POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL

1. La potestad tributaria

El poder tributario – tambi n denominado de potestad tributaria, poder financiero, poder

fiscal, supremac a tributaria o competencia tributaria, es considerado como una
manifestaci n de la potestad soberana del Estado y es inherente al poder pol tico20. El
Estado en el ejercicio del poder tributario, a trav s del Poder Legislativo, est facultado
para crear, modificar, extinguir tributos, as como tambi n para establecer exenciones
tributarias. Sobre el tema el jurista portugu s Jos Casalta Nabais explica que el deber
fundamental de pagar impuestos, visto por el lado de su titular activo, se consubstancial
en la atribuci n al legislativo de un poder –el poder tributario (o fiscal) para la creaci n,
instituci n o establecimiento de impuestos, esto es, el poder tributario en sentido estricto o
t cnico.

El Poder Tributario, a diferencia de la libertad, no es preconstitucional, en la medida en

que tal poder es establecido expresamente por el constituyente originario en la
Constituci n, y debe ser ejercido dentro de los l mites en ella establecidos.

Seg n Octavio: “La potestad tributaria puede definirse como la facultad otorgada a un
determinado ente p blico, por la Constituci n o la ley, de crear, organizar, recaudar,
administrar y controlar tributos”

Las potestades tributarias originarias, es decir aquellas que seg n la doctrina

generalizada son las que provienen directa y taxativamente de la Constituci n en el
art culo 179, numeral 2 (GO No 36.860 del 30-12-1999), est n referidas a lo siguiente: las
tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones; los impuestos sobre actividades econ micas de industria, comercio,
servicios, o de ndole similar; los im- puestos sobre inmuebles urbanos, veh culos,
espect culos p blicos, juegos y apuestas l citas, propaganda y publicidad comercial; la
contribuci n especial sobre plusval as de las propiedades generadas por cambios de uso
o de intensidad de aprovechamiento; y las multas y sanciones que impongan por el
ejercicio de dichas potestades tributarias.

2. La potestad tributaria municipal

El Municipio a través de ordenanzas podrá crear, modificar o suprimir los tributos que le
corresponden por disposición constitucional o que les sean asignados por ley nacional o
estadal. Asimismo, los municipios podrán establecer los supuestos de exoneración o
rebajas de esos tributos.

3. Características de la potestad tributaria municipal

De acuerdo con Moya (2006, p. 269) los caracteres esenciales de la potestad tributaria
son las siguientes:

1. ABSTRACTA: Para que exista un verdadero poder tributario, es necesario que el

mandato del Estado se materialice en un sujeto y se haga efectivo mediante un acto de la
administración.
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 2. PERMANENTE: La potestad tributaria perdura con el transcurso del tiempo y no se
extingue. Solo se extinguirá cuando perezca el Estado. Siempre que exista,
ineludiblemente habrá poder de gravar.

3. IRRENUNCIABLE: El Estado no puede desprenderse ni delegar la potestad tributaria.

El Estado puede delegar la facultad de recaudar y administrar los tributos, no puede
renunciar a su poder de imposición.

4.INDELEGABLE: Esta característica es sinónima de la anterior, ya que el Estado no

puede renunciar o desprenderse en forma total y absoluta de su potestad tributaria o
facultad de imposición tributaria.

4. Limitaciones a la potestad tributaria municipal

Tal como se expuso anteriormente, en virtud de su autonom a relativa o limitada, el

municipio est sometido a una serie de limitaciones constitucionales y legales, en el
ejercicio de su potestad tributaria, con el objeto de evitar abusos en dicho ejercicio, que
pudiesen afectar los derechos de los particulares bajo su poder de imperio. En as como
existen l mites directos que est n contenidas en el art culo 183 de la Constituci n de
1999, relativos a la prohibici n de gravar materia rent stica nacional, de utilizar los tributos
para restringir la libre circulaci n de bienes o prestaci n de servicios, y sobre su
capacidad limita- da de gravar las actividades primarias cuando y como lo permita la ley
nacional.

As mismo, la potestad tributaria municipal est sujeta a restricciones indirectas

representadas por los principios constitucionales tributarios, como el principio de legalidad
tributaria, el principio de capacidad contributiva, el principio de igualdad, el principio de la
no-confiscatoriedad, el principio de la irretroactividad de la ley tributaria, entre otros, que
ser n desarrollados en art culo posterior.

Finalmente, del art culo 156, numeral 13 de la Constituci n, se desprende la potestad

nacional armonizadora de las distintas potestades tributarias, y la potestad para definir
principios, par metros y limitaciones a las mismas, especialmente para fijar los tipos
impositivos o al cuotas de los tributos estadales y municipales. En este sentido tal
dispositivo implica importantes limitaciones al ejercicio de las potestades tributarias
municipales.

- Garantía de reserva legal y legalidad

La reserva legal tributaria es entre otras cosas una de las manifestaciones m s

importantes del principio de separaci n de poderes, en aquellos pa ses donde tal
separaci n existe. Adem s, el ejercicio del poder tributario a trav s de la ley, asegura que
los ciudadanos participen efectivamente en el cumplimiento del deber constitucional de
contribuir al sostenimiento de los gastos p blicos, dentro de unos l mites prefijados y
claros, que aseguran el disfrute de las libertades p blicas y en particular de aquellas que
son consustanciales al Estado Social de Derecho.

Para Rodr guez Bereijo el principio de la reserva legal tributaria, en su formulaci n m s

gen rica, preconstituye la plasmaci n jur dica del principio pol tico del imperio o prima- c a
de la ley10, que es la expresi n popular manifestada a trav s del cuerpo representativo
que integra el Poder P blico: El Poder legislativo. De all que el mismo represente de
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 alguna forma al m s antiguo principio pol tico de la autoimposici n o del consentimiento
de los impuestos por los representantes de los contribuyentes.

Seg n P rez Royo, este principio tiene una funci n de garant a y de seguridad jur dica
frente a las intromisiones arbitrarias del Estado en la esfera de la libertad y la propiedad
privada y una funci n pol tica de asegurar la democracia mediante la participaci n de los
ciudadanos en el establecimiento del sistema tributario, mediante el cual se da
cumplimiento al deber de solidaridad de coadyuvar al sostenimiento de los gastos
p blicos.

- Garantía de no confiscación

El principio de no confiscación es considerado un principio tributario constitucionalizado, el

cual prohíbe que un tributo individual, acumulaciones de tributos o el sistema tributario en
su conjunto, puedan llegar a tener efectos equivalentes a una confiscación o lleguen a
producir una confiscación de los bienes del contribuyente. Constituye un límite al ejercicio
del poder tributario, vinculado con los principios de capacidad contributiva y progresividad,
al igual que representa un mecanismo de protección del derecho a la propiedad privada,
en búsqueda de un sistema tributario justo. Este principio, no es reconocido por un sector
doctrinario como un verdadero principio y se ha intentado negar la importancia y
aplicabilidad que realmente posee dentro del sistema tributario, al calificarlo de
innecesario.

- Garantía de capacidad contributiva o económica / progresiva

Siguiendo lo dicho por algunos autores (Montilla, 2000), el impuesto que por excelencia
responde al concepto de capacidad contributiva es el Impuesto sobre la Renta, por su
generalidad y mecanismos de determinaci n. Aunado a ello, debe considerarse que se
trata de un impuesto que tiene como afectaci n las manifestaciones de la riqueza que se
crea, las que aumentan el patrimonio del contribuyente en un per odo fiscal determinado.
Es conveniente recordar entonces que el principio de capacidad contributiva es, como lo
ha dicho el Tribunal Constitucional Espa ol, la exigencia l gica de buscar la riqueza
donde sta se encuentre consultando los ndices que en forma directa o indirecta, pero
que de manera real y no meramente nominal, reflejan dicha riqueza (Fraga, 2006: 55).

Lo anterior se encuentra asociado a su vez, a la noci n de progresividad. Ahora bien, ha

dicho la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (2001) que el Impuesto
Sobre la Renta es un ejemplo caracter stico de tributo en el cual el principio de
progresividad es no s lo deseable sino imperativo. De esta forma, se considera
progresivo a un tributo que consiga mayores recaudos de quienes m s tienen, con una
carga fiscal total m s que proporcional sobre el crecimiento de sus rentas o riquezas.

As , ha expresado la doctrina lo siguiente:

“La regla de la progresividad, adoptada por casi todas las legislaciones que gravan las
rentas, se origina en la famosa teor a econ mica de la utilidad marginal aplicada al mayor
ingreso, la cual presupone que a medida que se incrementa el ingreso de cada sujeto, en
la misma proporci n decrece la utilidad de su aplicaci n a la satisfacci n de necesidades
vitales, y aparece entonces el margen o excedente como objeto para una imposici n
inversamente creciente seg n una escala gradual ascendente”. (Ruan, 2001: 91).

“Articulo 316.- El Sistema tributario procurar la justa distribuci n de las cargas publicas
seg n la capacidad econ mica del o la contribuyente, atendiendo al principio de
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 progresividad, as como la protecci n de la econom a nacional y la elevaci n del nivel de
vida de la poblaci n y se sustentar para ello en un sistema eficiente para la recaudaci n
de los tributos”.

Si bien conviene precisar en interpretaci n a la norma se alada; que no todo sujeto con
capacidad econ mica tiene capacidad contributiva; lo que conlleva necesariamente a
considerar la noci n de progresividad, se trata de una caracter stica de un sistema
tributario, consistente en que en la medida que aumenta la riqueza de cada sujeto,
aumenta la contribuci n seg n el incremento de la riqueza, es decir, los que tienen m s
contribuyen en proporci n superior a los que tienen menos (P rez Royo, 2007).

- Garantía de certeza y de seguridad jurídica

La doctrina judicial ha expresado que es de principio que el impuesto debe ser cierto y no
arbitrario para saber a qué atenerse en sus relaciones económicas con la comunidad, no
debe existir incertidumbre en cuanto a su monto y a la fecha a pagarse. Significa que toda
ley debe fijar un tiempo para su entrada en vigencia, el tipo de tributo, las personas
sujetas al tributo y pago del mismo.

- Garantía de la generalidad

Es la garantía de la igualdad, la cual exige que el sistema tributario responda a principios

de generalidad y justicia fiscal. En muchos casos estos principios se establecen en las
Constituciones, no solo de manera general como garantías a los ciudadanos, sino
también con relación al sistema tributario.

Si bien conforme a lo establecido en el principio de generalidad, todos los ciudadanos

deben contribuir sin discriminación a los gastos públicos comunes, la repartición de las
cargas que implica tales gastos debe ser igual y conforme a la capacidad económica de
los contribuyentes. La igualdad en materia impositiva exige, fundamentalmente, la
aplicación de un criterio de justicia que debe satisfacerse mediante el tratamiento desigual
de personas que se encuentren en una situación desigual.

- Garantía de la prohibición de doble imposición

El principio prohibitivo de la doble imposición, ocurre cuando un sujeto tributario es

gravado dos o mas veces con el mismo impuesto y por la ejecución de una misma
actividad

- Garantía de la libertad económica

En efecto, del mismo modo que el ejercicio del poder tributario no puede limitar ni destruir
el derecho de propiedad, el ejercicio de ese poder tampoco puede limitar ni impedir la
libertad de industria y de comercio.

En materia fiscal, esta garantía de la libertad económica y de la libre iniciativa privada

exige, ante todo, que en el sistema tributario se establezca la manera que se protege
tanto la económica publica como la privada. Así lo exige la constitución de Venezuela
cuando establece que el sistema tributario debe buscar la “protección de la económica
nacional y la elevación del nivel de vida de la población”.

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Esto supone, concretamente, que los impuestos no pueden establecerse de manera de
impedir por ejemplo, el libre desarrollo del comercio en el territorio de un estado. Los
impuestos tampoco pueden establecerse de forma tal que dificulten excesivamente o
hagan imposible el ejercicio de una actividad económica.

Por consiguiente, la garantía de la libertad económica como limite al ejercicio del poder
tributario del Estado, implica que no pueden existir impuestos cuyo objetivo sea el impedir
una actividad económica. Es decir, se consideran confiscatorios aquellos impuestos que
impiden el ejercicio de actividades económicas.

5. Potestad Tributaria Vs. Potestad Reguladora.

La potestad tributaria puede definirse como la facultad otorgada a un determinado ente

público, por la Constitución o la ley, de crear, organizar, recaudar, administrar y controlar
tributos. En cambio a la competencia reguladora o potestad reguladora, como la
denomina la Constitución, sería la facultad otorgada a un determinado ente público, por la
Constitución o la ley de dictar normas, organizar y controlar determinadas materias o
actividades que le correspondan por su índole o naturaleza.

6. Potestad Originaria Vs. Potestad Derivada.

La diferencia tiene su origen, según doctrina de amplia aceptación, en la fuente de donde

emana el ejercicio del poder tributario. Para la mayoría de los tratadistas, el poder
tributario originario nace de la propia Constitución; mientras que el poder tributario
derivado surge de la ley, a través de la cual el órgano con poder originario lo transfiere a
otro que no lo posee. Es por ello que, en opinión de HUMBERTO D`ASCOLI CENTENO ,
los entes dotados de poder tributario derivado, tienen un poder de legislación de segundo
grado, por cuanto solo pueden dictar leyes tributarias dentro de una competencia
previamente enmarcada dentro de los límites y alcances fijados por el ordenamiento legal
que le ha delegado el poder. En efecto, dice el autor:

“la distinción entre poder tributario originario y derivado es forzoso referirla a la

organización constitucional, al reparto de atribuciones que el constituyente haya
establecido; solo del análisis previo de las normas constitucionales que regulan el
ejercicio de los poderes tributarios y su distribución entre las distintas colectividades
territoriales que conforman un Estado, podremos saber si estamos en presencia de un
poder originario o derivado, ya que n o ser igual la distribución del poder tributario en un
Estado Unitario que en un Estado regido por un método federal.”