C A P ÍT U L O III

PRO CEDIM IEN TO

SANCIO N ADOR

I. LA N E C E S ID A D D E R E G U L A R EL E JE R C IC IO D E LA P O T E ST A D
A D M IN IST R A T IV A SA N C IO N A D O R A EN EL P ER Ú
Cuando fue elaborado el anteproyecto de la Ley N ° 27444 - Ley del Pro­
cedimiento Administrativo General, existía conciencia cierta de la necesidad
de dotar de un régimen legal específico que tornara predecible el ejercicio de
la potestad sancionadora por parte de las entidades públicas. Como de ordina­
rio nos encontramos frente a la potestad pública más aflictiva para legítim a­
mente gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones
a las facultades ciudadanas, el contexto del fin de la década de los noventa hacía
indispensable acometer esta tarea. N o en vano estábamos frente a dos fenóme­
nos convergentes que potenciaron dicha potestad administrativa. De un lado,
la consolidación de los roles normativos, inspectivos y ordenadores de la Admi­
nistración Pública, dejando su anterior rol de prestador de servicios y de bienes
públicos. Por otro lado, teníamos la sostenida tendencia a la despenalización de
ilícitos penales que condujo al proporcional incremento de los supuestos de ilí­
citos administrativos y a contar con organismos con competencia sancionadora.
En este sentido, fuimos conscientes que la potestad sancionadora constituía
y constituye una competencia de gestión necesaria complementaria a la potes­
tad de mando y corrección para reforzar el adecuado cumplimiento del orden
administrativo establecido en procura del interés público. Pero a su vez, quienes
conformamos la comisión elaboradora del anteproyecto adoptamos conscien­
temente la decisión de diseñar las pautas mínimas comunes para que todas las
entidades administrativas con competencia para aplicación de sanciones sobre
los administrados, la ejerzan de manera democrática, previsible y no arbitraria.
N o consideramos que el control judicial posterior fuera suficiente para discipli­
narla, sino que, por el contrario, sería más conveniente dotarle de un régimen
positivo claro que permita su control preventivo y concurrente, por los admi­
nistrados y las propias autoridades superiores. En este sentido, seguimos la ten­
dencia inaugurada en el Derecho comparado, de manera decidida, por la legis­
lación española y seguida en nuestro continente, por México, Venezuela y Brasil.
Es conveniente para caracterizar mejor esta institución diferenciarla del
procedimiento administrativo trilateral y el procedimiento inspectivo con los
que se les suele confundir en la teoría y en la práctica.

3871
 D E L P R O C E D I M I E N T O T R I L A T E R A I . , D E L P R O C E D I M I E N T O ...

II. EL P R O C E D IM IE N T O SA N C IO N A D O R Y EL P R O C E D IM IE N T O
T R ILA T E R A L
La ley considera diferenciado al procedimiento sancionador del procedi­
miento trilateral, pues sirven a intereses públicos distintos. Los aspectos más
resaltables en los que podemos advertir diferencias son los siguientes:
i. La intensidad de la intervención administrativa (la intervención administra­
tiva es más intensa en el procedimiento sancionador que el procedimiento
trilateral);
ii. La relación procedimental establecida entre los sujetos procesales (la rela­
ción procedimental en el sancionador se establece entre la Administración
Pública y el administrado infractor, mientras que en procedimiento trilate­
ral es entre dos administrados y una dependencia administrativa con capa­
cidad resolutiva);
iii. La posibilidad de seguir mecanismos de autocomposición de intereses o fór­
mulas conciliatorias en la decisión del procedimiento (en los procedimientos
trilaterales es procedente y hasta preferible una fórmula conciliatoria por
tratarse de aspectos disponibles por la partes, mientras que en los temas
sancionadores ello es difícilmente posible, salvo un régimen no conciliato­
rio sino de prácticas de clemencia o acuerdos convencionales debidamente
disciplinados.
N o obstante es necesario precisar que la normativa preexistente a la dación
de la Ley N ° 27444 creó una serie de procedimientos en los que confundían
ambos, asumiendo caracteres de ambos. Así, por ejemplo, tenemos procedimien­
tos iniciados por un administrado contra otro ante una dependencia adm inistra­
tiva estableciendo una relación procedimental en controversia, pero cuyo objeto
fundamental es determinar la existencia o no de una infracción administrativa.
Entendemos que mientras subsistan estos procedimientos especiales, les serán
aplicables —en aquellos que corresponda a su naturaleza—las normas pensadas
para ambos regímenes. Sin embargo, no podemos dejar de advertir la tendencia
a convertir en procedimientos trilaterales verdaderos procedimientos sanciona­
dores, de manera indebida, con el objeto de pretender trasladar al administrado
la mayor carga de promover e impulsar el procedimiento, aligerar las responsa­
bilidades a los funcionarios a cargo de estos procedimientos, y finalmente, per­
cibir tasas por estos procedimientos.

III. E L P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R Y LA P O T E S T A D
FISC A LIZ A D O R A
La doctrina reconoce en la actuación administrativa de inspección o com ­
probación administrativa una función especial que tiene por objeto cautelar
y/o constatar el cumplimiento de lo previsto por el ordenamiento vigente en
el desempeño de determinadas actividades sujetas a regulación por normas de

1388
P R O C E D IM IE N T O SA NCIO N ADOR

Derecho Público. Esto ha quedado mucho más explícito porque en la modifi­

catoria producida con el Decreto Legislativo N ° 1272, se ha incorporado una
regulación expresa y completa sobre la potestad de fiscalización administrativa.
A diferencia de las demás actividades de la Administración Pública, la acti­
vidad sancionadora tiene un objetivo único: ejercer la pretensión sancionadora
del poder público administrativo, mediante un procedimiento especial, donde el
administrado tenga las suficientes garantías para el ejercicio de su defensa. Aquí,
la Administración Pública no busca el esclarecimiento de los hechos, la indaga­
ción de lo acontecido, o despejar una incertidumbre o duda. Por ello, parte de
una imputación o cargo directo, y su procesamiento busca obtener certidum­
bre jurídica y real, a partir de la convicción a que ha llegado a obtener luego de
una actividad común de comprobación o inspección y graduar razonablemente
la consecuencia jurídica para ello.
En lo específicamente referido a los efectos del ejercicio de las potestades
de inspección, cuando concluyan en la constatación o verificación de la existen­
cia de contravenciones al ordenamiento vigente, y conduce a un procedimiento
sancionador'8101, ello en modo alguno podría suponer la posibilidad de asimi­
lar la potestad de inspección (así como todas las actuaciones relacionadas con
la misma) a una etapa correspondiente a la instauración y/o trámite de un pro­
cedimiento administrativo sancionador. Del mismo modo, como no necesaria­
mente se debe transitar por la inspección para aplicar sanciones, también puede
existir inspección que no concluya en procedimiento sancionador.
Como bien expresa GAM ERO CASADO, solo se trata de un supuesto de
coincidencia de presupuestos objetivos'81n: “La potestad sancionadora puede apa­
recer antes, durante o tras la adopción de medidas de intervención de empresas,
hecho debido sencillamente a que los presupuestos objetivos en que se asientan
ambas figuras son eventualmente coincidentes”.
Si bien es cierto que, como resultado del ejercicio de las potestades de fis­
calización, inspección o supervisión puede evidenciarse o constatarse la comi­
sión de irregularidades o contravenciones al ordenamiento jurídico vigente, ello
en modo alguno podrá considerarse asimilado al ejercicio de la potestad sancio­
nadora administrativa como una actividad instructiva al interior de un proce­
dimiento sancionador. En todo caso, la constatación o evidencia de conductas y
actuaciones que eventualmente comporten la comisión de infracciones adminis­
trativas solo podrán ser asimiladas a lo que se entiende por investigaciones pre­
liminares y, por lo tanto pertenecientes a una fase previa al ejercicio de la potes­
tad sancionadora propiamente dicha. Como bien manifiesta el profesor español
F E R N A N D E Z RAMOS, resulta inconveniente asimilar la actividad inspectiva

(810) BERMEJO VERA, José. Ob. cit., pp. 56 y 57.

(811) GAMERO CASADO, Eduardo. La intervención de empresas. Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 228.

3891
 D E L P R O C E D I M I E N T O T R I L A T E R A L , D E L P R O C E D I M I E N T O ...

con la actividad sancionadora, no obstante la proximidad conceptual entre ellas.

Nuestro autor afirma:
“En efecto, la función inspectora ha estado tradicionalmente vinculada
en exceso al ejercicio de la potestad sancionadora. Esta conexión es inne­
gable desde el punto de vista de la efectividad de la potestad sanciona­
dora, y por ello debe tenerse presente en el orden operativo o funcio­
nal, es decir, en relación con el reparto de las competencias inspectoras
y con la organización y funcionamiento de los servicios de inspección.
Pero esta consideración no debe condicionar la necesidad de desligar
conceptualmente la actividad inspectora de la potestad sancionadora.
Ciertamente de la actuación inspectora podrán derivarse eventualmente
consecuencias en el orden sancionador, pero tales sanciones constituyen
responsabilidades de orden personal. En cambio, desde una perspectiva
institucional, la finalidad fundamental no debe ser otra que la tutela
de los bienes o intereses protegidos mediante el restablecimiento de la
legalidad vulnerada”<812).
En efecto, la inspección no tiene otra finalidad que verificar si el adminis­
trado cumple o no con la normativa vigente, y analizar sus causas. En todo caso,
el resultado puede ser, o bien que la entidad cumpla la normativa, con lo cual la
inspección queda finalizada, o bien que no la cumpla; en consecuencia, puede
abrírsele un procedimiento sancionador.
De acuerdo a lo indicado con anterioridad, se tiene que la finalidad per­
seguida difiere en uno y otro caso dado que la potestad sancionadora se dirige
a reprimir ciertas conductas o a disuadir del incumplimiento de la normativa
vigente, en tanto que la intervención de empresas no exhibe necesariamente
ese matiz represivo, limitándose a remover una situación objetiva contraria al
interés público812(813). Como ya estableció FRANCH I SAG U ER, en la derivación
posible del procedimiento inspectivo el acto sancionador:
“Su ya confirmado carácter accesorio conlleva que el procedimiento ter­
mine con un informe, producto, de la investigación-comprobación. Si
el resultado de la actividad de inspección supone verificar que la enti­
dad cumple con las normas jurídicas, el procedimiento termina aquí.
En caso llegue a verificarse su incumplimiento, entonces puede abrirse
un expediente sancionador”(814).

(812) FERNANDEZ RAMOS, Severiano. La actividad administrativa de inspección. El régimen jurídico de la

función inspectora. Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica, Granada, 2002, p. 24.
(813) Ibídem, p. 226.
(814) FRANCH I SAGUER, Marta. Intervención administrativa sobre bancos y cajas de ahorros. Civitas,
Madrid, 1992, p. 321.

1390
P R O C E D IM IE N T O SA NCIO N ADOR

Como consecuencia de lo indicado con anterioridad, aun en el supuesto

específico en que, como parte del ejercicio de actividades de investigación pre­
liminar comprendidas dentro de la facultad de fiscalización, supervisión e ins­
pección de las entidades que conforman la Administración Pública, se pretenda
obtener del administrado sujeto a fiscalización la formulación de declaraciones
y/o exposición de argumentos tendientes a la sustentación de las acciones lleva­
das a cabo por él mismo; tales acciones no podrán ser asimiladas a lo que formal­
mente se entiende por formulación de descargos por parte del administrado. En
electo, la formulación de descargos tendiente a contrarrestar las imputaciones
realizadas a un administrado presupone que las mismas han sido puestas for­
malmente en conocimiento de un administrado, lo que solo podrá ser llevado a
cabo por un órgano de la Administración Pública que detente en forma expresa
el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa o, cuando menos, el ejer­
cicio de competencias en materia de instrucción de un procedimiento adminis­
trativo sancionador.

IV. LA N E C E S ID A D D E L P R O C E D IM IE N T O A D M IN IS T R A T IV O
S A N C IO N A D O R
El procedimiento sancionador es, entonces, el conjunto concatenado de
actos que deben seguirse para imponer una sanción administrativa.
Dicho procedimiento tiende, fundamentalmente, a cumplir dos objetivos.
En primer lugar, constituye un mecanismo de corrección de la actividad admi­
nistrativa, desde que permite al órgano con potestad sancionadora comprobar
fehacientemente si se ha cometido algún ilícito; en segundo término, es el medio
que asegura al presunto infractor, ejercer su derecho a la defensa, alegando y
probando lo que le resulte favorable y controlando, a la par, la actuación inqui­
sitiva de la Administración Pública.
En consecuencia, la emisión de un acto sancionador sin cumplir el pro­
cedimiento respectivo, y fundamentalmente, sin garantizar la participación
activa del interesado, apareja su nulidad no siendo posible su conservación. Las
actuaciones producidas a su interior pueden ser analizadas a efecto de meritar
su conservación excepcional, si se diesen las condiciones previstas en el numeral
13.2 del artículo 13 del T U O de la LPAG, sin embargo, la existencia de prue­
bas evacuadas o actuadas unilateralmente por la Administración Pública para
comprobar los hechos que dieron origen a la medida punitiva, no pueden con­
servarse, ya que son inválidas e insuficientes las pruebas sin que el sujeto sancio­
nado hubiere tenido participación en su desarrollo, ni dispusiese de los medios
y recursos para contradecirlas o invalidarlas.

3911
ART. 247 D E L P R O C E D I M I E N T O T R I L A T E R A L , D E L P R O C E D I M I E N T O ...

A rtículo 247 Á m bito de aplicación de este capítu lo(8I5)

2 4 7 .1 L a s disposiciones del presente Capítulo disciplinan la fa c u lta d
que se atribuye a cualquiera de las entidades p a r a establecer
infracciones ad m in istrativas y las consecuentes sanciones a los
adm inistrados.
2 4 7 .2 L a s disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con
carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes
especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesa­
riamente los pri?icipios de la potestad sancionadora adm in istrativa
a qtie se refiere el artículo 2 4 8 , a s í como la estructura y g a ra n tía s
previstas p a r a el procedimiento adm inistrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos
favorables a los adm inistrados, que las previstas en este Capítulo.
2 4 7 .3 L a potestad sancionadora disciplin aria sobre el personal de las
entidades se rige por la norm ativa sobre la m ateria.
(Texto según el artículo 229 de la Ley N ° 27444.
modificado según el artículo 2 Decreto Legislativo N° 1272)

CONCORDANCIAS EXTERNAS
• Ley N ° 27972: Ley Orgánica de Municipalidades (ares. 46-49,
competencia sancionadora municipal).
• D.S. N ° 043-2003-PCM: TUO de la Ley N ° 27806, Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública (art. 17, inc. 3,
confidencialidad de la información del procedimien­
to sancionador durante 6 meses.

1551 CONCORDANCIAS INTERNAS

• Art. 248: Principios de la potestad sancionadora administrativa.
• Art. 249: Estabilidad de la competencia para la potestad sancionadora.
• Art. 250: Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora.
• Art. 251: Determinación de la responsabilidad.
• Art. 252: Prescripción.
• Art. 254: Caracteres del procedimiento sancionador.
• Art. 255: Procedimiento sancionador.
• Art. 256: Medidas de carácter provisional.
• Art. 258: Resolución.
• Art. 259: Caducidad del procedimiento sancionador.
• Art. 261: Faltas administrativas.

(815) El texto original de este artículo fue contemplado en el artículo 229 de la Ley N ° 27444.
P R O C E D IM IE N T O SA NC IO N AD O R ART. 247

Comentario
I. N A T U R A L E Z A C O M Ú N D E LAS N O R M A S D E E ST E C A P ÍT U L O
Las normas de este Capítulo, desde su versión original, tenían como pro­
pósito ser un régimen común para toda actuación sancionadora de cualquier
entidad pública sobre los administrados. Sin embargo la práctica y el desarrollo
normativo sectorial posterior procedió de manera contraria: multiplicó los pro­
cedimientos administrativos sancionadores especiales pretendiendo diferenciarse
del régimen para —con poco disimulo—excluirse de alguna de las reglas exigi­
das por este Capítulo para la validez de un acto sancionador. N o solo ello, sino
que algunas de estas entidades argumentaban que tan solo una mención acce­
soria en alguna ley sobre su potestad sancionadora, bastaba para considerarse
un régimen especial y así excluirse de la exigencia de tipificar exhaustivamente
el hecho sancionable, tener un plazo de prescripción mayor, tener causales adi­
cionales para suspender plazos prescriptorios, entre otros. Así, estas entidades
se consideraban incluso con licencia para mediante reglamentos o directivas ale­
jarse del cuadro de garantías y reglas que posee este Capítulo en favor de demo­
cratizar la potestad sancionadora y diseñarlo de otra manera.
Por ello, la reforma introducida mediante el Decreto Legislativo N ° 1272
persiste en este intento de contar un régimen único común básico para todas
las entidades públicas con atribución para sancionar a los administrados. Así,
la norma ahora establece que las disposiciones de este Capítulo disciplinan la
facultad dada a cualquier entidad para establecer infracciones administrativas y
las consecuentes sanciones a los administrados y además impone tres condicio­
nes para la regulación de cualquier procedimiento sancionador especial: i) N o
pueden apartarse de todos los principios de la potestad sancionadora adminis­
trativa (art. 248 del T U O de la LPAG); ii) N o pueden apartarse de la estruc­
tura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador
(arts. 249 a 257 del T U O de la LPAG), y, iii) que los procedimientos especiales
no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las
previstas en este Capítulo1816).
D e este modo, no podrán considerarse excluidos de estas condiciones la
p otestad sancionadora otorgadas a las autoridades adm inistrativas en m ate­
rias de tráfico y seguridad vial, extranjería, laboral, dominio público, portu a­
rio, patrim onio histórico, competencia, bancario, financiero, regulación de
servicios públicos, pensionario, mercado de capitales y de valores, seguros,
energía, telecom unicaciones, seguridad ciudadana y orden interno, depor­
tes, urbanism o, medio ambiente, pesca, consumo, derechos de autor, salud

(816) Numeral modificado por el Decreto Legislativo N ° 1029, publicado el 24/06/2008.

3931
 ART. 247 D E L P R O C E D I M I E N T O T R I L A T E R A L , D E L P R O C E D I M I E N T O ...

pública, sanidad, cultura, educación, juegos y espectáculos, protección de

datos, entre otros.

II. LA CO M PA TIBILID A D D E LAS REGLAS DE ESTE C A PÍT U LO CO N

LO S P R O C E D IM IE N T O S A D M IN IST R A T IV O S ESPEC IA LES
Como se ha mencionado, el texto original de este artículo tenía el riesgo
de permitir que determinadas entidades, bajo el argumento de contar con un
procedimiento sancionador regido por reglas especiales, se eximan total o com ­
pletamente de la aplicación de las disposiciones comunes contenidas en este
Capítulo. Esta situación daría la posibilidad que, por dicha vía, se avalen proce­
dimientos sancionadores de carácter especial que no revistan las garantías míni­
mas recogidas con carácter general en la LPAG, hecho que agravaría la situa­
ción jurídica de los administrados.
Por ello ha sido altamente pertinente la reforma precise que ningún pro­
cedimiento sancionador, ni la eventual sanción que se derive, pueden desco­
nocer los principios de la potestad sancionadora ni la estructura y garantías
mínimas reconocidas a los administrados en este capítulo. En ese sentido, los
principios reconocidos en estas normas, las garantías formales y las garantías
sustantivas que este ordenamiento reconocen, conforman un núcleo esencial
del estatus garantista de los ciudadanos frente a las pretensiones de sanción
que las entidades pueden ejercer sobre ellas. De esta manera, ninguna enti­
dad podrá desconocer el principio de legalidad para sancionar, culpabilidad,
de tipicidad de las faltas, de prescripción de las sanciones, etc., sin incurrir en
un acto viciado de nulidad.
Cabe preguntarse si por estar incluidas en una norma con rango de ley, esta
suerte de indisponibiíidad del contenido de la potestad sancionadora, resulta
posible que el legislador mediante una ley especial pueda diferenciarse y crear
alguna exclusión a estas garantías. En nuestra opinión, debe tenerse cuidado con
esta situación, porque la exigencia de los principios y reglas garantistas tiene
base constitucional y no solo legal. Por ejemplo, los principios de tipicidad, de
prescripción, nonbis in idem, culpabilidad, entre otros, son básicamente consti­
tucionales y no legales. Por lo tanto, creemos que en estos casos, aun normas
con rango de ley no pueden obviar estas reglas de sustento constitucional, sin
contradecir la Constitución Política del Estado. De hacerlo, estas normas son
susceptibles de un cuestionamiento constitucional.
El régimen uniforme dado a la potestad sancionadora implica la disciplina
común para toda acción del Estado dirigido a aplicar una sanción adm inistra­
tiva, entendida como un mal infligido a un administrado en ejercicio de la corres­
pondiente potestad administrativa por haber incurrido en una conducta consti­
tutiva de infracción administrativa previamente calificada así por la norma. D e
este modo, se entiende que la sanción administrativa:

1394
P R O C E D IM IE N T O SA N C IO N A I)O R ART. 247

a. Es un acto de gravamen. Determina un menoscabo o privación, total o par­

cial, temporal o definitiva, de derechos o intereses, tales como: la suspen­
sión, clausura o interdicción de ejercer determinadas actividades, el comiso
de bienes, la caducidad de derechos, la amonestación o apercibimiento, la
multa, entre otras.
b. Es un acto reaccional frente a una conducta ilícita. Su finalidad es una con­
secuencia de la conducta sancionable, eminentemente con carácter repre­
sivo y disuasivo.
c. Es un acto con finalidad solo represiva, por lo que su existencia m isma no
guarda relación con el volumen o magnitud del daño.
Por tanto no pueden considerarse como sanciones: las medidas de reposi­
ción de las cosas a la situación legal correcta —el cierre de un local sin licencia, el
cese de una publicidad engañosa—. Las medidas resarcitorias —devolver importe
de ejecución subsidiaria—, ni las medidas de forzamiento de ejecución adminis­
trativa —m ultas coercitivas o compulsión sobre las personas—,

III. LA SEPA R A CIÓ N D E L R É G IM E N A D M IN IST R A T IV O SA N CIO -

N A D O R C O N EL R É G IM E N D IS C IP L IN A R IO SO B R E P ER SO N A L
D E LAS E N T ID A D E S
Finalmente, el numeral 247.3 del artículo comentado deslinda claramente
de la regulación reservada para el procedimiento sancionador al régimen dis­
ciplinario sancionador de las entidades sobre su personal. Esta diferenciación
tiene sustento doctrinario en las relaciones de sujeción general (caso del infrac­
tor común) y las relaciones de sujeción especial (caso del infractor empleado del
Estado), que sirve para reconocer los dos modos como se vinculan las entidades
con los administrados. Conforme a esta doctrina, los administrados se vinculan
con las entidades de dos maneras*817).
Cuando un administrado se halla en la relación de sujeción general, que es
la regla común, se encuentra ejerciendo plenamente su libertad de actuación, y se
vincula excepcionalmente a determinados deberes generales de cumplimiento y
al poder de policía de la Administración Pública, que limitan su estado de liber­
tad individual y de acción (por ejemplo, situación de los mercados regulados, mer­
cado financiero, etc.). Como se puede entender fácilmente en este escenario, son
aplicables íntegramente las reglas de garantía y procedimientos de garantía, en
resguardo de la libertad individual y derechos adquiridos. Es el modelo general.
Por el contrario, cuando un administrado se halla en una relación de suje­
ción especial, el administrado debe soportar niveles más intensos de intervención

(817) Estos dos escenarios no son excluyentes, puesto que un mismo administrado puede asumir ambas
formas de relación según sea el rol que asuma y el procedimiento de que se trate.

3951
ART. 247 D E L P R O C E D I M I E N T O T R I L A T E R A L , D E L P R O C E D I M I E N T O ...

administrativa por cuanto estamos en ámbitos que son ordenados por la Adm i­
nistración Pública y su ius punendi, que sin este privilegio sería imposible orga­
nizados. Las notas características de esta relación especial de sujeción son la pre­
sencia de deberes específicos de cumplimiento a cargo del administrado, su rol
esencial de subordinación en función de los objetivos públicos, y una regula­
ción dada por la autoridad en forma estatutaria, por ejemplo, servidores públi­
cos, soldados, internos de establecimientos penales, etc.
En este escenario se explica que exista la normativa particular para regu­
lan la disciplina sobre los funcionarios y servidores del Estado, en sus múltiples
variedades, sin quedar vinculado por este régimen sancionador externo. Aque­
llas normas especiales, tenderán a atenuar algunas de las garantías individuales
por la prevalencia de la carga de deberes que su estatuto establece y la deslega­
lización necesaria para que la Administración Pública logre una subordinación
de estas personas. Principalmente este debilitamiento(8I8)se aprecia en:
• Tendencia a emplear normas reglamentarias para establecer o completar
las infracciones y sanciones. Debilita el principio de legalidad.
• Tendencia a estipular sanciones en función de tipos genéricos y abstractos
de infracciones. Debilita el principio de tipicidad.
• Tendencia a tornar más eficiente y rápido el procedimiento administrativo san­
cionador con cargo al control posterior. Debilita el principio de debido proceso.
• Tendencia a permitir sanciones administrativas independientes de las judi­
ciales. Afectan el alcance del iíon bis in Ídem.
Como las relaciones especiales de sujeción configuran un estatus ventajoso
para la Administración Pública y restrictivo para el administrado, debe tener
un establecimiento legal y no meramente reglamentario.
Pero debe tenerse presente que estamos frente a una legítima atenuación
de las garantías en favor de los cometidos del servicio público, que no implica
SU estado de indefensión, puesto que su régimen privativo siempre va a dar vía
de protección a su debido procedimiento.
Mientras que el Derecho Administrativo sancionador se orienta a discipli­
nar la actuación de la Administración Pública p ara así m an ten er in có lu m e la
zona de libertad que corresponde constitucionalmente al administrado, en las
relaciones especiales de sujeción, precisamente los administrados no gozan de
esa esfera, por ser la esencia de su estatuto una subordinación frente a la A dm i­
nistración Pública y la posibilidad legítima de organizar su actividad, incluso
bajo amenaza de coacción y pena.

(818) Este debilitamiento no constituye un ámbito exento de los principios y garantías constitucionales,
sino solo una atenuación en función del interés público.

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