones
porcentuales
de las asignaciones
en defensora
2010-2011
pblica
2010-2011
pblica 2010-2011
60.0%
60.0%
150.0%
150.0%
Chiapas
Chiapas
50.0%
50.0%
Nuevo Len
Nuevo Len
Morelos Morelos
100.0%
100.0%
40.0%
40.0%
Michoacn
Michoacn
30.0%
30.0%
50.0%
50.0%
20.0%
20.0%
0
0
10.0%
-50.0%
10.0%
10
10
15
15
20
25
30
20
35
25
40
30
35
40
-50.0%
0.0%
-10.0% 0
25
25

social 2010-2011
0
-0.2
0.0%
0.0%
0
20
0
20
Morelos
Nuevo Len
50.0%
15
15
0.4
0.2
100.0%
100.0%
10
10

social 2010-2011
0.6
Oaxaca
200.0%
5
5
-10.0%
10
15
10
20
15
25
5
20
25
5
30
30
35
35
40 -100.0%
Guanajuato
40 -100.0%
-20.0%
Guanajuato
-150.0%
-20.0%
-150.0%
Lo mismo sucedi cuando se ampli el periodo de anlisis desde 2007 hasta 2011 y
las entidades que sobresalieron, por sus marcadas alzas o bajas en diferentes etapas,
fueron Nuevo Len, Guanajuato, Sinaloa, Coahuila, Oaxaca, Durango, Nayarit,
Chiapas y Zacatecas.
Correlacin
variaciones
asignaciones
seguridad
de
las asignaciones
enporcentuales
seguridad
pblica
2010-2011
Correlacin
de de
variaciones
porcentuales
de de
las las
asignaciones
en en
seguridad
Correlacin
variaciones
porcentuales
las
asignaciones
totales
de las
asignaciones
totales
Correlacin
de de
variaciones
porcentuales
de de
las2010-2011
asignaciones
totales
2007-2011
2007-2011
80.0%
80.0%
Nuevo
Len
Nuevo
Len
60.0%
60.0%
40.0%
40.0%
20.0%
20.0%
0 0
80.0% 0 0
80.0%
-20.0%
-20.0%
60.0%
60.0%
-40.0%
-40.0%
40.0%
40.0%
Zacatecas
Zacatecas
Correlacindedevariaciones
variacionesporcentuales
porcentualesdedelaslasasignaciones
asignacionestotales
totales
Correlacin
2007-2011
2007-2011
5 5
-20.0%
-20.0%
10 10
15 15
20 20
25 25
NuevoLen
Len
Nuevo
30 30
35 35
00
-40.0%
-40.0%
10
15
20
25
Veracruz
Veracruz
Zacatecas
Zacatecas
30
35
200.0%
200.0%
2008-2007
2008-2007
2009-2008
2009-2008
Coahuila
Coahuila
40
150.0%
-50.0%
150.0%
-50.0%
100.0%
100.0%
-50.0%
-50.0%
46
60.0%
60.0%
50.0%
50.0%
40.0%
40.0%
30.0%
30.0%
20.0%
20.0%
10.0%
10.0%
0 0
-10.0%0 0
60.0%
60.0%
-10.0%
-20.0%
50.0%
50.0%
-20.0%
-30.0%
40.0%
40.0%
-30.0%
30.0%
30.0%
20.0%
20.0%
10.0%
10.0%
00
-10.0% 0 0
-10.0%
-20.0%
-20.0%
-30.0%
-30.0%
2008-2007
2008-2007
Chiapas
Chiapas
2009-2008
2009-2008
2010-2009
2010-2009
Veracruz
Veracruz
Michoacn
Michoacn
asignacionesenen
Correlacin
administracindedejusticia
justicia2007-2011
2007-2011
administracin
5 5
10 10
15 15
Chiapas
Chiapas
Chiapas
Chiapas
20 20
25 25
30 30
35 35
40 40
Veracruz
Veracruz
Michoacn
Michoacn
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
55
1010
Chiapas
Chiapas
2008-2007
2008-2007
1 1
0.50.5
2008-2007
2008-2007
1515
2020
2009-2008
2009-2008
2525
2010-2009
2010-2009
3030
3535
2011-2010
2011-2010
4040
Sinaloa
Sinaloa
2009-2008
2009-2008
2010-2009
2010-2009
Nayarit
Nayarit
4040
2011-2010
2011-2010
Zacatecas
Zacatecas
de las
porcentualesdedelas
lasasignaciones
asignacionesenen
Correlacin
asignaciones
en reinsercin
reinsercin
social
2010-2011
social
reinsercinsocial
2007-2011
2007-2011
Durango
variaciones
porcentuales
Durango
0 0
0 0
1.5
-0.5
1.5
-0.5
5 5
10 10
15 15
20 20
25 25
30 30
Nayarit
Nayarit
35 35
40 40
Veracruz
Veracruz
Zacatecas
Zacatecas
Durango
Durango
0.5
0.5
00
40 40
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
00
55
1010
1515
2020
2525
3030
3535
350.0%
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
350.0%
2008-2007
300.0%
300.0%
Oaxaca
Oaxaca
250.0%
250.0%
200.0%
200.0%
asignacionesenendefensora
defensora
150.0%
Correlacin
150.0%
pblica2007-2011
2007-2011
pblica
100.0%
100.0%
0 0
5
0
15
20
350.0%
5 5
10 10
1
51
2
02
25 25
30 30
35 35
15
20
-50.0%0 0
350.0%
-50.0%
300.0%
-100.0%
300.0%
-100.0%
Oaxaca
Oaxaca
-150.0%
250.0%
-150.0%
250.0%
200.0%
200.0%
150.0%
150.0%
100.0%
100.0%
00
-50.0% 0
-50.0%
-100.0%
-100.0%
-150.0%
-150.0%
4040
Veracruz
Veracruz
Correlacin
variaciones
porcentuales
asignaciones
defensora
Correlacin
de de
variaciones
porcentuales
de de
las las
asignaciones
en en
defensora
pblica
2007-2011
2007-2011
pblica
-1-1
2011-2010
2011-2010
35 35
00
55
1010
1515
2020
2525
3030
3535
Correlacin
variaciones
porcentuales
asignaciones
-50.0%
BajaCalifornia
California
-50.0%
Correlacin
de de
variaciones
porcentuales
de de
laslas
asignaciones
en en
Baja
social
reinsercin
2007-2011
Sur reinsercin
social
2007-2011
BajaCalifornia
California Sur
-150.0% Baja
-150.0%
-0.5
-0.5
Correlacin
variaciones
porcentuales
asignaciones
Correlacin
de de
variaciones
porcentuales
de de
las las
asignaciones
en en
administracin
justicia
2007-2011
Aguascalientes
administracin
de de
justicia
2007-2011
Aguascalientes
30 30
00
1 1-1
-1
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
Zacatecas
Zacatecas
50.0%
50.0%
0.0%
0.0%
Oaxaca
Oaxaca
Coahuila
Coahuila
Aguascalientes
Aguascalientes
0 0
200.0% 0 0
5 5
10 10
15 15
20 20
25 25
200.0%
-50.0%
Baja
California
-50.0%
Baja
California
NuevoLen
Len
Nuevo
150.0%
Sur
150.0%
Sur
Baja
California
-150.0% Baja California
-150.0%
100.0%
100.0%
Guanajuato
1.51.5
100.0%
100.0%
Correlacin
variaciones
porcentuales
asignaciones
procuracin
dedevariaciones
dedelaslasasignaciones
procuracin
deCorrelacin
las asignaciones
enporcentuales
procuracin
de
justiciaenen2010-2011
Zacatecas
Zacatecas
50.0%
50.0%
Guanajuato
Guanajuato
Sinaloa
Sinaloa
asignaciones
seguridad
Correlacin
enenseguridad
pblica2007-2011
2007-2011
pblica
Guanajuato
Oaxaca 2011-2010
2010-2009
2011-2010
2010-2009
Oaxaca
200.0%
0.0%
200.0%
0.0%
100.0%
100.0%
50.0%
50.0%
5
10 variaciones
15
20
25 asignaciones
30
35
40
Correlacin
porcentuales
procuracin
Correlacin
de de
de de
las las
asignaciones en en
procuracin
Veracruz
Veracruz
justicia
2007-2011
de de
justicia
2007-2011
150.0%
150.0%
Nuevo
Len
Nuevo
Len
150.0%
150.0%
50.0%
50.0%
40 40
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
20.0%
20.0%
00
pblica
2007-2011
pblica
2007-2011
200.0%
200.0%
40 40
2008-2007 2009-2008
2009-2008 2010-2009
2010-2009 2011-2010
2011-2010
2008-2007
0
55
1010
2008-2007
2008-2007
5
15
1
51
15
0
20
2
02
20
2009-2008
2009-2008
2525
2010-2009
2010-2009
3030
3535
2011-2010
2011-2010
4040
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010

porcentuales
de las asignaciones en procuracin
de justicia
2007-2011
200.0%
200.0%
150.0%
150.0%
100.0%
100.0%
50.0%
50.0%
0.0%
0.0%
-50.0%
-50.0%
Correlacin de variaciones porcentuales de las asignaciones en

Correlacin reinsercin
de variaciones
porcentuales
social
2007-2011
reinsercin social 2007-2011
1.5
Oaxaca
Oaxaca
Coahuila
Coahuila
1
0.5
Zacatecas
Zacatecas
0
-0.5
Aguascalientes
Aguascalientes
-1
1.5
Nayarit
Nayarit
1
0.5
00
10
15
10
15
Chiapas
Chiapas
20
20
25
30
30
35
20
25
20
25
30
30
35
35
40
40
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010

asignaciones
en defensora
pblica 2007-2011
Correlacin
de variaciones porcentuales
de las asignaciones
en defensora
porcentuales
de las asignaciones en defensora
pblica
2007-2011
pblica 2007-2011
Veracruz
Veracruz
25
Perspectiva deVeracruz
costos
15
-1
Correlacin
de variaciones
porcentuales
administracin
de justicia
2007-2011
Michoacn
Michoacn
15
10
Veracruz

asignaciones
en administracin
2007-2011
porcentuales dede
las justicia
asignaciones
en
Chiapas
Chiapas
10
-0.5
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
60.0%
60.0%
50.0%
50.0%
40.0%
40.0%
30.0%
30.0%
20.0%
20.0%
10.0%
10.0%
0
-10.0% 00
-10.0% 0
-20.0%
-20.0%
-30.0%
-30.0%
Zacatecas
Zacatecas
Durango
Durango
35
40
40
350.0%
350.0%
300.0%
300.0%
250.0%
250.0%
200.0%
200.0%
150.0%
150.0%
100.0%
100.0%
0
-50.0% 0 0
Oaxaca
Oaxaca
-50.0% 0
-100.0%
-100.0%
-150.0%
-150.0%
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
10
10
1
5
15
1
5
15
2
0
20
2
0
20
25
25
30
30
35
35
40
40
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
2008-2007
2009-2008
2010-2009
2011-2010
El dato que confirma lo anterior es que en materia de recursos humanos tampoco

se presentaron correlaciones directas en el sentido de que las entidades con mayor
avance en la implementacin de la reforma fueran tambin las que mayor personal
habran contratado en el periodo.
Variacin porcentual en el nmero de funcionarios 2005-2011
Estado
Polica
estatal
Ministerio
pblico
Perito
Polica ministerial
Custodios y personal tcnico
Aguascalientes
325.9%
41.5%
86.0%
-0.4%
8.5%
Baja California
31.9%
-44.1%
43.8%
11.7%
50.8%
Baja California Sur
67.9%
63.6%
15.0%
33.8%
69.9%
584.4%
18.6%
120.0%
-20.3%
27.4%
Coahuila
35.5%
-54.1%
11.6%
13.5%
27.8%
Colima
83.1%
-2.3%
82.6%
21.8%
27.1%
Chiapas
-7.9%
12.0%
5.9%
6.5%
-25.0%
Chihuahua
-2.0%
44.8%
66.5%
19.3%
-17.0%
Distrito Federal
17.3%
29.4%
-8.1%
19.2%
-14.7%
289.2%
55.9%
24.6%
18.3%
0.8%
77.0%
-58.7%
18.6%
33.7%
40.8%
Campeche
Durango
Guanajuato
Guerrero
140.0%
42.7%
61.8%
-39.6%
-25.5%
Hidalgo
95.1%
-34.0%
79.3%
6.4%
11.6%
Jalisco
32.7%
-72.9%
26.4%
21.8%
-11.6%
47
SECRETARA TCNICA
Polica
estatal
Estado
Estado de Mxico
Ministerio
pblico
Perito
122.5%
55.4%
32.4%
32.4%
Michoacn
Custodios y personal tcnico
-8.1%
66.8%
27.9%
5.5%
-6.3%
8.0%
Morelos
-12.5%
-6.2%
9.5%
5.7%
55.8%
Nayarit
20.0%
13.0%
-50.0%
33.8%
1.5%
Nuevo Len
3.4%
939.4%
136.5%
5.4%
19.0%
Oaxaca
0.6%
4.6%
15.4%
24.2%
-14.1%
Puebla
12.3%
23.8%
29.2%
36.5%
16.1%
Quertaro
-7.2%
44.6%
-32.1%
25.4%
-14.3%
Quintana Roo
22.0%
-7.5%
134.2%
41.5%
58.3%
San Luis Potos
39.1%
16.2%
35.2%
58.6%
-2.3%
Sinaloa
227.3%
-1.2%
-6.7%
-18.8%
-21.0%
Sonora
843.8%
16.7%
-5.6%
19.5%
57.9%
Tabasco
9.8%
-24.6%
100.0%
43.5%
-17.5%
Tamaulipas
81.0%
9.2%
14.1%
13.2%
-28.5%
Tlaxcala
19.8%
6.8%
44.4%
-7.7%
-24.8%
Veracruz
26.4%
-14.2%
36.4%
-11.6%
-3.1%
Yucatn
43.5%
59.0%
64.1%
19.7%
92.3%
Zacatecas
61.0%
-41.4%
175.7%
25.6%
-9.8%
Nacional
34.4%
9.5%
25.6%
14.0%
1.5%
174.6%
38.3%
23.9%
-36.7%
256.2%
Instancias federales
variaciones porcentuales del

personal del Ministerio Pblico 2005-2011
deporcentuales
la polica
preventiva
2005-2011
Correlacin
de variaciones
del
personl
la polica
preventiva
Correlacin
depersonal
variaciones
porcentuales
del personl
de la de
polica
preventiva
2005-2011
2005-2011
Sonora
Sonora
900.00%
900.00%
% %
800.00%
% %
800.00%
700.00%
700.00%
600.00%
% %
600.00%
1000.00%
1000.00%
800.00%
800.00%
Campeche
Campeche
600.00%
600.00%
500.00%
% %
500.00%
400.00%
% %
400.00%
400.00%
400.00%
300.00%
% %
300.00%
200.00%
200.00%
100.00%
% %
100.00%
200.00%
200.00%
-0.00%-0.00%
0.00%
% %
0.00%
0
-100.00%
-100.00% 0
5 5
10 10
15 15
20 20
25
25
30
35
30
35
Correlacin de variaciones porcentuales del personl de servicios periciales

Correlacin de variaciones porcentuales del personl de servicios periciales
2005-2011
2005-2011
Zacatecas
Zacatecas
150.00%
150.00%
Nuevo Len
Nuevo Len
100.00%
100.00%
50.00%
50.00%
0
0
0
-50.00%
-50.00%
-100.00%
-100.00%
10
10
15
15
20
20
25
25
30
30
35
-200.00%
-200.00%
Correlacin de variaciones porcentuales del personl de la polica ministerial

Correlacin de variaciones porcentuales del personl de la polica ministerial
2005-2011
2005-2011
200.00%
200.00%
48
Polica ministerial
35
80.00%
80.00%
60.00%
60.00%
40.00%
40.00%
20.00%
20.00%
0
0 0
-20.00%
0
-20.00%
-40.00%
-40.00%
-60.00%
-60.00%
San Luis Potos

San Luis Potos
10
10
15
15
20
Guerrero
Guerrero
20
25
25
30
30
35
35
Correlacin de variaciones porcentuales del personl de la polica preventiva

2005-2011
Correlacin
de variaciones
porcentuales
del personl
la polica
Correlacin
de variaciones
porcentuales
delde
personl
de lapreventiva
polica preventiva
2005-2011
2005-2011
Sonora
900.00%
%
800.00%
%900.00%
%900.00%
%
%800.00%
700.00% 800.00%
%
600.00%
%700.00%700.00%
1000.00%
Sonora Sonora
1000.00%
1000.00%
800.00%
Campeche
600.00%
%600.00%
%
500.00%
%
500.00%
%500.00%
%
600.00%
600.00%600.00%
400.00%
%400.00%
%
400.00%
400.00%
%
400.00%400.00%
300.00%
%300.00%
%300.00%
%
200.00%
200.00%200.00%
200.00%200.00%200.00%
%100.00%
%
100.00%
%100.00%
% 0.00%
%
0.00%
% 0.00%
0
5
-100.00%-100.00%
50
-100.00% 0
-0.00% -0.00%
-0.00%
5
10
10
10 15
15
15 20
20
20 25
30
35
25 25
30 30

personal de servicios periciales 2005-2011
35
35
-200.00%-200.00%
-200.00%
Correlacin
de variaciones
porcentuales
del personl
servicios
pericialespericiales
Correlacin
de variaciones
porcentuales
delde
personl
de servicios
Zacatecas
Zacatecas
Nuevo Len
Nuevo Len
150.00% 100.00%100.00%
50.00%
Zacatecas
0 5
5 10
10 15
15 20
60.00%
20 25
25 30
30 35
35
0
0
0
0 5
20.00%
-20.00% -20.00%
-40.00% -40.00% 0
10
15
San Luis Potos
40.00% 40.00%
40.00%
-50.00% -50.00%
0-100.00%
-100.00%
0
5
-50.00%
San LuisSan
Potos
Luis Potos
60.00% 60.00%
80.00%
20.00% 20.00%
Nuevo Len
50.00% 50.00%
2005-2011
80.00% 80.00%
200.00%
200.00% 150.00%150.00%

personal de la polica ministerial 2005-2011
Correlacin
de variaciones
porcentuales
del personl
la polica
Correlacin
de variaciones
porcentuales
delde
personl
de laministerial
polica ministerial
2005-2011
2005-2011
porcentuales del personl de la polica ministerial
2005-2011
2005-2011
del personl de servicios periciales
2005-2011
200.00%
100.00%
800.00%800.00%
Campeche
Campeche
20
25
30
35
-60.00% -60.00%
-20.00%
5 10
10 15
15 20
GuerreroGuerrero
10
15
-40.00%
-100.00%
20 25
25 30
20
30 35
25
35
30
35
Guerrero
-60.00%
Correlacin
de variaciones
porcentuales
del personal
de custodia
Correlacin
de variaciones
porcentuales
del personal
de custodia
2005-2011
2005-2011

personal de custodia 2005-2011
100.00%100.00%
80.00% 80.00%
60.00% 60.00%
Baja California
Baja
Yucatn
Yucatn
Correlacin
deCalifornia
variaciones porcentuales del personal
de custodia
Sur
Sur
2005-2011
40.00% 40.00%
100.00%
20.00% 20.00%
80.00%
0
60.00%
-20.00%
0
0
0
-20.00%
Baja California
Sur
10
15
10
Yucatn
15 20
20 25
25 30
30 35
35
-40.00% -40.00%
40.00%
20.00%
0
-20.00%
10
15
20
25
30
35
-40.00%
V.
La expectativa presupuestal 2012-2016. Sin reforma
La informacin anterior resulta fundamental para mostrar cmo el estado mexicano

reconoce el rezago material y la prioridad que representa en su agenda la administracin
para la produccin de seguridad y justicia, de tal manera que al observarse tan slo la
tendencia financiera es predecible que el sector seguir recibiendo recursos crecientes
en los siguientes aos.
49
SECRETARA TCNICA
Tambin, resalta que el ao 2009 fue el que mayor crecimiento porcentual observ
con 22.4% y que 2010 y 2011 alcanzaron niveles inferiores.
De esta manera, sin considerar la aplicacin de la reforma y utilizando un mtodo
de proyeccin o estimacin lineal de los presupuestos7 basado en ms de 800 datos
certeros, complementado, en reinsercin social y defensora pblica, con un
procedimiento de clculo referencial (asignar partidas etiquetadas a aquellas
entidades que no desglosan su presupuesto, con base en el porcentaje que representa
para el resto de las entidades cerca del 70% del presupuesto), se obtiene que para
2012, los gobiernos local y federal estarn asignando un monto total de 215,640.1
millones de pesos, cifra que representa 13.8% ms que la correspondiente a 2011.
Luego, para los aos subsecuentes, seguira una tendencia con incrementos menores
del orden de 8.5%, 8.1% y 7.5%, hasta llegar a 7.0% entre 2015 y 2016 y un
presupuesto nominal de 290,996.2 millones de pesos.
Como una tendencia lgica basada en antecedentes recientes, los presupuestos para
procuracin y administracin de justicia, de no modificarse la escala de prioridades,
seguirn siendo los menos beneficiados con incrementos de 28.5 y 27.7%,
respectivamente.
La estimacin lineal se calcula con base en las estadsticas de una lnea utilizando el mtodo de los
mnimos cuadrados a fin de proyectar la lnea recta que mejor se ajuste a los datos histricos y luego
incorporarlos de nueva cuenta a la matriz que describe la lnea, pero con un punto adicional. La ecuacin
para la lnea es: y = mx + b donde los valores y dependientes son funcin de los valores x independientes.
Los valores m son coeficientes que corresponden a cada valor x, y b es un valor constante.
50
Estimacin de recursos asignados por instancia operadora del sistema de justicia penal
(local y federal) 2012-2016 (millones de pesos corrientes)
Orden
Aos
2012
Seguridad pblica
Procuracin
justicia
de
2013
2014
2015
2016
56,779.4
61,598.3
66,730.2
71,862.1
Variacin % anual
8.5%
8.3%
7.7%
7.1%
35.6%
27,042.6
28,956.9
31,081.4
33,192.4
35,330.4
Variacin % anual
7.1%
7.3%
6.8%
6.4%
12,665.7
13,632.8
14,603.4
15,578.9
Variacin % anual
7.6%
7.1%
6.7%
6.3%
30.7%

Reinsercin social
Entidades
federativas y
Distrito Federal
Administracin de
justicia
Defensora pblica
Estados y D. F.
Seguridad pblica
de
Reinsercin social
Instancias
federales
24,604.7
26,471.7
28,338.7
Variacin % anual
8.0%
7.6%
7.1%
6.6%
32.5%
Gobierno federal
30,205.7
1,259.0
1,348.7
1,479.8
1,617.5
Variacin % anual
7.1%
9.7%
9.3%
9.0%
40.0%
1,763.1
120,537.3
130,141.4
140,366.5
150,589.5
Variacin % anual
8.0%
7.9%
7.3%
6.8%
33.4%
160,852.9
31,337.8
34,819.3
38,300.8
41,782.4
45,263.9
Variacin % anual
11.1%
10.0%
9.1%
8.3%
13,333.6
14,137.2
14,940.8
15,744.4
Variacin % anual
6.0%
5.7%
5.4%
5.1%
24.1%
44.4%
16,548.0
12,125.2
14,223.7
16,322.2
18,420.6
20,519.1
Variacin % anual
17.3%
14.8%
12.9%
11.4%

Administracin de
justicia
30.6%
16,559.7
22,790.6

Procuracin
justicia
76,994.0
69.2%
38,306.2
40,682.7
43,059.2
45,435.7
47,812.2
Variacin % anual
6.2%
5.8%
5.5%
5.2%
24.8%
95,102.7
103,862.9
112,623.0
121,383.2
130,143.3
Variacin % anual
9.2%
8.4%
7.8%
7.2%
36.8%
51
SECRETARA TCNICA
Orden
Aos
2012
Seguridad pblica
Procuracin
justicia
2014
2015
2016
88,117.2
96,417.6
105,031.0
113,644.4
Variacin % anual
9.4%
8.9%
8.2%
7.6%
38.7%
de
122,257.9
40,376.2
43,094.1
46,022.2
48,936.8
Variacin % anual
6.7%
6.8%
6.3%
6.0%
28.5%
Reinsercin social
Total
2013
51,878.5
24,790.9
27,856.5
30,925.5
33,999.5
Variacin % anual
12.4%
11.0%
9.9%
9.1%
49.6%
Administracin de
justicia
37,078.8
61,096.8
65,287.4
69,530.9
73,774.4
Variacin % anual
6.9%
6.5%
6.1%
5.8%
27.7%
Defensora pblica
78,018.0
1,259.0
1,348.7
1,479.8
1,617.5
Variacin % anual
7.1%
9.7%
9.3%
9.0%
40.0%
Total
1,763.1
215,640.1
234,004.3
252,989.5
271,972.7
Variacin % anual
8.5%
8.1%
7.5%
290,996.2
7.0%
34.9%
Este ejercicio debe interpretarse en el sentido de que, an sin reforma, las entidades de
la Repblica y el gobierno federal seguiran asignando recursos crecientes reales para
abatir el rezago y llegar al establecimiento de un piso presupuestal que, aunque en un
porcentaje de crecimiento menor, se mantendra cuando menos hasta los prximos
doce aos, una vez que se estandarizara la evolucin, llegando a niveles inferiores al
5% y un monto nominal del orden de 426,646.5 millones de pesos para 2023.
Estimacin de la variacin porcentual del gasto
Estimacin del gasto ordinario de las instituciones

Gasto 2007-2023
ordinario
de las
instituciones
Gasto
ordinario
decorrientes)
las2007-2023
instituciones 2007-2023
(mmdp
Vaiacin
porcentual
delde
gasto
ordinario
de las de
instituciones
Vaiacin
porcentual
dellas
gasto
ordinario
las instituciones
ordinario
instituciones
2007-2023
2007-2023
2007-2023
(mdp corrientes)
(mdp corrientes)
Recursos para la implementacin
52
1,400,000,000
1,200,000,000
1,400,000,000
1,000,000,000
1,200,000,000
800,000,000
Gasto estatal
Gasto federal
Recursos para la implementacin
2023
2022
2021
2020
20172022
2019
20182023
20162021
20152020
2017
2018
2014 2019
2016
2013
2012
2015
Gasto nacional
2011
0.0%
Gasto nacional
20092013
5.0%
0.0%
Gasto federal
20102014
5.0%
Gasto estatal
2010
10.0%
20072011
15.0%
10.0%
20082012
20.0%
15.0%
2007
20.0%
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
2009
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
25.0%
2008
25.0%
Al regresar al periodo 2012-2016, que es el restante para concluir la implementacin de
la reforma constitucional, los montos nominales que se estaran agregando anualmente
al presupuesto de egresos de las instituciones seran como a continuacin se exponen.
Estimacin de recursos adicionales asignados por instancia operadora del sistema de justicia
penal (local y federal) 2012-2016 (millones de pesos corrientes)
Orden
Entidades
federativas y
Distrito Federal
2012
2013
2014
2015
2016
Seguridad pblica
Aos
5,840.5
4,818.9
5,131.9
5,131.9
5,131.9
2,587.1
1,914.3
2,124.5
2,111.0
2,138.0
Reinsercin social
3,564.8
967.2
970.6
975.5
980.8
1,766.6
1,814.1
1,867.0
1,867.0
1,867.0
Defensora pblica
774.5
89.7
131.1
137.6
145.6
14,533.6
9,604.1
10,225.1
10,223.0
10,263.4
Seguridad pblica
6,777.9
3,481.5
3,481.5
3,481.5
3,481.5
1,335.7
803.6
803.6
803.6
803.6
Reinsercin social
1,166.0
2,098.5
2,098.5
2,098.5
2,098.5
2,269.3
2,376.5
2,376.5
2,376.5
2,376.5
Gobierno federal
11,548.9
8,760.1
8,760.1
8,760.1
8,760.1
Seguridad pblica
Estados y D. F.
Instancias
federales
Total
12,618.5
8,300.4
8,613.4
8,613.4
8,613.4
3,922.8
2,717.9
2,928.1
2,914.6
2,941.6
Reinsercin social
4,730.8
3,065.6
3,069.0
3,073.9
3,079.3
4,035.9
4,190.6
4,243.5
4,243.5
4,243.5
774.5
89.7
131.1
137.6
145.6
26,082.5
18,364.2
18,985.2
18,983.1
19,023.5
Defensora pblica
Total
Nota: Considerando nicamente los recursos en procuracin y administracin de justicia y defensora pblica los
montos adicionales seran de 8,733.2; 6,998.2; 7,302.7; 7,295.7 y 7,330.7 millones de pesos.
Es decir, inversiones adicionales nominales del orden de 26,082.5 millones de pesos

para 2012 y luego, entre 2013 y 2016, montos entre 18 y 19,000 millones de
pesos.
En suma, es prcticamente un hecho que, de no ocurrir eventos fortuitos graves como
una severa crisis econmica, las instituciones del sistema de justicia recibirn recursos
crecientes. Sin embargo, la clave para apoyar el proceso de implementacin consiste
en proponer y asegurar que realmente se asignen recursos adicionales y no se opte
slo por cambiar las etiquetas de los techos asignados a las instancias.
53
SECRETARA TCNICA
Incluso, amn de que esta ruta sea seguida en las entidades federativas y en las dependencias federales de forma independiente, los recursos etiquetados del subsidio federal
correspondiente deben incrementarse notablemente, pues a la fecha representan
porcentajes mnimos respecto a los que estn invirtiendo las entidades que han
iniciado la implementacin, as como a la proporcin que guardan los apoyos y subsidios
federales que se otorgan para todo el sector en el marco del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica.

VI.
El presupuesto real aplicado a la reforma 2007-2012
Entre 2007 y 2011 slo nueve entidades etiquetaron recursos en sus presupuestos
de egresos para la implementacin de la reforma, mientras que en 2012 se adicionaron
cuatro ms para sumar trece en total.8
Los montos van desde cantidades modestas como 2.5 mdp hasta las ms sustantivas
que se elevan a ms de 340 millones de pesos.
Montos etiquetados para la implementacin de la reforma 2007-2012 (pesos corrientes)
Entidades
2007
2008
2009
2010
2011
Aguascalientes
Baja California
20,450,515
Campeche
Chihuahua
236,812,654
118,576,400
201,838,800
Guanajuato
210,097,855
341,269,979
808,631,003
53,261,784
998,195,757
24,000,000
10,000,000
250,350,762
170,488,542
203,679,469
34,925,954
38,942,408
73,868,362
26,646,232
29,058,617
34,756,372
113,971,412
204,432,633
10,458,852
10,458,852
28,092,000
34,592,000
64,892,000
151,576,000
Michoacn
Morelos
Nuevo Len
13,890,175
Quintana Roo
9,000,000
Sonora
3,636,114
34,124,304
Tlaxcala
118,576,400
225,838,800
Total
2,500,000
10,000,000
Durango
Nacional
2012
2,500,000
325,539,509
484,587,927
601,934,806
13,890,175
9,000,000
177,071,777
214,832,195
36,323,088
36,323,088
777,230,624
2,533,708,066
Fuente: Presupuestos de egresos de las entidades federativas 2007-2012.
Es factible que se hayan aplicado montos adicionales o en otras entidades provenientes de fuentes de
financiamiento propias, pero no estn registrados ni etiquetados ex profeso para esos efectos.
54
No obstante, estos recursos apenas y han representado, en el ao ms significativo,
el 0.6% de las partidas asignadas a todo el sector seguridad y justicia, lo que permite
visualizar, a partir del comportamiento histrico, que es factible fortalecer la asignacin
de recursos crecientes para estos propsitos.
Incluso Chihuahua, que es la entidad con ms tiempo en el proceso, en el ao ms
representativo ha destinado, proporcionalmente, 9.1% del presupuesto del sector.
Si se visualizan los rangos en los que cada ao incrementan las entidades sus partidas
presupuestales, tal y como se adverta lneas arriba, se puede identificar que se
encuentran dentro de dicho parmetro.
Porcentaje de recursos etiquetados para la implementacin de la reforma al sistema de justicia
penal 2007-2012 (pesos corrientes)
Aos
2007
2008
2009
2010
Recursos nacionales para

el sector
68,108,700,000
76,723,200,000
88,374,100,000
96,427,100,000
106,003,800,000
Recursos propios etiquetados para la reforma
118,576,400
225,838,800
325,539,509
484,587,927
601,934,806
Porcentaje
0.2%
0.3%
0.4%
0.5%
2011
0.6%
Recursos en Chihuahua
para el sector
2,043,129,900
2,455,427,000
2,750,389,991
3,160,490,919
3,460,621,253
Recursos propios etiquetados para la reforma
118,576,400
201,838,800
250,350,762
170,488,542
203,679,469
Porcentaje
5.8%
8.2%
9.1%
5.4%
5.9%
Por otro lado, se han agregado recursos asignados por medio del Subsidio para la Implementacin de la Reforma Penal y del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica
(fasp), que entre 2009 y 2011 suman 820.8 mdp, de los cuales 754.9 equivalentes
a 92% corresponden al Subsidio y 65.9 mdp 8.0% corresponden al fasp, mismos
que se han canalizado exclusivamente a la capacitacin de personal.
55
SECRETARA TCNICA
Montos federales etiquetados para la implementacin de la reforma al sistema
de justicia penal 2009-2011 (pesos corrientes)
Setec-Convenios
de coordinacin
Eje/Fuente
Aos
2010
Normatividad
Capacitacin
Infraestructura y equip./
tecnologa y com.
Difusin
2009
2010
2011
20,318,296
34,310,895
4.2%
78,094,002
78,094,002
9.5%
9,987,480
69,110,788
79,098,268
9.6%
67,009,153
86,710,939
7,538,277
29,017,370
29,314,683
219,590,422
26.8%
182,799,784
152,121,592
334,921,376
40.8%
38,169,475
36,633,424
74,802,899
9.1%
0.0%
311,958,490
442,989,041
7,538,277
29,017,370
29,314,683
820,817,861
100.0%
Evaluacin y seguimiento
Total
2011
Total 20092011
13,992,599
Planeacin
Reorganizacin
fasp
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin 2009-2011, dof. Convenios de Coordinacin para la

Implementacin de la Reforma Penal 2010-2011, setec, dof. Convenios de Coordinacin en materia de Seguridad
Pblica 2009-2011, sesnsp, dof.
Si se suman los montos federales y los estatales etiquetados al efecto y se ampla el

periodo de 2007 hasta 2012, se tiene una cifra acumulada de 3,797.9 mdp, de los
cuales 66.7% corresponden a la inversin realizada directamente de las arcas de las
entidades, 1.7% al fasp y 31.6% al Subsidio especfico para promover y sufragar
gastos iniciales de la implementacin.
Montos locales y federales etiquetados para la implementacin de la reforma
al sistema de justicia penal 2007-2012 (pesos corrientes)
Fuente
2007
2008
2009
2010
118,576,400
225,838,800
325,539,509
484,587,927
601,934,806
777,230,624
2,533,708,066
fasp
7,538,277
29,017,370
29,314,683
65,870,330
Subsidio
311,958,490
442,989,041
443,424,000
1,198,371,531
118,576,400
225,838,800
333,077,786
825,563,787
1,074,238,530
1,220,654,624
3,797,949,927
90.5%
47.5%
147.9%
30.1%
13.6%
pee
Total
Variacin
56
2011
2012
Total
2023
2022
2021
2019
2020
2017
2018
2016
2015
2014
2013
2012
2011
Gasto nacional
2009
0.0%
Gasto federal
2010
5.0%
Gasto estatal
2007
10.0%
2008
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
15.0%
Recursos
implementacin
Recursos para
para lalaimplementacin
1,400,000,000
1,200,000,000
1,000,000,000
800,000,000
600,000,000
400,000,000
200,000,000
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Montos y porcentaje de los fondos y subsidios federales respecto

a la inversin local 2011 (millones de pesos)
Seguridad y justicia
2011
Implementacin
Presupuesto de los estados y Distrito

Presupuesto de los estados y Distrito
Federal para seguridad y justicia
106,003.8 Federal para procuracin y administracin
de justicia y defensora pblica
Suma de subsidios y apoyos federales para seguridad y justicia
Porcentaje
17,311.6
16.3%
Subsidio federal para la implementacin

Porcentaje
2011
45,964.1
443.0
0.9%
Si bien en esta etapa inicial para detonar la implementacin de la reforma se han

aplicado montos importantes y crecientes, todava siguen siendo poco significativos
si se compara, por ejemplo en 2011, con el presupuesto orientado tan slo a
justicia 1.14% o al conjunto de seguridad y justicia 0.57%. Incluso, se puede
ver que en los aos 2011 y luego en 2012, las variaciones porcentuales fueron
cuantitativamente ms bajas a las de aos anteriores, lo que podra augurar apoyos
insuficientes para las instancias operadoras tanto locales como federales.
Cabe otra reflexin al comparar los subsidios y apoyos federales que se otorgan para
seguridad y justicia y el correspondiente para la implementacin, pues el primero en
2011 represent 16.3% de asignaciones locales, mientras que el relativo a la
implementacin slo 0.9% de las asignaciones destinadas a las procuraduras
generales de justicia, los poderes judiciales y la defensora pblica.
57
SECRETARA TCNICA
El costo de la implementacin 2012-2016. Con reforma

2. El costo de la implementacin 2012-2016. Con reforma
Hasta esta etapa se han presentado resultados del proceso de investigacin y proyeccin
de cifras sobre bases estadsticas y aritmticas que ofrecen una panormica de los
escenarios programtico presupuestales de las administraciones locales y federal. No
obstante, los objetivos, alcances y necesidades de la reforma son tan amplios que
requieren toda una reingeniera administrativa que implica un esfuerzo metodolgico,
conceptual e instrumental de mayor extensin para estimar los requerimientos
financieros que se tendrn en los prximos aos.
Con estas premisas se concibi una dinmica que toma en cuenta una enorme
cantidad de variables y se construy una base de clculo que facilitara el manejo de la
informacin.
Algunas de las consideraciones hechas para estos efectos son las siguientes:
1. Se tomaron en cuenta las necesidades para los principales operadores de la
reforma (procuracin y administracin de justicia, justicia alternativa,
atencin a vctimas, defensora pblica y seguridad pblica, particularmente,
en lo concerniente a las figuras concebidas para ello).
2. Se siguieron las principales variables y consideraciones utilizadas en la
Metodologa para la Planeacin Integral de la Implementacin del Sistema
de Justicia Penal Acusatorio en las Instituciones Federales y en las
Entidades Federativas de Mxico, desarrollada al efecto por la Secretara
Tcnica (Setec).
3. Se adicionaron algunas variables complementarias, producto de la consulta y
el anlisis de los principales documentos relativos a la reforma constitucional.
4. Se incorporaron criterios obtenidos de la experiencia del grupo de trabajo,
as como de las visitas de campo, la realizacin de entrevistas, el anlisis de
pliegos de informacin y los cuestionarios que se efectuaron expresamente
para la elaboracin de este documento.
5. Se dise una tabla dinmica de clculo y luego un administrador de
inteligencia de negocios con el propsito de obtener informacin por cada
uno de los principales operadores de la reforma en cada una de las entidades
58

federativas y del gobierno federal, bajo el entendido de que la informacin
desagregada queda disponible para su consulta detallada en anexo al presente
informe.
6. Sobre una misma plataforma la base de clculo permite utilizar datos
estadsticos de referencia, as como proyecciones elementales para luego
calibrar el clculo de las corridas de necesidades en funcin del grado de
avance en los procesos de implementacin.
7. Todos los clculos estn proyectados en funcin de montos nominales, pero
se consideran factores de actualizacin de acuerdo con las proyecciones de las
autoridades hacendarias y monetarias, bsicamente en lo concerniente a las
remuneraciones.
8. Para ampliar el universo de atencin que le corresponde a las instituciones
del sistema de justicia penal, se parti de un estimado de hechos delictivos
tomando como referencia la cifra real (integrada por la cifra negra, concebida
como el porcentaje de delitos no denunciados y denunciados que no fueron
objeto del inicio de una averiguacin previa o carpeta de investigacin, ms
el nmero de delitos registrados en las averiguaciones previas y carpetas de
investigacin registradas por el Ministerio Pblico).
Con estos antecedentes, los principales factores y actores para la implementacin de
la reforma son los que a continuacin se presentan:
59
SECRETARA TCNICA

I.
Premisas conceptuales para la determinacin de las necesidades
Hasta aqu, salvo con algunas excepciones que se describieron en su oportunidad, no

se ha mostrado ms que una inercia del comportamiento habitual de los presupuestos,
sin que se hayan incorporado bases analticas para identificar los nuevos requerimientos
para implementar la reforma al sistema de justicia penal.
Por lo tanto, fue necesario identificar que la reforma responde a una serie de
problemticas que se presentan en el sistema de justicia penal y que se concentran
y describen en la siguiente matriz que decanta, de alguna manera, la argumentacin
utilizada para su aprobacin y en la exposicin de motivos que le da origen.
Principios, retos, ventajas y definiciones del sistema acusatorio
Principios
y actores
Debido
proceso
Caractersticas
del proceso
penal
Auto de
vinculacin
a proceso
60
Problemticas, situaciones
o contextos adversos
identificados por el legislador
Propuestas
Ventajas
Desgaste, agotamiento y
desconfianza del sistema de
justicia penal mixto
Incluir como principios

bsicos la publicidad, contradiccin, concentracin,
continuidad e inmediacin.
Incluir como caractersticas del proceso penal la
acusatoriedad, adversarialidad y oralidad.
Reingeniera del sistema de justicia

penal.
Incluir como caractersticas del proceso penal la

acusatoriedad, adversarialidad y oralidad.
La oralidad, es una caracterstica

que da pauta para la consecucin
de los principios del debido proceso,
aunque no sea en s misma la esencia de la reforma.
El auto de sujecin a
proceso no implica la
imposicin de la prisin
preventiva, aunque s medidas cautelares menos
lesivas.
La persona que es vinculada a proceso tiene la oportunidad de preparar adecuadamente su defensa ante
un juez, asimismo, la garanta de la
medida cautelar ser decretada por
un juez, permitiendo que el costo
del acceso a la jurisdiccin no sea la
prisin preventiva.
La asimilacin del auto de

sujecin a proceso al auto de
formal prisin se introdujo
como resultado de una interpretacin jurisdiccional.
La exigencia de un estndar
probatorio tan alto como se
exige actualmente para
apenas dar inicio al proceso,
ha sido fuente de impunidad y
de abusos.
En los actuales autos de formal
prisin o de sujecin a proceso,
se condena virtualmente al
imputado al finalizar la denominada fase de pre instruccin.

Ministerio
Pblico
La averiguacin previa integrada por el Ministerio Pblico

rara vez puede ser desvirtuada
en sede jurisdiccional por la
defensa; de ah que esa prctica instala en los hechos una
presuncin de culpabilidad, en
lugar de una presuncin de
inocencia.
La investigacin emprica confirma que las sentencias de los
jueces penales, en sus contenidos,
prcticamente calcan el contenido de las averiguaciones
previas, por lo que el Ministerio
Pblico no necesita procurar
una investigacin profesional
que despus pudiera resistir un
efectivo debate en el juicio.
La oralidad obliga a
plantear teoras de caso
en las audiencias y que el
juez delibere escuchando
a ambas partes sin darle
mayor peso a alguna de
ellas.
Los principios del sistema

acusatorio permiten que los ciudadanos cuenten con una garanta
de debido proceso que hace posible
salvaguardar el derecho a la presuncin de inocencia.
Principios
de oportunidad
Una realidad delictiva obligaba

al Ministerio Pblico a investigar y procesar la comisin de
todos los delitos, pero ante las
cargas de trabajo y complejidad
probatoria de algunos de ellos,
terminaba siendo poco certero
en las consignaciones.
Inclusin del principio

de oportunidad, que se
traduce en una especie
de archivo provisional,
confiriendo al Ministerio
Pblico la facultad de no
iniciar la investigacin o
de detenerla una vez iniciada, adems de priorizar
las investigaciones ms
relevantes que resulten
tambin ms factibles de
sancionar.
El Ministerio Pblico puede administrar mejor las prioridades y ser ms

eficaz.
Cuerpo del
delito
La nocin de cuerpo del delito,

cuya complejidad y a veces
confusin, han generado confusiones en el ejercicio de
funciones pues constituye una
exigencia probatoria demasiado alta y compleja para el
Ministerio Pblico.
Sustituir tal nocin por

la de datos que hagan
probables el hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado, sin que
esto se traduzca en que el
imputado vaya a quedar
sometido a prisin preventiva.
Hay menor exigencia para el Ministerio Pblico, aunque estar sujeto

a un mayor control de la autoridad
jurisdiccional.
Presuncin
inocencia
de
Principios y actores
Problemticas, situaciones
o contextos adversos
identificados por el
legislador
Propuestas
Ventajas
MASC
Muchos delitos no graves

tenan que ser judicializados
para arribar a una conclusin,
lo que engrosaba las cargas de
trabajo del personal dejando
de atender casos sensibles.
Medidas alternativas de resolucin de conflictos con una

doble intencin: la primera,
agilizar el desempeo de los
tribunales; la segunda, establecer que la instancia penal
ser la ltima a la que se recurra.
El Ministerio Pblico
podr evitar un gran
nmero de actuaciones penales innecesarias, al tratarse
de asuntos de escaso
inters para la seguridad pblica.
Medidas Cautelares /
Prisin Preventiva
Aumento en las penas y sobrepoblacin en las prisiones
Prescindir de la prisin preventiva en los casos en que sta

pueda ser sustituida por una
sancin alterna
Mayor rapidez a la
solucin de conflictos sociales, disminucin de costos,
tanto para el sistema
de justicia como para
las partes involucradas y el sistema
penitenciario.
61
SECRETARA TCNICA
62
Vctima u ofendido
Las vctimas de un delito

tambin son vctimas del
orden jurdico que se debe
a las antinomias, defectos
y lagunas normativas en el
contenido esencial de sus
derechos
fundamentales.
Derecho fundamental al defensor pblico.

Fortalecimiento del derecho a
la reparacin del dao.
Impugnar el no ejercicio de la
accin penal.
La obligacin del Estado de
instrumentar protocolos y
prcticas de xito comprobado
en materia de proteccin a
vctimas.
Reivindicacin de
las partes afectadas para mejorar el
clima de convivencia
social.
Ministerio Pblico
Incomunicacin del detenido,

que se traduce en la figura de
la retencin. Est prctica
propicia actos de corrupcin.
La obligacin de que toda persona detenida por el Ministerio

Pblico sea conducida inmediatamente ante una autoridad
jurisdiccional.
La comunicacin del detenido
con su abogado debe asegurarse en todas las etapas del proceso penal.
Presuncin de inocencia.
Delimitar el uso de la prisin
preventiva.
Derecho a guardar silencio o a
declarar.
Obligacin de rendir y desahogar todas las pruebas ante
el juez.
Prohibicin de que una persona
rinda prueba confesional ante
el Ministerio Pblico.
Nulidad de las audiencias sin
presencia del juez.
Medidas alternativas al proceso
penal.
Indemnizacin por error judicial.
Obligacin de poner en conocimiento a toda persona detenida sus derechos bsicos.
Derecho a una debida defensa
por abogado.
Acceso a la informacin una
vez vinculado a proceso.
Derecho a la asistencia de un
traductor para integrantes de
pueblos y comunidades indgenas.
A que las pruebas ilcitas sean
nulas.
Establecer criterios
de equilibrio y verdadero acceso a la
justicia.
Imputado
Percepcin de corrupcin y
escasa participacin de los
jueces en la valoracin y
determinacin de los casos.
Se prohbe que el juez de la

causa tenga algn tipo de comunicacin con alguna de las
partes, sin la presencia de la
otra, salvo que se trate de audiencia pblica a la que, ambas,
hayan sido debidamente convocadas.
Se crea la figura de jueces de
ejecucin de sentencias, dependientes del Poder Judicial,
en aras de que la totalidad de
las facetas que componen el
procedimiento penal, quedan
bajo el control jurisdiccional.
Mayor
involucramiento de los
jueces en el proceso
penal.

Jueces
Cuerpo del delito
La nocin de cuerpo del

delito, cuya complejidad y a
veces confusin, han generado confusiones en el ejercicio
de funciones pues constituye
una exigencia probatoria demasiado alta y compleja para
el Ministerio Pblico.
Sustituir tal nocin por la de

datos que hagan probables el
hecho delictivo y la responsabilidad del indiciado, sin que
esto se traduzca en que el imputado vaya a quedar sometido a prisin preventiva.
Hay menor exigencia para el Ministerio Pblico, aunque

estar sujeto a un
mayor control de
la autoridad jurisdiccional.
En esa virtud, para la ejecucin del trabajo fue necesario hacerse de una serie de
elementos analticos con la intencin de estimar las necesidades de las instituciones.
Primero, de orden emprico (cuyas metodologas se describen en el anexo pertinente
y que se fundamentan en cuestionarios, entrevistas y doctrina) y, luego, consideraciones
especficas para cumplir los fines establecidos.
Por ejemplo, de conformidad con la metodologa de planeacin desarrollada por la
Setec y anteriormente referida, la estructura necesaria para responder a los retos del
sistema de justicia penal implica que se realicen nuevas funciones, se creen nuevos
puestos y se gestionen nuevos espacios.
Como todo ello se refiere a la participacin de miles de funcionarios y cientos de
dependencias o instituciones, se concibi una dinmica en la que, a partir de cargas
de trabajo actuales y la identificacin de nuevas responsabilidades, se establecieran las
necesidades y los requerimientos de inversin para los siguientes aos (los resultados
desglosados y las memorias de clculo se integran en el anexo pertinente), utilizando
una lgica basada en tres escenarios que son los que se describen a continuacin.

II.
Principios para el clculo de necesidades para la implementacin
Cualquier transformacin a un orden vigente implica la inversin de recursos humanos,

financieros, materiales y de tiempo, pues a diferencia de los cambios qumicos o
fsicos en los que en un instante se puede modificar la naturaleza de la materia, las
mutaciones sociales normalmente se mueven en plazos de ms largo alcance e
involucran a una infinidad de variables.
Adems, cuando estos cambios obedecen a una voluntad colectiva traducida en norma
que hace obligatorio el cumplimiento de nuevas responsabilidades o hbitos de con-
63
SECRETARA TCNICA

ducta, entonces se hace necesario identificar los principales condicionantes y actores
que concurren en dicho proceso para aumentar la probabilidad de que estos cambios
se materialicen en los trminos acordados, cumplan los propsitos estipulados y no
pierdan los derroteros concebidos.
En la materia que ocupa este anlisis, que ya dio lugar a un primer razonamiento
orgnico presupuestal que permiti estimar rangos globales de inversin, existen otras
vertientes metodolgicas mediante las cuales se pueden calcular las necesidades de financiamiento en razn de los requerimientos de los diferentes operadores del sistema.
Algunos de los mtodos tradicionales estn basados en sistemas de planeacin que
han utilizado los enfoques basados en objetivos, en resultados, por programa, entre
otros que obedecen a fines especficos (programacin, administracin, evaluacin,
etc.) y, en algunas ocasiones, utilizan enfoques complementarios y transversales
como la presupuestacin por requerimientos, por pisos o techos presupuestales, por
disposicin presupuestal, o bien, por necesidades.
Esta ltima perspectiva, utilizada sobre todo para estimar el impacto de la aplicacin de
nuevas obligaciones o de reformas, consiste en identificar cules son los alcances de una
norma, las obligaciones de los actores pblicos y los retos a los que se enfrentan, para
luego monetizarlos y agregarlos a fin de dar un resultado global que, en poltica fiscal, se
debe considerar para dotar de recursos a los responsables de operar los cambios.
Este mtodo resulta muy eficaz cuando las reformas son inditas y cuando se desea
obtener cifras globales y nacionales; de igual forma, cuando se necesita elaborar
diferentes escenarios en los que slo cambien algunas de las condicionantes. Para
lograrlo, normalmente se construyen modelos basados en las siguientes
consideraciones:
Crear una base de clculo homognea, pero que permita hacer modificaciones particulares. Sin embargo, tiene la restriccin de que no puede tomar en
cuenta especificidades de algunos actores.
Establecer, con sustento en el anlisis colectivo de una reforma y con bases
64

empricas, una serie de criterios generales como cargas de trabajo, tiempos de
atencin, recursos disponibles, niveles de ingreso, entre otros para aplicarlos a
todos los actores involucrados. No obstante, puede ser limitativo para actores
que deciden prorrogar el inicio de sus reformas, pues en los modelos se
establecen fechas especficas y generales.
Contar con bases de informacin elementales que procedan de datos estadsticos de los operadores, que permitan contar con rangos lo ms cercanos
a la realidad, para que las estimaciones futuras se encuentren en los lmites de
lo posible. El problema es que muchos actores no proporcionan informacin,
por lo que se tiene que recurrir a datos complementarios de fuentes alternas
o producto de clculos como promedios o proyecciones.
Con estos antecedentes, para los propsitos de este anlisis se construy una base de
clculo en la que se alimentaron una serie de variables que dieron como resultado una
estimacin del impacto de la inversin requerida para implementar y luego operar la
reforma entre el 2012 y el 2016, ao este ltimo en que deber estar operando el
nuevo sistema de justicia penal en todo el pas.
La base fue diseada en una hoja de clculo para permitir un manejo amigable y
facilitar la comprensin de los criterios, la carga de datos y el procesamiento de la
informacin. Despus se utiliz el administrador de inteligencia de negocios QlikView
para facilitar el manejo y presentacin de la informacin.
El periodo comprende de 2008 a 2016 por dos razones. La primera consiste en que la
reforma constitucional tiene lugar en junio de 2008, y se esperara que las entidades
habran iniciado su implementacin luego de haber legislado las modificaciones
pertinentes en un plazo mnimo de un ao (base 2009-2016), sin embargo, el estado
de Chihuahua anticip su reforma a la de la Constitucin de la Repblica, por lo que se
decidi iniciar los clculos desde 2008.
El segundo motivo est relacionado con las proyecciones de datos en algunas variables
como cifra negra o denuncia de delitos en las que si se utiliza una serie de informacin
ms aeja, las estimaciones reducen su margen de error.
65
SECRETARA TCNICA

En ese contexto, las variables consideradas son bsicamente recursos humanos e
infraestructura por ser las que, como se advirti en el captulo anterior, consumen la
mayora del presupuesto. Sin embargo, al integrar toda la informacin del personal
operativo tambin se adicion el criterio de capacitacin, pues, a partir de la
informacin proporcionada al respecto se pudo establecer un escenario de formacin
para el personal que se incorpora a laborar en esta nueva dinmica.
Tambin se ha advertido que a fin de que el nuevo sistema de justicia penal opere
debidamente ser necesaria la participacin de actores conocidos en el esquema
tradicional pero con nuevas funciones y, de igual forma, que se incorporarn nuevos
funcionarios que cumplirn roles inditos.
As, en el Manual para la Reorganizacin de las Instituciones Operadoras de la
Metodologa para la Planeacin Integral de la Implementacin del Sistema de
Justicia Penal Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades Federativas
de Mxico, se enlistan y describen las principales estructuras funcionales que deben
ser institucionalizadas para operar el nuevo sistema.
Con el nimo de realizar un ejercicio nacional con datos de cada entidad y de las instituciones federales, se han considerado los requerimientos de los principales operadores
que son: las unidades de atencin inmediata, de atencin integral y de justicia alternativa; los centros de atencin a vctimas; las unidades de investigacin integradas por
fiscales, fiscales adjuntos y policas de investigacin; los centros de servicios periciales;
los tribunales compuestos por jueces de control, jueces orales y jueces de ejecucin
de sentencias; la defensora pblica, y las policas procesales.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
66
Instancia
Atencin inmediata (mp)
Atencin integral (mp)
Justicia alternativa (Especialista)
Atencin a vctimas (Especialista)
Unidades de investigacin (mp)
Unidades de investigacin (smp)
Unidades de investigacin (pm)
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Instancia
Servicios periciales (p)
Tribunales (jc)
Tribunales (jo)
Tribunales (jes)
Policas procesales (Polica)
Defensora pblica (dp)
En cada uno de estos casos no se hacen observaciones o imputaciones sobre las dependencias de adscripcin pues cada entidad ser libre de determinar a qu rgano o
dependencia ligar las nuevas instancias como justicia alternativa o atencin a vctimas,
ni tampoco se incorporan consideraciones sobre el personal de apoyo o directivo.
Como todo el clculo se realiza a precios corrientes, en funcin de que as sern los
planteamientos que se hagan a los legisladores, en el rubro de remuneracin se
incorporaron porcentajes de actualizacin basados en las estimaciones de inflacin del
Banco de Mxico (bm) y de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp). En
cuanto a los datos relativos a salarios, fueron presentados tal y como los proporcionaron
las instancias pero calculados en una base anualizada.
Un principio elemental de clculo fue partir del hecho de que en cada una de las entidades
e instituciones federales se cuenta ya con estructuras que realizan actividades en
el marco del sistema mixto, cuyos gastos son actualmente sufragados con cargo al
erario, lo que significa que la entrada en vigor del nuevo sistema no implicara una
inversin sobre base cero sino que slo tendra que aadir, si fuera necesario, recursos
complementarios para cumplir con todo el espectro de responsabilidades que se
avizoran, o bien, aadir recursos para satisfacer el criterio del nivel de remuneracin
que tan importante ser en esta nueva perspectiva.
En este sentido, la formulacin de escenarios parte del hecho de considerar cargas de
trabajo, responsabilidades y calcular el monto de las necesidades, pero tambin resulta
indispensable restar lo actualmente dispuesto en los presupuestos vigentes para slo
completar las necesidades.
67
SECRETARA TCNICA

Para el caso de la infraestructura el criterio fue diferente, pues una parte de los espacios
estn disponibles y el reto consistir en readecuarlos (a) a las nuevas necesidades,
adems de que fueron muy pocas las instituciones que enviaron informacin sobre la
infraestructura disponible para realizar sus funciones, lo que impidi realizar un clculo
ms preciso. No obstante, hay algunos rubros en los que se concibi una estimacin
para la construccin totalmente nueva (c) de espacios y que fueron bsicamente para
los centros de atencin a vctimas, los tribunales y las reas para la polica procesal, lo
que significa bases diferentes para una y otra accin.
Instancia
1. Atencin inmediata
Accin
A
2. Atencin integral
3. Justicia alternativa
4. Atencin a vctimas
5. Unidades de investigacin
6. Servicios periciales
7. Tribunales
8. Policas procesales
9. Defensora pblica
Nota: (A) adecuacin y (C) construccin. Esta distincin diferenciada est

considerada para el escenario bsico. Para el intermedio y ptimo se estim la
construccin de espacios en todos los casos.
Los precios se determinaron a partir de estimaciones por metro cuadrado para la

construccin que da a conocer la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin,
particularmente para el caso de edificios de oficinas y, a partir de referencias anlogas,
las adecuaciones consideraron una inversin del 60% para las remodelaciones.
Otro aspecto importante estriba en el hecho de que las necesidades de espacio se
determinaron en funcin del nmero de personas que realizarn una actividad por
turno, pues de esta manera no se duplican las estimaciones. De igual forma, el clculo
del metraje se basa inicialmente en los criterios del Manual para el Desarrollo de la
Infraestructura Fsica y el Equipamiento, pero tambin en la investigacin emprica
realizada para estos efectos y en los testimonios de los propios operadores del sistema.
68

El clculo tambin consider inversiones por nica vez, lo que significa que se tom el
ao con mayores necesidades de personal y por lo tanto de espacio y luego se multiplic
por el metraje necesario y el costo considerado para adecuacin o construccin.
Finalmente, en el caso de capacitacin se multiplic el nmero de funcionarios por
un nmero de horas de formacin y un costo obtenido de los datos remitidos por las
diferentes instancias.

III.
Variables especficas
Con todas las referencias generales antes mencionadas, se construyeron las bases para
integrar tres escenarios de inversin; bsico, intermedio y ptimo, en los que progresivamente se formulan condiciones ascendentes de carga de trabajo y productividad.
Cabe anotar que los criterios generales ms importantes son el hecho de que en
el ptimo se establece un nivel salarial igual o ligeramente superior al de las remuneraciones de las instancias federales, pues es comn y reiterado que los operadores locales
soliciten esa nivelacin. El escenario intermedio considera un nivel salarial que se
encuentra entre la media nacional y las remuneraciones de las instancias federales,
lo que significa un rango del 80% de stas ltimas. El escenario bsico considera los
mismos salarios que actualmente pagan las administraciones.
En todos los casos en los que los salarios actuales son superiores al rango de los
escenarios intermedio y ptimo, se mantiene el dato del salario realmente retribuido.
Ingreso neto mensual (pesos)
Instancia
Bsico
Intermedio
ptimo
1)
Atencin inmediata (mp)
2)
Atencin integral (mp)
Real o promedio
28,350
40,000
Real o promedio
28,350
40,000
3)
Justicia alternativa (Especialista)
Real o promedio
17,422
20,000
4)
Atencin a vctimas
(Especialista)
Real o promedio
17,422
30,000
5)
Unidades de investigacin (mp)
Real o promedio
28,350
40,000
6)
Unidades de investigacin (smp)
Real o promedio
9,430
20,000
7)
Unidades de investigacin (pm)
Real o promedio
17,422
25,000
69
SECRETARA TCNICA

Servicios periciales (p)
Real o promedio
28,110
35,000
9)
Tribunales (jc)
Real o promedio
83,848
104,810
10)
Tribunales (jo)
Real o promedio
83,848
104,810
11)
Tribunales (jes)
Real o promedio
83,848
104,810
12)
Policas procesales (Polica)
Real o promedio
12,800
16,000
13)
Defensora pblica (dp)
Real o promedio
30,478
40,000
8)
En el caso de las instancias federales tanto el escenario bsico como intermedio

contemplan los salarios actualmente asignados.
Por lo que toca al resto de los criterios, en la descripcin de las variables para cada uno
de los principales operadores se anotarn las particularidades utilizadas para cada uno
de los escenarios.
Poblacin
La fuente de informacin fue el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), pues la
poblacin representa un insumo bsico para realizar cualquier tipo de estimacin
requirindose datos hasta 2016, y esta institucin proyecta el nmero de habitantes
con referencias histricas.
Esta informacin no vara entre escenario y escenario.
Averiguaciones previas / carpetas de investigacin
Esta informacin era la base primaria para el clculo de delitos y la carga de trabajo de
las instituciones. Aunque tendr un procesamiento previo, sigue siendo una fuente de
informacin elemental para conocer el universo de atenciones que deben considerar
las instituciones del sistema de justicia penal.
En ese sentido, el dato de denuncias de delitos registrados como averiguaciones
previas en las agencias del Ministerio Pblico se obtuvo del formato cieisp que
alimentan las procuraduras generales de justicia del pas para los delitos del fuero
70

comn y que consolida el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, as como la relativa al fuero federal que integra la Procuradura General de la
Repblica (pgr).
Esta informacin contempla datos de 2007 a 2011 (con ltima fecha de consulta
del 19 enero de 2012). Para los registros de 2012 al 2016 se realiz una proyeccin
lineal tomando la serie histrica 2007-2011.
Esta informacin no vara entre escenarios.
Cifra negra y cobertura de casos
Una condicionante del proceso de clculo consisti en utilizar como hiptesis el hecho
de que el nuevo sistema de justicia penal, en la medida que se vaya asimilando y
apreciando por parte de la poblacin y las autoridades, generar mayor confianza y
por lo tanto niveles ms altos de denuncia. Esto significa que paulatinamente podra
incrementarse la carga de trabajo, aun cuando la atencin se canalice por medio de
mtodos alternos y abreviados de solucin de conflictos.
Con esta hiptesis, fue necesario utilizar datos estadsticos correspondientes al
porcentaje de no denuncia y de los delitos denunciados pero no registrados en la
contabilidad del Ministerio Pblico, comnmente llamada Cifra Negra, pues la suma
de este porcentaje y los delitos registrados ofrecen una perspectiva del universo total
de conductas delictivas a las que las autoridades deben otorgarle alguna atencin, o
bien, reconocer que los casos menores no habr posibilidad de atenderlos.
De esta forma, la cifra negra fue obtenida de las encuestas de victimizacin realizadas
por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A. C., entre 2007 y 2009,
as como por el inegi en 2010. Para los aos sucesivos, se establecieron dos premisas,
una proyeccin lineal hasta el 2016 o una reduccin en este porcentaje de 2.0% anual.
As, se dispuso del total de casos que puede llegar a manos de las autoridades y
entonces se asumi un porcentaje de cobertura y atencin que brindaran el resto de
las instancias.
71
SECRETARA TCNICA

Antes de continuar con la descripcin de las principales acciones que ejecutan los
operadores del sistema de justicia penal una vez que toman conocimiento de la posible
comisin de un acto delictivo, se debe precisar que las definiciones y los marcos de
actuacin varan de una entidad a otra y que tampoco hay frmula nica que pueda
ser trasladada mecnicamente a todas las instancias del pas.
Para identificar los posibles marcos de actuacin se realiz un anlisis especfico de la
legislacin vigente y de los propsitos de la reforma, se llev a cabo trabajo de campo
para validar la informacin recibida y se obtuvieron testimonios de los operadores
cotidianos en su entorno diario de labores para acercarse ms a la realidad, y se
consultaron los manuales que la propia Setec ha elaborado y difundido al respecto.
Luego, el propsito de esta actividad es calcular inversiones aproximadas y de ninguna
manera influir en la determinacin de esquemas de organizacin que slo corresponderan
a cada instancia y bajo una metodologa especializada construida al efecto.
Das y jornadas laborales
En la actualidad el personal de las instancias del sistema de justicia penal labora en
horarios condicionados por una costumbre influida por la escasez de recursos. Esto significa
que se les exige cumplir con jornadas de 12, 24 y hasta 36 horas que, si bien permiten ampliar la cobertura de atencin, en muchas ocasiones influye de manera negativa al entorno laboral individual y colectivo de las instituciones, pues repercuten en
trminos de baja productividad, tal y como lo manifiestan en reiteradas ocasiones los
propios funcionarios del sistema.
De esta manera, los clculos realizados para identificar la capacidad de respuesta de las
instituciones utilizaron como base un ao de 250 das laborales y jornadas diarias de
8 horas, afectadas por aspectos logsticos y administrativos como desplazamientos o
elaboracin de informes que reducen el horario efectivo a 6 horas diarias.
En concordancia con este criterio, hubo necesidad de considerar la existencia de tres
turnos en algunas reas de atencin que deben estar disponibles las 24 horas del da,
pero en otras no fue necesario y slo se contemplaron dos y un turno. Para las instancias
72

federales se aplic el mismo criterio y, cuando hubo diferencias, se describieron en
cada seccin.

IV.
Principales resultados agregados
La estructura de presentacin de la informacin obedece a una taxonoma ordenada

alfabticamente, en la que el operador (defensora, procuradura general de justicia,
poder judicial y seguridad pblica) se encuentra en la cspide de la organizacin,
seguido por las reas (defensora pblica, centros de atencin a vctimas, unidades
de atencin, unidades de investigacin, unidades de justicia alternativa, tribunales y
seguridad pblica) y, por ltimo la sub rea que determina las personas (defensor
pblico, profesional de atencin a vctimas, perito, especialistas de atencin inmediata
e integral, fiscal, fiscal adjunto, polica de investigacin, facilitador, jueces de control,
ejecucin y orales y los policas procesales).
Operador
Defensora
rea
Subrea
Defensora pblica
Defensor pblico
Centros de atencin a vctimas
Profesional de atencin a vctimas
Centros de servicios periciales
Perito
Total defensora
Unidades de atencin
Procuradura General de Justicia
Atencin inmediata
Atencin integral
Fiscal
Unidades de investigacin
Fiscal adjunto
Polica de investigacin
Unidades de justicia alternativa
Facilitador
Total PGJ
Jueces de control
Poder judicial
Tribunales
Jueces de ejecucin
Jueces orales
Total poder judicial

Seguridad pblica
Seguridad pblica
Policas procesales
Total seguridad pblica

Total general
73
SECRETARA TCNICA

Por economa de espacio en esta seccin se mostrar simplemente la informacin al
nivel de rea o persona segn convenga y en el anexo correspondiente vendr con
todo el detalle (incluyendo datos hasta 2017).
Para facilitar la distincin de la informacin, se utilizaron colores verde para el
escenario bsico, anaranjado para el intermedio y azul para el ptimo.
Escenario
Color
Bsico
Intermedio
ptimo
Con datos nacionales se concluy que con motivo de la implementacin de

la reforma se har necesario contratar nuevo personal en todos los escenarios. La
cantidad mnima ser de 12,195 personas en el escenario bsico en 2012 y 46,587
nuevos funcionarios en el escenario ptimo para 2016.
Requerimientosde
depersonal
personal
Requerimientos
Requerimientos
60,000
250.0
50,000
200.0
40,000
30,000
150.0
20,000
100.0
10,000
50.0
0
-10,000
2012
2013
2014
2015
2016
0.0
2012
En prcticamente todos los escenarios y para ambos rdenes de gobierno se estima

que la contratacin de personal tendr una tendencia a disminuir a partir de 2013 que
llega incluso, en el escenario bsico, a arrojar saldos negativos en el ao 2016 para
las entidades federativas, lo que significara que el personal correspondiente podra
ser transferido a otras reas para la realizacin de actividades complementarias de las
instituciones.
Requerimientos financieros (MDP)
50,000.0
74
40,000.0
30,000.0
20,000.0
15,000
10,000
5,000
Requerimien
Estimacin de personal requerido en la estructura 2012-2016 (personas)

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Orden/Ao
2012
2013
2014
2015
Federal
1028
844
653
468
2016
285
Estatal
11,887
6,115
3,118
196
-2,038
Subtotal
12,915
6,959
3,771
664
-1,753
Federal
4,662
4,420
4,174
3,928
3,689
Estatal
19,364
19,445
15,947
12,650
10,124
Subtotal
24,026
23,865
20,121
16,578
13,813
Federal
8,429
8,125
7,831
7,538
7,245
Estatal
35,363
48,860
45,136
41,652
39,342
Subtotal
43,792
56,985
52,967
49,190
46,587
Esta estimacin se traduce en un requerimiento de inversin del orden de 2,376.3

millones de pesos en el escenario bsico en 2012, que se integra por 17.0% para las
instancias federales y 83.0% para las entidades.
A partir de 2014, ao en que todava se requiere la contratacin de personal, ya
comenzara a verse una reduccin en la inversin global del orden de 77.2 mdp o de
361.2 si slo se consideran las entidades federativas.
Requirimientos financieros
nal
Requerimientospara
financieros
para capacitacin
(MDP)
capacitaciones
(mdp)
250.0
200.0
150.0
100.0
50.0
2015
2016
0.0
2012
2013
2014
2015
2016
Al otro extremo, si se establecen condicionantes para implementar sobre las bases del
escenario ptimo, los montos de inversin ascenderan a 23,794.5 mdp para 2012
hasta un monto total de 40,262.4 mdp en 2016.
Requerimientos para infraestructura (MDP)
s (MDP)
15,000
75
SECRETARA TCNICA
Estimacin de costo de la estructura 2012-2016 (pesos corrientes)

Escenario
Federal
personal
Orden/Ao
Bsico
Intermedio
Estatal
2014
349,663,716
2015
284,014,214
2016
137,336,192
1,971,172,899 financieros
260,037,111
-361,220,620 (MDP)
-1,020,995,029
Requerimientos
para capacitacin
-1,586,525,706
Subtotal
2,376,314,077
609,700,827
-77,206,406
-807,169,997
-1,449,189,514
Federal
250.0
1,835,686,785
1,828,217,776
1,812,751,554
1,791,666,273
1,765,776,953
Estatal
7,111,995,843
10,791,392,931
10,313,735,563
9,819,771,381
9,514,747,944
Subtotal
8,947,682,628
12,619,610,707
12,126,487,117
11,611,437,654
11,280,524,897
200.0
4,162,774,338
4,226,942,914
4,291,443,145
4,351,761,402
4,406,833,598
Estatal
19,631,716,280
34,657,928,307
34,860,931,860
35,091,429,269
35,855,539,023
Subtotal
23,794,490,618
38,884,871,221
39,152,375,005
39,443,190,671
40,262,372,621
100.0
50.0
2015
2016
En materia de0.0infraestructura, que sera el segundo componente ms significativo

2012
2013 la informacin
2014
2015
2016
en el proceso de implementacin,
no est desglosada
por ao pues
la obra pblica se calcul como inversin por nica vez, de tal manera que se tom
el valor mximo correspondiente al ao en que las instituciones tuvieran mayores
requerimientos de espacio en funcin de la demanda de atencin. En lo concreto cada
instancia valorara en el periodo que le restara para la implementacin, el porcentaje
del monto total que ira asignando para materializar la reforma.
Requirimientos para infraestructura (mdp)
Requerimientos para infraestructura (MDP)
ncieros (MDP)
2014
2013
213,825,032
Federal
150.0
ptimo
2012
405,141,178
15,000
10,000
5,000
0
Bsico
2015
2016
Intermedio
Federal
ptimo
Estatal
De esta manera, la inversin mnima para la construccin y adecuacin de espacios de

los diferentes operadores del sistema comienza con un monto de 4,503.9 mdp en el
escenario bsico y asciende hasta 12,490.4 mdp en el ptimo.
76
Estimacin de costo de infraestructura 2012-2016 (pesos corrientes)

Orden/Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Federal
615,842,000
733,692,500
1,232,624,000
Estatal
3,888,011,500
7,047,180,000
11,257,812,500
Subtotal
4,503,853,500
7,780,872,500
12,490,436,500
Finalmente, en materia de capacitacin la inversin mnima asciende a 67.1 mdp

para 2012 en el escenario bsico y se eleva hasta 192.8 mdp en 2016 para el
escenario ptimo que se orientara al personal de nueva incorporacin.
Como se aprecia en la grfica, se presenta una necesidad bsica en el primer ao de
la estimacin que se incrementa de forma sustantiva para 2013, pero luego se
estandariza el requerimiento para los aos subsecuentes.
Estimacin de costo de la capacitacin 2012-2016 (pesos corrientes)
Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Orden/Ao
2012
2013
2014
2015
2016
Federal
14,534,849
14,943,854
15,342,731
15,758,754
16,178,707
Estatal
52,552,699
100,519,108
101,748,552
102,641,546
104,572,987
Subtotal
67,087,549
115,462,963
117,091,283
118,400,300
120,751,694
Federal
11,604,465
11,763,372
11,906,765
12,035,272
12,163,962
Estatal
65,714,348
120,274,436
123,907,044
124,693,769
126,361,904
Subtotal
77,318,812
132,037,808
135,813,809
136,729,041
138,525,866
Federal
13,927,268
14,103,483
14,282,613
14,447,547
14,596,303
Estatal
88,842,725
166,862,088
168,566,659
174,023,571
178,187,359
Subtotal
102,769,993
180,965,571
182,849,271
188,471,118
192,783,662
V.
Resultados desagregados por escenario
En esta seccin se presentar la informacin con un desglose a nivel de sub rea y se

determina por las personas, con una caracterstica adicional que implica el registro de
datos en el periodo 2008-2011, lo que refleja cifras de entidades que iniciaron su
proceso de preparacin o implementacin en ese periodo, tales como Baja California,
Chihuahua, Durango, Guanajuato, Estado de Mxico, Morelos, Nuevo Len, Oaxaca,
Puebla, Sonora, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas.9
9
En estas entidades entraron en vigor las reformas o etiquetaron recursos en sus presupuestos.
77
SECRETARA TCNICA

Para efectos de interpretacin, las cifras que se consignan en ese periodo constituyen
las personas o montos que debieron haberse contratado o invertido, respectivamente,
para acometer de mejor manera la implementacin.
Slo a manera de ejemplo, en el cuadro se consignan los montos que, en 2011,
realmente se programaron para la implementacin de la reforma y los resultantes del
modelo identificando una diferencia, respecto al escenario bsico, de prcticamente el
50 por ciento.
Concepto
2011
Inversin estimada en el escenario bsico
2,134,560,283
Inversin realmente programada
1,074,238,530
Diferencia
1,060,321,753
Porcentaje
49.7%
Entonces, para efectos prcticos y con visin de prospectiva, se debe poner mayor
atencin a las cifras correspondientes al periodo 2012-2016.
Escenario bsico. Personal requerido
El personal requerido para la implementacin de la reforma se puede distinguir en tres
etapas. De 2011 hacia atrs, que parte de los supuestos considerados y asciende a
50,118 servidores pblicos, de 2012 a 2014 que requerira la contratacin neta de
11,394 personas y el 2016 cuando podra registrarse un supervit en la estructura
organizacional de conformidad.10
10
Los ministerios pblicos actuales fueron registrados en las reas de atencin integral, por lo que en
prcticamente todos los campos el resultado es negativo. Sin embargo, estos supervits se equilibran
con los dficits de las reas de atencin inmediata y los fiscales.
78

Evolucin del escenario bsico (personas)
Evolucin d
20000
4,000.0
15000
3,000.0
10000
2,000.0
5000
1,000.0
0.0
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2008
2016
2009
2010
-1,000.0
-5000
-2,000.0
Los requerimientos ms elevados se encuentran en las unidades de investigacin

(fiscales, adjuntos y policas de investigacin).
Ao
Defensor pblico
Subtotal
1,400.0
Profesional de atencin
a vctimas
2008
2009
2014
2015
2016
185
462
1,212del 1,282
1,277bsico
2,368(MDP)
2,310
Evolucin
escenario
2,242
2,214
185
462
2010
1,212
2011
1,282
2012
1,277
2013
2,368
2,310
2,242
2,214
140.0
120.0
22
91
211
247
403
760
820
884
968
1,200.0
- 53
605
2,179
1,505
1,559
1,230
922
627
392
Atencin inmediata1,000.0
22
116
300
298
388
717
716
716
721
Perito
Evoluci
100.0
Atencin integral
800.0
- 683
-1,178
- 2,141
- 3,597
- 5,053
-13,588
-13,639
-13,693
-13,719
80.0
Fiscal
600.0
261
1,316
3,197
2,987
4,244
6,934
6,531
6,143
5,826
60.0
Fiscal adjunto
400.0
522
1,953
5,769
4,882
5,449
9,131
8,325
7,549
6,915
200.0
86
2,347
7,054
3,687
2,923
- 3,400
-5,012
- 6,564
- 7,832
Facilitador
87
424
1,157
1,142
1,492
2,765
2,765
2,765
2,787
Subtotal co 264 as 5,674 17,726

11,151
ral
ta
m
bli
dia nteg
i
t
e
c
-v151
-365 m -452. I
-501
p
A
D.
. in
A. 4
19A
31
35
11,405
4,549
- 611
- 1,297
85
146
0.0
Jueces de control
Jueces de ejecucin
Jueces orales
Subtotal
Policas procesales
Subtotal
Total
1,428 n - 1,573
- 3,942
es
les
ci
sa
ral
.J o1,307oce - 1,312
u
- 1,301
jec
e
J.149
P.
147
pr
40.0
20.0
0.0
2008
146
33
84
80
153
233
229
223
221
- 141
- 313
- 337
- 386
- 373
- 918
- 923
- 937
- 945
26
132
300
300
606
960
956
932
920
26
132
300
300
606
960
956
932
920
334
5,955
18,901
12,347
12,915
6,959
3,771
664
- 1,753
79
2009
20
SECRETARA TCNICA

Escenario bsico. Costo de la estructura
Con base en el modelo desarrollado en el periodo 2008-2011 las diversas
autoridades debieron haber sufragado recursos por 6,529.8 mdp, entre 2012 y 2013
se necesitar una inyeccin de 2,986.0 mdp y entre 2014 y 2016 se podra tener
una economa, sujeta a transferencias, del orden de 2,333.6 mdp, como se detalla por
operador en el siguiente cuadro.
Ao
Defensor
pblico
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
31,772,455
73,031,088
213,234,450
230,772,366
198,169,806
424,311,939
430,341,172
435,864,554
448,545,360
Subtotal
31,772,455
73,031,088
213,234,450
230,772,366
198,169,806
424,311,939
430,341,172
435,864,554
448,545,360
Profesional
de atencin
a vctimas
4,957,810
21,664,552
49,732,631
60,090,613
100,290,416
194,378,815
219,939,482
248,645,959
285,340,256
Perito
- 7,576,933
142,871,638
384,457,489
286,360,049
243,950,049
186,674,168
134,765,747
80,886,063
33,040,852
Atencin
inmediata
5,382,523
41,454,823
91,066,340
91,706,833
119,132,956
207,677,473
216,473,909
225,710,180
237,471,669
Atencin
integral
-169,118,313
- 356,385,562
- 591,171,191
- 990,547,343
-1,384,855,491
-3,731,580,285
-3,939,406,363
-4,159,012,881
-4,380,978,579
Fiscal
64,626,471
469,164,397
970,640,541
920,829,962
1,416,425,144
2,140,440,571
2,105,725,487
2,070,689,777
2,051,702,516
Fiscal
adjunto
67,860,000
275,293,122
777,574,746
693,760,562
694,425,541
1,245,717,916
1,161,041,101
1,069,994,540
991,068,232
Polica de
investigacin
13,331,032
488,603,921
1,259,796,616
743,754,939
677,610,927
- 412,675,145
- 771,536,111
-1,148,389,109
-1,500,507,970
Facilitador
19,605,885
103,561,432
275,319,395
280,016,330
- 931,525
1,186,228,323
3,217,416,567
Jueces
de control
- 22,621,612
- 196,796,509
- 240,629,935
Jueces de
ejecucin
599,248
9,735,453
15,817,139
Subtotal
Jueces
orales
Subtotal
Policas
procesales
80
2008
371,452,180
708,903,070
742,217,614
777,456,614
820,764,523
2,238,431,722
539,536,583
- 130,779,134
- 834,018,857
-1,462,098,501
- 272,962,175
- 351,841,442
- 783,823,572
- 826,880,409
- 872,610,476
- 919,539,613
18,176,910
77,245,638
117,864,866
125,563,708
129,901,721
135,157,161
898,872
19,515,028
46,217,145
44,824,722
131,017,498
185,742,062
192,561,171
197,946,374
207,631,410
-21,123,492
- 167,546,028
- 178,595,651
- 209,960,544
- 143,578,306
- 480,216,643
- 508,755,530
- 544,762,381
- 576,751,042
1,918,826
12,650,326
27,198,990
27,776,516
83,290,854
126,068,948
131,987,086
135,746,687
141,114,670
27,776,516
83,290,854
126,068,948
131,987,086
135,746,687
141,114,670
2,376,314,077
609,700,827
- 77,206,406
- 807,169,997
-1,449,189,514
Subtotal
1,918,826
12,650,326
27,198,990
Total
11,636,264
1,104,363,709
3,279,254,356

Escenario
bsico. Costo de la infraestructura
Evolucin del escenario bsico (MDP)
20000
4,000.0
3,000.0 en todo el pas, se requerira un total
Para la construccin o adecuacin de espacios
10000
2,000.0
de 4,503.8 mdp. Las necesidades ms cuantiosas
se encuentran bsicamente en las
5000
instalaciones de las fiscalas, seguidas de las1,000.0
reas para servicios periciales, defensora
0.0
pblica
y juzgados.
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
15000
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Estimacin de costo de infraestructura

-1,000.0
-5000
-2,000.0
Sub rea
Inversin global
Defensor pblico
Evolucin del escenario
bsico (MDP)
Evolucin
del escenario
bsico (mdp)
1,400.0
140.0
120.0
1,200.0
100.0
1,000.0
800.0
80.0
600.0
60.0
400.0
200.0
0.0
D.
co
bli
A.
s
ma
ti
vc
t
dia
A.
inm
A.
Int
ra
eg
J.
eje
i
uc
J.
es
ral
c
ro
p
P.
le
sa
Nota: El recurso correspondiente al responsable se

refiere al espacio para el uso comn en materia de
justicia alternativa que pueden ser salas de juntas para
mediaciones colectivas.
Perito
1,079,412,000
Atencin inmediata
28,722,000
Atencin integral
40.0
Fiscal
20.0
Facilitador
0.0
711,312,500
Subtotal
711,312,500
Profesional de atencin a
195,450,000
vctimas
responsable
2008
2009
120,384,000
1,317,900,000
177,192,000
2010
2011
2012
Subtotal
2013
89,181,000
2014
2015
2016
3,008,241,000
Jueces de control
135,800,000
Jueces de ejecucin
186,725,000
Jueces orales
435,575,000
758,100,000
Policas procesales
26,200,000
Subtotal
Total
26,200,000
4,503,853,500
Los espacios para la polica procesal y los relativos a la atencin inmediata son los que
menos requerimientos de inversin observaran con necesidades entre 26.2 y 28.7
millones de pesos.
Escenario bsico. Costo de la capacitacin
Para la capacitacin del personal de nueva incorporacin al sistema se requerirn en
2012 67.1 mdp encontrndose el monto ms elevado para la formacin de los
fiscales adjuntos con 23.8 mdp seguidos por los fiscales con 11.6 millones de pesos.
81
1,000.0
0.0
2011
2012
2013
2014
2015
2008
2016
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
-1,000.0
SECRETARA TCNICA
-2,000.0

Evolucin
escenario bsico
Evolucin
deldelescenario
bsico(MDP)
(mdp)
n del escenario bsico (MDP)
140.0
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
at
A.
l
gra
Int
n
ci
cu
je
.e
J.
s
ale
or
P.
s
ale
es
c
pro
0.0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Para 2016 los mismos operadores sern los que continuarn encabezando la lista de
requerimientos y el conjunto de funcionarios necesitara una inversin de 120.8 mdp
para garantizar su formacin.
Ao
2013
2014
2015
2016
Defensor pblico
209,790
708,750
1,374,408
1,453,788
2,955,238
4,872,103
5,040,838
5,200,712
5,285,696
Subtotal
209,790
708,750
1,374,408
1,453,788
2,955,238
4,872,103
5,040,838
5,200,712
5,285,696
57,992
239,876
556,196
651,092
1,096,833
2,171,893
2,460,526
2,785,195
3,202,344
612,018
2,045,142
4,745,862
4,225,320
8,574,617
13,437,727
14,223,661
14,494,895
15,585,916
57,301
306,636
790,583
784,276
1,056,175
2,048,662
2,149,529
2,254,671
2,385,777
Atencin integral
398,036
1,489,340
3,123,660
3,302,908
4,752,036
8,804,739
9,091,943
9,376,404
9,759,210
Fiscal
687,996
3,468,976
8,427,292
7,873,732
11,550,767
19,815,663
19,597,188
19,354,586
19,273,613
1,375,992
5,148,108
15,207,084
14,057,788
23,760,179
39,036,913
38,570,242
38,053,831
37,859,120
74,218
2,852,215
6,907,452
6,365,488
8,385,648
15,893,971
16,116,924
16,588,565
16,543,952
a vctimas
Perito
Atencin inmediata
Fiscal adjunto
Facilitador
2009
2010
2011
2012
229,332
1,117,664
3,049,852
3,010,312
4,060,732
7,901,688
8,296,773
8,711,611
9,219,973
Subtotal
3,492,885
16,667,957
42,807,981
40,270,916
63,236,988
109,111,255
110,506,784
111,619,757
113,829,906
Jueces de control
4,785
25,839
64,119
62,205
119,560
188,826
193,910
196,743
200,574
Jueces de ejecucin
3,300
15,675
25,575
28,875
72,404
130,583
139,929
144,954
151,166
Jueces orales
Subtotal
Policas procesales
Subtotal
Total
82
2008
5,754
31,647
80,556
76,720
151,496
242,244
249,990
255,612
265,986
13,839
73,161
170,250
167,800
343,460
561,654
583,830
597,308
617,726
22,932
116,424
264,600
264,600
551,863
917,950
959,832
982,522
1,018,365
22,932
116,424
264,600
264,600
551,863
917,950
959,832
982,522
1,018,365
3,739,446
17,566,292
44,617,239
42,157,104
67,087,549
115,462,963
117,091,283
118,400,300
120,751,694

Escenario intermedio. Personal requerido
En este escenario los requerimientos de personal en 2012 se elevan a 24,026 y se reduce
su demanda a 13,813 en 2016. El requerimiento ms importante es de fiscales
adjuntos y, conforme pasa el tiempo, destaca la reduccin de policas de investigacin.
Evolucin del escenario intermedio
Evolucin del escenario intermedio (personas)
Evolucin del escenario intermedio (

14,000.0
12,000.0
10,000.0
8,000.0
6,000.0
4,000.0
2,000.0
0.0
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
En cambio, el personal facilitador para la justicia alternativa ser paulatinamente ms

requerido en las instituciones, al pasar de 1,824 en 2012 a 3,389 en 2016.
Evolucin del escenario intermedio (

150.0
3,000.0 2008 2009
2010
2,500.0
Defensor pblico
298
966
2,390
2,000.0
Subtotal
966
2,390
1,500.0 298
1,000.0
33
147
363
500.0
vctimas
0.0
Perito
7
915
2,949
ta gral
ico as
l
a
i
b
Atencin inmediata
27 m 145 ed 375
te
p cti
. in
v
D. -651
inm A-1,717
Atencin integral
A.
A.
Ao
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2,470
2,951
5,213
5,103
4,919
2,470
2,951
5,213
5,103
4,980
100.0
4,980
420
679
1,314
1,449
50.0
1,592
1,765
Fiscal
298
1,504
3,653
2,568
2,949
2,579
ol in ales ales
r
t
c
372
892
on482 u or 893es
. c ejec J. proc
-3,183 J -4,485
-12,664
.P
J.
3,416
5,207
8,277
7,810
Fiscal adjunto
596
2,329
6,681
5,740
234
3,099
8,878
5,403
6,779
Facilitador
104
516
1,398
1,379
1,824
648
7,645
22,580
20,431
-149
-355
-429
- 480
21
37
40
Subtotal
Jueces de control
Jueces de ejecucin
2,237
4,919
2,210
1,935
0.0
891 2008
898
2009 2010 2011 2012 2013 20
-12,735 -12,773
7,367
6,999
10,885
9,999
9,263
1,976
108
-1,664
-3,136
3,360
3,358
3,360
3,389
17,994
14,417
11,020
8,340
-581
-1,245
-1,253
-1,260
-1,263
92
160
158
158
161
7,377
11,819
83
SECRETARA TCNICA

Ao
2008
Jueces orales
Subtotal
Policas procesales
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
10
52
128
123
223
350
339
334
324
-135
-282
-264
-317
-266
-735
-756
-768
-778
36
184
422
414
910
1,393
1,357
1,346
1,332
414
Subtotal
36
184
422
Total
847
8,513
25,128
910
1,393
1,357
1,346
1,332
24,026
23,865
20,121
16,578
13,813
Escenario intermedio. Costo de la estructura

Los requerimientos de personal se traducen en una necesidad de inversin de 8,947.7
mdp en 2012, que se elevan hasta 12,619.6 mdp en 2013, para luego comenzar
una reduccin de necesidades financieras nominales hasta 11,280.5 mdp en 2016.
Evolucin del escenario intermedio (mdp)
rmedio (personas)
Evolucin del escenario intermedio (MDP)

14,000.0
12,000.0
10,000.0
8,000.0
6,000.0
4,000.0
2,000.0
0.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2 2013 2014 2015 2016
El requerimiento econmico ms representativo en 2012 ser para el pago de policas

de investigacin por un monto de 2,572.2 mdp, y para 2016 las erogaciones ms
importantes tendrn lugar en la defensora pblica y los servicios periciales.
150.0
100.0
84
50.0

Subrea
2008
2009
2011
2012
2013
2014
118,071,772
390,125,944
956,189,234
1,031,615,884
1,358,675,424
2,618,643,848
2,697,861,761
2,772,052,136
2,878,850,449
Subtotal
118,071,772
390,125,944
956,189,234
1,031,615,884
1,358,675,424
2,618,643,848
2,697,861,761
2,772,052,136
2,878,850,449
Profesional
de atencin
a vctimas
7,474,038
33,293,442
82,214,418
98,929,085
165,730,324
336,238,661
389,319,137
449,138,027
522,843,673
Perito
76,862,656
487,702,033
1,350,630,294
1,252,683,418
1,565,630,257
2,745,141,026
2,722,112,529
2,690,372,581
2,693,249,425
Atencin
inmediata
10,014,342
53,590,108
138,168,316
142,548,791
190,666,840
370,946,462
389,154,371
408,126,135
431,802,530
3,101,026,253
Defensor
pblico
Atencin
integral
Fiscal
Fiscal
adjunto
Polica de
investigacin
Facilitador
Subtotal
2010
2015
2016
271,193,572
-349,441,378
- 721,977,856
- 996,797,888
2,924,063,032
-3,288,719,244
-3,471,675,051
109,827,900
554,299,200
1,346,313,150
1,309,325,472
2,163,453,539
3,543,583,521
3,513,077,862
3,481,543,248
3,474,390,631
73,063,640
263,250,364
802,483,578
718,896,567
1,180,802,725
1,807,411,112
1,733,412,012
1,653,968,490
1,588,013,072
121,469,816
788,103,121
2,283,611,980
1,757,882,135
2,572,244,462
2,960,064,373
2,597,549,372
2,218,128,518
1,883,546,577
23,554,544
111,876,882
283,204,012
311,518,727
318,762,757
437,942,086
854,823,359
897,054,956
942,498,795
998,225,903
5,965,499,085
4,877,050,370
7,279,672,344
9,694,145,481
9,140,653,986
8,555,056,551
8,120,396,761
Jueces
de control
- 15,740,504
172,533,712
- 179,328,097
- 211,951,796
- 266,719,268
- 628,754,416
- 670,515,663
- 713,526,185
- 753,470,627
Jueces
de
ejecucin
4,360,096
22,890,504
40,330,888
45,344,998
117,339,394
206,777,763
214,535,769
225,262,558
240,793,818
Jueces
orales
10,900,240
56,681,248
139,523,072
139,435,870
280,034,414
450,425,260
458,751,675
475,253,186
484,788,736
Subtotal
-480,168
- 92,961,960
525,863
- 27,170,928
130,654,540
28,448,607
2,771,782
- 13,010,441
- 27,888,072
Policas
procesales
5,990,400
30,617,600
70,220,800
71,645,184
178,680,320
278,372,771
285,199,588
297,339,408
309,165,760
Subtotal
5,990,400
30,617,600
278,372,771
285,199,588
Total
406,786,016
70,220,800
71,645,184
178,680,320
6,992,434,982
5,953,140,510
8,947,682,628
297,339,408
309,165,760
11,611,437,654
11,280,524,897
Escenario intermedio. Costo de la infraestructura

En lo que corresponde a la infraestructura, la inversin asciende a 7,780.9 mdp
requerida sobremanera en las unidades de investigacin y servicios periciales, luego en
defensora pblica y las salas de audiencias que necesitaran para su construccin un
total de 1,023.8 mdp.
Los requerimientos ms bajos los tienen las reas de los policas procesales y las de
atencin inmediata con montos de 37.9 y 58.9 mdp, respectivamente.
85
Evolucin del escenario intermedio (personas)

30000
25000
SECRETARA TCNICA
20000
15000
El costo de la implementacin 2012-2016. Con
10000
5000

14,000.0
12,000.0
10,000.0
8,000.0
6,000.0
reforma
4,000.0
2,000.0
0.0
Estimacin
costo2011 2012 2013 2014 20
2008 2009de2010
de infraestructura 2012-2016
(pesos corrientes)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Subrea
Inversin global
Defensor pblico
1,199,312,500
Subtotal
Evolucin del escenario intermedio (mdp)
Perito 150.0
3,000.0
2,500.0
2,000.0
1,500.0
1,000.0
500.0
0.0
escenario intermedio (personas)
Escenario
1,945,940,000
Atencin inmediata
58,870,000
Atencin100.0
integral
263,070,000
Fiscal
2,393,300,000
Facilitador
347,038,000
50.0
responsable
a al
co s
iat gr
bli ma
ed inte
p cti
.
m
D .v
in A.
A
A.
14,000.0
12,000.0
10,000.0
8,000.0
6,000.0
4,000.0
intermedio.
2,000.0
0.0
l
s
n s
tro ci ale ale
on ecu J. or ces
c
j
o
J. . e
pr
J
P.
0.0
177,507,000
Subtotal
5,519,885,000
Jueces de control 2008 2009 2010

170,962,500
2011 2012 2013 2014 2015
Jueces de ejecucin
206,125,000
Evolucin del escenario intermedioJueces

(MDP)
orales
646,712,500
Subtotal
1,023,800,000
Policas procesales
37,875,000
Total
7,780,872,500
37,875,000
Costo de la capacitacin
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
10 2011 2012 2013 2014 En

2015este
2016escenario
1,199,312,500
334,160,000
Evolucin del
escenario intermedio (MDP)
vctimas
los requerimientos para el pago de la capacitacin del personal se

eleva a 77.3 millones de pesos en 2012, luego a 132.0 mdp en 2013 y para los
aos subsecuentes registra ligeros incrementos para llegar a un techo de 138.5 mdp
en 2016.
Evolucin
intermedio
(mdp)
Evolucindel
delescenario
escenario intermedio
(MDP)
150.0
100.0
50.0
ta ral
dia nteg
i
A.
l
s
n s
tro ci ale ale
on u or es
.J c ejec J. proc
J.
P.
86
0.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Los funcionarios ms beneficiados seran los fiscales adjuntos, fiscales, policas de
investigacin y peritos con montos que iran de los cerca de 11 a 21 mdp en 2012
hasta el rango de 17 a casi 36 mdp en 2016.
Subrea
2008
Defensor pblico
Subtotal
2015
2016
337,932
1,095,444
2009
2,710,260
2010
2,800,980
2011
3,842,746
2012
6,916,592
2013
7,120,426
2014
7,309,732
7,588,404
337,932
1,095,444
2,710,260
2,800,980
3,842,746
6,916,592
7,120,426
7,309,732
7,588,404
Profesional
de atencin
a vctimas
86,988
387,492
956,868
1,107,120
1,848,014
3,755,088
4,347,929
5,015,872
5,838,985
Perito
15,246
2,720,322
6,422,922
5,819,616
10,843,641
14,179,152
16,928,561
16,814,390
17,411,836
Atencin inmediata
Atencin integral
Fiscal
Fiscal adjunto
71,626
383,295
988,229
980,346
1,311,266
2,551,096
2,676,317
2,806,791
2,969,620
482,388
1,265,280
4,241,324
4,394,212
6,297,944
11,256,691
11,609,481
11,966,257
12,438,858
785,528
3,964,544
9,629,308
9,004,576
14,171,736
23,653,626
23,435,008
23,211,010
23,154,140
1,571,056
6,139,244
17,611,116
15,773,824
20,940,529
37,568,028
37,357,983
36,434,385
35,821,264
Polica de
investigacin
201,942
3,501,191
7,661,714
7,846,396
11,821,527
20,473,732
20,134,858
20,376,229
19,800,755
Facilitador
274,144
1,360,176
3,685,128
3,635,044
4,964,326
9,602,052
10,076,153
10,586,262
11,211,513
51,196,609
48,561,134
72,198,984
123,039,464
127,211,195
128,646,971
Jueces de control
Subtotal
6,699
35,409
86,130
82,302
149,203
242,777
246,201
250,504
259,426
Jueces de ejecucin
3,300
17,325
30,525
33,000
78,367
143,105
148,381
155,801
166,697
Jueces orales
9,590
49,868
122,752
117,957
220,807
363,887
370,073
382,845
389,952
Subtotal
3,488,918
19,589
102,602
239,407
233,259
448,378
749,768
764,655
789,149
816,074
31,752
162,288
372,204
365,148
828,705
1,331,984
1,362,439
1,418,965
1,474,416
Subtotal
31,752
162,288
1,362,439
Total
3,878,191
Policas procesales
372,204
365,148
828,705
1,331,984
54,518,480
51,960,521
77,318,812
132,037,808
1,418,965
1,474,416
136,729,041
138,525,866
Escenario ptimo. Personal requerido

En este escenario se requerira la incorporacin de 43,792 personas en 2012 y el
requerimiento ms bajo correspondera a 2016 con un total de 46,587 nuevos
funcionarios.
87
SECRETARA TCNICA

Evolucin
ptimo(personas)
(personas)
Evolucindel
del escenario
escenario ptimo
Evolucin
60,000
50,000.0
50,000
40,000.0
40,000
30,000.0
30,000
20,000
20,000.0
10,000
10,000.0
0.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2008 2009
En 2012 la necesidad ms ingente sera de policas de investigacin, fiscales adjuntos,

defensores pblicos y peritos, mientras que para 2016 el orden de necesidades sera,
en primer lugar, de fiscales adjuntos, fiscales y facilitadores de justicia alternativa.
Evoluc
Perito
Atencin inmediata
Atencin integral
-615
2011
2012
2013
2014
2015
5,303
6,899
12,508
12,519
12,516
12,638
2,085
5,089
5,303
6,899
12,508
12,519
12,516
12,638
247
655
785
1,284
2,641
3,037
3,493
4,050150.0
1,482
4,355
3,578
4,336
6,020
5,527
5,048
4,674100.0
185
490
499
666
1,268
1,304
1,339
-807
-1,170
-2,602
-3,605
-10,958
-10,951
-10,960
1,879
4,567
4,270
6,695
3,079
8,509
7,448
10,353
9,948
9,392
8,932
15,161
14,049
13,129
4,599
12,534
8,819
12,731
11,004
8,660
6,436
4,596
Facilitador
134
697
1,915
1,948
2,657
5,029
5,169
5,319
5,520
1,374
11,361
-143
-325
Jueces de ejecucin
Jueces orales
Subtotal
31,855
24,745
35,117
41,871
37,855
34,116
31,378
-350
-401
-473
-1,051
-1,057
-1,068
-1,072
27
52
55
114
209
209
205
206
20
111
287
286
453
768
765
765
Subtotal
771
- 117
- 187
- 11
- 60
94
- 74
- 83
- 98
- 95
Policas procesales
Subtotal
Total
A.
A.
534
1,388
-10,911 50.0
10,534
inm
200.0
16,333
D.
373
746
A.
Fiscal
Fiscal adjunto
Jueces de control
88
2010
5,089
J.
co
J. ntro
eje l
cu
ci
J. n
P. oral
pr
e
eo s
ce
sa
les
a vctimas
2016 250.0
2009
2,085
ed
iat
int a
eg
ral
Subtotal
3,500.0
2008
3,000.0
542
2,500.0
542
2,000.0
50
1,500.0
1,000.0
118
500.0
34
0.0
p
bl
vc ico
tim
as
Ao
Defensor pblico
66
344
848
852
1,682
2,680
2,676
2,656
2,666
66
344
848
852
1,682
2,680
2,676
2,656
2,666
1,865
13,603
37,781
30,840
43,792
56,985
52,967
49,190
46,587
0.0
2008 2009

Escenario ptimo. Costo de la estructura
Las inversiones para implementar y operar la reforma ascienden a 23,794.5 mdp en
2012 y no detienen su inercia creciente durante todo el periodo, llegando a
representar 40,262.4 mdp en 2016.
Los requerimientos ms elevados se encuentran en 2012 en el pago de policas de
investigacin, seguidos de los requerimientos para la defensora pblica, mientras que
en 2016 el orden se invertira.
Subrea
Defensor
pblico
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
281,840,000
1,120,054,000
2,684,855,056
2,913,996,858
4,022,340,428
7,779,663,444
8,175,447,593
8,582,311,539
9,094,294,222
Subtotal
281,840,000
1,120,054,000
2,684,855,056
2,913,996,858
4,022,340,428
7,779,663,444
8,175,447,593
8,582,311,539
9,094,294,222
Profesional de
atencin
a vctimas
19,500,000
96,330,000
255,450,000
318,396,000
520,127,244
1,140,372,701
1,377,087,761
1,663,323,111
2,025,744,298
Perito
157,911,026
902,971,953
2,380,168,934
2,273,735,586
2,926,300,242
5,249,078,686
5,245,969,838
5,237,345,686
5,277,095,982
Atencin
inmediata
17,439,942
95,993,476
254,543,662
270,120,518
371,629,701
743,678,152
802,476,069
865,646,486
942,035,372
Atencin
integral
- 92,627,574
-54,620,722
178,681,672
- 145,207,220
- 146,321,974
- 1,286,911,227
- 1,346,947,521
- 1,420,112,407
- 1,457,861,261
Fiscal
193,960,000
977,080,000
2,374,840,000
2,309,216,000
3,785,590,303
6,225,655,555
6,176,191,142
6,125,607,850
6,119,681,864
Fiscal adjunto
193,960,000
871,579,644
2,281,681,038
2,157,076,292
3,717,015,281
5,873,618,096
5,778,849,381
5,679,311,450
5,620,528,716
Polica
de
investigacin
336,398,504
1,868,263,345
4,911,298,548
4,312,429,243
6,733,457,063
9,829,666,591
9,419,281,944
8,991,763,918
8,660,836,168
Facilitador
34,840,000
177,637,694
494,232,401
522,392,669
736,504,030
1,472,982,724
1,589,601,406
1,717,431,450
1,871,377,587
861,381,898
4,935,235,390
13,130,896,255
12,018,159,087
18,644,301,890
29,248,141,277
29,042,510,020
28,860,317,543
29,059,438,726
Jueces
de control
-5,657,782
- 121,575,090
- 47,162,687
- 75,633,395
- 77,396,106
- 272,346,980
- 295,642,634
- 329,055,504
- 352,621,833
Jueces de
ejecucin
8,175,180
36,788,310
70,851,560
77,936,716
166,791,657
321,073,940
337,127,638
347,209,206
366,348,055
27,250,600
151,240,830
391,046,110
405,270,923
662,777,375
1,179,831,513
1,233,983,936
1,295,683,133
1,371,137,622
29,767,998
66,454,050
414,734,983
407,574,244
752,172,926
1,228,558,474
1,275,468,940
1,313,836,835
1,384,863,843
13,728,000
71,552,000
176,384,000
184,304,640
375,675,373
628,508,026
658,948,452
686,724,754
723,775,830
Subtotal
Jueces orales
Subtotal
Policas
procesales
Subtotal
Total
13,728,000
71,552,000
176,384,000
184,304,640
375,675,373
628,508,026
658,948,452
686,724,754
723,775,830
6,193,295,440
16,406,870,294
15,524,034,830
23,794,490,618
38,884,871,221
39,152,375,005
39,443,190,671
40,262,372,621
89
SECRETARA TCNICA

Escenario ptimo. Costo de la infraestructura
El requerimiento
ms elevado para la construccin o adecuacinEvolucin
de espacios
lo
Evolucin del escenario ptimo (personas)
del escenario ptimo (MDP)
constituyen las unidades de investigacin con 3,215.0 mdp, seguidos de los servicios
50,000.0
60,000
periciales con 2,647.7 mdp, la defensora pblica con 2,493.2 mdp y las salas de au50,000
40,000.0
diencias con 1,994.8 mdp para los jueces de control, orales y de ejecucin de sentencias.
40,000
30,000.0
30,000
20,000.0
Estimacin de costo de
infraestructura
2012-2016
10,000.0
(pesos corrientes)
20,000
10,000
0
0.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Subrea
Inversin
2008 2009
2010 global
2011 2012 2013 2014 2015
Defensor pblico
2,493,187,500
Subtotal
2,493,187,500
vctimas
Evolucin del escenario ptimo (mdp)

Perito
Atencin inmediata
250.0
3,500.0
3,000.0
2,500.0
2,000.0
1,500.0
1,000.0
500.0
0.0
Atencin integral
371,108,000
3,215,000,000
Facilitador150.0
536,950,000
Responsable
272,466,000
J.
co
nt
eje rol
cu
ci
J. n
P. oral
pr
e
eo s
ce
sa
les
J.
ed
iat
int a
eg
ral
A.
inm
A.
b
l
vc ico
tim
as
100.0
D.
p
2,647,720,000
Evolucin del escenario ptimo (MDP)
87,400,000
200.0
Fiscal
A.
798,580,000
Subtotal
7,929,224,000
50.0
Jueces de control
298,275,000
Jueces de ejecucin
0.0
Jueces orales
Subtotal
Policas procesales
Subtotal
Total
266,750,000
2008 20091,429,750,000
2010 2011 2012 2013 2014 20
1,994,775,000
73,250,000
73,250,000
12,490,436,500
Escenario ptimo. Costo de la capacitacin

Los requerimientos de capacitacin se elevan a 102.8 mdp en 2012 y continan
ascendiendo constantemente, hasta llegar a 192.8 mdp en 2012.
90

Por operador, los fiscales adjuntos son los que registran el requerimiento ms elevado
con un mximo de 49.6 mdp en 2013 y los miembros del poder judicial los que consigan
las necesidades menos onerosas con una sumatoria de 755.1 mil pesos en 2012.
Subrea
2008
Defensor pblico
2010
2011
2012
614,628
2,364,390
2009
5,770,926
6,013,602
8,110,513
15,512,541
16,302,367
17,113,420
18,142,719
2014
2015
2016
2,364,390
5,770,926
6,013,602
8,110,513
15,512,541
16,302,367
17,113,420
18,142,719
Subtotal
614,628
a vctimas
131,800
651,092
1,726,580
2,069,260
3,494,624
7,547,327
9,112,947
11,005,302
13,398,238
Perito
257,004
3,227,796
9,485,190
8,015,040
10,103,791
14,783,625
14,300,519
14,718,774
14,954,498
88,407
486,613
1,290,341
1,316,638
1,811,420
3,624,881
3,911,477
4,219,386
4,591,726
Atencin integral
577,284
1,800,388
4,852,876
4,982,040
8,693,014
15,717,644
15,735,362
16,493,774
16,408,706
Fiscal
983,228
4,953,044
12,038,612
11,255,720
18,221,581
30,103,575
29,850,378
29,591,123
29,548,904
8,116,244
22,429,724
20,276,112
29,040,219
49,553,446
48,514,367
48,444,752
47,823,439
25,129,478
Atencin inmediata
Fiscal adjunto
460,842
3,968,937
10,816,842
10,794,404
13,776,485
25,807,587
25,484,899
25,830,795
Facilitador
353,224
1,837,292
5,047,940
5,134,928
7,231,477
14,371,642
15,510,314
16,758,431
18,261,302
25,041,406
67,688,105
63,844,142
92,372,611
161,509,728
162,420,263
167,062,336
170,116,291
12,441
64,119
161,733
157,905
209,478
395,290
408,519
416,362
432,376
4,950
22,275
42,900
45,375
97,107
186,930
196,277
202,146
213,289
19,180
106,449
275,233
274,274
448,546
798,471
835,120
876,876
927,941
36,571
192,843
479,866
477,554
755,130
1,380,692
1,439,915
1,495,384
1,573,606
Subtotal
Jueces de control
Jueces de ejecucin
Jueces orales
Subtotal
Policas procesales
Subtotal
Total
2013
VI.
58,212
303,408
747,936
751,464
1,531,739
2,562,611
2,686,726
2,799,978
2,951,046
58,212
303,408
747,936
751,464
1,531,739
2,562,611
2,686,726
2,799,978
2,951,046
27,902,047
74,686,833
71,086,762
102,769,993
180,965,571
182,849,271
188,471,118
192,783,662
Resultados desagregados por entidad y escenario
En la informacin detallada por entidad federativa y orden federal se hace ms claro

que, en funcin de su esquema y prcticas de organizacin, algunos estados pueden
tener en su plantilla un nmero de personas que puede ser reasignado a labores y
funciones del nuevo sistema de justicia penal sin que, forzosamente, tengan que
realizarse inversiones al respecto.
Este razonamiento encuentra cabida en aquellas entidades en las que se reflejan cifras
globales negativas.
91
SECRETARA TCNICA

Estimacin de costo de la estructura 2008-2016. Escenario bsico (pesos corrientes)
Entidad
2009
2010
2011
2013
2014
2015
2016
405,141,178
349,663,716
284,014,214
213,825,032
137,336,192
97,066,624
100,118,426
102,386,516
105,553,862
109,442,668
468,692,553
360,453,601
282,338,810
209,701,498
137,301,622
65,367,577
-16,972,171
-25,164,643
-32,691,775
-40,906,713
-41,255,873
-43,010,052
-47,449,225
-49,797,557
-51,580,307
-63,699,688
-84,241,991
-103,143,139
-119,975,468
Aguascalientes
Baja California
465,030,696
513,843,030
Baja California
Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
2012
0
11,636,264
-77,289,226
59,045,718
-99,591,078
-79,814,196
-89,380,097
-97,798,002
-108,225,316
-118,183,365
Coahuila
190,691,829
202,327,021
213,407,537
226,858,622
Colima
-54,720,593
-60,984,069
-67,558,112
-74,793,511
Distrito
Federal
-1,161,761,073
-1,282,815,816
-1,405,362,610
-1,528,741,665
Durango
-36,253,557
-12,587,741
5,205,333
24,063,014
43,120,318
61,431,305
Estado
Mxico
1,520,163,371
1,013,904,296
979,239,396
871,212,235
776,061,908
687,597,288
609,361,366
Guanajuato
492,309,305
735,374,526
554,190,934
370,355,160
237,178,359
119,966,700
16,229,550
-78,748,667
Guerrero
-25,434,135
-18,430,480
-11,912,790
-4,869,555
Hidalgo
128,087,287
147,059,613
165,291,675
188,726,239
Jalisco
165,692,289
148,756,126
131,937,672
118,310,702
Michoacn
-148,566,065
-181,903,239
-215,212,296
-247,478,599
Morelos
224,312,934
170,863,419
153,360,951
152,581,836
149,066,247
145,798,336
143,102,207
139,231,360
Nayarit
-219,163,875
-231,625,619
-244,592,939
-258,800,543
Nuevo Len
-184,383,068
-205,588,552
-227,228,128
-249,449,738
-272,649,387
Oaxaca
279,964,290
36,087,874
121,513,420
111,893,844
103,578,656
97,063,190
91,528,131
Puebla
184,443,150
199,033,735
215,671,262
231,304,455
246,161,132
Quertaro
-55,391,663
-60,566,868
-67,848,167
-73,585,124
Quintana Roo
18,593,857
11,646,377
5,342,215
-1,319,114
San Luis Potos
-58,534,012
-79,445,255
-101,651,049
-122,435,659
Sinaloa
-53,969,488
-52,526,027
-50,331,296
-48,708,602
Sonora
-8,091,954
-11,136,531
-15,620,381
-20,048,956
-23,497,965
Tabasco
204,779,054
171,317,195
143,138,335
115,750,003
Tamaulipas
-16,138,001
-39,088,582
-62,803,089
-85,621,012
Tlaxcala
-3,071,896
-6,204,417
-9,902,936
-13,272,606
-16,955,548
Veracruz
-172,597,556
-190,819,678
-271,113,982
-291,158,776
Yucatn
118,512,314
117,390,013
93,572,131
71,561,995
50,688,454
29,880,851
Zacatecas
-74,344,004
-82,665,573
-95,158,356
-105,505,895
-117,057,990
-128,566,084
11,636,264
1,104,363,709
3,279,254,356
2,134,560,283
2,376,314,077
Total general
92
2008
Federal
609,700,827
-77,206,406
-807,169,997
-1,449,189,514

En materia de inversin para infraestructura, la entidad que ms recursos requiere
es el Estado de Mxico con 649.8 mdp, seguida por las dependencias federales con
615,842 mdp, mientras que las que menos recursos necesitaran para estos efectos
son Campeche con 9.2 mdp y Nayarit con 14.1 millones de pesos.
Estimacin de costo de infraestructura 2012-2016. Escenario bsico (pesos corrientes)

Inversin global
Entidad
Inversin global
Entidad
Inversin global
Federal
Entidad
615,842,000
Estado de Mxico
649,843,000
Sonora
78,027,500
Aguascalientes
49,412,500
Guanajuato
245,169,500
Quertaro
44,732,000
Baja California
209,834,500
Guerrero
98,466,000
Quintana Roo
60,150,000
Baja California Sur
25,399,500
Hidalgo
142,567,500
San Luis Potos
69,669,500
Campeche
9,208,500
Jalisco
172,868,500
Sinaloa
74,331,500
Chiapas
69,967,000
Michoacn
71,561,000
Tabasco
147,689,500
Chihuahua
138,984,000
Morelos
133,270,500
Tamaulipas
76,840,500
Coahuila
129,575,000
Nayarit
14,146,500
Tlaxcala
15,808,500
Colima
16,244,500
Nuevo Len
129,786,000
Veracruz
85,495,500
Distrito Federal
367,449,000
Oaxaca
154,821,500
Yucatn
97,331,000
Durango
97,314,000
Puebla
185,159,500
Zacatecas
26,888,000
Total general
4,503,853,500
Finalmente, en materia de capacitacin, en 2016 sern las instancias federales las

que requieran ms recursos para la formacin con un estimado de 16.2 mdp, seguidos
por el Estado de Mxico y el Distrito Federal con 14.6 y 13.6 mdp, respectivamente,
mientras que las entidades con los requerimientos ms modestos sern Campeche y
Nayarit con montos de 225.1 y 421.4 miles de pesos, respectivamente.
93
SECRETARA TCNICA

Estimacin de costo de la capacitacin 2008-2016. Escenario bsico (pesos corrientes)
Entidad
2008
2009
2010
0
2012
0
14,534,849
2013
2014
14,943,854
15,342,731
Aguascalientes
881,701
915,062
Baja California
4,331,134
4,933,888
4,661,619
3,989,543
3,557,963
Baja
California Sur
791,868
Campeche
188,393
200,746
Chiapas
Chihuahua
2011
Federal
2015
2016
15,758,754
16,178,707
942,881
978,406
1,019,967
4,171,410
3,827,179
3,493,271
740,782
700,173
653,677
200,949
211,114
225,116
2,219,235
2,021,469
2,189,117
2,084,350
3,739,446
3,643,440
3,633,357
3,564,042
3,912,302
4,053,655
4,218,399
4,376,015
4,550,485
Coahuila
2,792,307
2,957,853
3,121,926
3,310,900
Colima
473,370
461,695
450,285
433,859
Distrito Federal
13,360,265
13,396,121
13,483,946
13,632,408
Durango
1,569,100
1,363,172
1,656,733
1,966,875
2,285,764
2,597,728
Estado de Mxico
21,410,228
16,938,863
16,818,244
16,092,175
15,504,590
15,021,331
14,646,211
6,890,688
5,726,350
4,869,529
Guanajuato
0
5,504,458
4,181,128
3,603,016
3,118,575
2,681,091
Guerrero
3,038,769
3,267,198
3,507,144
3,760,330
Hidalgo
2,006,648
2,252,533
2,498,518
2,800,549
Jalisco
4,166,893
4,128,774
5,367,238
6,448,445
Michoacn
2,537,190
2,395,426
2,265,806
2,159,674
Morelos
4,087,261
3,221,766
2,942,512
2,963,391
2,971,114
2,978,417
2,995,872
3,008,488
Nayarit
409,185
414,240
420,588
421,357
Nuevo Len
2,433,054
2,436,018
2,445,753
2,454,975
2,472,058
Oaxaca
4,527,313
3,317,688
4,279,958
4,338,227
4,421,015
4,525,959
4,650,061
Puebla
4,766,747
5,062,602
5,382,144
5,703,160
6,026,417
Quertaro
1,363,596
1,411,452
1,448,958
1,502,423
Quintana Roo
1,883,314
1,886,298
1,901,160
1,916,200
San Luis Potos
2,273,231
2,205,774
2,139,033
2,094,853
Sinaloa
2,201,618
2,366,253
2,538,493
2,584,983
Sonora
2,164,817
2,247,725
2,321,936
2,410,296
2,508,320
Tabasco
3,996,346
4,601,403
4,428,850
4,284,097
Tamaulipas
2,595,773
2,510,036
2,425,013
2,349,626
Tlaxcala
480,413
470,706
455,894
447,385
435,623
Veracruz
2,983,610
3,037,845
2,470,267
2,535,866
2,499,941
Yucatn
2,534,635
2,567,654
2,407,098
2,259,849
2,128,399
Zacatecas
902,296
873,783
834,941
820,271
800,599
784,614
3,739,446
17,566,292
44,617,239
42,157,104
67,087,549
115,462,963
117,091,283
118,400,300
120,751,694
Total general
En el escenario intermedio persisten las entidades que se encuentran con condiciones

laborales muy superiores en nmero y remuneraciones respecto a lo que acontece en
estados vecinos, por lo que siguen resultando con saldos negativos.
94

Estimacin de costo de la estructura 2008-2016. Escenario intermedio (pesos corrientes)
Entidad
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1,835,686,785
1,828,217,776
1,812,751,554
2014
1,791,666,273
2015
1,765,776,953
2016
168,583,021
173,364,634
181,086,117
189,446,671
198,202,304
801,512,698
766,144,015
633,991,560
551,051,396
469,460,942
390,072,240
309,471,539
Federal
Aguascalientes
Baja California
721,235,632
Baja
California Sur
75,566,443
62,797,306
53,085,359
40,096,996
Campeche
-49,560,306
-51,771,998
-55,877,479
-58,654,250
-61,085,786
154,626,455
Chiapas
265,035,546
221,092,727
186,201,021
406,786,016
242,253,508
417,464,750
229,748,996
284,348,685
290,851,481
297,276,085
303,865,094
313,242,050
Coahuila
569,422,357
604,647,700
642,291,813
682,518,159
Colima
-12,004,547
-18,216,371
-24,347,892
-32,338,705
Distrito Federal
21,169,691
-86,754,748
-192,783,567
-295,677,855
Durango
159,135,380
224,795,328
281,238,370
339,393,497
396,912,323
463,138,071
Estado
de Mxico
3,507,515,644
2,743,495,695
2,718,795,698
2,572,449,912
2,446,971,351
2,344,260,021
2,260,271,922
Guanajuato
637,228,840
916,433,929
720,710,887
521,801,107
376,877,199
253,025,870
144,068,973
45,699,689
Guerrero
238,445,483
268,510,493
296,896,149
327,463,541
Hidalgo
507,229,844
558,763,391
619,713,367
685,085,773
Jalisco
699,992,567
691,962,171
688,519,969
687,545,087
Michoacn
88,430,532
42,448,858
1,893,678
-40,366,790
Morelos
747,985,182
595,319,199
574,163,125
578,587,853
583,062,221
588,626,514
596,428,736
601,239,888
Nayarit
-179,367,681
-192,097,446
-204,992,230
-217,399,889
Nuevo Len
211,208,857
202,095,677
193,290,721
183,773,198
177,376,732
Oaxaca
754,188,763
346,837,118
517,923,844
518,111,378
523,372,307
528,198,123
540,613,697
Puebla
639,946,808
685,506,750
733,752,905
782,975,200
836,072,082
Quertaro
50,000,969
48,344,684
46,411,874
44,171,161
Quintana Roo
235,509,504
231,542,821
228,498,939
224,203,863
San Luis Potos
166,560,874
141,098,000
115,507,189
94,944,546
Sinaloa
189,462,311
210,067,059
233,370,842
256,299,630
Sonora
210,045,030
216,106,557
221,358,937
228,400,219
237,996,402
Tabasco
746,947,599
700,264,813
662,862,853
629,476,289
Tamaulipas
222,206,714
189,086,840
161,703,906
135,404,006
Tlaxcala
45,583,927
40,541,237
36,888,977
33,343,424
29,545,177
Veracruz
105,048,479
94,437,132
-37,991,468
-50,277,636
Yucatn
407,459,732
410,887,215
379,879,483
348,066,452
321,051,425
291,398,846
Zacatecas
5,445,563
-4,942,784
-17,628,049
-30,953,063
-41,211,817
-54,209,300
406,786,016
2,348,703,162
6,992,434,982
5,953,140,510
8,947,682,628
12,619,610,707
12,126,487,117
11,611,437,654
11,280,524,897
Chihuahua
Total
general
En materia de infraestructura el Estado de Mxico sigue siendo la entidad con mayores

requerimientos con un salto considerable en sus necesidades por un total de 1,225.8
mdp, seguido de las dependencias federales con 733.7 mdp y el Distrito Federal con
676.8 millones de pesos.
95
SECRETARA TCNICA

Estimacin de costo de infraestructura 2012-2016. Escenario intermedio
(pesos corrientes)
Inversin global
Entidad
Inversin global
Entidad
Inversin global
Federal
Entidad
733,692,500
Estado de Mxico
1,225,837,500
Sonora
137,185,000
Aguascalientes
90,750,000
Guanajuato
464,962,500
Quertaro
80,290,000
Baja California
372,860,000
Guerrero
172,650,000
Quintana Roo
111,062,500
Baja California Sur
44,872,500
Hidalgo
230,767,500
San Luis Potos
127,052,500
Campeche
11,462,500
Jalisco
320,882,500
Sinaloa
131,032,500
Chiapas
125,867,500
Michoacn
128,315,000
Tabasco
274,460,000
Chihuahua
249,922,500
Morelos
252,310,000
Tamaulipas
136,575,000
Coahuila
224,567,500
Nayarit
23,315,000
Tlaxcala
26,747,500
Colima
25,647,500
Nuevo Len
239,317,500
Veracruz
154,845,000
Distrito Federal
676,817,500
Oaxaca
294,332,500
Yucatn
174,440,000
Durango
173,317,500
Puebla
295,927,500
Zacatecas
48,787,500
Total general
7,780,872,500
En 2012 varias entidades quedaran an sin necesidad de recursos para la capacitacin

en virtud de no estar en condiciones para iniciar su proceso de implementacin, pero
para 2016 los requerimientos seran del orden de 138.5 millones de pesos. El
Estado de Mxico, Distrito Federal y las dependencias federales seran las instancias
que necesitaran los recursos ms cuantiosos y representaran 34.2% de toda la
inversin para este propsito.
Estimacin de costo de la capacitacin 2008-2016. Escenario intermedio
(pesos corrientes)
Entidad
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
11,604,465
11,763,372
11,906,765
12,035,272
12,163,962
Aguascalientes
1,212,223
1,250,290
1,305,933
1,367,815
1,432,155
Baja California
4,845,998
6,255,310
5,964,295
5,176,055
4,715,375
4,266,654
4,895,022
4,518,768
Baja
California Sur
911,918
849,424
811,894
761,793
Campeche
188,393
200,746
200,949
211,114
225,116
Chiapas
2,740,396
2,506,146
2,338,860
2,196,014
Chihuahua
96
2008
Federal
3,878,191
4,349,852
3,616,007
4,270,388
4,704,422
4,887,925
5,079,335
5,291,984
5,520,750
Coahuila
3,207,550
3,404,221
3,616,314
3,844,267
Colima
561,073
555,435
549,203
532,934
Distrito Federal
13,729,256
16,220,419
16,371,020
16,589,485
Durango
1,366,468
1,780,254
2,157,362
2,539,389
2,923,787
3,352,242

Entidad
2008
2009
2010
2011
Guanajuato
0
6,831,936
2012
2013
2014
8,756,768
7,378,334
6,164,165
2015
2016
5,360,222
4,702,245
4,145,101
3,670,060
Guerrero
3,118,530
3,386,637
3,654,635
3,934,194
Hidalgo
2,806,993
3,120,556
3,474,457
3,869,399
Jalisco
5,468,842
5,466,063
5,497,719
5,544,145
Estado
de Mxico
26,206,368
20,978,079
20,905,797
20,115,899
19,487,407
19,009,529
18,665,232
Michoacn
3,046,695
2,885,909
2,753,493
2,623,400
Morelos
5,054,092
4,003,976
3,704,350
3,730,117
3,754,398
3,787,863
3,836,126
3,881,321
Nayarit
491,831
491,090
494,984
506,098
Nuevo Len
3,340,993
3,377,907
3,429,947
3,478,234
3,554,048
Oaxaca
5,680,050
4,046,470
5,213,592
5,307,723
5,436,554
5,568,511
5,748,980
Puebla
5,804,149
6,181,618
6,572,580
6,986,394
7,424,968
Quertaro
1,688,866
1,746,237
1,805,741
1,866,325
Quintana Roo
1,197,802
2,342,512
2,366,396
2,390,411
San Luis Potos
2,798,011
2,716,318
2,655,353
2,617,032
Sinaloa
2,527,832
2,726,996
2,945,772
2,708,194
Sonora
2,654,713
2,757,075
2,859,346
2,978,447
3,114,777
Tabasco
4,999,431
4,708,714
4,466,703
5,234,814
Tamaulipas
2,703,140
3,018,146
2,934,547
2,861,653
Tlaxcala
576,871
558,867
548,405
541,871
533,373
Veracruz
3,590,461
3,675,657
2,998,920
3,084,194
Yucatn
3,174,153
3,211,899
3,039,318
2,881,493
2,740,238
2,594,777
Zacatecas
1,077,985
1,050,703
1,021,085
988,465
983,581
960,988
3,878,191
21,081,878
54,518,480
51,960,521
77,318,812
132,037,808
135,813,809
136,729,041
138,525,866
Total general
En el escenario ms cuantioso slo Campeche y Nayarit resultan con nmeros

negativos, porque existe desproporcin entre el universo de atencin representado
por los delitos registrados y las expectativas de crecimiento respecto a la plantilla de
personal con la que cuentan actualmente las instituciones.
97
SECRETARA TCNICA

Estimacin de costo de la estructura 2008-2016. Escenario intermedio (pesos corrientes)
Entidad
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Federal
Aguascalientes
480,854,911
509,596,152
537,578,525
569,494,588
610,571,264
Baja California
1,798,835,422
2,015,180,176
2,020,890,171
1,803,327,257
1,685,978,822
1,574,617,478
1,466,128,746
1,364,338,610
Baja
California Sur
241,813,299
225,758,214
210,885,325
198,029,684
Campeche
-22,578,456
-22,339,620
-22,782,552
-25,630,348
-25,983,210
Chiapas
750,596,091
682,481,998
631,928,614
587,013,784
Chihuahua
4,162,774,338
4,226,942,914
4,291,443,145
4,351,761,402
4,406,833,598
1,186,717,896
872,530,626
1,138,613,018
904,503,726
1,041,249,500
1,093,014,150
1,153,558,047
1,221,331,283
1,296,313,503
Coahuila
1,386,554,938
1,484,328,155
1,595,295,042
1,718,711,174
Colima
79,980,670
72,661,665
65,544,224
59,401,659
Distrito
Federal
2,605,564,862
2,564,412,613
2,546,947,773
2,548,079,369
Durango
489,539,765
632,308,307
765,694,283
907,889,733
1,060,203,689
1,224,583,321
Estado
de Mxico
7,690,347,623
6,424,449,943
6,472,329,565
6,300,558,731
6,184,975,089
6,119,141,736
6,095,685,915
Guanajuato
1,936,027,916
2,526,277,258
2,220,633,151
1,870,653,690
1,646,652,365
1,461,511,826
1,311,255,517
1,180,591,854
Guerrero
825,769,864
913,895,034
1,007,303,045
1,111,192,412
Hidalgo
1,259,871,020
1,398,224,214
1,551,288,557
1,725,893,828
Jalisco
1,927,230,561
1,961,149,066
2,008,721,288
2,071,407,202
Michoacn
583,893,478
523,275,731
469,100,188
416,455,454
Morelos
1,585,901,476
1,287,637,670
1,267,721,823
1,296,732,108
1,326,683,661
1,363,544,573
1,399,506,948
1,444,601,866
Nayarit
-102,859,669
-110,777,456
-121,888,305
-130,516,202
Nuevo Len
1,058,995,733
1,089,630,170
1,123,505,692
1,167,892,524
1,216,136,081
Oaxaca
1,748,814,549
1,010,853,223
1,378,402,078
1,412,811,267
1,455,237,950
1,510,456,416
1,573,338,472
Puebla
1,612,940,944
1,746,444,923
1,887,244,448
2,033,223,793
2,200,982,035
Quertaro
357,932,283
374,787,851
394,147,939
416,763,461
Quintana Roo
656,462,279
665,230,362
678,944,265
696,240,732
San Luis Potos
660,370,306
635,918,022
613,150,914
599,252,256
Sinaloa
623,628,222
688,873,910
762,675,108
844,980,885
Sonora
672,115,029
708,313,954
744,796,227
785,248,482
829,153,345
Tabasco
1,829,425,109
1,772,910,880
1,734,717,588
1,711,589,980
Tamaulipas
739,529,077
699,908,094
673,386,077
639,116,048
Tlaxcala
135,147,504
130,593,671
124,316,855
119,315,591
118,356,343
Veracruz
696,501,667
713,288,556
480,013,121
494,227,440
Yucatn
1,010,518,260
1,034,641,105
993,120,901
960,260,760
926,151,242
904,578,973
Zacatecas
174,924,768
164,597,007
148,910,820
138,350,301
125,548,297
114,451,484
1,186,717,896
6,193,295,440
16,406,870,294
15,524,034,830
23,794,490,618
38,884,871,221
39,152,375,005
39,443,190,671
40,262,372,621
Total general
En este escenario el Estado de Mxico, las dependencias federales y el Distrito Federal

superan ya las inversiones por ms de mil millones de pesos, mientras que la entidad
menos favorecida es Campeche con un monto de apenas 15.3 millones de pesos.
98

Estimacin de costo de infraestructura 2012-2016.
Escenario intermedio (pesos corrientes)
Entidad
Inversin global
Federal
1,232,624,000
Entidad
Inversin global
Estado de Mxico
1,878,162,500
Inversin
global
Entidad
Sonora
227,842,500
Aguascalientes
152,357,500
Guanajuato
708,552,500
Quertaro
137,800,000
Baja California
569,690,000
Guerrero
292,567,500
Quintana Roo
179,855,000
Baja California Sur
68,372,500
Hidalgo
393,155,000
San Luis Potos
202,847,500
Campeche
15,350,000
Jalisco
524,875,000
Sinaloa
220,325,000
Chiapas
198,417,500
Michoacn
203,507,500
Tabasco
438,475,000
Chihuahua
404,975,000
Morelos
385,287,500
Tamaulipas
216,662,500
Coahuila
380,460,000
Nayarit
34,807,500
Tlaxcala
41,237,500
Colima
39,240,000
Nuevo Len
394,917,500
Veracruz
248,412,500
Distrito Federal
Durango
1,093,862,500
Oaxaca
455,490,000
Yucatn
273,410,000
295,165,000
Puebla
505,095,000
Zacatecas
76,637,500
Total general
12,490,436,500
Por ltimo, para la capacitacin en el escenario ptimo tendra variaciones

fundamentalmente por el nmero de personas que se incorporarn al sistema siendo
el Estado de Mxico la entidad con mayores requerimientos que ascenderan a 28.0
millones de pesos para 2016.
Estimacin de costo de la capacitacin 2008-2016.
Escenario intermedio (pesos corrientes)
Entidad
2008
2009
2010
2013
2014
2015
2016
13,927,268
14,103,483
14,282,613
14,447,547
14,596,303
1,900,581
1,799,023
1,902,317
2,025,176
2,175,378
8,063,390
7,690,064
7,708,045
7,223,173
6,762,056
6,327,907
5,916,480
1,119,498
1,053,712
1,173,800
1,135,515
245,016
264,448
280,956
286,268
307,589
2,265,931
2,613,475
3,387,652
3,226,740
Federal
Aguascalientes
Baja California
7,150,221
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
2011
0
2012
5,527,656
4,140,877
5,178,889
4,983,030
4,586,068
5,876,733
6,197,478
6,554,059
6,959,355
Coahuila
5,041,553
5,419,687
5,860,332
6,342,791
Colima
772,473
762,253
753,596
751,702
Distrito Federal
19,585,870
19,825,070
20,199,649
20,700,473
Durango
2,067,050
2,663,540
3,226,172
3,820,806
4,467,917
4,511,752
Guanajuato
0
9,713,634
12,387,905
10,688,038
9,187,611
8,262,094
7,520,517
6,924,264
6,423,526
Guerrero
4,444,019
4,868,800
5,326,808
5,829,883
Hidalgo
4,501,327
5,049,485
5,668,326
6,379,668
99
SECRETARA TCNICA

Entidad
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
8,246,770
8,393,561
8,611,728
8,889,588
Estado de Mxico
35,588,972
29,038,569
29,269,055
28,583,027
28,157,795
27,961,712
27,972,589
Michoacn
3,708,434
3,514,809
3,348,439
3,722,513
Morelos
6,897,315
5,553,200
5,211,002
5,328,968
5,439,363
5,580,169
5,734,199
5,923,137
Nayarit
579,109
596,007
603,306
623,568
Nuevo Len
4,906,284
5,044,319
5,213,249
5,428,110
5,672,854
Oaxaca
7,914,477
5,507,448
5,956,698
6,108,360
6,294,908
7,904,120
8,254,320
Puebla
6,787,776
7,348,270
7,160,241
7,748,996
8,432,100
Quertaro
2,375,232
2,485,537
2,615,990
2,766,754
Quintana Roo
2,137,792
2,141,786
2,169,337
2,214,126
San Luis Potos
3,914,376
3,859,776
3,829,855
3,831,521
Sinaloa
3,095,661
3,396,386
3,739,023
4,122,730
Sonora
3,667,261
3,858,162
4,060,387
4,283,264
4,113,483
Tabasco
7,460,544
7,194,210
7,011,270
6,894,344
Tamaulipas
3,853,298
3,735,571
3,662,173
3,569,539
Tlaxcala
648,652
632,112
614,782
697,216
703,444
Veracruz
4,305,332
4,445,659
4,204,493
4,381,830
Yucatn
4,456,579
4,564,066
4,400,772
4,266,037
4,143,748
4,066,062
Zacatecas
1,444,981
1,423,103
1,388,844
1,379,175
1,370,837
1,372,006
5,527,656
27,902,047
74,686,833
71,086,762
102,769,993
180,965,571
182,849,271
188,471,118
192,783,662
Total general
2008
Jalisco
VII.
Criterios especficos para la integracin de las base de clculo
Atencin inmediata
La Unidad de Atencin Inmediata est integrada fundamentalmente por ministerios
pblicos que reciben a los denunciantes para canalizarlos ante un agente del
Ministerio Pblico de la Unidad de Atencin Integral o de la Unidad de Investigacin,
o bien, hacia canales de justicia alternativa. En algunas entidades esta funcin es la
que actualmente realizan los responsables de la mesa de trmite.
Estos funcionarios slo toman informacin general, son un primer contacto inmediato
y canalizan a los denunciantes a las reas especializadas. Esta es una funcin que
requiere conocimiento especfico en materia penal, experiencia prctica y sensibilidad
para el trato con la sociedad. En todos los casos se requieren tres turnos.
100

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Atencin inmediata
En el primer ao de operacin tendran que recibir un mnimo de 20% del total
de delitos (incluyendo cifra negra) y cada Ministerio Pblico tendra capacidad
para atender un caso cada media hora, lo que hara doce casos por persona al da.
El porcentaje de recepcin se incrementara a un ritmo de 5% por ao. Si en el
primer ao de operacin la cifra negra es inferior al 80%, entonces se pondra el
porcentaje real (la diferencia resultante de restar 100% menos el porcentaje de
cifra negra).
Cada unidad por turno requiere un espacio de catorce metros cuadrados ms un
25% de espacios complementarios y slo se contempla la readecuacin.
Los porcentajes seran de 25%, la capacidad de atencin seguira siendo de doce
casos por persona al da y el incremento en el porcentaje de recepcin seguira
siendo de 5% por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 30%, la capacidad de atencin seguira siendo de doce
casos por persona al da y el incremento en el porcentaje de recepcin sera de 8%
por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Atencin integral
La Unidad de Atencin Integral tambin est compuesta por ministerios pblicos que
reciben a los denunciantes canalizados por la Unidad de Atencin Inmediata y sus
actividades, entre otras, son tomar y registrar con detalle las declaraciones, canalizar
a las personas a otras instancias como atencin a vctimas o justicia alternativa, la
expedicin de constancias y la realizacin de trmites menores.
El tiempo de atencin por cada denuncia significara una hora por caso.
Escenario
Bsico
Atencin integral
En el primer ao de operacin tendran que recibir un mnimo de denuncias
equivalente al porcentaje promedio recepcin de aos anteriores (la diferencia
resultante de restar 100% menos el porcentaje promedio de cifra negra de los tres
ltimos aos) y cada Ministerio Pblico tuviera capacidad para atender dos casos
por da. El porcentaje de recepcin se incrementara a un ritmo de 3% por ao.
Cada unidad por turno requiere un espacio de catorce metros cuadrados ms un
25% de espacios complementarios y slo se contempla la readecuacin.
101
SECRETARA TCNICA

Escenario
Intermedio
ptimo
Atencin integral
Los porcentajes seran de cinco puntos porcentuales adicionales a la capacidad
de atencin del escenario bsico, la capacidad de atencin seguira siendo de dos
Los porcentajes seran de diez puntos porcentuales adicionales a la capacidad de
atencin del escenario bsico, la capacidad de atencin seguira siendo de dos
Cabe precisar que en el nuevo sistema, el actual Ministerio Pblico podr ejercer
funciones de atencin inmediata, integral o de fiscal, pero para efectos de la base
de clculo la plantilla existente fue descontada de la de atencin integral, por lo que
prcticamente todas las entidades registran cifras negativas que se equilibran con los
dficits resultantes en atencin inmediata y fiscales.
Justicia alternativa
Para establecer las bases de la Unidad de Justicia Alternativa es necesario considerar
que este mecanismo, en cualquiera de sus niveles de intervencin, paulatinamente
ser ms solicitado por su agilidad para resolver los conflictos.
102

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
En los primeros aos de operacin se calcula que se pueda recibir aproximadamente
un 50% de las causas ocurridas que sean previamente atendidas por el personal
de atencin inmediata (incluyendo los que tuvieron una primera canalizacin al
personal de atencin integral), o bien un 10% del total de delitos ocurridos,
incluyendo la cifra negra; se estima un crecimiento en la capacidad de atencin
de casos de 5% anual.
Para este perfil de atencin nicamente se consideran dos turnos y que cada
proceso de preparacin, negociacin y formalizacin de lo que proceda se agote,
en promedio, en dos sesiones y que consuma alrededor de dos horas por sesin.
Esto significa una atencin de 1.5 casos por da. Slo se est considerando en la
plantilla la presencia de facilitadores.
Para los espacios fsicos se determin que el rea adecuada para realizar su funcin es de catorce metros cuadrados debido a que en esa superficie cabe una mesa
de trabajo con sus respectivas sillas. Este espacio permitira que en su propia
oficina pudieran desahogar las mediaciones. No obstante, se considera conveniente disponer de una sala de mayores dimensiones para atender problemas
colectivos en razn de 30 metros cuadrados por cada diez facilitadores y slo se
contempla la readecuacin.
Los porcentajes seran de 12%, la capacidad de atencin seguira siendo de 1.5
Atencin a vctimas
Esta obligacin de las instituciones del Estado ha tenido poca prioridad en las instancias
de procuracin de justicia y se ha concentrado en otras reas de orden social, atendiendo
principalmente a vctimas de violencia familiar. Sin embargo, en el nuevo sistema de
justicia penal se identifica en la Carta Magna como un eslabn clave para la atencin
mdica y psicolgica de urgencia para luego canalizar a las personas a instancias
especializadas que pudieran ofrecer tratamientos de largo plazo.
103
SECRETARA TCNICA

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Atencin a vctimas
La demanda de atencin de estos centros estar condicionada por el nmero de
expedientes atendidos en las unidades de atencin integral. Se estima que se
deriven al Centro de Atencin a Vctimas un 10% de casos y que anualmente
incrementen su capacidad de cobertura en un 2 por ciento.
En el centro deber haber profesionales de la atencin a vctimas (mdicos,
psiclogos y abogados) y el esquema de atencin ser determinado por cada
unidad en funcin de las caractersticas victimolgicas locales o de la regin a fin
de determinar los perfiles que requieran. Se consideran dos turnos de atencin y
que cada proceso de orientacin jurdica o de terapia de primer contacto consuma,
en promedio, dos sesiones y que tomen alrededor de dos horas por sesin. Esto
significa una atencin de 1.5 casos por da.
Para los espacios fsicos se determin que el rea adecuada para realizar su
funcin es de 27 metros cuadrados por especialista por turno y se est contemplando la construccin, pues de la informacin entregada por las instituciones se
concluye que son muy pocos los centros que estn constituidos como tales.
Derivado de la informacin recabada en entrevistas y cuestionarios se identific que
uno de los cuellos de botella ms significativos lo constituye el Ministerio Pblico, ya
que en su mbito de responsabilidad recae gran carga de trabajo para integrar una
carpeta de investigacin con los testimonios de las vctimas y testigos, pero tambin
con la informacin que le va abasteciendo la polica ministerial y los servicios
periciales, a fin de consolidar su teora del caso.
De esta manera, como el titular de la unidad o fiscal tiene la responsabilidad de
acudir a las audiencias, es indispensable robustecer su estructura con fiscales adjuntos
que orienten o consoliden, jurdicamente, la investigacin tctica y cientfica, adems
de preparar las exposiciones para las audiencias inicial, intermedia y oral que
correspondan.
104

En concreto, el fiscal tiene que estar al pendiente de la realizacin de los oficios para
encargar las diligencias y conducir la investigacin, as como preparar y atender las
audiencias inicial, intermedia y de juicio oral. De esta manera, a partir del
testimonio de los funcionarios responsables, se identific que todas estas actividades
toman tiempo en funcin de los tipos de delitos que se reportan, pero que para atender
adecuadamente un caso, debe procurarse que cada fiscal asuma la responsabilidad de
una carpeta de investigacin cada tres das (cabe sealar que este criterio no lo limita
de recibir denuncias cotidianamente, aunque no debe saturar su actividad pues dejara
sin atender adecuadamente funciones relativas a la investigacin o al juicio oral).
Adems, se considera que para fortalecer la estructura de apoyo de la Unidad de
Investigacin, el fiscal debe tener dos fiscales adjuntos y cada uno de ellos deber
ser asistido por dos policas ministeriales que realicen el trabajo tctico operativo que
implica materializar las diligencias de campo, la realizacin de interrogatorios, la
elaboracin de informes, as como la asistencia a audiencias, adems que,
eventualmente, tambin debern realizar vigilancias o detenciones a quienes el juez
ha dirigido rdenes de aprehensin.
En resumen, se trabajar en dos turnos y cada Unidad de Investigacin estar
compuesta por un fiscal, dos fiscales adjuntos y cuatro policas ministeriales, y su carga
de trabajo estar determinada en razn de atender el 7% de delitos ocurridos,
incluyendo la cifra negra.
105
SECRETARA TCNICA

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Unidad de investigacin
La gestin de la Unidad en su conjunto est determinada por el nmero de delitos,
incluida la cifra negra. Se estima que, contemplando el uso de los criterios de oportunidad que establece el sistema acusatorio, se realicen investigacin en un 7% de
casos y que anualmente reduzca el potencial de investigacin en virtud de mayores
soluciones alternas y determinacin en uno por ciento.
Como la responsabilidad de la Unidad implica la integracin de la carpeta de investigacin con testimonios, resultados de diligencias y dictmenes periciales, preparacin y asistencia a las audiencias del caso, entre otras comisiones, todo el equipo
tome un promedio de tres das por caso.
Para los espacios fsicos se considera que el rea adecuada para que el equipo
realice su funcin es de 40 metros cuadrados por turno y slo se contempla la
readecuacin.
Los porcentajes seran de 8%, la capacidad de investigacin seguira siendo de
tres das por caso y la reduccin en el porcentaje seguira siendo de 1% por ao. El
criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 10%, la capacidad de investigacin sera de tres das
por caso y la reduccin en el porcentaje sera de 1% por ao. El criterio de
infraestructura es el mismo.
Servicios periciales
Los Centros de Servicios Periciales constituyen el pilar fundamental en el proceso de
investigacin y, aunque estn estrechamente vinculados a las unidades de investigacin,
deben conservar cierta autonoma e independencia. Si bien la infraestructura es
importante para la investigacin cientfica, resulta prioritario que exista suficiente
personal y que ste cuente con insumos necesarios para realizar su trabajo sin otra
consigna que dilucidar los hechos.
Otro componente para identificar la responsabilidad del perito estriba en que la unidad
de medida para determinar su productividad no es el nmero de investigaciones sino
las pruebas y dictmenes que realiza para llegar a determinaciones conclusivas. En este
caso se considera que, en promedio, realiza un total de cuatro dictmenes por cada
investigacin que gestiona la unidad correspondiente.
106

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Centro de servicios periciales

La necesidad de atencin para los servicios periciales est calculada en funcin
del nmero de casos que recibe la Unidad de Investigacin y esto significa que
absorba una carga de 80% de las investigaciones y que, en promedio, cada una lo
lleve a elaborar cuatro dictmenes sin importar el nmero de pruebas o evidencias
que deba analizar; se prev que anualmente se incremente su carga de trabajo en
un 2% a partir del ao de inicio de operacin.
Adems, se estima que en promedio la elaboracin de cada dictamen tome a cada
perito un promedio de un da. Este promedio se establece debido a que hay casos
complejos que requieren pruebas sofisticadas, o bien, que estn condicionados
al anlisis de muchas muestras, pero tambin se presentan otros que resultan
relativamente sencillos. Adems, bajo la mecnica de trabajo del nuevo sistema
de justicia penal tambin se requiere que los peritos acudan a las audiencias a
exponer los casos que les correspondi atender.
Para los espacios fsicos se considera que el rea adecuada para que el perito realice
su funcin es de 27 metros cuadrados por turno y slo se contempla la
readecuacin.
Los porcentajes seran de 85%, la capacidad de anlisis seguira siendo de un
dictamen por da y el incremento en el porcentaje seguira siendo de 2% por ao.
El criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 90%, la capacidad de anlisis sera de un dictamen por
da y el incremento en el porcentaje sera de 2% por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Cabe sealar que, por criterios aritmticos, el clculo de atencin a su carga de

trabajo, conforme pasen los aos y se aplique el incremento del 2%, se podra superar
el 100% de su cobertura, lo que por lgica resulta imposible. Sin embargo, dicha
estimacin debe interpretarse como la necesidad de contratar ms personal o hacer los
dictmenes con mayor rigor.
Jueces de control
A estos jueces corresponder desahogar la etapa inicial del procedimiento penal que
consta del ciclo inicial o de investigacin, la etapa intermedia y, eventualmente, el
desahogo de la suspensin de proceso a prueba, la aprobacin de acuerdos
reparatorios y el procedimiento abreviado.
107
SECRETARA TCNICA

Al tomar como antecedente el promedio de averiguaciones previas que eran
consignadas, con y sin detenido, en el sistema mixto, se ha estimado que el juez de
control recibir en las primeras etapas de implementacin el equivalente a una de cada
diez expedientes atendidos por los fiscales titulares de las unidades de investigacin y
se desahogarn en dos turnos.
Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Juez de control
La necesidad de atencin para los jueces de control se estima a partir del nmero
de casos que recibe la Unidad de Investigacin y esto significa que absorba una
carga de 12% de las carpetas de investigacin.
Con esta carga y una dinmica de atencin paulatinamente mayor se contempla
que cada caso requiera para su desahogo de dos audiencias y que cada audiencia
tome aproximadamente 1.5 horas por cada juez, lo que significa que podr
atender un total de dos casos por da; se prev que anualmente se incremente su
carga de trabajo en un 2% a partir del ao de inicio de operacin.
Para los espacios fsicos se considera que el rea adecuada para que el juez atienda
sus actividades cotidianas es de 25 metros cuadrados por turno, mientras que
las salas de audiencia son de 60 metros cuadrados y se prev que se construyan
instalaciones nuevas.
Los porcentajes seran de 14%, la capacidad de desahogo seguira siendo de dos
casos por da y el incremento en el porcentaje seguira siendo de 2% por ao. El
criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 20%, la capacidad de atencin sera de dos casos por
da y el incremento en el porcentaje sera de 4% por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Jueces orales
Los juicios orales constituyen una de las expresiones ms conocidas relacionadas con
el sistema acusatorio, pero no significa que todos los expedientes vinculados a proceso
tengan que llegar necesariamente a esta etapa. Se pretende que una proporcin mnima
de casos llegue hasta dicha etapa procesal, ya que se promovern los mecanismos
de medios alternativos de solucin de conflictos y de aceleracin como el juicio
abreviado, los cuales se realizan ante el juez de control.
108

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Juez oral
Los jueces orales recibirn una carga de trabajo equivalente al 30% de los casos
atendidos por los jueces de control y paulatinamente crecer el espectro de
atencin a un ritmo de 1% anual. Con esta carga se contempla que cada caso
requiera para su desahogo de seis audiencias y que cada audiencia tome
aproximadamente dos horas por cada juez, lo que da lugar a la atencin de un
caso cada dos das y que se considere slo un turno laboral.
Los porcentajes seran de 35%, la capacidad de desahogo seguira siendo de un
caso cada dos das y el incremento en el porcentaje seguira siendo de 1% por
ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 40%, la capacidad de deliberacin sera de un caso
cada dos das y el incremento en el porcentaje sera de 2% por ao. El criterio de
Jueces de ejecucin de sanciones

Estos jueces tendrn una carga de trabajo condicionada al nmero de sentencias
condenatorias que dicte el tribunal de juicio oral. Esto significa que aproximadamente
el 90% de los juicios orales implicarn una individualizacin de la pena.
De igual forma, tienen la responsabilidad de seguir los procedimientos de libertad
anticipada y beneficios penitenciarios promovidos por los sentenciados.
109
SECRETARA TCNICA

Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Juez de ejecucin de sentencias

Los jueces de ejecucin recibirn una carga de trabajo equivalente al 90% de
los casos atendidos por los jueces orales y paulatinamente crecer el espectro de
atencin a un ritmo de 1% anual.
Adicionalmente, tendrn que presidir las audiencias para la revisin y anlisis del
70% de los internos de los centros de readaptacin social para deliberar, entre
otras cosas, sobre el otorgamiento de diversos beneficios. Con estas responsabilidades se estima que cada caso se desahogue en una audiencia de una hora y que
un juez pueda atender seis casos por da; se considere slo un turno laboral.
Los porcentajes seran de 90% y el 75% de la poblacin penitenciaria, la capacidad de desahogo seguira siendo de seis casos por da y el incremento en el porcentaje seguira siendo de 1% por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 90% y el 85% de la poblacin penitenciaria, la capacidad de deliberacin sera de seis casos por da y el incremento en el porcentaje
sera de 2% por ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Al igual que los peritos, los clculos aritmticos lineales pueden provocar que su
porcentaje de atencin a la carga de trabajo supere el 100%, pero dicha estimacin
no se elimina pues lo nico que pone de manifiesto es la necesidad de contratar ms
personal.
Otro aspecto que puede presentarse para todos los jueces, es que en virtud de que los
operadores que fungen en los procesos previos a la determinacin de un juez pueden
ir despachando los asuntos, el clculo mecnico de las cargas de trabajo, y por tanto de
necesidades de personal, puede dar un resultado equivalente a cero.
Aunque el dato puede resultar ilgico, administrativamente no es inverosmil pues en
la prctica hay jueces que realizan las tres funciones (control, oral y ejecucin, siempre
y cuando no sean los mismo casos), lo que significa que si se cuenta con funcionarios
que hacen una actividad con escasa carga de trabajo, esto puede hacer que se
prescinda la contratacin de nuevos servidores pblicos para realizar slo una accin
(vgr. un solo juez para actividades de control, oral y ejecucin).
110

Polica procesal
Este personal tendra como funcin preservar la seguridad de los juzgados y la integridad
de las personas que acudieran a ellos. Entre sus funciones se encuentra el registro de
visitantes, la revisin de personas y paquetes para evitar la introduccin de objetos
prohibidos, la conduccin de los detenidos y la salvaguarda de las instalaciones y
personas durante la realizacin de las audiencias.
Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Polica procesal
El criterio para estimar el nmero de policas procesales es muy bsico y consiste
en considerar a dos policas por cada sala partiendo de que, tanto las salas de
los jueces de control como orales y de ejecucin de sentencias, tendran dicho
requerimiento.
Para los espacios fsicos se considera un rea de dos metros cuadrados por
elemento y se prev que se construyan instalaciones nuevas.
El nmero de elementos ascendera a tres por sala. El criterio de infraestructura
sera el mismo.
El nmero de elementos ascendera a cuatro por sala. El criterio de infraestructura
sera el mismo.
Defensora pblica
La defensora pblica es una institucin bsica porque responde a principios bsicos
relacionados con el derecho a la defensa y la gratuidad en la justicia.
Para realizar las estimaciones de estos operadores, se calcula que los defensores pblicos
deben atender, sea en la etapa ministerial o judicial, entre una dcima y una quinta
parte de los casos que lleguen al rea de atencin integral. De conformidad con la
experiencia de campo, se considera conveniente que el personal trabaje en duplas,
pues resulta indispensable contar con apoyo para preparar de mejor manera la defensa
y establecer estrategias dinmicas durante las audiencias. De esta manera, se identific
la responsabilidad de atender una carga de un caso cada cuatro das.
En esta cobertura ya est considerado el hecho de que debe haber una guardia
permanente en las agencias del Ministerio Pblico para asesorar inmediatamente a las
111
SECRETARA TCNICA

personas que requieren los servicios, as como el seguimiento durante los procesos que
sean atendidos mediante justicia alternativa, de forma abreviada o que se judicialicen,
incluyendo los recursos hasta la ltima instancia.
Escenario
Bsico
Intermedio
ptimo
Defensor pblico
Los defensores recibirn una carga de trabajo equivalente al 15% de los casos
recibidos en las unidades de atencin integral y paulatinamente crecer el universo de atencin a un ritmo de 2% anual. Con ese espectro se calcula que se requiera para su desahogo cuatro das por caso incluyendo la preparacin, todas las
audiencias hasta la deliberacin e incluso la promocin de revisin de la sentencia.
En funcin de ello se contempla la existencia de dos turnos. Para los espacios
fsicos se considera que el rea adecuada para que el defensor atienda a sus representados es de catorce metros cuadrados por turno y se prev que se construyan
Los porcentajes seran de 20%, la capacidad de atencin seguira siendo de un
caso cada cuatro das y el incremento en el porcentaje seguira siendo de 2% por
ao. El criterio de infraestructura es el mismo.
Los porcentajes seran de 30%, la capacidad de deliberacin sera de un caso cada
cinco das y el incremento en el porcentaje sera de 3% por ao. El criterio de
Al hacer un resumen general, en las grficas se identifica el panorama que se aprecia

bajo el nuevo esquema de atencin.
Bajo el sistema tradicional el universo de atencin se centra en el segundo conjunto de
barras, mientras que el universo delictivo total es el primer conjunto.
En el nuevo sistema, el espectro se ampla con la creacin de otras instancias que
pueden ir atendiendo los reclamos ciudadanos y sociales que se presentan. De igual
forma, se presentan ligeras variaciones pero se identifican cules son los principales
impactos, en trminos de cobertura, que dara lugar a mayores niveles de inversin en
funcin de escenarios presupuestales como el intermedio y el ptimo.
112

100
90
80
70
60
50
40
30 100
20 90
10 80
0 70
60
50
40
30
20
10
0
Escenario bsico
Escenario intermedio
Escenario ptimo
Escenario bsico
Escenario ptimo
Con mayor precisin, eliminando el universo de delitos y aquellos registrados tradicionalmente, en el escenario bsico se observa cules seran las instancias que ms
expedientes y casos podran ir desahogando una vez entrado en vigorAtencin
el nuevo
sistema
inmediata
de justicia penal.
Atencin integral
16.8%
10.1%
0.3%
8.1%
1.0%
4.7%
Cargas
de trabajo en el escenario 0.3%
bsico
3.3%
23.5%
Atencin
integral
Atencin
a vctimas
0.3%
8.1%
4.7%
1.0%
0.3%
3.3%
1.7%
33.6%
Investigacin pericial
Atencin
inmediata
Defensora
pblica
1.7%
33.6%
10.1%
16.8%
23.5%
Investigacin de delitos
alternativa
JuecesJusticia
de control
de delitos
JuecesInvestigacin
orales
Investigacin pericial
Defensora pblica
Atencin a vctimas
Jueces de control
Jueces orales
Instancias federales
Por ltimo, se precisa que para el caso de las dependencias federales se siguieron
criterios diferenciados, pues la naturaleza de su trabajo y la complejidad de la mayora
de los casos que atienden los servidores pblicos federales, provoca que se tengan que
realizar clculos distintos.
En funcin de ello, a continuacin se describen las principales variables y escenarios
dispuestos para dichas instituciones, en el entendido que tienen presencia nacional y
113
SECRETARA TCNICA

los criterios mnimos establecen que cuando menos deben contar con un funcionario
en cada delegacin o juzgado ubicados en las entidades federativas, el Distrito Federal
y una central.
Averiguaciones previas/carpetas de investigacin y cifra negra
Estadisticamente el mayor nmero de los delitos registrados en el orden federal (contra
la salud y los relacionados a la posesin o portacin de armas de fuego y explosivos)
son crmenes denominados por algunos tericos como crimenes sin vctima (victimless
crimes). En esta categora de delitos, por su propia naturaleza, no es posible individualizar
a una vctima directa, sino que se considera que la afectada es la sociedad en su conjunto
representada por el Ministerio Pblico Federal.
Esto significa que la cifra negra, o sea el porcentaje de no denuncia y de los delitos
denunciados pero no registrados en la contabilidad, es realmente baja (quien comete
un ilcito al comprar y consumir droga o al comprar o vender un arma prohibida, no
presenta una denuncia por el delito que se comete), aunado a que no existen instrumentos como las encuestas de victimizacin que permitan obtener una cifra certera
sobre el particular.
En este sentido, el universo de trabajo de las instituciones en materia de justicia penal
es el que se pondera a partir de los registros de averiguaciones previas iniciadas por
la pgr y que consolida el secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica.
Atencin inmediata e integral
Las unidades de atencin inmediata e integral se fusionaron en una sola debido a que
la recepcin y atencin a denunciantes es menor y un funcionario responsable puede
cumplir con ambas actividades de forma simultnea.
Se requieren en todos los casos tres turnos.
Su universo de atencin sera del 100% de las averiguaciones previas registradas y
114

podra atender e integrar informacin en razn de cuatro averiguaciones previas por
da en el escenario bsico, tres y dos en el intermedio y ptimo, respectivamente. Los
tres escenarios se mantendran constantes y slo cambiara el criterio salarial en el
ptimo y en infraestructura se tendra contemplada adecuacin en los tres escenarios.
En virtud de las consideraciones anteriores que se refieren al hecho de que la parte
afectada no siempre es una persona fsica, los medios alternativos de solucin de
conflictos tendrn una menor participacin. De esta manera, se considera que 10, 15
y 20% de las averiguaciones previas daran lugar a justicia alternativa en cada uno de
los escenarios.
Se considera un turno de trabajo y que cada proceso de preparacin, negociacin y
formalizacin de lo que se acordara se agotara en promedio en dos sesiones y
consumira alrededor de dos horas por sesin. Esto significa una atencin de 1.5 casos
por da. Slo se est considerando en la plantilla la presencia de facilitadores. En
materia de infraestructura se utilizaran los mismos criterios que en el fuero comn.
Atencin a vctimas
La demanda de atencin de estos centros estar condicionada por el nmero de
averiguaciones previas o carpetas de investigacin. Se estima que puedan recibir
atencin en un 10% en el escenario bsico, 12% en el intermedio y 15% en el ptimo
y que anualmente incrementen 2% su capacidad de cobertura.
Deber haber cuando menos un profesional de la atencin a vctimas (mdicos o
psiclogos) en cada delegacin considerando un turno de atencin y que cada proceso
de orientacin jurdica o de terapia de primer contacto consuma, en promedio, dos
sesiones y que tomen alrededor de dos horas por sesin. Esto significa una atencin
de 1.5 casos por da.
Para los espacios fsicos se determin que el rea adecuada para realizar su funcin es
de 27 metros cuadrados y se est contemplando la construccin en los tres escenarios.
115
SECRETARA TCNICA

Estas unidades tendrn un fiscal y dos adjuntos con el mismo nivel salarial, ms dos
policas federales de investigacin por cada fiscal adjunto en dos turnos. El universo
de expedientes a investigar ser del 90% de las carpetas de investigacin en todos
los escenarios, asumiendo que la justicia alternativa podra desahogar los porcentajes
remanentes por las vas conciliatorias.
Por la complejidad de los casos cada fiscal debe asumir la responsabilidad de una
carpeta de investigacin cada tres das en el escenario bsico, una cada cuatro das en
el intermedio y una cada cinco das en el ptimo.
Para los espacios fsicos se considera que el rea adecuada para que el equipo realice
su funcin es de 40 metros cuadrados por turno y se contempla la readecuacin en los
dos primeros escenarios y construccin en el ptimo.
Servicios periciales
Los criterios para los servicios periciales son muy similares a los del orden comn,
consistentes en un clculo derivado del nmero de casos que recibe la Unidad de
Investigacin y esto significa que absorba una carga de 80% de las investigaciones en
el escenario bsico, 85% en el intermedio y 90% en el ptimo y que, en promedio,
cada una lo lleve a elaborar cuatro dictmenes. Se prev que anualmente incremente
su carga de trabajo en 2% a partir del ao de inicio de operacin.
Se estima que la elaboracin de cada dictamen tomara a cada perito un promedio de
un da.
Para los espacios fsicos se considera que el rea adecuada para que el perito realice su
funcin es de 27 metros cuadrados por turno, contemplando la readecuacin en los
dos primeros escenarios y la construccin en el ptimo.
116

Jueces de control
La necesidad de atencin para los jueces de control se estima a partir del nmero de
casos que recibe la Unidad de Investigacin. El porcentaje de inicio corresponde al del
nmero de consignados de aos anteriores y esto significa que absorbera una carga de
16, 18 y 20% de las carpetas de investigacin en escenarios progresivos. Debe haber
cuando menos un juez por cada entidad.
Cada caso requiere para su desahogo de dos audiencias y cada audiencia toma
aproximadamente 1.5 horas por cada juez, lo que significa que podr atender un total
de dos casos por da. Se prev que al ao incremente su carga de trabajo en 2% a partir
del ao de inicio de operacin y que haya un slo turno.
En materia de infraestructura se prevn lo mismos espacios que el fuero comn y con
construccin para los tres escenarios.
Jueces orales
Los jueces orales recibirn una carga de trabajo equivalente a 30% de los casos
atendidos por los jueces de control y paulatinamente crecer el espectro de atencin
a un ritmo de 1% anual. En los escenarios intermedio y ptimo ser de 35 y 40%,
respectivamente. Con esta carga se contempla que cada caso requiera para
su desahogo de seis audiencias y que cada audiencia tome aproximadamente dos
horas por cada juez, lo que da lugar a una atencin de un caso cada dos das y que se
considere slo un turno laboral. Cuando menos debe haber un juez por cada entidad.
La infraestructura seguir el mismo criterio que en el fuero comn.
Jueces de ejecucin de sanciones
Estos jueces tendrn una carga de trabajo condicionada al nmero de sanciones
individualizadas que tengan que imponer. Recibirn una carga de trabajo equivalente
117
SECRETARA TCNICA

a 90% de los casos atendidos por los jueces orales y paulatinamente crecer la
capacidad de atencin a un ritmo de 1% anual.
Adicionalmente tendrn que presidir las audiencias para la revisin y anlisis del 70,
75 y 80%, respectivamente, de los internos de los centros de readaptacin social
para deliberar, entre otras cosas, sobre el otorgamiento de diversos beneficios. Se
estima que cada caso se desahogue en una audiencia de una hora y que un juez pueda
atender seis casos por da. Se considera slo un turno laboral. Cuando menos deber
haber un juez en cada entidad.
En infraestructura son los mismos criterios que en el fuero comn.
Polica procesal
El criterio para estimar el nmero de policas procesales es el mismo que en el fuero
comn, y consiste en dos policas por cada sala partiendo que, tanto las salas de los
jueces de control como orales y de ejecucin de sentencias tendran dicho servicio.
No obstante, para los escenarios intermedio y ptimo se tendran que considerar tres
y cuatro funcionarios.
Defensora pblica
Los defensores recibirn una carga de trabajo equivalente al 100% de los casos
recibidos por el juez de control. En este escenario, se calcula que se requiera para su
desahogo ocho das por caso incluyendo la preparacin, todas las audiencias hasta
la deliberacin e, incluso, la apelacin de la sentencia; en los escenarios intermedio y
ptimo sern nueve y diez das, respectivamente.
Se contempla la existencia de dos turnos y para los espacios fsicos nicamente la
adecuacin en los tres escenarios.
118
Beneficios del sistema penal acusatorio y oral

3. Beneficios del sistema penal acusatorio y oral
El segundo componente de este trabajo consisti en identificar los beneficios que se
desprenden del nuevo sistema penal, adoptado formalmente en nuestro orden
constitucional en 2008.
Para ello, y partiendo de la informacin estadstica disponible y del grado de progreso
en la implementacin de la reforma, se ponderaron diferentes posibilidades o escenarios
que podran desarrollarse para lograr una primera aproximacin cualitativa y
cuantitativa de los aspectos concretos en los que ha sido posible avanzar, as como de
las expectativas favorables que obran alrededor del nuevo modelo.
De esta manera, se consider que es prematuro identificar avances generales
concretos pues, salvo Chihuahua, el Estado de Mxico, Guanajuato y Baja California,
la federacin y los dems estados de la Repblica se encuentran en el proceso de
implementacin e, incluso, algunos en etapa inicial, cuando est demostrado que
transformaciones en las estructuras jurdicas e institucionales tardan en madurar largo
tiempo y pueden llevar dos o ms generaciones para mostrar resultados y lograr las
metas que les dieron origen. Situacin que se ejemplific al inicio de este estudio por
lo que hace al Sistema Nacional de Seguridad Pblica que, creado en 1994, no alcanza
a consolidarse, aunque a ms de tres lustros ya es posible evaluar sus fortalezas y
debilidades.
Aunado a lo anterior, se encontr que la valoracin de los resultados del sistema de
justicia penal no puede limitarse a guarismos estadsticos, ya que en mucho tienen que
ver con la percepcin de sus operadores y ejecutores, as como de sus destinatarios
que en sentido amplio son los ciudadanos que aspiran a recibir un servicio de calidad y
calidez en caso de que sea necesario interactuar con aqullos (policas, fiscales, jueces,
custodios, entre otros) y, en especial, las vctimas y los ofensores en las conductas
tipificadas como delitos.
Igualmente, se ponder la viabilidad de levantar una encuesta con validez estadstica y
representativa en el pas o a nivel regional; empero, y ms all del costo que ello
significara, se repar nuevamente en que sera prematuro valorar con un ejercicio de
119
SECRETARA TCNICA

esa naturaleza un sistema que ni siquiera se encuentra totalmente incorporado en el
orden legal secundario en el mbito nacional y, por lo mismo, refleja avances y
ejecucin todava muy limitados si no es que incipientes en muchos mbitos.
En este sentido, y siendo previsible que no se obtendran resultados categricos,
unvocos y universales provenientes slo de los nmeros de gestin que reportan las
instituciones del sistema penal, se consider realizar muestreos a partir de cuestionarios
de auto llenado que seran integrados por los operadores de las entidades federativas,
toda vez que las investigaciones cualitativas se caracterizan por conferir
sentido o interpretar los fenmenos en los trminos del significado que las personas
les otorgan.11 Bajo una dimensin particular se trata de profundizar en los datos
reconociendo el valor de las opiniones de individuos de los que se extrae informacin.
Asimismo, la necesidad de conocer beneficios de la reforma y no slo si se han
modificado las legislaciones para su aplicacin, hizo insoslayable conocer de viva voz
las opiniones de operadores y usuarios, pues la vivencia diaria y la riqueza de las
percepciones de estos actores del sistema de justicia penal legitimara y realzara este
trabajo. Por ello, se aplicaron entrevistas a profundidad, que son herramientas
fundamentales del mtodo de investigacin cualitativo.
A partir del enfoque cualitativo y la elaboracin y uso de indicadores,12 considerados
como rastros empricos que evidencian la existencia de cada una de las propiedades
de las variables,13 se construyeron bases de anlisis e interpretacin cuantitativa para
hacer del impacto de aqullos, datos ms comprensibles para el observador.
Las variables seleccionadas para el anlisis de beneficios en su mayora fueron extradas de
los derechos humanos y principios que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos consagra en materia de legalidad, acceso a la justicia y del sistema
acusatorio y oral (artculos 14, 16, 17, 20 y 22, principalmente); as como de la
interpretacin del Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales
11
Vasilachis, Irene, La investigacin cualitativa, en: Irene Vasilachis (coord.), Estrategias de

investigacin cualitativa, Argentina, 2007, p. 24.
12
Tamayo, Mario, Diccionario de la investigacin cientfica, Mxico, Limusa, 2002 y Frida Ortiz,
Diccionario de metodologa de la investigacin cientfica, Mxico, Limusa, 2 ed., 2006.
13
dem.
120

y de Justicia, con Proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga
Diversas Disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
documento fuente de la reforma del Sistema de Justicia Penal en los mbitos federal
y estatal.
De esta manera, se integraron cuatro categoras y 21 indicadores, de los cuales en
cuatro fue posible incorporar un componente medible en numerario para monetizar los
beneficios observados (indicadores monetizables).
En sntesis, este ejercicio refleja una primera aproximacin de indicadores cuantitativos
y evaluables que, con el mismo rigor metodolgico, han de ser semilla frtil para
continuar en el mediano y largo plazos con el seguimiento de los mismos y la
elaboracin de otros parmetros adicionales, que aporten a calificar y comparar
aspectos positivos y negativos de la reforma penal que tantas perspectivas favorables
ha despertado para frenar la crisis de inseguridad e impunidad que hoy se vive en el
pas.
En razn de las consideraciones anotadas, a continuacin se presenta el catlogo de
indicadores que se desarrollan en sus respectivas secciones, integradas con la
definicin y el objetivo de cada uno de ellos, as como con los resultados que se
observaron y conclusiones pertinentes. En el siguiente cuadro se refieren los indicadores,
cuyos beneficios fueron monetizados.
121
SECRETARA TCNICA

Beneficios de la implementacin de la reforma al sistema de justicia penal
Indicadores
I.
Principios constitucionales que rigen el

proceso penal acusatorio: publicidad,
concentracin, continuidad, inmediacin
y contradiccin
Principios constitucionales sobre la justicia: prontitud, gratuidad, expeditez,

imparcialidad y cumplimiento de los
plazos procesales.
Derechos de las vctimas e inculpados:

derechos del inculpado, presuncin de
inocencia y derechos de las vctimas.
122
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
Indicador de cumplimiento de los plazos

procesales
X.
XI.
XII.

Indicadores
XIII.
Capacidad de respuesta del sistema de

justicia penal y desempeo institucional
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
Indicador de poblacin en los centros de

reinsercin social
Indicador de tiempo de atencin del
Ministerio Pblico
Indicador de mecanismos alternativos
de solucin de controversias (masc)
Indicador de percepcin del sistema de
justicia penal acusatorio
I.
1. Definicin
La contradiccin es uno de los principios del proceso penal acusatorio y oral
incorporados en el artculo 20 constitucional. Significa que, ante la presencia del juez,
tanto la defensa como la parte acusadora tienen el derecho de cuestionar los postulados
o argumentos de la contraparte, a travs del ejercicio de interrogar y contrainterrogar
a los rganos de prueba.
La contradiccin asegura la igualdad procesal entre las partes y garantiza la integridad
del proceso, pues la informacin provista por una puede ser controlada por la
123
SECRETARA TCNICA

contraparte. A este elemento se le denomina control horizontal toda vez que las
partes interrogan directamente sin intervencin del juzgador salvo en los casos que
el juez se pronuncia sobre alguna objecin, contrario sensu al control vertical que en
el sistema mixto es realizado por el juez que tiene facultades para determinar ex ante
la pertinencia de una pregunta y dirigir los interrogatorios.
Este principio conlleva la oportunidad de poner a prueba la memoria, la precisin de
las declaraciones y la sinceridad de los testigos ofrecidos por la defensa y la parte
acusadora.
A escala internacional se encuentra plasmado en tratados internacionales y en
constituciones de naciones con gran tradicin jurdica y respeto a los derechos fundamentales. Ejemplo relevante es el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, el cual en el artculo 6 (Derecho a un
debido proceso) reconoce que los acusados tienen derecho a interrogar o hacer
interrogar a los testigos que declaren en su contra y a obtener la citacin e
interrogatorio de los testigos que declaren en su favor en las mismas condiciones que
los testigos que lo hagan en su contra.
Por su parte, la Constitucin de los Estados Unidos, en el texto de la Sexta Enmienda,
considera el principio de contradiccin al sealar que en toda causa penal el acusado
tendr el derecho a confrontar a las personas que testifiquen en su contra.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito constatar la compatibilidad de las normas
procesales vigentes con el principio de contradiccin.
Para este efecto, de forma paritaria se analizaron disposiciones contenidas en cdigos
de procedimientos penales del sistema anterior y del acusatorio y oral.
124

3. Resultados
a) Interrogatorio por las partes
Se asign valor de cinco puntos a los cdigos que permiten el interrogatorio y contrainterrogatorio de testigos por las partes.
Cdigo
Cdigo de Procedimientos Penales del estado de Chihuahua
Cdigo de Procedimientos Penales del Distrito Federal
Cdigo Federal de Procedimientos Penales
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Mxico
Cdigo de Procedimientos Penales del estado de Morelos
Cdigo de Procedimientos en Materia
de Defensa Social del estado de Puebla
Interrogatorio
y contrainterrogatorio
S
S
S
S
S
S
Total
5
5
5
5
5
5
b) Control horizontal
Se asign valor de cinco puntos: a los cdigos que permitan el control horizontal de la
prueba y, por ende, no se asignar valor alguno a aquellos que faculten al juez sn que
medie objecin de las partes a controlar la prueba de forma taxativa (que ex ante
se pronuncie sobre la idoneidad o pertinencia de las preguntas) y a dirigir los
interrogatorios.
Cdigo
Cdigo de Procedimientos Penales del estado
de Chihuahua
Cdigo de Procedimientos Penales del Distrito
Federal
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado
de Mxico
de Morelos
Control horizontal
Total
5
5
3
125
SECRETARA TCNICA

de Puebla
c) Evaluacin
Sistema acusatorio
Sistema anterior
10
5
4. Conclusiones
Como se observa, los cdigos procesales de entidades con sistema tradicional no
consideran el control horizontal de la prueba, dato que confirma la naturaleza mixta
del mismo con caractersticas inquisitivas, pues si bien las partes tienen derecho a
formular posiciones o preguntar a testigos, el juez es el facultado para dirigir y
controlar el interrogatorio.
En entrevistas realizadas con actores dentro del sistema de justicia penal se pudo
constatar lo anterior. Por ejemplo, un agente de polica que ha participado en
interrogatorios en una entidad con sistema mixto refiri:
A veces nos carean nada ms, a veces me interroga el abogado y al mismo
tiempo me estoy careando con el detenido, y pues hay ocasiones en que no
es necesario porque son tan burdas las preguntas que nada ms contesto:
ratifico mi declaracin en la puesta a disposicin. Hay ocasiones que no se
autoriza la pregunta porque dice que ya est especificado en el parte
informativo.
Del anlisis de los cdigos, las entrevistas realizadas y la asistencia a audiencias
judiciales, se comprob el cumplimiento del principio de contradiccin en entidades
con sistema acusatorio.
126

Un defensor pblico seal que:
(El) sistema que al ser acusatorio y adversarial, hay horizontalidad en las
partes intervinientes que hacen que el sistema sea mucho ms objetivo. La
objetividad del sistema oral no poda llevarse a cabo en el sistema penal mixto,
pues no era pblico. Ahora con la publicidad y el principio de contradiccin, ya
el imputado tiene ms garantas, pues no puede hacerse a un lado la transparencia
y menos para los que deciden que son los jueces.
De las entrevistas realizadas a operadores del sistema acusatorio en Morelos destacan
las respuestas de un juez y de un Ministerio Pblico. El juez seal que el principio
de contradiccin se cumple, incluso en las etapas previas a la audiencia de juicio oral,
como es la determinacin de medidas cautelares. El Ministerio Pblico confirm dicha
postura al sealar que en la audiencia de vinculacin a proceso los defensores
acostumbran debatir con la fiscala la procedencia de la propia vinculacin.
II.
1. Definicin
De acuerdo con Sergio Garca Ramrez, la publicidad en el proceso penal se opone
al secreto, caracterstico del enjuiciamiento inquisitivo. La publicidad es una garanta
poltica del proceso, en cuanto permite que la comunidad, el pueblo, el pblico, asista
a los actos procesales y ejerza sobre ellos el control que naturalmente trae consigo esa
forma de escrutinio popular.14
No obstante, la publicidad no es un principio absoluto y puede ser restringido al entrar
en conflicto con intereses de jerarqua relevante, como lo indica la fraccin v del
artculo 20 constitucional:
14
Garca Ramrez, Sergio, La reforma penal constitucional (2007-2008), Mxico, Porra, 2a ed.,
2009, p. 123.
127
SECRETARA TCNICA

La publicidad slo podr restringirse en los casos de excepcin que determine
la ley, por razones de seguridad nacional, seguridad pblica, proteccin de
las vctimas, testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelacin de
datos legalmente protegidos, o cuando el tribunal estime que existen razones
fundadas para justificarlo.
Debe recordarse que las limitaciones al principio de publicidad son siempre excepcionales
y nicamente han de utilizarse como instrumentos para garantizar la proteccin del
bien jurdico particularmente referido.
De acuerdo con el dictamen de la iniciativa de reforma constitucional para adoptar el
sistema de justicia acusatorio y oral en Mxico, elevar la publicidad a nivel constitucional se debi a que el proceso penal se desdibuj por hbitos que lo debilitaron por
completo, como el hecho de que los jueces no se encontraban presentes en la mayora
de las audiencias y que generalmente se resolva tras puertas cerradas.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito evaluar el cumplimiento del principio de
publicidad en los sistemas anterior y acusatorio, mediante el anlisis de reportes de
prctica de campo, a travs de los cuales se logr identificar el nivel de acceso ciudadano
a un juzgado a fin de presenciar una audiencia penal.
3. Resultados

Acceso ciudadano a audiencias
Para la elaboracin del anlisis se realizaron visitas a juzgados penales que instruyen
sus procesos siguiendo las reglas tanto del sistema mixto como del acusatorio. Se
tomaron en cuenta cuatro factores relacionados y considerando una escala del cero al
diez se calific cada uno de ellos.
128

Puebla15
Factor
Evaluacin
El acceso al edificio es restringido; hay un polica en la

Facilidad de acceso y seguridad puerta quien nicamente deja pasar a las personas que
para los observadores
previa identificacin manifiestan la necesidad de realizar
algn trmite. Existe un arco detector de metales.
No hay salas de audiencias propiamente dichas, tampoco
hay lugares habilitados para que las personas puedan escuchar lo que ocurre en las diligencias que se desarrollan
Espacio adecuado
en las rejillas de prcticas. Adems, cabe mencionar que
para el pblico
los juzgados penales se encuentran en edificio alejado del
centro de readaptacin social, por lo que los jueces tienen
que trasladarse frecuentemente al centro de reclusin a
celebrar algunas audiencias.
El lugar es sumamente ruidoso y, salvo en las oficinas
privadas de los jueces, no hay el silencio necesario para
Audibilidad
que un espectador pueda escuchar todo lo que se menciona en una audiencia.
Registro de video
de las audiencias
Las audiencias se registran por una secretaria; no existe

un sistema de grabacin de audio o video.
Calificacin
5
Morelos16
Factor
Evaluacin
Facilidad de acceso y seguridad

para los observadores
El acceso al edificio se encuentra resguardado por un

polica quien solicita una identificacin para el ingreso. No hay trabas y es sencillo acceder a las instalaciones. Dentro de las salas de juicio oral hay policas
resguardando a los inculpados y a las instalaciones.
Calificacin
10
Visita realizada el 7 de noviembre de 2011 a las instalaciones del poder judicial ubicadas en calle 12
Oriente, nmero 608.
16
Visita realizada el 17 de noviembre de 2011 a las instalaciones del poder judicial ubicadas en calle
Morrow nmero 17, Cuernavaca, Morelos.
15
129
SECRETARA TCNICA

Las salas de juicio oral tienen bancas de madera dispuestas detrs de las mesas de la fiscala y de la deEspacio adecuado para el pblico fensa. Hay lugar suficiente para albergar a ms de 30
personas sentadas cmodamente y estn preparadas
con aire acondicionado.
La sala de juicios orales es silenciosa y no se filtra
Audibilidad
ruido del exterior. Cuenta con sistema de audio para
amplificar el sonido de las voces de los participantes.
Hay un registro de audio y video de la audiencia. Los
Registro de video
abogados solicitan copia de los mismos al finalizar sus
de las audiencias
intervenciones; el juez en el mismo acto les autoriza
el acceso.
10
10
10
4. Conclusiones
Las prcticas procesales e instalaciones de los juzgados penales del sistema tradicional
no permiten un adecuado desarrollo del principio de publicidad.
Por otra parte, las entidades federativas con sistema acusatorio muestran un avance
importante en la generacin de condiciones que permitan ingresar a las audiencias,
pues se brindan facilidades de acceso y seguridad a los observadores, cuentan con espacios cmodos y suficientes, y tambin prevn elementos adecuados de audibilidad
y registro de las audiencias en video y audio.
Adems, en estas entidades se cuenta con infraestructura para realizar interrogatorios a
personas que, por excepcin, no estn obligadas a rendir su testimonio pblicamente.
Se trata de cmaras ubicadas de forma conexa al juzgado, las cuales tienen sistema de
circuito cerrado para que los jueces observen los interrogatorios y reacciones del testigo.
III.
1. Definicin
El artculo 20 de la Constitucin de la Repblica establece que el proceso penal
acusatorio y oral se regir por los principios de concentracin y continuidad, aunados
a los de publicidad, contradiccin e inmediacin.
130

El principio de concentracin procesal tiene como finalidad garantizar que las
actuaciones realizadas en inmediacin del tribunal del juicio oral se desarrollen en el
menor nmero de sesiones posibles.
La continuidad, por su parte, se refiere a que las distintas sesiones en que se desarrolle
la etapa de juicio oral han de realizarse de forma sucesiva, finalizando las mismas con
el dictado de un veredicto de condena o absolucin.
Se puede razonar que no existe concentracin procesal sin que exista continuidad y
viceversa; de igual manera no sera posible cumplir con dichos principios sin la existencia
de la inmediacin y la oralidad.
Como se observa, el principio de concentracin no obliga a que las audiencias de juicio
oral se desarrollen en una nica audiencia, pues es evidente que hay casos que por el
nmero de testigos involucrados o por su propia naturaleza requieran de ms tiempo
para desahogar las actuaciones necesarias; sobre este aspecto, la Corte Suprema de
Justicia de Colombia ha sealado que:
El principio de concentracin no precisa necesariamente de la realizacin del
juicio oral en una sola audiencia y en un solo da [] el legislador condicion
tal acontecer a que estn dadas las circunstancias para ello, esto es, siempre
que sea posible en el contexto donde se desarrolle dicha diligencia, por
ejemplo, ponderando la complejidad del asunto, la cantidad de pruebas
admitidas que deban practicarse, la necesidad de conducir a testigos renuentes,
la inasistencia de los sujetos sin cuya presencia no resulta viable surtir el juicio,
amn de las obligaciones del funcionario respecto de otros trmites cursantes
en su despacho.17
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, Proceso nm. 30645, 4 de marzo de 2009,
Colombia.
17
131
SECRETARA TCNICA

El reto frente a la prctica de los principios de continuidad y concentracin es enorme,
pues se necesita que tanto los tribunales como las fiscalas y defensoras tengan
capacidad de desarrollar sus actividades utilizando de forma eficiente el tiempo que se
les provee, lo que requiere aptitudes que no eran demandadas en el sistema anterior,
como son la oratoria, la sntesis y la expresin precisa.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito determinar el nivel de cumplimiento de los
principios de concentracin y continuidad procesal, mediante un ejercicio comparativo
entre el nmero promedio de sesiones que se requieren en el sistema mixto para
instruir un proceso penal y el nmero de audiencias promedio en el sistema acusatorio.
Se otorg calificacin de diez puntos al sistema en que la instruccin o juicio oral, en
promedio, se desahogue en dos audiencias como mximo, y calificacin de un punto
a los sistemas en que sea en nueve o ms.
3. Resultados
De los cuestionarios respondidos por 183 operadores del sistema de justicia penal se
desprenden datos relevantes: destaca que en las entidades con sistema mixto 76% de
los procesos penales se concluyen transcurridas entre cinco y nueve audiencias; por
su parte, en las entidades con el nuevo sistema de justicia penal, 88% de los juicios
orales se desahogan en cinco sesiones o menos.
Nmero de audiencias (juicio oral - instruccin)
Nmero de Audiencias (Juicio Oral - Instruccin)
40%
35%
34%
31%
%
30%
26%
6%
25%
20%
15%
10%
5%
17%
15%
14%
17%
12%
9%
4%
5%
5%
5% 4%
0%
Sistema Acusatorio
132
Sistema Mixto
2%
2%

Evaluacin
Sistema mixto
Sistema acusatorio
5.1
7.3
4. Conclusiones
Los datos referidos indican una reduccin sobresaliente del nmero de audiencias en
el nuevo sistema de justicia penal adversarial.
En Puebla, entidad en la que an no se ha implementado la reforma, un juez seal
que en promedio se realizan ocho audiencias durante un proceso ordinario; otra jueza,
que son entre tres y cuatro; finalmente, otro juzgador seal que son entre cinco y seis.
Coincidieron todos ellos que en los juicios sumarios slo se desarrolla una sesin.
Un abogado defensor privado de la misma entidad seal que si nos va bien se realizan
tres audiencias, mientras defensor pblico refiri que en promedio se desarrollan cinco
audiencias aunque el nmero se puede llegar a multiplicar. Dos ministerios pblicos
adscritos a juzgados refirieron que en un proceso penal pueden llegar a ser entre diez
y veinte.
Los operadores del nuevo sistema de justicia proporcionaron informacin que indica
la disminucin de audiencias, con lo que se prueba una mejora en relacin con el
principio de continuidad.
Por ejemplo, un fiscal de Chihuahua seal que una audiencia de juicio oral puede
tener una duracin variada: hay juicios sencillitos de dos das, mientras que hay otros
que pueden durar 20 das [] influyen muchos factores, tuve juicios muy largos
porque me tocaban defensores que dilataban mucho el proceso: No tengo la prueba,
ctenlo para maana y luego para el da siguiente nada ms llevaba un testigo. Luego,
Hay veces que el tribunal para resolver una objecin dura diez minutos; ahorita hay
ms agilidad.
133
SECRETARA TCNICA

Otro fiscal del mismo estado expres que el juicio oral puede llevarse varios das
incluso, todo depende del cmulo de pruebas que se admitan. Por lo regular, los
tribunales desahogan cuatro testigos diarios, y el nmero de das va en relacin con
el nmero de testigos. Finalmente, otro Ministerio Pblico seal que una sesin de
juicio oral se lleva aproximadamente cinco horas.
Sobre el cumplimiento del principio de continuidad, y no obstante que la opinin de los
entrevistados fue que las sesiones se desarrollan de forma continua, hubo precisiones
relevantes.
Por ejemplo, un defensor pblico en Morelos refiri que es comn que le difieran audiencias
porque jueces agendan audiencias para que tengan una duracin mxima de una o dos
horas, cuando el desarrollo del juicio oral toma entre siete y diez horas. A pesar de ello,
se manifest que aun as sigue siendo mucho ms rpido que el sistema tradicional, por
donde se quiera ver, mucho ms rpido porque todo es en ese momento.
IV.
1. Definicin
El artculo 20 de la Constitucin establece la inmediacin como otro principio rector
del proceso penal. Tiene como finalidad regular la interaccin entre el tribunal y los distintos actores involucrados en el proceso, particularmente las partes, defensa y fiscala
y los rganos de prueba testigos y peritos.
De acuerdo con lo establecido en la exposicin de motivos de la reforma:
El principio de inmediacin presupone que todos los elementos de prueba
que son vertidos en un proceso () sern presenciados sin mediaciones o
intermediarios por el juez en una audiencia, de modo tal que est en aptitud
de determinar, previa una valoracin libre de la prueba ofrecida, la decisin en
cuestin. 18
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2401-VIII, martes 11 de
18
134

La inmediacin del juez ha de motivar a las partes a presentar argumentos y probanzas
slidos para que el tribunal tenga elementos de conviccin para resolver, pues este
contactar directamente con las fuentes de prueba para asegurar la objetividad y la
justicia en las resoluciones correspondientes.
Los orgenes del principio de inmediacin se remontan al siglo XVII en Francia, donde
surge como forma de controlar el papel arbitrario desempeado por jueces de
investigacin durante el ancien rgime, ya que en dicha etapa histrica se daba validez
total en juicio a sus reportes y descubrimientos sin que estos fueran comprobados por
el tribunal que dictaba sentencia. El rechazo a esa situacin dio origen al requisito legal
que obliga a la presentacin personal de todos los testigos ante el tribunal.19
A escala internacional, cdigos procesales de distintas naciones contemplan el principio
de inmediacin en sus ordenamientos jurdicos y prcticas judiciales. En Alemania, por
ejemplo, la primera parte de la seccin 250 del vigente Cdigo de Procedimientos
Penales de 1877, establece que Si la prueba de un hecho recae en la observacin
de una persona, esta persona debe ser examinada en juicio. La misma seccin niega
la posibilidad de sustituir el examen de un testigo en inmediacin del tribunal por un
testimonio o declaracin previa.
Por lo expuesto, es posible identificar que el principio de inmediacin se encuentra
integrado por dos componentes: el primero, de naturaleza formal, significa que la ley
ha de ordenar que el juez est presente en todas las audiencias y, el segundo, que las
probatorias se desahoguen invariablemente ante presencia del juez.
2. Objetivo
y prcticas procesales vigentes con el principio de inmediacin.
diciembre de 2007.
19
Mirjan Damagka, Of Hearsay and Its Analogues, Minn. L. Rev. 425 1991-1992, p. 446.
135
SECRETARA TCNICA

Para este efecto se analizaron disposiciones contenidas en cdigos de procedimientos
penales, as como prcticas de juzgados penales, tanto del sistema mixto como del
acusatorio.
3. Resultados
a) Presencia del juez obligatoria en todas las audiencias
Se otorg cinco puntos a los cdigos que contemplan dicho requisito y cero a los que
no lo consideran.
Sistema
Cdigo
Acusatorio
Anterior
Anterior
Acusatorio
Acusatorio
Cdigo de Procedimientos Penales del estado de Chihuahua

Cdigo de Procedimientos Penales del Distrito Federal
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de Mxico
Cdigo de Procedimientos Penales del estado de Morelos
Cdigo de Procedimientos en Materia de Defensa Social
para el Estado Libre y Soberano de Puebla
Anterior
Presencia
judicial
S
No
S
S
S
Total
No
5
0
5
5
5
b) Las pruebas admitidas sern las que se desahoguen, sin mediaciones o intermediarios, ante el juez en audiencia pblica y a travs de interrogatorios.
Se otorg cinco puntos a los cdigos que contemplan dicho requisito y cero a los que
no lo consideran.
Sistema
Acusatorio
Anterior
136
Cdigo
Cdigo de Procedimientos Penales del
estado de Chihuahua
Distrito Federal
Requerimiento de desahogar
pruebas ante el juez
en audiencia pblica
Total
No
Anterior
Acusatorio
Acusatorio
Anterior

Estado de Mxico
estado de Morelos
Cdigo de Procedimientos en Materia
de Defensa Social para el Estado Libre
y Soberano de Puebla
No
No
c) Evaluacin
Sistema acusatorio
Sistema anterior
10
1.6
Los cdigos procesales del sistema anterior, con excepcin del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, no contemplan obligacin expresa que constria a los jueces a
estar presentes en todas las audiencias judiciales.
De las entrevistas realizadas con funcionarios y usuarios del sistema de justicia penal
en entidades federativas con el sistema tradicional, se pudo comprobar que el principio
de inmediacin no se cumple, pues por lo general los jueces no se encuentran presentes en las audiencias que se desahogan en sus juzgados.
Un juez confirm que no es comn que los jueces estn presentes en las audiencias,
ya que: la carga de trabajo del juzgado es muy amplia, por lo que el juez se apoya en
el secretario para el desahogo de audiencias.
Un abogado particular refiri que en pocas ocasiones se encuentra presente el juez
en las audiencias, otro abogado que es raro el juez que se presenta a las audiencias.
Un defensor pblico expres que los jueces penales solo estn presentes en 10% de
las ocasiones, circunstancia que afecta la calidad de la defensa de los imputados. Otro
defensor comunic que las audiencias son desarrolladas ante los secretarios de acuerdos y slo en un asunto de alto impacto el juez se encuentra presente. Una defensora
137
SECRETARA TCNICA

seal que el juez no est presente en las audiencias y que no se solicita su presencia
por seguir la tradicin, ya estamos a acostumbrados a que el juez nunca est presente.
Un juez del sistema acusatorio que anteriormente instrua procesos bajo el sistema
mixto, seal que en el sistema anterior no acudan los jueces debido a lo viciado que
se encontraba el sistema, adems de la carga de trabajo y atribuciones que tenan pues
realizaban funciones de conserje, jefe de personal, custodio el juez era el responsable
de todo, es decir, exista un sistema de gestin inadecuado. El mismo juez del sistema
acusatorio seala que ahora se dedican a sus funciones esenciales, acuden a las audiencias, hacen sus notas y resuelven sus casos, se le ha dado ms dignidad a su funcin.
Por otro lado, ningn cdigo del sistema anterior contempla la exigencia procesal de que
las pruebas, para tener validez, se tengan que desahogar en presencia del juez o tribunal.
4. Conclusiones
Los cdigos del sistema anterior permiten que las pruebas se desahoguen en cualquier
momento de la instruccin, incluso cuando no se est desarrollando una audiencia;
ejemplo de ello es que pruebas documentales, incluidas declaraciones de los inculpados ante el Ministerio Pblico, se introducen a juicio a travs de oficiala de partes, lo
que impide al juez observar posibles inconsistencias o contradicciones.
Finalmente, como conclusin del beneficio sobre la implementacin prctica del principio de inmediacin, el testimonio de un fiscal de Chihuahua resulta relevante:
Se debe aplaudir la transparencia en los procesos, es mucho ms gil que el
sistema anterior, es mejor, la oralidad permite que los jueces resuelvan de
manera ms adecuada sobre todo por el principio de inmediacin, ven las
actitudes de los testigos, se pueden detectar cuestiones que en el sistema
tradicional no se poda, adems en el sistema tradicional, es por todos sabido
que las resoluciones no las hace el juez, por eso en el sistema nuevo se mejora la imparticin de justicia, pues el que est resolviendo es el que percibi
la prueba y es el que puede resolver de una manera ms adecuada, hay una
mejora indudable.
138

V.
1. Definicin
El artculo 17 de la Constitucin de la Repblica, segundo prrafo, seala que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia pronta por los tribunales. Al igual que
la expeditez, la prontitud es uno de los principios que han de vigorizarse con la reforma
al sistema penal, por lo cual los cdigos de procesos debern proveer mecanismos a
efecto de que los operadores del sistema de justicia penal cumplan con sus facultades
en tiempos giles y pertinentes.
De esta forma, los cdigos tienen que referir los trminos para que las autoridades
emitan sus acuerdos y resoluciones.
No obstante, la rapidez de la justicia puede no obedecer estrictamente al cumplimiento
de esos plazos y estar sujeta en mayor medida a consideraciones o promociones que el
operador o el usuario realicen para cumplir sus pretensiones durante el proceso penal.
Asimismo, la percepcin de prontitud tiene que validarse en razn de que el asunto o
conflicto tenga una salida o solucin en un periodo de tiempo no muy prolongado; es un
criterio de temporalidad que no obedece a cuestiones de satisfaccin con los resultados
finales del proceso que pudieran argir, por ejemplo, los acusados o el Ministerio Pblico.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito medir la percepcin de los usuarios y
operadores sobre la rapidez del funcionamiento del sistema de justicia penal y conocer
si se ha consolidado como un beneficio de la reforma.
La informacin que se utiliz para el anlisis proviene del cuestionario de auto llenado
remitido a los operadores, particularmente en lo que respecta a la siguiente pregunta:
Usted considera que es pronta la justicia en este estado?
139
SECRETARA TCNICA

Asimismo, se tomaron en cuenta las opiniones que se desprendieron de entrevistas
aplicadas a 42 actores del sistema mixto y 49 del sistema acusatorio.
3. Resultados
La percepcin de prontitud en la justicia es considerablemente ms favorable para
quienes concurren al nuevo sistema acusatorio, pues 75.7% tuvo una apreciacin
positiva, mientras que la opinin en el mismo sentido apenas rebas 10% en el
sistema mixto.
En tal virtud, los operadores y usuarios del nuevo sistema penal tienen una percepcin
de la prontitud en la justicia casi siete veces ms favorable que los del sistema mixto,
lo cual permite afirmar que la reforma ha hecho posible abreviar los procesos penales,
lo que significa un beneficio incuestionable.
Sistema mixto
Sistema
Considera
que Mixto
la justicia es... pronta
Considera que la Justicia es... Pronta
Valor del indicador

100%
100
Sistema
acusatorio
Sistema
Acusatorio
Considera
que
la
justicia
es... pronta
Considera que
la Justicia
es... Pronta
Calificacin
sistema mixto
11.8
Calificacin
sistema acusatorio
75.7
80% a la percepcin por operador o usuario, se encuentra que de aquellos

En lo que respecta
entrevistados60%
del sistema mixto, slo un pequeo porcentaje de jueces e imputados se
pronunciaron40%
positivamente y el resto tuvo una opinin desfavorable o no emitieron
MIXTO
opinin alguna.
20%
0%
140
ACUSATORIO
Beneficios
Sistema Mixto
Sistema
Acusatorio
del sistema
penal
acusatorio y oral
De igual manera, jueces e imputados del sistema adversarial tuvieron la percepcin

ms favorable, as como policas ministeriales y defensores pblicos, aunque en menor
proporcin.
Las vctimas y los peritos de ambos sistemas no expresaron que este principio
constitucional se est cumpliendo efectivamente.
Percepcin positiva de la justicia ... pronta
100%
80%
60%
40%
20%
0%
MIXTO
ACUSATORIO
4. Conclusiones
Sin lugar a dudas, la implementacin del sistema adversarial ha logrado que los procedimientos penales y la imparticin de justicia sean ms giles y concluyan en tiempos ms
cortos. Ello, en gran medida encuentra su explicacin en la adopcin de mecanismos
alternos de solucin de conflictos que han permitido reducir los plazos y que no tengan
que llegar necesariamente hasta un juicio oral.
No slo el cambio de percepcin de los usuarios y operadores sobre la prontitud de la
justicia se concibe como un beneficio per se, pues si se toma en cuenta que la prdida
de tiempo20 es uno de los principales motivos que arguyen los ciudadanos para no
denunciar, el nuevo escenario podra revertir esa renuencia, generar mayor confianza en
las instituciones y, eventualmente, una mayor carga de trabajo por incremento de las
denuncias.
Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica 2011, envipe-inegi. De las
vctimas de un delito que no lo denuncian, 31.9% expone como razn la prdida de tiempo.
20
141
SECRETARA TCNICA

Adicionalmente, bajo el razonamiento de que al factor tiempo se le puede aplicar un
valor monetario traducido en sueldos y que los operadores y usuarios del sistema de
justicia requieren de menor lapso para resolver sus conflictos penales, se puede inferir
entonces que tambin existe un beneficio de orden econmico con el hecho de que la
justicia sea ms pronta.
Es decir, a menor tiempo utilizado, menos horas/hombre requerir la atencin de un
procedimiento penal y, por tanto, menor gasto se efectuara por parte del Estado y, por
ejemplo, el personal podra ser aprovechado en otras actividades relativas al sistema
de justicia penal, y tambin el ciudadano usuario obtendra un beneficio semejante.21
Por lo que toca a la percepcin de las vctimas, conviene revisar los procesos de
atencin primaria vigentes, que son los que determinan la primera impresin que ellas
asumen acerca del sistema de justicia, pues no estn manifestando opinin positiva en
ninguno de los dos modelos.
En cuanto a los peritos, quienes tambin se mostraron insatisfechos, los testimonios
permiten concluir que la excesiva carga de trabajo que stos manifiestan es el factor de
mayor relevancia que provoca su percepcin de que este principio se incumple.
VI.
1. Definicin
El artculo 17 de la Constitucin de la Repblica reconoce como derecho humano el
que a toda persona se le administre justicia por tribunales, los cuales estarn expeditos
para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes. Adems, enfatiza que su
servicio ser gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Por otra parte, en el artculo 20 B.VII, establece que el juez ha de asignar un defensor
pblico al imputado o acusado y garantizar a ste su derecho a comparecer en todos
los actos del proceso cuantas veces sea necesario.
21
En los Indicadores duracin del proceso penal y tiempo de atencin en el Ministerio Pblico se
hicieron ejercicios de prospectiva de ahorro presupuestal.
142

La Constitucin mexicana es ejemplar al respecto, pues la gratuidad en el acceso
a la justicia no se encuentra reconocida del todo en tratados internacionales sobre
derechos humanos, ni en pases con legislaciones de vanguardia.
Caso paradigmtico es el de Estados Unidos, pues los inculpados tienen que cubrir
cuotas para acceder a los servicios de los tribunales penales. Por ejemplo, en Carolina
del Norte deben pagar la cantidad de 95.5 dlares para ser odos por un tribunal penal
y 12 dlares por concepto de uso de las instalaciones del juzgado; para apelar una
sentencia ante el rgano revisor se requiere la cantidad de 102.50 dlares y por uso
de instalaciones 30 dlares. Incluso, si bien su Constitucin reconoce el derecho del
imputado a contar con un defensor pblico,22 en ocasiones tienen que pagar una cuota
de 50 dlares para acceder a sus servicios.23
En este orden de ideas y no obstante que la Carta Magna de Mxico reconoce el principio de gratuidad, es de sobra conocido la existencia de servidores pblicos que, en
el marco del procedimiento penal, requieren dinero a los inculpados o a sus familiares,
as como a los abogados defensores para agilizar procedimientos. En casos extremos,
las prcticas de corrupcin han logrado que se libere de castigo a autnticos culpables.
2. Objetivo
El presente indicador tiene por objeto determinar el nivel de cumplimiento del
principio de gratuidad desde dos perspectivas: 1) legal, a partir del anlisis de diversos
instrumentos normativos, y 2) emprica, utilizando cuestionarios de auto informe
dirigidos a operadores, as como entrevistas a profundidad realizadas a usuarios y
operadores del sistema de justicia penal.
22
Vase Gideon, V. Wainwright, 372 U.S. 335 (1963).

The North Carolina Court System, Court Costs and Fees Chart, disponible en: http://www.nccourts.
org/
23
143
SECRETARA TCNICA

Para efectos de sistematizacin del indicador se integraron las siguientes categoras:
a) Existencia de costas judiciales en el proceso penal
b) Costo de obtencin de expedientes judiciales
c) Ausencia de cuotas extralegales en ministerios pblicos y juzgados
(corrupcin)
3. Resultados
a) Existencia de costas judiciales en el proceso penal
Se analizaron cdigos de procedimientos penales, leyes orgnicas del poder judicial,
leyes de defensora pblica, cdigos financieros, leyes de ingresos, y otras normas
generales, con la finalidad de determinar si se contemplan costas judiciales o existen
costos legales asociados a la obtencin de expedientes.
Los sistemas de justicia penal de los estados revisados no requieren pago de derechos
para obtener copia de las actuaciones judiciales, por lo cual se les otorg calificacin de
diez, y mientras que sera de cero en caso de que s lo contemplaran.
Entidad
federativa
Sistema
Cdigo
Procesal Penal
Ley Orgnica del

Poder Judicial
Chihuahua
Distrito Federal
Federacin
Estado de Mxico
Morelos
Puebla
Acusatorio
Anterior
Anterior
Acusatorio
Acusatorio
Anterior
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Leyes de
Defensora
Pblica
No
No
No
No
No
No
Total
10
10
10
10
10
10
As, ninguna legislacin de las analizadas contempla el cobro de costas judiciales o el

pago de derechos para realizar promociones o acceder a instalaciones durante el
desahogo del proceso penal.
144

Sistema acusatorio
Sistema mixto
10
10
b) Costo de obtencin de expedientes judiciales

En el sistema mixto, toda vez que el proceso penal es preponderantemente escrito, por
regla general existe un costo por obtener copias de los expedientes, los cuales llegan
a ser elevados.24 Hay casos, como ocurre en el orden federal, en los que el inculpado
no tiene derecho de acceder a copias de la averiguacin previa, situacin que ms
que estar relacionada con el principio de gratuidad, tiene que ver con el derecho a una
defensa adecuada.25
Para la elaboracin de la siguiente tabla se analizaron las legislaciones que rigen el
cobro de derechos por parte de los estados revisados. Se obtuvieron los siguientes
resultados, siguindose el mismo patrn de calificacin, por lo que hace al costo de
copias certificadas en instancias judiciales.
Estado
Costo
Estado de Mxico Entrega de grabacin gratuita
Chihuahua
Entrega de registros gratuita y sin demora
Distrito Federal El costo por cada copia certificada en tribunales
del D. F.: $8.50
Morelos
Las copias de los registros se entregan si costo alguno.
Federal
No tiene costo la certificacin de copias.
Puebla*
Costo extralegal referido por abogado practicante3
Calificacin
10
10
0
10
10
0
*Abogado defensor del estado de puebla sealo que aun cuando en el Poder Judicial hay menos corrupcin
que en las procuraduras, cobran una cuota extra legal que ser de hasta 400 pesos por expediente.

En fecha reciente la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (scjn) determin que el pago por certificacin de copias es inconstitucional, pues adems de considerarse un tributo inequitativo, es gravoso
para los inculpados y vctimas. Tesis de jurisprudencia 132/2011 (9a.). Aprobada por la Primera Sala,
en sesin privada de 19 de octubre de 2011.
25
Tesis de jurisprudencia 52/2005. Aprobada por la Primera Sala de la scjn, en sesin de fecha 4 de
mayo de dos mil cinco. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Primera Sala,
julio de 2005, p. 42.
145
SECRETARA TCNICA

Se observa que en las entidades con sistema acusatorio, por regla general, el acceso
a las actuaciones judiciales es gratuito y las constancias y registros son expedidos de
forma digital a los defensores y fiscales a travs de disco compacto o tarjeta de memoria.
Cosa contraria ocurre en entidades con sistema mixto, las cuales en su mayora cobran
por la certificacin de copias.
Las entidades federativas vanguardistas, como Chihuahua, se encuentran en vas de
implementar un sistema de cmputo desde el cual defensores, ministerios pblicos e
integrantes del Poder Judicial podrn acceder va remota a las actuaciones procesales
sin costo alguno.
Sistema acusatorio
Sistema mixto
10
3.3
c) Ausencia de cuotas extralegales en ministerios pblicos y juzgados

(corrupcin)
La presente porcin del indicador se encuentra integrada por dos fuentes principales:
a) informacin remitida por operadores a travs de cuestionarios de auto informe, y b)
entrevistas a profundidad realizadas a servidores pblicos y usuarios.
Al ser interrogados los operadores sobre si en sus instituciones se solicita dinero o
algn tipo de bien o servicio para agilizar un trmite, refirieron lo siguiente:
Conoce usted si funcionarios de una institucin solicitan dinero o algn otro tipo
de bien o servicio para agilizar algn trmite?
Respuestas generales
quesobre
s yrangos
dio de montos
PorcentajePorcentaje
que respondi que
que s respondi
y dio informacin
S
informacin sobre rangos de montos
No
No
82
73
56
44
56
44
48
48
52
52
53
53
73
33
18
30
18
146
71
67
30
27
27
71
67
82
70
48
48
70
33
29
29
14.0% Porcentaje que respondi que s y dio informacin sobre rangos de montos
12.0%
14.0%
10.0%
12.0%
8.0%
10.0%
6.0%
8.0%
4.0%
6.0%
2.0%
4.0%
0.0%
2.0%
0.0%

En la primera grfica se observa el porcentaje de funcionarios que afirmaron o negaron
la existencia de corrupcin en sus corporaciones. En la segunda grfica se registra el
porcentaje de operadores que aceptaron la existencia de corrupcin y, adems,
proporcionaron informacin sobre los montos requeridos a los usuarios.
Los funcionarios que registraron un mayor ndice de respuesta afirmativa fueron los
ministerios pblicos, pues el 12.8% refirieron la existencia de cuotas extra legales para
agilizar trmites.
Los funcionarios que registraron menor ndice fueron los jueces con 2.8 por ciento.
Los rangos por el pago de cuotas van desde cantidades mnimas que promediaron 75
pesos en 2011, hasta montos mayores que pueden ser de 75,000 pesos.
Frecuencia de respuestas
Polica
Ministerio Pblico
Polica Ministerial
Perito
10
Defensor Pblico
Juez
Secretario de Acuerdos
Actuario
3
1
2
2
4
1
1
2
1
3
4
7
3
3
3
5
4
1
2
5
1
1
1
1
A partir del clculo de montos promedio,26 de la frecuencia de casos y de la estimacin

de carga de trabajo por operador considerada en el escenario bsico de costo que
incluye expectativas de 2012 a 201627 se calcul el impacto econmico.
Los montos y rangos promedio base fueron 75; 301; 751; 3,0001; 7,501; 30,001 y 75,001 pesos,
que luego fueron actualizados con los porcentajes de inflacin utilizados en diversas ocasiones.
27
Las cargas de trabajo son las explcitamente registradas en la base de clculo del escenario bsico de
necesidades y slo fue necesario adecuar algunos otros criterios con base en las siguientes consideraciones: el secretario de acuerdos y el juez tendrn las mismas cargas de trabajo, para el actuario
26
147
SECRETARA TCNICA
Operador/ao
Actuario
Secretario de acuerdos
Jueces
Defensor
Perito
pm
mp
Polica
Cargas de trabajo en el escenario bsico (casos)

2012
2013
2014
2015
59,689
90,769
87,879
85,060
96,324
147,304
143,431
139,635
96,324
147,304
143,431
139,635
143,571
250,272
246,715
242,657
455,319
714,358
690,321
666,900
412,345
634,280
600,918
569,146
2,515,180
4,389,387 4,328,955 4,266,211
10,445,984 10,024,993 9,670,854 9,323,519
2016
82,886
136,864
136,864
240,845
648,863
542,894
4,242,572
9,064,699
De esta manera, se determin que de no haber cambio en las prcticas del sistema
mixto, los usuarios del sistema de justicia seguiran aportando para 2016, por
concepto de corrupcin, cantidad superior a los 9,000 millones de pesos. Se estima
que de implementarse controles propios del sistema acusatorio, los montos podran
verse reducidos en beneficio de la economa de los ciudadanos.
Resultados de pagos realizados por agilizar un trmite 2012-2016 (pesos corrientes)
Operador/ao
Actuario
Secretario de acuerdos
Juez
Defensor pblico
2012
2013
2014
2015
4,251,308
6,703,539
6,721,753
6,745,117
2016
6,809,440
30,279,260
48,013,316
48,419,813
48,869,738
49,624,803
103,713,720
164,457,114
165,849,463
167,390,562
169,976,843
48,622,769
87,886,348
89,730,237
91,495,487
94,082,668
Perito
134,431,963
218,695,582
218,881,360
219,220,704
220,973,210
Polica ministerial
194,617,619
310,412,815
304,584,308
299,074,435
295,553,751
Ministerio Pblico
3,186,552,697
5,766,241,088
5,889,874,190
6,017,671,059
6,199,846,611
Polica
2,045,662,804
2,035,661,917
2,033,856,797
2,032,818,339
2,047,565,200
5,748,132,139
8,638,071,719
8,757,917,920
8,883,285,441
9,084,432,526
Total
se utilizar el mismo nmero de casos que recibira el juez de control, el Ministerio Pblico suma todos
los casos atendidos por atencin inmediata, integral y los fiscales, el polica ministerial asumir slo los
casos canalizados a los fiscales y a la polica se le consideraron la totalidad de los delitos en virtud de que
interviene en una infinidad de eventos administrativos e infracciones de trnsito en los que se cometen
actos de corrupcin y que no se registran.
148

Con la finalidad de generar un soporte cualitativo a lo sealado anteriormente y
aportar datos para el anlisis futuro, se revisaron y sistematizaron entrevistas realizadas a operadores y usuarios de los sistemas acusatorio y mixto.
En entidad federativa con sistema mixto, un abogado privado seal que los jueces no
se someten, de manera directa, a actos de corrupcin y son sus colaboradores quienes
caen en estas prcticas, aunque no son frecuentes; en relacin con la polica
investigadora, expres que sus agentes son corruptos, mencionando que yo he dado
para que no ejecuten orden de aprehensin contra mi cliente; en cuanto al Ministerio
Pblico, el letrado refiri que este funcionario requiere de apoyos para mantener
asuntos sin avanzar o acelerarlos, adems de las propinas que hay que dar para el
refresco de los auxiliares o secretarios.
Otro defensor privado manifest que en el poder judicial hay menos corrupcin, pero
en algunos casos para obtener copias cobran una cuota extra legal que puede ser
hasta de 400 pesos por un expediente, o los oficiales cobran para checar procesos
cuando no ests nombrado. Los actuarios tambin caen en corrupcin, pero los
montos varan dependiendo del nivel de inters que haya en el proceso. En relacin
con el Ministerio Pblico, este pide dinero para llevar a cabo inspecciones y realizar su
trabajo con rapidez. A los policas ministeriales se les paga 5,000 pesos para que den
cumplimiento a una orden de aprehensin y que en todo asunto es importante dar
dinero para darle el impulso procesal al caso.
Un sentenciado interno en centro de readaptacin social, quien fue procesado bajo el
sistema mixto, consider que la justicia no es gratuita, pues es necesario dar dinero
para intentar que las cosas salgan a su favor, y que todo est sujeto a la corrupcin.
Otro interno coincidi y afirm que la justicia no es gratuita, pues todo te cobran.
Ministerios pblicos de entidad con sistema mixto indicaron que el trabajo de la polica
investigadora es deficiente y su actuacin depende de que la vctima d dinero. Otro
seal que conoce de funcionarios que se arreglan a puerta cerrada. Finalmente, un
fiscal indic que en 30% de los procesos el abogado de la defensa intenta corromper
al Ministerio Pblico adscrito, por ejemplo para que no apele una resolucin.
149
SECRETARA TCNICA

Sobre las cuotas extra legales en la polica investigadora, un agente de entidad con
sistema mixto seal que: Si haces buen trabajo solitos llegan y te dicen agente
tenga. No, no, no Cmo no! Es lo que recibes, pero s recibes! Una cosa es pedir
y otra cosa es que te den. Vale ms un tenga y que dios lo cuide, a decir le cuesta
tanto ni madres! No lo hago, de todas formas hay que cumplir con el trabajo, para
eso estamos. Igualmente, si nos pagaran un sueldo digno me dijeran, sabes que,
tienes un hijo? Aqu est la beca para tu hijo, ten un bono cada dos meses para el
centro comercial, para tu despensa. Si estuviramos as y me ofrecieran 20,000 pesos
por afuera, la pensaras. Por qu? Porque ests ms comprometido con la institucin,
si as te comprometes imagnate si te dieran algo bien.
Un defensor pblico que opera igualmente en entidad con sistema mixto, seal que
por lo general no son sujetos de ofrecimientos de ddivas, porque sus funciones son
para defender personas sin dinero. La institucin ha hecho una campaa para difundir
que el servicio es gratuito. Otro seal que la funcin que realizan es totalmente
gratuita aunque no es as en otras reas del sistema penal.
Por otra parte, y si bien no se puede afirmar que ha desaparecido la corrupcin en
el sistema adversarial, la opinin generalizada de sus operadores es distinta a la
prevaleciente en el sistema anterior.
Por ejemplo, un defensor privado refiri que anteriormente a un polica ministerial se le
tena que dar dinero para realizar la investigacin o para rendir un informe; otro defensor seal que anteriormente como haba corrupcin llevabas ms la de ganar. Finalmente, otro litigante penalista dijo que en el nuevo sistema disminuy la corrupcin.
Otro juez del nuevo sistema de justicia remarc que el anterior sistema ya era anacrnico, antagnico, corruptible, este es el mejor sistema, transparente, honesto, pblico, rpido, eficiente, tiene todas las ventajas habidas y por haber. Considera que el
sistema acusatorio es extraordinario y se congratula de tenerlo implementado en el
estado y en el pas.
Por su parte, un fiscal seal que la corrupcin en el sistema acusatorio disminuy
porque este sistema es ms transparente. La gente sabe que lo que manifiesten aqu
150

no se va a dar por hecho en un juicio oral, sino que tienen que manifestarlo de viva
voz pero estamos en Mxico y todo se puede, pero creo que s disminuye.
En Chihuahua, entidad que implement el sistema acusatorio desde 2007, un fiscal
afirm que los nuevos principios han ayudado a que en un inicio disminuyera la corrupcin en el Ministerio Publico, fue el primer impacto del nuevo sistema, sin embargo
como que fue afectndose y no podemos tapar el sol con un dedo. Considera que el
nuevo sistema es mejor que el anterior, es ms transparente, ms sano, no da lugar a
la corrupcin, aunque es ms complejo para el Ministerio Pblico.
Por ltimo, un defensor privado consider que la corrupcin se da antes de que
se presente a las personas ante el Ministerio Pblico o los juzgados; despus es ms
difcil, aunque el dinero sigue marcando una diferencia para quien puede pagar una
buena defensa.
4. Conclusiones
Destaca que legislaciones de ambos sistemas no contemplan la existencia formal de
costas judiciales, aunque las entidades que siguen aplicando el sistema mixto se caracterizan por cobrar tanto a vctimas como a inculpados por la certificacin de expedientes judiciales. Es conveniente que los estados en cumplimiento de la jurisprudencia
de la scjn, eliminen el cobro por concepto de certificacin de copias.
Resulta importante que las entidades federativas que estn en proceso de adopcin
del sistema acusatorio hagan la planeacin relativa para integrar sistemas de cmputo
desde los cuales defensores, ministerios pblicos e integrantes del poder judicial
puedan acceder sin costo a las actuaciones procesales.
Es un hecho que en el sistema mixto existen prcticas de corrupcin por parte de sus
operadores, sin que de ninguna forma esta consideracin se pueda generalizar pero
tampoco ocultar. Dichas conductas desviadas, entre otras causas, han tenido su fuente
en la opacidad y formalidad de los procedimientos propios de su naturaleza, por lo que
es previsible que con el nuevo sistema adversarial, caracterizado por la transparencia,
disminuirn.
151
SECRETARA TCNICA

Aunque actualmente no hay elementos objetivos que ayuden a determinar cuantitativamente en qu medida ha disminuido la corrupcin en el sistema acusatorio, el
anlisis cualitativo de las entrevistas a profundidad muestra una tendencia importante
a la baja. No obstante, el nuevo sistema por s mismo no podra erradicar la corrupcin,
pues ella est ms vinculada a factores tales como la profesionalizacin, el control de
confianza y a medios de supervisin del trabajo del personal correspondiente.
Conforme se vaya avanzando en la instrumentacin del sistema acusatorio y oral, ser
necesario monitorear las etapas o actuaciones en las que operadores podran continuar
observando comportamientos irregulares que perviertan la legalidad y generen costos
y prdidas de dinero a la ciudadana.
VII.
1. Definicin
El artculo 17 de la Constitucin de la Repblica, segundo prrafo, seala que toda
persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn
expeditos para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, eje rector Estado de Derecho y
Seguridad, rubro Procuracin e imparticin de justicia, se fij el objetivo de modernizar
el sistema de justicia penal a travs de una serie de estrategias, entre las cuales se
contempla impulsar reformas procesales para hacer ms expedita la aplicacin de la
justicia.
El principio de expeditez se refiere a que la imparticin de justicia ha de estar libre de
estorbos; es decir, los operadores no recurrirn a prcticas que frenen u obstaculicen
el sistema de justicia penal, sino que deben gestionar condiciones necesarias y
facilidades para que los usuarios resuelvan sus conflictos.
152

2. Objetivo
El presente indicador tiene por objeto medir la percepcin de los operadores y usuarios
del sistema de justicia penal, tanto en el sistema anterior como en el acusatorio y oral,
para revisar si los procedimientos penales se desarrollan con oportunidad y libres de
obstculos.
Para ese propsito se utiliz dinmica consistente en la aplicacin de una pregunta
ad hoc dentro de las entrevistas a profundidad, con la posibilidad de dar respuestas tanto cerradas como abiertas, mismas que fueron codificadas de tal forma que se
tradujeron en opiniones positivas y negativas.28
El cuestionamiento explcito fue: usted considera que la justicia en este Estado es
expedita?, lo cual permiti comparar respuestas de los actores del sistema mixto con
las de quienes concurren en el sistema acusatorio, a fin de identificar si en este ltimo
ha mejorado la percepcin sobre este principio constitucional.
3. Resultados
Los resultados muestran que la percepcin es mucho ms favorable en el sistema
acusatorio con 68.3% de aprobacin, mientras que en el sistema mixto slo 21.4%
manifest que la justicia es expedita.
El dato anterior significa que en el sistema acusatorio la percepcin es tres veces superior,
lo que definitivamente se califica como un beneficio de la reforma penal.
Sistema mixto
Sistema Mixto
Sistema Mixto Considera que la justicia es...
es... Expedita
Considera que la Justicia
Considera que la Justicia es... Expeditaexpedita
Sistema acusatorio Sistema Acusatorio

Sistema
Considera
queAcusatorio
la justicia es...
que la Justicia es... Expedita
Considera
Justicia es... Expedita
Considera que la
expedita
La informacin para alimentar este indicador proviene de entrevistas aplicadas a 42 actores del
sistema mixto y 49 del
sistema acusatorio.
PERCEPCIN POSITIVA DE LA JUSTICIA... EXPEDITA
28
100%
80%
60%
40%
20%
100%
80%
153
60%
40%
20%
MIXTO
MIXTO
ACUSATORIO
SECRETARA TCNICA

Valor del indicador
100
Calificacin del
sistema mixto
21.4
Sistema Mixto
Considera que la Justicia es... Expedita
Calificacin del
sistema acusatorio
68.3
Sistema Acusatorio
Considera que la Justicia es... Expedita
A mayor detalle, si se observan los resultados por operadores y usuarios, en el sistema

mixto son los jueces quienes manifiestan un porcentaje ms elevado de opiniones
favorables en poco ms de cuatro de cada diez casos, resultando significativo que
peritos, ministerios pblicos, policas preventivos, imputados y vctimas hayan tenido
opinin negativa o no se hayan manifestado al respecto.
Percepcin
positiva de la justicia... expedita
100%
80%
60%
40%
20%
0%
MIXTO
ACUSATORIO
Mientras que en el sistema acusatorio policas ministeriales, imputados, jueces,

defensores y ministerios pblicos en gran medida tuvieron opiniones positivas,
siendo los peritos y policas preventivos quienes en menor proporcin se unieron a
este punto de vista.
4. Conclusiones
El anlisis proporciona informacin contundente para considerar que la reforma penal
ha contribuido a mejorar la percepcin de los operadores y usuarios sobre la expeditez
de la justicia, de tal suerte que donde opera el sistema acusatorio en su mayora existe
opinin positiva sobre el cumplimiento de este principio, contrario a lo que sucede con
el sistema mixto.
Por ello, se puede afirmar que la rapidez en la imparticin de justicia ha sido un beneficio
derivado de la implementacin del nuevo sistema penal adversarial.
154

Por otro lado, es conveniente poner especial atencin en aquellos actores que se
mostraron pesimistas en sus opiniones o no se pronunciaron al respecto. Menos de
la mitad de los defensores particulares, peritos, policas preventivos y vctimas se
mostraron satisfechos, por lo que es necesario llevar a cabo acciones de sensibilizacin
y difusin dirigidas a estos grupos en particular, as como un anlisis a mayor profundidad para conocer los motivos por los cuales estos actores consideran que existen
trabas en la imparticin de justicia.
Por ejemplo, un perito del sistema acusatorio afirm que la justicia no es expedita
porque existen todava trabas debido al miedo que generan las represalias contra
peritos y ministerios pblicos al declarar.
Por otro lado, un abogado particular que ha litigado en el sistema acusatorio mencion
que la justicia no es expedita debido a la gran carga de trabajo que tienen los funcionarios pblicos.
VIII.
1. Definicin
El artculo 17 constitucional refiere la imparcialidad en la imparticin de justicia como
elemento fundamental que obliga a los jueces y tribunales a no favorecer o tener inters alguno de beneficiar a uno de los contendientes en el conflicto penal.
Las funciones de investigacin, acusacin, preparacin del juicio y enjuiciamiento,
estn a cargo de distintos operadores con el propsito de evitar distorsiones en el
procedimiento que se observan en los sistemas inquisitorios, de tal suerte que la imparcialidad tambin es un factor de carcter orgnico.
No obstante, el juez es quien tiene la ltima palabra al momento de dictar una sentencia
y en l recae estrictamente la funcin de impartir justicia, lo que implica objetividad y,
por tanto, imparcialidad.
155
SECRETARA TCNICA

El artculo 20 constitucional seala que el juicio se celebrar ante un juez que no haya
conocido del caso previamente y la presentacin de los argumentos y los elementos
probatorios se desarrollar de manera pblica, contradictoria y oral. Esto, con el fin de
asegurar y potenciar precisamente la imparcialidad en la actuacin judicial.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito valorar la percepcin sobre la imparcialidad
en la operacin del sistema de justicia penal.
Se analiz y codific la informacin obtenida en las entrevistas a profundidad, en particular de la pregunta: usted considera que la justicia en este Estado es imparcial? En
el ejercicio los operadores y usuarios pudieron dar respuestas tanto cerradas como
abiertas, mismas que se tradujeron en opiniones positivas y negativas.
Tambin se dispuso informacin extrada de los cuestionarios de autollenado de las
entidades federativas, en particular de la pregunta siguiente: considera usted que la
actuacin de los funcionarios asociados al sistema de justicia es imparcial?, a la que se
respondi de manera positiva o negativa.
Ambos instrumentos permiten comparar las respuestas de los actores de ambos sistemas para constatar cul de ellos favorece la percepcin de operadores y usuarios sobre
este principio en particular.
3. Resultados
De la aplicacin de entrevistas, se obtuvo que la percepcin de imparcialidad no result nada satisfactoria en los actores del sistema mixto, ni siquiera la mitad de ellos
opin positivamente, mientras que casi nueve de cada diez entrevistados del nuevo
sistema consideraron que s se cumple el principio de imparcialidad en la justicia penal.
156

Sistema Mixto
Entrevistas SistemaEntrevistas
Mixto
Entrevistas sistema mixto
Considera
que
la
Justicia
es... Imparcial
Considera que la Justicia es...Considera
Imparcial
que la justicia es ...
imparcial
Entrevistas
Entrevistas Sistema
Mixto Sistema Mixto
Considera
la Justicia es... Imparcial
Considera que la Justicia es...que
Imparcial
Entrevistas SistemaEntrevistas
Acusatorio Sistema Acusatorio
Entrevistas sistema acusatorio

Considera
que la Justicia es... Imparcial
Considera
que
es...
Considera
quelalaJusticia
justicia es
... Imparcial
imparcial
Entrevistas
Sistema Acusatorio
Entrevistas Sistema
Acusatorio
Considera
que
la
Justicia es... Imparcial
Considera que la Justicia es... Imparcial
Por otra parte, se recibieron 183 cuestionarios respondidos por usuarios y operadores,
de los cuales 94 son de entidades sin reforma y 89 con reforma. En comparacin con
los de las entrevistas, los resultados de los cuestionarios reflejan una mayor percepcin
de imparcialidad en la justicia de parte de los actores del sistema mixto.
Ambos instrumentos, sin embargo, ilustran que en el acusatorio la percepcin sobre
Cuestionarios
Sistema Acusatorio
Cuestionarios
Sistema Mixto
Cuestionarios
Sistema
Cuestionarios
Sistema
Mixto
la imparcialidad
es mucho mayor, pues en este
sistema ocho
de Acusatorio
cada
diez actores
Entidades
con Reforma
Entidades
sin
Reforma
Entidades con Reforma
Entidades sin Reforma
opinaron de forma favorable.
Cuestionarios
Sistema Mixto
Cuestionarios Sistema
Mixto sistema
Cuestionarios
mixto
Entidades
sin
Reforma
entidades sin la frontera
Cuestionarios
Sistema Acusatorio
Cuestionarios
Sistema
Acusatorio
Cuestionarios sistemaEntidades con Reforma
Entidades conentidades
Reforma
acusatorioentidades
con la reforma
Con el objetivo de considerar ambas fuentes de anlisis, la valoracin del indicador

de percepcin de imparcialidad est compuesta por el promedio de los porcentajes de
opinin positiva obtenidos en cada instrumento (entrevistas y cuestionarios).
Valor del indicador
100
Calificacin
sistema mixto
50
Calificacin
sistema acusatorio
85.6
157
SECRETARA TCNICA

Se encontr que en el sistema mixto los actores ms insatisfechos fueron vctimas,
peritos y defensores privados.
En el sistema acusatorio los defensores privados siguen siendo los ms inconformes;
empero, la percepcin de las vctimas cambi muy favorablemente con una total
aceptacin.
Percepcin
positica de la justicia... imparcial
PERCEPCIN POSITIVA DE LA JUSTICIA... IMPARCIAL
100%
80%
60%
40%
MIXTO
20%
ACUSATORIO
0%
4. Conclusiones
Entrevistas Sistema Acusatorio
Los resultados proporcionan informacin que certifica contundentemente que la

implementacin del sistema penal
la percepcin
de los
A veces
A veces acusatorio ha cambiado
No
11.6%
S
8.1%
16.3%
operadores y usuarios del10.8%
sistema hacia una consideracin positiva del principio de
imparcialidad.
No
81.1%
72.1%
En los resultados de la evaluacin integral de este indicador se observa
que el sistema
mixto obtuvo una calificacin de 50 sobre 100 puntos, mientras que la calificacin del
acusatorio fue aceptable con 85.6 puntos de 100 posibles, lo cual da pauta para afirmar que un beneficio de la reforma se refleja en mayor imparcialidad en la justicia penal.
Cabe mencionar que en ambos sistemas la percepcin de los defensores privados no

fue muy satisfactoria pues la aceptacin es de menos de la mitad, por lo que es recomendable valorar algunos de los argumentos que dieron para emitir su negativa, sin
perder de vista que la imparcialidad es obligacin de todos los operadores del sistema
de justicia penal.
158

Uno de los abogados particulares entrevistados mencion que la justicia no es
imparcial en ciertos asuntos muy pblicos, y puso el ejemplo de un caso de fuga de
internos en un penal donde su cliente era el custodio acusado y que a pesar de que
no ameritaba la prisin preventiva por ser un delito imprudencial, el juez de garanta,
por la presin pblica, impuso esta medida y no fue sino hasta el juicio de amparo en
donde se revoc la decisin.
Otro de ellos manifest que no es imparcial pues se toma en cuenta al que tiene y
al que no tiene. El siguiente abogado expres que la justicia no es imparcial porque
se inclina al Ministerio Pblico que conozca mejor al juez, o depende si el abogado es
amigo del Ministerio Pblico.
Y el ltimo litigante manifest que todava se manejan situaciones de jueces de
consigna, no se maneja la autonoma de los tribunales, ni de la procuracin de
justicia ni la administracin de la misma, estn supeditadas a los exabruptos del
seor gobernador en turno.
IX.
1. Definicin
El artculo 17 constitucional establece que toda persona tiene derecho a que se le
administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla en los plazos y
trminos que fijen las leyes.
Desde la detencin hasta la sentencia, la ley establece determinados tiempos para
cumplir con las diligencias judiciales. Asimismo, el artculo 16 constitucional seala
que ningn indiciado podr ser retenido por el Ministerio Pblico por ms de 48 horas,
y que en este tiempo deber ordenarse su libertad o ponrsele a disposicin de la
autoridad judicial.
A su vez, el artculo 19 de la norma fundamental refiere que ninguna detencin ante
autoridad judicial podr exceder del plazo de 72 horas, a partir de que el indiciado sea
puesto a su disposicin, sin que se justifique con un auto de vinculacin a proceso.
159
SECRETARA TCNICA

Y, enseguida, el artculo 20 seala que el imputado tiene derecho a ser juzgado antes
de cuatro meses si se tratara de delitos cuya pena mxima no exceda de dos aos de
prisin y antes de un ao si la pena excediera de ese tiempo.
La Constitucin tambin marca las excepciones en las que estos plazos pueden
prorrogarse, pero fuera de ellas deben ser respetados obligatoriamente por las
autoridades del sistema de justicia, ya que todo abuso a lo anteriormente dispuesto
tendra que ser sancionado por la ley.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito medir si se cumplen los plazos establecidos
por el orden constitucional para las distintas etapas y actuaciones del procedimiento
penal.
Al efecto, se utilizarn los resultados de entrevistas a profundidad en las cuales se
hizo el cuestionamiento explcito: usted considera que la justicia en este Estado se
cumple conforme los plazos establecidos?, en la que se obtuvieron respuestas cerradas
y abiertas por parte de los operadores y usuarios del sistema de justicia penal mixto y
acusatorio, mismas que fueron codificadas para su anlisis.
Adicionalmente, se realiz una comparacin con los resultados de los cuestionarios
remitidos por los operadores de los sistemas de justicia de diferentes entidades de
la Repblica, en los cuales se incluy la pregunta: usted considera que los plazos
procesales se cumplen en tiempo y forma en la mayora de los casos?
Esos dos instrumentos permitieron hacer una comparacin complementaria de la
percepcin del cumplimiento de los plazos en la justicia que tienen los actores de
ambos sistemas.
3. Resultados
Se aplicaron 42 entrevistas en el sistema mixto, en las cuales slo uno de cada diez
consider contundentemente que la justicia respetaba los plazos establecidos por la
160
PERCEPCIN POSITIVA DE LA JUSTICIA... IMPARCIAL

100%
80%
60%
40%
MIXTO
20%
ACUSATORIO
ley, ocho0%
manifestaron que no es as, y el ltimo no estuvo muy
convencido de que
ello ocurriera.
Por otra parte, de las 49 entrevistas aplicadas en el sistema acusatorio, se observa

que la percepcin cambi totalmente y de manera favorable, pues ahora siete de cada
diez estuvieron convencidos del cumplimiento de los plazos y slo dos de cada diez
tuvieron una opinin negativa.
Entrevistas Sistema Acusatorio
Entrevistas sistema mixto

S
10.8%
Entrevistas sistema acusatorio

A veces
11.6%
A veces
8.1%
No
81.1%
No
16.3%
S
72.1%
En cuanto a los cuestionarios de autoinforme, se obtuvo respuesta de 94 operadores

de entidades en las que no se ha reformado el sistema de justicia penal, quienes en su
mayora consideraron que slo a veces se cumplen los plazos procesales y slo dos de
cada diez opinaron que s se cumple.
Mientras que de los 89 operadores del sistema acusatorio, ninguno emiti respuesta
negativa al respecto, la mitad se pronunci convencida de que se respetan los trminos
y la otra mitad seal que a veces.
Lo verdaderamente relevante de esta ltima dinmica es que, segn las respuestas de
los operadores, no existe una opinin contundentemente pesimista sobre este principio bajoCuestionario
el nuevo modelo.
Cuestionario Sistema Acusatorio
Sistema Mixto
Entidades
sin Reforma
Cuestionario
sistema mixto
Entidades sin reforma
Nunca
10.0%
A veces
72.0%
Siempre
18.0%
Cuestionario sistema acusatorio

Entidades con reforma
Nunca
0.0%
A veces
52.0%
Siempre
48.0%
161
SECRETARA TCNICA

La evaluacin del presente indicador se compone de las valoraciones que se obtuvieron
en las entrevistas y en los cuestionarios, es decir, el promedio de los porcentajes de
opinin positiva obtenidos en cada instrumento:
Valor del indicador
100
Cuestionario Sistema Mixto
Calificacin
sistema mixto
14.4
Calificacin
sistema acusatorio
60.1
Cuestionario Sistema Acusatorio

Si se analizan las respuestas de las entrevistas a profundidad, se observa que en el

Nunca
sistema mixto la aprobacin
sobre el cumplimiento deNunca
los plazos procesales es mnima,
10.0%
0.0%
Siempre
slo un pequeo porcentaje de policas
ministeriales,
imputados,
18.0%
A veces
Siempre ministerios pblicos
48.0%
52.0%
A
veces
y jueces emitieron opinin positiva. Mientras que en el sistema
acusatorio, quienes se
72.0%
mostraron ms insatisfechos fueron policas preventivos, ministerios pblicos y
peritos, en contraste con vctimas e imputados, quienes mostraron su total aceptacin.
Percepcin positiva de la justicia... se cumple
conforme a los plazos establecidos
100%
80%
60%
40%
20%
0%
MIXTO
ACUSATORIO
4. Conclusiones
Ambos instrumentos proporcionaron informacin suficiente para reconocer que la
percepcin sobre el cumplimiento de los plazos procesales es mejor en el sistema
acusatorio. Si bien los cuestionarios muestran una importante indecisin en las
opiniones, se observa que la aceptacin de este principio se consolida en mayor
porcentaje en el sistema acusatorio.
Lo mismo ocurri con las entrevistas, en las que la opinin positiva de los usuarios y
operadores aumenta considerablemente con la reforma al sistema de justicia.
162

Sin embargo, a pesar de que en el sistema acusatorio se da mayor cumplimiento de los
plazos procesales establecidos por la ley, no hay que perder de vista las razones que
algunos de los operadores dieron para expresarse de manera negativa.
Por ejemplo, un Ministerio Pblico expres que los plazos no se cumplen debido a que
en los juzgados hacen que la gente renuncie a su trmino constitucional, ntese, hacen
que la gente renuncie. Otro seal que la justicia no se cumple conforme a los plazos,
muchas veces por la carga de trabajo y otras por los vicios de los abogados que parece
que no cobran por actuacin sino por tiempo, la llamada chicaneada. Un tercer Ministerio Pblico dijo que no se cumplen los trminos pues las rdenes de aprehensin no se
dictan en 24 horas, las apelaciones no se dictan en diez das, se van hasta seis meses o
un ao; el propio poder judicial lo rompe, nosotros las 48 horas obviamente se tienen que
cumplir aunque los plazos de cierre de investigacin no se cierran.
X.
1. Definicin
La Constitucin de la Repblica establece que toda persona inculpada tiene derechos
que la polica, el Ministerio Pblico, los juzgadores y dems autoridades involucradas
en el proceso penal han de respetar sin excepcin alguna.
El artculo 16 seala que la autoridad que ejecute la detencin (sea en flagrancia,
caso de urgencia o por orden de aprehensin), deber poner al indiciado o inculpado,
sin dilacin alguna y bajo su ms estricta responsabilidad a disposicin del Ministerio
Pblico o del juez, segn corresponda. Este ordenamiento debe ser cumplido por
integrantes de las policas preventivas y ministeriales quienes por lo general son las
que llevan a cabo las detenciones.
Las autoridades, de igual forma, han de respetar el artculo 20 inciso B, el cual estipula
que desde el momento de la detencin se le harn saber al inculpado los motivos de la
misma y su derecho a guardar silencio y, asimismo, queda prohibida y ser sancionada
por la ley penal toda incomunicacin, intimidacin o tortura.
163
SECRETARA TCNICA

El artculo antes referido tambin seala que el inculpado tendr derecho a una
defensa adecuada por un abogado, al cual elegir libremente incluso desde el
momento de su detencin, y en caso de que no quiera o no pueda nombrar un abogado
el juez le designar un defensor pblico.
Por su parte, en lo concerniente a las actuaciones ante el Ministerio Pblico, el artculo
20 tambin establece a favor del inculpado el derecho a declarar o a guardar silencio
y a que la confesin rendida sin la asistencia del defensor carecer de todo valor
probatorio. Adems, el inculpado tiene derecho a que tanto en el momento de su
detencin como en su comparecencia ante el Ministerio Pblico o el juez, se le informe
sobre los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten y, adicionalmente, el
artculo 16 seala que ningn indiciado podr ser retenido por el Ministerio Pblico
por ms de 48 horas, plazo en que deber ordenarse su libertad o ponrsele a
disposicin de la autoridad judicial.
Finalmente, el principio de inmediacin a que se refiere el artculo 20, presupone el
derecho del imputado a que un juez est presente en el proceso penal y al momento
de que se le dicte sentencia.
2. Objetivo
De acuerdo con los principales derechos de los inculpados el presente indicador tiene
como propsito identificar el grado de conocimiento de estas garantas que compete
cumplir a las autoridades, tanto del sistema mixto como del acusatorio.
Para ello, el cuestionario remitido a los operadores del sistema de justicia penal inclua
una pregunta en la que se mencionaron los derechos ms significativos del inculpado,
hacindose el siguiente cuestionamiento: Con base en su experiencia, sabe usted si
a las personas que forman parte de un juicio penal les dieron a conocer los siguientes
derechos relativos al debido proceso?... a un defensor pblico, a no incriminarse, a
realizar llamadas telefnicas, a ser sometido a un examen mdico, a respetar los
tiempos de detencin y a que un juez est presente durante el proceso penal y al emitir
una sentencia .
164

De igual forma, se utilizarn parmetros cualitativos obtenidos a travs de las
entrevistas a profundidad, con la finalidad de validar y contextualizar las respuestas
obtenidas en el cuestionario.
3. Resultados
Al comparar las respuestas de un sistema y otro, se observa que se respetan ms los
derechos del inculpado en el sistema acusatorio, pues por lo menos ocho de cada diez
operadores confirm el conocimiento de los mismos.
El derecho que menos se respeta segn los operadores del sistema mixto, es que el
juez est presente durante el proceso y al emitir sentencia, pues solo cuatro de cada
diez afirmaron que el juez asiste a las audiencias; en cambio, en el sistema acusatorio
casi todos consideraron que se cumple.
Lo anterior puede ser constatado con los testimonios de sentenciados bajo el sistema
mixto, pues uno de ellos manifest: el juez nunca estuvo presente durante las audiencias
y nunca me expres personalmente ante l, quien estaba era el secretario.
El derecho a un defensor es promovido casi por igual en ambos sistemas con ms de
98% de respuestas positivas, mientras que ser sometido a examen mdico y a que se
respeten los tiempos de detencin tuvieron respuesta positiva de 60 al 80% de un
sistema a otro.
Los derechos a no incriminarse y a realizar llamadas telefnicas tambin presentaron
un incremento de respuesta positiva en el sistema acusatorio de 21.7 y 15.9 puntos
porcentuales, respectivamente.
Servidores
pblicos
sistema
mixto
Servidores
pblicos
deldel
Sistema
Mixto
que
Servidores
pblicos
del
Sistema
Mixto
que
que manifestaron
el cumplimiento
de
los
manifestaron
el incumplimiento
incumplimiento
de los
los siguientes
siguientes
manifestaron
el
de
siguientes
derechos
derechos
derechos
SS
1.8
1.8
98.2
98.2
No
No
31.3
31.3
22.2
22.2
37.2
37.2
37.8
37.8
55.9
55.9
68.8
68.8
77.8
77.8
62.8
62.8
62.2
62.2
44.1
44.1
Servidores pblicos
pblicos
del
Servidores
pblicos del
del sistema
Sistemaacusatorio
Acusatorioque
que
Servidores
Sistema
Acusatorio
que
manifestaronel
cumplimiento dede
siguientes
manifestaron
elelincumplimiento
incumplimiento
deloslos
los
siguientes
manifestaron
siguientes
derechos
derechos
derechos
SS
No
No
1.2
1.2
9.5
9.5
6.3
6.3
16.7
16.7
19.2
19.2
3.7
3.7
98.8
98.8
90.5
90.5
93.7
93.7
83.3
83.3
80.8
80.8
96.3
96.3
165
SECRETARA TCNICA

Con los datos obtenidos, y mediante la obtencin de promedios por cada una de las
respuestas, se realiz la siguiente evaluacin.
Derechos
Valor del indicador
A un defensor pblico
A no incriminarse
A una llamada telefnica
A un examen mdico
A respetar tiempos de detencin
A que un juez est presente
Evaluacin final
100
100
100
100
100
100
100
Calificacin
sistema mixto
98.2
68.8
77.8
62.8
62.2
44.1
69.0
Calificacin
sistema acusatorio
98.8
90.5
93.7
83.3
80.8
96.3
90.6
A travs de las entrevistas a profundidad se detectaron datos relevantes. Personas

sentenciadas bajo el sistema mixto manifestaron haber sido golpeados durante su
detencin sin motivo aparente, mientras que los sentenciados bajo el sistema
acusatorio manifestaron no haber sido abusados por la autoridad.
En cuanto al traslado inmediato al Ministerio Pblico, varios de los inculpados del
sistema mixto expresaron que no los llevaron directamente a la agencia, sino que los
estuvieron paseando. Inclusive, testimonios de policas preventivos de ambos sistemas
muestran que existe una clara violacin de este derecho, pues su actuacin consiste
en llevar al detenido primero a la comandancia y despus al Ministerio Pblico, de tal
suerte que en ningn sistema se puede constatar el cumplimiento de esta garanta.
4. Conclusiones
Como se observa en la evaluacin final, el sistema acusatorio obtuvo una calificacin
considerablemente mayor al del mixto en lo que se refiere al respeto e informacin de
los derechos del inculpado, por lo que este aspecto se erige como un beneficio ms de
la reforma del sistema de justicia penal.
Cabe mencionar que an en el nuevo sistema algunos derechos, especialmente los
que tienen relacin con la participacin de la polica, todava presentan irregularidades
166

en su cumplimiento, por lo que sera conveniente capacitar a las corporaciones al
respecto, adems de endurecer las sanciones en caso de abusos de autoridad.
La violacin a los derechos del imputado en el sistema tradicional se refleja claramente
en el testimonio de un sentenciado que manifest: durante mi detencin me cerraron
el paso y me levantaron sin darme ninguna explicacin durante mi traslado unas
personas, que segn eran las vctimas, se subieron a la patrulla y me golpearon frente
a los policas, quienes no lo impidieron y despus tambin me golpearon me estuvieron
paseando toda la noche no me leyeron mis derechos me quitaron mis cosas y
nunca me las devolvieron en el examen mdico que me practicaron no se asentaron
los golpes que traa no me permitieron hacer una llamada hasta el mp me enter
que me acusan por robo y lesiones yo declar lo que saba, pero no estaba presente
ningn defensor.
XI.
1. Definicin
El principio de presuncin de inocencia se encuentra reconocido en el artculo 20 de
la Constitucin de la Repblica, en el apartado B, el cual establece como derecho de
toda persona imputada a:
I. Que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad
mediante sentencia emitida por el juez de la causa.
Anterior a la reforma de 2008, el derecho a la presuncin de inocencia no se
encontraba reconocido de manera explcita en el texto constitucional, aunque
el Estado mexicano ya lo reconoca dentro de su orden jurdico al haber asumidos
acuerdos internacionales, como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos,
que en el artculo 11 establece que:
Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico en
el que se le hayan asegurado todas las garantas necesarias para su defensa.
167
SECRETARA TCNICA

De la misma forma, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en su
artculo Octavo, dispone que: Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que
se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.
El cumplimiento efectivo del derecho a la presuncin de inocencia puede ser
garantizada por tres vas: 1) las normas de procedimiento penal deben reconocer la
inocencia de toda persona antes de que exista sentencia condenatoria, y ordenar que
el Ministerio Pblico sea quien deba de proporcionar al juzgador evidencias que demuestren
la responsabilidad penal del inculpado y no sea ste el obligado a demostrar su
inocencia; 2) la legislacin debe contener previsiones que en el marco del
procedimiento penal prohban exhibir a los detenidos ante los medios de comunicacin; y, 3) se debe reducir el uso abusivo de la prisin preventiva.29
2. Objetivo
procesales vigentes con el derecho de presuncin de inocencia.
Para este efecto se analizaron disposiciones contenidas en cdigos de procedimientos
penales de entidades con sistema penal acusatorio y mixto.
3. Resultados
a) Reconocimiento de la presuncin de inocencia y prueba a cargo del
Ministerio Pblico
Se otorgaron cinco puntos de calificacin a los cdigos que prevn de forma expresa la
presuncin de inocencia y cero puntos a los que no la consideran; se utiliz la misma
escala para los cdigos que estipulan que la carga de la prueba recae en el MP y no en
el inculpado.
29
Este tema se aborda en la seccin relativa al indicador de poblacin en los centros de reinsercin
social.
168
Sistema
Acusatorio
Anterior
Anterior
Acusatorio
Acusatorio
Anterior
Cdigo
Cdigo de Procedimientos
Penales del estado de Chihuahua
Penales del Distrito Federal
Cdigo Federal
de Procedimientos Penales
Penales del Estado de Mxico
Penales del Estado de Morelos
Cdigo de Procedimientos en
Materia de Defensa Social para
el Estado Libre y Soberano de
Puebla
Reconocimiento
expreso
Prueba a cargo
del MP
Total
10
No
No
No
No
10
10
No
No
b) Presuncin de inocencia y medios de comunicacin

Al prohibirse la exhibicin de los detenidos ante la prensa se respeta no slo el derecho
a la privacidad de los inculpados, sino tambin su derecho a ser presumidos inocentes,
pues en incontables ocasiones y debido a la falta de cdigos de conducta adecuados,
los medios de comunicacin se conducen como tribunales de facto.30
Se calific con diez puntos a la entidad que reconozca el derecho al inculpado a no ser
exhibido ante los medios de comunicacin.
Sistema
Cdigo
Derecho a no
ser exhibido
ante medios de
comunicacin
Acusatorio
Cdigo de Procedimientos Penales del Estado de

Chihuahua
Total
10
30
Vase Lara Klahr, Marco, Gua de periodismo sobre presuncin de inocencia,

Mxico,
Embajada Britnica en Mxico, OSJI, artculo 19, 2011.
169
SECRETARA TCNICA
Anterior
Anterior
Acusatorio
Acusatorio
Anterior

Distrito Federal
Cdigo de Procedimientos Penales
del Estado de Mxico
Cdigo de Procedimientos Penales
del Estado de Morelos
Cdigo de Procedimientos en Materia de Defensa
Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla
No
No
No
No
No
Evaluacin
Sistema acusatorio
Sistema anterior
3.3
0
4. Conclusiones
Las entidades que han implementado el nuevo sistema de justicia penal incorporan
el derecho a la presuncin de inocencia, mientras que ninguna de las entidades con
cdigos que regulan el proceso penal mixto reconocen de forma expresa ese derecho.
En ninguna de las legislaciones del sistema mixto se expresa que la carga de la prueba
debe recaer en el mp y no en el inculpado, mientras que en las legislaciones de los
estados que han implementado el nuevo sistema se reconoce de forma expresa que la
carga de la prueba recae en el Ministerio Pblico.
Por otro lado, el Cdigo de Chihuahua es el nico que reconoce el derecho de un
detenido a no ser exhibido ante los medios de comunicacin sin sentencia previa, pues
la parte final del artculo 113 dispone que:
Los elementos policiales a que se refiere el presente Artculo no podrn informar a
los medios de comunicacin social, ni a persona alguna, acerca de la identidad de
detenidos, imputados, vctimas u ofendidos, testigos, ni de otras personas que
se encontraren o pudieren resultar vinculadas a la investigacin de un hecho
punible, en proteccin de sus derechos y de la funcin investigadora.
170

Incluso, sobre el derecho a la privacidad de las vctimas u ofendidos, el artculo 121
establece que estas tienen derecho a:
No ser objeto de informacin por los medios de comunicacin o presentado
ante la comunidad sin su consentimiento.
Al entrevistar a integrante de la polica preventiva en Chihuahua, seal que al detener
a una persona se leen los derechos que le asisten, entre otros el de contar con un
abogado desde su detencin, el no auto incriminarse, a realizar una llamada telefnica
y el no ser presentado ante los medios de comunicacin. Refiri que los derechos
establecidos en el Cdigo de Chihuahua son los justos, aunque no estoy tan de acuerdo
con que no sean exhibidos a medios pues la sociedad no se entera que algunas personas
ya fueron detenidas, aunque por otra parte no todos los detenidos son culpables.
Es necesario que la federacin y las entidades que se encuentran en la implementacin
del nuevo sistema de justicia penal, incluyan en los cdigos procesales la prohibicin a
las autoridades de presentar a detenidos ante medios de comunicacin, y expresamente
el reconocimiento al derecho de presuncin de inocencia; de la misma forma, la ley
debe establecer que en todos los casos la carga de la prueba recaer sobre el Ministerio
Pblico y no en el inculpado.
XII.
1. Definicin
Durante siglos las teoras criminolgicas prcticamente centraron su objeto de estudio
en torno del delito, el delincuente y las penas, mientras que el derecho penal se enfoc
preponderantemente en las penas y las garantas procesales que deban ser reconocidas
al sujeto activo de la relacin criminal, en tano que al considerarse el orden social o
estadual la vctima general de los comportamientos delictivos hizo que las vctimas
individuales no obstante ser parte indispensable del binomio antijurdico (vctimadelincuente) estuvieran relegadas a desempear un papel pasivo y poco trascendente en el marco de los procedimientos penales.
171
SECRETARA TCNICA

No fue sino en la dcada de los sesenta cuando los movimientos reivindicativos de las
vctimas comenzaron a cobrar fuerza y a revisarse de forma profunda los procesos de
victimizacin y la relevancia de stos en el marco del procedimiento penal. Despus de
la criminologa, que hasta ese entonces se centraba en estudiar al delincuente, sus
motivaciones y las consecuencias de su conducta, surge la victimologa proponiendo
hacer lo mismo respecto de la vctima, incluso ya como disciplina autnoma que ha
venido construyendo una serie de teoras e identificando tipologas y factores
predictivos y de riesgos que aportan a la poltica criminal.
As, en 1985 se promulg normativa internacional que revolucion el papel de la
vctima, denominado Declaracin de las Naciones Unidas sobre los principios
fundamentales de justicia para las vctimas de delitos y abuso de poder. Este
instrumento estableci que vctima es toda aquella persona, que individual o
colectivamente, haya sufrido daos, inclusive lesiones fsicas o mentales, sufrimiento
emocional, prdida financiera o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales,
como consecuencia de acciones u omisiones que violen la legislacin penal vigente en
los Estados Miembros, incluida la que proscribe el abuso de poder.
La declaracin sealaba, adems, que podr considerarse vctima a una persona,
independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al
perpetrador y de la relacin familiar entre este y la propia vctima. La declaracin
tambin consider como vctimas a los familiares o personas que hayan sufrido daos
al intervenir para asistir a la vctima en peligro o prevenir la victimizacin.
En el orden constitucional mexicano, la vctima no cobr su debido papel al menos en
el derecho positivo sino hasta la reforma constitucional de junio de 2008, que en el
artculo 20 B estableci un catlogo de derechos a favor de las vctimas, entre los que
destacan:
Recibir asesora jurdica; ser informado de sus derechos; coadyuvar con el Ministerio
Pblico; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que
cuente, tanto en la investigacin como en el proceso; a que se desahoguen las
diligencias correspondientes; a intervenir en el juicio e interponer los recursos
en los trminos que prevea la ley; recibir desde la comisin del delito atencin
172

mdica y psicolgica de urgencia; a que se le repare el dao; al resguardo de
su identidad y otros datos personales (cuando sean menores de edad y se
trate de delitos de violacin, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada, o a juicio del juzgador sea necesario para su proteccin); a solicitar las
medidas cautelares y providencias necesarias para la proteccin y restitucin
de sus derechos; a impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio
Pblico en la investigacin de los delitos, as como las resoluciones de reserva,
no ejercicio, desistimiento de la accin penal o suspensin del procedimiento.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito conocer la percepcin de los operadores y
usuarios sobre el respeto y la vigencia de los derechos y los servicios de apoyo existentes
para las vctimas; del mismo modo, se analizar si existen medidas especficas para la
proteccin de testigos.
Se contrastaron los resultados obtenidos entre el sistema mixto y adversarial, a fin de
conocer si en este se ha ampliado y mejorado la asistencia a las vctimas.
Las fuentes de informacin utilizadas fueron cuestionarios de autoinforme y testimonios
obtenidos de la aplicacin de encuestas a profundidad.
3. Resultados
En la siguiente grfica se analizaron tres aspectos: si existe informacin hacia las
vctimas sobre sus derechos, si reciben atencin apropiada y si existen mejores reas
y personal especializado para su atencin. Es destacable que en el sistema mixto un
porcentaje muy reducido de operadores consideraron como adecuada la atencin a
las vctimas, mientras en el acusatorio se registr un considerable incremento en la
respuesta favorable.
173
SECRETARA TCNICA

Respecto alas vctimas u ofendidos...
(Respuesta positiva)
Sistema Mixto
95.0%
Sistema Acusatorio
79.0%
78.0%
93.0%
76.0%
32.0%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
95.0%
Sabe usted su les
proporcioana informacin
sobre sus derechos?
Considera usted que

tienen una atencin
adecuada?
93.0%
79.0%
78.0%
Conoce usted si existe
algn mdulo, rea o
personal especializado que
les otorgue informacin?
76.0%
32.0%
En lo que respecta a los testigos, se obtuvo que en el sistema acusatorio existe mayor
Sabe usted su les
Considera usted que
aplicacin de medidas de proteccin con respecto al
sistema
mixto, aunque
se observa
proporcioana informacin
tienen una atencin
algn mdulo, rea o
sobre sus derechos? de respuesta
adecuada?favorable
que an es necesario reforzar esta poltica, pues los porcentajes
En
el caso de denuncias por delitos
sexuales, secuestro
y trata de
personas, sabe usted si se otorga atencin personalizada y expedita o se
sonsebajos.
le da el mismo tratamiento que el resto de los delitos?
Sistema Mixto
S
17%
No
83%
Sistema Acusatorio
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
Conoce usted si se aplica alguna medida de proteccin a los testigos de un delito?

se
Sistema
Sistema mixto
Mixto
S
17%
82% 90%
79% 87%
SistemaAcusatorio
acusatorio
Sistema
En el caso de denuncias po
personas, sabe usted si se oto
83%le da el mismo tratam
62%
(Res
Sistema Mix
Violacin
Secuestro
Trata de personas
82%
90%
No
83%
Violacin
Por otra parte, en lo que respecta a la atencin especializada a las vctimas de delitos
de alto impacto, se observa que en ambos sistemas el mayor esfuerzo se concentra en
el delito de violacin, despus en el de secuestro y al final en trata de personas.
Es notable que en ambos sistemas se obtuvo una buena opinin, aunque indudablemente
en los estados con sistema acusatorio se tuvieron mejores resultados.
174
d su les
formacin
rechos?
cusatorio
Considera usted que

tienen una atencin
adecuada?

algn mdulo, rea o

En el caso de denuncias por delitos sexuales, secuestro y trata de
personas, sabe usted si se otorga atencin personalizada y expedita o se
le da el mismo tratamiento que el resto de los delitos?
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
82% 90%
79% 87%
Violacin
Secuestro
62%
83%
Trata de personas
En la evaluacin integral del indicador se aprecia claramente que en los estados con
sistema penal adversarial se percibe mayor respeto a los derechos de vctimas y
testigos, lo cual se traduce como un salto cualitativo en esta materia.
Elementos a evaluar
Informacin a las vctimas sobre sus derechos
Atencin adecuada
rea y personal especializado
Proteccin a testigos
Atencin especializada a vctimas
de delitos de alto impacto
Evaluacin final
Valor del
indicador
Calificacin
Sistema mixto
100
100
100
100
78
33.7
76
17
Calificacin
Sistema
acusatorio
95
79
93
47
100
74.3
86.7
100
55.8
80.1
Finalmente, y con el propsito de ampliar el alcance del presente indicador, se refieren

algunos testimonios relevantes obtenidos de las entrevistas a profundidad con
usuarios de ambos sistemas, que servirn para identificar fortalezas y debilidades en lo
que respecta a la atencin a las vctimas.
175
SECRETARA TCNICA
Sistema mixto
Al asistir a denunciar robo a casa habitacin, la
vctima pregunt en la agencia del mp si podran
brindarle alguna clase de atencin psicolgica, pues
tena mucho miedo al momento de enterarse de
que alguien haba entrado a su casa. No le informaron que existan programas en la entidad, de
hecho la hicieron dar varias vueltas hasta que llam
a Locatel y le dijeron de la existencia del centro de
atencin a vctimas
Al denunciar delito sexual a la polica, esta la abandon cerca del lugar de los hechos; no la trasladaron a una agencia del mp o su domicilio, argumentando
que les haba surgido otro caso.
La vctima (intento de violacin) refiere que los
policas que la auxiliaron la dejaron a la vuelta del
lugar de los hechos argumentando que les haba
surgido otro caso, poniendo en riesgo su seguridad. Tambin hace referencia a que el mp no le crea
porque no mostraba golpes, tuvo que insistir para
que le tomaran su denuncia. Fue canalizada al centro de atencin a vctimas del Estado para recibir
ayuda psicolgica y dice que le ha sido de mucha
ayuda para salir adelante.
Sistema acusatorio
La vctima considera que le han dado buen
trato, aunque no le han dado seguimiento a la
denuncia penal.
Considera que le han dado un buen trato, actualmente est en terapia individual y est muy
agradecida.
La atencin a vctimas es de televisin noms,
de ficcin En delitos delicados como de violencia familiar o violaciones, no hay un mecanismo donde la vctima no tenga que repetir
tantas veces su testimonio las unidades de
investigacin de este tipo de delitos parten del
hecho de creerles a las vctimas (defensor
privado).
La vctima considera que la atencin es adecuada,

aunque no se explica por qu su agresor no obtiene un castigo.
4. Conclusiones
La reforma del sistema penal ha procurado dar mayores garantas tanto a las vctimas
u ofendidos como a los testigos, ampliando sus derechos y proveyendo mayores
recursos a la atencin especializada y profesionalizada para aquellos que han sufrido
la delincuencia, principalmente quienes han sido sujetos de delitos que daan
profundamente su integridad fsica, psicolgica y social, como lo son el secuestro, la
trata de personas, la violacin y violencia de gnero o intrafamiliar.
176
Los resultados de los cuestionarios anteriormente analizados son prueba contundente

de que en los estados con sistema penal acusatorio se ha mejorado significativamente
el apoyo que se otorga a vctimas y testigos.
Sin embargo, atender a personas que han sufrido algn delito es sumamente delicado
y debe hacerse con todo respeto, profesionalismo y oportunidad, pues tal y
como algunos testimonios lo sealan, muchas veces los propios operadores generan
procesos de victimizacin secundaria.
Por ello, es responsabilidad de todos los funcionarios del sistema penal que los derechos
enunciados no queden como mera declaracin, sobre todo por parte de los policas y
las agencias del Ministerio Pblico que son el primer contacto de la vctima con la
autoridad. La ineficacia y falta de calidad y calidez en la atencin y el apoyo otorgado
por las instituciones, llega a afectar doblemente a los agredidos y ofendidos y a sus
propias familias o seres afectivamente cercanos, quienes tambin son daados por el
hecho criminal.
En este sentido, es importante reforzar la capacitacin tanto para los operadores directos del sistema como para aquellos que otorgan a las vctimas asistencia especializada
posterior, adems de que se contine desarrollando infraestructura y recursos necesarios para estos fines, como en el caso de Puebla que se tiene un centro de atencin de
vanguardia con una concepcin de servicio integral.
Tambin es necesario reforzar las medidas de proteccin a testigos y vctimas para que
el miedo a las represalias no sea factor que siga propiciando impunidad.
XIII.
1.
Definicin
El artculo 18 de la Constitucin de la Repblica seala que nicamente por delito que

merezca pena privativa de la libertad habr lugar a prisin preventiva.
177
SECRETARA TCNICA

Mientras que el artculo 19 establece que:
El Ministerio Pblico slo podr solicitar al juez la prisin preventiva cuando
otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia
del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigacin, la proteccin de la
vctima, de los testigos o de la comunidad, as como cuando el imputado est
siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisin de
un delito doloso. El juez ordenar la prisin preventiva, oficiosamente, en
los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violacin, secuestro,
trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y
explosivos, as como delitos graves que determine la ley en contra de la
seguridad de la nacin, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
Una de las caractersticas del sistema de justicia penal acusatorio es que ha de hacer
uso efectivo de las diferentes medidas cautelares, dejando la prisin preventiva como
la excepcin para los casos ms graves, y sin abusar de ella como se hace en el sistema
mixto.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito identificar el efecto que ha tenido la
reforma del sistema penal de 2008, por lo que hace al nmero de internos en los
centros de reinsercin social en las entidades federativas que ya la han implementado,
as como contrastar estos resultados con aquellos estados que continan operando el
anterior sistema.
A manera de hiptesis y de acuerdo con los principios y objetivos de la reforma, se
infiere que tendra que disminuir la poblacin en los centros de reinsercin social de las
entidades que ya operan el nuevo modelo.
Las fuentes de informacin que se utilizaron para construir el presente indicador
fueron el anexo estadstico del Quinto Informe de Gobierno de la actual administracin
federal y los resultados de los cuestionarios de autollenado enviados a las entidades
federativas.
178

Antes de exponer los resultados agregados de las estimaciones del nmero de internos
en los centros de readaptacin social para los prximos aos, se asume que diversos
elementos influyen en la reduccin de la poblacin penitenciaria como 1) la
incorporacin del principio de presuncin de inocencia a nivel constitucional; 2) el
uso de la prisin preventiva como ltimo recurso en materia penal; 3) el incremento
en la aplicacin de la justicia alternativa; 4) el criterio de oportunidad en las
investigaciones; 5) los procesos abreviados; 6) la aplicacin de medidas cautelares
diferentes a la prisin; 7) la sustitucin de penas, 8) la aplicacin de preliberaciones y,
9) la reduccin en el porcentaje de reincidencia.
Para ejemplificar lo anterior, a continuacin se presentan datos varios que soportan los
argumentos y la inferencia planteada.
De conformidad con informacin proporcionada por las entidades federativas, el
porcentaje de reincidencia en los estados donde se aplica el nuevo sistema de justicia
penal sera menor que aquellas en las que impera el sistema mixto, datos que tambin
se corroboran desde la ptica de los operadores del sistema, quienes contestaron una
interrogante especfica del cuestionario realizado al efecto.
Porcentaje de reincidencia 2007-2010
Ao /
entidad
Baja California
Baja California Sur
Hidalgo
Veracruz
Zacatecas
2007
13.1
10.0
1.7
19.9
10.0
2008
8.8
10.0
1.3
20.6
10.0
2009
7.8
10.0
2.8
15.5
10.0
2010
1.9
10.0
2.7
18.8
20.0
2011
1.3
10.0
2.6
19.2
10.0
Fuente: Informacin proporcionada por las entidades federativas.

Cuando se emite una sentencia condenatoria y se recluye a una persona en un centro de readaptacin
social, cree usted que al cumplir su sentencia se reintegra a la sociedad con xito?
Con reforma
Sin reforma
S
23%
No
77%
179
SECRETARA TCNICA

Por otra parte, y tomando en consideracin la poblacin penitenciaria, es mayor el
porcentaje de personas sentenciadas a las que se aplica un sustitutivo de la pena en el
sistema acusatorio y oral que en el sistema mixto.
Porcentaje de personas sentenciadas beneficiadas por sustitutivos de la pena respecto
a la poblacin penitenciaria 2010-2011
Entidad
Ao
% respecto
a la poblacin
penitenciaria
Baja California
Baja California Sur
2010
2010
2011
2010
2011 2010 2011
36.0% 32.0% 27.0%
18.4%
29.3%
6.6%
2011
Coahuila
Hidalgo
4.6%
Tambin se recurre, en mayor nmero, a los juicios abreviados en el sistema acusatorio

que en el sistema mixto.
Nmero de procesos ordinarios y abreviados o sumarios
en entidades con sistema mixto y acusatorio oral 2007-2011 Sistema mixto
Entidad
Ao / procesos
2007
2008
2009
2010
2011
Aguascalientes
Ordinario
1,607
1,747
2,250
2,056
2,128
Sumario
810
745
513
394
350
Ordinario
1,700
1,900
1,980
2,100
1,000
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Michoacn
San Luis Potos
Sonora
Veracruz
180
Ordinario
2,466
2,563
2,666
2,236
2,191
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
Ordinario
7,410
6,599
3,574
3,866
2,266
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
Ordinario
2,556
2,450
2,304
2,561
2,492
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
Ordinario
8,097
8,351
7,371
7,606
5,136
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
Ordinario
disponible
7,733
8,301
7,645
6,400
Sumario
2,219
2,602
2,562
2,627
2,024
Ordinario
12,534
12,411
11,076
11,620
10,599
Sumario
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible
ND= No
disponible

Sistema acusatorio
Entidad
Ao / procesos
2007
2008
2009
2010
2011
Baja California
Ordinario
NA= No
aplica
NA= No
aplica
NA= No
aplica
29.0
308.
Abreviado
NA= No
aplica
NA= No
aplica
NA= No
aplica
36.0
195.0
Chihuahua
Durango
Zacatecas
Ordinario
12
50
112
53
Abreviado
184
679
1,076
1,531
1,767
Ordinario
NA= No
aplica
NA= No
aplica
240
326
Abreviado
NA= No
aplica
NA= No
aplica
NA= No aplica
64
109
Ordinario
NA= No
aplica
NA= No
aplica
99.0
177.0
170.0
S
Abreviado
NA= No
aplica
NA= No
aplica
87.0
118.0
70.0
23%
No
77%
En abono a lo anterior, los operadores piensan que las personas quedan ms

satisfechas con las sentencias bajo el nuevo sistema que en el antiguo.
Al concluir el juicio penal y emitirse la sentencia,
considera usted que las partes quedan satisfechas con el resultado?
Con reforma
Insatisfechos
55%
Sin reforma
Satisfechos
7%
Satisfechos
45%
Insatisfechos
93%
A pesar de que resulta difcil determinar cul ha sido el factor de cambio ms

importante y en qu medida ha influido, lo cual no es materia de este estudio pues se
requerira revisar las polticas y los programas de reinsercin que se aplican al interior
de los penales, se utilizar el criterio sintetizador que es la tendencia de la poblacin
penitenciaria en su conjunto.
A nivel nacional, incluyendo los Centros Federales de Readaptacin Social (Ceferesos),
en 1995 exista una poblacin penitenciaria que ascenda a 93,574 internos, para el
ao 2008 esa cifra creci 135% registrando un total de 219,754 presos.
181
SECRETARA TCNICA

Con base en estos datos se estima que si no se realizara ninguna modificacin en las
polticas de internamiento, hacia el ao 2016 el nmero de internos sera de 276,241,
lo que implicara un aumento de 25.7% respecto del 2008.
En cambio, si se consideran conjuntamente los datos estadsticos entre 2008 y 2011
de Baja California, Chihuahua y Estado de Mxico, que son entidades donde ya se ha
implementado la reforma, se observa que la tendencia al alza se invierte.
Poblacin penitenciaria nacional 1995-2016
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
Poblacin penitenciaria sin reforma
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1996
1995
1998
50,000
Estimacin con reforma
Al proyectarse las cifras a partir del ao 2012 hasta el ao 2016, habra reducciones
constantes y significativas del nmero de internos en las crceles estatales del orden
de 7.8 por ciento.
Fuero comn
Chihuahua
Fuero federal
Chihuahua
Estado de
Mxico
4,566
5,087
5,519
5,951
6,383
6,815
7,247
Total
17,467
Fuero comn
3,873
Fuero federal
17,582
Fuero comn
16,957
2011
Total
17,195
Fuero federal
3,672
4,008
4,634
3,407
3,594
2,510
Total
7,280
7,266
Fuero comn
16,482
Fuero federal
2,010
Total
Sumatoria total
Porcentaje
16,940
Total
16,796
16,652
Fuero comn
4,702
4,963
5,225
1,951
1,503
957
6,518
6,585
6,204
16,736
16,824
16,907
2,059
1,434
1,408
18,492
18,795
18,258
43,239
43,643
0.9%
16,508
Fuero federal
16,364
Total
5,487
5,749
412
5,921
5,637
5,487
5,749
17,078
17,214
17,351
17,487
17,623
1,120
877
634
391
148
18,315
18,198
18,091
17,984
17,878
17,771
41,733
42,095
41,342
40,808
40,274
39,873
39,884
-4.4%
0.9%
-1.8%
-1.3%
-1.3%
-1.0%
0.0%
Fuente: Quinto Informe de Gobierno para los aos de 2008 a 2011. Estimacin lineal de 2012 a 2016.
182
2015
4,401
2013
3,702
2011
Fuero federal
2009
9,117
2007
9,693
2005
10,269
2003
10,845
2001
11,421
1999
12,108
1997
12,391
1995
13,181
2015
13,765
2013
Fuero comn
2009
2016
2007
2015
2005
2014
2003
2013
2001
2012
1999
2011
1997
2010
1995
2009
2015
2008
2013
Ao
2011
2009
2007
Mxico
Poblacin penitenciaria en entidades con sistema acusatorio 2008-2016
Baja
California
2005
2003
2001
1997
1999
1995
Baja California
100,000
Poblacin penitenciaria sin reforma
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2007
2008
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1996
1995
1998
50,000
Estimacin con reforma
Fuero comn
Fuero federal
Total
Fuero comn
Fuero federal
Total
Fuero comn
Fuero federal
2015
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
2015
2011
2009
2013
Estado Mxico
de Mxico
2007
2005
2003
1999
2001
1997
1995
2015
Chihuahua
Chihuahua
2013
2011
2007
2009
2005
2003
2001
1997
1999
1995
BajaBaja
California
California
Total
En la grfica que muestra la poblacin penitenciaria nacional 1995-2016 se puede

apreciar claramente que la lnea azul indica la tendencia al aumento del nmero de
internos en los centros federales y locales de readaptacin social desde 1995 hasta
el ao 2016. No obstante, se observara un cambio en la tendencia si se utilizan
referencias considerando el comportamiento de los estados con reforma.
Justo en el 2008, bajo la coyuntura respectiva, la lnea roja muestra los primeros
resultados y, por tanto, la disminucin del nmero de internos en las crceles estatales.
Poblacin penitenciaria nacional con sistema acusatorio 2008-2016
Ao
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Estimacin
con reforma
219,754
221,807
212,100
213,940
210,113
207,398
204,683
202,644
202,700
0.9%
-4.4%
0.9%
-1.8%
-1.3%
-1.3%
-1.0%
0.0%
-7.8%
Porcentaje
Fuente: Estimacin lineal.
En cambio, si se observa el comportamiento del nmero de internos en los Centros de

Readaptacin Social (Ceresos) de estados donde no se ha iniciado la implementacin
de la reforma, como es el caso del Distrito Federal, Jalisco y Quintana Roo, se puede
apreciar que la tendencia contina al alza, superando por mucho (21.1%) el promedio
de crecimiento nacional.
Jalisco
Fuero comn
Fuero federal
Total
Fuero comn
Fuero federal
Total
Fuero comn
Fuero federal
2015
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
2015
2013
2011
2007
QuintanaRoo
Roo
Quintana
2009
2005
2003
2001
1999
1997
1995
2015
Jalisco
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
Distrito
FederalFederal
Distrito
Total
Sin reforma
Con reforma
183
38
21
26
16
19
21
15
SECRETARA TCNICA

Beneficios financieros
Para realizar una aproximacin sobre los gastos realizados por las administraciones
estatales en la manutencin de la poblacin penitenciaria y por las familias para visitar
y llevar comida a los internos, as como en los ingresos que se podran generar en el
mercado laboral de mantenerse aqullos en libertad, fue necesario extraer datos de la
informacin contenida en los pliegos presentados por los estados, utilizar metodologa
complementaria y cifras de trabajos previos, as como referencias relativas al salario
mnimo vigente en la Repblica Mexicana.
As, con informacin de once entidades, se determin que el promedio de gasto fiscal
destinado diariamente a mantener las necesidades bsicas de un preso o interno es de
74 pesos.
Asimismo, para calcular el gasto global se realizaron estimaciones simples que arrojaran la diferencia entre el nmero de presos que, de acuerdo con las proyecciones,
habra sin la aplicacin de la reforma penal y con la implementacin de la misma,
resultados que se pueden apreciar en la siguiente tabla.
Estimacin de ahorros en la manutencin de internos de los centros de readaptacin social
Ao
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Diferencia de
internos
2,942
6,927
10,356
36,451
46,415
56,380
65,801
73,540
79,456,581
187,097,157
279,719,951
1,025,850,655
1,299,937,910
1,577,189,342
1,842,565,173
2,057,863,159
4.20%
3.69%
3.57%
3.67%
3.60%
Ahorro en
pesos
Inflacin
Esta diferencia indica el nmero de internos que, de implementarse la reforma,

dejaran de ingresar en los Ceresos y, por tanto, el ahorro de recursos para la
administracin, que podran transferirse para apoyar otras actividades penitenciarias
como las propias de reinsercin o, inclusive, de modernizacin tecnolgica con la
incorporacin de brazaletes electrnicos de seguimiento a preliberados.
184

Bajo esta misma lgica se manej otro criterio basado en el supuesto de que las
personas en libertad podran estar laborando y transfiriendo el producto de su trabajo
a la economa formal.31
En funcin del salario mnimo promedio para el pas en 2011 y 2012, as como las estimaciones inflacionarias para los aos venideros, se multiplic el nmero de personas
que no estaran en reclusin por el ingreso diario anualizado.
Estimacin de productividad de las personas en libertad 2011-2016 (pesos corrientes)
Ao
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Diferencia
de internos
10,356
36,451
46,415
56,380
65,801
73,540
Productividad por estar

en el mercado laboral
220,071,562
807,094,934
1,065,659,119
1,340,653,063
1,622,144,003
1,878,218,838
Finalmente, otro beneficio que se identifica es que las familias de los internos dejaran
de realizar pagos cotidianos en los centros de readaptacin social para que les
permitieran realizar diversas actividades, desde ingresar a los penales hasta llevar
alimentos a sus familiares. Tomando como base un estudio que en 2009 estim esas
erogaciones en 108 y 54 pesos, respectivamente, y con fundamento en una encuesta
realizada en penales del pas, la cifra se actualiz a precios de 2011,32 obtenindose
los siguientes resultados.
31
Este enfoque tiene como antecedente diversos estudios epidemiolgicos que utilizan un indicador
denominado avisa (aos de vida saludable perdidos en ingls daly, Disability Adjusted Life Years) para
calcular el costo presente de ciertas enfermedades o padecimientos. La materia que nos ocupa tambin
se ha utilizado por parte del bid y en Mxico tiene como fundamento la investigacin. Mendoza,
Carlos, El costo de la inseguridad en Mxico, Mxico, Cuaderno 5 del icesi, 2009.
32
Idem., y Mendoza, Carlos, El costo de la inseguridad en Mxico. Seguimiento 2009, Mxico,
Cuaderno 10 del icesi, 2011. Se utilizaron los criterios que siguen en la tabla.
Categora
Todos
los das
Dos veces
por semana
Una por
semana
Cada
15 das
Una vez
al mes
Por entrar
Llevan
alimentos
Por ingresar
alimentos
Porcentaje
promedio
2.3%
10.2%
34.2%
19.9%
18.1%
37.4%
84.2%
60.6%
Das/pesos
365
104
52
24
12
108 pesos
54 pesos
185
SECRETARA TCNICA

Estimacin de pagos dejados de hacer por familiares en los centros de readaptacin social
Ao
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Diferencia de
internos
10,356
36,451
46,415
56,380
65,801
73,540
Pagos dejados
de hacer
32,127,953
117,828,561
155,576,594
195,723,223
236,818,354
274,202,964
Por consiguiente, la suma de los tres componentes indica que en el ao 2011 el ahorro
fue de 531,919,971 pesos; sin embargo, en los aos sucesivos se incrementan los
montos y se normaliza la tendencia. De acuerdo con las previsiones, en el ao 2016 el
ahorro podra alcanzar los 4.2 mil mdp corrientes.
Estimacin global de beneficios monetarios por la reduccin de internos
en los centros de readaptacin social 2011-2016 (pesos corrientes)
Ao
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Ahorro
531,919,971
1,950,774,150
2,521,173,623
3,113,565,628
3,701,527,531
4,210,284,961
4. Conclusiones
De acuerdo con los resultados arrojados por el ejercicio se cumple la hiptesis
planteada con este indicador, por lo que puede afirmarse que la implementacin de la
reforma impactar positivamente en el desahogo de los centros de reinsercin social,
al igual que en un ahorro tanto fiscal como social.
Sin embargo, hay un tema que debe analizarse con el cuidado y rigor debidos, que
consiste en la extensin de las penas de prisin que estn promovindose en los
cdigos penales federal y estatales y otras legislaciones especiales, pues si bien la
prisin preventiva podra disminuir con el sistema acusatorio y, por ende, el nmero de
internos, a mediano y largo plazos la poblacin se vera incrementada de nuevo ante
las condenas prcticamente perpetuas que se gestionan, lo cual ms all de vulnerar
los principios de humanidad y proporcionalidad de las condenas, representara serias
cargas a los presupuestos pblicos y a las familias de los sentenciados.
186

Como soporte de lo anotado en el prrafo anterior, destacan las recientes reformas
al Cdigo Penal de Chihuahua de octubre de 2010, por las cuales, modalidades
de homicidio, secuestro y extorsin son penalizadas con pena de prisin vitalicia, as
como las de febrero de 2011 por las que se impide el acceso a beneficios
penitenciarios a los sentenciados por homicidio, extorsin, robo de auto y violacin.
Si bien, los rganos que implementa el modelo acusatorio no son responsables de los
temas penitenciarios, en una visin integral del sistema de justicia penal sera
pertinente que trabajaran conjuntamente con las autoridades conducentes para esbozar
escenarios de liberacin de espacios para los aos prximos, a fin de que puedan
hacerse planeaciones con rigor y prospectiva que en algunos casos, por ejemplo,
llevaran a suspender iniciativas de construccin de nuevos centros de reclusin y
reorientar recursos para soportar mejor los programas de reinsercin sobre la base del
trabajo, la capacitacin, la educacin, la salud y el deporte.
XIV.
1. Definicin
La Constitucin de la Repblica seala que la justicia se debe impartir de forma pronta
y cumpliendo con los plazos que para ello dispongan las leyes.
Lo anterior tiene por finalidad no solamente procurar que los juzgados realicen sus funciones
con diligencia y rapidez, sino garantizar que las vctimas de los delitos obtengan una
reparacin al dao sufrido en el menor tiempo posible, que los responsables penalmente
reciban castigo inmediato y que los detenidos en prisin preventiva, declarados inocentes
por sentencia judicial posterior, pasen el menor tiempo privados de su libertad.
La Constitucin en el artculo 20.B VII, reconoce como derecho del inculpado que sea:
juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena mxima no exceda
de dos aos de prisin, y antes de un ao si la pena excediere de ese tiempo, salvo que
solicite mayor plazo para su defensa.
187
SECRETARA TCNICA

De esta forma, se puede determinar que para cumplir con el principio de prontitud es
un ao la duracin mxima que puede tener un proceso penal en el caso de los
delitos que su pena exceda dos aos, y cuatro meses en caso de los delitos que su
pena mxima no rebase los dos aos de prisin.
La exigencia de ser juzgado de forma pronta no es privativa del orden jurdico mexicano,
sino tambin de otras naciones con procesos penales consolidados, como es el caso de
los Estados Unidos. La Constitucin de dicha nacin reconoce en su Sexta Enmienda
el derecho a ser juzgado en un juicio pronto (speedy trial); incluso, jurisprudencia de
la Suprema Corte de dicho pas ha sealado que en caso de vulnerarse el derecho a ser
juzgado de forma pronta, el remedio apropiado para esa violacin es el sobreseimiento
de la consignacin o incluso la nulidad de la sentencia condenatoria.33
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito determinar la duracin del proceso penal y
valorar si bajo el sistema acusatorio la justicia se imparte en plazos menores que en el
sistema mixto, as como determinar cul es el beneficio monetario que representara la
reduccin de tiempos procesales.
La duracin de los procesos se evaluar con base en dos aproximaciones: la primera
considerar los trminos mximos permitidos en los cdigos de procedimientos
penales tanto del sistema mixto como del acusatorio; la segunda se integrar a partir
de la percepcin de operadores recabada en cuestionarios de auto informe, as como
de datos estadsticos que las entidades remitieron, en las que se expresa el tiempo que
transcurre entre la consignacin de una causa penal y la emisin de una sentencia.
3. Resultados
a) Duracin mxima de un proceso penal ordinario de acuerdo con los
trminos contemplados en los cdigos procesales respectivos.
Se revisaron cdigos de procedimientos penales de sistemas de justicia mixto y
33
188
Strunk V., United States, 412 U.S. 434 (1973).

acusatorio, para determinar si la duracin mxima del proceso ordinario es inferior al
trmino de un ao previsto en la Constitucin.
Se otorgaron diez puntos a los sistemas penales cuyos procesos tengan duracin
mxima de un ao, y cero puntos a los que se excedan.
Sistema
acusatorio
Detencin
MP
Vinculacin a
proceso
Cierre de
investigacin
Formulacin
de acusacin
por el mp
Audiencia
intermedia
Plazo entre AI y
juicio oral
Audiencia de
juicio oral
Veredicto
Chihuahua
48 horas
Hasta 144
horas
Hasta 8 meses
en caso de que
el delito
merezca pena
de prisin que
exceda dos aos
Hasta 10 das
despus de que
se cierre la investigacin
Hasta 30 das
despus
de
formulada
acusacin. Finalizada audiencia intermedia
se dicta Auto
de apertura de
juicio oral.
Radicado el Auto
de Apertura de
Juicio Oral se celebrar audiencia
no antes de 15
das ni despus de
60 das
Concentrada y
continua (estimacin 6 das)
I n m e diatamente
despus de
celebrada la
audiencia
2 das
6 das
Estado de
Mxico
48 horas
Hasta 144
horas
2 das
6 das
Morelos
48 horas
Hasta 144
horas
2 das
6 das
180 das
240 das
10 das
30 das
60 das
6 das
0 das
Hasta seis meses

en caso de que el
delito
merezca pena
de prisin que
exceda dos aos
Hasta 10 das
despus de que
Hasta 30 das
despus
de
formulada
se dicta Auto
de apertura de
juicio oral.
Radicado el proceso, la audiencia

de juicio oral se
celebrar no antes de 15 das ni
despus de 30
Concentrada y
H a s t a
tres
das
despus
180 das
10 das
30 das
60 das
6 das
3 das
Hasta 6 meses
en caso de que
el delito
merezca pena
de prisin que
exceda dos aos
Hasta 10 das
despus de que
Hasta 30 das
despus
de
formulada
se dicta Auto
de apertura de
juicio oral
Radicado el proceso, la audiencia

de juicio oral se
celebrar no antes de 15 das ni
despus de 60
Concentrada y
Hasta 24
horas para
deliberar;
inmediatamente se
convoca
para dictar
veredicto
10 das
30 das
60 das
6 das
1 da
Duracin mxima del proceso penal en tres estados con sistema acusatorio (media):
Sistema
mixto
Detencin
Auto de
formal prisin
Instruccin
Audiencia de vista
Sentencia
mp
Distrito
Federal
48 horas
72 horas
Se presentarn pruebas 15
das desde dictado el Auto
de trmino constitucional.
Se desahogarn pruebas
en los 15 das posteriores.
No hay trmino perentorio
para cierre de instruccin;
esta se cierra hasta que
el Juez o el Tribunal lo
consideren.
El inculpado o su defensor podrn renunciar a los
plazos sealados.
Se pondr la causa a la vista

del Ministerio Pblico y de la
defensa, durante cinco das por
cada uno, para la formulacin
de conclusiones.
La sentencia se pronunciar dentro de los

quince das siguientes
a la vista.
150 das
macin)
10 das
2 das
6 das
(esti-
Exhibidas las conclusiones de

la defensa, el Juez fijar da y
hora para la celebracin de la
vista, que se llevar a cabo dentro de los cinco das siguientes.
Duracin
mxima del
proceso en
das
Calificacin
354
10
297 das
10
295 das
10
315 das
Duracin del
proceso penal
en das
Calificacin
213 das
10
Si el expediente excediera de doscientas

fojas, por cada cien de
exceso o fraccin, se
aumentar un da ms
al plazo sealado, sin
que nunca sea mayor
de treinta das hbiles.
45 das
189
SECRETARA TCNICA

Sistema
mixto
Detencin
Auto de
formal prisin
Instruccin
Audiencia de vista
Sentencia
mp
Proceso
Penal
federal
48 horas
72 horas
Cuando el delito merezca

pena mayor a dos aos de
prisin se
terminar dentro del plazo
de diez meses
10 das, para que promuevan

las pruebas que estimen pertinentes y que puedan practicarse dentro de los 15 das
siguientes.
Hasta cinco das

despus de la audiencia de vista
S permite renuncia al
trmino
Se podr ampliar el plazo de

desahogo de pruebas hasta por
10 das ms
Duracin del
proceso penal
en das
Calificacin
393
184
10
Presentadas
conclusiones,
citar audiencia de vista 5 das.
Puebla
2 das
6 das
300 das
40 das
45 das
48 horas
72 horas
A ms tardar, dentro de 4
meses a contar de la fecha
del auto de formal prisin.
Se dar vista del Ministerio Pblico, para que dentro de 3 das

formule conclusiones
Si el expediente excediere de
cincuenta fojas, por cada veinticinco de exceso, se aumentar un da al trmino sealado
en el Artculo anterior, sin que
en ningn caso pueda exceder
de 15 das.
Se dar vista de ellas y de
la causa a la Defensa, por el
mismo tiempo que al Ministerio Pblico, para que, a su vez,
formule las conclusiones que
crea convenientes.
El mismo da en que la defensa
presente sus conclusiones se
citara a las partes para la audiencia en que deber verse
el proceso, la cual se celebrar
dentro de los 5 das siguientes
al auto de citacin.
Despus de desarrollada la audiencia de

vista, se pronunciar
sentencia en 6 das.
20 das
6 das
El Juez conceder un
trmino supletorio hasta
de 30 das, para que sean
desahogadas aquellas.
No se contempla el
derecho del inculpado a
renunciar a los trminos
referidos.
2 das
6 das
150 das
Duracin mxima proceso penal en tres sistemas penales mixtos (media):
263.3 das
Destaca que en el plano formal, y con excepcin del proceso penal federal, ambos
sistemas cumplen con el lmite constitucional mximo de 365 das.
Es cuestin abordada en el inciso b del presente indicador, la determinacin real de la
duracin del proceso penal.
b) Duracin del proceso penal de acuerdo con informacin estadstica y de
percepcin de los operadores y estimacin de beneficio monetario.
Las respuestas emitidas por los operadores del sistema de justicia penal se clasificaron de la siguiente forma: por una parte se ubicaron las entidades que an no han
implementado el sistema de justicia acusatorio en el orden jurdico local y, por otra, las
190

entidades federativas en las que el sistema acusatorio ya se encuentra vigente an
cuando no fuera en la totalidad del territorio estatal.
Jalisco
Distrito Federal
Quintana Roo
Fuero comn
Fuero federal
Fuero comn
Total
Fuero federal
Fuero comn
Qu tiempo, en promedio, dura el juicio penal desde que se dicta

el auto de trmino constitucional?
Con reforma
Con reforma
Fuero federal
2015
2013
2011
2007
2009
2005
2003
2001
1997
Total
1999
1995
2015
2013
2011
2007
2009
2005
2003
2001
1997
1999
1995
2015
2013
2011
2007
2009
2005
2003
2001
1997
1999
1995
De la informacin procesada, se aprecia que servidores pblicos de las entidades que

ya cuentan con el nuevo sistema de justicia tienen opiniones contundentemente
positivas respecto de que bajo el nuevo modelo los procesos son ms breves.
Total
Sin
reforma
Sin reforma
38
21
26
19
21
15
16
10
11
0
Menos de 3 Entre 4 y 9 Entre 10 y Entre 1 ao Entre 1 ao Entre 2
meses
meses
12 meses y 1 ao y y medio y 2 aos y
medio
aos
medio y 3
aos
10
1
Entre 3
aos y
medio y 4
aos
4
Menos de Entre 4 y 9 Entre 10 y
3 meses
meses 12 meses
Entre 1
ao y 1
ao y
medio
Entre 1
Entre 2
Entre 3
ao y
aos y
aos y
medio y 2 medio y 3 medio y 4
aos
aos
aos
Igual de categrica es la respuesta cuando se solicit opinin sobre si el tiempo que

dura un proceso es razonable o no. En entidades que han implementado la reforma
ocho de cada diez funcionarios respondieron que el tiempo de duracin s es razonable,
mientras que slo uno de cada cuatro operadores del sistema mixto se manifestaron
en el mismo sentido.
Considera usted que el tiempo que dura un proceso penal es razonable?
Con reforma
Sin reforma
No
20%
S
26%
S
80%
No
74%
Estos resultados concuerdan con la percepcin de los operadores sobre el cumplimiento

de los plazos y tiempos procesales, ya que en el sistema acusatorio consideran que los
plazos se cumplen siempre en uno de cada dos ocasiones, cuando en el sistema mixto
esta proporcin es menor
Nunca a dos de cada diez.
Nunca Siempre
0%
A veces
52%
10%
18%
Siempre
48%
A veces
72%
191
No
20%
SECRETARA TCNICA
S
26%
S
80%
No
74%

Usted considera que los plazos procesales se cumplen en tiempo
y forma en la mayora de los casos?
Con reforma
Sin reforma
Nunca
0%
A veces
52%
Nunca Siempre
10% 18%
Siempre
48%
A veces
72%
De forma adicional se proces la informacin estadstica remitida por once entidades

federativas (cinco del sistema acusatorio y seis del sistema mixto) relativa a la
duracin promedio de los procesos penales durante 2011, desde la consignacin hasta
el dictado de sentencia. As, se determin que en el sistema acusatorio fue de 152
das, mientras que la duracin media en el sistema mixto fue de 543 das.
Estos datos reflejan una disminucin promedio de 391 das bajo el nuevo proceso
penal acusatorio y oral respecto del tradicional o mixto.
Tiempo promedio de emisin de una sentencia desde la consignacin 2011
(contado a partir del auto de trmino constitucional)
Sistema
Entidades
Tiempo promedio en das
Promedio en das
Acusatorio
Baja California
105
152
Chihuahua
222
Durango
111
Guanajuato
156
Zacatecas
168
366
Promedio general
Sistema
Mixto
Reduccin en das
192
Entidades
Tiempo promedio en das
Coahuila
365
Colima
394
Michoacn
876
Nayarit
365
San Luis Potos
803
Tlaxcala
456
Promedio en das
391
543

Tiempo promedio en das de emisin de una sentencia
despus de la consignacin, 2011
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Para efecto de determinar el beneficio monetizado que representara la aplicacin del

sistema acusatorio en todo el pas durante los siguientes aos, se realiz el siguiente
ejercicio:
Se identific que tanto los ministerios pblicos y sus auxiliares, los defensores pblicos
y los jueces son los operadores que intervienen en el proceso penal propiamente dicho,
particularmente en las etapas que transcurren desde que la investigacin ministerial es
consignada, hasta que se dicta sentencia en primera instancia.34
Puesto que no todos los recursos de las instituciones son destinados al proceso penal,
se establecieron criterios para identificar la proporcin del presupuesto de cada una de
ellas dirigida a sufragar los costos respectivos.
De esta forma, y despus de revisar los presupuestos y su distribucin al interior de
varias instituciones locales y federales, se construyeron indicadores hipotticos
respecto de los presupuestos promedio que cada entidad federativa destina en sus
dependencias para la sustanciacin de los procesos penales.
34
No se contempl el tiempo ni los recursos asignados para que elementos de las policas preventivas
o ministeriales y los peritos rindan testimonios en juicio.
193
SECRETARA TCNICA

En todos los casos, se opt por hacer estimaciones conservadoras.
En relacin con el judicial, se determin que el porcentaje relativo al
juzgamiento de asuntos en materia penal es de 22.5% del total del
presupuesto asignado a dicho poder.35
Por cuanto a la defensora pblica, se estableci que el gasto de la institucin
es de 25%, considerando que la mayor parte de los servicios proporcionados
por la defensora ocurren dentro del proceso penal, no obstante que tambin
se proporcionan servicios legales a detenidos en agencias del Ministerio
Pblico, as como asesora jurdica en otras materias.
Finalmente, por lo que respecta al Ministerio Pblico, se estim que el presupuesto
de la dependencia orientado a la litigacin de procesos penales es del 8%,
que correspondera a la mitad del universo aproximado de funcionarios que
dependen de las subprocuraduras o direcciones de control de procesos que,
por ejemplo, las procuraduras del Distrito Federal, Sonora o la pgr, tienen en
su estructura orgnica.
De esta manera, se sigui el procedimiento que a continuacin se presenta, para hacer
los clculos relativos:

35
A partir del presupuesto global autorizado en 2011 y de las estimaciones

realizadas en el primer captulo de este trabajo, relativas al presupuesto que
de acuerdo con la tendencia es predecible se autorizara entre 2012 y 2016
en cada entidad federativa, se obtuvieron montos globales que podran
autorizarse diariamente en cada uno de esos aos.
El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal se encuentra integrado por 279 juzgados de los
cuales 83 son civiles, 28 son de paz civiles, 42 familiares, 69 penales, 40 de paz penales, seis especializados
en adolescentes por delitos considerados no graves, nueve especializados en adolescentes por delitos
considerados graves y dos de ejecucin de sanciones. Los relacionados con aspectos penales constituyen
el 45.16% del total. El porcentaje que se asumi fue de la mitad ya que en la otra podran incorporarse
los gastos de operacin del Consejo de la Judicatura y de las Salas del Tribunal Superior de Justicia.
194

Luego, los datos resultantes se multiplicaron por el porcentaje sealado en

los prrafos anteriores segn la institucin (poder judicial, defensora pblica
y Ministerio Pblico), que corresponde a la proporcin de recursos que se
destinaran para atender los procesos penales; y,
Finalmente, la cantidad resultante se multiplic por el nmero de das en que

se reduciran los procesos en caso de generalizarse la aplicacin del sistema
acusatorio en el pas.
Estimacin del presupuesto diario de los principales operadores del
sistema de justicia penal 2011-2016 (pesos corrientes)
2012
Gasto diario de la defensora pblica
3,449,341
2013
2014
2015
2016
3,695,025
4,054,291
4,431,385
4,830,388
Gasto diario del poder judicial
167,388,453
178,869,510
190,495,619
202,121,728
213,747,837
Gasto diario de procuracin de justicia
110,619,731
118,066,087
126,088,344
134,073,546
142,132,857
Disminucin presupuestal anual considerando la reduccin en das del proceso penal

de los principales operadores del sistema de justicia penal 2011-2016 (pesos corrientes)
Porcentaje de la institucin destinado a los
procesos penales
8%
25%
Reduccin del proceso

penal en das
22.5%
391
Ao
Procuracin de
justicia
Defensora pblica
Administracin de
justicia
Total
2012
3,458,120,281
336,971,843
14,717,211,226
18,512,303,350
2013
3,690,903,305
360,973,159
15,726,654,520
19,778,530,984
2014
3,941,689,744
396,070,483
16,748,851,092
21,086,611,319
2015
4,191,317,804
432,909,364
17,771,047,664
22,395,274,831
2016
4,443,262,622
471,888,615
18,793,244,235
23,708,395,472
Con estas cifras, se estima que una vez que los estados de la Repblica hayan
realizado las inversiones necesarias para operar plenamente el nuevo sistema penal en profesionalizacin, infraestructura, personal, tecnologa, entre otros conceptos
de gasto, entonces globalmente habra una liberacin de recursos del orden de 18.5
mil millones de pesos en 2012 y de hasta 23.7 mil millones en 2016, montos que
195
SECRETARA TCNICA

podran ser transferidos o reorientados al fortalecimiento de las mismas instituciones,
los entes u oficinas responsables de justicia alternativa o a otros programas, por
ejemplo, de prevencin social del delito o de apoyo a las vctimas.
4. Conclusiones
En el plano formal, la duracin mxima de los procesos acusatorio y mixto, con excepcin
del federal, cumplen con el estndar constitucional de un ao. En la realidad, los
procesos penales instruidos bajo el sistema mixto tienen duracin promedio de 543
das, mientras que los procesos instruidos bajo el sistema acusatorio tienen duracin
media de 152 das, lo que resulta en una diferencia de 391 das.
De esta manera en las entidades con sistema mixto en lo general no se cumple con la
duracin mxima del proceso penal establecido en la Constitucin, mientras que en
las entidades con el nuevo sistema acusatorio s se cumple con el parmetro referido.
En las entidades federativas que cuentan con el sistema acusatorio se detecta que la
etapa ms larga del proceso es la denominada plazo de cierre de investigacin, la cual
puede tener duracin de hasta seis meses. En el sistema mixto dicha etapa no exista
propiamente.
Factor clave para mantener reducidos los tiempos de instruccin de un proceso penal
es la adecuada determinacin de la duracin de los plazos de investigacin por parte
de los jueces.
Como explica un juez de control de un estado del pas con el nuevo sistema de justicia
penal: lo anterior no implica que en todo proceso deba otorgarse el plazo de cierre
de investigacin ms amplio, sino que tienen que considerarse las particularidades del
caso. Dicho juez mencion que un da antes de la entrevista realizada haba un plazo
de cierre de investigacin de cinco das, mientras en otras ocasiones los plazos han
llegado a ser de varios meses.
Un fiscal que opera con reglas del sistema acusatorio seal que: En un asunto muy
light se pide un mes, en un secuestro si faltan comportamientos telefnicos se trata de
196

ir a los mrgenes ms amplios el problema que hay es el de los vencimientos; los mp
no cierran a tiempo sus investigaciones; este es un problema de la carga de trabajo; por
un cierre vencido te suspenden cinco das. Control interno est muy drstico.
Otra estrategia para disminuir la duracin de los procesos es la adecuada administracin
de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos y los mecanismos aceleradores.
Un defensor pblico de entidad con sistema acusatorio refiri que dichos medios son
fundamentales para acortar los tiempos: Esto hace que haya rapidez en la solucin de
los asuntos, pues se privilegian las salidas alternas para precisamente darle celeridad y
resolver los conflictos que surgen entre los participantes de la relacin delictual.
El mismo defensor seal, adems, que: La mayor bondad del sistema es la vertiginosidad, es vertiginoso. Es un sistema rpido, transparente y con sus principios rectores.
Es un sistema que al ser acusatorio y adversarial, hay horizontalidad en las partes intervinientes que hacen que el sistema sea mucho ms objetivo. Hay casos en el sistema
mixto que tienen 20 aos desde que iniciaron y an no terminan. Nada menos ayer
me estaba diciendo un compaero del sistema tradicional, que estaba redactando las
conclusiones en un asunto de homicidio calificado que tiene 20 aos el asunto en
trmite. El sujeto estuvo detenido 20 aos en prisin preventiva, y todava no termina
el caso. En el nuevo sistema eso es imposible. Hay otros casos con muchos aos de
trmite; cinco aos en el sistema mixto el promedio de resolucin de un proceso
fcilmente era superior a un ao.
Bajo las reglas del nuevo sistema de justicia penal acusatorio ser imposible que eso
suceda, sobre todo si se implementan mecanismos de control interno dentro
de las procuraduras, que obliguen a los ministerios pblicos a cerrar en tiempo los
plazos de investigacin.
En relacin con la monetizacin de los beneficios en la disminucin de la duracin de
procesos, los clculos realizados muestran que podra haber una liberacin de recursos
superior a 18.5 mil millones de pesos en 2012 y hasta un total de 23.7 mil millones
en 2016, en el hipottico caso de que el nuevo sistema estuviera operando en todo
el pas, por lo cual esta estimacin se encuentra condicionada a la maduracin de la
reforma penal.
197
SECRETARA TCNICA

XV.
1. Definicin
El artculo 17 de la Constitucin de la Repblica, reconoce el derecho humano de
acceso a la justicia y establece que: La federacin, los estados y el Distrito Federal
garantizarn la existencia de un servicio de defensora pblica de calidad para la
poblacin y asegurarn las condiciones para un servicio profesional de carrera para los
defensores. Las percepciones de los defensores no podrn ser inferiores a las que
correspondan a los agentes del Ministerio Pblico.
Por su parte, el artculo 8.2 inciso e, de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, refiere que durante el proceso penal toda persona tiene derecho a: ser asistido
por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no segn la legislacin
interna, si el inculpado no se defendiere por s mismo ni nombrare defensor dentro del
plazo establecido por la ley.
En Mxico los servicios de defensora pblica gratuita y de calidad han sido ms
excepcin que regla en el sistema mixto. Las oficinas respectivas han sido relegadas, su
personal no goza de capacitacin oportuna ni de salarios dignos y las cargas de trabajo
no son razonables, salvo la excepcin sobresaliente de la Defensora Pblica Federal,
que bien puede ser modelo a seguir a nivel local. En consecuencia, los servicios que se
han prestado a los inculpados no se han distinguido por su calidad o eficacia, lo que
es un verdadero problema pues adems de vulnerase un derecho fundamental,
prcticamente es un lujo proveerse de servicios legales privados y de calidad.
La implementacin del nuevo sistema de justicia penal acusatorio y oral, tal y como
lo sugieren experiencias de pases latinoamericanos que desarrollaron dicha reforma
en el pasado reciente, resulta oportunidad excelente para consolidar las instancias de
defensora pblica, implementar un verdadero servicio profesional de carrera y mejorar
su labor sustantiva en beneficio de las personas a quienes prestan servicios jurdico
penales, que por lo general se trata de gente pobre y tambin con escasa educacin
formal para exigir el respeto a sus derechos elementales.
198

2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito identificar la calidad de los servicios
jurdicos gratuitos que el Estado proporciona a los inculpados y acusados, a partir del
anlisis de las respuestas proporcionadas en los cuestionarios dirigidos a operadores
del sistema de justicia penal en todo el pas, sobre diversos aspectos relacionados a
la defensora pblica que determinan su capacidad, eficiencia y eficacia, y reflejan el
grado de satisfaccin que esta asistencia proporciona.
Para revisar si el servicio de defensora pblica ha presentado una mejora con la
reforma al sistema de justicia penal, se contrastarn los resultados entre entidades con
sistema acusatorio y mixto.
3. Resultados
a) Facilidad para acceder a los servicios de defensora pblica
El acceso a los servicios de un defensor pblico no debera tener dificultad alguna ya
que, como se explic anteriormente, es un derecho humano inexcusable. Al cuestionar
si es fcil o no contar con una defensa pblica, se observa que al menos dos de cada
diez actores del sistema mixto consideran que es difcil, en cambio, en las entidades
con sistema acusatorio todos coinciden que es sencillo.
Si alguien se encuentra relacionado con un proceso penal, Qu tan fcil o difcil considera usted
que le sea acceder a los servicios de un defensor pblico?
Sin reforma
Con reforma
Dificil
0%
Dificil
17%
Fcil
83%
Fcil
100%
199
SECRETARA TCNICA

b) Costo de la defensora pblica
La calidad pblica de la defensora presupone su carcter de gratuidad; sin embargo,
Dificilson cobrados de
en el sistema mixto el 20% manifest que los servicios de defensora
0%
manera arbitraria, Dificil
a diferencia del sistema acusatorio en donde slo el 4% se expres
de forma similar. 17%
Fcil
Fcil
83%
Lo anterior lo constat un sentenciado
al manifestar que100%
su defensor de oficio exigi
30,000 pesos a su familia para obtener su libertad, optando mejor por contratar los
servicios de un abogado particular.
Si alguien recibi un servicio por parte de la defensora pblica, tiene usted conocimiento
de que le hayan cobrado algn monto?
Sin reforma
No le
cobraron
80%
Con reforma
S le
cobraron
4%
S le
cobraron
20%
No le
cobraron
96%
c) Agotamiento de los recursos para la defensa

Al cuestionar si se considera que la defensora pblica agota los medios para la
defensa, se hace referencia a todos los recursos e instancias legales posibles para velar
por los intereses del defendido y obtener la resolucin ms adecuada.
En entidades con sistema tradicional, seis de cada diez consideraron que eso no
sucede as, mientras que en entidades con sistema acusatorio slo tres de cada diez se
mostraron insatisfechos en este sentido.
Por lo anterior, se puede considerar que en el nuevo sistema penal la defensora pblica
promueve con mayor vigor los intereses legales de sus defendidos.
200

Si alguien recibi un servicio por parte de la defensora pblica, considera que el defensor
pblico agota todos los medios para la defensa?
Sin reforma
Con reforma
No
27%
No
58%
S
42%
S
73%
d) Atencin brindada por la defensora

En las entidades con sistema mixto el 7% de los operadores consideraron que la atencin
de la defensora pblica es mala, mientras que en el sistema acusatorio no se manifest
percepcin totalmente
negativa. En ambos sistemas la No
mitad de los interrogados
No
27%
58%
opinaron que el servicio de defensora de oficio es regular. La percepcin de que este
S
servicio es bueno fue ligeramente mayor
en estados con reforma implementada.
S
42%
73%
Mala
0%
constatan
el sentimiento
Mala
Los testimonios obtenidos
en las entrevistas a sentenciados
7%
Buena expres que
de insatisfaccin con los servicios de la defensora deRegular
oficio: uno de ellos
48%
Regular
Buena
cont con defensor
contacto con l unas52%
cuatro veces y considera que su
52% pblico, tuvo
41%
defensa fue mala, pues no hizo nada y despus dej de presentarse.
Si alguien recibi un servicio por parte de la defensora pblica,

cmo considera que fue la atencin que le brindaron?
Sin reforma
Con reforma
Mala
0%
Mala
7%
Regular
52%
Buena
41%
Regular
52%
Buena
48%
201
SECRETARA TCNICA

e) Preparacin suficiente
De acuerdo con las respuestas de los operadores, se considera que en el sistema
acusatorio los defensores de oficio cuentan con mayor preparacin para realizar
eficientemente su trabajo. La percepcin aument casi 40 puntos porcentuales
respecto del anterior, lo cual sugiere que en el nuevo sistema se ha capacitado
adecuadamente a los abogados pblicos.
Considera usted que los miembros de la defensora pblica cuentan con la preparacin
suficiente para realizar sus tareas eficientemente?
Sin reforma
Con reforma
No
8%
No
46%
S
54%
S
92%
A pesar de que operadores de ambos sistemas reconocen mayoritariamente que la

infraestructura con que cuentan las defensoras pblicas no es suficiente para realizar
sus funciones de forma adecuada, es destacable que la frecuencia de
respuestas positivas es mayor en el sistema acusatorio (con reforma) que en el
mixto (sin reforma).
Una defensora del sistema
acusatorio mencion que no cuentan
con espacios
S
S
7%
suficientes, son cubculos pequeos y no tenemos privacidad22%para atender a los
representados es necesario tener un espacio digno.
No
93%
No
78%
Este tipo de testimonios fueron recurrentes en entrevistas con defensores de ambos

sistemas.
202
S
54%
S
92%
Considera usted que los miembros de la defensora pblica cuentan con la infraestructura
necesaria para realizar sus tareas eficientemente?
Con reforma
Sin reforma
S
7%
S
22%
No
78%
No
93%
g) Recursos materiales suficientes

Se pregunt a los operadores si la defensora pblica contaba con soportes necesarios
para realizar sus tareas eficientemente, siendo que slo 1% de entidades con sistema
mixto respondieron que cuentan con recursos suficientes, mientras que 25% del
sistema acusatorio opin positivamente, aunque la proporcin sigue siendo baja.
Considera usted que los miembros de la defensora pblica cuentan
con los recursos necesarios para realizar sus tareas eficientemente?
Sin reforma
Con reforma
S
1%
S
25%
No
75%
No
99%
h) Defensor privado vs. defensora pblica

Los resultados del cuestionamiento relativo a si se considera que un defensor particular
es mejor que uno de oficio, arrojaron que en el sistema mixto la preferencia por un
abogado particular es rotunda, mientras que en el sistema acusatorio ocurre todo lo
contrario, pues en su mayora los operadores consideraron que un defensor pblico
puede obtener mejores resultados que uno privado.
Peores
11%
Mejores
89%
Peores
66%
Mejores
34%
203
S
1%
S
25%
SECRETARA TCNICA
Beneficios del sistema
No
99%acusatorio
penal
No
75%
y oral
Los mismos abogados particulares a los que se entrevist hacen mencin de

la superioridad de los abogados de oficio gracias a la intensa preparacin que han
recibido, relativa al nuevo sistema penal.
Considera usted que un defensor privado obtendr mejores o peores resultados
que un defensor pblico?
Con reforma
Sin reforma
Peores
11%
Mejores
89%
Peores
66%
Mejores
34%
i) Calificacin otorgada al defensor pblico

Los operadores del sistema mixto otorgaron calificacin promedio de 6.7, mientras
que los del sistema acusatorio lo hicieron con un promedio considerablemente
superior de 8.1, lo cual refleja gran mejora de la imagen del trabajo de los defensores
de oficio en el nuevo modelo penal.
Calificacin otorgada a la defensora pblica
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
En el cuadro siguiente se hace evaluacin integral que considera los elementos analizados
en los incisos anteriores, ejercicio que permite calificar los servicios prestados por los
defensores en ambos sistemas penales.
204
Elementos a evaluar
Facilidad para acceder a los servicios de defensora
pblica
Costo de la defensora pblica
Agotamiento de los recursos para la defensa
Atencin brindada por la defensora
Preparacin de la defensora
Infraestructura de la defensora
Recursos de la defensora
Defensor privado vs. defensora pblica
Calificacin otorgada al defensor pblico
Evaluacin final
Valor del
indicador
100
Calificacin
sistema
mixto
83
Calificacin
sistema
acusatorio
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
80
42
41
54
7
1
11
67.3
42.9
96
73
48
92
22
25
66
80.6
67.0
4. Conclusiones
La defensora pblica cumple de mejor forma su importante funcin en el proceso
acusatorio y oral que en el anterior. Se constat que existe particular inters en
incorporar al personal en programas de capacitacin y especializacin en el nuevo
modelo, lo que habr de garantizar una asistencia jurdica de calidad y pertinencia a los
inculpados por la comisin de hechos delictivos.
A la par de esos esfuerzos de profesionalizacin, ser de igual importancia avanzar
en el fortalecimiento de las condiciones laborales de los abogados defensores, que
incluyen desde aspectos salariales hasta de recursos materiales y personal de apoyo,
pues las cargas de trabajo rebasan con mucho la capacidad de respuesta.
En particular, se recomienda revisar la experiencia del Instituto Federal de Defensora
Pblica, adscrito al poder judicial, que ha consolidado una institucin modelo al
servicio de la poblacin y, sustentada en un servicio de carrera, esquemas de
profesionalizacin y distribucin del trabajo, que bien pueden servir de ejemplo para
orientar los esfuerzos relativos de las entidades federativas.
205
SECRETARA TCNICA

XVI.
1. Definicin
En el dictamen sobre la reforma constitucional en materia penal de junio de 2008,
los legisladores sealan la importancia de la capacitacin como elemento clave para el
correcto funcionamiento del sistema de justicia penal:
una reforma de esta envergadura requiere una cantidad significativa de
recursos financieros. Sin stos, la reforma estara condenada el fracaso, ya que
se requiere invertir, sealadamente, en la capacitacin de ministerios pblicos,
jueces, magistrados, defensores pblicos, entre otros, as como la inversin en
infraestructura inmobiliaria para la adecuacin al desarrollo de las audiencias.36
Asimismo, y de acuerdo con los resultados obtenidos en el anlisis de costos, los
recursos federales (convenios de coordinacin con Setec y fasp) etiquetados para la
capacitacin han representado, entre 2009 y 2011, 26.8% del presupuesto aplicado
para la implementacin de la reforma.
2. Objetivo
El propsito del presente indicador es identificar si las condiciones en materia de capacitacin
han mejorado a partir de la implementacin de la reforma al sistema de justicia penal. Se
analizar informacin proporcionada por operadores de las entidades federativas que ya
realizaron su reforma o se encuentran en transicin, y se comparar con la proporcionada
por los operadores de estados que an se encuentran operando bajo el sistema anterior.
Derivado del porcentaje tan importante que representan los recursos destinados a este
rubro a partir de 2008, se podra presumir que las condiciones laborales de los
operadores del sistema de justicia penal adversarial han mejorado respecto a las de los
funcionarios que an operan en el sistema penal mixto.
36
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con Proyecto de decreto
que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, Mxico, D. F., 11 de diciembre de 2007.
206

La informacin sobre capacitacin de policas preventivos se analizar a partir del
anlisis de los cuestionarios de autoinforme respondidos por los propios operadores,
mientras que la de los dems operadores proviene de las entrevistas a profundidad.
3. Resultados
En relacin con la capacitacin policial, se les interrog a los operadores si tenan
conocimiento de que la polica haya sido objeto de capacitacin respecto a la preservacin
del lugar de los hechos, cadena de custodia y su participacin en la audiencia oral.
Tiene usted conocimiento de que la polica haya sido objeto de capacitacin
respecto a la preservacin del lugar de los hechos, cadena de custodia
y su participacin en la audiencia ora
S
14
19
86
82
No
Preservacin del Cadena de custodia

lugar de los hechos
38
62
Participacin en la
Audiencia Oral
Sin Reforma
S
29
71
Preservacin del
lugar de los hechos
37
63
Cadena de
custodia
Con Reforma
No
59
No
20
98
96
80
42
Participacin en la
Audiencia Oral
Preservacin del
lugar de los
hechos
Cadena de
custodia
Participacin en la
Audiencia Oral
207
SECRETARA TCNICA

Los resultados que arroj el procesamiento de informacin de los cuestionarios indican
que en general nueve de cada diez policas recibieron capacitacin para preservar el
lugar de los hechos, ocho de cada diez fueron capacitados sobre cadena de custodia,
mientras que seis de cada diez para participar en una audiencia oral.
Cuando se desagrega la informacin y, por un lado, se asocian los resultados de las entidades que ya se encuentran operando el nuevo sistema y, por el otro, las que no han
implementado an la reforma, se pueden apreciar resultados contrastantes.
En las entidades que ya cuentan con la reforma, 98% de los policas estn capacitados
en materia de preservacin del lugar de los hechos, 71% en las entidades que no han
iniciado la reforma; lo mismo ocurre respecto de la capacitacin en materia de cadena
de custodia donde la relacin es de 96 y 63%, respectivamente; sin embargo, es en
la capacitacin para participar en una audiencia oral donde se encuentra la diferencia
ms notable ya que 80% de los policas que ejercen sus funciones bajo el sistema acusatorio est capacitado, mientras que se reduce a 42% en el sistema mixto.
En relacin con la capacitacin de los dems operadores, la evaluacin se desarroll
a travs del anlisis cualitativo de la informacin obtenida en las entrevistas a
profundidad. A continuacin se muestra una tabla que extrae testimonios relativos de
los diferentes operadores del sistema de justicia penal acusatorio y mixto.
Operador
Juez
208
Sistema acusatorio
Sistema mixto
se obliga a capacitarse, pues hay una Sobre el mp hace falta mucha capacitacin, sobre todo a los defenevaluacin constante.
sores y a los mp.
Continuamente hay capacitaciones,
est la escuela judicial, inclusive ahorita
se estn llevando diplomados en el procedimiento penal acusatorio, tambin
una especialidad en el sistema, y tambin
tienen capacitaciones sobre teora del
delito, derechos humanos, delitos especiales como trata de personas.
mp
Polica
ministerial
Perito
Defensor
pblico
Sobre los peritos: s cuentan con la

capacitacin necesaria para el embalaje y
cadena de custodia.
recibe dos cursos en promedio al ao. la principal falla del mp es el retardo
en la integracin de la averiguacin, la
falta de capacitacin.
Dice tener los conocimientos para No ha recibido capacitacin para
apoyar a los peritos. Ha recibido constan- realizar investigaciones la mejor estemente cursos en cuanto a las nuevas cuela es la institucin, las experiencias
reformas al sistema penal, actualizacio- que vas viviendo.
nes, derecho penal, derechos humanos,
tcnicas policiacas. Hay capacitaciones
cada cinco seis meses.
Se considera adecuadamente capacitado
para realizar las investigaciones.
Menciona que tratan de estar al da y Est adecuadamente capacitado
retroalimentarse sobre las tcnicas para para realizar su trabajo.
procesar la escena
Considera que est adecuadamente Se considera adecuadamente
capacitado, y menciona que el perito capacitado para su labor.
debe actualizarse permanentemente.
Ha recibido capacitacin. Estuvo aus- no se les ha capacitado ni sensibipiciada por el gobierno y tuvo un costo lizado al grado de mentalizarlos para
de 800 pesos un primer curso y luego de actuar conforme otros principios.
6,000 pesos.
Tiene capacitacin de todo lo que es
el nuevo sistema de justicia penal, abarcando temas de derecho penal, derecho
procesal, tcnicas de litigacin, de argumentacinpor parte tambin del
Supremo Tribunal de Justicia.
Sobre los policas seala que los

ministeriales que siguen con esas
viejas tcnicas de donde de repente
golpean y hacen cuestiones que no
deben realizar, ah es la deficiencia que
tienen ellos, malas entrevistas, muy
malas entrevistas, malas investigaciones, muy malas investigaciones, les
hace falta mucha capacitacin.
209
SECRETARA TCNICA

Al sistematizarse los resultados que arrojaron las entrevistas a profundidad y as como
la informacin recabada en cuestionarios de autoinforme, se asign calificacin de diez
a los operadores del sistema que cuentan con las condiciones de capacitacin para el
cumplimiento de sus funciones. Por otra parte, se otorg calificacin de cinco a los
operadores que no cuentan con condiciones de capacitacin necesarias o que stas
no sean las ptimas.
Operador
Polica
Ministerio Pblico
Polica m ministerial
Perito
Juez
Defensor pblico
Sistema acusatorio
10
10
10
10
10
10
Sistema mixto
5
5
5
10
5
5
4. Conclusiones
En trminos generales, las condiciones laborales referentes a la capacitacin de los
operadores del sistema de justicia penal acusatorio mejoraron respecto de los
funcionarios del sistema anterior.
Los policas en estados donde opera el sistema adversarial se encuentran mejor
capacitados en materia de participacin en audiencias de juicio oral, ya que es una
tarea aparejada a la implementacin de la reforma; sin embargo, es necesario que los
policas del sistema mixto comiencen a recibir capacitacin y prepararse para la
entrada en vigor del modelo acusatorio en sus respectivas entidades.
De igual forma, otro dato revelador es el relacionado con la capacitacin para preservar
el lugar de los hechos, pues la polica es el primer operador del sistema de justicia que
llega a la escena del crimen y, por tanto, indispensable que tenga los conocimientos
mnimos para resguardarla hasta que lleguen las autoridades competentes.
210

Como se pudo observar, en el sistema penal acusatorio prcticamente la totalidad de
los policas estn capacitados para realizar esa tarea, mientras que en el sistema
anterior siete de cada diez, no obstante que la cadena de custodia es condicin
obligatoria en ambos sistemas.
Por otra parte, el gasto realizado en materia de capacitacin se ve reflejado en los
testimonios hechos por los diferentes operadores del nuevo sistema de justicia, los cuales
se aprecian en la tabla respectiva. En contraste, son reiteradas las constantes quejas
sobre falta de capacitacin de los funcionarios que laboran bajo el sistema anterior.
XVII. Indicador de confianza
1. Definicin
En Mxico, los ndices de criminalidad se registran y cuentan a partir del nmero de
denuncias presentadas ante el Ministerio Pblico. Sin embargo, gran nmero de
ciudadanos optan por no denunciar los delitos cometidos en su contra, fenmeno
conocido como cifra negra u oculta.
El hecho de que la poblacin no denuncie tiene importantes consecuencias, pues la
percepcin que aqulla tiene sobre el sistema de justicia penal y sus operadores puede
ser, en mucho, ms negativa de lo que mostrara la informacin oficial sobre ndices
delictivos.
As, por ejemplo, las autoridades pueden dar a conocer una disminucin en el nmero
de delitos con base en las denuncias formales y encontrarse ante una barrera de
incredulidad por parte de los ciudadanos.37 Percepcin subjetiva que genera ambientes favorables o no a la gestin de las instituciones, por lo que se trata de dato
verdaderamente significativo.
Arroyo, Mario, Cuadernos del

resultados, p. 44.
37
icesi
1,
ensi-5
2008, Quinta Encuesta Nacional sobre Inseguridad,
211
SECRETARA TCNICA

Las encuestas sobre victimizacin que en la primera dcada del siglo xxi y de manera
pionera realiz el Instituto Ciudadano de Estudios de Inseguridad A. C., revelaron que
los ciudadanos no denuncian porque consideran que sus promociones no prosperaran
o no quieren sufrir una victimizacin secundaria por la insuficiente o ineficaz atencin
que les proveen los servidores pblicos correspondientes.
Por tanto, los ndices de cifra negra sirven como indicador para medir la confianza y
empata entre vctimas con las policas y fiscalas en un primer nivel y, posteriormente,
con el poder judicial.
Por consiguiente, este indicador pretendera evaluar la evolucin de la cifra negra en
aquellos estados que operan el nuevo sistema adversarial, comparndolos con
escenarios anteriores en que rega el modelo mixto.
De la misma forma, sealar los niveles de confianza institucional que fueron registrados
en 2011 por la reciente Encuesta Nacional sobre Victimizacin del inegi (envipe).
En ambos casos, y por los avances parciales que se tienen en la implementacin de la
reforma penal a nivel nacional, slo fue posible aproximar un ejercicio por lo que toca
al estado de Chihuahua.
2. Objetivo
El presente indicador tiene dos propsitos principales: a) comparar el comportamiento
de la cifra negra a nivel nacional con el de la cifra negra de Chihuahua, as como
la evolucin que el propio estado ha tenido al respecto, considerando que el nuevo
sistema de justicia penal fue implementado en 2007, y b) constatar los niveles de
confianza institucional registrados por el inegi durante 2011.
3. Resultados
Comportamiento de la cifra negra
A nivel nacional la cifra negra ha tenido un comportamiento ms o menos estable: en
212

2004, el promedio de presuntos delitos ocurridos que no llegaron a una averiguacin
previa fue de 80%, para 2007 de 87%, y en 2008 de 85 por ciento.
Como se observa, en el periodo 2004-2008 existi un crecimiento real de 5% en la
cifra negra.
Por otra parte, en Chihuahua tambin se present un aumento de la cifra negra, pues
en 2004 fue de 69%, en 2007 de 79% y en 2008 de 78%, lo que representa
un crecimiento cercano a diez puntos porcentuales, pero encontrndose en un nivel
menor al promedio nacional.
Cifra negra (Nacional-Chihuahua)
Cifra Negra (Nacional - Chihuahua)
100
90
80
70
6
50
2004
2007
2008
Nacional
80
87
85
Chihuahua
69
79
78
Confianza Institucional (Nacional)
Niveles de confianza institucional

50.0
Polica de Trnsito
39.2
Polica Preventiva Municipal

35.9
Hasta 2011,
la nica organizacin que elaboraba encuesta
pblica y peridica
sobre
40.0
Polica Estatal
confianza
en
las
instituciones
del
sistema
de
justicia
penal
era
Mxico
Unido
Contra
la
30.0
Polica Federal
24.5 23.0
23.9 25.5
Delincuencia en alianza con Consulta Mitofsky. Su encuesta se ha realizado
de forma
Polica Ministerial o Judicial
20.0 desde finales de 2007.
cuatrimestral
12.8
Ministerio Pblico (MP), Procuraduras
9.9
10.0
Ejrcito
Marina realizar
No obstante lo valioso del estudio mencionado, sus resultados no permiten
.0
Jueces
inferencias sobre Mucha
la confianza entre
y entidades
con
Algunaentidades con
Poca sistema acusatorio
Nada
sistema mixto, pues su muestra slo tiene representatividad a nivel nacional.
Confianza Institucional (Chihuahua)

A partir de 2011, se encuentra disponible
un mdulo sobre confianza ciudadana de
50.0
la Encuesta Nacional sobre Victimizacin del inegi, lo cual posibilitar conocer,
en los
Polica de Trnsito
40.0
34.0
29.3
30.0
22.2
24.3
32.5 31.8
Polica Estatal
Polica Federal
20.0
10.0
6.3
8.2
Ejrcito
Marina
213
SECRETARA TCNICA
Cifra Negra (Nacional - Chihuahua)
Beneficios del 100

sistema penal acusatorio y oral
90
80
70
6
subsecuentes,
50
aos
si la implementacin del modelo acusatorio trae consigo un
2004hacia las instituciones
2007
2008 de justicia penal.
aumento en la estima social
del sistema
Nacional
80
87
85
Chihuahua
69
79
78
Para efectos ilustrativos, se muestran los niveles de confianza institucional registrados

por la envipe 2011 en Chihuahua y a nivel nacional.
Cifra
Negra (Nacional
- Chihuahua)(nacional)
Confianza
institucional
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Polica de Trnsito
100
90
80
70
6
50
39.2
35.9
Polica Estatal
23.9 25.5
2004
24.5 23.0
2007
2008
Nacional 12.8
9.9
80
87
85
Chihuahua
69
79
78
Ejrcito
Marina
.0
Mucha
Alguna
Poca
Nada
Nivel de confianza
Mucha
50.0
Polica de trnsito
Alguna
6.9
22.7
Confianza
Institucional
(Chihuahua)
39.2
40.0
Polica preventiva municipal
50.0
Polica estatal
30.0
23.9 25.5
40.0
Polica federal
20.0
12.8
Polica
o judicial
30.0 ministerial 9.9

24.3
22.2
10.0
Ministerio Pblico (mp), Procuraduras
20.0
Ejrcito
8.2
.0
6.3
10.0
Mucha
Alguna
Marina
0.0
Jueces
Polica Federal
Mucha
Alguna
7.8 35.9
10.8
34.0
18.6
10.6
25.6
28.9
29.3
24.5 23.0
32.7
32.5 31.8
Jueces
Poca
Nada
Polica de Trnsito
43.7
25.7
44.0
Polica Estatal
Polica de Trnsito
40.5
21.6
17.7
Polica Federal
33.0
13.5
Polica Estatal
24.1
Ministerio Pblico (MP),25.8

Procuraduras
37.4
Polica Federal
9.9
23.9
Ejrcito
39.2
24.5
46.0
30.2

16.1
5.8
Poca50.5
Nada
28.4
12.8
3.7
12.8
Poca
25.5
Nada
35.9
Jueces
23.0
Marina
Jueces
Ejrcito
Marina
Confianza Institucional (Chihuahua)
Confianza institucional (Chihuahua)
50.0
Polica de Trnsito
40.0
34.0
29.3
30.0
22.2
32.5 31.8
24.3
Polica Estatal
Polica Federal
20.0
10.0
6.3
8.2
Ejrcito
Marina
0.0
Mucha
214
Alguna
Poca
Nada
Jueces

Mucha
Alguna
Poca
Nada
Polica de trnsito
Nivel de confianza
6.1
22.0
40.2
30.2
Polica preventiva municipal
4.3
20.9
40.0
33.4
Polica estatal
4.8
21.3
38.2
31.1
Polica federal
7.5
18.1
30.2
40.5
6.3
21.4
34.2
33.8
6.3
22.2
34.0
32.5
Polica ministerial o judicial

Ministerio Pblico (mp), Procuraduras
Ejrcito
19.2
27.2
27.6
23.5
Marina
28.8
22.9
17.4
14.2
Jueces
8.2
24.3
29.3
31.8
4.
Conclusiones
Con la informacin y los resultados obtenidos no es posible hacer inferencia entre

el crecimiento de la cifra negra y la implementacin del nuevo sistema de justicia
penal, lo cual ser factible a partir de los ejercicios demoscpicos que el inegi realice en
aos siguientes, toda vez que las Encuestas Nacionales sobre Inseguridad (ensi) que
elaboraba el icesi, a. c., no son compatibles con la envipe.
Por lo que respecta al indicador de confianza institucional registrado en el mdulo de la
envipe, en la medida de que en los prximos aos el inegi contine realizando encuestas
anuales, ser posible aplicar un indicador similar y comprobar la hiptesis presentada
en un inicio.
An ms, el ndice de cifra negra habr que contrastarlo con las valoraciones que la
poblacin hace de las instituciones del sistema de justicia penal, de tal suerte que el
incremento o disminucin de aqul cuente con un indicador que permita entender si
dichos movimientos obedecen al fortalecimiento o no de la confianza ciudadana por lo
que hace a la gestin y el desempeo de las autoridades correspondientes, sobre todo
en aquellos estados en los que vaya entrando en vigor el proceso penal acusatorio y
oral.
215
SECRETARA TCNICA

XVIII. Indicador de desempeo institucional
1. Definicin
El sistema de justicia penal es el orden y la estructura orgnica del Estado, responsable
de promover y procurar la vigencia de aquellos bienes jurdicos individuales y colectivos
consagrados por la Carta Magna y la legislacin secundaria como fundamentales para
los individuos y la sociedad, as como de sancionar todas aquellas conductas que
atenten contra esos valores y, en lo posible, reparar los daos correspondientes.
As, su finalidad es proteger a los individuos y a la poblacin mediante el cumplimiento
de las siguientes funciones: separar a personas peligrosas de las comunidades
(incapacitacin), prevenir que el delincuente sentenciado y otras personas delincan
en el futuro (prevencin especial y prevencin general, respectivamente), e incorporar
a la sociedad a los delincuentes sentenciados (reinsercin social).
Para la consecucin de sus fines, las atribuciones y competencias del sistema de
justicia penal se ejercen por las siguientes instituciones: Polica Preventiva o uniformada
(municipal, estatal y federal); Ministerio Pblico, Polica Ministerial o investigadora y
Servicios Periciales (procuraduras generales de la Repblica y de Justicia de los estados); juzgados penales (Poder Judicial Federal y de las entidades), as como las
administraciones de reinsercin social (federales y estatales).
En Mxico, el sistema de justicia penal se encuentra regulado por la Constitucin de la
Repblica, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica 2009 (lgsnsp),
cdigos penales adjetivos y sustantivos de los estados y de la federacin, y las leyes
orgnicas de las instituciones de polica, procuraduras, tribunales y del sistema penitenciario federal y estatal, respectivamente, entre otros ordenamientos legales.
Con la creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica en 1994, mediante adicin
al artculo 21 de la Constitucin y su ley reglamentaria de 1995, la Ley General que
establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, se
defini que los fines de la seguridad pblica se alcanzaran mediante la prevencin
integral, la procuracin y la administracin de justicia, y la readaptacin
216

social. Luego, en trminos generales es vlido sealar que las funciones del sistema
de justicia penal se subsumieron en las propias de dicho Sistema Nacional, reforma
conceptual y estructural a la que, como se expuso en el inicio de este trabajo, a partir
de 1999 se comenzaron a destinar recursos financieros sin precedentes para sus
instituciones operadoras, logrndose avances importantes en acciones de profesionalizacin, capacitacin, equipamiento, infraestructura, procedimientos disciplinarios,
servicio de carrera, estmulos, entre otros.
Por lo anterior, la reforma de 2008 que dio lugar al modelo penal acusatorio y oral es
parte de una segunda generacin de adecuaciones al orden constitucional mexicano
en materia de seguridad pblica y justicia criminal, por lo que es pertinente revisar, en
un ejercicio crtico y autocrtico, la percepcin que los operadores del sistema tienen
respecto de la gestin de los funcionarios responsables de las instituciones respectivas
y de la suya propia. Ello es fundamental, pues a travs del anlisis de sus opiniones
y testimonios podr descubrirse el sentido subjetivo38 del grupo integrado por los
servidores pblicos del ramo. Igualmente, con el mismo propsito se recogieron
testimonios de los usuarios del sistema.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito valorar el desempeo de los operadores
ms importantes del sistema de justicia penal: policas preventivos, policas
ministeriales, ministerios pblicos, peritos y jueces, a travs de los datos proporcionados
en el cuestionario respondido por servidores de las instituciones correspondientes de
diversos estados de la Repblica, as como los que fueron obtenidos en la aplicacin
de entrevistas a profundidad tanto a los propios operadores como a los usuarios de las
instituciones que aqullos representan.
38
De acuerdo con Herlinda Enrquez, el sentido subjetivo de un grupo es la opinin que un grupo
tiene de s, de sus integrantes, con base en el conocimiento de una situacin comn, de un sistema de
tipificaciones y significatividades en donde tienen peso las biografas de cada uno de sus miembros
que los ayuda a entenderse con seres en la misma situacin. Enriquez Rubio, Herlinda, El pluralismo
jurdico intracarcelario, Mxico, Porra, 2007, p.73.
217
SECRETARA TCNICA

3. Resultados
a) Desempeo de las policas uniformadas y ministeriales
La preservacin del lugar de los hechos y la cadena de custodia forman parte de las
actividades que tanto policas uniformados como ministeriales llevan a cabo con
frecuencia, pues en la mayora de las ocasiones son ellos quienes tienen el primer
contacto con la escena de crimen o lugar de los hallazgos, de ah la importancia de que
los elementos estn capacitados debidamente para actuar con orden y rigor debidos.
La mayora de los operadores del sistema acusatorio apreciaron de forma positiva el
desempeo policial en esas tareas, mientras que en el sistema mixto la respuesta
positiva fue menor.
Lo anterior es de fundamental relevancia, pues bajo el sistema de juicios orales los
agentes policiales estarn obligados a declarar personalmente y de viva voz sobre su
participacin en un caso concreto.
En las diligencias que ha realizado la polica en el ltimo ao,
En las
diligencias que
ha realizado
polica en eladecuadas
ltimo ao, usted
ha
usted ha
observado
que
utilicelatcnicas
respecto
a...?
observado que utilice tcnicas adecuadas respecto a...?
(Respuesta
positiva)
Sistema Mixto
Preservacin del lugar

de los hechos
Sistema Acusatorio
Cadena de custodia
Participacin en la
Audiencia Oral
En relacin con la participacin de los policas en las audiencias, 80% de los operadores
del sistema de justicia acusatorio sealaron que los elementos han recibido capacitacin
Tiene usted conocimiento de que la polica haya sido objeto de
para declarar en audiencias,
mientras
que en el sistema mixto nicamente 41%
capacitacin respecto a ...?
refirieron respuesta positiva.
Sistema Mixto
97%
218
71%
Sistema Acusatorio
96%
63%
80%
41%

de los hechos
Cadena de custodia
Participacin en la
Audiencia Oral
Tiene usted conocimiento de que la pilica haya sido objeto de

Tiene usted conocimiento
polica haya sidopositiva)
objeto de
capacitacin
respectodea que
...?la(Respuesta
capacitacin respecto a ...?
Sistema Mixto
97%
Sistema Acusatorio
96%
71%
63%

de los hechos
Cadena de custodia
80%
41%
Participacin en la
Audiencia Oral
Respecto al valor de los testimonios de la polica en juicio, 78% de los operadores del
sistema mixto opinaron que desempea un papel importante, mientras que el 87% de
los operadores del sistema acusatorio opinaron lo mismo, lo que confirma la necesidad
de contar con elementos correctamente capacitados para su desenvolvimiento en las
audiencias.
Con base en su experiencia, cuando la polica uniformada remite al Ministerio Pblico a una
persona detenida en flagrancia, sabe usted si el funcionario policial
y su testimonio desempean un papel importante en el proceso
penal o el polica nicamente presenta al inculpado?
Sistema mixto
22%
Sistema acusatorio
13%
Solo remite al
inculpado
78%
Solo remite al
inculpado
87%
Respecto a las prcticas de corrupcin, se pregunt a los operadores si tenan

conocimiento de que las policas uniformada y ministerial solicitaran algn tipo de incentivo
para agilizar los trmites, obtenindose respuesta afirmativa de los operadores del sistema mixto en 82% respecto a los policas uniformados y 84% respecto a los policas
ministeriales, lo cual refleja que estos elementos infringen la legalidad y tica de su desempeo segn la opinin generalizada de los integrantes del sistema de justicia penal.
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
84%
82%
219
19%
16%
SECRETARA TCNICA

En cambio, en el sistema acusatorio se observa que la13%
percepcin de corrupcin en
22%
Solo
remite
al
Solo remitedijeron
al
los cuerpos policiales es ms reducida, pues el 19 y el 16% de los operadores
inculpado
inculpado
saber que la polica uniformada y ministerial, respectivamente, concurre en prcticas
78%
indebidas
relacionadas a solicitar dinero o algn87%
bien a cambio de agilizar algn tipo
de actuacin.
Los cuestionados refirieren que no dar vista y no llevar a cabo detenciones son las
diligencias que ms se prestan a corruptelas por parte de la polica uniformada; y no
ejecutar orden de aprehensin, no presentar pruebas y dictaminar a favor son los ms
comunes en lo que toca a la polica ministerial.
Conoce usted si funcionarios de una institucin solicitan dinero o algn otro
tipo de bien o servicio para agilizar algn trmite (Respuesta positiva)
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
84%
82%
19%
16%
Polica
Polica Ministerial
Finalmente, al solicitar que en razn del desempeo se asignara una calificacin del
uno al diez a las policas, se observ que los policas del sistema mixto obtuvieron
calificacin promedio reprobatoria, mientras que los del acusatorio elevaron su
calificacin considerablemente, aunque sigui siendo baja.
Calificacin promedio
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
6.9
6.7
5.4
Polica
220
5.5
Polica Ministerial

En el siguiente cuadro se reunieron las valoraciones parciales de los diferentes
aspectos analizados respecto al desempeo de las policas de ambos sistemas penales,
obtenindose una evaluacin integral con las siguientes puntuaciones.
Elementos a evaluar
Capacitacin*
Aplicacin de tcnicas*
Importancia en el proceso*
Honestidad
Calificacin otorgada
Evaluacin final
Polica
Valor del
Calificacin sistema
indicador
mixto
100
100
100
100
100
100
Calificacin sistema
acusatorio
pu
pm
pu
pm
58.3
25
78
18
54
46.7
58.3
25
78
16
55
46.5
91
58.6
87
81
67
76.9
91
58.6
87
84
69
77.9
*Nota: en los tres primeros elementos evaluados se considera la misma calificacin para ambas policas,
pues en el cuestionamiento a los operadores no se distingui entre ellas.
a) Desempeo del Ministerio Pblico

La investigacin de posibles hechos delictivos y de la probable responsabilidad de
las personas son las funciones principales de los fiscales. As, la solidez del proceso
penal y la bsqueda de la verdad histrica dependen en gran medida de la calidad
con que se integre la averiguacin previa o carpeta de investigacin que ha de
hacerse con el mayor rigor cientfico y profesional.
De esa forma, a la Polica Ministerial, bajo la conduccin del ministerio pblico,
corresponde efectuar diligencias de investigacin y a los peritos aportar pruebas
cientficas que permiten a la autoridad ministerial integrar con solidez la averiguacin
para consignarla a la autoridad jurisdiccional, o bien dictaminar el no ejercicio de la
accin penal.
En este sentido, se cuestion si el Ministerio Pblico se rene frecuentemente con
sus auxiliares para elaborar lneas de investigacin, siendo que operadores del sistema
221
SECRETARA TCNICA

mixto respondieron que difcilmente ello se hace y ms bien la comunicacin entre
Sistema Mixto
Acusatorio
ellos es escrita, lo cual refleja que se trabaja sin la coordinacin
debidaSistema
en detrimento
de las investigaciones e integraciones de averiguaciones previas.
6.9
6.7
5.5
5.4
Por el contrario, los operadores que concurren en el sistema acusatorio, en su mayora

expresaron que el Ministerio Pblico, los policas ministeriales y los peritos s se renen
para elaborar lneas de investigacin, lo cual ha de reflejarse en una mejor ejecucin de
esta funcin primordial para el proceso penal.
Polica
Polica Ministerial
Conoce si el Ministerio Pblico, responsable de la investigacin, se rene constantemente

con los policas ministeriales y peritos para analizar cada uno de los casos
y elaborar conjuntamente lneas de investigacin?
100%
10
80%
25
62
60%
La comunicacin solo es
escrita
84%
10%
No se renen
40%
18
65
Si se renen
Sistema Mixto
20%
20
0%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
En relacin con prcticas de corrupcin, se pregunt a operadores de ambos sistemas

penales si tenan conocimiento de que el Ministerio Pblico solicitara algn tipo de
incentivo para agilizar trmite.
En el sistema mixto ocho de cada diez operadores expresaron que el Ministerio Pblico
incurre en prcticas corruptas y, por el contrario, en el sistema acusatorio se observa
que se han logrado disminuir casi en su totalidad este tipo de prcticas, pues slo uno
de cada diez respondi de forma similar.
Los trmites por los que agentes del Ministerio Pblico llegan a solicitar algn tipo de
ddiva tienen que ver principalmente con la integracin de una investigacin, sea para
no iniciar averiguacin previa o para no consignar.
222
Sistema
Acusatorio

Conoce usted si el Ministerio Pblico solicita denero o algn otro tipo de bien o servicio
para agilizar algn trmite? (Respuesta positiva)
icacin solo es
84%
10%
nen
en
Sistema Mixto
Sistema
Acusatorio
Por ltimo, al otorgar una calificacin del uno al diez al desempeo ministerial, los
operadores del sistema acusatorio otorgaron calificacin promedio superior a la que
otorgaron los del mixto.
Calificacin promedio ministerio Pblico
7.6
6.2
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
La evaluacin del desempeo del Ministerio Pblico en ambos sistemas penales se

compone de las valoraciones parciales que arrojaron los componentes analizados,
obtenindose los siguientes resultados.
Elementos a evaluar
Desarrollo de investigaciones
con sus auxiliares
Honestidad
Evaluacin52%
final
Valor del
indicador
100
Calificacin
sistema mixto
20
Calificacin sistema
acusatorio
65
100
100
100
16
62
32.7
90
76
77
6%
7.8
6.7
223
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
SECRETARA TCNICA

c) Desempeo de peritos
En virtud de la especializacin o cientificidad de su trabajo es complicado obtener
elementos para evaluar el desempeo de los peritos; sin embargo, se obtuvieron
datos muy valiosos en los cuestionarios y entrevistas que permitieron hacer una
valoracin pertinente.
6.2
7.6
En cuanto a la percepcin de los operadores del sistema penal respecto a las

prcticas de corrupcin, se observ que la mitad de aqullos que concurren en el
sistema mixto consideraron que los peritos solicitan ddivas para agilizar algn
trmite, mientras que apenas 6% de los operadores del sistema acusatorio tuvieron
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
la misma percepcin, lo cual refleja una importante disminucin de conductas
indebidas en aquellos estados que han reformado sus sistemas penales.
La manipulacin de los dictmenes para favorecer a alguna de las partes es la
causa mayoritaria para intentar corromper a los peritos.
6.2
7.6
Conoce usted si los peritos solicitan dinero o algn otro tipo de bien o servicio
para agilizar algn trmite? (Respuesta positiva
52%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
6.7
6%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
Sistema Mixto
Por lo que toca a la calificacin de los peritos de acuerdo con la valoracin de su

desempeo, como se puede observar en el siguiente grfico fueron considerablemente
mejor evaluados en los estados con sistema penal adversarial.
Calificacin promedio Peritos
52%
7.8
6%
stema Mixto
6.7
Sistema Acusatorio
Sistema Mixto
224
Sistema Acusatorio
Sistema Ac

El concentrado de los aspectos analizados arroja la siguiente evaluacin.
Elementos a evaluar
Valor del
indicador
Honestidad
Evaluacin final
100
100
100
Calificacin
sistema
mixto
48
67
57.5
Calificacin sistema
acusatorio
94
78
86
d) Desempeo de los jueces

El proceso penal concluye propiamente con el juicio y la emisin, por parte del juzgador,
de una sentencia absolutoria o condenatoria; la penalidad de la misma puede ser
aceptada o no por las partes en razn del trabajo objetivo y serio que se aprecie en
el desempeo del juez correspondiente.
En este sentido, los operadores opinaron que las partes quedan ms satisfechas con la
actuacin de los juzgadores en el sistema adversarial, que aquellas que concurren en
el sistema mixto, lo cual se traduce en que el proceso acusatorio y oral genera mayor
confianza y credibilidad.
Al concluir el juicio penal y emitirse la sentencia, considera usted que las partes
quedan satisfechas con el resultado?
Sistema mixto
Sistema acusatorio
7%
45%
Satisfechos
Satisfechos
55%
93%
Insatisfechos
Insatisfechos
Los operadores del sistema acusatorio manifestaron que no hay prcticas de

corrupcin por los juzgadores, lo cual resulta un avance trascendental para el sistema
de justicia penal.
225
34%
8.2
45%
Satisfechos
Satisfechos
55%
93%
Insatisfechos
Insatisfechos
SECRETARA TCNICA

Conoce usted si los jueces solicitan dinero o algn otro tipo de bien o servicio
para agilizar algn trmite? (Respuesta positiva)
34%
7%
45%
Satisfechos
Satisfechos
7.5
55%
93%
Insatisfechos
Insatisfechos
0%
Sistema Mixto
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
Finalmente, la calificacin otorgada a los jueces refleja que estos funcionarios son los
operadores mejor valorados, siendo mejor evaluados los del sistema acusatorio que los
del mixto.
Calificacin promedio jueces
34%
8.2
7.5
0%
Sistema Mixto
Sistema Acusatorio
Los rubros analizados arrojan la siguiente evaluacin general.
Mixto
Sistema Acusatorio
Elementos a evaluar
Satisfaccin de las partes con la sentencia
Honestidad
Evaluacin final
Valor del
indicador
2004
100
100
Calificacin
sistema mixto
14
66
75
51.7
Calificacin
sistema acusatorio
90
100
82
90.7
4. Conclusiones
Los estudios empricos realizados para integrar este trabajo y, en particular, el presente
indicador, revelan que la percepcin del desempeo de los operadores es mucho ms
favorable en el sistema acusatorio, lo cual se interpreta como un beneficio inobjetable
de la reforma constitucional, pues uno de los antecedentes ms perjudiciales para el
sistema penal mexicano ha sido el desprestigio de los servidores y elementos de sus
instituciones.
226
Sistema A

Si bien es cierto que la sola reforma a la legislacin no es suficiente para mejorar el
sistema, se reconoce que ello de alguna forma ha provocado un cambio en las
dinmicas de actuacin dentro de las instituciones y una mejora en la percepcin
sobre el trabajo que ellos mismos desempean.
En este esfuerzo por conocer la percepcin y evaluacin que los propios funcionarios
manifiestan acerca del desempeo de los operadores del sistema de justicia penal, se
ha observado que en el sistema mixto el Ministerio Pblico tiene la imagen ms
negativa, la cual se transforma positivamente en el sistema adversarial.
Mientras tanto, en el sistema acusatorio es la polica uniformada la que ocupa el peor
lugar, mientras que en ambos sistemas los peritos y jueces fueron los funcionarios
mejor evaluados.
Elementos a evaluar
Valor del
Calificacin
indicador sistema mixto
Desempeo de polica uniformada
100
46.7
Desempeo de polica ministerial
100
46.5
Desempeo de Ministerio Pblico
100
32.7
Desempeo de peritos
100
57.5
Desempeo de jueces
100
51.7
Evaluacin final
100
47.0
Calificacin
sistema acusatorio
76.9
77.9
77
86
90.7
81.7
Para complementar el contenido de este indicador resulta significativo conocer

algunos de los testimonios de los propios operadores y tambin de los usuarios,
vctimas y defensores privados, pues brindan datos cualitativos de mayor calidad, que
contextualizan y reafirman las conclusiones apuntadas.
Sistema mixto
Sistema acusatorio
La polica (uniformada) est en proceso

de capacitacin para el futuro sistema penal oral, pero hasta ahora no tienen la capacitacin debida para preservar indicios
y lugar de los hechos (un mp de Puebla).
La polica (uniformada) debe tener ms capacitacin

para que sus deficiencias tcnicas no provoquen que
se caigan los juicios, es indispensable su preparacin
ya que son quienes tienen el primer contacto con la
vctima o la escena del crimen (un juez de Morelos).
227
SECRETARA TCNICA

Considero que la polica (uniformada) no tiene tcnicas adecuadas para preservacin del lugar de los
hechos, ni para cadena de custodia, ni para su participacin en las audienciascasi de manera invariable contamina el escenario (un mp de
Puebla).
La polica (uniformada) no sigue reglas sobre cuidado

de cadena de custodia la polica municipal, estatal y
federal contaminan las escenas poniendo en riesgo
la investigacin (un perito de Chihuahua)
Se supone que la polica ministerial es uno de los pilares

del nuevo sistema sin embargo solo se limitan a cuestiones preventivas no tienen la capacidad de investigar
Los policas ministeriales no tienen la prepara- por s mismos, se han generado vicios y rechazo a la incin que les permita saber la responsabilidad que vestigacin (un mp de Chihuahua).
tienen para tomar las evidencias, y es por eso que El trabajo de la Polica Ministerial no es eficiente porque
sigue generndose impunidad y corrupcin. (un no les estn permitiendo realizar su trabajo de campo,
defensor privado de Morelos).
han estado realizando operativos, resguardando bancos
y peridicos, este tipo de situaciones no son parte de las
actividades que deberan realizar, entonces se estn integrando muy pocas carpetas (un mp de Morelos).
Los pliegos de consignacin del Ministerio El Ministerio Pblico que me atendi me dio un buen
Pblico son deficientes, no hacen un anli- trato y hasta ahorita he tenido buena respuesta (una
sis profundo, simplemente son transcripcio- vctima de Chihuahua).
nes donde citan preceptos legales pero no
motivan bien sus peticiones, hace falta una formacin ms adecuada (un juez de Puebla).
228
Ha habido casos en que el Ministerio Pblico hace que suban al imputado a la camioneta para trasladarlo al cereso, para presionarlo ms y pedirle dinero en ese momento para
liberarlo (un defensor pblico de Morelos).
El Ministerio Pblico no investiga, muchas veces se

atiene a los trminos de vigencia estn tan cargados
de trabajo que guarda los casos y los deja pasar (un
defensor pblico de Chihuahua)
En lo que respecta a servicios periciales, considero que no hay el nmero adecuado de peritos, ni han recibido capacitacin adecuada, no
hay especializacin (un mp de Puebla).
A veces su trabajo (Peritos) no es eficiente
por falta de recursos tanto materiales como
humanos y por la falta de preparacin
adecuada (un mp de Puebla).
El trabajo de los Peritos es bien valorado por los

tribunales, generalmente es eficiente (un mp de
Morelos)
A los Peritos les hace falta capacitacin en el aspecto de defender sus dictmenes en una audiencia
de juicio oral (un juez de Morelos).

Los jueces deben ser un poco ms sensibles
y desahogar ms prueba por da, para acortar los
Las referencias que hicieron los entrevis- tiempos del juicio (un mp de Chihuahua).
tados sobre los jueces es que nunca estn
Los jueces estn aplicando estrictamente lo que
presentes en las audiencias.
indica el nuevo sistema (un defensor pblico de
Chihuahua).
Con lo anteriormente descrito por los operadores y usuarios entrevistados, se observa

que no obstante los resultados de los cuestionarios arrojan resultados favorables para
los funcionarios del sistema acusatorio, an se identifican algunos aspectos en los
que se debe prestar atencin para que no se repitan los mismos errores del sistema
tradicional.
La polica uniformada sigue presentando las mismas deficiencias con el nuevo sistema,
principalmente en lo que se refiere a la preservacin del lugar de los hechos y
cadena de custodia, pues en ambos sistemas prevaleci el sealamiento de que no
est adecuadamente capacitada para estos efectos. La polica ministerial, aunque en
menor medida, tambin requiere mayor capacitacin, pero el principal sealamiento
en ambos sistemas fue la necesidad de dotarla de capacidades para la investigacin y
no asignarle tareas preventivas.
De forma similar, se manifest la necesidad de mejorar las investigaciones por parte
del Ministerio Pblico, sin embargo, se reiter la gran carga de trabajo con la que tienen
que lidiar. En cuanto al trabajo pericial, se observ que en trminos generales es bien
valorado, aunque algunos propusieron mayor especializacin y adiestramiento para su
participacin en las audiencias, adems de que tambin se refiri que tienen mucha
carga de trabajo y la falta de personal.
La percepcin de los jueces en general es buena, aunque tambin se observ que el
comn denominador en el sistema acusatorio fue la sugerencia de que accedan a que
las audiencias duren un poco ms de tiempo y sea factible el cumplimiento del
principio de concentracin.
Por ltimo, es importante destacar que los operadores hicieron hincapi en que tienen
una carga de trabajo muy alta, sus jornadas laborales son bastante largas; incluso,
229
SECRETARA TCNICA

agentes del Ministerio Pblico sealaron que llegan a cubrir turnos inhumanos de
hasta 48 horas, y consideran que sus salarios no son justos, adems de que la gran
mayora demanda capacitacin.
XIX.
1. Definicin
El artculo 20 de la Constitucin de la Repblica seala que las vctimas tienen derecho
a ser informadas de los beneficios que en su favor establece la misma, a recibir asesora
jurdica, a ser avisadas del desarrollo del procedimiento penal, a coadyuvar con el
Ministerio Pblico, a que se les reciban todos los datos o elementos de prueba con
los que cuente tanto en la investigacin como en el proceso, a que se desahoguen
las diligencias correspondientes, y a intervenir en el juicio e interponer recursos en los
trminos de ley.
Sin embargo, en la prctica gran parte de los delitos quedan sin ser denunciados por
los ofendidos, pues como lo revelan las encuestas de victimizacin aplicadas en el
pas durante los ltimos aos, las personas no denuncian porque consideran que es
una prdida de tiempo o un trmite infructuoso. La Encuesta Nacional de Inseguridad
(ensi-7) levantada en 2008, seala que 38% de las vctimas no denunciaron u
omitieron dar aviso a la autoridad, precisamente por considerar ello una prdida de
tiempo, y 12% lo consideraron un trmite largo y difcil.
La reforma al sistema de justicia penal resulta oportuna pues prev mecanismos e
instrumentos para modificar prcticas aejas y enquistadas dentro de las procuraduras
y reemplazarlas por un modelo de atencin gil, clido y eficaz que favorezca el
acercamiento de los ciudadanos a las instituciones, lo que generar mayor confianza
para el Ministerio Pblico y, eventualmente, el incremento de las denuncias.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito constatar si el procedimiento de toma de
denuncia por parte del Ministerio Pblico se realiza en menor tiempo en el sistema
230

acusatorio que en el mixto, lo cual permitir observar si la reforma penal ha dado lugar
a la instrumentacin de nuevas dinmicas a favor de las vctimas.
Por otra parte, se constatar si la reduccin del tiempo de atencin tendra implicaciones
econmicas, ya sea de ahorro o de cargas financieras adicionales.
3. Resultados
El nuevo sistema penal trae como beneficio una reduccin no slo en los tiempos del
proceso sino tambin en la atencin que se brinda a los denunciantes en las reas de
primer contacto de las procuraduras generales de justicia.
La informacin estadstica producto de las ms recientes encuestas nacionales de
victimizacin confirman una tendencia de mejora, pues en 2009 el porcentaje de
personas que presentaron una denuncia y fueron atendidas en menos de una hora fue
de 17.5% y para 2010 creci a 21.1 por ciento.
Porcentaje de delitos declarados y denunciados segn tiempo dedicado a denunciarlo
ante el Ministerio Pblico (resultados nacionales)
Fuente/tiempo
Menos
De 1 hora a 2
De 3 a 4 horas
Ms de 4 horas
de una hora
horas
Ensi-07 (2009)
17.5%
33.3%
22.0%
27.3%
Envipe (2010)
21.1%
37.6%
18.1%
23.1%
Fuente: Icesi, 2010; Inegi, 2011.
En los cuestionarios de auto informe aplicados a los operadores de las entidades

federativas fue factible formular interrogante similar, pudindose desagregar los
resultados de las entidades donde opera el nuevo sistema y en aquellos donde an
prevalece el sistema mixto.
De esa manera, se obtuvo un resultado significativo de mejora pues de 5% en el sistema
mixto se pas a 27% en el acusatorio, en que los operadores sealaron una reduccin
de menos de una hora en la atencin de ciudadanos que presentan una denuncia.
231
SECRETARA TCNICA

Cuando una vctima u ofendido se presenta a denunciar en una agencia del Ministerio Pblico,
34
sabe usted cunto 27
tiempo en promedio le toma
hacer su declaracin incluyendo
22
el tiempo para esperar su turno?18
Con reforma
34
1 hora o27
Ms de 1
menos
hora y menos
de 2
1 hora o
menos
Ms de 1
hora y menos
de 2
Ms de 2
horas22
y
menos de 3
Ms de 2
horas y
menos de 3
Ms de 3
horas
18
Ms de 3
horas
Sin reforma
34
27
5
34
1 hora o
menos 5
1 hora o
27
Ms de 1
Ms de 2
hora y
horas y
menos de 2 menos de 3
Ms de 1
Ms de 2
35
35
Ms de 3
horas
Ms de 3
Al considerarse el universo
utilizado
para
menosde denuncias
hora y
horas y
horas realizar los clculos del
menos
2 menos2012-2016,
de 3
escenario bsico de necesidades para
eldeperiodo
as como los porcentajes
de reduccin de tiempo, fue posible estimar el total de horas que podran ahorrarse los
denunciantes en un ao.39
Las cifras resultantes se multiplicaron por la proporcin de salario mnimo que
correspondera en horas, bajo el supuesto de que ese tiempo podra ser utilizado para
trabajar y generar una remuneracin o evitar el descuento de sueldos por ausentarse
del empleo precisamente para acudir a denunciar.
El salario base considerado fue el mnimo y se actualiz conforme a los porcentajes de
inflacin utilizados previamente.
En las visitas realizadas a agencias del Misterio Pblico, as como en los resultados de otros estudios
empricos, se identific que los denunciantes acuden mnimo con un acompaante por lo que la base
de clculo fue de dos personas.
39
232

Criterios de clculo
Ms de 1 hora y
Rango
1 hora o menos
menos de 2
5%
34%
Sistema mixto
Sistema acusatorio
27%
34%
Tiempo promedio en
1
1.5
horas
Ms de 2 horas
y menos de 3
26%
22%
2.5
Ms de 3 horas
35%
18%
4
El mismo ejercicio se realiz bajo el supuesto de que la reforma penal no se hubiese

implementado y siguieran prevaleciendo los tiempos regulares del sistema mixto.
Una vez hecho el clculo, se sac la diferencia entre ambos resultados dando la
estimacin final de beneficio.40
Gasto y beneficio por reduccin de tiempo al presentar
una denuncia en el Ministerio Pblico (pesos corrientes)
Concepto/ao
2013
2014
2015
2,515,180
4,389,387
4,328,955
4,266,211
4,242,572
Gasto en
el sistema mixto
99,552,448
180,150,305
184,025,507
188,011,291
193,696,434
Gastos en el sistema
acusatorio
75,042,998
130,961,909
129,158,871
127,286,843
126,581,545
Beneficio en pesos
24,509,450
49,188,396
54,866,635
60,724,448
67,114,890
Nmero de denuncias
2012
2016
4. Conclusiones
El tiempo de atencin a las vctimas por las fiscalas en el sistema acusatorio es menor
que en el sistema mixto.
Resalta el hecho de que en el nuevo sistema una proporcin menor de vctimas tiene
que esperar ms de tres horas en rendir su denuncia, mientras que en el tradicional
una proporcin de denunciantes mucho mayor tarda ms de tres horas en concluir su
estancia en la agencia del Ministerio Pblico.
Se decidi calcular slo los montos de reduccin para los denunciantes y no el tiempo ahorrado por
el Ministerio Pblico, partiendo del hecho de que, de alguna forma, la reduccin en los tiempos del
proceso penal estimada antes, ya estara descontando posibles ahorros que la celeridad de atencin
estara derivando en aquel.
40
233
SECRETARA TCNICA

No debe perderse de vista que la reduccin del tiempo de atencin es relevante desde
la perspectiva de la vctima, pues al aumentarse la duracin del contacto entre vctima
y autoridad se incrementa el riesgo de que aqulla sufra procesos de victimizacin
secundaria, sobre todo si se considera que en muchas ocasiones las agencias del Ministerio Pblico no cuentan con infraestructura ni protocolos adecuados para su atencin
y apoyo.
Finalmente, en relacin con la monetizacin de beneficios, se aprecia que existe un
balance positivo con la implementacin del sistema penal adversarial. Debe tomarse
en cuenta que los montos calculados podran aumentar en caso de que se considerara
un parmetro salarial superior, pues se tom como base el rango mnimo.
XX.
Indicador de Mecanismos Alternativos de Solucin de Controversias

(masc)
1. Definicin
El artculo 17 constitucional, que se refiere al derecho a la justicia, establece que:
Las leyes prevern mecanismos alternativos de solucin de controversias. En
la materia penal regularn su aplicacin, asegurarn la reparacin del dao y
establecern los casos en los que se requerir supervisin judicial.
Por su parte, el dictamen que dio origen a dicha porcin normativa de la Constitucin,
refiri que:
se estima necesario que se prevean mecanismos alternativos de solucin
de controversias, que por mandato constitucional expreso, procuren asegurar la reparacin del dao, sujetar a supervisin judicial en los trminos que la
legislacin secundaria lo juzgue conveniente. Tal medida generar economa
procesal, adems de alcanzar un objetivo fundamental, como es el de lograr
que la vctima de un delito est cobijada y que el inculpado se responsabilice
de sus acciones, reparando, en lo posible, el dao causado.
234

Los masc son medios distintos a los penales ordinarios, a travs de los cuales las partes
en conflicto y en presencia de un funcionario o autoridad, pueden llevar a cabo
procedimientos de mediacin, conciliacin, arbitraje o de justicia restaurativa.
A travs de la aplicacin de estos mecanismos y mediante la potencializacin de
factores como la responsabilidad personal, el respeto al prjimo y la creacin de
canales de comunicacin, se pretende reducir o despresurizar las altas cargas de
trabajo de los rganos jurisdiccionales, amn de garantizar que las vctimas obtengan
de forma ms rpida la reparacin del dao.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito identificar los niveles de consolidacin de
los sistemas de justicia alternativa en entidades que han adoptado el nuevo sistema de
justicia penal acusatorio.
Para esos efectos, el presente indicador se compondr de las siguientes dos variables:
a) percepcin de operadores sobre las funciones, condiciones y efectividad de las
instancias de justicia alternativa, y b) satisfaccin de vctimas ante la celebracin de
acuerdos reparatorios.
3. Resultados
a) Percepcin de operadores sobre las funciones, condiciones y efectividad
de las instancias de justicia alternativa
La presente parte se integra a partir de informacin provista por informantes expertos:
El primer grupo se constituye por operadores que laboran en centros
de justicia alternativa en entidades con sistema acusatorio;
El segundo grupo se encuentra integrado por ministerios pblicos,
jueces y abogados defensores de entidades que ya cuentan con el
nuevo sistema de justicia.
235
SECRETARA TCNICA

La informacin que se expone fue codificada a partir de las transcripciones de
las entrevistas a profundidad, buscando sistematizar la percepcin sobre diversas
variables que afectan la efectividad de los mecanismos alternativos de solucin de
conflictos. Al final de las matrices de codificacin se proporciona un anlisis de los
principales hallazgos.
Funcionarios de Centros de Justicia Alternativa
Tpico
Percepciones positivas
Percepciones negativas
Mediadores de sistema acusatorio: con los Directivo del sistema acusatorio:
masc se ha logrado descongestionar la car- La capacidad de respuesta del
ga del mp y este se puede enfocar en asuntos centro es adecuada, pero va a la
baja;
de mayor trascendencia;
S se cumple con los fines de despresuri- En 2007, fecha en que se implezar el sistema, conforme pasa el tiempo la ment la reforma, cerca de 12,000
asuntos fueron atendidos por el
gente va conociendo el sistema;
Los masc estn cumpliendo con su finali- centro en la zona central del
dad de despresurizar el sistema al da re- Estado, sin embargo, el nmero
cibe entre dos y tres expedientes nuevos, de asuntos va a la baja. En lo que
la carga de trabajo es variable pues existen va de 2011 se han atendido nicamente 5,800 asuntos (noviemdiversas unidades;
Descongestin Atencin temprana es el primer contacto bre);
con la vctima y se identifica si es un delito La justicia restaurativa y la conciliacin son inaplicables en la
conciliable;
Ahorrando tiempo y muchas veces dinero; prctica por falta de herramienEn cerca de 70% de las ocasiones hay tas; El Centro de Justicia Alternativa mantiene su estadstica en
xito;
70% de los casos no tienen carpeta de reserva.
investigacin y 30% s la tienen.
Un directivo de sistema acusatorio: Del
total de casos que llegan con detenido cerca
de 95% se resuelven.
236

Tpico
Capacitacin
Satisfaccin
de la vctima
Delitos
Un directivo de sistema acusatorio: manifest tener estudios de maestra y diplomados en masc impartidos por usaid;
Un mediador de sistema acusatorio: refiri
contar con estudios de licenciatura en psicologa, derecho, diplomados impartidos por
Proderecho y maestras; la mayora de las
agencias cuentan con personal especializado.
Mediadores de sistema acusatorio: Entre
el 30 y 40% de los casos, la reparacin es
monetaria, en las dems una disculpa basta, sobre todo en los delitos de amenazas;
De cada diez delitos conciliables tres
vctimas prefieren iniciar la carpeta (de
investigacin); lo que la mayora desea es
una reparacin de su dao;
Se busca restituir el lazo familiar, que
exista dilogo y respeto. Es muy favorable;
Resolucin, dilogo, buscando alternativas, satisfaciendo sus necesidades;
40% de las soluciones son econmicas, el
60% restante consisten en disculpa;
se habla de la problemtica y se facilitan
canales de comunicacin.
Directivo de sistema acusatorio: La
mayora de los delitos que llegan al centro
son los de daos, ocupando estos cerca de
una tercera parte del flujo total, seguido por
el cumplimiento de obligaciones alimentarias y robos.
Un mediador de sistema acusatorio:
amenazas, lesiones no graves, las que tardan en sanar menos de quince das, abuso de
confianza, fraude hasta cierta cuanta;
(Una disculpa es suficiente) por lo general
en las amenazas, donde lo que se busca es
el respeto; Principalmente amenazas y
lesiones no graves.
Un mediador de sistema acusatorio: manifest que si bien recibieron
capacitacin en un principio, no se
les ha actualizado.
237
SECRETARA TCNICA
Tpico
Descongestin
Capacitacin
238
Ministerios pblicos, jueces y abogados defensores

Un defensor pblico de sistema acusatorio: Existen
otras alternativas al juicio como son el proceso abreviado, la suspensin del proceso a prueba, acuerdos
reparatorios, esto hace que haya rapidez en la solucin de los asuntos pues se privilegian las salidas
alternas para precisamente darle celeridad y resolver
los conflictos que surgen entre los participantes de la
relacin delictual debido a esos sistemas, la carga de
trabajo se ha reducido;
Un mp del sistema acusatorio: El centro de justicia
alternativa (genera) un alto nmero de descongestin, pero tambin las unidades de investigacin,
an sin ser mediadores, llevan a cabo conciliaciones;
Un abogado privado de Morelos: con ello se
evita la congestin de carpetas de investigacin;
Un mp de Chihuahua: Justicia alternativa es para
lesiones, daos o robos menores quita mucha
carga;
Un mp de Morelos: 40% de los casos se resuelven a
travs de medios alternos;
Un juez oral de sistema acusatorio: Sobre los criterios de oportunidad y acuerdos reparatorios considera
que han sido efectivos como medida de despresurizacin respecto del antiguo sistema, en el
que aproximadamente 5,000 causas tenan que ir a
juicio al ao, mientras que actualmente solo llegan 40
o 50 casos al ao; particularmente el procedimiento
abreviado ha sido muy exitoso de 2,000 causas que
ingresan al ao, se logran resolver 1,800 en procedimiento abreviado, en acuerdos reparatorios y suspensin del proceso a prueba otro tanto;
Un mp de Morelos: procuro canalizar a justicia
alternativa a menos de que las personas no quieran
ir desde atencin temprana verifican si es un delito
conciliable, se manda primero a justicia alternativa.
Si las partes no quieren ir o no llegaron a algn acuerdo entonces ya se inicia la integracin de la carpeta.
Considero que esta medida es una poltica exitosa
porque agiliza el descongestionamiento de carpetas; ha dado buen resultado al igual que los procedimientos abreviados.
Un defensor pblico de sistema acusatorio:

No est funcionando, la justicia est sobrecargada, hay muchsimo detenido, est saturado el sistema, colapsado.
Un mp de sistema acusatorio: de cada diez
solo dos se pueden enviar al centro de justicia
alternativa.
Un mp de sistema acusatorio: Los facilitadores del centro de justicia (alternativa) no

siempre tienen la capacidad para llevar a
cabo los acuerdos, deberan de llevar ms
capacitacin.

Tpico
Satisfaccin de
la vctima
Facilidad de
acceder a servicios de masc
y utilidad de su
aplicacin
Un juez de garanta del sistema acusatorio: El hecho

de que existan salidas alternas le da satisfaccin a la
vctima de resolver el fondo del asunto.;
mp de sistema acusatorio: Muchas veces las vctimas
solo quieren una disculpa, no tanto un pago, simplemente que se acepte la falta;
Un abogado privado: En el 70% de los casos que he
atendido se ha reparado el dao de manera exitosa,
tanto para la vctima como para el imputado.
Un juez oral de sistema acusatorio: Solo se

cumple con la reparacin del dao en los casos en que se trata de montos muy bajos o
cuando se impone como garanta de un beneficio de libertad.
Un mp del sistema acusatorio: Uno prefiere como mp

conciliar antes de formular una imputacin, y nada
ms le solicitas al juez la celebracin de acuerdo reparatorio, lo que es ms fcil.;
Un defensor privado del sistema acusatorio: S he
recurrido a los medios alternativos de solucin de conflictos, como la conciliacin y el perdn del ofendido,
pues es la manera ms fcil de terminar con el proceso rpidamente;
Un abogado privado: los medios alternos a juicio
son una herramienta que si se explota de la manera
adecuada, son una herramienta que puede hacer
eficiente el sistema de justicia.
Un abogado privado: La solicitud de medios

alternos a juicio depende en buena medida
de la actitud de los abogadosy que no se
quieran agarrar de renta a los clientes; Un
abogado privado: El 80% de los mediadores
especializados en salidas alternas a juicio
no se est dedicando a ello porque no hay
difusin de estos mecanismos;
Un abogado privado del sistema acusatorio:
La mediacin casi no se utiliza, deja poco
dinero para el abogado.
Principales hallazgos
Tanto los operadores que laboran en centros de justicia alternativa como los servidores
pblicos y usuarios que laboran en otras instancias del sistema de justicia penal coinciden
en que los masc han contribuido a reducir la carga de trabajo de los ministerios
pblicos integradores, as como de los juzgados penales. Los mediadores sealan
que las tasas de xito en los procedimientos de solucin de controversias, alternos a
juicio, tienen entre 70 y 95% de xito.
No debe perderse de vista la afirmacin de un directivo de centro de justicia
alternativa quien afirma que la demanda de servicios de su dependencia ha registrado
una reduccin del nmero de procedimientos que se desahogan, cuestin que debe
analizarse con cautela, a fin de vislumbrar posibles cambios en la poltica criminal de la
entidad y evitar la saturacin de los juzgados penales.
239
SECRETARA TCNICA

La hiptesis de que el sistema de justicia alternativa puede no estar funcionando
adecuadamente en dicha entidad podra ser confirmada con la afirmacin de un defensor
pblico : No est funcionando; la justicia est sobrecargada, hay muchsimo detenido,
est saturado el sistema, colapsado, as como de un Ministerio Pblico quien seala
que de cada diez solo dos se pueden enviar al centro de justicia alternativa.
Sobre la capacitacin del personal de los centros de justicia alternativa, es posible
afirmar que cuentan con perfiles idneos, ya que poseen estudios de posgrado y
especializacin como son maestras y diplomados. Es interesante observar que
el personal es multidisciplinario y no se reducen a perfiles jurdicos, sino que tambin
se han considerado a psiclogos y otros profesionales. La capacitacin de usaidProderecho, a decir de los entrevistados, ha sido fundamental para su formacin, por
lo que la colaboracin con organismos de la sociedad civil y gobiernos extranjeros debe
seguir promovindose por los rganos implementadores.
Por otra parte, no debe perderse de vista el hecho de que los propios mediadores
afirman que no han recibido capacitacin continua, lo que puede afectar su rendimiento
profesional; destaca tambin la opinin de otros actores del sistema quienes sealan
que los facilitadores no siempre tienen la capacidad para llevar a cabo los acuerdos,
deberan de llevar ms capacitacin.
Tema relevante es la satisfaccin de las vctimas, pues los operadores de justicia alternativa
confirman que en gran parte de las ocasiones (hasta 60%), las vctimas ms que una
reparacin econmica del dao o una restitucin, requieren una disculpa del agresor,
sobre todo en casos de amenazas o lesiones.
Es importante sealar que los centros de justicia alternativa son fundamentales para
lograr paz social y restablecimiento de relaciones, pues a travs del dilogo y la bsqueda
de canales de comunicacin se logran resarcir los daos en estructuras familiares o
sociales provocados por la comisin de conductas delictivas.
Por otro lado, cuando la vctima requiere una compensacin econmica por el dao
sufrido, seala un juez penal, sta slo se cumple cuando se trata de montos muy
bajos, por lo que es un tema que queda como asignatura pendiente de resolver.
240

Finalmente, en relacin con la asequibilidad de los procedimientos de justicia alternativa,
de forma unnime se seal que es la va ms sencilla para concluir un proceso penal.
Quienes ms se oponen a la implementacin de estos mtodos son abogados privados
quienes no encuentran nicho para obtener ganancias con estas prcticas.
b) Satisfaccin de las vctimas ante la celebracin de acuerdos reparatorios
Con la finalidad de obtener un panorama general sobre la efectividad de los medios
alternativos de solucin de conflictos en la satisfaccin de las vctimas, se solicit
a operadores tanto del sistema de justicia mixto como del acusatorio requisaran un
cuestionario de autoinforme en el que se le pregunt: Cuando una denuncia da lugar
a un acuerdo reparatorio o conciliatorio: considera usted que las partes quedan
satisfechas y conformes con el resultado obtenido?
De la sistematizacin de las respuestas se obtuvieron los siguientes resultados:
Cuando una denuncia da lugar a un acuerdo reparatorio o conciliatorio, considera usted
que las partes quedan satisfechas y conformes con el resultado obtenido?
Respuestas de operadores de entidades
Con reforma
Insatisfechos
9%
Conformes
60%
Inconformes
3%
Sin reforma
Satisfechos
28%
Insatisfecho
s
9%
Inconformes
7%
Satisfechos
20%
Conformes
64%
Se observa que en ambos sistemas los resultados se asemejan mucho; cerca del 60%
de las vctimas quedan conformes, en 28% de los casos en el sistema acusatorio
quedan satisfechos, mientras en el sistema mixto una cantidad similar (20%) contesta
lo mismo. La inconformidad e insatisfaccin fue de 12% en el sistema acusatorio,
frente a 16% en el mixto.
Los resultados, en resumen, son favorables en ambos casos, aunque valdra la pena
revisar las razones por las cuales cerca de 15% de las vctimas no quedan satisfechas
en ambos sistemas.
241
SECRETARA TCNICA

Como posible explicacin de la similitud de resultados, no debe perderse de vista que
en gran parte de las entidades federativas, incluso las que no han implementado la
reforma, cuentan ya con organismos que instruyen medios alternativos de solucin de
conflictos, adems que de facto los ministerios pblicos investigadores realizan dichas
funciones.
4. Conclusiones
En las entidades que han implementado la reforma al sistema de justicia penal, los
centros de justicia alternativa se han vuelto relevantes para la reduccin de la carga de
trabajo de ministerios pblicos y jueces penales. Si bien el protocolo de investigacin
del presente estudio se propuso obtener informacin cuantitativa sobre la eficacia de
los masc en la reduccin de cargas de trabajo, la informacin proporcionada por las
entidades fue insuficiente o no cumpli con estndares de calidad que permitieran
realizar un ejercicio con validez estadstica.
Para efectos de evaluar la efectividad y el comportamiento de los procedimientos de
justicia alternativa en el pas, sera conveniente que la Setec concertara con el inegi la
necesidad de que en el Cuaderno de Estadsticas Judiciales y los Anuarios Estadsticos
se contemplara informacin sobre procedimientos de justicia alternativa, ya que en las
versiones ms recientes de dichos instrumentos estadsticos el campo ms similar al
de conciliaciones o mediaciones es el de perdn del ofendido. La sistematizacin de
dicha informacin permitira, adems, evaluar los niveles de confianza de la poblacin,
as como la posible disminucin de la cifra negra.
Por otro lado, es pertinente que las leyes regulen las formas en que los operadores deben aplicar los masc, en atencin a la naturaleza de los derechos tutelados, sealando
cules pueden ser renunciables y cules no; y en todos los casos, de forma ineludible,
ser necesario que se cubra previamente y en su totalidad los daos causados.
En atencin a las caractersticas antes anotadas, las formas de justicia alternativa de
ndole penal necesitarn la revisin de la autoridad en su cumplimiento, en beneficio
de las vctimas y los ofendidos, y por ello se considera prudente la creacin de la
supervisin judicial en casos particulares.
242

Finalmente, se propone integrar una lnea de investigacin y de discusin poltica
sobre aspectos relacionados a la integracin de fondos de atencin a vctimas en caso
de que los agresores no cuenten con capacidad econmica para reparar sus daos.
XXI.
Indicador de la percepcin del sistema de justicia penal acusatorio
1. Definicin
El dictamen de la Cmara de Diputados que dio origen a la reforma constitucional para
la adopcin del sistema de justicia penal acusatorio y oral en Mxico, establece que
una de las finalidades de la reforma es la de:
abrir una ventana para que el Estado combata con ms y mejores elementos
las conductas que lastiman seriamente a la sociedad con recursos que se
han probado eficaces en otras latitudes y que no vulneran los derechos
fundamentales de nadie.
La motivacin legislativa anterior cobra relevancia cuando se consideran los altos
niveles de inseguridad subjetiva prevalecientes en el pas. Muestra de ello es
el informe de reciente encuesta mundial sobre seguridad denominada Security Index
(Unisys Corporation); de acuerdo con dicho instrumento, la seguridad es el tema que
ms preocupa a los mexicanos, pues 77% de las personas se muestran muy preocupadas por la situacin de inseguridad prevaleciente.41 Destaca adems que Mxico se
ubica entre los cinco pases que muestran un mayor nivel de preocupacin sobre
la seguridad, entre los que se encuentran Brasil, Alemania, Estados Unidos y el Reino
Unido.
Significativa proporcin de la poblacin considera que los niveles de inseguridad se
deben a la falta de eficacia de las instituciones del sistema de justicia penal: policas,
ministerios pblicos y sus auxiliares, jueces y centros penitenciarios, y tiene la
expectativa de que con la implementacin del modelo acusatorio y oral mejorarn las
condiciones de inseguridad del pas.
41
Unisys Security Index (2011) disponible en http://www.unisyssecurityindex.com/
243
SECRETARA TCNICA

Con base en lo anterior, es fundamental conocer la opinin de los servidores pblicos
que conforman el sistema de justicia penal, pues al ser informantes expertos pueden
observar y explicar la medida en que el nuevo sistema procesal incidir en el control de
la criminalidad, a efecto de que los ciudadanos no tengan falsas expectativas y conozcan
con precisin los alcances de la implementacin del modelo de justicia adversarial.
Por otra parte, tambin es importante documentar las expectativas de los ciudadanos y de los
abogados privados que intervienen en los procesos penales, pues a partir de la recopilacin de
sus opiniones ser posible orientar una poltica integral de informacin y comunicacin social
sobre aquellos aspectos que se podrn resolver con el desarrollo de la reforma penal.
2. Objetivo
El presente indicador tiene como propsito valorar la percepcin que en trminos
generales se tiene sobre el sistema penal acusatorio en comparacin con el sistema
mixto, tanto de actores que ya lo conocen y lo operan como de quienes an manejan
el tradicional, con el propsito de analizar las expectativas que se tienen sobre la
implementacin de la reforma penal y si estas se han cumplido en aquellas entidades
donde ya est en operacin.
Tambin, se tomaron opiniones de abogados privados, imputados y vctimas del delito,
pues al participar en las dinmicas del sistema como usuarios, son capaces de percibir
fortalezas y debilidades institucionales.
Cabe sealar que el propsito del anlisis no consiste estrictamente en evaluar el sistema mixto, sino tener un punto de comparacin para revisar el adversarial y la percepcin que se tiene sobre el mismo en cuanto a sus alcances en el problema global de
inseguridad.
3. Resultados
Una de las interrogantes que se hicieron a operadores del sistema de justicia en diversos estados de la Repblica tiene que ver con su percepcin de si el sistema de justicia
penal sirve como inhibidor de la delincuencia (prevencin secundaria).
244

Se observ que los actores del sistema acusatorio confan ms en que el sistema de
justicia puede influir positivamente en los ndices de delincuencia, es decir, mientras
en el sistema mixto 35% de los operadores consider que el sistema penal poda
contribuir para reducir las conductas delictivas, en el acusatorio esta opinin aument
casi diez puntos porcentuales.
En sentido opuesto, la influencia negativa sobre los ndices de delincuencia se refiere a
que el sistema penal no est actuando como un inhibidor de las conductas delictivas.
La percepcin de que los delincuentes no son castigados por los ilcitos que cometen
deja la puerta abierta para que los criminales y quienes tienen intencin de delinquir
decidan hacerlo al suponer que el Estado no ejercer accin penal en su contra. As
opin 39% de los operadores del sistema mixto y 27% de los del acusatorio.
Cabe destacar que en el sistema mixto la percepcin de que el sistema de justicia
influye negativamente para controlar en los ndices de delincuencia es superior a la
positiva, y en el acusatorio la positiva es superior a la negativa.
El resto de los operadores consideran que el sistema de justicia penal no tiene ninguna
influencia en los ndices delictivos.
Cmo considera usted que el sistema de justicia penal influye en los ndices de delincuencia?
Sistema mixto
Positivamente
35%
No influye
26%
Sistema acusatorio
Positivamente
44%
No influye
29%
Negativamente
27%
Negativamente
39%
De igual forma, se cuestion si la reforma penal ayudar a reducir la impunidad, a lo

que se obtuvo una respuesta no tan favorable, pues en tanto un gran porcentaje de
los operadores del sistema mixto (74%) tienen la expectativa que dicha premisa se
puede cumplir al transitar al sistema penal acusatorio, esta confianza se reduce en los
No
26%
No
43%
S
74%
S
57%
245
SECRETARA TCNICA
Beneficios
del sistema penal
acusatorioPositivamente
y oral
Positivamente
No influye
35%
26%
No influye
29%
44%
propios operadores del nuevo sistema penal, ya que slo 57% opinaron que la impunidad
se puede combatir con la reforma.
Negativamente
27%
Estos resultados indican
que las expectativas que se tienen sobre la reforma
al sistema
Negativamente
39%
de justicia penal y sus impactos en el problema de la impunidad han sido mayores a los
resultados que verdaderamente se han obtenido en aquellos estados en los que ya se
opera el sistema adversarial.
Considera usted que la reforma penal reducir los ndices de impunidad?

Sistema mixto
No
26%
Sistema acusatorio
No
43%
S
57%
S
74%
El siguiente cuestionamiento parte de la consideracin de que el sistema de justicia

acusatorio y oral pueda o no satisfacer en mayor medida a las personas involucradas
en un juicio penal, es decir, tanto a la vctima como al imputado.
De forma similar al anterior, se observa que los operadores del sistema mixto tienen
una mayor expectativa que aquellos que ya trabajan con el nuevo. El optimismo de
obtener una mayor satisfaccin con el sistema oral baj 10% en aquellas entidades
que ya reformaron su sistema penal.
Cree usted que las personas involucradas en un juicio penal,
se sentiran ms satisfechos si su caso hubiera sido tratado con el sistema de justicia oral?
Sistema mixto
No
7%
No
17%
S
93%
246
Sistema acusatorio
S
83%

Es importante conocer algunas de las opiniones ms sobresalientes obtenidas en la
aplicacin de entrevistas a profundidad con los usuarios, para conocer y complementar
la percepcin que se tiene del sistema de justicia penal adversarial.
Entrevistado
Sistema mixto
Sistema acusatorio
Vctimas
Ha odo del nuevo sistema. Piensa que es mejor en

algunas ocasiones; considera que en los casos muy
complicados no sera mejor el nuevo sistema de juicios
orales.
La opinin inmediata es positiva porque las audiencias son rpidas, le informan sobre su situacin y las
instalaciones son adecuadas. Sin embargo, manifiesta
que el proceso lleva tres aos y an no se resuelve su
caso, por lo que debe calificar finalmente al sistema
como deficiente.
Menciona que de haber sido juzgado bajo el nuevo

sistema de justicia penal acusatorio y oral la sentencia
hubiera sido ms justa. Algunos de sus compaeros le
han comentado que este sistema est mejor.
Considera adecuadas y dignas las condiciones durante

el proceso, no nos trataron mal. En comparacin con
las experiencias de otros compaeros que fueron juzgados con el otro sistema a m me fue mejor que a ellos,
les tardaba mucho sus procesos.
Imputados
Defensores
privados
Menciona que con el nuevo sistema si realmente eres

inocente no te privan de tu libertad durante el proceso,
y hace referencia al sistema de Estados Unidos. Tambin dice que contribuir en el aspecto de las prisiones,
las cuales estn saturadas y estn llenas de personas
que no se sabe si son inocentes o culpables, lo cual
genera un gasto para el gobierno. Dice que los juicios
orales s van a servir de algo si realmente se llevan a
cabo como debe de ser.
Espera que realmente se consoliden pues hoy todava
se le hace un sueo, porque hace falta mucha
infraestructura, tiene que haber salas y disponibilidad
de los jueces que no lo hay. No obstante, de llegar
a consolidarse la gran ventaja ser el tiempo de
realizacin de los juicios a dos meses cuando mucho.
Cree que ha mejorado sustancialmente sobre todo en

materia de tiempo, informacin y en la aplicacin de
medidas alternas. En lo dems, como investigacin
considera que sigue presentando los mismos problemas.
Trae cosas bastantes interesantes, pero la situacin

es que est hecho a la mexicana. Es copia de muchos
pases, como en Estados Unidos pero sin dejarlo por
escrito.
Cuando recin se implement era correcto, viene una

reforma y empieza a haber problemas en algunos aspectos, por ejemplo la audiencia de control de detencin se
volvi una mera grabacin y predispone al juez en su
resolucin. El catlogo de delitos que ameritan prisin
preventiva abarca prcticamente todos, ya que habra
yo de alegar si el legislador ya le indic al juez qu es
lo que va a resolver; no hay la posibilidad de ver las circunstancias individuales de cada caso. La sociedad en
general no lo ha terminado de asimilar, la gente lo que
quiere siempre es crcel. Ya no le encuentro el sentido,
el principio de presuncin de inocencia ya se hizo un
made in Mexico medio raro.
El sistema nuevo va a aparejar a viejos y jvenes y nos

pondr en igualdad de condiciones.
Se puede observar que la mayora de los usuarios del sistema mixto tiene expectativas
muy amplias del sistema penal acusatorio y oral y para muchos su primera referencia es
el sistema estadounidense, aunque los abogados, que tienen un mayor conocimiento
247
SECRETARA TCNICA

del tema, se muestran un poco escpticos respecto a que la reforma vendr a mejorar
todo lo que hace falta para contar con un eficiente sistema de justicia penal.
No obstante, aquellos entrevistados del sistema nuevo muestran una opinin positiva
con el cambio en general, aunque se vislumbran algunas inconformidades respecto a
la operacin.
4. Conclusiones
La valoracin de los diversos criterios fijados permiti llegar a la conclusin de que las
expectativas que se tienen sobre el sistema de justicia acusatorio son ms altas que
los resultados que se han reflejado hasta el momento en aquellas entidades que ya han
reformado sus sistemas penales.
Aun cuando la reforma al sistema de justicia penal no se ha presentado como panacea
para terminar con los problemas de inseguridad de Mxico, no se puede soslayar que
existen grandes expectativas sociales en ese sentido, por lo que es fundamental que
los estados de la Repblica cuenten con todas las condiciones de profesionalizacin,
infraestructura y recursos necesarios para evitar que se reproduzcan los vicios o debilidades del sistema mixto en el acusatorio y oral.
Por ello, es necesario establecer un sistema de monitoreo constante como el que
se ha hecho con esta primera aproximacin que permita hacer ajustes en donde
se encuentren fallas o deficiencias, sin olvidar que es necesario el esfuerzo y la
coordinacin de todos los operadores e, incluso, de los usuarios del sistema.
No se debe permitir que decaiga la percepcin positiva y el nimo por el cambio al
modelo adversarial, pues si los operadores empiezan a observar que en la prctica no
se est trabajando diferente y correctamente no se toman las providencias o controles
para rectificar oportunamente, se correra el riesgo de que se retomen inercias y burocratismos que al final de cuentas afectaran a los ciudadanos, que demandan menores
ndices de impunidad, mayor solidaridad institucional para las vctimas y que el sistema
penal, finalmente, cumpla con su misin preventiva general y especfica de conductas
antisociales.
248
Anlisis costo-beneficio
4. Anlisis costo-beneficio
El presente trabajo implic desarrollar una serie de bases metodolgicas y analticas
que permitieron integrar informacin relativa a los costos de implementacin del nuevo
sistema de justicia penal, as como de los beneficios que se esperan lograr con su
consolidacin plena, e identificar si el balance entre ambos componentes es y ser
positivo o negativo.
Para ello, se recurri a la consulta y al uso de bases doctrinarias del anlisis costobeneficio (abc) y se revisaron los planteamientos de reconocidos economistas que
han estudiado este enfoque y destacado su utilidad para el diseo de polticas pblicas
ptimas y pertinentes.
Lo anterior puso de manifiesto que deben reconocerse y cuantificarse tanto los costos
fiscales de una reforma tan relevante como la del sistema de justicia penal, como los
elementos de rentabilidad social, de tal manera que los tomadores de decisiones dispongan de datos sustantivos para efectuar ajustes y rectificaciones procedentes.
Al margen de que en el Apndice Metodolgico se describen con mayor detalle las
fuentes y referencias sobre el particular, es importante sealar que la rentabilidad de las
polticas pblicas no slo ha de medirse en trminos de resultados financieros que son
de la mayor importancia, sino tambin en otras dimensiones diferentes como son
la confianza, la percepcin y la satisfaccin sociales y, en el caso especfico de este
trabajo, en el avance que se tenga para hacer de la justicia un beneficio tangible para la
poblacin como se expuso en el catlogo de indicadores propuesto.
No obstante esta ltima consideracin, en aquellos mbitos en que el mtodo y la
informacin disponible lo hicieron posible, algunos de esos indicadores se tradujeron
en una expresin monetaria que, con racionalidad y rigor, permitiera contrastar la
relacin entre los beneficios obtenidos con los montos e insumos invertidos.
Con ese antecedente y aprovechando como perspectiva complementaria el documento de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp): Metodologa global de las etapas
que componen el ciclo de inversiones, que define como anlisis costo-beneficio el
249
SECRETARA TCNICA
ejercicio en el que se estima el valor presente neto del proyecto, se aplicarn los resultados
obtenidos para formular el clculo a partir de la siguiente expresin:
Valor Presente Neto (vpn)
Donde:
Bt = Beneficios totales en el periodo t
Ct = Costos totales en el periodo t
Bt-Ct = Flujo neto en el periodo t
r = Tasa de descuento
n = Duracin en aos del proyecto
t = Ao cero de inicio del proyecto
El vpn de un proyecto o valor actualizado se define como el valor medido en dinero de
este momento o, en otras palabras, el valor equivalente en pesos actuales de todos los
ingresos y egresos, presentes y futuros, que constituyen el proyecto.
Este importante indicador del flujo actualizado de un proyecto cuando es positivo
marca su factibilidad, pues los beneficios son superiores a los costos, incluyendo el
costo del dinero en trminos de la tasa de inters en el mercado.
En estos ejercicios, la tasa de descuento (social) que la shcp determina aplicar es del
12 por ciento.
Relacin Costo-Beneficio (rcb)
Para una mayor precisin sobre los resultados del anlisis, tambin se presenta la frmula
para obtener la rcb:
250
Donde:
Bt = Beneficios totales en el periodo t
Ct = Costos totales en el periodo t
r = Tasa de descuento
n = Duracin en aos del proyecto
t = Ao cero de inicio del proyecto
La frmula expresa la relacin entre el valor presente actualizado de los ingresos del
proyecto (numerador) y el valor presente actualizado de sus egresos (denominador).
Si el valor de la razn es superior a la unidad, significa que el valor presente actualizado
de todo el proyecto es positivo y que en consecuencia ste resulta factible pues
maximiza los beneficios.
Resultados
Los montos agregados sobre el costo de la implementacin, considerando los principales
componentes y tres escenarios escalables de costo, se resumen en el siguiente cuadro
y ascienden en el periodo a 5.7 mmdp para el bsico, 64.9 mmdp para el intermedio
y 194.9 mmdp para el ptimo.
Estimacin total de costos por escenario 2012-2016 (pesos corrientes)
Concepto/
ao
2012
Personal
2,376,314,077
Infraestructura
900,770,700
Capacitacin
Total
Personal
2013
609,700,827
900,770,700
2014
-77,206,406
900,770,700
2015
-807,169,997
900,770,700
2016
-1,449,189,514
900,770,700
67,087,549
115,462,963
117,091,283
118,400,300
120,751,694
3,344,172,326
1,625,934,490
940,655,577
212,001,003
-427,667,120
11,611,437,654
11,280,524,897
8,947,682,628
12,619,610,707
12,126,487,117
251
SECRETARA TCNICA
Infraestructura
1,556,174,500
Capacitacin
1,556,174,500
77,318,812
132,037,808
10,581,175,940
14,307,823,015
Personal
23,794,490,618
Infraestructura
2,498,087,300
Total
Capacitacin
Total
1,556,174,500
1,556,174,500
136,729,041
138,525,866
13,818,475,426
13,304,341,195
12,975,225,263
38,884,871,221
39,152,375,005
39,443,190,671
40,262,372,621
2,498,087,300
2,498,087,300
2,498,087,300
2,498,087,300
102,769,993
180,965,571
26,395,347,911
41,563,924,092
135,813,809
1,556,174,500
182,849,271
41,833,311,576
188,471,118
192,783,662
42,129,749,089
42,953,243,583
En cuanto a los beneficios monetarizados, y considerando tres factores principalmente:

reduccin del tiempo del proceso penal, reduccin en el nmero de internos y reduccin
del tiempo de atencin en el Ministerio Pblico, se estim un total de 121.2 mmdp
para todo el periodo 2012-2016.
Estimacin total de beneficios 2012-2016 (pesos corrientes)
Concepto/ao
2012
2013
2014
2015
2016
Beneficio por la reduccin

del proceso penal
18,512,303,350
19,778,530,984
21,086,611,319
22,395,274,831
23,708,395,472
Beneficio por la reduccin

de internos
1,950,774,150
2,521,173,623
3,113,565,628
3,701,527,531
4,210,284,961
Beneficio por reduccin

del tiempo de atencin en el mp
24,509,450
49,188,396
54,866,635
60,724,448
67,114,890
Total
20,499,135,918
22,363,488,853
24,272,805,545
26,209,158,216
28,168,795,441
A partir de estas cifras agregadas y aplicada la tasa de descuento del 12% y las frmulas
antes referidas, se obtuvo que en el escenario bsico los beneficios netos ascienden a
115.6 mmdp y los beneficios netos descontados a 81.0 mmdp, encontrndose una
relacin costo-beneficio positiva en una proporcin de quince, lo que significa que,
bajo este escenario de costos, la implementacin de la reforma penal resultar
conveniente desde el mbito propiamente fiscal.
252
Escenario bsico
Ao
Beneficios
Costos
Beneficios
netos
Factor de
descuento
Beneficios netos
descontados
Relacin
costobeneficio
2012
20,487,586,950
3,344,172,326
17,143,414,624
0.89
15,306,620,200
5.5
2013
22,348,893,003
1,625,934,490
20,722,958,513
0.80
16,520,215,651
11.0
2014
24,255,043,582
940,655,577
23,314,388,005
0.71
16,594,720,871
18.4
2015
26,157,526,810
212,001,003
25,945,525,807
0.64
16,488,850,704
78.4
2016
27,985,795,323
-427,667,120
28,413,462,443
0.57
16,122,561,654
-37.1
Total
121,234,845,666
5,695,096,276
115,539,749,390
81,032,969,080
15.2
Ao
Beneficios
Costos
Beneficios
netos
Factor de
descuento
Beneficios netos
descontados
Relacin
costobeneficio
2012
20,487,586,950
10,581,175,940
9,906,411,010
0.89
8,845,009,830
1.7
2013
22,348,893,003
14,307,823,015
8,041,069,988
0.80
6,410,291,763
1.2
2014
24,255,043,582
13,818,475,426
10,436,568,156
0.71
7,428,543,068
1.2
2015
26,157,526,810
13,304,341,195
12,853,185,615
0.64
8,168,431,823
1.2
2016
27,985,795,323
12,975,225,263
15,010,570,060
0.57
8,517,400,572
1.2
64,987,040,839
56,247,804,827
39,369,677,056
1.3
Total
Para el caso del escenario intermedio de costos se encontr que los beneficios netos
ascienden a 56.3 mmdp y los beneficios netos descontados a 39.4 mmdp, obtenindose
una relacin de costo-beneficio positiva en una proporcin de 1.3, lo que permite
interpretar que la implementacin sigue resultando conveniente.
Escenario ptimo
Ao
Beneficios
Costos
Beneficios
netos
Factor de
descuento
Beneficios netos
descontados
Relacin
costo- beneficio
2012
20,487,586,950
26,395,347,911
-5,907,760,961
0.89
-5,274,786,573
0.7
2013
22,348,893,003
41,563,924,092
-19,215,031,089
0.80
-15,318,105,141
0.4
253
SECRETARA TCNICA
Recomendaciones
2014
24,255,043,582
41,833,311,576
2015
26,157,526,810
2016
27,985,795,323
0.71
-12,511,863,949
0.4
42,129,749,089
0.64
-10,150,636,011
0.4
42,953,243,583
0.57
-8,492,932,104
0.4
-51,748,323,779
0.5
Total
-17,578,267,994
En el escenario ptimo de costo los beneficios resultan negativos en -73.6 mmdp, los
beneficios netos descontados ascienden a -51.8 mmdp y la relacin de costo beneficio
es inferior a la unidad, por lo que la implementacin no sera conveniente bajo una
ptica estrictamente financiera, ya que los costos seran superiores a los beneficios.
Finalmente, y sin demrito de la informacin financiera exhibida que no puede
soslayarse, es conveniente tener presente que los valores fundamentales expresados
en los derechos humanos a la vida, la libertad, la seguridad y la justicia son la causa y
razn de ser de todo Estado y su vigencia fuente de legitimidad de las instituciones
que conforman el orden estatal, por lo que es ineludible cumplir hasta sus ltimas
consecuencias con la reforma del sistema de justicia penal.
5.
Recomendaciones
El Estado mexicano se encuentra inmerso en un histrico proceso de cambio estructural

en su sistema de justicia penal, que transita del modelo inquisitorio o mixto
al acusatorio y oral, lo que ha significado el despliegue de un complejo entramado
de acciones de orden jurdico, institucional, programtico y presupuestal, que se ven
influidas por consideraciones de naturaleza poltica, econmica, social y cultural, que
habrn de determinar su viabilidad y pertinencia en los aos por venir.
El reto es de grandes proporciones ya que se concluye con una tradicin penal de
varias dcadas y un sistema agotado en un entorno nacional de elevados ndices de
criminalidad e impunidad, al tiempo que esta renovacin ha generado altas
expectativas para construir un pas ms justo y seguro y en donde el imperio de la ley
sea realidad permanente.
La responsabilidad y seriedad con la que se est conduciendo la trasformacin, ha llevado
a elaborar una serie de instrumentos normativos y administrativos que analizan cir-
254
Recomendaciones
cunstancias y documentan cauces que en las entidades federativas y a nivel federal
han de orientar las etapas subsecuentes de implementacin de la reforma para llegar
a la meta de 2016, marcada por el constituyente permanente para la incorporacin
plena del sistema adversarial.
El descrito es el contexto en el cual se ha desarrollado esta investigacin que,
promovida por el Consejo de Coordinacin para la Implementacin del Sistema de
Justicia Penal y su Secretara Tcnica, se propuso el objetivo de lograr una
aproximacin del costo-beneficio de la reforma, as como identificar vertientes generales
que, con perspectiva de poltica pblica, pudieran derivar en lneas conclusivas que
contribuyan a consolidar la implementacin de la reforma constitucional.
Por lo anterior y con fundamento en la metodologa aplicada, los estudios cuantitativos y
cualitativos y las consideraciones que sustancian el presente trabajo, ha sido posible identificar un catlogo de recomendaciones sucintas acerca de aspectos que
ameritaran una atencin inmediata de la Setec, ya sea para ejecutar directamente las
medidas correspondientes, o bien para inducir o convenir el desarrollo de las mismas
con los operadores de los rganos de implementacin de la federacin y los estados
de la Repblica.
1. Esta primera aproximacin a los costos y beneficios del nuevo sistema penal
acusatorio debe servir de referencia para seguir realizando estudios,
investigaciones y anlisis semejantes, que permitan monitorear la evolucin
del cumplimiento de las etapas de la reforma y si los recursos invertidos
corresponden a los beneficios que se vayan obteniendo conforme a las
previsiones realizadas.
2. De forma concurrente a los esfuerzos nacionales, es necesario que estos estudios se lleven a cabo en cada entidad federativa, con el fin de que
en la medida que incorporen el sistema adversarial, en esa misma se hagan
balances regulares para identificar los xitos alcanzados y corregir las fallas
respectivas.
255
SECRETARA TCNICA
Recomendaciones
3. A nivel local se deben promover espacios de discusin y anlisis con los
rganos implementadores, los operadores del sistema, la academia y el foro
jurdico para identificar desde pticas diferentes peligros o riesgos que podran
frustrar la consecucin de los objetivos de la reforma.
4. Debe prestarse mayor atencin y recuperarse la experiencia de la reforma de
1994, asociada a la creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en la
que se ha aprendido que una condicin fundamental para que las instituciones funcionen adecuadamente es que dispongan del personal suficiente, que
reciba capacitacin y actualizacin profesional oportunas, est bien pagado y
realice su trabajo en un marco de actuacin slido. No bastar con disponer
de equipamiento, tecnologa e infraestructura adecuados si las instituciones
continan actuando con base en legislaciones, reglamentos y normatividad
obsoletos, no se propician mejores prcticas, no se distribuyen racionalmente
las cargas de trabajo, no son transparentes y se propicia la corrupcin.
5. A lo largo de este trabajo se advirti que las agencias o unidades de investigacin
y persecucin del delito son las que menos han visto crecer su presupuesto y
estructura orgnica y que con la reforma tendrn un papel muy importante
a desarrollar, por lo que se sugiere destinar mayores recursos a estas reas a fin
de incrementar su capacidad de atencin, as como la infraestructura tcnica
pertinente para realizar sus funciones con mayor certidumbre.
6. En materia estrictamente presupuestal, se document que los presupuestos
de las principales instituciones involucradas con el sistema de justicia penal,
local y federal, entre 2007 y 2011 han observado fuertes incrementos del
orden de 73,338.2 mdp que hacen ponderar un porcentaje ascendente promedio del orden de 12.6% anual y una previsin de niveles similares para
los siguientes aos. De no ocurrir eventos econmicos graves, las tendencias
hacen pronosticar inversiones adicionales nominales del orden de 26 mil mdp
para 2012 y luego, entre 2013 y 2016, montos entre 18 y 19 mil millones de
pesos. Si en los escenarios de costo de implementacin elaborados al efecto,
los montos requeridos para personal, infraestructura y capacitacin local y federal
suman, en su nivel bsico, 3.3 mmdp en 2012 y 10.6 en el intermedio,
256
Recomendaciones
podra materializarse la canalizacin de las partidas presupuestales ascendentes
para estos efectos sin alterar la estructura financiera nacional autorizada por
los legisladores. En situacin similar se encontraran los requerimientos
para 2016, ya que en el escenario intermedio la necesidad de recursos adicionales sumaran 13.0 mmdp, mismos que se encuentran en el rango de
crecimiento previsto.
7. Si bien se identific que hay recursos etiquetados para la implementacin
de la reforma penal en las entidades, se revelaron dos constantes no
del todo pertinentes: La primera, que los montos han sido porcentualmente
bajos respecto al calado de la reforma; la segunda, que este etiquetamiento
ha funcionado bsicamente bajo un criterio de suma cero, es decir, que en
las asignaciones para una dependencia o poder se ha tenido que economizar
en otros aspectos para privilegiar y promover las acciones de cambio. Estos
hallazgos sugieren que en los prximos aos se ponga especial cuidado en
que realmente se asignen recursos adicionales y no se opte slo por cambiar
las etiquetas de los techos asignados a las instituciones.
8. Adicionalmente, los recursos etiquetados del subsidio federal deben incrementarse
notablemente, pues a la fecha representan porcentajes mnimos respecto a
los que estn invirtiendo las entidades que han iniciado la implementacin de
la reforma. Incluso, si se comparan con los apoyos y subsidios federales que
se otorgan para todo el sector en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y que llegan a representar 16.3% respecto de las asignaciones
locales, las correspondientes al subsidio relativo a la implementacin slo
corresponden al 0.9 por ciento.
9. En la delimitacin de variables y condiciones para integrar los escenarios de
costo, los montos resultantes se encuentran en rangos muy accesibles en el
escenario bsico pues slo requeriran inversiones adicionales, en el ao
de mayores necesidades, de 3.3 mmdp, mientras que en el escenario intermedio llegaran a representar hasta 14.3 mmdp. De esta manera, en el anlisis
costo-beneficio qued de manifiesto que resulta socialmente rentable hacer
inversiones para impulsar la consolidacin del sistema penal acusatorio, pues
257
SECRETARA TCNICA
Recomendaciones
los resultados en los escenarios bsico e intermedio mostraron proporciones positivas en la relacin aritmtica correspondiente.
10. Este trabajo contiene una primera generacin de indicadores que en los aos
siguientes podrn ser medibles y evaluables con ejercicios muestrales no slo
como los aplicados en la presente investigacin informes de auto-llenado y
entrevistas a profundidad, sino tambin mediante encuestas rigurosas, por
lo que es recomendable que la setec establezca una mesa de trabajo con el
inegi a fin de incorporar en la prxima envipe preguntas de especial inters para
valorar el avance y la maduracin del nuevo sistema de justicia penal adversarial.
11. Para medir la confianza de la ciudadana hacia el sistema de justicia penal, ser
necesario perfilar cuestionamientos especficos en los ejercicios demoscpicos
sugeridos, que permitan analizar y cruzar variables de evolucin de la cifra
negra y del aprecio social hacia las instituciones, sus procedimientos y el
trabajo de los servidores pblicos.
12. La elaboracin de las iniciativas de cdigos de procedimientos penales es
oportunidad para hacer referencia explcita de la gratuidad del proceso
penal, sealndose con precisin los derechos que se podran cobrar
relativos slo a los recursos materiales utilizados para la reproduccin de papeles o expedientes. Al mismo tiempo, en las acciones de infraestructura fsica
y tecnolgica, ha de considerarse el diseo de un sistema de informacin que
permita acceder a las actuaciones judiciales; incluso, la Setec podra liderar la
construccin de una plataforma uniforme para todo el pas, a fin de asegurar la
homologacin de los mecanismos tcnicos y ahorrar recursos al consolidarse
el proyecto en uno slo y no en 33 (estados, Distrito Federal y federacin).
13. Una vez demostrado empricamente que la duracin de los procesos penales
adversariales es menor que la de los mixtos, los rganos implementadores de
la reforma en los estados y la federacin deben tomar en cuenta que en los
prximos aos esta situacin impactar en la operacin del Ministerio Pblico,
las defensoras pblicas y los juzgadores, por lo que, llegndose al punto de
258
Recomendaciones
equilibrio entre los recursos humanos y materiales necesarios y las cargas de
trabajo, se propiciarn ahorros de tiempo que, a su vez, han de significar
reorientaciones de recursos humanos, financieros y materiales. por lo que
As, sera pertinente profundizar en este tipo de estudios o clculos que
incluso tendran que ser actuariales, que sin duda revelaron este tipo de ventajas que tambin supone el nuevo modelo penal adoptado por Mxico, que
si bien de inicio requiere de fuertes inversiones luego la tasa de retorno material permitir solventar esas erogaciones.
14. La reforma integral del sistema de justicia penal de 2008 previsiblemente
habra de impactar en una disminucin del nmero de internos en los centros
de reinsercin social del pas, por lo que es necesario que los rganos
implementadores del proceso penal acusatorio y oral vinculen o compartan
sus estudios de prospeccin con las actividades de planeacin que efectan
las dependencias responsables de los sub sistemas penitenciarios federal y
locales, a fin de que conozcan a plenitud esos escenarios que, incluso, podran
llevar a modificar proyecciones, por ejemplo, de construir nuevas penitenciarias o CERESOS.
15. La alineacin de los cdigos procesales penales de la federacin y de los estados
incorporando el proceso penal acusatorio y oral establecido por la Constitucin
de la Repblica, por s misma no garantizar el cumplimento de una justicia
pronta y expedita si a la par no se camina en la profesionalizacin de los operadores y en una distribucin racional de las cargas de trabajo entre los mismos,
pues de entrar en vigor el nuevo modelo sin que se dispongan plenamente
de esquemas de organizacin y de los recursos pertinentes, podran seguirse
presentando rezagos que amn de afectar la imparticin de justicia, generaran
percepciones sociales negativas que despus sera complicado revertir, por lo
cual es necesario profundizar en los ejercicios de planeacin integral que la
Setec lleva a cabo con los gobiernos de la Repblica y de los estados.
16. Los rganos implementadores de la reforma penal deben coordinarse con las
instituciones u oficinas responsables de apoyar a las vctimas, con el propsito
de realizar muestreos o supervisiones de la atencin que stas reciben desde
259
SECRETARA TCNICA
Recomendaciones
que presentan sus denuncias y durante las etapas siguientes del procedimiento penal, pues como foco rojo destaca que las personas ofendidas no han
encontrado un cambio por lo que hace a la prontitud y expeditez entre el
modelo anterior y acusatorio. Incluso, con folletera ad-hoc se podra apoyar
directamente a las vctimas en cuanto hacen contacto con la polica o la autoridad ministerial, orientndolas sobre las etapas del procedimiento, en dnde
presentar quejas y la asistencia psicolgica, mdica y legal que el Estado puede
ofrecerles. El nuevo sistema penal ha de erradicar todo vestigio o forma de
victimizacin secundaria, pues de no hacerse as se corre serio riesgo de que
sus ventajas y beneficios se vean obturados, habida cuenta que no se puede
soslayar la existencia de opiniones, incluso de algunos operadores que no por
desinformadas dejan de estar presentes, en el sentido de que los procesos
orales privilegian a los delincuentes.
17. La experiencia del Instituto Federal de Defensora Pblica, adscrito al poder judicial, que ha consolidado una institucin modelo de apoyo a la poblacin, sustentada en un servicio de carrera, esquemas de profesionalizacin y distribucin
del trabajo eficaces, bien puede servir de ejemplo para orientar los esfuerzos
relativos de las entidades federativas, que muestran un gran rezago en el fortalecimiento del servicio de asistencia jurdica gratuita para los individuos que
carecen de recursos para su defensa en los procedimientos penales, derecho que
est consagrado como fundamental en el orden constitucional de Mxico.
18. La construccin de un nuevo modelo de justicia penal conlleva a fortalecer el
Estado de derecho y a la primaca de la ley sobre cualquier otra consideracin
de tipo poltica o social por legtima que pudiera parecer. En este sentido, es
necesario que la federacin y las entidades federativas que se encuentran en
la implementacin del nuevo sistema incorporen en los cdigos procesales el
derecho humano a la presuncin de inocencia y, especialmente, la prohibicin
a las autoridades de presentar a detenidos, testigos o vctimas ante medios
de comunicacin, y regulando especficamente en qu casos sera pertinente
difundir datos o registros de imputados o sentenciados culpables para efectos
de que posibles ofendidos pudieran presentarse a denunciar o identificar a sus
agresores y presentarse a denunciar.
260
Recomendaciones
19. Reto fundamental del sistema penal es hacer realidad la vigencia de los
derechos del inculpado, sobre todo aquellos que tienen relacin con las
detenciones de que son objeto, pues siguen persistiendo actuaciones de los
operadores que los lesionan, en particular las policiales que van desde
agresiones fsicas hasta demora para presentarlos ante autoridades competentes, ya que previamente los concentran en sus comandancias. En gran
medida se trata de un tema de capacitacin y de procedimiento que ha de
cuidarse en los programas de profesionalizacin que se instrumentan en las
instituciones policiales.
20. A partir de que a mediados de la dcada pasada comenzaron las discusiones
pblicas entre polticos, expertos, instituciones acadmicas, medios de comunicacin y organizaciones ciudadanas, plantendose la necesidad de transitar
del sistema inquisitorio o mixto al adversarial o acusatorio, y con mayor razn
desde la reforma constitucional de 2008, se generaron expectativas sociales
que por mucho rebasan las competencias y funciones de las instituciones
operadoras del sistema de justicia penal, tales como el hecho de que los
juicios orales resolveran el problema de inseguridad y de violencia de Mxico,
percepcin en gran parte generada por la falta de esquemas de comunicacin sobre la naturaleza y beneficios reales del modelo, lo que obliga a
elaborar estrategias de informacin bsica para difundir entre la poblacin
e, incluso, los polticos del pas, los alcances y fines del sistema adversarial
que van de la mano con los del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, pues
en caso contrario se correra el riesgo de que al llegar el 2016, estas reformas
carezcan del suficiente consenso tanto al interior de las instituciones como en la
propia poblacin en general.
21. Al tiempo que se promueven las reformas respectivas a los cdigos procesales,
es conveniente se haga lo mismo respecto a la legislacin de justicia
restaurativa, a fin de regular las formas en que los operadores deben aplicar
las medidas alternativas de solucin de conflictos en atencin a la naturaleza
de los derechos tutelados, sealando cules pueden ser renunciables y la
obligacin de cubrir los daos causados por parte de los agresores, entre otros
261
SECRETARA TCNICA
Recomendaciones
aspectos que no se han previsto del todo en las entidades que ya han
adoptado el sistema adversarial. Por otra parte y con el objetivo de fortalecer
los registros estadsticos de seguridad y justicia, es conveniente que la Setec
promueva que el Cuaderno de Estadsticas Judiciales y los Anuarios
Estadsticos del inegi contemplen informacin sobre procedimientos de
justicia alternativa, que permita hacer seguimientos y evaluaciones pertinentes.
262
Apndice metodolgico
2012
263
SECRETARA TCNICA
264
Referencias del costo-beneficio

6. Apndice metodolgico
En este anexo se desglosarn con detalle los procedimientos, enfoques y tratados que
se utilizaron como auxiliares para delimitar el campo de estudio.
1. Referencias del costo-beneficio
Con el propsito de identificar con nitidez las caractersticas y naturaleza de las bases
doctrinarias del anlisis costo-beneficio, tambin conocido bajo la abreviatura abc, se
revisaron los planteamientos de economistas como Joseph E. Stiglitz,1 premio Nobel
de Economa, quien ha estudiado y caracterizado este enfoque y destacado su utilidad.
Tambin estn presentes Ian M. D. Little y James A. Mirrlees, creadores de la
metodologa pionera y clsica para la evaluacin econmica y social de proyectos.2
De igual forma, Lyn Squire y Herman Van Der Tak, quienes elaboraron un manual
para la evaluacin de proyectos, que es referente obligado para el anlisis econmico
y fue publicado y difundido ampliamente por el Banco Mundial 3 Adems,
Partha Dasgupta, Amartya Sen y Stephen Marglin, a quienes correspondi desarrollar
y exponer la metodologa de la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Industrial (onudi)4 para el estudio de temas relativos.
Los principios tericos de este importante enfoque econmico derivan de los
teoremas fundamentales de la economa del bienestar (welfare economics) que,
como preocupacin esencial, tratan de identificar y disear polticas pblicas ptimas
y pertinentes para lograr la prosperidad de la sociedad.
Stiglitz, Joseph E., Economics of the Public Sector, New York, W.W. Norton & Company, 2000.
2Little, Ian M. D. y James A. Mirrlees, Project Apraissal and Planning for Developing Countries Londres,
,
Heineman Educational Books.
1
Squire, Lyn y Herman Van Der Tak, Economic Analysis of Projects, Baltimore, Publicado por el Banco
Mundial, Johns Hopkins University Press, 1975.
4
Dasgupta, Partha, Amartya Sen y Stephen Marglin, Guidelines for Project Evaluation, Nueva York,
Naciones Unidas, 1972.
265
SECRETARA TCNICA

Los antecedentes de las propuestas referidas por los trabajos antes citados parten de
la microeconoma y del entorno privado, identificando los diferentes factores productivos
que integran una mercanca (trabajo, capital y tecnologa en cualquiera de sus
manifestaciones), as como la rentabilidad para realizar una inversin. Es decir, esos
anlisis permiten disponer de elementos tcnicos para la toma de decisiones.
As, el enfoque del costo-beneficio se ampli al mbito pblico incorporndole una
perspectiva social, toda vez que las valoraciones del gobierno no miden nicamente
los factores de mercado sino que fusionan otras variables como el bienestar colectivo
o la seguridad y el orden social, situacin que impacta o prohbe la construccin de
meros clculos lineales.
Esta visin es ms compleja y obliga a atender variables que en primera instancia
no son cuantificables en trminos de numerario, pues se refieren a aspectos como el
riesgo, la temporalidad o la confianza, que modifican la racionalidad econmica del
mercado para considerar una lgica de gobierno que aplica valores diferenciados.
Asimismo, se proponen otras formas para cuantificar beneficios que no son monetizables,
lo que implica primero dimensionar y ponderar el tipo de beneficios que se van generando
para luego buscar otorgarles una racionalidad pecuniaria o numrica.
Lo anterior resulta de mucha utilidad para los efectos de este estudio, pues revela la importancia de calcular, bajo diferentes enfoques, los costos de implementacin de la reforma, para
luego identificar de forma unitaria o en conjunto los beneficios que habrn de generarse.
De esta manera, el abc es instrumento auxiliar significativo para apoyar la toma de
decisiones, en la cual el factor tiempo es fundamental pues en teora ha de orientar
rutas ms cortas o menos onerosas para obtener los resultados esperados.
En Mxico, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico utiliza el abc para justificar los
programas y proyectos de inversin y lo define como una evaluacin del proyecto a
un nivel de prefactibilidad.1
1
Lineamientos para la elaboracin y presentacin de los anlisis costo y beneficio de los programas y
proyectos de inversin, shcp, Diario Oficial de la Federacin, 2008.
266

Sin embargo, para lograr la mayor aproximacin posible al objetivo de esta investigacin
fue necesario revisar otras metodologas y antecedentes, sobre todo porque la grave
problemtica de seguridad y justicia existente en el pas ha generado una inercia
conceptual consistente en que, para dotar a las instituciones competentes de
herramientas suficientes para realizar de mejor forma su trabajo, es necesario destinar
recursos financieros crecientes sin otra consideracin ms all de comparar y medir
asignaciones presupuestales o evaluar avances fsicos y financieros de las metas trazadas.
En esta virtud, a partir de la caracterizacin de los diversos operadores del sistema
y de los factores que intervienen para materializar la reforma, se hicieron revisiones
complejas para identificar y cuantificar los recursos necesarios para realizar sus objetivos y
fines que, como causa ltima, deben traducirse en bienestar social.
De esta manera, las unidades materiales, fsicas y monetarias que se contabilizaron a
partir de indicadores de beneficio generados ex profeso, permitieron comparar si stos
se corresponden con los montos e insumos invertidos.
Mediante la observacin de esa relacin se hizo posible analizar y sugerir alternativas
de reduccin de costos, siempre y cuando ello no condicionara el proceso de implementacin.
En este sentido, en todo momento se consideraron los objetivos y necesidades que
busca satisfacer la reforma constitucional y, en consecuencia, los beneficios que
mediran la eficacia en su implementacin.
Objetivos de la reforma constitucional

Implementar mecanismos alternativos de resolucin de conflictos
Crear la figura jurdica del Juez de Control
Garantizar los derechos de las vctimas u ofendidos del delito
Aliviar la carga de trabajo del sistema judicial acortando los procesos penales
Proteger los derechos humanos de los acusados
Aumentar la participacin de la Polica en la investigacin del delito

Fortalecer el Sistema Nacional de Seguridad Pblica
267
SECRETARA TCNICA
Referencias del estudio de costos fiscales en seguridad y justicia

2. Referencias del estudio de costos fiscales en seguridad y justicia
Otras fuentes de consulta obligada fueron los estudios e investigaciones realizadas en
diferentes pases y organismos internacionales que han tratado de cuantificar el costo
de operacin de los sistemas de seguridad e imparticin de justicia.
Por ejemplo, trabajos patrocinados por el Ministerio de Justicia de Canad,1 refieren
que para medir los costos y consecuencias del sistema penal es indispensable
utilizar un anlisis multidisciplinario y hacer concurrir investigadores y especialistas en
diversas disciplinas como criminologa, derecho, sociologa, antropologa, educacin,
estadstica, ciencia poltica, psicologa y trabajo social. Este antecedente fue
fundamental para integrar un equipo de trabajo con caractersticas anlogas y que,
durante la realizacin del mismo, confirm la pertinencia del enfoque toda vez que
la permanente discusin y los puntos de vista de profesionales en distintas materias
enriqueci la dinmica de ejecucin y, estamos ciertos, las conclusiones alcanzadas.
Por otro lado, otras investigaciones no muestran inters por ponderar el valor de todo
el sistema, sino que su foco de atencin se centra en la cuantificacin de ciertos delitos
nicamente.2 O bien, se interesan en cuantificar las sanciones que imponen los jueces
para reparar el dao3 Al final, lo que intentan determinar, en casi todos los casos, es si
los programas de control de la delincuencia son econmicamente eficaces, propuesta
que constituy antecedente importante para la preparacin de este estudio.
1
Leung Ambrose (coord.), El costo del dolor y sufrimiento ocasionados por el crimen en Canad,
Divisin de Estadstica e Investigacin, Ministerio de Justicia, 2004.
2
Cohen, M. A., Pain, Suffering and jury awards: A study of the cost of crime to victims, Law and
Society Review, 1988; David A., Anderson, The Aggregate Burden of Crime, Journal of Law and
Economics, vol. 42 (nm. 2, octubre de 1999); M. Cohen, T. Miller y S. Rossman, The costs and
consecuences of violent behavior in the United States, captulo en vol. 4: Understanding and Preventive Violence: Consequences and Control of Violence, A.J., Reiss (ed.) Roth, J. A., Committee on Law
and Justice, Commission of Behavior and Social Sciences and Education, National Research Council,
Washington, D. C.: National Academy Press, 1994; Roper, T. y A. Thompson, Estimating the costs
of crime in New Zealand in 2003/04 (Working Paper 06/04), Nueva Zelanda, Departamento del
Tesoro.
3
Zimring F. y G. Hawkins, Incapacitation: Penal confinement and the restraint of crime, New York,
Oxford University Press, 1995.
268
Referencias del estudio de costos fiscales en seguridad y justicia

De hecho, esos enfoques y la ejecucin del trabajo permitieron confirmar la pertinencia
de buscar un camino alterno a los probados anteriormente, no slo para identificar
medidas dirigidas a perfeccionar las condiciones de acceso a la justicia sino tambin
para mejorar la percepcin de la sociedad, pues result negativo el balance del anlisis
lineal que consider el presupuesto y los indicadores delictivos y de percepcin de
inseguridad, toda vez que las asignaciones presupuestales en la materia han sido
crecientes mientras que dichos indicadores se han mantenido constantes o, incluso,
se han deteriorado.
Otro punto que se destaca de la literatura de temas relativos es el hecho de que algunos
de los primeros estudios resultaron ridos en la medida que la informacin oficial fue
escasa o no existieron antecedentes de ejercicios similares, pero a pesar de ello fueron
cimientes para proseguir en el esfuerzo y consolidarlo en el tiempo. Esta situacin
tambin se present durante la elaboracin del trabajo, la cual se super mediante la
solicitud de informacin y consulta de diversas fuentes alternas.
As, y con la finalidad de que se puedan conjuntar voluntades decisorias e informacin
pertinente para efectuar investigaciones de esta naturaleza, es importante que las
iniciativas provengan preferentemente de instituciones pblicas u oficiales como en
esta oportunidad sucedi a partir de la decisin de la setec que, al igual que lo han
promovido organismos internacionales como el Banco Mundial, la Unin Europea, el
Banco Interamericano de Desarrollo o instancias especializadas del Sistema de
Naciones Unidas, lleven a la generacin de resultados y datos objetivos que contribuyan
a la toma de decisiones eficaces y a compartir polticas pblicas exitosas o en proceso
de perfeccionamiento, como ha sucedido en el caso concreto de Chihuahua, estado
pionero en la implementacin del sistema adversarial y que muchas experiencias
positivas y negativas podra aportar a las entidades que comenzaron posteriormente.
Sin embargo, es vlido afirmar que hasta ahora no hay ruta o receta nica para estimar
el costo fiscal del sistema de justicia, pues las existentes parten de metodologas
derivadas de disciplinas tales como la contabilidad, la econometra o las matemticas,
dependiendo del perfil que le imprima cada investigador y las reas o mbitos que se
tenga inters de abordar. As, esos enfoques tienen fortalezas y debilidades y, por ello,
hay que utilizarlos en lo procedente en razn de la informacin de que se disponga o
269
SECRETARA TCNICA
Referencias de costos de implementacin de reformas penales

para la construccin de estimaciones y estimadores propios de Mxico,1 tal y como se
hizo a lo largo de este trabajo.
En sintona con lo anterior, la determinacin de costos implic el uso de herramientas
como el coeficiente de correlacin y la proyeccin lineal, entendido el primero como un
ndice que mide la relacin lineal entre dos variables aleatorias cuantitativas. El valor
del ndice se sita en un intervalo de -1 a + 1. Si x = 1, existe una correlacin positiva
perfecta e indica una dependencia total entre las dos variables, esto es que cuando una
aumenta, la otra tambin lo hace en proporcin constante.
De igual forma, se recurri al uso de la estimacin lineal, misma que se calcula con base
en las estadsticas de una lnea utilizando el mtodo de los mnimos cuadrados a fin
de proyectar la lnea recta que mejor se ajuste a los datos histricos y luego incorporarlos
de nueva cuenta a la matriz que describe la lnea, pero con un punto adicional. La
ecuacin para la lnea es: y = mx + b donde los valores y dependientes son funcin de
los valores x independientes. Los valores m son coeficientes que corresponden a cada
valor x, y b es un valor constante.2
3. Referencias de costos de implementacin de reformas penales
Particularmente, se revisaron antecedentes sobre estimaciones de costos de otros
pases con motivo de la implementacin de un nuevo sistema de justicia penal, como
el que est teniendo lugar en Mxico.
Por ejemplo, en Per se instal la Comisin Especial para la Reforma Integral de la
Administracin de Justicia, misma que llev a cabo, en 2004, estimacin de costos
que contabiliz un impacto de 1,346,300,967 de soles, que equivalan a 480 millones
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Banco Mundial -onudd-, 2007. Crime,
violence and development: Trends, Costs and Policy options in the Caribbean. (Reporte nmero
37820, marzo de 2007), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Banco Mundial;
M. Buvinic, M. Andrew y S. Michael, La Violencia en Amrica Latina y el Caribe: un marco de referencia
para la accin, Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.
2
Ross, Sheldon, Probabilidad y estadsticas para ingeniera y ciencias, Mxico, Edit. Mc Graw Hill,
2001.
1
270

de dlares aproximadamente y a una proporcin per cpita de 17.5 dlares.1 El mtodo
seguido consisti en el uso de costos estndar. Es decir, se requiri a los operadores del
sistema que, utilizando rangos de precios, cuantificaran en pliegos presupuestales las
estimaciones de costos de los ejes temticos2 a desarrollar.
Posteriormente, definieron criterios generales de clculo como el hecho de no contabilizar
procedimientos que no requirieran contratar personal o las caractersticas de la capacitacin. Finalmente, establecieron el modelo econmico cuantitativo, que no fue otra
cosa que la sumatoria de los pliegos presupuestales requisitados.
Igualmente, en 2005, Colombia transit de un sistema de imparticin de justicia
inquisitorio a otro de corte acusatorio, calculando para ello el impacto fiscal de la reforma,
siguiendo el criterio de estimar el nmero de funcionarios que deban incorporarse y las
actividades que tendran que realizar, para luego calcular el costo unitario y general que
ello implicara. Y, de alguna manera, realizaron estimaciones para otros rubros como
infraestructura fsica, tecnolgica, logstica y capacitacin.3
En la misma sintona, Honduras hizo su reforma y para la estimacin de costos se
apoy en insumos histricos una vez que se realiz el balance de las inversiones adicionales, que ascendieron a cerca de 34 millones de dlares entre 2002 y 2006.4
Antecedente ms antiguo en Amrica Latina es el de Chile, que emprendi su reforma
en el ao 2000, pero aos antes haba considerado algunos escenarios para afrontar
la medida. En 1997, realiz anlisis de costo-beneficio de la reforma procesal penal,5
Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (Ceriajus), Estimacin de
Costos, Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia, 23 de abril de 2004.
2
Ocho fueron los ejes temticos: 1) Acceso a la justicia; 2) polticas anticorrupcin, eticidad y transparencia en la administracin de justicia; 3) modernizacin de los despachos jurisdiccional y fiscal; 4)
recursos humanos; 5) gobierno, administracin y presupuesto; 6) predictibilidad y jurisprudencia; 7)
reforma al sistema penal, y 8) adecuacin normativa.
3
Informe Sistema Acusatorio. Curso de Capacitacin, Escuela de Investigacin Criminal y Ciencias
Forenses de la Fiscala General de la Nacin de Colombia, Bogot D. C., octubre de 2004.
4
Vilma Cecilia Morales Montalvn, Implementacin de la reforma penal en la Repblica de Honduras,
ponencia de la magistrada Vilma Cecilia Morales Montalvn, presidenta de la Corte Suprema de Justicia
de Honduras, en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=770062.
5
Valdivieso, Carlos, Gert Wagner, y Ernesto Fontaine, Reforma procesal penal: anlisis costobeneficio,
Chile, Ministerio de Justicia de Chile, Fundacin Paz Ciudadana y Corporacin de Promocin Universitaria,
1
271
SECRETARA TCNICA

que a partir de datos oficiales consider la medicin del costo del sistema de justicia
entonces vigente, el anlisis organizacional del nuevo sistema y una estimacin de
gasto del mismo, as como la simulacin de gastos operativos a partir de diversos
escenarios.
El estudio profundiz sobre cuatro aspectos: el primero, relativo a la racionalizacin
de los recursos destinados a la investigacin de los delitos (el argumento fue que en
los sistemas antiguos no haba recursos suficientes financieros y tcnicos para
investigar o desahogar todos los delitos y que en los escenarios para estimar la asignacin
de recursos del nuevo sistema tampoco se poda partir del supuesto de atender toda
la problemtica criminal y destinar recursos infinitos); el segundo, el clculo y la
descripcin del costo utilizando los sistemas abreviados; el tercero, estimando el costo
promedio de la produccin de justicia en ambos sistemas; y, el cuarto, considerando
las implicaciones financieras que tendra el rgimen de privacin de la libertad luego
de la reforma.
Se concluy que desde el punto de vista presupuestal el nuevo sistema procesal penal
sera 2% menos oneroso, pero considerando el ahorro de tiempo de las vctimas, de
los imputados y los costos de los abogados defensores, llegara hasta el 27 por ciento.
En la Repblica Mexicana, en Chihuahua y el Poder Judicial Federal han emprendido
ejercicios de estimacin de costos diferenciados. En el primer caso, fue con motivo de una Valoracin tcnico-jurdica del proceso de implementacin de la reforma
penal en el estado de Chihuahua promovida por la setec y que dio lugar, entre otras
cosas, a la identificacin de los recursos invertidos para la implementacin y la conclusin de que deben realizarse planes de implementacin con proyecciones de costos.
En el caso del Poder Judicial Federal se hizo un primer esfuerzo pero no document
la totalidad de los criterios considerados. En ambos casos, la intencin fue contar con
cifras aunque referidas nicamente para la entidad y poder que les corresponda,
mientras que el presente estudio tiene la primicia de aproximar un escenario de
ndole nacional.
272
Universo de instancias operadoras del sistema

4. Universo de instancias operadoras del sistema
En el orden federal y en los estados de la Repblica los cuatro actores fundamentales
en la implementacin de la reforma son las instituciones policiales, las procuraduras
generales de justicia, el Poder Judicial y las defensoras pblicas. Sin embargo, en la
federacin y los estados existen diferentes esquemas de estructuracin orgnica y
operativa, por lo que fue necesario identificar puntualmente a las instancias responsables
de operar el nuevo sistema penal adversarial.
La primera tarea consisti en clarificar desde la denominacin hasta la estructura
orgnica de cada institucin involucrada, requisito indispensable en el proceso de
recopilacin de datos, pues los operadores constituyen una fuente de informacin
primordial, ejercicio que adems hizo posible que las lneas de investigacin tomaran
una direccin ms definida toda vez que las propias instancias competentes
proporcionaron testimonios concretos en torno a los avances y resultados que han
obtenido en cada uno de los ejes temticos del proceso de implementacin de la
reforma, o bien, de los obstculos que han enfrentado en el transcurso del tiempo.
Los siguientes modelos estndar muestran cmo se interconectan y se determinan las
funciones que competen a las instancias de prevencin policial y social, de procuracin
y administracin de justicias, y de reinsercin social o, expresada de otra forma, a los
mbitos de los poderes ejecutivo y judicial, respectivamente.
273
SECRETARA TCNICA
Universo de instancias operadoras del sistema
Elaboracin propia.
En la administracin pblica de los estados se presentan algunas particularidades. Por

ejemplo, en Colima y el Estado de Mxico la responsabilidad de la seguridad pblica
-entendida sta en una visin corta meramente referida a la funcin policial-, al inicio
de este trabajo, estaba circunscrita a la Secretara General de Gobierno, como Direccin
General o como rgano desconcentrado, respectivamente y, en el transcurso de la
misma, pasaron a constituirse como secretaras de despacho. En Coahuila y Chihuahua
la responsabilidad recae en la Fiscala General, siendo que esta figura cumple funciones
policiales y de procuracin de justicia e, incluso, de readaptacin o reinsercin social.
En el resto de los estados, la funcin de seguridad pblica est a cargo de las secretaras
de seguridad pblica, que tienen carcter de dependencias centralizadas de la
administracin pblica.
Por su parte, la funcin de reinsercin social en la mayora de los casos est atribuida
a la misma instancia encargada de la seguridad pblica y, en otros, est adscrita a la
Secretara General de Gobierno.
Por lo que toca a las defensoras pblicas, cuyas funciones tomaron mayor relevancia a
raz de la reforma, se encuentran organizadas de distintas formas. Si bien en la mayora
de los casos dependen del Poder Ejecutivo, en los estados de Chiapas y Quintana Roo
estn bajo la tutela del Poder Judicial, como ocurre en el mbito federal.
Esa diversidad en la organizacin de las instancias signific dificultades para homologar la
informacin, as como los criterios para hacer imputaciones de costo.
274
Las dependencias federales en el nuevo sistema de jusicia penal

5. Las dependencias federales en el nuevo sistema de justicia penal
Captulo aparte signific el caso de las dependencias federales. La transicin de un
sistema mixto-inquisitivo hacia un esquema acusatorio-adversarial ha de requerir una
compleja reingeniera en la estructura y operacin de los rganos encargados de
procurar, impartir y administrar justicia.
En consecuencia, para fortalecer la implementacin del nuevo sistema1 y garantizar
la aplicacin de sus principios y objetivos, fue necesario identificar el andamiaje
jurdico-institucional en el que las instituciones federales interactan y construir
algunos instrumentos que permitieran localizar la red de vnculos existente a su
interior a fin de determinar la forma en que acometern a su cumplimiento, as como
los costos y beneficios.
Adems, se establecieron contactos con los enlaces designados al efecto para solicitar informacin que diera mayor precisin sobre la perspectiva de implementacin en cada
caso y conocer, desde el mbito de sus necesidades, cules seran los impactos
presupuestales y los eventuales beneficios que se generaran.
Con el inters de tener mayor precisin sobre los operadores y objetivos de la reforma
se elabor un mapa conceptual que permitiese identificar la red de relaciones y los
retos que se avecinan para cada uno de los actores principales.
Entre las principales dependencias, entidades y organismos que son fundamentales
para el desarrollo y consolidacin de la reforma destacan: la Secretara de Gobernacin
(Segob), la Procuradura General de la Repblica (pgr), la Secretara de Seguridad
Pblica (ssp), la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal (cjef), la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (scjn) y el Consejo de la Judicatura Federal (cjf).
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, mircoles 18 de junio de 2008, Diario Oficial de la Federacin.
275
SECRETARA TCNICA
Las dependencias federales en el nuevo sistema de jusicia penal

No est de ms sealar que a diferencia de las instancias estatales en donde se presentan
avances concretos en la materia, de entidades como Chihuahua en donde opera el
nuevo sistema en todo el territorio y para todos los delitos, en el orden federal no hay
todava una ruta clara a seguir.
Apenas el 21 de septiembre de 2011 el ejecutivo federal present al Congreso de la
Unin la iniciativa del nuevo Cdigo Federal de Procedimientos Penales, que contiene
los elementos necesarios para aplicar el nuevo sistema de justicia penal acusatorio, sin
que hasta la fecha de conclusin de este trabajo se hubiera aprobado.
Con ese antecedente, las dependencias federales en diversas ocasiones sealaron que
no se haba generado una dinmica de trabajo o de integracin de informacin especfica para la implementacin de la reforma, dado que no se contaba con la iniciativa de
ley que tendra que ser el punto de partida para integrar esquemas de trabajo. Ms all
de la justificacin de dicho argumento, el hecho fue que para este trabajo se cont con
informacin parcial de los estados y muy poca del orden federal.
Cabe sealar que para lograr un avance sostenido y sustentable de la reforma penal en
el entorno de las instancias federales y en el tiempo establecido constitucionalmente
al igual que algunas entidades federativas, ser necesario reorientar esfuerzos e impulsar cambios estructurales y en las atribuciones de los ejecutores, pues independientemente del tiempo que lleve al legislativo aprobar el nuevo cdigo, es posible y
necesario avanzar con mayor celeridad en la capacitacin de los recursos humanos y
en la adecuacin de la infraestructura fsica que soportar al sistema acusatorio y oral.
276
Base de clculo
La reforma penal en el mbito federal
Principios (*) / Objetivo (**) / Operadores federales
6. Bases de clculo
En primer lugar se precisaron las actividades a realizar y la informacin pertinente para
estimar los costos especficos y desagregados de la implementacin de la reforma.
277
SECRETARA TCNICA
Base de clculo
De esta forma, se utilizaron los criterios del autodiagnstico desarrollado por la Setec,
en el Anexo 1 de la Metodologa para la planeacin integral de la implementacin del
sistema de justicia penal acusatorio en las instituciones federales y en las entidades
federativas de Mxico, y se llenaron matrices de elaboracin propia mediante minera
de informacin.
Fuente: Metodologa para la planeacin integral de la

implementacin del sistema de justicia penal acusatorio
en las instituciones federales y en las entidades federativas
de Mxico
Como ejemplo, a continuacin se presenta el formato utilizado para identificar el grado

de avance.
Formacin del rgano
implementador para la reforma penal,
creado y dirigido por el poder ejecutivo de la
entidad federativa
Acuerdos polticos por los representantes
Estado/
Concepto
Gobierno
estatal
Congreso local
Poder Judicial Estatal
Sociedad
Civil
Academia
Aprobada
Constituida
formalmente
Operando
Observaciones
Nombre
Dependencias Federales
Entidades
Elaboracin propia. Referencias: S=1; No=0.
Con este procedimiento se logr identificar, en cinco etapas de implementacin, el

grado de avance que se observa en las entidades federativas, tal y como se presenta
en la siguiente tabla.
278
Articulacin de cifras
Estatus de la implementacin. Etapas
1.Iinicial
2. Planeacin
3. Entrada en vigor
4.1 En operacin parcial
4.2 En operacin total)
1. Aguascalientes
4.1 Baja California
1. Baja California Sur
2. Campeche
1. Coahuila
2. Colima
2. Chiapas
4.2 Chihuahua
2. Distrito Federal
4.1 Durango
4.1 Guanajuato
2. Guerrero
2. Hidalgo
2. Jalisco
4.2 Estado de Mxico
2. Michoacn
4.1 Morelos
1. Nayarit
3. Nuevo Len
4.1 Oaxaca
3. Puebla
2. Quertaro
1. Quintana Roo
2. San Luis Potos
1. Sinaloa
2. Sonora
2. Tabasco
2. Tamaulipas
2. Tlaxcala
1. Veracruz
3. Yucatn
4.1 Zacatecas
A partir de estos niveles heterogneos de avance se procedi a integrar informacin en

diversas bases de clculo con el propsito de homologarla y diera lugar a la estimacin
de recursos invertidos y requeridos para la implementacin de la reforma.
7. Articulacin de cifras
Los resultados relativos a los costos se unificaron y los criterios para ofrecer informacin
agregada y anualizada se estandarizaron. No obstante, fue preciso recurrir a cuatro
mtodos para la obtencin de informacin; las estimaciones se hicieron a precios
nominales, incorporando factores de inflacin en los casos que lo ameritaron.
As, a cada uno de los conglomerados se les denomin base de gasto, se integraron en
hojas de clculo y tuvieron las siguientes caractersticas.
1) Base de gasto real
La temporalidad es el primer aspecto que destaca pues el propsito
fue integrar una base que asociara los recursos asignados entre 2007
y 2011. La informacin resultante junto con otros criterios aplicados,
se proyect linealmente hasta 2016.
279
SECRETARA TCNICA
De inicio esa informacin presupuestal no distingui si una entidad o
dependencia federal haba ingresado o no en la implementacin del
nuevo sistema de justicia penal.
Se consultaron datos de los presupuestos de egresos de cada estado,
as como los relativos a la federacin y se complementaron con los
remitidos en los pliegos de informacin solicitados al efecto.
En principio las materias de anlisis haban sido contempladas por
captulo, programa o instancia, as como por los ejes temticos definidos
por la Setec en su documento Metodologa para la planeacin integral
de la implementacin del sistema de justicia penal acusatorio en las
instituciones federales y en las entidades federativas de Mxico. Sin
embargo, conforme se fue desarrollando el trabajo se apreci ms
conveniente hacer las agrupaciones por operador asociado con
seguridad pblica, justicia alternativa, procuracin de justicia,
administracin de justicia, reinsercin social y defensora pblica.
El esquema conceptual utilizado fue el siguiente:
Naturaleza
del anlisis
Estatus
280
Periodo
2007-2011
y proyeccin
a 2016
Sujetos de anlisis
31 entidades
Distrito Federal
Dependencias
federales
Fuentes de
informacin
Materias
de anlisis
Presupuestos
de
Egresos (estatales y
federal)
Pliego
de informacin
Instancia
Transversalidad con
los ejes temticos
de la Setec
Operadores
Seguridad Pblica
Justicia Alternativa
Reinsercin social
Mtodos
Consulta documental
Proyeccin lineal
En funcin de la informacin disponible se determinaron los costos fiscales que se han
erogado y aquellos que podran gastarse en razn de comportamientos especficos en
ciertas entidades y dependencias.
Los detalles con los resultados y precisiones sobre fuentes y variables se presentan en
la presente seccin.
2) Base de gasto por requerimientos
La reforma constitucional consider un periodo de ocho aos para la
implementacin, a fin de que los poderes de cada entidad federativa y
la federacin acordaran la mejor estrategia para materializar el nuevo
sistema penal.
As, se plante que cada orden de gobierno definira el nivel de prioridad,
la celeridad y la cobertura material y geogrfica de aplicacin.
A partir de esas particularidades se propuso que cada entidad y la
federacin estimaran los requerimientos financieros para instrumentar
la reforma.
El propsito era organizar y sumar el financiamiento solicitado entre
2010, ao en el que se autoriz la primera partida de subsidio por parte
de la Setec, y 2011, para hacer proyecciones lineales hasta 2016.
Sin embargo, los datos que remitieron fueron escasos e insuficientes
para integrar una base confiable.
Las materias de anlisis bajo las que se solicit informacin fueron los
ejes temticos definidos por la Setec en su documento: Metodologa
para la planeacin integral de la implementacin del sistema de justicia
penal acusatorio en las instituciones federales y en las entidades federativas de Mxico y los operadores considerados fueron de
281
SECRETARA TCNICA
seguridad pblica, justicia alternativa, procuracin de justicia,
administracin de justicia, reinsercin social y defensora pblica.
El esquema conceptual utilizado fue el siguiente:
Naturaleza
del anlisis
Estatus
Periodo
2010-2011
y proyeccin
a 2016
Sujetos de
anlisis
Fuentes de informacin
31 entidades
Distrito Federal
Dependencias
Federales
Presupuestos de Egresos
Requerimientos propios
Requerimientos a la SETEC
Pliego de informacin
Materias de
anlisis
Ejes temticos de
la Setec
Operadores
Mtodos
Seguridad Pblica
Justicia Alternativa
Procuracin de Justicia
Administracin de Justicia
Reinsercin Social
Consulta documental
Proyeccin lineal
Se subraya, una vez ms, que no fue posible integrar una base confiable de informacin.
3) Base de gasto por necesidades
Originalmente, se dividi en dos secciones que se integraran una a travs del mtodo
deductivo y la otra por el inductivo. Sin embargo, dada la complejidad para integrar
la base inductiva1 se decidi slo concentrarse en la primera y dejar para una etapa
1
En la base de gasto por necesidades con mtodo inductivo, la deteccin de necesidades se formulaba
con criterios propios establecidos por los consultores y analistas considerando los procedimientos penales utilizados en el sistema tradicional y en el nuevo sistema, as como el universo de delitos que se
denuncian en cada orden de gobierno. Se iban a elegir tres o cuatro tipos delictivos y se identificaran
las actividades y los costos asociados a cada una de las etapas procesales para concluir en una base
mnima de anlisis que luego sera multiplicada por el nmero de delitos registrados en cada entidad federativa y en la pgr, a fin de obtener una sumatoria general. Los costos asociados a cada procedimiento
incluiran, en su respectiva proporcin, el pago de remuneraciones personales, servicios, infraestructura,
tecnologa, as como los devengados por los ofensores y las vctimas, entre otros. La informacin
282
posterior obtener datos sobre el costo que tiene cada evento o hecho delictivo para la
justicia y, por lo tanto, para el erario pblico.
La deteccin de necesidades se formul con criterios establecidos
por los consultores y analistas en dos vertientes. La primera relativa
a las necesidades para la implementacin utilizando los ejes
considerados por la Setec y, la segunda, que corresponde a las necesidades para operar cotidianamente el sistema y que agrupa la informacin, inicialmente, en seis ejes funcionales. Al final, se concluy
incorporando nicamente en lo concerniente a recursos humanos,
infraestructura y capacitacin por ser las reas en las que mayores
recursos se ha invertido tradicionalmente.
En cada uno de los casos se consideran criterios generales, aplicables
para todas las entidades y dependencias federales, as como secciones especficas que registran las particularidades de cada orden de
gobierno, operador y ao de referencia.
Se utilizaron varios de los criterios desarrollados, inicialmente, en el
simulador de planeacin de la Setec. No obstante, este modelo se reconstruy enriquecindolo con otras variables y utilizando una tabla
dinmica y macros de Excel, y luego el administrador de Inteligencia
de Negocios QlikView.
Las bases de informacin corresponden al periodo 2011 a 2016,
bajo la premisa de que para este ao el nuevo sistema deber estar funcionando en todos los mbitos materiales y geogrficos de la
Repblica.
resultante se proyectara en el tiempo de acuerdo con criterios racionales que consideraran las expectativas de cobertura y las etapas de maduracin del sistema. Las bases de informacin corresponderan
al periodo de 2011 a 2016, bajo la premisa de que para este ltimo ao el nuevo sistema deber estar
funcionando en todos los mbitos materiales y geogrficos de la Repblica.
283
SECRETARA TCNICA
Se desarroll una base programtica y se consultaron datos relativos
a precios en trminos de mercado, as como documentos de trabajo
que se solicitaron ex profeso por estado y operador federal.
El esquema conceptual que lo define es el siguiente:
Naturaleza
del anlisis
Periodo
2011-2016
Estatus
Sujetos
de anlisis
31 entidades
Distrito Federal
dependencias
federales
Fuentes
de informacin
Precios
de mercado
cuenta pblica
Materias
de anlisis
Ejes temticos
de la Setec
ejes funcionales
de operacin
Operadores
Mtodos
Seguridad pblica
Reinsercin social
Consulta documental
Proyeccin lineal
Como se adverta, finalmente slo fue posible aglutinar informacin sobre el

procedimiento deductivo, que de suyo fue complejo, y los resultados desagregados y
todos los detalles de la integracin de la base de datos estn contenidos en el presente
apndice metodolgico.
4) Base de costo real de la implementacin
Se consider una temporalidad entre 2008 y 2011, y nicamente
se refiere a los recursos otorgados para la implementacin de la
reforma penal.
284
Las fuentes de financiamiento consideradas, adems del subsidio entregado por la Setec, fueron las asignaciones especficas
otorgadas va Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica
(fasp), datos obtenidos de la Secretara Ejecutiva del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica y de los presupuestos locales.
Tambin, se solicit informacin sobre el Subsidio para la Seguridad
Pblica Municipal (subsemun), misma que no fue proporcionada,
por lo que se asumi que no hubo recursos etiquetados en dicho
fondo.
Las materias de anlisis fueron los ejes temticos definidos por
la Setec en su documento: Metodologa para la planeacin
integral de la implementacin del sistema de justicia penal
acusatorio en las instituciones federales y en las entidades
federativas de Mxico.
El esquema conceptual que lo define es el siguiente:
285
SECRETARA TCNICA
Naturaleza
del anlisis
Periodo
2008-2011
Estatus
Sujetos
de anlisis
Fuentes
de informacin
Materias
de anlisis
31 entidades
Distrito Federal
Dependencias federales
Cuenta pblica
Presupuestos de egresos
(estatales y federal)
Transversalidad
con los ejes temticos
de la Setec
Operadores
Seguridad pblica
Administracin
de justicia
Reinsercin social
Mtodos
Consulta
documental
Los resultados desagregados y detalles de la integracin de la base de datos estn

contenidos en el presente apndice metodolgico.
8. Memoria de clculo
Para documentar las particularidades de cada procedimiento de clculo se elabor una
narrativa de las actividades realizadas y los criterios aplicados, a fin de soportar
debidamente las consideraciones que llevaron a los productos correspondientes. De
igual forma, se incorporaron los datos fuente y resultados con el mayor detalle posible
en el apndice metodolgico.
9. Anlisis costo-beneficio
Con los resultados de las cifras integradas en los diferentes escenarios de costo as
como las obtenidas de los indicadores de beneficio, se procedi a realizar el balance
aritmtico para determinar la rentabilidad desde una perspectiva social.
Para ello, fuentes de consulta indispensables por el trabajo realizado fueron los estudios
y reportes promovidos por el Vera Institute of Justice, el Departamento para el
Desarrollo Internacional Londinense (dfid por sus siglas en ingls), as como por la
Open Society Justice Initiative of New York.
Concretamente, algunas de las referencias revisadas fueron la elaborada por Roger
Bowles y Mark Cohen titulada Pre-Trial Detention: A Cost-Benefit Approach1 en la
que se investiga el impacto social de los costos y el bienestar social de las detenciones
previas al juicio.
1
Bowles R. y Cohen M. Pre-Trial Detention: A Cost-Benefit Approach, en http://www.soros.org/initiatives/justice/articles_publications/publications/justice_20081124/justice_20081124d.pdf.
286
De igual forma, el estudio realizado por Paul A. Anton que dilucida sobre los costos
y beneficios de tres tribunales de drogas para adultos en Minnesota, Estados Unidos,
entre los aos 2001 y 2005. Cabe sealar que se enmarc en un programa previsto
por la Oficina de Programas de Justicia (ojp por sus siglas en ingls), y que los resultados
obtenidos concluyeron una relacin positiva de costo beneficio y por tanto fue un
programa viable.2
Asimismo, se consider el reporte titulado Cost-Benefit Analysis of Raising the Age
of Juvenile Jurisdiction in North Carolina3 elaborado por Christian Henrichson y
Valerie Levshin, studio que evalu el impacto econmico de la implementacin del
plan de transferencia de adolescentes entre 16 y 17 aos que cometieron delitos
menores al sistema de justicia juvenil. Los resultados obtenidos concluyeron que el
plan de elevar la edad de jurisdiccin juvenil en Carolina del Norte resultaba factible,
pues los beneficios fueron superiores a los costos.
Con este antecedente y tomando como perspectiva complementaria el hecho de que
la shcp en el documento Metodologa Global de las Etapas que componen el Ciclo
de Inversiones define como anlisis costo-beneficio al ejercicio en el que se estima el
valor presente neto del proyecto, se utiliz la frmula relativa para calcular el balance
final, as como la correspondiente a la relacin costo-beneficio, de conformidad con las
siguientes expresiones aritmticas.
Anton, A. Paul, Benefit-cost calculations for three adult drug courts in Minnesota. A report to the Office of Justice Programs, Minnesota, 2007, en http://www.wilder.org/download.0.html?report=1997.
3
Henrichson Ch. y V. Levishin, Cost-Benefit Analysis of Raising the Age of Juvenile Jurisdiction in
North Carolina, New York, Vera Institute of Justice, 2011.
287
SECRETARA TCNICA
Indicadores de beneficios y desempeo

El vpn de un proyecto o valor actualizado se define como el valor medido en dinero de
este momento o, en otras palabras, el valor equivalente en pesos actuales de todos los
ingresos y egresos, presentes y futuros, que constituyen el proyecto.
Este indicador del flujo actualizado de un proyecto indica, cuando es positivo, que el
proyecto es factible pues los beneficios son superiores a los costos, incluyendo el costo
del dinero en trminos de la tasa de inters en el mercado.
Por su parte, la rcb es la razn entre el valor presente actualizado de los ingresos del
proyecto (numerador) y el valor presente actualizado de sus egresos (denominador).
Si el valor de la razn es superior a la unidad, significa que el valor presente actualizado
de todo el proyecto es positivo y que en consecuencia ste resulta factible pues
maximiza los beneficios.
10. Indicadores de beneficios y desempeo
Los indicadores se basaron en referencias especficas y se vincularon estrictamente
con la naturaleza de los temas. En trminos generales, cuatro categoras de indicadores
fueron las que orientaron su integracin, las cuales se presentan en el trabajo no
necesariamente en el orden siguiente.
Eficacia: Estiman el grado en que se alcanzan las metas de un proyecto, en
cierto periodo de tiempo. Tiene que ver con el logro-cumplimiento de objetivos
y resultados generados al exterior de la organizacin, institucin o dependencia.
En este caso, del sistema penal en su conjunto.
Gestin: Proporcionan informacin sobre funciones y procedimientos claves
con los que opera una dependencia o institucin. Mediante su consulta es
posible detectar obstculos y/o inconsistencias.
Eficiencia: Reflejan la racionalidad en el uso de recursos financieros,
materiales y humanos, as como la relacin entre los productos, ya sean bienes
o servicios, y los costos de los recursos (insumos y actividades). Se trata de
verificar si los recursos son aplicados de manera que produzcan ms y mejores resultados al interior de la organizacin. Est relacionada con el buen
funcionamiento de las instituciones.
288

Impacto: Suministran informacin sistemtica y confiable sobre los cambios
producidos a raz de la implementacin de reformas de cualquier tipo. Es la
magnitud cuantitativa del cambio observado en la poblacin a la cual se
dirigen las acciones relativas. Se puede medir comparando la situacin inicial
(lnea base) con la situacin posterior en los estados en que ya ha dado inicio
la implementacin de la reforma penal (lnea de comparacin).
La medicin con estos indicadores ayuda a determinar el nivel del cumplimiento de
metas y objetivos, adems provee de informacin para una mejor y oportuna toma
de decisiones, con un uso ms racional de los recursos para generar un mejor manejo
administrativo.
Cabe sealar que al llevar a cabo el anlisis en etapas distintas de la implementacin, se
presentaron casos donde no fue posible considerar cierto tipo de indicadores. Incluso,
la aplicacin de cuestionarios produjo informacin estandarizable nicamente para los
estados con y sin reforma.
INDICADORES
Estados donde ya
se implemento la reforma

Eficiencia
Eficacia
Gestin
Impacto
Estados donde la reforma va en la

etapa intermedia

Eficiencia
Eficacia
Gestin
Impacto
Estados donde no se
ha iniciado la reforma

Eficiencia
Eficacia
Gestin
Impacto
Para tener referencias ms concretas sobre los indicadores, adems de los desarrollados
por la propia Setec (de tres niveles y para tres generaciones), se valoraron propuestas
contenidas en bibliografa especializada sobre indicadores del sistema de
administracin de justicia.
Por ejemplo, los que maneja la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito que dio a conocer en el documento denominado Informacin sobre la justicia
penal.1 Los de la Comisin Permanente de Derechos Humanos de Nicaragua, a
Informacin sobre la justicia penal, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en
http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/Criminal_Justice_
289
SECRETARA TCNICA

travs del Sistema de indicadores, variables e instrumentos1 referidos a la justicia.
Los publicados en el documento titulado Indicadores judiciales para las Amricas.2
Y los de Estados Unidos relativos al sistema de estndares y medicin de los juicios
penales (tcps -Trial Performance Standards and Measurement System-).3
Comisin Permanente de Derechos Humanos de Nicaragua. Observatorio ciudadano por el derecho a

la justicia, Sistema de Indicadores, Variables e Instrumentos, Nicaragua, 2008 en http://www.cpdh.
org.ni/Pdf/Observatorio/variables_indicadores.pdf
2
Pastor, Santos y Lilian Maspns, Indicadores judiciales para las Amricas. Universidad Complutense
de Madrid, y Observatorio Justicia y Empresa e Instituto Universitario de Derecho y Economa. Centro de Estudios de la Justicia de las Amricas (ceja), octubre 2004 en http://www.cejamericas.org/
nexos/42/es/images/santos-indicadores-nov-%202004.pdf.
3
Fact Sheet. Bureau of Justice Assistance. Office of Justice Programs. U.S. Department of Justice, Trial
Court Performance Standards and Measurement System, noviembre de 1995. Monograph. Bureau of
Justice Assistance. Office of Justice Programs. U.S. Department of Justice, Planning Guide for Using the
Trial Court Performance Standards and Measurement System, julio 1997. National Center for State
Courts. Trial Performance Standards Desk Reference Manual. 2003.
1
290
INDICADORES POR REA DE DESEMPEO
Estndar
Indicadores
Acceso a la justicia
Procedimientos pblicos
Seguridad, acceso
y comodidad
Acceso a las audiencias pblicas.

Seguimientos de los procedimientos de los juzgados.
Audibilidad de los participantes durante los procedimientos en el juzgado.
Auditora sobre la seguridad en las instalaciones del juzgado.
Examen al personal de seguridad sobre la seguridad del juzgado.
Conocimiento de procedimientos de emergencia por parte de los
trabajadores del juzgado.
Acceso a informacin por va telefnica.
Evaluacin de la accesibilidad y comodidad por parte de los usuarios de
los juzgados.
Representacin legal efectiva en procedimientos de abuso infantil y
negligencia.
Evaluacin de los eventos interpretados por los peritos.
Examen de conocimientos bsicos a los intrpretes.
Valoracin de la competencia de los traductores simultneos en casos
que participan personas que no dominan el idioma ingls.
Participacin de personas con discapacidades.
Valoracin de los usuarios sobre la cortesa y sensibilidad del personal
del juzgado.
Valoracin de los observadores sobre la cortesa y sensibilidad del personal del juzgado.
Tratamiento de los litigantes dentro de la corte.
Inventario de alternativas de asistencia para las personas en condiciones
de desventaja financiera.
Acceso a asistencia civil asequible.
Barreras para acceder a servicios necesarios en el juzgado.
Tiempo en que las causas son finalizadas.

Relacin entre causas finalizadas y causas iniciadas.
Edad de la carga de trabajo rezagada.
Certeza en las fechas de enjuiciamiento.
Pago expedito de cantidades en dinero.
Prestacin de servicios.
Proveimiento de informacin.
Cumplimiento con los calendarios.
Implementacin de cambios en el derecho sustantivo
y procesal.
Implementacin de cambios en procedimientos administrativos.

Participacin efectiva

Cortesa, responsabilidad y respeto
Costo de acceso asequible
Prontitud y oportunidad
Procesamiento de
las causas
Cumplimiento
de calendarios
Pronta implementacin
de cambios en el derecho
291
SECRETARA TCNICA
Estndar
Indicadores
Igualdad, honestidad
e integridad
Proceso judicial justo y confiable
Jurados
Decisiones y acciones del juzgado
Claridad
Responsabilidad
en la ejecucin
Produccin y preservacin
de registros
Independencia y rendicin
de cuentas
Independencia y reciprocidad
Rendicin de cuentas
de los recursos pblicos
Prcticas y decisiones
Educacin pblica
Respuesta a los cambios
292
Desempeo en reas selectas del derecho.

Valoracin del desempeo del juzgado al aplicar el derecho.
Inclusividad de la lista por medio de la cual se escoge a los integrantes
del jurado.
Aleatoriedad de los procedimientos de seleccin de jurados.
Representatividad de la lista final de integrantes del jurado.
Evaluacin de igualdad e imparcialidad por parte de los abogados
postulantes y de los usuarios del juzgado.
Igualdad e imparcialidad en la sentencia y en las decisiones sobre libertad
bajo caucin.
Integridad de los resultados del juzgado de procesos.
Claridad del juicio y sentencia.
Claridad en los juicios civiles.
Experiencia al interpretar rdenes y sentencias.
Pago de multas, costos, restituciones y otras rdenes por parte de las
personas sujetas a libertad condicional.
Ejecucin de apoyo a menores, de sentencias civiles y de reglas y
rdenes procesales.
Confiabilidad del sistema de control de archivos.
Adecuado almacenaje y preservacin de registros fsicos.
Precisin, consistencia y utilidad del sistema de expedientes.
Integridad de los archivos de expedientes.
Confiabilidad del procesamiento de documentos.
Versiones estenogrficas de los procedimientos.
Percepcin de la independencia y reciprocidad del juzgado.
Idoneidad de las categoras de reporte estadstico para el destino de recursos.

Idoneidad de las categoras de reporte estadstico para el destino de recursos.
Evaluacin del personal dedicado al destino de recursos.
Evaluacin de las prcticas de auditora financiera del juzgado.
Valoracin sobre condiciones laborales justas.
Prcticas del personal y moral de los empleados.
Igualdad de oportunidad en el empleo.
Relaciones entre el juzgado y los medios de comunicacin.
Valoracin de las polticas y prcticas de comunicacin con los medios.
Esfuerzos para comunicarse con la sociedad.
Respuesta a problemas en el pasado.
Estndar
Indicadores
Confianza pblica
Accesibilidad
Funciones del juzgado expeditas

justas y confiables

Independencia judicial y rendicin
de cuentas

Percepciones del personal de seguridad del juzgado.

Evaluacin de las condiciones de acceso y comodidad por parte de
los usuarios del juzgado.
Evaluacin de la accesibilidad y comodidad por parte de los observadores.
Valoracin de los usuarios y observadores sobre la cortesa y sensibilidad del personal del juzgado.
Percepcin de los empleados del juzgado y del pblico sobre el desempeo del juzgado.
Percepcin de los representantes del sistema de justicia sobre el desempeo del juzgado.
Evaluacin de igualdad e imparcialidad por parte de los abogados
postulantes.
Evaluacin de igualdad e imparcialidad por parte de los usuarios
del juzgado.
Percepcin de la independencia y reciprocidad del juzgado.
Valoracin sobre condiciones laborales justas.
Prcticas del personal y moral de los empleados.
Valoracin de las polticas y prcticas del juzgado con los medios.
Percepcin de los empleados del juzgado sobre el desempeo del
juzgado.
Percepcin de los representantes del sistema de justicia sobre el desempeo del juzgado.
Percepcin general del pblico sobre el desempeo del juzgado.
Traduccin y elaboracin propia.
Por ltimo, en el estado de Chihuahua1 tambin se desarrollaron una serie de indicadores para evaluar la reforma penal y se agruparon en siete familias (independencia,
transparencia, eficiencia, eficacia, accesibilidad, confianza y calidad de la justicia).
Indicadores para la evaluacin de la reforma penal. Reforma integral al sistema de justicia penal en
el estado de Chihuahua, en http://www.amij.org.mx/M_asambleas/4/mesas/9%20Mesa%20
IX%20Justicia%20Penal/4%20Indicadores.pdf.
293
SECRETARA TCNICA

Con este antecedente fue posible construir un conjunto de 21 indicadores, que se
refieren en el cuadro siguiente:
Beneficios de la Implementacin de la Reforma al Sistema de Justicia Penal
Indicadores
Principios constitucionales que
rigen el proceso penal acusatorio:
publicidad, concentracin, continuidad, inmediacin y contradiccin
Principios constitucionales sobre la justicia: prontitud, gratuidad, expeditez, imparcialidad y
cumplimiento de los plazos procesales.
Derechos de las vctimas e inculpados: derechos del inculpado, presuncin de inocencia y
derechos de las vctimas.
Capacidad de respuesta del sistema de justicia penal y desempeo

institucional
294
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
Indicador de poblacin en los centros de reinsercin

social
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
Indicador de mecanismos alternativos de solucin de

controversias
XXI.
Indicador de percepcin del sistema de justicia penal

acusatorio
Herramientas para la construccin de indicadores de beneficio

11. Herramientas para la construccin de indicadores de beneficio

Para construir los indicadores fue necesario recurrir a una metodologa que estuviera
soportada en trabajo de campo. Para ello se valoraron antecedentes especficos y
herramientas para su integracin.
En el caso de Mxico, en 2009 se llev a cabo investigacin con el propsito de contar
con indicadores sobre la cultura jurdica del pas.1 Al efecto, se utilizaron instrumentos
para identificar datos cuantitativos y cualitativos que permitieron conocer las opiniones
de usuarios comunes de los rganos de justicia, as como algunos aspectos sobre la
estructura de las instituciones, la organizacin de los tribunales y su infraestructura,
los patrones de comportamiento durante los juicios, adems de valores, creencias y
actitudes con respecto al derecho.
Tambin el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, desarroll un ndice de
confianza en la justicia, que se mide a travs del uso de encuestas.2
1
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, rea de Investigacin
Aplicada y Opinin. Asociacin Mexicana de Impartidores de Justicia. Estudio de opinin sobre la
satisfaccin de los usuarios de justicia ofrecido por los rganos de imparticin de justicia en Mxico.
Encuesta de Satisfaccin a los usuarios de Servicios de Justicia, Mxico, 2010.
2
http://www.seguridadpublicacide.org.mx/cms/programa-de-indicadores-y-rendicion-de-cuentas/
indices/indice-de-confianza-en-la-justicia.html.
295
SECRETARA TCNICA

Con esos antecedentes y por consideraciones de tiempo, se descartaron metodologas
que han sido utilizadas para fines similares como los paneles de expertos y la tcnica
Delphi. Igualmente, en funcin del periodo y los recursos disponibles, la obtencin
de datos a travs de muestreos exhaustivos o encuestas en esta ocasin tampoco
result opcin viable, adems de que se hubiese corrido el riesgo de convertirse en
un propsito en s mismo y no en un medio para alimentar la gran visin del estudio.
Por consiguiente, se opt por realizar cuestionarios o autoinformes y entrevistas
semiestructuradas a profundidad pues, adems, se anticip la inexistencia de
informacin o, de existir alguna, la dificultad para acceder a ella y su confiabilidad.
Los autoinformes junto con las entrevistas dan acceso a informacin cualitativa
rpida, razonablemente fiable y que es posible correlacionar con otro tipo de medidas
y obtener datos cuantitativos.
A partir de las anteriores consideraciones y de los requerimientos de informacin
cualitativa y cuantitativa, se disearon cuestionarios especficos con enfoques de diversas
temticas para efectuar un procedimiento de trabajo con personal especializado en las
materias pertinentes, a travs de dos dinmicas: primero, la aplicacin de cuestionarios
de auto llenado y, segundo, un programa de entrevistas a profundidad con funcionarios
clave de los rganos operadores de la reforma penal, as como con participantes
relevantes del procedimiento (vctimas, justiciables o personas objeto de procesos
alternativos).
Los cuestionarios permitieron obtener informacin muy representativa y elocuente y
describir escenarios y resultados que se presentan a lo largo del trabajo.
Por lo que toca a las entrevistas, stas fueron conducidas por personal del grupo y tuvieron
como objetivo generar informacin sobre el funcionamiento de tribunales orales y su
capacidad institucional, las necesidades de recursos humanos y de capacitacin y de
los costos operativos; adems, aportaron informacin muy til respecto a las polticas
y acciones de instrumentacin del nuevo sistema penal.
296

El desarrollo de la investigacin de campo se desarroll considerando 7 etapas fundamentales.
1) Diagnstico y descripcin emprica de los beneficios del nuevo sistema
de justicia penal en los mbitos federal y estatal;
2) Identificacin de variables e indicadores;
3) Recopilacin de informacin y diseo de instrumentos de levantamiento de informacin;
4) Elaboracin del diseo de investigacin de campo;
5) Aplicacin de instrumentos (trabajo de campo);
6) Sistematizacin de informacin y anlisis; y
7) Dispersin de los resultados para su incorporacin en el informe final.
Como se manifest lneas arriba, la construccin de cuestionarios y entrevistas y su
levantamiento fue un trabajo complejo que requiri de conocimientos en los temas
especficos y de sensibilidad para interactuar con actores clave del sistema penal, lo
cual de primera mano permiti captar informacin bsica pero muy significativa que
no consta en alguna otra fuente, respecto de la percepcin, los conocimientos,
experiencias y expectativas de la implementacin de la reforma al sistema de justicia
penal.
Por ltimo, es oportuno destacar que los informantes clave en su mayora contaban
con experiencias y conocimientos relevantes sobre los diversos temas, toda vez que
se encontraban insertos en posiciones privilegiadas dentro de las organizaciones, lo
cual hizo factible cumplir con los principios metodolgicos cualitativos y cuantitativos
utilizados.
297
SECRETARA TCNICA
298
Fuentes bibliogrficas
lvarez-Gayou, Juan, Cmo hacer investigacin cualitativa, Mxico, Paidos, 2009.
Anderson, David A., The Aggregate Burden of Crime. Journal of Law and Economics,
vol. 42 (nm. 2, octubre de 1999).
Anton, A. Paul, Benefit-cost calculations for three adult drug courts in Minnesota. A
report to the Office of Justice Programs, Minnesota, 2007, en http://www.
wilder.org/download.0.html?report=1997.
Arroyo Mario, Cuadernos del ICESI 1, ENSI-5 2008, Quinta Encuesta Nacional sobre
Inseguridad, Mxico, ICESI, 2008.
Carbonell Snchez, Miguel y Ochoa Reza, Enrique, Qu son y para qu sirven los
juicios Orales?, Mxico, Porra, 2009.
Bautista, Nelly, Proceso de la investigacin cualitativa, Bogot, Manual Moderno,
2011.
Bowles R. y Cohen M. Pre-Trial Detention, A Cost-Benefit Approach, en http://
www.soros.org/initiatives/justice/articles_publications/publications/justice_20081124/justice_20081124d.pdf.
Bureau of Justice Assistance. Office of Justice Programs. U.S. Department of Justice,
Trial Court Performance Standards and Measurement System, noviembre de
1995. Monograph. Bureau of Justice Assistance. Office of Justice Programs.
U.S. Department of Justice, Planning Guide for Using the Trial Court Performance
Standards and Measurement System, julio 1997. National Center for State
Courts. Trial Performance Standards Desk Reference Manual. 2003.
Buvinic, M., M. Andrew y S. Michael, La Violencia en Amrica Latina y el Caribe, un
marco de referencia para la accin, Washington, D. C., Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999.
cide, Indicadores y rendicin de cuentas, 2010, http://www.seguridadpublicacide.
org.mx/cms/programa-de-indicadores-y-rendicion-de-cuentas/indices/
indice-de-confianza-en-la-justicia.html.
Cohen, M., T. Miller y S. Rossman, The costs and consecuences of violent behavior in the
united states, captulo en vol. 4, Understanding and Preventive Violence: Consequences and Control of Violence, A. J. Reiss (ed.), Washington, D. C., Roth, J. A.,
299
SECRETARA TCNICA
Committee on Law and Justice, Commission of Behavior and Social Sciences and Education, National Research Council, National Academy Press, 1994.
Cohen, M. A. Pain, Suffering and jury awards: A study of the cost of crime to vctims.
Law and Society Review, 1988.
Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (Ceriajus),
Estimacin de Costos, Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin
de Justicia, 23 de abril de 2004.
Comisin Permanente de Derechos Humanos de Nicaragua. Observatorio ciudadano
por el derecho a la justicia. Sistema de Indicadores, Variables e Instrumentos,
Nicaragua, 2008 en http://www.cpdh.org.ni/Pdf/Observatorio/variables_indicadores.pdf.
Convenios de coordinacin para la implementacin de la reforma penal de 2010 y
2011, cuenta pblica, programas operativos anuales, reportes desglosados.
Correas, Oscar, Crtica de la ideologa jurdica ensayo sociosemiolgico, Mxico,
unam-iij, 1923.
Dasgupta, Partha, Amartya Sen y Stephen Marglin, Guidelines for Project Evaluation,
Nueva York, Naciones Unidas, 1972.
Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica 2011,
Envipe-inegi.
Enriquez Rubio, Herlinda, El pluralismo jurdico intracarcelario, Porra, Mxico, 2007.
Esquinca Muoa, Csar, La defensora pblica federal, Mxico, Porra, 2003.
Estado de Fuerza Nacional 1998 y 2005. Direccin General del Sistema Nacional
de Informacin sobre Seguridad Pblica, sesnsp. Reporte de elementos en
activo 2010. Direccin General del Sistema Nacional de Informacin
sobre Seguridad Pblica, ssp. Estadstica del Estado de Fuerza para
establecer el porcentaje de policas municipales 2011, sesnsp. Quinto Informe de Gobierno, Anexo Estadstico, Presidencia de la Repblica, 2011.
Informacin proporcionada directamente por las entidades federativas en
los pliegos de requerimientos de informacin.
Garca Ramrez, Sergio e Islas de Gonzlez Mariscal, Olga (Coord.), Reforma Constitucional en Materia Penal, La Jornadas de Justicia Penal, Mxico, IIUNAM/
INACIPE, 2009
300
Gmez Clomer, Juan-Luis, La influencia del modelo adversarial anglosajn de
enjuiciamiento criminal en la futura reforma procesal penal espaola,
Argentina, Revista de Derecho Procesal Penal, 2007, nm. 2.
Gonzlez Obregn, Cristal, Manual Prctico del Juicio Oral, Mxico, UBIJUS-IFP,
2010.
Garca Ramrez, Sergio, La Reforma Penal Constitucional (2007-2008), Mxico,
Porra, 2 ed., 2009.
Henrichson Ch. y V. Levishin, Cost-Benefit Analysis of Raising the Age of Juvenile
Jurisdiction in North Carolina, New York, Vera Institute of Justice, 2011.
Hernndez Roberto, Metodologa de la investigacin, Mxico, MC Graw Hill, 4 ed., 2006.
Hernndez, Roberto (y otros), Fundamentos de metodologa de la investigacin,
Mxico, MC Graw Hill, 2007.
Indicadores para la evaluacin de la reforma penal. Reforma integral al sistema de
justicia penal en el estado de Chihuahua, en http://www.amij.org.mx/M_
asambleas/4/mesas/9%20Mesa%20IX%20Justicia%20Penal/4%20Indicadores.pdf.
Indicadores para la evaluacin de la reforma penal. Reforma integral al sistema de
justicia penal en el estado de Chihuahua, en http://www.amij.org.mx/M_
asambleas/4/mesas/9%20Mesa%20IX%20Justicia%20Penal/4%20
Indicadores.pdf.
Informe del Sistema Acusatorio. Curso de Capacitacin, Escuela de Investigacin
Criminal y Ciencias Forenses de la Fiscala General de la Nacin de Colombia
Bogot D. C., octubre de 2004.
Izcara, Simn, introduccin al muestreo, Mxico, Porra, 2007.
Lara Klahr, Marco, Gua de periodismo sobre presuncin de inocencia, Mxico,
Embajada Britnica en Mxico, OSJI, artculo 19, 2011.
Leung Ambrose (coord.), El costo del dolor y sufrimiento ocasionados por el crimen
en Canad, Divisin de Estadstica e Investigacin, Ministerio de Justicia,
2004.
301
SECRETARA TCNICA
Lineamientos para la elaboracin y presentacin de los anlisis costo y beneficio de
los programas y proyectos de inversin, shcp, Diario Oficial de la Federacin,
2008.
Little, Ian M. D. y James A. Mirrlees, Project Apraissal and Planning for Developing
Countries, Londres, Heineman Educational Books.
Manual para la Reorganizacin de las Instituciones Operadoras de la Metodologa
para la Planeacin Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia Penal
Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades Federativas de
Mxico, Setec, Secretara de Gobernacin, Mxico.
Mendoza, Carlos, El costo de la inseguridad en Mxico. Seguimiento 2009,
Cuaderno 10 del icesi, Mxico, 2011.
Mendoza, Carlos, El costo de la inseguridad en Mxico, Cuaderno 5 del icesi, Mxico, 2009.
Metodologa Global de las Etapas que componen el Ciclo de Inversiones shcp, Mxico, shcp.
Metodologa para la Planeacin Integral de la Implementacin del Sistema de Justicia
Penal Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades Federativas
de Mxico, Mxico, Setec, Secretara de Gobernacin.
Mirjan Damagka, Of Hearsay and Its Analogues, Minn. L. Rev. 425 1991-1992, p. 446.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Banco Mundial -onudd-,
(Crime, violence and development: Trends, Costs and Policy options in the
Caribbean. (Reporte nmero 37820, marzo de 2007), Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Banco Mundial.
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Banco Mundial; M.
Buvinic, Andrew M. y Michael S., La Violencia en Amrica Latina y el Caribe:
Un marco de referencia para la accin, Washington, D. C., Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999.
Ortiz, Frida, Diccionario de metodologa de la investigacin cientfica, Mxico,
Limusa, 2 ed., 2006.
Pastor, Santos y Liliana Maspns Liliana, Indicadores judiciales para las Amricas.
Universidad Complutense de Madrid y Observatorio Justicia y Empresa e
Instituto Universitario de Derecho y Economa. Centro de Estudios de la
Justicia de las Amricas (ceja), octubre 2004 en http://www.cejamericas.
org/nexos/42/es/images/santos-indicadores-nov-%202004.pdf.
302
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Presidencia de la Repblica, Mxico.
Proyectos Estratgicos Consultora S. C., Archivo de Documentacin sobre Finanzas
Pblicas, 250 decretos de presupuestos de egresos, anlisis programticos,
administrativos y econmicos, cuentas pblicas, informes de ejecucin y solicitudes de informacin realizadas a las entidades federativas y a las
dependencias del gobierno federal.
Quinto Informe de Gobierno, Anexo Estadstico, Presidencia de la Repblica, 2011.
Romn Quiroz, Vernica, Puntos-jurdicos penales finos, previstos en el Articulo 16
constitucional, a raiz de su reforma, Mxico, UBIJUS, 2010.
Roper, T. y A. Thompson, Estimating the costs of crime in New Zealand in 2003/04
(Working Paper 06/04), Nueva Zelanda: Departamento del Tesoro.
Ross, Sheldon, Probabilidad y estadsticas para ingeniera y ciencias, Mxico, Edit.
Mc Graw Hill, 2001.
Squire, Lyn y Herman Van Der Tak, Economic Analysis of Projects, Baltimore,
Publicado por el Banco Mundial, Johns Hopkins University Press, 1975.
Stiglitz, Joseph E., Economics of the Public Sector, New York, W.W. Norton &
Company, 2000.
Tamayo, Mario, Diccionario de la investigacin cientfica, Mxico, Limusa, 2002.
The North Carolina Court System, Court Costs and Fees Chart, disponible en: http://
www.nccourts.org/.
Unisys Security Index (2011) disponible en http://www.unisyssecurityindex.com/.
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
rea de Investigacin Aplicada y Opinin. Asociacin Mexicana de Impartidores
de Justicia. Estudio de Opinin sobre la Satisfaccin de los Usuarios de
Justicia, ofrecido por los rganos de Imparticin de Justicia en Mxico.
Encuesta de Satisfaccin a los usuarios de Servicios de Justicia, Mxico,
2010.
Valdivieso, Carlos, Gert Wagner y Ernesto Fontaine, Reforma Procesal Penal: Anlisis
costo-beneficio, Ministerio de Justicia de Chile, Fundacin Paz Ciudadana
y Corporacin de Promocin Universitaria, Chile 1997.
303
SECRETARA TCNICA
Valoracin tcnico-jurdico del proceso de implementacin de la reforma penal en el
estado de Chihuahua, Setec.
Vasilachis, Irene (coord.), La investigacin cualitativa, Estrategias de investigacin
cualitativa, Argentina, 2007.
Vilma Cecilia Morales Montalvn, Implementacin de la Reforma Penal en la Repblica
de Honduras, ponencia de la magistrada Vilma Cecilia Morales Montalvn,
presidenta de la Corte Suprema de Justicia de Honduras. http://idbdocs.iadb.
org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=770062.
Zimring, F. y G. Hawkins, Incapacitation: Penal confinement and the restraint of crime,
New York, Oxford University Press, 1995.
304
Legislacin
Legislacin
Cdigo de Procedimientos Penales (Alemania).
Cdigo de Procedimientos penales del Estado de Chihuahua.
Cdigo de Procedimientos penales del Estado de Mxico.
Cdigo de Procedimientos penales del Estado de Morelos.
Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
Cdigo Penal del Estado de Chihuahua.
Cdigo de Procedimientos en Materia de Defensa Social del estado de Puebla.
Constitucin de los Estados Unidos de Amrica.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.
Declaracin de Naciones Unidas sobre los principios fundamentales de justicia para
las vctimas de delitos y abuso de poder.
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Mircoles 18 de junio
de 2008.
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, con
Proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, D. F., 11
de diciembre de 2007.
Iniciativa del nuevo Cdigo Federal de Procedimientos Penales. Congreso de la Unin,
21 de septiembre de 2011.
305
SECRETARA TCNICA
Fuentes jurisprudenciales
Fuentes jurisprudenciales
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, Proceso nm. 30645, 4 de marzo
de 2009, Colombia.
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, novena poca, primera sala, julio de 2005, p. 42.
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Tesis de jurisprudencia 132/2011 (9a.).
Aprobada por la Primera Sala, en sesin privada de diecinueve de octubre de
dos mil once (Mxico).
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Tesis de jurisprudencia 52/2005. Aprobada
por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia (scjn), en sesin de fecha
cuatro de mayo de dos mil cinco (Mxico).
Supreme Court of Justice, Gideon v. Wainwright, 372 U.S. 335 (1963) (EUA).
306
307
SECRETARA TCNICA
La produccin editorial del libro

Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema de justicia penal
en los mbitos federal y estatal
estuvo bajo la coordinacin de la Direccin General
de Coordinacin Interinstitucional de la Secretara Tcnica
del Consejo de Coordinacin para la Implementacin
del Sistema de Justicia Penal
La edicin consta de 400 ejemplares.
Impreso en mayo del 2012, en Mxico D.F.
Por la Empresa Reproscan S.A. de C.V.
308

Mendoza, Carlos - Análisis Costo-Beneficio Del Nuevo Sistema de Justicia Penal

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Mendoza, Carlos - Análisis Costo-Beneficio Del Nuevo Sistema de Justicia Penal

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Anlisis costo-beneficio del nuevo sistema

de justicia penal en los mbitos federal y estatal

El costo de la implementacin 2012-2016. Con reforma 58

Beneficios del sistema penal acusatorio y oral 119

Indicador de los derechos de la vctima

Anlisis costo-beneficio 249

En este sentido, el presente estudio es un primer esfuerzo para resolver dos de

de la perspectiva de costos del estudio, se describen desafos como el presupuesto

realizando investigaciones y anlisis semejantes que permitan monitorear la evolucin

Finalmente, ponemos a su disposicin esta primera aproximacin sobre los costos y

Lic. Felipe Borrego Estrada

Antecedentes, condicionantes y retos del anlisis costo-beneficio

3) Base de Gasto por Necesidades.

2) Base de gasto por requerimientos

4) Base de Costo Real de la Implementacin. "

Una vez que se recabaron y analizaron innumerables presupuestos, cuentas pblicas,

Indicador del principio de contradiccin

Indicador del principio de publicidad

Indicador de los principios de concentracin y continuidad

Indicador del principio de inmediacin

Indicador del principio de prontitud

Indicador del principio de gratuidad

Indicador del principio de expeditez

Indicador del principio de imparcialidad

Indicador de cumplimiento de los plazos procesales

Indicador de los derechos del inculpado

Indicador de presuncin de inocencia

Indicador de los derechos de la vctima

Indicador de poblacin en los centros de reinsercin social

Capacidad de respuesta del sistema

Indicador de duracin del proceso penal

Indicador de calidad de la defensa

Indicador de desempeo institucional

Indicador de tiempo de atencin del Ministerio Pblico

Indicador de mecanismos alternativos de solucin

Indicador de percepcin del sistema de justicia penal

Desarrollar perfiles de ingreso y terminales para policas, custodios,

Incorporar como mstica de trabajo y filosofa de administracin la prevencin

Para cumplir con esos objetivos se identific la necesidad de incrementar el

5,000.0 5,000.0 5,000.0

Recursos federales asignados a las instancias de seguridad pblica 1996-2012 clasificados

Evoluacin del personal operativo 1998-2011

Evoluacin del personal operativo 1998-2011

Evolucin del personal operativo nacional 1998-2011

Evolucin del personal operativo local 1998-2011

Evolucin del personal operativo federal 1998-2011

Evolucin del personal operativo local 1998-2011

Evolucin del personal operativo local 1998-2011

679%del personal operativo federal 1998-2011

2005 2004 2007

2004 2003 2006

2003 2002 2005

2000 1999 2000

1999 1998 1999

Delitos del fuero federal

Delitos del fuero comn

Delitos del fuero comn

Delitos del fuero comn

Porcentaje de delitos del

Fuente: sesnsp a partir de la informacin proporcionada por las

Finalmente, la tendencia reflejara la necesidad de fortalecer las instancias de investigacin

Los recursos canalizados, en su momento a las direcciones de seguridad

Los presupuestos de los centros de atencin a vctimas, fondos de