Curso virtual

“Derecho a la Identidad como Política de Estado”

Clase 1
¿Qué son las políticas públicas?

Hola, bienvenidos a nuestro curso “Derecho a la Identidad como Política de

Estado”. En este curso abordaremos los conceptos básicos vinculados al Derecho a
Identidad y las Políticas Públicas. Para ello, indagaremos sobre qué es una política de
Estado, las luchas históricas y recientes de la sociedad civil y sus organizaciones y el rol de
Estado al asumir e incorporar la temática del Derecho a la Identidad en su agenda.
Como primer paso, los invitamos a pensar qué son las políticas públicas. Guillermo
O'Donnell y Oscar Oszlak las definen como:

“…un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una

determinada modalidad de intervención del Estado en relación con
una cuestión que concita la atención, intereses o movilización de
otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede
inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación
normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso
social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión.”1

1
Oszlak, O.; O'Donnell, G. (1995). “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”.
En: Redes, vol. 2, núm. 4, 1995, pag. 112-113
 Una de las primeras cosas que es necesario reflexionar a partir de esta definición,
es qué se entiende por “cuestión”, ya que, es en torno al abordaje de esta “cuestión” que
una política pública se orientará. Para definir este concepto, recurrimos nuevamente a
O´Donnell y Oszlak (1995) quienes plantearon que la “cuestión” es la problemática
socialmente problematizada que será asumida por el Estado como objeto de una política
pública determinada. Es decir, ciertas situaciones, temas, necesidades, demandas, etc.
que lograrán ser problematizadas e incorporadas en la agenda del Estado para ser
abordadas mediante una Política Pública.
En este sentido, cabe destacar que el rol de Estado en función de una cuestión
especifica será definido no solo por su acción sino también por la decisión de omitir llevar
adelante acciones específicas que lleven a que una problemática pueda ser abordada por
una Política Pública.
De esta manera, poder visualizar las demandas y necesidades que son
incorporadas en la agenda de las políticas públicas por parte de un Estado, no alcanza para
dar cuenta del rol que este cumple. Oscar Ozslak2 plantea la posibilidad de pensar el rol
del Estado desde tres niveles:
 Micro  intervención y presencia en la vida cotidiana
 Meso  contenidos y orientación de políticas públicas
 Macro  pactos fundamentales para el funcionamiento del capitalismo. Reglas de
juego que gobiernan entre los actores e instituciones de la sociedad.

Analizar cualquiera de estos tres niveles de funcionamiento del Estado, es clave

para poder pensar el rol que el Estado está cumpliendo. Si bien en nuestro curso, como
queda claro en lo antedicho, nos centraremos en el nivel meso, es a partir de la
integración conceptual de estos tres niveles de análisis que podemos comprender el rol
del Estado.

2
Ozlak, O. (2012). “El rol del Estado: micro, meso, macro”. En: Aportes. Para el Estado y la administración
gubernamental, N°18. pag. 96
Pensar en el rol del Estado, nos lleva a realizar un minucioso análisis de las temáticas
socialmente problematizadas, tanto a la hora de abordar esas temáticas como de
omitirlas.
Este es un tema central a la hora de pensar y analizar las políticas públicas que son
llevadas adelante por un Estado, y en particular en nuestro caso, en qué rol toma el
Estado a la hora de promover y garantizar el reconocimiento y respeto de los Derechos
Humanos en general y del Derecho a la Identidad en particular.

Recapitulemos lo dicho hasta ahora, tenemos una definición de Política Pública,

sabemos en qué dimensión del funcionamiento analítico del Estado la podemos ubicar y
entendemos que el objeto de una Política Pública será una situación o un tema
socialmente problematizado. Ahora bien, ¿cómo es que un tema es problematizado? ¿por
qué hay situaciones o temas que lo son y otras que no? ¿cómo una vez que son
problematizadas socialmente logran ser incorporados a la agenda de las Políticas Públicas
para poder ser abordados por el Estado?
Para contestar estas preguntas, es clave tener presente que en el proceso en el
cual una temática es socialmente problematizada intervienen diversos actores sociales,
tanto de la sociedad civil como agentes estatales (que no siempre se presentan de forma
homogénea en su accionar). Sumado a la diversidad de actores sociales con su
multiplicidad de intereses y de posiciones de fortaleza y debilidad a la hora de intentar
lograr que ciertas temáticas sean impuestas, el contexto histórico y social se presenta
como uno de los factores de gran influencia que hay que tener presente. En esta línea, hay
que tener presente que los diversos procesos históricos, políticos y sociales empoderan a
diferentes actores sociales que se verán fortalecidos y con mayores oportunidades de
imponer su visión e intereses a la hora de planificar e implementar determinadas políticas
públicas.
Como bien plantean los autores citados anteriormente:
 “La capacidad de iniciación autónoma por el Estado (es decir, sin
necesidad de reflejar “demandas” o inputs de la sociedad civil), las
variadas posibilidades de diferentes sectores sociales para iniciar
cuestiones, los recursos y alianzas que pueden movilizar, la estructura
de “arenas” que resulta conformada según quienes fueren los
iniciadores o las cuestiones suscitadas. En otras palabras, analizar el
lapso previo al surgimiento de una cuestión y el proceso a través del
cual esta se convierte en tal, es importante no sólo para interpretar
eventos posteriores sino también para iluminar algunos de los
problemas más generales sobre las características del Estado y las
nuevas modalidades que asumen sus patrones de interacción con la
sociedad civil”.3

En este punto es importante detenerse y profundizar un poco más sobre la idea de cómo
un tema es plausible de ser objeto de una Política Pública y focalizar en qué ámbito
podemos situar a los actores que han logrado que sus cuestiones sean foco de una Política
Pública. Esto nos da lugar a comprender la importancia que han tenido y tienen las
diferentes organizaciones de la sociedad civil a la hora de, a través de su lucha,
lograr que el Estado tome sus intereses y demandas para llevar adelante acciones en
pos de lograr un abordaje satisfactorio de las mismas.

3
Oszlak, O.; O'Donnell, G. (1995). “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”.
En: Redes, vol. 2, núm. 4, 1995, pp. 99-128
 De este mismo modo, el rol que un Estado asume a la hora de satisfacer
determinadas demandas que hacen a la defensa y promoción de los Derechos Humanos
no solo será analizable en función de cumplir con obligaciones jurídicas y normativas,
tanto internacionales como locales, sino en capacidad y decisión de poder lograr una
interrelación con la sociedad civil y sus organizaciones, en pos no solo de ser garante del
respeto por los Derechos Humanos sino también de visibilizar y actuar en consecuencia
con los sectores excluidos de la sociedad. Pero no es solamente en su accionar como
motorizadores de demandas que las organizaciones de la sociedad civil tienen una gran
relevancia, también en las instancias de implementación y control de las Políticas Publicas
su rol es muy destacado. Como mencionamos antes, los procesos políticos empoderan a
diferentes actores sociales, esto lleva a que en diferentes contextos históricos y sociales
muchas de las cuestiones que han sido atendidas por el Estado sean puestas en cuestión,
y es aquí cuando estas organizaciones de la sociedad civil accionan no ya como impulsoras
sino como custodias de determinadas Políticas Públicas.
Un claro ejemplo de esto fue lo acontecido en el mes de mayo de 2017, cuando a
partir de un fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación centenares de genocidas
condenados por delitos de Lesa Humanidad hubieran podido quedar en libertad mediante
la aplicación del conocido “2x1”5. Esta situación que atentaba de modo fragrante contra
las políticas de Memoria, Verdad y Justicia implementadas por el Estado a partir del año
2003, principalmente con la anulación de las leyes de impunidad, la anulación de los
indultos y una serie de Políticas Publicas enfocadas en temáticas de Derechos Humanos.
En este contexto, los Organismos de Derechos Humanos, junto a otros actores políticos y

5
La decisión de la mayoría de la SCJN, constituida por los ministros Highton, Rosenkrantz y Rosatti, declara aplicable la
ley 24.390 (conocida como 2 x 1), que estuvo vigente entre los años 1994 y 2001, hoy derogada, que reduce el cómputo
de la prisión, porque se trata de la ley más benigna. Esta ley no existía en el momento de cometerse los delitos de Lesa
Humanidad por los que estaban condenados centenares de genocidas. Los delitos de lesa humanidad no son delitos
comunes, no prescriben y no son anmistiables. La Corte Interamericana de Derechos Humanos niega la posibilidad de
aplicar beneficios como el 2x1 a estos crímenes atroces, tal como señalaron los jueces Juan Carlos Maqueda y Ricardo
Lorenzetti, que votaron en disidencia.
sociales y, principalmente, a la gran mayoría de la sociedad civil, se manifestaron en
contra de la posibilidad de la liberación de los condenados por delitos de Lesa Humanidad
y por la continuidad de las Políticas Públicas orientadas a garantizar, respetar y promover
la defensa de los Derecho Humanos. La multitudinaria manifestación realizada el 10 de
mayo de 2017 en Plaza de Mayo fue el momento cumbre de este proceso de movilización
de la sociedad civil. En el documento elaborado y presentado por los organismos de
Derechos Humanos en esa jornada, se manifestaba que:

“Los organismos de derechos humanos aquí presentes manifestamos

nuestro enérgico repudio a la decisión de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación que deja abierta la posibilidad de que los represores
condenados por delitos de lesa humanidad queden en libertad
aplicando el “ 2x1”, una norma vigente solo entre 1994 y 2001.
Como es de público conocimiento, el fallo con la mayoría de los jueces
Elena Highton de Nolasco, Carlos Rosenkrantz y Horacio Rosatti
declaró aplicable la ley 24.390, derogada en 2001 y más conocida
como 2x1, en el caso de Luis Muiña.
Hoy, el fallo de la Corte abre la puerta a la impunidad de los genocidas.
Como los mismos jueces Lorenzetti y Maqueda argumentaron en su
voto en disidencia, la reducción de pena no es aplicable a los crímenes
de la dictadura. Estos delitos no concluyen hasta tanto no se sepa el
destino de los desaparecidos y de los nietos y nietas apropiados, por lo
que no se pueden aplicar leyes previas y no vigentes. Este criterio
también es exigido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
a quien la Corte Suprema vuelve a desoír.[…]
Los organismos no claudicaremos en la lucha por la Justicia y
advertimos que agotaremos todas las instancias nacionales e
internacionales hasta lograr que este criterio que garantiza la
 impunidad sea abandonado. Asimismo, convocamos a todo el pueblo a
defender los derechos conquistados, que son la clave para garantizar
el Nunca Más en nuestra sociedad”.6

Esta presión ejercida desde la sociedad civil, no solo logro impugnar el intento de
aplicar acciones que dejaran en libertad a condenados por delitos de lesa humanidad, sino
que logro la modificación del artículo 7° de la Ley 24.390 (derogada por la ley 25.430) al
lograr que el Congreso de la Nación sancione la Ley 27.3627 en donde se establece que “ el
artículo 7º de la ley 24.390 —derogada por ley 25.430— no es aplicable a conductas
delictivas que encuadren en la categoría de delitos de lesa humanidad, genocidio o
crímenes de guerra, según el derecho interno o internacional”.
La potencia e importancia de las organizaciones de la sociedad civil quedan,
también, de manifiesto en lo expuesto por Víctor Abramovich al expresar que:

“En los países de América Latina muchas organizaciones de derechos

humanos y otras organizaciones sociales que actúan con una
perspectiva de derechos, como organizaciones de mujeres, de control
ciudadano, ambientales y de usuarios y consumidores, entre otras,
además de fiscalizar las acciones estatales, han incorporado nuevas
estrategias de diálogos y negociación con los gobiernos a fin de incidir
en la orientación de sus políticas y lograr transformaciones en el
funcionamiento de las instituciones públicas. El cambio de perspectiva

6
Extracto del comunicado emitido por los Organismo de Derechos Humanos el 3 de mayo de 2017. Firmado por:
Abuelas de Plaza de Mayo /Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora / Familiares de Desaparecidos y Detenidos por
Razones Políticas / H.I.J.O.S. Capital / Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) / Asamblea Permanente por los
Derechos Humanos (APDH) / Asociación Buena Memoria / Comisión Memoria, Verdad y Justicia Zona Norte / Familiares
y Compañeros de los 12 de la Santa Cruz / Fundación Memoria Histórica y Social Argentina / Liga Argentina por los
Derechos del Hombre / Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos.
https://www.abuelas.org.ar/noticia/la-corte-suprema-deja-en-libertad-a-los-criminales-de-lesa-humanidad-803
7
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/270000-274999/274607/norma.htm
 apunta a incorporar al trabajo tradicional de denuncia de violaciones
una acción preventiva y de promoción capaz de evitarlas.”8

En nuestro país, y particularmente en el tema que nos convoca en este curso, el

Derecho a la Identidad ha sido motorizado desde la sociedad civil y específicamente a
partir del surgimiento de Abuelas de Plaza de Mayo en el año 1977. Es a partir de este
hecho fundacional en lo que respecta a la lucha por los Derechos Humanos y al Derecho a
la Identidad en particular, que el Estado ha ido a lo largo del tiempo asumiendo esta
temática como una política de Estado. La creación del Banco Nacional de Datos Genéticos
y la Comisión Nacional por el Derecho a la Identidad son dos de los ejemplos más
contundentes de Política Pública que logran cristalizarse en agencias y estamentos
estatales a partir de la demanda de la sociedad civil. Cabe destacar que el accionar de
Abuelas de Plaza de Mayo no solo tuvo implicancia en la búsqueda de los niños y niñas
apropiados durante el Terrorismo de Estado, sino que también en lo que refiere al trabajo
conceptual sobre el Derecho a la Identidad en un sentido más amplio. La incorporación de
los artículos los artículos 7, 8 y 11, conocidos como “artículos argentinos” a la Convención
sobre los Derechos del Niño, adoptada en noviembre de 1989, es el ejemplo más cabal de
lo dicho.
Sobre este tema profundizaremos en la próxima clase cuando abordemos ¿Qué es
el Derecho a la Identidad?9

8
Abramovich, V. (2006). “Los estándares interamericanos de Derechos Humanos como marco para la formulación y el
control de las Políticas Sociales”. Anuario de Derechos Humanos 2006. www.anuariocdh.uchile.cl
9
La Convención fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y entró en
vigor el 2 de septiembre de 1990. El 27 de septiembre de 1990 la Convención sobre los Derechos del Niño se incorporó a
la legislación argentina con la sanción de la Ley Nº 23.849. finalmente, con la reforma constitucional de 1994, la
Convención adquirió rango constitucional.
Lecturas obligatorias del Módulo
- Oszlak, O. (2012). “El rol del Estado: micro, meso, macro”. En: Aportes. Para el Estado y la
administración gubernamental, N°18, pp. 83-96
- Oszlak, O.; O'Donnell, G. (1995). “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una
estrategia de investigación”. En: Redes, vol. 2, núm. 4, 1995, pp. 99-128

Lecturas de profundización

- Abramovich, V. (2006). “Los estándares interamericanos de Derechos Humanos como

marco para la formulación y el control de las Políticas Sociales”. Anuario de Derechos
Humanos 2006. www.anuariocdh.uchile.cl
- Abramovich, V. (2010) Discurso de Víctor Abramovich director del Instituto del Políticas
Públicas para los Derechos Humanos del Mercosur.