METODOLOGIA CREACION MUNICIPIOS DDTS Actualizada Abril 2013

Metodología para elaborar el
estudio sobre la
conveniencia económica y
social y la viabilidad de
crear un nuevo municipio
Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible
Versión Noviembre de 2012

PRESENTACIÓN
Con la expedición de la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictan normas

para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, se
modificaron los requisitos para la creación de municipios, en particular en
materia de población e ingresos. Por lo tanto, el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), a través de la Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible (DDTS), presenta esta guía metodológica actualizada como
punto de partida para que las oficinas departamentales de planeación,
preparen el estudio técnico necesario para respaldar el concepto que debe
dar el Gobernador de creación de un nuevo municipio.
El documento busca que la creación de las entidades territoriales obedezca

al propósito de mejorar el bienestar general de la población, sin causar
traumas y/o sobrecostos a las respectivas administraciones municipales. En
este sentido, incluye los elementos de juicio que, a consideración del
Gobierno Nacional, son básicos para permitir que los departamentos emita
el mejor concepto sobre la conveniencia y viabilidad de la creación de una
nueva administración local, asegurando que tanto el nuevo municipio, como
aquel o aquellos de los cuales se segregue, cuenten con las condiciones y
recursos necesarios para que cumplan de manera eficiente y eficaz con las
funciones que les son asignadas por la Constitución y las leyes. Sólo así se
asegurará que esta decisión tenga como resultado un impacto real en el
mejoramiento de las condiciones de vida de la ciudadanía.
Para contextualizar este documento, a continuación se enuncian las

actividades exigidas por la ley para la creación de una nueva municipalidad:
i) Presentación de la iniciativa por parte del Gobernador, los miembros de

la Asamblea Departamental o la comunidad.
ii) Elaboración de un estudio sobre la conveniencia y viabilidad, por parte
de la oficina departamental de planeación. Con base en información
técnica sobre el área del nuevo municipio y del municipio segregante,
especialmente la información certificada por el DANE, con base en la
respectiva información cartográfica del IGAC
iii) Preparación del concepto técnico.
iv) Elaboración del proyecto de ordenanza mediante el cual se crea el
nuevo municipio, cuando éste sea viable y su creación sea
conveniente.
v) Aprobación y sanción del proyecto por parte de la/las
Asamblea/Asambleas Departamental/Departamentales.
vi) En el caso de no haber precedido la consulta popular a la ordenanza,
se debe realizar un referéndum en el que participen los ciudadanos del
respectivo territorio1.
1
Parágrafo 1, Artículo 11, Ley 1551 de 2012.
2
Teniendo en cuenta la responsabilidad técnica y política que implica este
proceso, es importante que sea lo más objetiva y transparente posible. En
este sentido, la iniciativa, el estudio y la decisión que se adopte para la
creación de la nueva entidad local, deben ser sustentados con información
confiable, con análisis técnicos responsables e integrales, con el propósito
de garantizar el bien general y la eficiencia en el uso de los recursos
públicos y con el respaldo de la comunidad directamente implicada.
Al interior de este proceso es de fundamental importancia el estudio y

posterior concepto técnico de conveniencia y viabilidad que realice y
presente la Oficina de Planeación Departamental, o quien haga sus veces,
ya que este será el soporte para tomar la decisión más conveniente, dada la
problemática que se pretende solucionar con la creación del municipio y
los efectos que ella tendrá desde el punto de vista geográfico, económico,
fiscal, social, político, cultural, etc., en la respectiva área geográfica en
estudio; así mismo de él dependerá la claridad sobre el estricto
cumplimiento de las condiciones establecidas por la ley para la
conformación de una nueva administración local.
La elaboración del estudio, aunque es responsabilidad de la respectiva

oficina de planeación departamental, debe apoyarse en las instituciones y
organismos nacionales y sectoriales, las secretarías de la gobernación, las
autoridades de los municipios implicados y la población de la(s) entidad(es)
territorial(es) a segregar y las aledañas, de forma que se garantice la
objetividad, la seriedad, la integralidad, el consenso y la transparencia del
estudio.
Por lo tanto, se recomienda a la Oficina de Planeación Departamental, que

además de utilizar los insumos institucionales, realice visitas a las
localidades involucradas, de tal forma que pueda analizar, verificar y validar
la información y los resultados del estudio.
Con base en lo anterior, es importante contar durante el proceso de

preparación del estudio con una amplia participación, como garantía de que
los gobernantes tomarán la decisión más adecuada para la zona y sus
habitantes. Una población que conozca tanto las bondades como las
desventajas de las dos opciones (continuar en el(los) municipio(s)
existente(s), o constituir una nueva entidad territorial), es capaz de
defender de manera objetiva sus intereses, respaldando o desaprobando las
medidas que quieran adoptar sus dirigentes, sin perjudicar a la parte de la
población que se mantiene en el (los) municipio(s) segregante(s).
Es importante mencionar que tanto el municipio nuevo como el segregante

deben contar con recursos humanos, económicos, financieros
administrativos para asumir las competencias que le son asignadas,
prestar los servicios a su cargo y para promover acciones que propicien el
desarrollo económico y social de su territorio, por lo cual los resultados del
estudio son fundamentales no solo para que la asamblea tome la mejor
decisión, sino para que con base en análisis técnicos y objetivos, los mismos
impulsores de la creación del municipio, así como la población y autoridades
del municipio segregante tengan una opinión clara y objetiva sobre la
conveniencia del proceso.
3
Es fundamental tener en cuenta los efectos y la división de
responsabilidades en temas como la prestación de servicios básicos a la
ciudadanía en el periodo que va entre la aprobación de la ordenanza y el
momento en que el nuevo municipio empieza a generar recurso propios y a
recibir giro por concepto de transferencias2, la financiación de los gastos de
funcionamiento del nuevo municipio, el pago de la deuda vigente, la
reducción de la estructura administrativa del municipio segregante, la
presentación de proyectos para ser financiados con recursos del Sistema
General de Regalías –SGR-, etc.
Finalmente, cabe resaltar que el bienestar social y económico que se aspira

lograr con la creación del nuevo municipio depende, en buena medida, de la
posibilidad real que éste tenga para proporcionar y/o garantizar a la
población allí ubicada el acceso a bienes y servicios públicos. No obstante,
se debe garantizar que esta posibilidad no tenga como efecto el perjuicio al
municipio del cual se segrega y no afecte la calidad de vida de su población.
Por lo anterior, se requiere que el estudio de conveniencia y viabilidad

elaborado por la Oficina de Planeación Departamental parta de información
completa, confiable y actualizada y sea integral y exhaustivo, para lo cual
se recomienda incluir, al menos, cuatro capítulos, a saber:
1. Presentación de los antecedentes de la iniciativa de creación del

municipio.
2. Diagnóstico detallado de la situación actual del territorio objeto de
estudio3, y ii) un estudio prospectivo de futuro (mínimo a cuatro
años) de las condiciones sociales y económicas, tanto de la nueva
entidad territorial como del (los) municipio (s) del (los) cual (es) se
segrega.
3. Análisis de conveniencia de la medida de creación del municipio, a
partir del análisis anterior.
4. Análisis de viabilidad (tanto del nuevo municipio, en caso que se
considere útil y pertinente su creación, como de las entidades
territoriales de las cuales se segrega), a partir de los resultados y
conclusiones que se obtengan en los capítulos anteriores.
Es importante tener en cuenta que el estudio de viabilidad y conveniencia
de la creación de un nuevo municipio, debe incluir el concepto oficial de la
Oficina de Planeación Departamental en donde se exprese claramente la
conveniencia y viabilidad para la creación de un nuevo municipio.
Cabe aclarar que los formatos incluidos en este documento tienen carácter
de propuesta, cada oficina de planeación departamental puede asumirlos o
2
La asignación de recursos de transferencias (SGP) al nuevo municipio y la consecuente reducción al
municipio segregante sólo empieza cuando el DANE certifica al DNP la información de población y NBI de
cada municipio, generalmente entre la ordenanza y esta certificación transcurren por lo menos 4 meses.
3 Dicho diagnóstico debe contener por lo menos las variables señaladas en el presente documento.
4
determinar otros que contengan la información requerida con base en sus
propios criterios y necesidades.
A continuación se presentan las principales recomendaciones y

orientaciones para desarrollar cada uno de los capítulos propuestos del
estudio en mención.
El presente documento cuenta con la siguiente estructura: en el primer

capítulo se presenta el marco legal que rige la creación de municipios en
Colombia; en el segundo capítulo se brindan orientaciones para verificar el
cumplimiento de requisitos iniciales y los antecedentes del proceso, en el
tercer capítulo se dan algunas indicaciones para realizar el diagnóstico y
proyecciones, en los capítulos cuarto y quinto se formulan propuestas para
desarrollar los principales aspectos del estudio (análisis de conveniencia y
de viabilidad); en el sexto capítulo se realizan algunas sugerencias en
relación con la elaboración del concepto de conveniencia y viabilidad; en el
séptimo capítulo se abordan algunos aspectos generales sobre el acto
administrativo mediante el cual se crea el nuevo municipio.
5
CAPÍTULO 1. MARCO LEGAL PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS
De acuerdo con el artículo 311 de la Constitución Política de Colombia, el

municipio es la: “entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado”, y como tal: “le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar
el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
El marco legal que define los requisitos para la creación de municipios está
definido por el artículo 8 de la Ley 136 de 1994, el cual fue modificado por
los artículos 15 de la Ley 617 del 2000 y 11 de la Ley 1551 de 2012. De
acuerdo con lo anterior, los requisitos vigentes para la creación de
municipios se transcriben a continuación:
“ARTÍCULO 8o. REQUISITOS. Para que una porción del

territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio
se necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto tenga identidad,

atendidas las características naturales, sociales, económicas y
culturales.
2. Que cuente por lo menos con veinticinco mil (25.000)

habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se
pretende segregar no disminuya su población por debajo de
este límite, según certificación del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
3. Que el municipio propuesto garantice, por lo menos,

ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a
doce mil (12.000) salarios mínimos mensuales vigentes,
durante un período no inferior a cuatro (4) años; de
conformidad con certificación previa del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
4. Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza

por la cual se cree un municipio el órgano departamental de
planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el
Departamento Nacional de Planeación debe elaborar el
respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de
la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en
cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su
identificación como área de desarrollo. Con base en dicho
estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir
concepto sobre la viabilidad de crear o no el municipio,
debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para
6
el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el
nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio que sustraiga más

de la tercera parte del territorio del municipio o municipios de
los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la
ordenanza de creación del municipio, el Tribunal Contencioso
Administrativo ejercerá control automático previo sobre la
legalidad de la misma. Si el proyecto no se encontrare ajustado
a la ley no podrá sancionarse.
Parágrafo 1°. El respectivo proyecto de ordenanza podrá ser

presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la
Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de
conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador estará
obligado a presentarlo cuando por medio de consulta popular
así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el
respectivo territorio, así mismo la ordenanza que expida la
respectiva asamblea deberá establecer los activos y pasivos
que le son inherentes tanto al nuevo municipio, como al
municipio del cual se escindió este.
Cuando no hubiere precedido la consulta popular a la

ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una
vez esta se expida será sometida a referendo en el que
participen los ciudadanos del respectivo territorio. El referendo
deberá realizarse en un plazo máximo de seis (6) meses
contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Si el
proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una nueva
iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse dos (2)
años después.
Parágrafo 2°. El DANE llevará un registro sobre los municipios

que se creen. Para tal efecto, el Gobernador del respectivo
departamento, una vez sea surtido el trámite de creación de un
municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos al DANE
y al Ministerio del Interior.
Parágrafo 3°. En cuanto al número mínimo de habitantes que

hace referencia el numeral segundo del presente artículo, este
crecerá anualmente según la tasa de crecimiento poblacional
del año anterior certificada por el DANE.
Para el caso de la agregación o segregación de territorios municipales,

proceso que no implica la creación de un nuevo municipio, el artículo 12 de
la Ley 1551 de 2012, establece lo siguiente:
“Artículo 12. Agregación o segregación de territorios

municipales. Para agregar o segregar territorios municipales,
deben llenarse las siguientes condiciones:
7
a) La petición motivada debe tramitarse por: el Gobernador;
por la decisión adoptada por mayoría simple de los Concejos
Municipales; o por la mitad de los ciudadanos de la región que
se intenta segregar y/o agregar ante la Asamblea
Departamental.
b) Que la segregación se produzca por falta de identidad de los

habitantes del territorio, por la excesiva distancia entre la
cabecera municipal y el territorio que se pretende segregar que
impide su adecuada administración, por la dificultad
permanente de acceso a la cabecera municipal por parte de los
habitantes que habitan este territorio y la correlativa cercanía
con la cabecera municipal vecina, entre otras circunstancias.
c) Concepto del Gobernador, de carácter no vinculante.
d) Concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público sobre la viabilidad presupuestal del municipio que
pierde parte de su territorio.
Cumplidos estos requisitos la correspondiente Asamblea

Departamental decidirá si autoriza o no la Agregación o
segregación del respectivo territorio municipal.
En caso que los municipios correspondan a departamentos distintos,

cada Asamblea deberá decidir lo concerniente a su respetivo
municipio.”
Es importante señalar que el artículo 9 de la Ley 136 de 1994, modificado

por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000 establece un mecanismo de
excepción para la creación de municipios, así:
”Artículo 9°. Excepción. Sin el lleno de los requisitos

establecidos en el artículo anterior, las asambleas
departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la
presentación de la ordenanza, el Presidente de la República
considere su creación por razones de defensa nacional.
También podrán las Asambleas Departamentales elevar a

municipios sin el lleno de los requisitos generales los
corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991
que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y
cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno
del Presidente de la República.
Los concejales de los municipios así creados no percibirán

honorarios por su asistencia a las sesiones.”
También cabe tener en cuenta que el artículo 15 de la Ley 136 de 1994,

modificado por el artículo 17 de la Ley 617 de 2000 define los anexos que
8
deben acompañar el proyecto de ordenanza mediante el cual se propone la
creación de un municipio, de la siguiente manera:
“Artículo 17. Adiciónase el artículo 15 de la Ley 136 de 1994, el

cual quedará así:
‘Artículo 15. Anexos. El proyecto de ordenanza para la creación

de un municipio se presentará acompañado de una exposición
de motivos que incluirá como anexos los estudios,
certificaciones, el concepto expedido por la Oficina de
Planeación Departamental, el mapa preliminar del territorio del
municipio que se pretende crear y los demás documentos que
acrediten el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
ley’.”
9
CAPÍTULO 2. VERIFICACIÓN DE REQUISITOS INICIALES Y
ANTECEDENTES
Según las normas legales transcritas en el Capítulo 1, para la creación de

un municipio es necesario el cumplimiento de todas y cada una de las
siguientes condiciones:
1. Que tanto la nueva entidad como aquella de las cuales se segrega

tengan entidad, considerando las características naturales, sociales,
económicas y culturales.
2. Que la población del municipio segregado sea mayor o igual a veinticinco

mil (25.000) habitantes y que el municipio o los municipios segregantes
queden con mínimo veinticinco mil (25.000) habitantes luego de la
creación de la nueva entidad territorial.
3. Que el nuevo municipio tenga como mínimo ingresos corrientes de libre

destinación anuales equivalentes a doce mil (12.000) salarios mínimos
mensuales vigentes, durante los cuatro años siguientes a su creación.
Para el año 2012 dicho monto es equivalente a seis mil ochocientos
millones cuatrocientos mil pesos (6.800.400.000).
Para el efecto, se requiere la certificación expedida por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público para garantizar el cumplimiento de este
requisito.
4. Que la secretaría de planeación departamental, o la dependencia que

haga sus veces, a partir de un estudio elaborado con base en las
orientaciones contempladas en el presente documento expida un
concepto favorable sobre la creación del nuevo municipio.
Para efectos de iniciar el proceso que demanda el cumplimiento de los

requisitos relacionados con el área y la población mínima que debe tener el
nuevo municipio, es necesario que la Oficina de Planeación Departamental,
o quien haga sus veces, tenga en cuenta lo siguiente:
 Mapa preliminar de la propuesta de nuevo municipio. Para efectos

del trámite del proyecto de ordenanza sobre la propuesta de creación de
un municipio se debe elaborar el mapa preliminar de la entidad territorial
que se pretende crear, el cual debe cumplir los siguientes requisitos
técnicos:
- Estar ligado a la red geodésica nacional o dibujado sobre cartografía
georreferenciada.
- Tener continuidad territorial.
- Estar a una escala 1:25.000 para área igual o menor a 500
kilómetros cuadrados ó escala 1:100.000 para un área superior a 500
kilómetros cuadrados.
10
- Mostrar la localización de las fracciones territoriales que lo integran
dentro del área municipal propuesta.
- Presentar coincidencia entre la descripción general del límite y su
trazado sobre el mapa.
- Contar con revisión técnica y aval por parte de un profesional,
ingeniero o topógrafo, con matrícula profesional, con experiencia en
cartografía.
 Certificación preliminar de población del nuevo municipio. El

trámite de la certificación de la población del municipio que se pretende
crear, se debe adelantar ante la Dirección General del DANE, para lo cual
es necesario anexar copia del mapa preliminar elaborado conforme a los
criterios técnicos enunciados en el numeral anterior.
Una vez radicada en el DANE la solicitud de creación del nuevo

municipio, ésta entidad adelantará el siguiente trámite:
- Comprobar las características técnicas del mapa preliminar.
- Constatar que el nuevo municipio no exceda la 3ª parte del municipio
segregante.
- Estimar la población, realizando el recuento de viviendas y hogares,
esta actividad debe ser costeada por la gobernación del
departamento al cual pertenezcan tanto el municipio nuevo como el
(los) segregantes, y comprobar que su población mínima sea 25.000
habitantes, así como la del municipio o los municipios segregantes.
- Certificar de manera preliminar al representante del Comité pro-
municipio con copia a la Oficina de Planeación Departamental
respectiva la población estimada.
Para la realización de todos estos procedimientos, el DANE tiene un

plazo máximo de 15 días hábiles. Si el mapa no cumple con las
características técnicas, o la población exigida no es suficiente para el
municipio proyectado o para el o los segregantes, el DANE notificará
dicha situación al representante del Comité Pro-municipio, con copia a la
Oficina de Planeación departamental respectiva.
El Comité Pro-municipio tendrá un plazo mínimo de 20 días hábiles para

volver a presentar la solicitud al DANE, y éste, una vez recibida, debe
volver a hacer el procedimiento en 15 días hábiles.
La Oficina Departamental de Planeación, o la dependencia que haga sus

veces, previo a la realización del estudio de conveniencia y viabilidad, y
a partir de la revisión de la propuesta de creación del nuevo municipio
debe verificar que éste así como aquel o aquellos del cual se segrega
cumplen con los requisitos legales de población señalados
anteriormente.
 Antecedentes y justificación de la iniciativa El objetivo de esta

sección es identificar sí el (los) municipio (s) objeto de estudio ha (n)
11
intentado en otras ocasiones crear el municipio de la iniciativa. Esta
información es importante, no sólo porque puede dar una señal sobre la
voluntad de la población por hacer parte de una nueva entidad
territorial, sino porque permite verificar si los obstáculos del pasado, por
los cuales la creación no se llevó a cabo han sido superados y es factible
iniciar un nuevo proceso.
Adicionalmente, esta información permitirá verificar sí se están

cumpliendo los requisitos legales, en tanto debe existir un mínimo de
dos años entre la presentación de una propuesta y otra.
En caso de existir antecedentes de iniciativas de creación del municipio

objeto del estudio, la Oficina de Planeación Departamental debe
relacionar el proceso, identificando: i) las fechas, ii) postulantes, y iii) los
motivos por los cuales fueron rechazadas. Adicionalmente, en caso de
existir documentación del proceso, como estudios de viabilidad y
conveniencia, reportes de entidades como DANE e IGAC, éstos deben
relacionarse y tomarse como insumo para la elaboración del nuevo
estudio.
Así mismo, se debe incluir el (los) nombre (s) de los actuales

proponentes, las razones que los motivó a presentar la iniciativa y la
verificación del cumplimiento de cada uno de los requisitos establecidos
en el capítulo II de la Ley 1551 de 2012.
12
CAPÍTULO 3. DIAGNÓSTICO INTEGRAL Y PROYECCIONES
El diagnóstico debe determinar las condiciones actuales del territorio y

de la población que vive en el (los) municipio(s) objeto(s) de estudio,
constituyéndose en el insumo fundamental al momento de tomar la decisión
sobre la conveniencia de crear, o no, la nueva entidad territorial, ya que del
análisis de la problemática y las potencialidades actuales se puede concluir
si la solución ideal es la creación de un nuevo municipio, o sí es más
conveniente concertar con la cabecera actual una mayor y más efectiva
atención a dicha área.
Para llegar a este tipo de conclusiones, es importante que el diagnóstico i)

sea lo más integral y detallado posible; ii) muestre, en lo posible,
tendencias históricas de las variables e indicadores que se estudien; iii) si la
información lo permite, se realice por zonas geográficas de los municipios
para tener mayor claridad de los efectos de la creación del municipio.
Cuando la iniciativa involucre la segregación de dos o más municipios, la
información del diagnóstico debe discriminarse por entidad territorial, para
dar mayor claridad al estudio.
Para elaborar el diagnóstico se recomienda a la Oficina de Planeación

Departamental apoyarse en los Planes de Ordenamiento Territorial -
POT4-, los planes de desarrollo, los planes sectoriales existentes
(educación, salud, atención a población víctima, etc) y los informes
de gestión de cada uno de los municipios objeto de estudio. Éstos
instrumentos permitirán tener un mayor conocimiento del territorio, del
estado actual de la prestación y los requerimientos de bienes y servicios a la
ciudadanía, los usos del suelo, las posibilidades de desarrollo urbano y
agrícola, y contar con información cuantitativa y cualitativa con referentes
espaciales en mapas y planos, relacionada con zonas donde se concentran
los problemas territoriales, áreas de desarrollo y potenciales tipo de
patrimonio a preservar; hacia dónde y cómo están creciendo el (los)
municipios; dónde se debe ubicar la infraestructura de servicios públicos;
cómo se debe conectar para consolidar zonas más integrales, entre otros5.
A partir de la identificación de la situación actual del territorio objeto de

estudio, es necesario que la Oficina de Planeación del Departamento realice
un ejercicio en el cual se pueda establecer cuáles serían las condiciones
socio-económicas de la nueva entidad territorial y de aquellas de las cuales
se segregará, para determinar si es viable y conveniente crear un nuevo
municipio. De acuerdo con lo anterior, se recomienda hacer un ejercicio de
proyección para un período no inferior a cuatro años, de las variables e
indicadores que se analizaron en el capítulo anterior.
4
Instrumento que permite reordenar el territorio de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico,
social y ambiental de largo plazo.
5
Independiente del grado de complejidad o de actualización, las administraciones locales cuentan como
mínimo con mapas temáticos en los aspectos ambiental, económico, social, coberturas de servicios
públicos, propuestas de infraestructura vial, temas que sin duda le brindan un panorama amplio de la
situación real del municipio y sus posibilidades.
13
Con base en el análisis que resulte de la proyección de los indicadores
sociales, económicos, ambientales y culturales, se podrá establecer si se
están cumpliendo las exigencias legales y si se garantiza en el futuro un
mayor bienestar social. El bienestar social y económico que se aspira lograr
con la creación del nuevo municipio depende, en buena medida, de la
posibilidad que éste tiene para proporcionar y/o garantizar el acceso a
bienes y servicios públicos al conjunto de la comunidad allí ubicada.
El análisis y proyección de las condiciones de las entidades territoriales

involucradas es relevante en la medida que permite una evaluación
aproximada en términos de la relación costo-beneficio económico y social
del proyecto.
A continuación, se relacionan los temas que deben ser diagnosticados y

analizados para determinar la viabilidad y conveniencia de crear un nuevo
municipio. En el Anexo 1 se presenta una lista de variables e indicadores
puntuales que conviene tener en cuenta para el diagnóstico.
14
3.1 DIAGNÓSTICO Y PROYECCIONES; ASPECTOS GENERALES
A partir de la información recolectada (ver anexo 1) se debe proceder a

construir el diagnóstico general del municipio o de cada uno de los
municipios del cual se segregará la nueva entidad territorial. En particular
cada diagnóstico debe abarcar las siguientes áreas:
a. Geográfica y ambiental.
Esta información además de permitir al departamento situarse en el espacio

geográfico objeto de estudio, brinda una noción de los posibles problemas
de identidad que puede presentar la población como consecuencia de la
diversidad del territorio.
De igual forma, esta información contribuye a identificar sí hay

disponibilidad de fuentes hidrográficas, si existen zonas de reserva, si el
territorio tiene sitios en los cuales se presentan de manera recurrente
desastres naturales (inundaciones, erosión, etc.), entre otras características
especificas del territorio en el cual se erigirá el nuevo municipio.6
Adicionalmente, con los elementos que se analizarán posteriormente (en

particular en el numeral 3.2) es posible establecer qué tipo de desarrollo
económico existe y/o se podría generar con la creación de la nueva entidad,
y cuál sería la organización territorial del área de estudio.
El análisis de la información geográfica y ambiental debe incluir datos como

la extensión, los límites del territorio y la presentación general de las
características topográficas e hidrográficas, entre otras. Éste análisis deberá
realizarse identificando cuál es la situación del municipio actual y qué
porcentaje de territorio estaría cediendo al nuevo municipio7.
Tanto la información de diagnóstico como los aspectos que se sugiere tener

en consideración para el diagnóstico geográfico y ambiental se presentan en
el Cuadro 18:
6 Las Oficinas de Planeación Departamental pueden apoyarse en los sistemas de información Geográfica
– SIG – de cada municipio.
7 Esta información debe ser certificada por el IGAC.
8
Cabe señalar que si el municipio (s) que se quiere (n) crear se va a segregar de más de un municipio
se pueden adicionar más columnas al cuadro 1 y a los demás cuadros que se presentan en este
documento.
15
Cuadro No. 1. Área Geográfica por municipio
Ítem Municipio A Municipio B Municipio
Nuevo
Área Geográfica (Kms2)
Área Geográfica: % del territorio original
Principal vocación del territorio (¿conservación?,
¿agricultura?, ¿industria?, ¿turismo?, etc.)
Principales fuentes hidrográficas
Fuentes hidrográficas: % del territorio original
Principales zonas de reserva
Zonas de reserva: % del territorio original
Principales desastres naturales (últimos 3 años)
Usos del suelo (con base en el POT del municipio (s)
existente (s))
Fuente: DNP-DDTS
b. Demográfica
La información demográfica es de vital importancia toda vez que, según sea

el número de habitantes y las diversas comunidades étnicas a las cuales
puedan pertenecer (indígenas, negras, raizales, rom, etc.), de tal magnitud
serán las demandas sociales, económicas, institucionales y ambientales que
se presenten en la respectiva entidad territorial. En este sentido, con esta
información, se podrá determinar, entre otros aspectos: ¿cuál es la
infraestructura con la que debería contar cada uno de los municipios?,
¿cuáles son los requerimientos en las plantas de profesores y médicos?,
¿cuál es la población económicamente activa y en edad escolar?, ¿qué tipo
de políticas y programas deben seguir las administraciones locales?, etc.
Con base en lo anterior, resulta necesario analizar la composición de la

población por edades, género y comunidades, dado que estas son variables
que inciden en los patrones de crecimiento demográfico. Para este análisis
se debe contar con las respectivas certificaciones de población realizadas
por el DANE, que es la fuente oficial para el efecto.
De igual manera, información como la distribución por grupos de edad

contribuye a analizar la estructura de las necesidades de consumo, las
posibilidades de ahorro, la población en edad de trabajar y la dependiente,
entre otros temas.
Por su parte, el conocer qué porcentaje de la población está ubicada en la

zona urbana y cuánta en la rural permitirá saber qué tan difícil será
brindarle servicios (aparentemente esta labor será más fácil si la mayor
parte de los habitantes se encuentran en la zona urbana).
Así mismo, es importante conocer qué tipo, y porcentaje, de grupos étnicos

habitan el territorio, lo cual, entre otros aspectos, contribuye a analizar si se
está rompiendo o no con la identidad cultural.
Adicionalmente, es necesario identificar sí la zona de estudio se caracteriza

por expulsar o atraer población, esto es, precisar cómo se da el fenómeno
16
migratorio, identificando, de ser posible, las principales características de la
población que se moviliza, en particular si se trata de víctimas del conflicto
armado interno, toda vez que es prioritario brindar atención a las personas
a las cuales se les han vulnerado sus derechos humanos y a sus familias.
La información preliminar certificada por el DANE permitirá determinar la

población urbana y rural, discriminarla por sexo, edades y grupos étnicos, al
igual que las tasas de crecimiento poblacional, las tendencias de natalidad,
morbilidad y mortalidad.
Se recomienda organizar la información con base en los cuadros 2 a 5 y

presentar un análisis de cómo está conformada la entidad territorial
(composición etárea), por ejemplo, si predomina la población joven, hay
más hombres o mujeres, cómo ha sido el comportamiento en términos de
movilidad (migraciones, desplazamiento), entre otros aspectos.
Cuadro No. 2. Principales variables demográficas

SITUACIÓN PROYECCIÓN SITUACIÓN PROYECCIÓN
Ítem ACTUAL A 3 AÑOS ACTUAL A 3 AÑOS
MUNICIPIO A MUNICIPIO A MUNICIPIO MUNICIPIO
NUEVO NUEVO
T H M T H M T H M T H M
Población Total
No. total de hogares
Tasa de natalidad
Tasa de mortalidad
(general, materna e
infantil)
Tasa de crecimiento
poblacional
Esperanza de vida
T: Total, H: Hombres, M: Mujeres
Fuente: Elaboración DNP-DDTS
17
Cuadro No. 3. Distribución de la población por urbanismo, sexo y
grupos de edades
-Información a fecha de elaboración del estudio y proyección -
SITUACIÓN ACTUAL PROYECCIÓN A 3 AÑOS SITUACIÓN ACTUAL PROYECCIÓN A 3 AÑOS
Grupo MUNICIPIO A MUNICIPIO A MUNICIPIO NUEVO MUNICIPIO NUEVO
s de
edad Año de estudio Año de estudio Año de estudio Año de estudio
Urban Rural Total Urban Rural Total Urban Rural Total Urban Rural Total
o o o o
T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M T H M
0-4
años
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85 y
más
TOTA
L
Fuente: Elaboración DNP-DDTS con base en DANE
18
Cuadro No. 4. Distribución de la población por grupos étnicos y
grupos étareos
SITUACIÓN PROYECCIÓN A 3 SITUACIÓN PROYECCIÓN A 3
Grup ACTUAL AÑOS ACTUAL AÑOS
os MUNICIPIO A MUNICIPIO A MUNICIPIO NUEVO MUNICIPIO NUEVO
de Grupo Étnico Grupo Étnico Grupo Étnico Grupo Étnico
edad Indíg Afroc Otros Indíg Afroc Otros Indíg Afroc Otros Indíg Afroc Otros
enas olom : enas olom : enas olom : enas olom :
biano Señal biano Señal biano Señal biano Señal
s ar s ar s ar s ar
cuale cuale cuale cuale
s s s s
T H MT H MT H MT H MT H MT H MT H MT H MT H MT H MT H MT H M
0-4
años
5-9
10-
14
15-
19
20-
24
25-
29
30-
34
35-
39
40-
44
45-
49
50-
54
55-
59
60-
64
65-
69
70-
74
75-
79
80-
84
85 y
más
TOT
AL
19
Cuadro No.5. Situación de desplazamiento

SITUACIÓN PROYECCIÓN A SITUACIÓN PROYECCIÓN A
Grupos de ACTUAL 3 AÑOS ACTUAL 3 AÑOS
edad MUNICIPIO A MUNICIPIO A MUNICIPIO MUNICIPIO
NUEVO NUEVO
Desplazados Desplazados Desplazados Desplazados
T H M T H M T H M T H M
0-4 años
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85 y más
TOTAL
Cabe señalar que el análisis de la conformación de la población en cada

entidad territorial es fundamental porque contribuirá a establecer las
necesidades y las condiciones que se requieren para que cada municipio
construya su propio desarrollo.
Uno de los retos para el Departamento es que, de crearse el nuevo

municipio, éste y aquel (los) del (los) cual (es) se segregue (n) alcancen un
equilibrio distributivo de población que además de responder a un
ordenamiento territorial sustentable, permita aprovechar las ventajas
comparativas y competitivas del territorio.
Finalmente es importante analizar la situación poblacional del municipio en

términos de victimas y población vulnerable ( niñez, infancia y adolescencia,
tercera edad, grupos étnicos, etc.)
20
3.2 DIAGNÓSTICO Y PROYECCIONES POR ASPECTOS CLAVES DEL
DESARROLLO
Los territorios disponen de un conjunto de recursos (económicos, humanos,

naturales, institucionales, culturales, etc.) que conforman su potencial de
desarrollo, por lo cual el diagnóstico debe incluir la recolección de
información y análisis de la misma en los temas económicos, sociales, de
infraestructura, administrativos, institucionales, financieros, etc.
a. Económicos
En términos generales, la faceta económica del desarrollo guarda relación
con el conjunto de formas y medios de producción, así como con la
situación del mercado laboral y el reparto de bienes y servicios en un
territorio determinado.
La información económica es de vital importancia, toda vez que a partir de

su análisis es posible establecer las principales fuentes de recursos del
territorio, esto es, precisar cuál es la base económica tanto del nuevo ente
territorial como de los municipios segregados.
Adicionalmente, analizar las implicaciones económicas lleva a indagar sobre

la situación actual del área de estudio y su proyección a los próximos años,
lo cual contribuye a establecer la conveniencia, o no, de modificar la
situación existente a partir de la creación de un nuevo ente territorial.
Para el diagnóstico económico se recomienda identificar las principales

actividades económicas de la región (agropecuaria, minera, comercio,
restaurantes, etc.) y las condiciones que se generan alrededor de ellas. Es
importante que el diagnóstico incluya un análisis histórico del
comportamiento de las principales actividades productivas de la región,
estableciendo las zonas en donde se concentran.
El análisis debe considerar los diferentes usos del suelo; la forma de

propiedad de la tierra (minifundios, latifundios); los principales productos
cultivados, los mecanismos de comercialización, las actividades de
transformación de productos agrícolas, ganaderos, mineros, etc.
Adicionalmente, es importante relacionar y establecer dónde se concentra la

infraestructura con que cuenta el municipio para desempeñar estas
actividades; es decir industrias, fábricas, empresas, supermercados,
instituciones financieras, hoteles, plazas públicas, etc. Finalmente, si es
posible, se deben identificar las principales fuentes de empleo y las
características del empleo en el municipio.
El análisis de esta información permite establecer la relación funcional de

las diferentes actividades productivas en aspectos como movilidad de la
mano de obra, disponibilidad de centros de acopio, cadenas productivas,
clusters, redes, entre otros, y contribuye a determinar si la economía
regional necesita una nueva división político-administrativa para promover
el desarrollo o, por el contrario, esta decisión hace más compleja las
21
relaciones productivas y comerciales entre los agentes económicos de la
región.
Se recomienda diligenciar los cuadros 6 a 8 para contar con un inventario

de las principales actividades productivas de los municipios involucrados, y
así facilitar el análisis comparativo y la proyección a tres años de las
condiciones económicas de la región.
Cuadro No. 6. Base Económica y Productiva –Año de Estudio y

proyección-
Mpio A* Mpio A* Mpio N* Mpio N*
Indicador Año de Proyección a 3 Año de Proyección 3
estudio años estudio años
Principales Agrícola ___ Agrícola ___ Agrícola ___ Agrícola___
actividades Pecuario ___ Pecuario ___ Pecuario ___ Pecuario__
productivas y peso
Minero ___ Minero ___ Minero __ Minero ___
porcentual de
cada actividad de Industria ___ Industria ___ Industria __ Industria___
acuerdo a su Comercio ___ Comercio ___ Comercio__ Comercio__
importancia Otro ___ Otro ___ Otro ___ Otro ___
¿Cuál? ___ ¿Cuál? ___ ¿Cuál? ___ ¿Cuál? ___
Total: 100% Total: 100% Total:100% Total:100%
Forma Latifundio___ Latifundio __ Latifundio__ Latifundio_
predominante de Minifundio__ Minifundio___ Minifundio__ Minifundio__
propiedad de la
tierra (%)
Distribución y Urbano ___ Urbano ____ Urbano ____ Urbano ____
usos del suelo Uso agrícola Uso agrícola Uso agrícola Uso agrícola
(peso porcentual ___ ___ ___ ___
por uso)
Pastos ___ Pastos ____ Pastos ____ Pastos ____
Bosques ___ Bosques ____ Bosques___ Bosques___
Improductivo__ Improductivo Improductivo Improductivo
____ ____ ____
Otros ____ Otros ____ Otro ____ Otros ____
Infraestructura No. Fábricas No. Fábricas No. Fábricas No. Fábricas

productiva y de
servicios No. Hoteles No. Hoteles No. Hoteles No. Hoteles
Plazas Plazas Plazas Plazas

Públicas Públicas Públicas Públicas
Entidades Entidades Entidades Entidades
Financieras Financieras Financieras Financieras
*A municipio o municipios de los cuales se segrega; N: nuevo
*Productiva se refiere a las enumeradas en la primera parte del cuadro
Fuente: DNP-DDTS.
22
Cuadro No. 7. Principales características de los sistemas de
producción –Año de Estudio y proyección-
Sistema de Producción Año de Proyección Año de Proyección
estudio a 3 años estudio 3 años
Sistema de Principales cultivos
Producción Superficies por cultivo
Agrícola
Principales productos
Principales mercados
Sistema de Población por especies
Producción principales
Pecuario Principales productos
Tecnología empleada
Sistema de Principales industrias
Producción Principales productos
Industrial Tecnología empleada
Sistema de Principales productos
Producción Tecnología empleada
Minera Principales mercados
Comercio Principales empresas
Tamaño (¿Pequeña,
mediana, gran
empresa?)
Principales productos
Tecnología empleada
Recursos Principales productos
turísticos turísticos
Fuente: DNP-DDTS con base en Silva Lira (2003).
Cuadro No. 8. Principales características del mercado laboral

Año de Proyección Año de Proyección
estudio a 3 años estudio 3 años
Población económicamente activa
Nivel de desempleo
Perfiles que caracterizan la oferta
de trabajo (nivel educativo,
experiencia)
Principales fuentes de ingreso de
la población
Nivel de ingreso medio de la
población
Fuente: DNP-DDTS con base en Silva Lira (2003).
23
b. Sociales
El análisis de la información asociada con variables sociales permite

identificar las necesidades actuales y potenciales de la población asentada
en un territorio determinado. Para ello, se abordan aspectos tales la
situación de pobreza y de calidad de vida de la población, así como la
prestación de servicios sociales básicos tales como educación, salud, agua
potable y saneamiento básico, vivienda y equipamientos básicos
municipales.
La principal razón de ser de las entidades territoriales, y en particular de los

municipios, es contribuir al bienestar de la población mediante la
focalización de acciones hacia el mejoramiento de la calidad de vida. Por
esta razón, adicional al análisis demográfico, es importante indagar sobre
las restricciones materiales de la población, sus necesidades y las
implicaciones que tendría la creación de un nuevo ente territorial en
términos de contribuir a generar bienestar en su territorio.
Lo social como una de las facetas claves del desarrollo implica una gran
complejidad, por lo cual se requiere analizar detalladamente la situación de
la población asentada en el territorio, en términos de bienestar actual y
futuro.
El diagnóstico de la situación social es fundamental para determinar las

condiciones de la población y establecer los compromisos de inversión que
debe realizar una administración para mejorar la calidad de vida de sus
habitantes, a través de la búsqueda y solución efectiva de las necesidades
de la misma, y de la prestación eficiente y eficaz de servicios sociales.
De acuerdo con lo anterior, el diagnóstico no solo debe incluir información

relacionada con niveles de pobreza expresados en población con
necesidades básicas insatisfechas, índice de calidad de vida, nivel de
pobreza, etc., sino detallar en aspectos relacionados con las condiciones de
prestación de servicios sociales básicos como educación, salud, agua
potable y saneamiento básico, vivienda, entre otros.
Para complementar el análisis de la situación actual del territorio en

términos sociales, se recomienda consultar la información que tiene el
SISBEN, así como los datos de prestación de servicios sociales básicos y los
sistemas de información geográfica, en caso de existir, y cruzar la
información de cada una de las fuentes con el fin de identificar
geográficamente cada uno de los potenciales o debilidades del área de
estudio.
Con el fin de identificar las restricciones materiales de la población deben

analizarse indicadores como el índice de necesidades básicas insatisfechas
(NBI), el índice de calidad de vida (ICV), y la cantidad, absoluta (número
total) y relativa (porcentaje), de la población en situación de pobreza y
pobreza extrema.
24
En educación deben relacionarse, por nivel educativo y área geográfica,
variables como el número de docentes, población en edad escolar, población
matriculada e infraestructura educativa, identificando dónde están ubicadas
(zona rural o urbana). De igual forma, se debe establecer el porcentaje de
analfabetismo, los niveles de deserción y de repitencia y los resultados de
los alumnos en pruebas académicas nacionales y departamentales o
municipales, si existen. Así mismo es importante identificar con qué tipo de
infraestructura cuenta, qué dotación y dónde está ubicada. También se
debe tener en cuenta si el municipio es certificado en educación o no.
Para el análisis del sector salud se debe contemplar información sobre la

población afiliada al sistema de seguridad social (régimen contributivo), la
población beneficiaria del régimen subsidiado, la población pobre no
asegurada, la infraestructura pública y privada de prestación del servicio y
su ubicación, la disponibilidad de personal médico, paramédico y asistencial.
Igualmente es preciso conocer el perfil epidemiológico de los municipios y
sus efectos en términos de tendencia de morbilidad y mortalidad. Asì mismo
se debe tener claro si el municipio es o no certificado en salud.
En cuanto a agua potable y saneamiento básico, debe incluirse información

como las fuentes utilizadas para la provisión de agua y su estado, cobertura
y periodicidad del servicio de acueducto y alcantarillado, detalle de la
extensión de redes y su estado, el número de plantas de tratamiento de
acueducto en servicio y de aguas residuales en servicio, número de
vehículos recolectores de basuras, número de rellenos sanitarios con su
respectiva ubicación, empresas prestadoras de los servicios, y la frecuencia
y calidad de la prestación de los servicios. Se debe conocer la situación
municipal en materia de subsidios, del esquema solidario, y de su
participación en el respectivo plan departamental de agua.
En vivienda debe incluirse información que de cuenta del número total de

viviendas y por estrato socio-económico, dado que a partir del análisis de
este último aspecto es posible realizar un inventario de la clasificación de
los domicilios o viviendas a partir de sus características físicas y de su
entorno (estratificación socio-económica).
Adicionalmente, es importante incluir información sobre el número de

mataderos y de plazas de mercado, así como la frecuencia y calidad en la
prestación de dichos servicios9.
Este ejercicio de análisis debe abarcar la prestación de otros servicios como

deporte, cultura, atención integral a primera infancia, atención a la
población víctima del conflicto armado interno, etc.
Un tema crucial en el análisis de cada uno de estos servicios es la definición

de su costo y las fuentes de financiación disponibles.
9
Cabe señalar que en el caso de los mataderos, lo ideal es que éstos tengan carácter regional y se
constituyan como Plantas de sacrificio, que cumplan todas las condiciones técnicas y sanitarias
establecidas por ley
25
El análisis y proyección de los indicadores sociales brinda elementos de
juicio fundamentales que permitirán establecer las condiciones para que el
nuevo municipio asuma las competencias asignadas al nivel local por la
Constitución y las leyes en términos de prestación de servicios básicos,
como salud, educación, agua potable y saneamiento básico, entre otros.
De acuerdo con la información oficial reportada por las entidades

competentes en cada sector, la Oficina de Planeación Departamental debe
realizar un ejercicio de proyección de los indicadores sociales10 y a partir de
ellos, hacer un análisis comparativo sobre las condiciones sociales actuales
de la población del municipio propuesto respecto al otro (s) del (de los) cual
(es) pretende segregarse, mostrando cómo se afectarían las condiciones
socio-económicas del territorio. Para ello, se sugiere diligenciar los cuadros
9 a 14:11
Cuadro No. 9. Principales variables sociales

MUNICIPIO A MUNICIPIO NUEVO
Proyección 3 Proyección 3
Indicador Año estudio Año estudio
años años
U R T U R T U R T U R T
Necesidades Básicas
Insatisfechas –NBI- (%)
Índice de Calidad de
Vida –ICV- (%)
Población por debajo de
la línea de pobreza (No.
de personas y % de la
población total)*/
Población en situación
por debajo de la línea
de pobreza extrema
(No. de personas y %
de la población total)**/
Población y porcentaje
de la población en las
diferentes agrupaciones
del Sisben
U: Urbano, R: Rural, T: Total
*/
Con base en la metodología de la Encuesta de Calidad de Vida del DANE (2008), una
persona en situación de pobreza es aquella cuyo ingreso no es suficiente para satisfacer sus
necesidades básicas de bienes y servicios para consumo, incluyendo las nutricionales.
**/
Con base en la metodología de la Encuesta de Calidad de Vida del DANE (2008), una
persona en situación de pobreza extrema es aquella cuyo ingreso no es suficiente para
satisfacer sus necesidades nutricionales (alimentos).
Cuadro No. 10. Educación – Año de estudio y proyecciones -

10
De acuerdo con las metodologías definidas para cada sector.
11
El diligenciamiento del cuadro 15 permite obtener información sobre estratificación socioeconómica;
sin embargo, para que esta información pueda arrojar resultados reales se hace necesario identificar
su localización geográfica. Este insumo por sí solo no proporciona elementos suficientes para formular
un concepto, no obstante, ayuda a sustentar la conveniencia o no de la propuesta, pues permite
examinar aspectos relacionados con la condición económica de la población y las posibilidades de
ingreso para el municipio.
26
años años
Población en edad escolar
Población Matriculada
Número de docentes
Relación alumno /docente
Establecimientos públicos
educación básica primaria
Establecimientos públicos
educación básica
secundaria y media
Disponibilidad otros
servicios educativos
(especificar)
Cuadro No. 11. Salud – Año de estudio y proyecciones -

Indicador Proyección Proyección
Año estudio Año estudio
3 años 3 años
Población afiliada al SSSS
(régimen contributivo)
Población beneficiaria del
régimen subsidiado en salud
Número de médicos
Relación habitantes/médico
No. de hospitales (1er nivel)
No. de hospitales (2do nivel)
No. de hospitales (3er nivel)
Centros de salud
Puestos de salud
27
Cuadro No. 12. Agua Potable y Saneamiento Básico – Año de estudio
y proyecciones -
Indicador MUNICIPIO A MUNICIPIO NUEVO
Año Proyección Año Proyección
estudio 3 años estudio 3 años
Cobertura servicio de acueducto
(%)
Oferta servicio de agua potable
Cobertura servicio de alcantarillado
(%)
Cobertura servicio de aseo (%)
Prestación del servicio de
acueducto (¿periodicidad?)
alcantarillado (¿periodicidad?)
recolección de basuras
(¿periodicidad?)
Acueductos (No.)
Plantas de tratamiento de
acueducto en servicio (No.)
Plantas de tratamiento aguas
residuales en servicio (No.)
Rellenos sanitarios y tratamiento
de basuras (No.)
Vehículos recolectores de basuras
(No.)
Cuadro No. 13. Vivienda – Año de estudio y proyecciones -

años años
Número de viviendas
Estrato Socio-económico
1 (Total y % de
Población)
2 (Total y % de
Población)
3 (Total y % de
Población)
4 (Total y % de
Población)
5 (Total y % de
Población)
6 (Total y % de
Población)
28
Cuadro No. 14. Otros servicios. Infraestructura Básica Municipal
(Equipamientos) – Año de estudio y proyecciones -
Indicadores Municipio A Municipio A Municipio Municipio
Año de Proyección 3 Nuevo Nuevo
estudio años Año de Proyección 3
estudio años
Mataderos (No.)
Plazas de mercado (No.)
mataderos (¿periodicidad?)
plazas de mercado
(¿periodicidad?)
c. Infraestructura vial, energética y de telecomunicaciones
En este punto se sugiere realizar el análisis de la infraestructura asociada

directamente con la promoción del desarrollo territorial, a partir de la
creación de condiciones para la articulación funcional del territorio con
entidades territoriales vecinas e incluso con otros países, a partir de la
búsqueda de información sobre el estado actual y futuro de la provisión de
infraestructura vial, energética (energía eléctrica y gas domiciliario) y de
telecomunicaciones.
La importancia de la infraestructura vial, energética y de

telecomunicaciones es indudable para el desarrollo del municipio, toda vez
que de la adecuada articulación funcional del territorio, a su interior y con
su entorno, depende, en gran medida, la adecuada provisión y prestación
de bienes y servicios, así como el poder adelantar las transformaciones
requeridas por el territorio y sus actores. En este sentido, es clave
relacionar datos sobre la cobertura y las condiciones actuales de las redes
terciarias, secundarias y troncales; la cobertura y frecuencia del servicio
eléctrico y del servicio de gas natural domiciliario –en caso que éste exista-;
y la cobertura y frecuencia de la prestación del servicio de telefonía y de
Internet.
Cabe señalar que en caso que la infraestructura quede ubicada en el

municipio A, el análisis debe establecer las condiciones para que se
garantice la adecuada prestación de los servicios a toda la población, a
través de alianzas o convenios.
En el Cuadro 15 se presentan los indicadores que se sugiere tener en

cuenta en el análisis de estos sectores.
29
Cuadro No. 15. Indicadores de Infraestructura vial, de energía y de
comunicaciones –Año de estudio y proyecciones-
Municipio A Municipio A Municipio Municipio
año de Proyección Nuevo Nuevo
Indicador* estudio Proyección 3 Proyección 3
años años
Disponibilidad de la red
vial:
- Kms. disponibles red
secundaria
- Estado red secundaria
(Bueno –B-, Regular -R-,
Malo -M-)
- Kms. disponibles red
terciaria
- Estado red terciaria
(Bueno –B-, Regular -R-,
Malo -M-)
Cobertura servicio de
energía eléctrica (%)
Cobertura servicio gas
domiciliario (%)
Cobertura servicio de
telefonía fija
(teledensidad*/)
Penetración de la telefonía
móvil celular**/
Conexión a Internet (si ó
no)
Tipo de conexión a
Internet (¿telefónica?,
¿banda ancha?, ¿otra?,
¿cuál?)
* Teledensidad: Número de líneas por cada 100 habitantes
**/ Penetración de la telefonía móvil celular: Número de abonados respecto del total de la
población
d. Institucionales y Administrativos
Al analizar los aspectos institucionales y administrativos se busca conocer la

estructura y funcionamiento de la administración pública territorial, con el
fin de contar con elementos de juicio en relación con la capacidad de los
entes territoriales para asumir los retos que implica la gestión pública, retos
que dependen de la infraestructura disponible, de la eficacia, eficiencia, y
cumplimiento de requisitos legales, así como de la estructura
administrativa, de la participación de la ciudadanìa y de otros aspectos
relacionados con la participación de los entes territoriales en iniciativas de
asociatividad y en la implementación de planes, programas y/o proyectos
de índole nacional o de cooperación internacional en el territorio.
El diagnóstico debe incluir un inventario de las instituciones tanto públicas

como privadas que tienen asiento en el o los municipios objeto del estudio,
para establecer dónde se encuentra ubicada la infraestructura institucional y
30
administrativa, y posteriormente poder determinar cómo quedaría
distribuida en caso de crearse el nuevo municipio.
No sería conveniente si el municipio que se pretende segregar queda con

toda la infraestructura institucional y administrativa dejando al resto de la
población sin acceso a los servicios por ellos prestados. Para el caso de la
administración municipal es importante que el estudio incluya la
conformación organizacional de los municipios y para ello se recomienda
incluir el organigrama de la administración municipal con su respectiva
planta de personal.
Este componente deberá referirse tanto al sector central como al

descentralizado, la corporación administrativa y los órganos de control. El
estudio deberá contener para el municipio que se crea:
 Propuesta de planta de personal y su costo estimado tanto de

administración central como descentralizada (Concejo, personería);
 Estructura de funciones, manuales, procesos y procedimientos de la
nueva planta de la entidad.
 Costo de la infraestructura administrativa que demanda la nueva entidad
(Sede, servicios públicos, muebles y enseres, computadores y equipos,
infraestructura tecnológica; vehículos, etc).
Así mismo se debe realizar un análisis sobre la capacidad de gestión del

municipio o municipios de los cuales se va a segregar la nueva entidad
territorial. Determinar el número de funcionarios, la estabilidad del
personal, la formación profesional de los funcionarios, los recursos técnicos
y tecnológicos, el nivel de sistematización de procesos, la articulación que
existe entre sus dependencias, la formulación, ejecución y seguimiento de
instrumentos de planificación, la disposición y uso de sistemas de
información efectivos, etc.
Los anteriores elementos darán la posibilidad de identificar sí existen

problemas de gestión que afecten el desarrollo de un área particular del
municipio y si la creación de una nueva entidad territorial permitiría
realmente solucionar estos problemas o por el contrario los profundizaría.
En todo caso habrá que tener en cuenta cuál es la estructura mínima y los
requerimientos administrativos y logísticos que aseguren la funcionalidad de
la nueva entidad territorial y los gastos mínimos de funcionamiento que ello
implica.
En particular, se pueden utilizar los indicadores que se emplean para

realizar la evaluación del desempeño integral municipal12. De tal forma, en
el análisis de gestión del (los) municipios que posiblemente dará(n) origen a
12
En el marco del proceso de evaluación de la descentralización en Colombia, y en atención a lo
establecido en la Constitución Política y en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, la Dirección de
Desarrollo Territorial Sostenible -DDTS- del DNP publica con periodicidad anual, un informe sobre la
medición y análisis del desempeño integral de los municipios del país. Para mayores detalles, visitar la
siguiente dirección electrónica:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/EvaluaciónySeguimientodela%20De
scentralización/DocumentosdeEvaluación/tabid/387/Default.aspx (consulta realizada el 14 de
septiembre de 2012).
31
la nueva entidad territorial, debe indagarse sobre los 4 componentes13 de la
evaluación en mención, los cuales se precisan a continuación:
 Eficacia: Mide el cumplimiento de las metas establecidas en los planes
de desarrollo en términos de productos.
 Eficiencia: Busca determinar si los municipios están optimizando la
dotación de recursos –humanos, financieros y físicos– que tiene
disponibles para producir los servicios de salud, educación, agua potable
y los demás que la ley determina que son de su competencia.
 Gestión (capacidad administrativa y fiscal): Cuantifica la capacidad
administrativa y fiscal de las entidades territoriales para dar soporte a
sus competencias.
 Cumplimiento de requisitos legales: Evalúa el cumplimiento del
marco normativo previsto por la Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y
sus Decretos Reglamentarios, relacionados con la ejecución de los
recursos del Sistema General de Participaciones-SGP.
Adicionalmente, se recomienda incluir un análisis del costo de la

estructura tanto de los municipios existentes como de la nueva entidad
local que se pretende crear. De tal forma, se sugiere que en la estructura
por analizar se tenga en consideración tanto el sector central como el
descentralizado, la corporación administrativa de elección popular (Concejo)
y los órganos de control, en particular la Personería Municipal.
Con base en lo señalado previamente, en los cuadros 16 a 19 se sugiere

consignar la información para realizar el diagnóstico y el análisis de
conveniencia de los factores institucionales y administrativos:
Cuadro No.16. Infraestructura Institucional y Administrativa

INDICADOR MUNICIPIO A* MUNICIPIO
NUEVO*
Oficinas Públicas Municipales (No. y
localización)
Casa de gobierno (No. y localización)
Personería (No. y localización)
No. de Entidades del nivel descentralizado
(No. y localización)
No. Entidades Bancarias (No. y localización)
Otros__ (No. y localización)
Nota: Se debe identificar el número (No.) de organizaciones y dónde quedarían localizadas
(¿en el (los) municipio (s) existente (s) o en el (los) nuevo (s) municipio (s)?).
13
El análisis de los 4 componentes se complementa con la revisión de factores de entorno tales como la
situación de orden público y las relaciones de la Alcaldía con el Concejo.
32
Cuadro No. 17. Capacidad de Gestión
INDICADOR MUNICIPIO A* MUNICIPIO
NUEVO*
Eficacia
Eficiencia
Gestión (Capacidad administrativa y fiscal)
Cumplimiento de requisitos legales
Factores de entorno:
___________________________________
___________________________________
* Nota: Se sugiere emplear los datos de la evaluación del desempeño integral municipal que
pueden facilitar el Departamento o el DNP para los municipios existentes. Para el nuevo
municipio se recomienda hacer un estimado con base en la porción de territorio y de
habitantes que tendría la nueva entidad territorial, y considerando los proyectos que
actualmente están en ejecución en su espacio geográfico.
Cuadro No. 18. Estructura Administrativa

INDICADOR MUNICIPIO A MUNICIPIO NUEVO
Organigrama (sector central y
descentralizado)
Planta de personal (No. de servidores
públicos)
Gastos de funcionamiento
Ingresos Corrientes de Libre Destinación /
Gastos de Funcionamiento
Nota: Se recomienda considerar que, si el indicador de ICLD/GF queda por debajo del límite
establecido por la ley en alguno de los municipios existentes o en el nuevo municipio, no es
conveniente la iniciativa, dado que un nuevo municipio restaría rentas pero no gastos de
funcionamiento a los municipios existentes.
Cuadro No.19. Otros aspectos institucionales y administrativos

INDICADOR MUNICIPIO A MUNICIPIO
NUEVO
Asociación de municipios a la que pertenece la
entidad territorial (Número, nombre, proyectos en
marcha para la zona de estudio, y proyectos en
marcha que se estén adelantando en el municipio que
se pretende crear)
Planes, programas y proyectos nacionales que se
desarrollan en el territorio (Número, nombre,
recursos asignados)
Acciones de organismos de cooperación internacional
que se desarrollan en el territorio (Número, nombre,
recursos asignados)
Proyectos específicos que se estén adelantando en el
municipio que se pretende crear (Número, nombre,
recursos asignados y porcentaje del presupuesto
municipal)
e. Financieros
Esta información reviste especial importancia toda vez que la capacidad

fiscal (tanto del municipio que se pretende crear como de aquel o aquellos
segregados) determina su viabilidad y su sostenibilidad en el tiempo.
33
La información financiera básica debe incluir las rentas más dinámicas; es
decir, los ingresos corrientes que generan mayor capacidad fiscal: impuesto
predial14, impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina,
impuesto sobre vehículos automotores, entre otros, la dinámica de las
transferencias por concepto de Sistema General de Participaciones –SGP-,
los recursos del Sistema General de Regalías que la entidad reciba o
gestione, etc. Así mismo, es necesario determinar cuáles son y cuál es el
monto de los gastos de funcionamiento, el nivel y comportamiento de la
deuda y en general la viabilidad fiscal tanto del municipio nuevo como aquel
o aquellos de los cuales se va a segregar.
Para establecer la realidad financiera del municipio debe hacerse un

diagnóstico tomando como línea de base la ejecución presupuestal de las
tres últimas vigencias fiscales de la (s) entidad (es) segregada (s) bajo el
formato de operaciones efectivas de caja.
Para realizar este análisis, que debe ser exhaustivo, dado su impacto
significativo en la conveniencia y viabilidad de creación del nuevo municipio,
se recomienda:
i) Tener en cuenta el ejercicio de planificación fiscal y formulación del
Marco Fiscal de Mediano Plazo que haya realizado el o los municipios.
ii) Tener como parámetro el estudio de desempeño fiscal que viene
realizando el DNP desde el año 2000 y que incluye la medición para
cada municipio del país de los indicadores básicos para determinar su
conveniencia desde el punto de vista fiscal.
iii) Tomar como punto de referencia el documento “Técnicas para el
análisis de la Gestión económica y financiera de las entidades
territoriales” (realizado por el DNP y que puede ser consultado en el
siguiente link de la página web
http://www.dnp.gov.co/Programas/DesarrolloTerritorial/FinanzasP%C3
%BAblicasTerritoriales/Documentos.aspx del DNP).
Dicha guía permitirá a la Secretaría de Planeación realizar su propio
análisis y, en lo posible, separar el diagnóstico de la región
correspondiente al nuevo municipio y al territorio no segregado y
tomar una decisión con más certeza, dependiendo de las expectativas
financieras de cada uno de ellos.
Este análisis implica también conocer las dinámicas económicas previstas

para el nuevo municipio y así establecer el nivel de recursos que podría
recaudar y recibir vía transferencias, así como el monto de gastos que
requerirá para su funcionamiento mínimo y para atender las demandas de
servicio de su comunidad, lo mismo respecto al o los municipios de los
cuales se segregará. Ello requiere también conocer y calcular los efectos de
las disposiciones de las leyes vigentes en la materia (especialmente las
leyes 617/00, 715/01, 1176/07 y 1551/12).
14
Es importante tener en cuenta para el cálculo de los ICLD que un porcentaje del recaudo por impuesto
predial tiene destinación específica para la protección del medio ambiente y los recursos naturales
según el Art. 44 de la Ley 99 de 1993.
34
En síntesis es fundamental identificar el efecto de la creación del nuevo
municipio en:
 La sostenibilidad financiera (para lo cual se recomienda tener en

cuenta el Marco fiscal de mediano plazo): La revisión y actualización
del documento Marco Fiscal de Mediano Plazo permite identificar el
impacto de la medida de creación del nuevo municipio frente a la
tendencia futura de las finanzas de los municipios afectados y
determinar montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal
 La dinámica de ingresos y gastos. Calcular para cada municipio

afectado indicadores de composición y seguimiento del
comportamiento anual de ingreso y el gasto durante un periodo no
inferior a 5 años, que permitan a partir de indicadores hacer
seguimiento a su comportamiento y tendencias futura en las
entidades afectadas con la medida de creación de un nuevo
municipio.
 El cumplimiento de los límites de gasto de la Ley 617/00: el análisis

financiero debe abarcar el cálculo de los límites de gasto de
funcionamiento (de la administración central, la contraloría, el
concejo y las personerías) de los municipio (nuevo y segregables). El
análisis se debe realizar con un horizonte no inferior a cinco años.
Este análisis es crucial no solo para determinar la conveniencia, sino
la viabilidad técnica y legal de la creación del nuevo municipio
Para ello se debe incluir en el diagnóstico un costeo efectivo de la

posible planta e infraestructura necesaria para la nueva entidad y los
indicadores de cumplimiento de la ley 617 de 2000 para los
municipios del cual se segrega. (si al verificar el indicador definido
por la ley 617 de 2000 un municipio que se piense crear o el
municipio del cual se segregará queda por encima del límite, no es
conveniente la iniciativa, porque un nuevo municipio les quita rentas
pero no gastos de funcionamiento).
 El endeudamiento y la sostenibilidad de la deuda: Se debe verificar

para el o los municipios segregantes los indicadores de seguimiento
al endeudamiento y sostenibilidad de la deuda en cada vigencia,
observando la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su
compatibilidad con las metas de Superávit Primario. Con base en ello
se debe establecer, de acuerdo con la proyección de ingresos y
gastos la participación del nuevo municipio en el pago de la deuda.
Esto especialmente en el caso de que los proyectos financiados con
los créditos pendientes del municipio hayan beneficiado al área que
pretende convertirse en municipio.
 El desempeño fiscal de los municipios: La evaluación del desempeño

fiscal de las entidades territoriales, elaborada por el Departamento
35
Nacional de Planeación –DNP-, obedece a lo ordenado por el artículo
79 de la ley 617 de 2000 y tiene los siguientes objetivos: (i)
determinar las entidades de mejores desempeños fiscales; (ii)
realizar un seguimiento a las finanzas públicas territoriales; (iii)
analizar las causas de los resultados fiscales territoriales; (iv) arrojar
señales tendientes a observar las entidades territoriales de más difícil
situación fiscal; (v) determinar las entidades territoriales con
mayores recursos fiscales
Para mayor detalle sobre conceptos, indicadores y variables sobre estos

temas ver Anexo 2)
Con todo lo anterior se construye el estudio desde dos perspectivas, para el

municipio creado y para los municipios del cual (los cuales) se segrega que
contenga como mínimo:
a) para el o los municipios del cual se segrega:
 Análisis de la evolución y composición de los ingresos y los gastos en los

últimos tres años y de la vigencia en curso;
 Análisis y descripción del balance financiero y el balance contable;
 La evolución de indicadores tales como el ahorro corriente y el déficit
total y las características del financiamiento (saldo y servicio de la
deuda, condiciones financieras de los créditos, garantías otorgadas).
 El análisis de la estructura organizativa de la entidad, de la evolución y
situación actual de la planta de personal tanto por niveles ocupacionales,
como por tipo de vinculación;
 El costo de la nómina, el régimen prestacional y salarial;
 Los niveles educacionales, antigüedad y demás aspectos relacionados;
aplicación de carrera administrativa;
 Estudio de las convención colectivas y su impacto. Si el régimen
prestacional tiene sustento en disposiciones territoriales (ordenanzas o
acuerdos), ello deberá precisarse adjuntando los soportes
correspondientes.
 Descripción de las principales características de la administración.
 Pasivos ciertos y contingentes y su impacto a las finanzas municipales
 Escenario de cumplimiento de la ley 617 de 2000 con indicadores de
Ingresos Corrientes de Libre Destinación/Gastos de Funcionamiento -
ICLD/GF- para la administración central, concejo y personería, para la
vigencia en curso y 4 años más.
b) para el municipio que se crea:
Para el municipio que se crea el diagnóstico que se haga debe realizarse

sobre cifras objetivas y no sobre supuestos no comprobables, en particular
para ese diagnóstico debe considerarse como cifras de partida las
ejecuciones presupuestales del municipio del cual se segrega y una revisión
de la proporción de ingresos con que se quedará el nuevo municipio, a
partir de los censos de contribuyentes, predios, establecimientos y
actividades gravables, bases gravables y tarifas vigentes, que se quedarán
en el perímetro del municipio que se pretende crear. Esa estimación en
36
ningún caso puede superar las ejecuciones presupuestales de ingresos del
municipio del cual se segrega y debe partir del análisis de aspectos como.
 Propuesta de planta de personal y su costo estimado tanto de

administración central como descentralizada (Concejo, personería);
 Estructura de funciones, manuales, procesos y procedimientos de la
 Consto de la infraestructura administrativa que demanda la nueva
entidad (Sede, servicios públicos, muebles y enseres, computadores y
equipos, infraestructura tecnológica; vehículos, etc).
 Escenario de cumplimiento de la Ley 617 de 2000 con indicadores de
ICLD/GF para la administración central, concejo y personería, para la
vigencia en curso y 4 años mas;
 Propuesta de Código de rentas, presupuesto, plan financiero, PAC;
estatuto orgánico de presupuesto, y demás manuales por áreas y
funciones de la administración (rentas, presupuesto, tesorería,
contabilidad, control internos, etc.)
37
CAPÍTULO 4. Análisis de conveniencia de la creaciòn del nuevo
municipio
Por conveniencia se entiende la utilidad, pertinencia y provecho que tiene

para la población y para la gestión pública el crear un nuevo municipio y
segregar el (los) municipio(s) ya existentes. Dicha conveniencia se analiza
desde el punto de vista económico y social principalmente, y se
complementa con la revisión de otros aspectos de carácter general
(geográficos y demográficos) y con temas claves del desarrollo territorial
asociados con la infraestructura y la situación institucional, administrativa, y
financiera.
El análisis de conveniencia se realiza a partir del diagnóstico y proyecciones

para la zona de estudio, con base en ello la Oficina de Planeación del
Departamento debe establecer las ventajas y/o desventajas de crear el
nuevo municipio y la relación costo-beneficio económico y social de tal
decisión, haciendo énfasis en la utilidad real de la creación del nuevo
municipio tanto para la ciudadanía como para el desarrollo integral de la
región. Cabe reiterar que el bienestar social y económico que se aspira
lograr con la creación del nuevo municipio depende, en buena medida, de la
posibilidad que éste y los demás municipios afectados tengan para
proporcionar y/o garantizar, de una manera sustentable, el acceso a bienes
y servicios públicos al conjunto de la comunidad allí ubicada.
El análisis que resulte de la proyección de los indicadores sociales,

económicos, de infraestructura, institucionales y administrativos, y
financieros será el soporte para establecer sí es conveniente, o no, crear un
nuevo ente local.
A continuación se presentan algunas recomendaciones para adelantar la

tarea en mención.
4.1 Análisis por área de estudio de la conveniencia de creación del

municipio
a. En materia geográfica y ambiental
A partir del mapa preliminar elaborado (ver capítulo 2), se debe establecer
cómo quedarían conformadas las entidades territoriales en caso de crearse
el nuevo municipio (identificando cuál sería la extensión del (los) municipio
(s) actual (es) y qué porcentaje de territorio estaría cediendo a la nueva
entidad territorial). A continuación se presenta un ejemplo en el caso
hipotético que la entidad territorial propuesta se segregue de un territorio
conformado por dos municipios, al primero de los cuales (A) le reste el 30%
de su territorio y al segundo (B) un 40% del mismo.
38
Esquema. Ejemplo de propuesta para la creación de un nuevo
municipio
A
A
N B
B
(30% de A y
40% de B)
¿?
Donde: A Municipio 1 del cual se segrega, B: Municipio 2 del cual se segrega, N: Nuevo
municipio
Con el fin de precisar la conveniencia, o no, de la creación de un nuevo

municipio, a continuación se presentan una serie de interrogantes que se
sugiere considerar en relación con el tema geográfico y ambiental:
Cuadro No. 20. Geografía y medio ambiente: Aspectos para analizar

la conveniencia de la creación de un nuevo municipio
Aspectos a considerar para la toma de Respuesta ¿Es Observaciones
decisión conveniente?
SI NO SI NO
¿Las características geográficas del
territorio son tan diversas que se podrían
generar problemas de identidad al crearse
un nuevo municipio (p. ej. ¿se perdería la
vocación original del territorio que da
origen al nuevo municipio?)
¿De crearse la nueva entidad, alguno de
los municipios perdería su carácter de
limítrofe con otro país?
los municipios tendría el mayor porcentaje
de su territorio ubicado en las principales
fuentes hidrográficas?
de su territorio ubicado en zonas de
reserva?
de su territorio ubicado en zonas en la
cuales se presentan de manera recurrente
desastres naturales?
Fuente: DNP-DDTS
39
b. En materia demográfica
Con base en la proyección de población preliminar certificada por el DANE

(la cual debe solicitarse desagregada por población urbana y rural, y por
grupos étareos, como lo realiza el DANE en su página en la Internet –ver:
http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&vie
w=article&id=75&Itemid=72 -) se debe analizar cómo quedará conformada
demográficamente cada una de las entidades territoriales involucradas,
incluido el nuevo municipio.
Con esta información se debe realizar un análisis de las características y la

distribución de la población del nuevo municipio y de los que se segregaría,
tal como se enunció en el diagnóstico. En este sentido, debe darse
respuesta a preguntas como: ¿El mayor porcentaje de la población es
femenina o masculina?, ¿existen más habitantes de la tercera edad que
jóvenes y niños?, ¿la mayor parte de la población habita en la zona rural, o
en la urbana?, ¿existen grupos étnicos en el territorio?, ¿existe población
víctima del conflicto armado interno en el territorio?, entre otras.
Con el fin de precisar el diagnóstico y análisis para decidir la conveniencia

de la creación de un nuevo municipio, a continuación se presentan una serie
de interrogantes que se sugiere considerar en relación con el tema
demográfico:
Cuadro No. 21. Demografía: Aspectos para analizar la conveniencia

de la creación de un nuevo municipio
SI NO SI NO
¿Las características demográficas del
un nuevo municipio?
los municipios quedaría con la mayor parte
de la población de la tercera edad?
de la población joven y de los niños?
de la población económicamente activa?
los municipios quedaría con la mayoría de
la población localizada en la zona urbana?
la población localizada en la zona rural?
la población de los grupos étnicos?
los municipios se caracterizaría por ser
expulsor de población?
40
SI NO SI NO
los municipios se caracterizaría por atraer
población?
los municipios tendría la mayoría de la
población víctima del conflicto armado
interno?
Fuente: DNP-DDTS
c. En materia económica:
En esta sección se busca establecer cómo quedarían las bases económicas

de cada municipio y cómo podrían promover su propio desarrollo, de
crearse la nueva entidad territorial. Para ello, se recomienda identificar, en
cada caso, cuáles serían las actividades productivas que generarían empleo
e ingreso a la población. La pregunta clave para el análisis de conveniencia
es: ¿La nueva entidad territorial, y los municipios segregados, tienen
condiciones económicas competitivas que les permita garantizar su
sostenibilidad?
En este aspecto se debe considerar que es probable que la propuesta de

creación de la nueva entidad esté encaminada a separar el territorio de
mayor capacidad productiva de otros con menor posibilidad, situación que
dejaría en dificultades al municipio o municipios de los cuales se segregue.
En este caso, la no conveniencia se justificaría por la falta de garantías para
los territorios segregados.

sugiere considerar en relación con el tema económico:
Cuadro No. 22. Economía: Aspectos para analizar la

conveniencia de la creación de un nuevo municipio
Aspectos a considerar para la toma de Respues ¿Es Observacio
decisión ta conveniente nes
?
SI N SI NO
O
¿Las características económicas del
un nuevo municipio?

los municipios perdería su principal base
económica?
41
Aspectos a considerar para la toma de Respues ¿Es Observacio
decisión ta conveniente nes
?
SI N SI NO
O
los municipios concentraría la mayor parte
de las actividades asociadas al sector
agrícola?
pecuario?
industrial?
minero?
comercio?
turístico?
de la población económicamente activa?
de las principales fuentes de ingreso de la
población?
los municipios vería reducido el nivel medio
de ingresos de su población?
Fuente: DNP-DDTS
d. En materia social:
Con el fin de tener en cuenta la heterogeneidad de las entidades

territoriales, la Ley 1176 de 2007, en su artículo 26, define que los
Ministerios pueden establecer, de acuerdo con las políticas y las
particularidades de cada servicio, los estándares técnicos y administrativos
para que cada entidad territorial pueda asumir con eficiencia las
competencias que le asigne la ley, de manera diferenciada según sus
capacidades. Con base en ello los Ministerios, conjuntamente con las
entidades territoriales podrán realizar un análisis de las capacidades
relacionadas con su sector, para lo cual se debe tener en cuenta las
capacidades administrativas, fiscales y técnicas.
El estudio debe establecer claramente las ventajas y desventajas de la

iniciativa de creación de la nueva entidad para el conjunto de la zona
42
involucrada, teniendo en cuenta los diferentes escenarios, porque no tendría
sentido dividir el territorio para incrementar los problemas existentes y
disminuir la posibilidad de solución. Resulta importante analizar la
información sobre la población más vulnerable, a través de la revisión de las
bases de datos del SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios de Programas Sociales), así como profundizar en el análisis de
la información sobre estratificación, con el propósito de identificar cómo
quedaría conformada la entidad territorial propuesta y qué estrato
predomina, para determinar la capacidad económica de la población15.
El interrogante fundamental para analizar la conveniencia de la creación del

municipio, desde el punto de vista social es: ¿La nueva entidad territorial, y
los municipios segregados, están en capacidad de elevar la calidad de vida
de toda la población reduciendo las desigualdades y las Necesidades Básicas
Insatisfechas -NBI-?

sugiere considerar en relación con el tema social:
Cuadro No. 23. Social: Aspectos para analizar la conveniencia de la

creación de un nuevo municipio
Aspectos a considerar para la toma Respuesta ¿Es Observaciones
de decisión conveniente?
SI NO SI NO
¿Las características sociales del
territorio son tan diversas que se
podrían generar problemas de
identidad al crearse un nuevo
municipio?
¿De crearse la nueva entidad, alguno
de los municipios quedaría con la
mayoría de la población con NBI?
mayoría de la población con bajos
niveles de calidad de vida?
mayoría de la población por debajo de
la línea de pobreza?
mayoría de la población por debajo de
la línea de extrema pobreza?
de los municipios concentraría la
mayor parte de la población en edad
escolar?
15
A manera de ejemplo, sí la información demuestra que la población del nuevo municipio está ubicada
mayoritariamente en los estratos más pobres se puede inferir que la capacidad fiscal de la nueva
entidad será débil en términos de recursos propios y va a tener que preverse el pago de subsidios en
la prestación de los servicios.
43
Aspectos a considerar para la toma Respuesta ¿Es Observaciones
de decisión conveniente?
SI NO SI NO
mayor parte de la población
matriculada?
mayor parte de docentes?
de los municipios vería afectada
negativamente su relación
alumno/docente?
mayor parte de los establecimientos de
educación básica primaria, secundaria
y/o media?
mayor parte de la población afiliada al
régimen subsidiado de salud?
mayor parte de médicos?
mayor parte de hospitales, centros y/o
puestos de salud?
población con menor cobertura del
servicio de agua potable?
población con menor cobertura del
servicio de alcantarillado?
población ubicada en los estratos
socio-económicos 1 y 2?
de los municipios concentraría los
mataderos y plazas de mercado?
Fuente: DNP-DDTS
e. En materia de infraestructura:
A partir de la información planteada en el diagnóstico se debe analizar la

situación del territorio y su población en caso de crear el nuevo municipio.
En este sentido, es fundamental poder prever, por ejemplo, si alguna de las
entidades territoriales objeto de estudio se vería afectada por problemas de
acceso y de articulación tanto a su interior como con otros territorios. En
esta materia la pregunta fundamental a resolver es: ¿La nueva entidad
territorial, y los municipios segregados están en capacidad de garantizar las
condiciones para la articulación funcional del territorio, a su interior y con su
44
entorno, y permitir una adecuada provisión y prestación de bienes y
servicios?

sugiere considerar en relación con el tema de la infraestructura para el
desarrollo:
Cuadro No. 24. Infraestructura para el desarrollo: Aspectos para

analizar la conveniencia de la creación de un nuevo municipio
SI NO SI NO
¿La infraestructura del territorio es tan
diversa que se podrían generar problemas
de identidad al crearse un nuevo
municipio?
de la red vial secundaria del área de
estudio?
de la red vial terciaria del área de estudio?
de la red vial secundaria en mal estado?
de la red vial terciaria en mal estado?
los municipios quedaría incomunicado en
materia vial?
de las zonas de más baja cobertura del
servicio de energía eléctrica?
los municipios quedaría con problemas
graves de continuidad en la prestación del
servicio eléctrico?
de las zonas de más baja cobertura del
servicio de gas domiciliario?
los municipios concentraría la mayor
teledensidad –telefonía fija-?
los municipios concentraría el mayor
número de abonados a la telefonía móvil
celular?
los municipios concentraría los
mecanismos de acceso a la Internet?
45
f. En materia institucional y administrativa:
Para resolver la pregunta ¿La nueva entidad territorial, y los municipios

segregantes dispondrán de instituciones y organizaciones sólidas, capaces
de crear y mantener entornos favorables para adelantar las
transformaciones requeridas por la comunidad?, el análisis debe orientarse
a establecer la estructura y funcionamiento de las instituciones y
organizaciones que operan en el territorio objeto de estudio, precisar
elementos de análisis sobre la gestión pública, establecer si los costos son
razonables, e indagar sobre la participación de los entes territoriales en
iniciativas asociativas con otros territorios o si son beneficiarios de planes,
programas y proyectos nacionales o de cooperación internacional.

sugiere considerar en relación con el tema institucional y administrativo:
Cuadro No. 25. Institucional y administrativo: Aspectos para

analizar la conveniencia de la creación de un nuevo municipio
SI NO SI NO
¿Las características institucionales y
administrativas del territorio son tan diversas
que se podrían generar problemas de
identidad?
¿De crearse la nueva entidad, alguno de los
municipios concentraría la mayor parte de la
infraestructura institucional y administrativa
(oficinas públicas)?
municipios concentraría las mayores
capacidades de gestión?
¿De crearse la nueva entidad, ésta se
encontraría en capacidad de financiar la
estructura administrativa requerida para su
funcionamiento?
¿De crearse la nueva entidad, todos los
municipios seguirían haciendo parte de la
asociación de municipios (en caso de
pertenecer a alguna de estas asociaciones)?
municipios concentraría la mayor parte de
los planes, programas y proyectos nacionales
que se desarrollan en la zona de estudio?
¿Existen proyectos actualmente en ejecución
que podrían quedar inconclusos con la
creación de la nueva entidad territorial?
las acciones que adelantan organismos de
cooperación internacional en la zona de
estudio?
46
SI NO SI NO
los proyectos que se están adelantando en la
zona de estudio?
g. En materia financiera:
En lo financiero el cuestionamiento fundamental a resolver es: ¿Está (n) el

(los) municipio (s) segregado (s) y el nuevo municipio en capacidad de
gestionar los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento y para
promover el desarrollo en su territorio?
El análisis de la conveniencia de crear un nuevo municipio así como del

estado de las finanzas de los municipios que le dan origen, reviste especial
importancia, toda vez que la administración territorial demanda gastos e
inversiones para ejercer sus competencias y funciones, por lo anterior en
esta área el análisis de conveniencia se relaciona totalmente con el análisis
de viabilidad financiera, lo cual se desarrolla en el Capítulo 5.
4.1 Síntesis del análisis de conveniencia de la creación del municipio
Para el estudio integral de los resultados de los análisis recomendados en la

sección anterior se sugiere su incorporación en un cuadro síntesis como el
que se presenta a continuación. En el cuadro se busca que el evaluador
asigne una calificación general a cada uno de los temas analizados
(información general y por aspectos claves del desarrollo), para lo cual es
necesario asignar una ponderación (entre 0 al 100%) en función del aspecto
que, a juicio de la Oficina Departamental de Planeación, sea más relevante
para determinar si es conveniente crear un nuevo municipio. En la columna
de calificación se obtiene un dato numérico con base en el cual se sugiere
tomar la decisión sobre la conveniencia, o no, de crear un nuevo ente local.
Cuadro No. 26. Síntesis del análisis de conveniencia (Ejemplo de un

caso hipotético)
¿ES CONVENIENTE CREAR UN NUEVO (S) MUNICIPIO
(S)
PONDERACIÓ
CRITERIO SI
N (%) NO JUSTIFICACI
(10 CALIFICACIÓN
(0) ÓN
0)
X = X1 + X2
Información General 50%
(EJ. X = 50 + 0 = 50)
X1 = PONDERACIÓN (INFO
GEOGRÁFICA) *
- Geográfica 50% 100
CALIFICACIÓN
(EJ. X1 = 0.50 * 100 = 50)
X 2 = PONDERACIÓN (INFO
DEMOGRÁFICA) *
- Demográfica 50% 0
CALIFICACIÓN
(EJ. X2 = 0.50 * 0 = 0)
Información por Y = Y1 + Y2 + Y3 + Y4
50%
aspectos claves del (EJ. Y = 25+25+0+25 = 75)
47
¿ES CONVENIENTE CREAR UN NUEVO (S) MUNICIPIO
(S)
PONDERACIÓ
CRITERIO SI
N (%) NO JUSTIFICACI
(10 CALIFICACIÓN
(0) ÓN
0)
desarrollo
Y1 = PONDERACIÓN (INFO
ECONÓMICA) *
- Económicos 25% 100
CALIFICACIÓN
(EJ. Y1 = 0.25 * 100 = 25)
- Sociales 25% 100 SOCIAL) * CALIFICACIÓN
(EJ. Y2 = 0.25 * 100 = 25)
- Infraestructura
(vial, energética y
INFRAESTRUCTURA) *
de 25% 0
CALIFICACIÓN
telecomunicaciones
(EJ. Y3 = 0.25 * 0 = 0)
)
- Institucionales y INSTITUCIONAL) *
25% 100
administrativos CALIFICACIÓN
(EJ. Y4 = 0.25 * 100 = 25)
Z = X*PONDERACIÓN
(INFO GENERAL) +
Y*PONDERACIÓN (INFO
DESARROLLO)
(EJ. Z = (50 * 0.50) + (75 *
0.50) = 62.5)
Criterios para tomar la

decisión
Interpreta
TOTAL Rango
ción
Z≥ Conveniente
75%
Conveni nc
Z>
ia
50% y Z
condic on
< 75%
da
No es
Z<
co venient
50%
e
48
CAPÍTULO 5. ANÁLISIS DE VIABILIDAD DE LA CREACIÓN DEL
NUEVO MUNICIPIO
Por viabilidad se entiende la posibilidad de que una entidad territorial pueda

llevar a cabo sus propósitos cumpliendo con las competencias que le ha
otorgado la legislación vigente. En tal sentido, al analizar la viabilidad de la
creación de un nuevo municipio se hace referencia a la calificación de la
eventualidad de que el naciente ente territorial pueda cumplir con las
competencias y funciones que le establecen la Constitución y las leyes, con
el fin de garantizar un adecuado suministro de bienes y prestación de
servicios a sus habitantes.
Para efectos de este documento, se recomienda que dicha viabilidad se

analice a partir de la evaluación de algunos aspectos generales (de
promoción del desarrollo), así como con los aspectos financieros tanto del
nuevo ente local como de los municipios de los cuales éste se segrega.16
Para lo cual la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se
constituye en un insumo importante.
5.1 VIABILIDAD: ASPECTOS GENERALES Y ASPECTOS CLAVES

DEL DESARROLLO
Una vez se determina si es conveniente crear el nuevo municipio se inicia el

análisis de su viabilidad y su efecto en la viabilidad del municipio (s) de
donde se segrega. Para ello, se sugiere diligenciar el siguiente cuadro, en el
cual se indaga sobre el potencial, las limitaciones, y la viabilidad de la
creación de un ente territorial local así como de la (s) entidad (es) territorial
(es) segregada (s).
En primer lugar y con el fin de brindar una idea de las implicaciones y los
retos, en términos de responsabilidades, que debe asumir el nuevo ente
local, se requiere identificar las principales competencias de los municipios
en relación con los temas generales (geográficos y demográficos) y con
aquellos asociados a los factores claves para el desarrollo (económicos,
sociales, de infraestructura, institucionales y administrativos).
Cuadro No. 27. Viabilidad para asumir las competencias municipales

¿ES VIABLE?
(LA ENTIDAD
TERRITORIAL ESTÁ
PRINCIPALES EN CAPACIDAD DE
CRITERIOS COMPETENCIAS DEL ASUMIR LAS JUSTIFICACIÓN
MUNICIPIO COMPETENCIAS)
MPIO
MPIO A
NUEVO
SI NO SI NO
16
Dada la importancia para el funcionamiento y sostenibilidad de los municipios, en este capítulo se hará
énfasis en el análisis de la viabilidad financiera territorial
49
¿ES VIABLE?
(LA ENTIDAD
TERRITORIAL ESTÁ
PRINCIPALES EN CAPACIDAD DE
CRITERIOS COMPETENCIAS DEL ASUMIR LAS JUSTIFICACIÓN
MUNICIPIO COMPETENCIAS)
MPIO
MPIO A
NUEVO
SI NO SI NO
Información
General
- Geográfica Constitución (CP), Leyes
(p. ej. Ley 388/1997 y
1454/2011), Decretos,
Conpes, Ordenanzas,
Acuerdos, Resoluciones
- Demográfica CP, Leyes, Decretos,
Conpes, Ordenanzas,
Información por
aspectos claves del
desarrollo
- Económicos CP, Leyes, Decretos,
Conpes, Ordenanzas,
- Sociales CP, Leyes (p. ej. Ley
715/01, Ley 1176/07),
Decretos, Conpes,
Ordenanzas, Acuerdos,
Resoluciones
- Infraestructura CP, Leyes, Decretos,
(vial, energética yConpes, Ordenanzas,
de Acuerdos, Resoluciones
telecomunicaciones)
- Institucionales y CP, Leyes, Decretos,
administrativos Conpes, Ordenanzas,
A continuación, se requiere identificar tanto los potenciales como las

limitaciones del (de los) nuevo (s) municipio (s) y de los municipios
segregados. Al hacer relación a los potenciales, se deben identificar cuáles
son las características particulares que diferencian a los municipios en
términos de recursos disponibles (precisión de las fortalezas y de las
oportunidades para el desarrollo). Respecto a las limitaciones, se deben
precisar aquellas particularidades que diferencian a los municipios en
términos de restricciones sobre los recursos disponibles (identificación de
debilidades y amenazas para el desarrollo).
Cuadro No. 28. Viabilidad como área para la promoción del

desarrollo
50
¿ES VIABLE?
(¿SON MAYORES
LOS
POTENCIALE LIMITACIONE
CRITERIOS POTENCIALES
S*/ S**/
QUE LAS JUSTIFICACI
LIMITACIONES? ÓN
)
MPIO MPIO
MPIO MPIO MPIO MPIO A
NUEV NUEVO
A A NUEVO
O SI NO SI NO
Información General
- Geográfica
- Demográfica
Información por
aspectos claves del
desarrollo
- Económicos
- Sociales
- Infraestructura (vial,
energética y de
telecomunicaciones)
- Institucionales y
administrativos
*/
Potenciales: Identificar las características particulares que diferencian a los municipios en
términos de recursos disponibles (fortalezas y oportunidades para el desarrollo).
**/
Limitaciones: Identificar las particularidades que diferencian a los municipios en términos
de restricciones de los mismos (debilidades y amenazas para el desarrollo).
Con base en la información consignada en los cuadros anteriores, se busca

determinar la viabilidad en función de los siguientes aspectos: i) percepción
de la capacidad de las entidades territoriales (tanto la que se pretende crear
como las que se pretende segregar) para asumir las competencias que les
corresponden; y ii) la percepción sobre la existencia de potenciales
(mayores que las restricciones o limitaciones) que permiten pensar que la
entidad territorial que se cree y las que le dieron origen pueden asumir los
retos del desarrollo.
Una vez realizado el anterior análisis se procede a examinar detalladamente

la viabilidad financiera del (de los) nuevo (s) municipio (s) y del (de los)
municipio (s) segregados.
5.2 VIABILIDAD FINANCIERA
Un criterio general de análisis en relación con los aspectos financieros es el

costo que representa para una comunidad el hecho de quererse organizar
como nuevo municipio, el cual puede ser muy alto cuando éste no dispone
de una infraestructura básica, y no genera recursos propios suficientes y
sostenibles en el tiempo para financiar la inversión pública. En estas
condiciones, la viabilidad financiera de la iniciativa depende de la capacidad
fiscal del nuevo municipio para financiar los programas y proyectos que
requiera el desarrollo local. Si la iniciativa de creación está respaldada, en
su mayor parte con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP),
la posibilidad de asumir como nueva entidad territorial podría no ser viable
porque es muy probable que no pueda cumplir con sus funciones básicas.
51
Para definir si el nuevo municipio presentará viabilidad financiera, se hace
necesario primero establecer si el municipio o los municipios de los cuales
se desagrega presentan esta viabilidad, para tal fin se deben tomar las
ejecuciones presupuestales de las tres últimas vigencias fiscales bajo el
formato de operaciones efectivas de caja17.
El estudio debe hacer un análisis que permita definir si en tres años el o los
municipios serán viables financieramente o no. De ser viables
financieramente el o los municipios de donde se pretende segregar el nuevo
municipio, se debe realizar una verificación del tema, teniendo en cuenta las
siguientes consideraciones.
a. Cálculo de los ingresos corrientes de libre destinación
Un primer indicador de viabilidad es el ordenado por la Ley 1551 de 2012,

es decir que el nuevo municipio debe demostrar que garantiza ingresos
corrientes de libre destinación –ICLD– por una suma equivalente a 12.000
salarios mínimos legales mensuales vigentes durante un período no inferior
a cuatro (4) años, y el (los) segregante (s) cumplir con los requisitos de ley.
Para poder llegar a calcular estos ICLD se debe contemplar el espacio físico
que ocupará el nuevo municipio con el fin de verificar los tributos que éste
territorio está generando a el, o los municipios segregantes.
Cabe señalar que los ICLD son los ingresos resultantes de la sumatoria de
los ingresos tributarios y no tributarios, de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto Ley 111 de 1996), menos las rentas
de destinación específica que estén establecidas por ley o acto
administrativo a un fin determinado. En todo caso, para el cálculo de los
ICLD objeto de este estudio se deben excluir:
i. El Sistema General de Participaciones;

ii. Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales estén encargadas de
administrar, recaudar o ejecutar;
iii. Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación
financiados con recursos de destinación especifica;
iv. Los recursos de cofinanciación;
v. Los recursos del Sistema General de Regalías –SGR-;
vi. Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se
establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
17
La metodología contable de operaciones efectivas de caja permite establecer con claridad cuál fue el
resultado de la ejecución presupuestal de una entidad durante una vigencia fiscal en términos de
ahorro o déficit fiscal. El cálculo se hace tomando las cuentas de ingresos y gastos realmente
percibidos y ejecutados entre el primero de enero y 31 de diciembre de un determinado año.
52
vii. Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de
los procesos de titularización;
viii. La sobretasa al ACPM;
ix. El producto de la venta de activos fijos;
x. Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter
transitorio;
xi. Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación
específica.
Para determinar sí el municipio es viable financieramente, debe analizarse

cuál sería el comportamiento de los ingresos más dinámicos y realizarse
proyecciones del comportamiento de cada uno de los ingresos, que a
continuación se presentan:
- Impuesto predial
La inclusión de variables como el número de predios, el avalúo catastral y la

tarifa actual son vitales para hacer un análisis comparativo y evaluar si el
municipio propuesto garantiza los ingresos que exige la ley durante los
cuatro años siguientes a la creación. Así mismo, es importante examinar la
situación del municipio o municipios de los cuales se segrega al excluir una
porción del territorio que, en muchos casos, puede ser la más productiva y
por consiguiente representativa en materia tributaria, este análisis se puede
realizar diligenciando el cuadro No. 29.
En este orden, es importante analizar si la división del territorio contribuye

a fortalecer la capacidad y esfuerzo fiscal local o, por el contrario, lo
debilita. Así mismo, es importante establecer la relación entre el ingreso
potencial que arroje la información del cuadro con el ingreso real por este
concepto. La diferencia, que en la mayoría de casos es grande, es un
indicador que puede ayudar a medir el potencial de ingresos en el nuevo
municipio, especialmente cuando los predios morosos en impuesto están
ubicados en el área del nuevo municipio.
Cuadro No. 29. Situación del impuesto predial por municipio

No. de Avalúo Tarifa Actual del Vr. Vr.
Predios Catastral 1/ Impuesto Impuesto Impuesto
Municipio
Predial Predial 2/ en Smlmv/4
U R U R U R U R U R
A Año de creación
A Proyección a 3 años
B – Año de creación
B- Proyección a 3 años
N (nuevo) año de
creación
N (nuevo)3/
Proyección 3 años
Total
Total en SMLMV
53
1/ Según información del Instituto Geográfico Agustín Codazzi
2/ Valor total del impuesto predial de la última vigencia, sin incluir lo correspondiente al
nuevo municipio.
3/ Corresponde a los datos del área de jurisdicción del nuevo municipio, descontada del
municipio(s) origen.
4/ Salarios mínimos legales mensuales vigentes
U: Urbano
R: Rural
- Impuesto de industria y comercio
Para establecer el ingreso que percibirían el o los municipios por concepto

de impuesto de industria y comercio, es necesario determinar el número de
establecimientos industriales y comerciales que pagan y hacen parte del
territorio en cuestión, la tarifa que se cobra y los recursos que ingresan por
este concepto. Es necesario realizar el ejercicio de este impuesto por cada
una de las actividades objeto de gravamen (actividades industriales,
comerciales y de servicios).
Cuadro No. 30. Situación del Impuesto de Industria y Comercio por

Municipio
Municipio No. de No. De No. Tarifa Del Valor Total Valor Total
Establecim Establecim Establec Impuesto del del
/ / . /1 Impuesto Impuesto
Comerciale Industriale Servicio Última Vig. En
s s s Smlmv/2
U R U R U R U R U R U R
A – Año de creación
A–Proyección a 3
años
B – Proyección a 3
años
N (nuevo) 3/ Año de
creación
N (nuevo)
Proyección a 3
años
Total
1/ En el caso del nuevo sería la que proyecta aplicar
2/ Salarios mínimos mensuales vigentes
3/ Corresponde a los datos del área de jurisdicción del nuevo municipio, descontada del (de
los) municipio(s) de origen.
U: Urbano
R: Rural
Sobre este impuesto se debe observar la cobertura del censo de

establecimientos comerciales o industriales para identificar el potencial y
proyectar el ingreso por este concepto en las vigencias futuras que le
permitan cumplir con la exigencia de la Ley. Como en el caso del impuesto
predial, es posible que se presente un rezago entre el ingreso real y el
potencial, situación que permite analizar posibilidades futuras de ingresos
para la nueva entidad territorial o para las antiguas.
- Sobretasa a la gasolina
54
El monto de ingresos por este concepto depende del consumo de gasolina
extra y corriente, nacional o importada, que se registre dentro de la
jurisdicción municipal. Es necesario determinar la base gravable, con el
valor de referencia único para cada producto (por galón), que certifique
mensualmente el ministerio de Minas y Energía. La tarifa debe ser no
inferior al 14% ni superior al 15%.
Este impuesto puede ser significativo dependiendo del flujo vehicular en la

región. Sin embargo, es posible que el registro de venta, y por consiguiente
la tributación, no corresponda en su totalidad al municipio o municipios
motivo de estudio. El estudio debe tener en cuenta estas consideraciones y
examinar el potencial de recursos por este concepto sobre la base de la
ubicación de las principales actividades de la población que inducen la
utilización de transporte y por consiguiente consumo de combustible.
Cuadro 31. Sobretasa gasolina motor por municipio

Municipio Tarifa de Ubicación Galones Recaud Recaud
Sobretas Expendedores Promedio o o Anual
a U R mensual Promed En
Registrados io Smlmv
Mpio Anual
A – Año de creación
A – Proyección a 3
años
B – Proyección a 3
años
N (nuevo) Año de
creación
N (nuevo)
Proyección a 3 años
TOTAL
U: Urbano
R: Rural
- Impuesto vehículos automotores
De acuerdo con la Ley 488 de 1988 el impuesto a vehículos automotores lo

administran los departamentos y el distrito capital según donde se
encuentren matriculados los vehículos. Del total recaudado por cada
departamento le corresponde el 80% y el 20% restante a los municipios de
la jurisdicción donde figure la dirección del propietario del vehículo.
Si el municipio motivo de segregación es beneficiario de este ingreso hará

parte de sus recursos propios y por consiguiente debe registrarse para
efectos del análisis de viabilidad en términos de ingresos. Para tener un
cálculo preciso sobre el ingreso por este concepto se hace necesario
disponer de un censo de propietarios para identificar su ubicación y poder
establecer el municipio beneficiario del impuesto.
Cuadro No. 32. Impuesto vehículos automotores

Municipio No. de No. de Total Proyección Ingreso en
Propietarios Propietarios en Ingreso Ingreso en 3 SMLMV
3 Años Última Años
55
U R U R Vigencia
A
B
N (nuevo)
TOTAL
U: Urbano
R: Rural
- Otros impuestos locales
Pueden existir otras rentas propias representativas para las finanzas,

diferentes a las señaladas en los puntos anteriores. Si es así, se debe
relacionar el concepto, la tarifa, el total de recaudo previsto y el mismo total
en términos de SMLMV, lo cual permitirá analizar si la propuesta de creación
de un nuevo municipio se ajusta a las exigencias de la Ley 1551 de 2012 y
se demuestra su viabilidad financiera de los municipios involucrados en el
proceso.
- Total ingresos corrientes de libre destinación
En el cuadro No. 33 se debe hacer un consolidado para establecer el

cumplimiento de la Ley 1551 de 2012 en materia de ingresos.
Cuadro No. 33. Total ingresos corrientes de libre destinación en

SMLMV
CONCEPTO Municipio A Municipio Nuevo
Año creación Proyec. 3 Año creación Proyec 3 años
años
Impuesto Predial
Industria y comercio
Sobretasa a la gasolina
Impuesto Vehículos
Otros ingresos*
TOTAL
*En este rubro se incluyen los demás ingresos del municipio considerados de libre
destinación.
b. Escenario de cumplimiento de la Ley 617 de 2000
Para cada uno de los municipios afectados con la medida deberá

proyectarse el escenario de cumplimiento de la ley 617 de 2000.
Considerando que de conformidad al artículo 19 de la Ley 617 de 2000, los

gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos
sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el
pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de las mismas, y establecer de acuerdo con la
categoría del municipio unos límites de gasto en cada sección presupuestal.
56
Si se incumplen los límites establecidos en los artículos 6 y 10 de la ley, el
municipio o distrito respectivo adelantará, durante una vigencia fiscal, un
programa de saneamiento fiscal y financiero tendiente a obtener, a la
mayor brevedad, los porcentajes autorizados.
El escenario de cumplimiento del ajuste fiscal de gastos de funcionamiento

se debe calcular tanto para el municipio que se piense crear como para los
municipios del cual se segrega y debe ser consistente con la revisión del
Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP-, este escenario debe ser favorable
en todos los años del escenario financiero y debe ubicase por debajo del
límite establecido por la Ley 617 de 2000, o de lo contrario la medida no es
viable fiscalmente. Un modelo de cómo proyectar el escenario de
cumplimiento de la Ley 617 de 2000, se presenta a continuación:
Cuadro No. 34. ESCENARIO DE CUMPLIMIENTO DE LA LEY 617/00

Periodo 4 años
(Millones de pesos corrientes)
CONCEPTO AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4

Ingresos corrientes de libre
destinación
Gastos de funcionamiento
Categoría
Indicador
CUMPLIMIENTO (%)
c. Detalle del Gastos de funcionamiento
Uno de los aspectos más importantes que debe tenerse en cuenta es el

relacionado con los gastos de funcionamiento, por ello es importante tener
claro que el Concejo Municipal, la Personería y la Alcaldía son dependencias
que según la Constitución y la ley deben existir; las demás que requiere el
municipio dependen de la estructura organizacional que se diseñe teniendo
en cuenta las funciones administrativas (recaudo de impuestos, manejo
presupuestal, funciones de policía, regulación del uso del suelo, entre
otras), y las competencias que debe cumplir en materia de servicios
públicos (educación, salud, acueducto, saneamiento básico), así como la
asistencia técnica para promover el desarrollo económico.
En este ejercicio es importante tener en cuenta que la Ley 617 del 2000
estableció que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
solo se pueden financiar con ingresos corrientes de libre destinación –ICLD-
y, además, deben ceñirse a unos topes porcentuales anuales de acuerdo a
la categoría de la entidad y cubrir tanto las obligaciones corrientes como la
provisión del pasivo prestacional y pensional.
57
Cuadro No. 35. Gastos de funcionamiento por dependencia
(Última vigencia y proyección)
MPIO Concejo Person Alcald Hacie Servic Planea Umat Otro
Municipa ería ía nda ios ción a s
l
Públic
os
A Año de estudio
A proyección a 3
años
B Año de creación
B- Proyección a 3
años
N(nuevo) Año de
creación
N (nuevo)
Proyección a 3
años
TOTAL
% ICLD
d. Situación fiscal
Para determinar si al crear el nuevo municipio se garantiza su viabilidad

fiscal, debe tomarse la ejecución presupuestal de las tres últimas vigencias
fiscales bajo el formato de operaciones efectivas de caja18 y hacer una
proyección con base en esta información. Con este análisis se determinará
la realidad de las finanzas municipales y se podrá establecer si al crear el
nuevo municipio, hacia el futuro, el panorama fiscal mejora o por el
contrario, contribuye a generar mayores desequilibrios fiscales que
finalmente afectan a la población. Para consolidar la información requerida
es necesario utilizar un formato como el siguiente:
Cuadro No. 36. Ejecución Presupuestal de las tres últimas vigencias

y Proyección a 3 años
(Millones de pesos $)
Concepto T-3 T-2 T-1 Año creación T+1 T+2 T+3
(T)
1. INGRESOS CORRIENTES
1.1 Ingresos tributarios
1.1.1 Predial
1.1.2 Industria y Comercio
1.1.3 Vehículos
1.1.4 Sobretasa gasolina motor
1.1.5 Degüello ganado menor
1.1.6 Otros
1.2 Ingresos No Tributarios
1.2.1 Venta de servicios
1.2.2 Rentas contractuales
18
La metodología contable de operaciones efectivas de caja permite establecer con claridad cuál fue el
resultado de la ejecución presupuestal de una entidad durante una vigencia fiscal en términos de
ahorro o déficit fiscal. El cálculo se hace tomando las cuentas de ingresos y gastos realmente
percibidos y ejecutados entre el primero de enero y 31 de diciembre de un determinado año.
58
(T)
1.2.3 Otras
1.3 Transferencias corrientes
1.3.1 SGP Propósito General –Libre
destinación
1.3.2 Otras nacionales
1.3.3 Departamentales
1.3.4.Otras
2. GASTOS CORRIENTES
2.1 Funcionamiento
2.1.1 Servicios Personales
2.1.2 Gastos Generales
2.1.3 Transferencias Pagadas
2.2 Intereses Deuda Pública
3. AHORRO O DEFICIT CORRIENTE (1-2)
4. INGRESOS DE CAPITAL
4.1 Sistema General de Participaciones
(incluye participación de Propósito
General– Forzosa Inversión-
Participaciones de educación, Salud y agua
potable y saneamiento básico, y
asignaciones especiales- alimentación
escolar y municipios ribereños del
Magdalena –cuando aplique-)
4.2 Sistema General de Regalías
4.3 Cofinanciación
4.4 Recursos del balance
4.5 Rendimientos financieros
4.6 Otros
5. GASTOS DE CAPITAL
5.1 Inversión Urbana
5.2 inversión Rural
6. AHORRO O DEFICIT TOTAL (3+ 4-5)
FINANCIAMIENTO
1, Crédito interno
1.1 Desembolsos
1.2 Amortizaciones
2. Crédito externo
2.1 Desembolsos
2.2 Amortizaciones
3. Variación de depósitos
ALGUNOS INDICADORES PARA EL

ANÁLISIS FINANCIERO
Saldo de la Deuda
Población (DANE)
Dependencia de las trasferencias (Total
Transferencias / Ingresos Totales)
Gastos Corrientes / Ingresos Corrientes
Ingresos Propios per. Capita
Gastos Corrientes per. Capita
Capacidad de Ahorro (Ahorro Corriente /
Ingreso Corriente)
Sostenibilidad de la Deuda (Servicio de la
Deuda / Ahorro Corriente)
59
(T)
Autofinanciamiento de la Inversión
(Ahorro Corriente / Inversión)
A partir de esta información se pueden construir escenarios que permitan

aproximar conclusiones sobre la viabilidad de la creación de una nueva
entidad territorial local.
Un primer análisis tiene que ver con las rentas, de las cuales se pueden
derivar varias conclusiones. La primera sería la que resulte de contrastar la
información sobre las principales rentas locales con la ejecución real en
cada vigencia y el peso que cada una tiene respecto al total de ingresos
corrientes. Con el ejercicio comparativo entre la información real del
municipio o municipios de los cuales se segregaría el nuevo y la información
que se prevé recibe este último por concepto de cada una de las rentas
principales, se puede deducir la capacidad de generación de rentas del
conjunto de municipios y la consistencia de las cifras que sustentan la
viabilidad financiera. Si se presenta el caso en el cual el nuevo municipio
absorbe buena parte de las rentas por estos conceptos se debe examinar
cómo quedaría el o los otros municipios.
Un segundo elemento de análisis se deriva de los resultados fiscales del

municipio o municipios en los últimos años. La presencia de déficit fiscal
recurrente se puede agravar como consecuencia de la segregación del o los
municipios, que conlleva a la división del territorio y a una disminución
substancial de las rentas. Los desequilibrios generados por este hecho
deben ser compensados ya sea reduciendo los gastos en que viene
incurriendo el municipio(s) existente(s) o mejorando el nivel de sus rentas,
si existe potencial por aprovechar, de tal manera que se pueda demostrar y
garantizar sostenibilidad en el tiempo.
Necesariamente, la creación de una nueva entidad territorial implicaría

reducción del gasto corriente del (de los) antiguo(s) si se parte del supuesto
que se van a distribuir responsabilidades frente a un grupo de población. Es
decir, si el nuevo municipio entra a atender los servicios de una población,
para lo cual debe incurrir en un costo administrativo y operacional, los
gastos de funcionamiento del municipio o municipios de los cuales se
segrega deben reducirse en una proporción, por lo menos equivalente, para
que se pueda justificar la iniciativa en términos de costo beneficio per
cápita. No tendría sentido la creación de una nueva entidad territorial si las
proyecciones financieras de ingresos y gastos del conjunto de municipios -
nuevo y antiguo(s) - no reflejan una contribución al mejoramiento en la
asignación de recursos que se debe ver reflejada en el costo del
funcionamiento per cápita frente al nivel de rentas y la población
beneficiaria de los servicios
Un tercer elemento de análisis tiene que ver con la deuda pública vigente en
el municipio(s) donde se aspira a conformar el nuevo. Es fundamental
analizar el peso que tiene el servicio de la deuda frente al total de gasto
corriente y del ingreso corriente para identificar si al crear el nuevo
municipio, las rentas que recibirá tanto la nueva entidad como las antiguas
60
perjudican el cumplimiento de los compromisos pactados con acreedores. El
criterio básico sería que si al calcular los ingresos y gastos del nuevo
municipio y compararlos con el (los) antiguo(s) no se garantiza que puedan
cumplir los compromisos de deuda con los acreedores financieros no seria
viable su separación, especialmente si el servicio de la deuda depende de
las rentas que se disminuyen por efecto de la creación. Es decir, no podría
darse viabilidad a la creación de un nuevo municipio si se está perjudicando
la viabilidad de otro u otros ya existentes.
A partir de la información antes mencionada, se deben construir escenarios

teniendo en cuenta las siguientes reflexiones: i) ¿bajo las nuevas
condiciones, los municipios están en capacidad de ser más competitivos?; ii)
¿contribuye o no a ampliar la frontera agrícola y los mercados y a dinamizar
el circuito económico?; iii) ¿puede promover y fomentar el desarrollo
tecnológico en el sector productivo?; iv) ¿está en capacidad de preparar
adecuadamente capital humano para atender la demanda del sector
productivo?, etc.
Adicionalmente, es importante que, con base en el Marco Fiscal de Mediano

Plazo – MFMP-, y una vez identificados claramente los recursos para
financiar el funcionamiento y la inversión municipal, se proceda a realizar
un estimativo del gasto en el que incurrirían tanto el (los) nuevo (s)
municipio (s) como el (los) municipio (s) de los cuales éste se segrega para
el cumplimiento de las competencias a cargo de los entes territoriales de la
escala local de gobierno, las cuales se encuentran establecidas en el marco
normativo colombiano.
61
CAPÍTULO 6. RECOMENDACIONES GENERALES PARA LAS OFICINAS
DEPARTAMENTALES DE PLANEACIÓN Y ELABORACIÓN DEL
CONCEPTO
Al tenor del artículo 298 de la Carta Política, el Departamento tiene entre

sus competencias la administración de los asuntos seccionales y la
planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su
territorio, para lo cual, ejerce funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la
Nación y los municipios y de prestación de los servicios que determinen la
Constitución y las leyes. Adicionalmente, en virtud de lo establecido en el
numeral sexto del artículo 300 constitucional, corresponde a las Asambleas
Departamentales: “Con sujeción a los requisitos que señale la ley, crear y
suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar
provincias.”
En desarrollo de lo anterior, en el marco normativo colombiano se

establecen disposiciones orientadas a destacar el papel del Departamento
como instancia articuladora de la acción estatal19, haciendo énfasis en su
rol como planificador y promotor del desarrollo económico y social en su
jurisdicción.
En virtud de lo anterior, es fundamental que el Departamento, a través de

la oficina de planeación, o de la dependencia que haga sus veces, realice un
análisis objetivo y detallado de las condiciones y alcances que implicaría la
creación de un nuevo municipio, así como de la situación en que
quedaría(n) el(los) municipio(s) de los cuales se segrege la nueva entidad
territorial, con el fin de brindar criterios técnicos a las Asambleas
Departamentales para que éstas ejerzan su función de organizar el
territorio departamental, al tiempo que contribuyan a que el Estado a
escala local preste y suministre eficazmente los bienes y servicios que
constitucional y legalmente le corresponden.
Con base en lo señalado, a continuación se presentan algunas

recomendaciones de carácter general para que las oficinas departamentales
de planeación adelanten el estudio de conveniencia y viabilidad para la
creación de municipios:
 Conformar al interior de la oficina de planeación departamental un
equipo de personas que se encarguen de analizar las solicitudes de
creación de nuevos municipios (iniciativa del Gobernador, de miembros
de la Asamblea Departamental o de la ciudadanía), elaborar el estudio
de conveniencia y viabilidad, emitir el concepto correspondiente y
19
En particular se destacan las disposiciones contenidas en la Constitución Política, el Decreto Ley 1222
de 1986 (Código de Régimen Departamental), las Leyes que abordan el tema del sistema
intergubernamental de transferencias y de sectores básicos como salud, educación y agua potable y
saneamiento básico (Leyes 715 de 2001, 1176 de 2007), Leyes sectoriales (Leyes 100 de 1993, 115
de 1994, 142 de 1994, entre otras), Leyes de índole fiscal (Leyes 358 de 1997, 550 de 1999, 617 de
2000, 819 de 2003, entre otras), y otras disposiciones contenidas en las Leyes mediante las cuales se
aprueban los Planes Nacionales de Desarrollo, Decretos (p. ej. el Decreto 1188 de 2003) y
Documentos Conpes (en particular cabe destacar el Documento Conpes 3238 de 2003
correspondiente a la definición de estrategias para el fortalecimiento departamental).
62
proyectar los actos administrativos y realizar las demás acciones que
implique la creación, o no, de una nueva entidad territorial.
 Garantizar la transparencia del proceso de análisis, de tal forma que la
iniciativa, el estudio, y la decisión que se adopte para la creación del
nuevo municipio estén sustentados con información confiable y con el
respaldo de la comunidad directamente implicada. Para ello, se
recomienda que la oficina de planeación se apoye en las instituciones y
organismos nacionales y sectoriales, las secretarías de la gobernación,
las autoridades de los municipios implicados y la población de la(s)
entidad(es) territorial(es) a segregar y las aledañas, de forma que se
garantice la seriedad, el consenso y la transparencia del estudio.
 Realizar visitas a las localidades involucradas, de tal forma que pueda
corroborar, analizar, verificar y validar la información y los resultados del
estudio.
Con base en el estudio de conveniencia y viabilidad, el órgano

departamental de planeación debe expedir concepto sobre la viabilidad de
crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre las implicaciones de la
medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el
nuevo.
Como se señaló en el capítulo 1 de este documento, la Constitución Política

de 1991 definió al municipio como la entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado y le encargó la misión de garantizar la
prestación de los servicios públicos a toda la población, construir las obras
que demande el progreso local, ordenar el desarrollo del territorio,
promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de
sus habitantes. A partir de este principio constitucional se deben resolver
los interrogantes del por qué y para quién es conveniente la decisión. En
principio existen dos actores que deben ser los beneficiarios: i) la población
ubicada en el territorio definido y ii) el Estado como responsable directo de
garantizar los servicios y el bienestar a la población.
De acuerdo con lo anterior, este capítulo debe incluir las principales

conclusiones del estudio y dar respuesta a preguntas como: ¿Se cumplen
los requisitos legales para la creación del municipio?, ¿cómo quedarían las
diferentes variables e indicadores de crearse la nueva entidad territorial?,
¿qué pasaría si la iniciativa no es viable?, ¿qué ventajas o desventajas tiene
dicha creación para la zona de estudio?, ¿qué ventajas o desventajas tiene
el territorio si el municipio no se crea?, ¿la iniciativa cuenta con el suficiente
apoyo popular?, entre otras.
Posteriormente, se debe emitir el concepto de la Oficina de Planeación

Departamental, o la dependencia que haga sus veces, sobre la conveniencia
y viabilidad de crear, o no, el municipio propuesto y darlo a conocer a las
comunidades involucradas en términos sencillos y didácticos. El concepto
debe sustentarse en los resultados del estudio presentado. Una forma
resumida de cómo debe presentarse el concepto es la siguiente:
De acuerdo con los resultados del estudio, en cuanto a la conveniencia

(inconveniencia) y viabilidad (inviabilidad) de la iniciativa de creación del
63
nuevo municipio, la decisión se recomienda (no se recomienda) por las
siguientes razones:
i) _______________________________________________________
__
ii) _______________________________________________________
__
iii) _______________________________________________________
__
iv) _______________________________________________________
__
v) _______________________________________________________
__
64
CAPÍTULO. 7. GENERALIDADES SOBRE EL ACTO
ADMINISTRATIVO PARA LA CREACIÓN DE UN MUNICIPIO
7.1 CREACIÓN DE UN MUNICIPIO
La creación de un municipio se debe hacer a través de una Ordenanza

expedida por la Asamblea Departamental de la jurisdicción respectiva. El
proyecto de ordenanza puede ser presentado a iniciativa del Gobernador, de
los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular, de
conformidad con la ley. Sin embargo, el Gobernador está obligado a
presentarlo cuando por medio de consulta popular20 así lo decida la mayoría
de los ciudadanos residentes en el respectivo territorio.
Si la ordenanza que apruebe la creación del nuevo municipio no fue

precedida de una consulta popular, una vez ésta se expida debe ser
sometida a un referéndum21 en el que participen los ciudadanos del
respectivo territorio. El referéndum debe realizarse en un plazo máximo de
seis meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. En
caso de que el proyecto de ordenanza se niegue, debe archivarse y sólo
podrá presentarse una nueva iniciativa en el mismo sentido dos (2) años
después.
El proyecto de ordenanza para la creación de un municipio debe presentarse

acompañado de una exposición de motivos que incluya como anexos el
estudio de conveniencia y viabilidad, certificaciones, el concepto expedido
por la Oficina de Planeación Departamental, el mapa preliminar del territorio
del municipio que se pretende crear y los demás documentos que acrediten
el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
La Ordenanza que cree un municipio debe:
1. Determinar los límites del nuevo municipio.

2. Indicar cuál será la cabecera municipal para todos los efectos legales y
administrativos y relacionar las fracciones territoriales que lo integran.
3. Determinar la forma como el nuevo municipio debe concurrir al pago de
la deuda pública que quede a cargo del municipio o municipios de los
cuales se segregan.
4. Apropiar los recursos necesarios que demande el funcionamiento de las
oficinas departamentales que se requieran en el nuevo municipio.
Previo a la sanción de la Ordenanza que cree al municipio, el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo debe ejercer control automático previo sobre la
20
La consulta popular es un mecanismo de participación del pueblo creado por la Constitución Política
(art. 103) y reglamentado en la Ley 134 de 1994. A través de este mecanismo, el Presidente de la
República, un gobernador o alcalde tienen la facultad de preguntar al pueblo sobre un asunto de
trascendencia en su jurisdicción y someterlo a su consideración para que se pronuncie y decida. En
este caso la decisión del pueblo es obligatoria.
21
El referendo es otro mecanismo de participación del pueblo creado por la Constitución Política (art.
103) y reglamentado en la Ley 134 de 1994. En este caso, es la convocatoria que se hace al pueblo
para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
65
legalidad de la misma. Si el proyecto no se encuentra ajustado a la ley, el
Gobernador no podrá sancionarla.
El Gobernador del Departamento, el mismo día que sancione la ordenanza

que disponga la creación de un municipio, debe ordenar comunicar el hecho
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de
Planeación, con el objeto de que estos organismos programen y realicen los
giros subsiguientes correspondientes a la participación del municipio en el
Sistema General de Participaciones (SGP) que tiene derecho con base en lo
establecido en el artículo 287 constitucional y en lo reglamentado por las
Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007. No obstante, para la distribución del
SGP para la vigencia fiscal siguiente, se tendrá en cuenta los municipios
creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeación,
hasta el 30 de junio del año inmediatamente anterior.
Este mismo procedimiento aplicará para la distribución de recursos del

Sistema General de Regalías (SGR) a los nuevos municipios.
El Ministerio del Interior llevará un registro sobre los municipios que se

creen. Para tal efecto, el Gobernador del respectivo departamento, una vez
sea surtido el trámite de creación de un municipio, remitirá copia de la
ordenanza y sus anexos a la Dirección de Gobierno y Gestión Territorial del
Viceministerio de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior.
7.2 ORGANIZACIÓN POLÍTICO- ADMINISTRATIVA DEL NUEVO

MUNICIPIO
Para efectos de establecer la organización político-administrativa del nuevo

municipio, es necesario que la Oficina de Planeación Departamental, el
nuevo municipio y los municipios de los cuales éste se segregó, tengan en
cuenta los siguientes aspectos relacionados con el mapa definitivo y la
certificación de su población:
 Mapa definitivo de la propuesta de nuevo municipio:

- Una vez recibida la Ordenanza por parte del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC) y que entre a funcionar el municipio, el IGAC
procede a realizar el deslinde municipal22 de acuerdo con el
procedimiento establecido en la Ley 1447 de 2011.
- Realizado el deslinde, el IGAC enviará al DANE el mapa resultante
según lo establecido por el parágrafo del artículo 16 de la Ley 136 de
1994.
- Para efectos del parágrafo del artículo 16 de la Ley 136/94, se
entiende que un nuevo municipio entra en funcionamiento cuando se
nombra, bien sea en propiedad o por encargo, al alcalde respectivo.
22
Se entiende por deslinde la operación mediante la cual se identifica física (terreno) y
cartográficamente (mapa) el límite de una entidad territorial contenido en leyes, ordenanzas, etc., o
según la tradición, y que por competencia corresponde al IGAC. Para mayor información sobre el
tema, se recomienda consultar directamente en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-.
66
 Certificación definitiva de la población del nuevo municipio:
- Cuando la ordenanza de creación del municipio llega al DANE, se le
asigna el código DANE respectivo y se le notifica a las instancias
pertinentes.
- Una vez recibido el mapa con el deslinde oficial, remitido por el IGAC,
en el cual se certifica el área y el cumplimiento de no sobrepasar la
tercera (3ª) parte del o de los municipios segregantes, el DANE
procede a estimar la población definitiva y las proyecciones con los
respectivos indicadores, para lo cual debe efectuar un recuento de
viviendas.
- El DANE certifica al DNP, al Consejo Electoral de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, al Ministerio del Interior y al IGAC las
estimaciones sobre población y el indicador sobre el grado de pobreza
del nuevo municipio, medido por el Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) o el indicador que lo sustituya.
- En caso de comprobarse que el nuevo municipio excede la tercera
(3ª) parte del o de los municipios segregados, o que la población es
inferior a los 25.000 habitantes, el DANE notificará esta situación a la
Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior, al DNP,
al IGAC, al Gobernador y a la Asamblea departamental del respectivo
departamento.
Una vez publicada la Ordenanza que crea un nuevo municipio, el

Gobernador, mediante decreto, debe nombrar un alcalde encargado y en el
mismo acto citar con no menos de tres (3) meses de anticipación a elección
de concejales y alcalde. En el mismo decreto debe indicarse por una vez, las
fechas de instalación del concejo municipal y la posesión del alcalde electo
popularmente23.
Todo municipio, como unidad fundamental de la estructura político-

administrativa del Estado debe contar con una organización mínima que le
permita cumplir con los mandatos constitucionales y atender las demandas
y necesidades de su comunidad. De acuerdo con la Constitución y normas
reglamentarias sobre la materia, todo municipio debe contar con un Alcalde,
un Concejo Municipal elegidos por voto popular y un personero elegido por
el Concejo, el cual cumple funciones de Ministerio Público y Veedor del
Tesoro24, entre otras funciones que determinen los acuerdos municipales y
otras normas legales.
Sobre las demás dependencias que requiera el municipio para atender los
asuntos de su competencia, es de autonomía del Alcalde y Concejo
Municipal determinar la estructura que se adecue a la disponibilidad de
recursos financieros y necesidades del servicio público25.
23
Artículo 18 de la Ley 136 de 1994
24
Las funciones de Ministerio Público las asigna la Ley 136 de 1994 (Art. 178) y las de Veedor del Tesoro
la Ley 617 del 2000 (Art. 24)
25
La Ley 617 del 2000 otorga a los municipios la libertad de crear y suprimir dependencias para cumplir
funciones en sectores como vivienda, medio ambiente, quejas y reclamos, asistencia técnica
agropecuaria, deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, casas de cultura, consejerías,
veedurías. No obstante, el tamaño de la administración municipal está determinada por los
67
El artículo 28 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de
2011) estableció lo siguiente en materia de competencias de los municipios:
“los departamentos y municipios tendrán autonomía para

determinar su estructura interna y organización administrativa
central y descentralizada; así como el establecimiento y
distribución de sus funciones y recursos para el adecuado
cumplimiento de sus deberes constitucionales.
Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de legalidad,

estos actos no estarán sometidos a revisión, aprobación o
autorización de autoridades nacionales.
PARÁGRAFO. Los municipios son titulares de cualquier

competencia que no esté atribuida expresamente a los
departamentos o a la Nación.
Cuando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir

dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento
y la Nación.
PARÁGRAFO 2o. Los departamentos y municipios a pesar de su

autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para
procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes”.
Para el diseño e implementación de la estructura de la administración

territorial26 se recomienda evaluar las diferentes alternativas a la luz del
análisis de los siguientes aspectos:
- Propuesta de planta de personal y su costo estimado tanto de la
administración central como de la descentralizada, del Concejo y la
Personería.
- Estructura de funciones, manuales, procesos y procedimientos de la
- Costo de la infraestructura administrativa que demanda la nueva
entidad (Sede, servicios públicos, muebles y enseres, computadores
y equipos, infraestructura tecnológica; vehículos, etc).
porcentajes máximos de gastos de funcionamiento que debe cumplir el municipio en cada vigencia de
acuerdo con los criterios establecidos en la misma ley.
26
Aunque no existe un único modelo de estructura en el orden territorial, el Departamento
Administrativo de la Función Pública (DAFP) plantea una estructura tipo para las Alcaldías Municipales,
la cual estaría compuesta por las siguientes dependencias (para mayor detalle consultar: DAFP “Guía
de modernización de entidades pública”. Bogotá D.C. (2007).):
1. Despacho del Alcalde
1.1 Oficina de Planeación
2. Secretaria General y de Gobierno
3. Secretaria de Obras y Servicios Públicos
4. Secretaria de Agricultura y Del Medio Ambiente
5. Organismos de Asesoría y Coordinación
5.1 Consejo de Gobierno
5.2 Consejo de Planeación
5.3 Comisión de Personal
5.4 Consejo de Seguridad
68
- Escenario de cumplimiento de la ley 617 de 2000 con indicadores de
Ingresos Corrientes de Libre Destinación sobre Gastos de
Funcionamiento (ICLD/GF) para la administración central, Concejo y
personería para la vigencia y 4 años más.
Existen algunas funciones que son básicas para que el municipio pueda
cumplir las competencias y funciones administrativas que le corresponden,
como el manejo de la hacienda municipal, la planeación y ordenamiento del
territorio, los servicios públicos de salud, educación y servicios domiciliarios
y la promoción del desarrollo económico, entre otras. Sin embargo, el
tamaño depende de la disponibilidad de recursos y algunos criterios políticos
y técnicos existentes en la administración, aspectos que deben ser
abordados en el estudio de conveniencia y viabilidad para la creación del
nuevo ente territorial. No obstante, se recomienda que el tamaño de la
organización dependa directamente de los productos que se aspiran a
obtener en materia de servicios y que contribuyan a generar riqueza y
bienestar en el municipio.
El departamento debe diseñar y ejecutar un programa especial de asistencia

técnica para el nuevo municipio, con énfasis particular en los aspectos de
participación, organización administrativa y fiscal, presupuesto y
planeación.
69
ANEXO 1
RECOPILACIÓN DE DATOS Y VARIABLES NECESARIAS PARA EL

DIAGNÓSTICO
La descripción del territorio, de la situación actual de las entidades

territoriales (tanto a nivel sectorial, como financiero e institucional y si es
posible, la recopilación de variables que permitan realizar un recuento
histórico del territorio) y de la definición de los problemas y potencialidades
más importantes, son elementos básicos que se deben tener en cuenta para
la recolección de datos y variables que permitan realizar el diagnóstico.
a) Variables indispensables para el conocimiento del territorio
A continuación se presentan algunas de las variables indispensables para el

conocimiento del territorio; algunas deben ser obtenidas, tanto para el
nuevo municipio como para aquel o aquellos de donde se segrega, para un
período de tiempo considerable de tal manera que permita el análisis actual
e histórico de la (s) entidad (es) territorial (es).
No. TIPO DE VARIABLE

VARIABLES GENERALES RANGO
1 Número de habitantes últimos años 0 o más.
2 Kilómetros2 (área de la entidad territorial) 0 o más.
3 Kilómetros2 de la capital del departamento 0 o más.
VARIABLES SOCIALES
4 Esperanza de vida al nacer (años) 0 o más.
5 Número de muertes a causa de la violencia 0 o más.
6 Número de viviendas 0 o más.
7 Número de muertes a causa diferentes de la violencia 0 o más.
8 Número de viviendas con acueducto urbano 0 o más.
9 Número de viviendas con acueducto rural 0 o más.
10 Número de viviendas con alcantarillado urbano 0 o más.
11 Número de viviendas con alcantarillado rural 0 o más.
12 Número de viviendas con energía 0 o más.
13 Número de vivienda con teléfono 0 o más.
14 Número de desempleados 0 o más.
VARIABLES DE INFRAESTRUCTURA VIAL
15 Número de Km. de red vial nacional pavimentada 0 o más Km.
16 Número de Km. de red vial departamental pavimentada 0 o más Km.
17 Número de Km. de red vial nacional sin pavimentar 0 o más Km.
18 Número de Km. de red vial departamental sin pavimentar 0 o más Km.
19 Número de Km. de red municipal no urbana sin pavimentar 0 o más Km.
20 Número de Km. de red municipal no urbana pavimentada 0 o más Km.
21 Número de Km. de red municipal urbana pavimentada 0 o más Km.
22 Número de Km. de red municipal urbana no pavimentada 0 o más Km.
VARIABLES FINANCIERAS
23 Ingreso total de la entidad territorial 0 o más ($).
24 Ingreso por recursos propios de la entidad territorial 0 o más ($).
25 Ingreso por transferencias corrientes 0 o más ($).
26 Ingreso por cada impuesto de la entidad territorial 0 o más ($).
27 Ingreso no tributarios de la entidad territorial 0 o más ($).
28 Ingresos de capital total 0 o más ($).
29 Ingresos por crédito interno 0 o más ($).
30 Ingresos por crédito externo 0 o más ($).
31 Gasto total de la entidad territorial 0 o más ($).
70
No. TIPO DE VARIABLE
32 Gasto en funcionamiento 0 o más ($).
33 Gasto en servicio de la deuda 0 o más ($).
34 Gasto por transferencias 0 o más ($).
35 Gasto de inversión 0 o más ($).
VARIABLES INSTITUCIONALES
36 Cómo está organizada la administración central de la entidad territorial? ORGANIGRAMA
37 Cómo se planean las actividades, existe documento escrito? DOCUMENTO
38 Esta integrada la planeación de la entidad territorial a la de otras entidades SI / NO
territoriales?
39 Número de funcionarios de la administración central (personal en planta) 0 o más.
40 Número de contratistas de la administración central 0 o más.
OTROS
41 Monto del PIB territorial total y por actividades último año (miles de pesos 0 o más ($).
corrientes y constantes)
b) Indicadores sectoriales
A continuación se presenta, una serie de indicadores socioeconómicos,

institucionales que sirven como guía para que la Secretaría de Planeación o
quien haga sus veces inicie procesos de evaluación de la conveniencia y
viabilidad de la creación de un nuevo municipio, desde el punto de vista de
la gestión tanto a nivel sectorial como institucional.
INDICADOR Y/O OBJETIVO DEL

LECTURA DEL INDICADOR RANGO
VARIABLE INDICADOR
RECURSOS HUMANOS
A mayor valor del indicador,
Umbral legal de Conocer el nivel de gastos
mayor es el porcentaje de
gastos en en personal respecto de 0 a 100 (%)
ingresos propios destinados a
personal. los ingresos propios.
gastos de personal.
Porcentaje de
gasto en
Conocer el porcentaje que A mayor valor del indicador,
capacitación sobre
representa el gasto en mayor participación del gasto
ingresos totales 0 a 100 (%)
capacitación sobre el gasto en capacitación en el gasto en
(descontados los
en personal. personal.
ingresos por
transferencias).
Conocer el porcentaje de
Porcentaje personal de sexo
población masculino que posee la
mayor proporción de los
masculina del total entidad territorial, para 0 a 100 (%)
funcionarios son de sexo
de funcionarios determinar la composición
masculino.
territoriales. por sexo de los
funcionarios.
Porcentaje Conocer la participación
población porcentual de funcionarias A mayor valor del indicador,
femenina en mujeres en el total de mayor porcentaje de mujeres
0 a 100 (%)
profesionales y personal de los en los escalafones directivo y
directivos escalafones directivo y profesional.
territoriales. profesional.
CARACTERÍSTICAS GENERALES
El indicador busca
Superficie total de Un resultado alto esta
determinar la superficie
la entidad señalando una entidad 1 o más Km2
total del terreno, en km2,
territorial. territorial de tamaño grande.
de la entidad territorial
71
VARIABLE INDICADOR
Hay cuatro valores posibles
donde 0 = Población territorial
Identificar el nivel de altamente concentrada; 1=
Índice de dispersión de la población Población comunal
0a3
primacía. al interior de la entidad concentrada; 2 = Población
territorial. comunal dispersa y 3=
Población comunal muy
dispersa.
Este indicador mide el
Porcentaje de porcentaje del territorio Un resultado alto, indica una
áreas urbanas e urbanizado y destinado a entidad territorial urbana e 0 a 100 (%)
industriales. uso industrial, sobre la industrial.
superficie total territorial.
Determinar el porcentaje
de la superficie total de Un resultado elevado de este
Porcentaje de
terrenos que están indicador esta señalando una
áreas desprovistas 0 a 100 (%)
completamente gran cantidad de terrenos sin
de vegetación.
desprovistas de vegetación vegetación.
en la entidad territorial.
Determinar el porcentaje Un resultado elevado indica
Porcentaje de de superficie total de que la entidad territorial posee
0 a 100 (%)
bosques. bosques que posee la grandes extensiones de
entidad territorial. bosques.
Determinar el porcentaje Un resultado alto señala que la
Porcentaje de de terreno que posee la entidad territorial posee
praderas y entidad territorial con las grandes extensiones de 0 a 100 (%)
matorrales. características de praderas terreno en forma de praderas
y matorrales. y matorrales.
Un número alto de este
Determinar el porcentaje indicador, esta señalando una
Porcentaje de de superficie de áreas entidad territorial que posee
0 a 100 (%)
áreas agrícolas. agrícolas que tiene la grandes extensiones de
entidad territorial. terrenos destinados a la
agricultura.
INFRAESTRUCTURA
Suma total de metros lineales
Total de vías (metros de todas las vías de la entidad 0 o más
Total de vías de la
lineales) de la entidad territorial, incluyendo la red Metros
entidad territorial.
territorial. vial estructurante y la red vial Lineales
básica.
Suma de todos los metros
lineales de vías de
desplazamiento vehicular de la
entidad territorial (todas las
Total vías Vías (metros lineales)
vías de red básica y 0 o más
pavimentadas de pavimentadas de la
estructurante) tanto aceras Metros
la entidad entidad territorial
como calzadas, que se Lineales
territorial. (calzadas y aceras).
encuentren pavimentadas con
cualquiera de los tipos de
materiales definidos
legalmente
SERVICIOS BÁSICOS
Un valor alto de este indicador
Conocer la proporción (%)
significa que una cantidad
Gasto en agua que representa el gasto
importante de recursos se
potable sobre total agua potable,
destina a inversiones en agua 0 a 100 (%)
servicios a la respecto del monto
potable, con relación al monto
comunidad. gastado en servicios
total gastado en servicios a la
básicos a la comunidad.
comunidad.
72
VARIABLE INDICADOR
Este indicador busca
Un valor alto del indicador
determinar la cobertura de
estaría mostrando que una
alcantarillado (porcentaje
alta proporción de viviendas
Cobertura de de viviendas conectadas a
de la entidad territorial, esta 0 a 100 (%)
alcantarillado. la red de alcantarillado o
conectado a la red de
fosa séptica) del total de
alcantarillado o tiene fosa
viviendas de la entidad
séptica.
territorial.
Este indicador busca
determinar la cobertura de
estaría mostrando que una
agua potable (porcentaje
Cobertura de agua alta proporción de viviendas
de viviendas conectadas a 0 a 100 (%)
potable. de la entidad territorial esta
la red de agua potable) del
conectado a la red de agua
total de viviendas de la
potable.
Conocer la proporción (%) Un valor alto de este indicador
que representan el gasto significa que una cantidad
Mantención de total en convenios por importante de recursos se
parques y jardines mantención de parques y destina al pago de convenios
0 a 100 (%)
sobre servicios a jardines, respecto del por mantención de parques y
la comunidad. monto total gastado en jardines, respecto del monto
servicios básicos a la total gastado en servicios a la
comunidad. comunidad.
significa que una cantidad
Convenio por que representan los
importante de recursos se
servicios de aseo convenios por servicios de
destina al pago de servicios de 0 a 100 (%)
sobre servicios a aseo, respecto del monto
aseo, con relación al monto
la comunidad. total gastado en servicios
total gastado en servicios a la
comunidad.
significa que una mayor
Gasto de que representa el gasto en
cantidad de recursos se
alumbrado público alumbrado público
destina al pago del consumo 0 a 100 (%)
sobre servicios a respecto del monto total
de alumbrado público, con
la comunidad. gastado en servicios
relación al monto total gastado
en servicios a la comunidad.
SALUD
Estimar la cobertura del
Cobertura de mayor porcentaje de adultos
examen de salud
examen de salud mayores que han sido 0 a 100 (%)
preventivo en la población
del adulto mayor. sometidos a evaluación de
mayor de 64 años.
salud.
Estimar la cobertura del
Cobertura del A mayor valor del indicador,
examen de salud
examen mayor porcentaje de cobertura
preventivo del adulto en la 0 a 100 (%)
preventivo del del examen de salud
población entre 20 y 64
adulto. preventiva del adulto.
años.
Identificar el número de A mayor valor del indicador,
Tasa de consulta consultas de morbilidad mayor número de consultas
de morbilidad en realizadas por cada 1.000 médicas por cada 1.000 0 a 1.000
adultos (inscritos). habitantes mayores de 20 habitantes mayores de 20
años inscritos validados. años inscritos validados.
Tasa de consulta
Identificar la tasa de
de morbilidad en A mayor valor del indicador,
consultas en población
niñas tasa de mayor número de consultas
menor de 6 años, por cada 0 a 1.000
consulta de médicas por cada 1.000 niños
1.000 niños inscritos
morbilidad en menores de 6 años inscritos.
validados.
niños (inscritos).
Tasa de consultas Determinar el número de A mayor valor del indicador, 0 a 1.000
73
VARIABLE INDICADOR
médicas por consultas por cada 1.000 mayor número promedio de
habitante inscrito. habitantes inscritos. consultas por cada 1.000
habitantes inscritos validados.
Establecer qué porcentaje
Cobertura de representa la población
mayor cantidad de inscritos
salud primaria inscrita en el sistema de 0 o más (%)
respecto del total de
territorial. salud territorial respecto
población.
del total de población.
Determinar el número A mayor valor del indicador,
Total población total de personas inscritas mayor cantidad de personas
0 a más
inscrita validada. validadas en Servicios de inscritas y validadas en
Salud territorial. servicios de Salud territorial.
Recursos financieros en salud
Determinar el total de mayores son los recursos
ingresos devengados por monetarios recaudados por la
Ingreso total área Monto en
la entidad territorial, para entidad territorial para el área
salud. M$.
el área de salud, al 31 de salud durante el período fiscal
diciembre. y que fueron ingresados al 31
de diciembre.
Determinar qué porcentaje
Presupuesto área de los ingresos
salud (saldo de operacionales de salud A mayor valor del indicador,
operación) quedan disponibles luego mayor saldo operacional y
0 a más M$
presupuesto área de restar los gastos mayor disponibilidad para
salud (saldo de operacionales gastos no operacionales.
operación). (funcionamiento +
personal).
Participación
aportes del A mayor valor del indicador,
de los gastos de salud es
Ministerio de mayor proporción de los
cubierto con los ingresos 0 o más (%).
Salud en el aportes del Ministerio de la
por aportes de Ministerio
ingreso total de salud en el ingreso total.
de Salud.
salud.
Determinar la proporción A mayor valor del indicador,
Aporte territorial
del aporte territorial en el mayor aporte de la entidad
sobre el ingreso 0 a 100(%)
ingreso total del área territorial al área de salud de
total de salud.
salud. la entidad territorial.
Gastos en salud
Determinar el monto total
que ha gastado
Gasto total de (devengado) la entidad
mayor gasto e inversión en el 0 a más M$
salud (devengado) territorial, en el tema de la
área salud.
salud, al 31 de diciembre
de cada año.
Porcentaje de A mayor valor del indicador,
Determinar la incidencia
gasto en personal mayor proporción de los
de los gastos en personal
de salud sobre el gastos totales en salud se 0 a 100 (%)
con relación a los gastos
gasto total de destinan a los gastos de
totales en salud.
salud. personal.
Conocer que porcentaje A mayor valor del indicador,
Porcentaje de
representa la inversión mayor participación de la
inversión real en 0 a 100 (%)
real respecto al total de inversión real en el gasto total
salud.
gasto en salud. de salud.
Porcentaje de
Determinar qué porcentaje A mayor valor del indicador,
gasto en
del gasto en personal del mayor participación del gasto
capacitación de 0 a 100 (%)
área salud se destina a en capacitación en el gasto en
recursos humanos
capacitación. personal de salud.
del área salud.
Gasto anual del Conocer el monto de A mayor valor del indicador,
0 o más (M$)
área salud por dinero gastado por mayor cantidad de dinero
74
VARIABLE INDICADOR
habitante inscrito habitante inscrito validado. gastado por habitante inscrito
validado validado.
(población según
decreto anual
Ministerio de
salud).
Porcentaje de
representa los gastos A mayor valor del indicador,
gasto en personal
destinados a personal, mayor porcentaje de gastos en
sobre aportes del 0 o más (%).
respecto de los ingresos personal respecto de aportes
Ministerio de
por aportes del Ministerio del Ministerio de Salud.
salud.
de Salud.
Determinar la proporción
Porcentaje del
que se destina al pago de A mayor valor del indicador,
gasto en personal
los gastos en personal mayor es la proporción del
administrativo
administrativo del área total de gastos en personal de 0 a 100 (%)
sobre el gasto
Salud, con relación a los Salud que se destina al pago
total en personal
gastos totales en personal del personal administrativo.
de salud.
del área de Salud.
Determinar la proporción
Porcentaje de
que se destina al pago de
gasto en personal A mayor valor del indicador,
los gastos en personal que
adscrito a mayor es la proporción del
trabaja en los
establecimientos total de gastos en personal de 0 a 100 (%)
establecimientos de Salud,
territoriales, sobre Salud que se destina al pago
con relación a los gastos
el gasto total en del personal profesional.
totales en personal del
personal de salud.
área salud.
Otros indicadores en salud
Distancia de
capital de la Conocer la distancia
entidad territorial (kms.) existente entre la
mayor será la distancia de la
(o cabecera capital de la entidad
capital de la entidad territorial 0 o más km
municipal) a territorial al hospital de
respecto al hospital de
hospital de referencia, base o
referencia base o emergencia.
referencia, base o emergencia.
emergencia.
INDICADOR EN EDUCACIÓN
de cobertura
representa el total de A mayor valor del indicador,
matricula en mayor será la cobertura
Cobertura establecimientos porcentual del Sistema de
educación territoriales de educación, educación territorial en 0 a 100 (%)
territorial. respecto al total de la relación al total de población
población en edad escolar en edad escolar existente en la
de la entidad territorial (6 entidad territorial.
a 19 años).
Determinar el total de
matrícula de los
Matrícula mayor matrícula de
establecimientos
enseñanza establecimientos particulares 0 o más
particulares pagados de
particular pagada. pagados de la entidad
educación existentes en la
territorial.
Determinar el número
Matrícula total de matrícula de los
mayor número de matrículas
enseñanza establecimientos
en establecimientos 0 o más
particular particulares
particulares subvencionados
subvencionada. subvencionados de la
de la entidad territorial.
Matrícula Determinar el número A mayor valor del indicador, 0 o más
75
VARIABLE INDICADOR
enseñanza media total de matrícula de la mayor número de matrículas
territorial. enseñanza media de enseñanza media territorial.
territorial.
Matrícula mayor número de matrícula de
total de matrícula
enseñanza básica establecimientos de educación 0 o más
territorial de educación
urbana territorial. básica territorial de carácter
básica de carácter urbano.
urbano.
Matrícula total de matrículas de
mayor matrícula de nivel
enseñanza básica educación básica en los 0 o más
básico en establecimientos de
territorial. establecimientos
educación territorial.
territoriales.
Matrícula mayor número de matrículas
total de matrículas de los
enseñanza en los establecimientos de 0 o más
establecimientos de la
territorial. educación de la entidad
territorial.
Retiro de alumnos mayor será el porcentaje de
de retiro de los alumnos de
de alumnos de enseñanza
establecimientos enseñanza media matriculados 0 a 100(%)
media territorial que se
territoriales de en los establecimientos de
retira durante el año.
nivel medio. educación territoriales de la
mayor será el nivel o
Retiro de alumnos
Determinar el porcentaje porcentaje de retiro de los
de
de alumnos de enseñanza alumnos de nivel básico
establecimientos 0 a 100(%)
básica territorial que se matriculados inicialmente en
territoriales nivel
retira durante el año. los establecimientos de
básico.
educación territorial de la
de asistencia mensual A mayor valor del indicador,
promedio obtenido por los mayor será el nivel de
Asistencia escolar. establecimientos asistencia de los alumnos de 0 a 100(%)
educacionales territoriales colegios territoriales de la
de la entidad territorial entidad territorial.
para el año respectivo.
De resultado
del total de alumnos que A mayor valor del indicador,
Nivel de
finaliza el año escolar en mayor será la proporción de
aprobación escolar 0 a 100(%)
enseñanza básica alumnos que finalizan el año
enseñanza básica.
territorial aprueba su escolar y logran aprobar.
respectivo curso.
Establecer el porcentaje de A mayor valor del indicador,
Porcentaje de
alumnos que rindió la mayor será el porcentaje de
puntajes superior Puntaje
Prueba del Icfes, de alumnos de colegios
en Prueba del
establecimientos particulares, cuyo puntaje en
establecimientos Icfes
particulares, que obtuvo la Prueba del Icfes fue
particulares.
un puntaje superior. superior.
Establecer el porcentaje de
Porcentaje de alumnos que rindió la A mayor valor del indicador,
puntajes superior Prueba del Icfes, de mayor será el porcentaje de
Puntaje
en establecimientos alumnos de colegios
Prueba del
establecimientos particulares particulares subvencionados,
Icfes
particulares subvencionados, que cuyo puntaje en la Prueba del
subvencionados. obtuvo un puntaje Icfes fue superior.
superior.
76
VARIABLE INDICADOR
Establecer el porcentaje de A mayor valor del indicador,
Porcentaje de
alumnos que rindió la mayor será el porcentaje de
puntajes superior Puntaje
Prueba del Icfes, de alumnos de colegios
en Prueba del
establecimientos territoriales, cuyo puntaje en
establecimientos Icfes
territoriales, que obtuvo la Prueba del Icfes fue
territoriales.
un puntaje superior. superior.
del total de alumnos que A mayor valor del indicador,
Nivel de
finaliza el año escolar en mayor será la proporción de
aprobación escolar 0 a 100(%)
enseñanza media alumnos que finalizan el año
enseñanza media.
territorial aprueba su escolar y logran aprobar.
respectivo curso.
Recursos en educación
Porcentaje de
personal docente
del total de personal del mayor será el porcentaje de
respecto al total 0 a 100(%)
área educación docentes respecto al total de
de personal del
corresponde a docentes. personal de educación.
área de educación.
Recursos financieros en educación
de los ingresos
operacionales de A mayor valor del indicador, Porcentaje
Presupuesto de
educación quedan mayor saldo operacional, y por (%); positivo
educación (saldo
disponibles luego de restar tanto, mayor disponibilidad (+) o
operación).
los gastos operacionales para gastos no operacionales. negativo (-)
(funcionamiento +
personal).
Aportes Ministerio
de educación
del total de los ingresos mayor porcentaje del total de
respecto a
del área corresponden a ingresos del área 0 a 100(%)
ingresos totales
ingresos provenientes de corresponden a ingresos por
del área
la subvención educacional. concepto de subvención.
educación.
Aporte territorial del total de ingresos del
mayor será el porcentaje del
respecto al ingreso área educación
total de ingresos del área que 0 a 100(%)
total del área corresponde a ingresos por
corresponde a aporte
educación. concepto de transferencias
territorial.
territoriales.
Total de recursos monetarios
Determinar el total de que recaudó la entidad
ingresos devengados por territorial, por todas las Monto en
Ingreso total en
la entidad territorial parafuentes de financiamiento para Miles de
educación.
el área de educación al 31 el área de educación durante Pesos.
de diciembre. el período fiscal y que fueron
ingresados al 31 de diciembre.
Gastos en educación
Porcentaje de
gastos en personal Establecer qué porcentaje
de educación representa los gastos
mayor será la proporción de
respecto a los destinados a personal del
los ingresos por subvención 0 o más (%)
ingresos por área, en relación a los
que se destina a gastos de
subvención ingresos por concepto de
personal en el área educación.
Ministerio de subvención.
educación.
Gasto anual por
Determinar el costo por A mayor valor del indicador,
alumno de
alumno de la educación mayor gasto por alumno de la 0 o más (M$)
educación
territorial. educación territorial.
territorial.
Gasto total de Determinar el total de Total de gastos monetarios Monto en
77
VARIABLE INDICADOR
educación. gastos devengados por la que devenga la entidad Miles de
entidad territorial para el territorial para el área de Pesos.
área de educación al 31 de educación durante el período
diciembre. fiscal y que fueron ingresados
al 31 de diciembre.
Porcentaje de del total de los gastos del
mayor participación del gasto
gastos en personal área educación, 0 a 100(%)
en personal en el gasto total
de educación. corresponden a gastos en
del área.
personal.
Porcentaje de del total de gastos del A mayor valor del indicador,
gastos en área educación mayor porcentaje de gastos
0 a 100(%)
funcionamiento corresponde a gastos por del área causados por los
(educación). concepto de gastos en funcionamiento.
funcionamiento.
Porcentaje de
del total de gastos de mayor será el porcentaje del
inversión real en 0 a 100(%)
educación se destinan a total de gastos del área que se
educación.
inversión en el área. destinan a inversión.
Porcentaje de
gastos en personal
del total de gastos en mayor será el porcentaje del
administrativo
personal del área total gastos en personal del
respecto al total 0 a 100 (%)
educación corresponde a área educación que se destina
de gastos en
gastos del personal al personal administrativo del
personal de
administrativo del sistema. sistema.
educación.
Porcentaje de Determinar qué porcentaje
gastos en personal del total de los gastos en
adscrito a personal del área
mayor participación del gasto
establecimientos educación corresponde a
en personal adscrito, en el 0 a 100(%)
educacionales gastos en personal
gasto total en personal del
territoriales adscrito a las unidades
área.
respecto al gasto educativas de la entidad
total en personal. territorial.
Otros indicadores en educación
El indicador señala si el
Tipo de sistema de educación
Determinar el tipo de
administración territorial, se administra por
administración que posee
sistema de una dirección o corporación, o 1a3
la educación territorial de
educación si la entidad territorial no
la entidad territorial.
territorial. realiza este tipo de
administración.
Número de A mayor valor del indicador,
Determinar el número de
establecimientos mayor será el número de
establecimientos
de educación establecimientos territoriales 0 o más
territoriales existentes en
territorial de la de educación existentes en la
entidad territorial. entidad territorial.
OTROS INDICADORES
Indicadores en inversión social
Porcentaje de Determinar el porcentaje Un monto elevado de este
gasto en de ingresos que destina la indicador señala que la entidad
transferencias a entidad territorial a los territorial destina recursos
programas programas proyectos importantes a financiar 0 a 100 (%)
sociales y sociales y culturales programas sociales y
culturales sobre el dentro de la entidad culturales dentro de la entidad
gasto total. territorial. territorial
Organizaciones comunitarias
Tasa formal de Estimar el número de A mayor valor del indicador,
0 a 1.000
organización organizaciones funcionales mayor será el número de
78
VARIABLE INDICADOR
comunitaria. o territoriales con organizaciones comunitarias
personalidad jurídica con personalidad jurídicas
vigente por cada 1.000 vigentes en la entidad
habitantes mayores de territorial.
edad de la entidad
territorial.
Índice de pobreza
Determinar el porcentaje A mayor valor del indicador,
Porcentaje de población que vive en mayor nivel de pobreza de la
población en condiciones de pobreza, entidad territorial en relación a
0 a 100 (%)
condición de según el Dane o por los valores obtenidos por el
pobreza. estudios propios de la resto de las entidades
entidad territorial. territoriales del país.
Indicadores geográficos administrativos
1a4
(1=Comuna;
2=Capital
Identificar el tipo de entidad
Caracterizar a la entidad Provincial;
Calidad territorial desde el punto de
territorial desde el punto 3=Capital
administrativa. vista del sistema
de vista administrativo. Regional;
administrativo nacional.
4=Capital
Regional y
Provincial)
El número del indicador
Región a la que Determinar la región a la
corresponderá a la región
pertenece la cual pertenece la entidad 1 a 13
(número) a la cual pertenece
entidad territorial. territorial.
Determinar el nivel de
presencia de servicios e El número indica la cantidad
instituciones públicas, de servicios públicos presentes
consideradas relevantes en la entidad territorial. Se
Presencia de para el desarrollo de las evalúa una mayor presencia
0a9
servicios públicos. personas, para su institucional como relevante
inserción social y para el para el desarrollo de los
desarrollo de la entidad territorios y las personas que
territorial en la que en ellos habitan.
habitan.
Hay cuatro valores posibles,
donde 0= entidad territorial
con acceso directo por tierra
sin dificultades aparentes; 1=
entidad territorial con
transporte regular, acceso por
tierra, pero con dificultades
funcionales (distancia,
transporte, relieve) y
Determinar el nivel de
temporales (condiciones
accesibilidad existente
Accesibilidad. climáticas); 2 = entidad 0a4
entre la entidad territorial
territorial con accesos por
y la capital regional.
tierra en buenas condiciones
sin dificultades funcionales
pero si temporales; 3= entidad
territorial con acceso por tierra
sin ninguna dificultad; 4=
entidad territorial con acceso
por tierra sin ninguna
dificultad y acceso por otras
vías.
Distancia con Determinar la distancia, en A mayor valor, mayor
0 o más
respecto a la kilómetros, de la entidad distancia (kms.) de la entidad
(kms.)
capital regional territorial con respecto a la territorial con respecto a la
79
VARIABLE INDICADOR
(en kms.). capital regional. capital regional.
Indicadores sociodemográficos
Total población A mayor valor, mayor es el
total de población
comunal estimada número de habitantes que 0 o más
existente en la entidad
por el Dane. posee la entidad territorial.
territorial.
Un número alto de este
Determinar la cantidad de indicador significa una alta
Densidad de 0 o más
personas (habitantes) por densidad poblacional; señala
población. habitantes
Km2. una alta cantidad de
habitantes por Km2.
Determinar la tasa de
mortalidad infantil
existente en la entidad A mayor valor del indicador,
Tasa de
territorial, es decir el mayor mortalidad infantil en la 0 a 1000
mortalidad infantil.
número de niños menores entidad territorial.
de un año que mueren por
cada 1.000 nacidos vivos.
Conocer la tasa de
natalidad, es decir, el
número de niños nacidos
Tasa de natalidad. mayor tasa de natalidad 0 a 1000
vivos en la entidad
comunal.
territorial por cada 1.000
habitantes.
de población urbana
Porcentaje de mayor porcentaje de población
respecto al total de 0 a 100 (%)
población urbana. urbana en la entidad
población de la entidad
territorial.
territorial.
de población rural que
posee la entidad territorial
respecto al total de
población de la entidad
territorial. Se entiende por A mayor valor del indicador,
Porcentaje de
población rural a toda mayor porcentaje de población 0 a 100 (%)
población rural.
aquella población que vive rural en la entidad territorial.
en asentamientos de
menos de 2.000
habitantes, o en aquellos
que poseen menos de
1.000
Determinar el número de
años de escolaridad A mayor valor del indicador,
Escolaridad
promedio que posee la mayor número de años de
promedio de la 0 a 20 años
población de 15 y más escolaridad promedio de la
población.
años de la entidad población comunal.
territorial.
Índice de A mayor valor del indicador,
de población de la entidad
alfabetización en mayor será el porcentaje de
territorial de más de 10 0 a 100 (%)
la entidad población de la entidad
años de edad que sabe
territorial. territorial alfabetizada.
leer y escribir.
Indicadores económicos productivos
la población
Población mayor porcentaje de población
económicamente activa
económicamente económicamente activa
inserta en el sector 0 a 100 (%)
activa inserta en perteneciente al sector
terciario respecto al total
el sector terciario. terciario, respecto al total de
de población
la PEA de la entidad territorial.
económicamente activa de
80
VARIABLE INDICADOR
la población
Población mayor porcentaje de población
económicamente activa
económicamente económicamente activa
inserta en el sector
activa inserta en perteneciente al sector 0 a 100 (%)
secundario respecto al
el sector secundario, respecto al total
total de población
secundario. de la PEA de la entidad
económicamente activa de
territorial
la población A mayor valor del indicador,
Población económicamente activa mayor porcentaje de población
económicamente inserta en el sector económicamente activa
0 a 100 (%)
activa inserta en primario respecto al total perteneciente al sector
el sector primario. de población primario, respecto al total de
económicamente activa de la PEA de la entidad territorial.
81
Anexo 2
A. Marco Fiscal de Mediano Plazo
Con la expedición de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la

responsabilidad en las finanzas territoriales, estableció el MFMP, como un
instrumento de referencia con perspectiva de diez años para la toma de
decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales. La
revisión del MFMP debe abarcar los siguientes apartados:
Contenido del MFMP

1. Plan Financiero
2. Metas de superávit primario
3. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad
4. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las metas, con
los cronogramas de ejecución
5. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior
6. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la
vigencia anterior
7. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes
8. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza sancionados en la vigencia
fiscal anterior.
9. Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos,
planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
 El plan financiero: El Plan Financiero Municipal es un programa de

ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de financiamiento Es un
instrumento de planificación y gestión financiera del sector público
municipal, que tiene como base las operaciones efectivas, en
consideración a las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su
financiación compatibles con el Programa Anual de Caja.
CONTENIDO ESTRUCTURA BÁSICA DE CUENTAS
Diagnóstico: (Cifras en millones de pesos)

identificar la
problemática
financiera, causas,
oportunidades,
amenazas,
fortalezas,
debilidades, etc.
Estructura de
ingresos y gastos:
evolución
(tendencia) de los
ingresos gastos y
82
CONTENIDO ESTRUCTURA BÁSICA DE CUENTAS
su composición. INGRESOS TOTALES
CUENTA AÑO 1
13.664
AÑO 2 AÑO 3.. 10
1. INGRESOS CORRIENTES 6.910

Financiamiento: 1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS 5.417
1.1.1. PREDIAL 1.791
Corresponde al 1.1.2. INDUSTRIA Y COMERCIO 932
registro ocurridos 1.1.3. OTROS

1.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS
2.694
941
en las cuentas de 1.3. TRANSFERENCIAS
1.3.1. DEL NIVEL NACIONAL
553
553
ingresos y gastos, 1.3.2. OTRAS -
GASTOS TOTALES 13.733
mediante los cuales 3. GASTOS CORRIENTES 3.825
se reflejan todos
3.1. FUNCIONAMIENTO 3.704
3.1.1. SERVICIOS PERSONALES 1.879
los fondos 3.1.2. GASTOS GENERALES
3.1.3. TRANSFERENCIAS PAGADAS
931
895
obtenidos o 3.2. INTERESES DEUDA PUBLICA
3.3. OTROS GASTOS CORRIENTES
121
utilizados por la DEFICIT O AHORRO CORRIENTE (1 - 3) 3.086

2. INGRESOS DE CAPITAL 6.754
entidad para cubrir 2.1. REGALIAS -
en un período
2.2. TRANSFERENCIAS NACIONALES (SGP, etc.) 6.754
2.3. COFINANCIACION -
determinado su 2.4. OTROS
4. GASTOS DE CAPITAL (INVERSION)
-
9.908
déficit. Si se 4.1.1.1. FORMACION BRUTAL DE CAPITAL FIJO
4.1.1.2. OTROS
3.468
6.440
presenta superávit, DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL (1 - 3 + 2 - 4) -68
se refleja la
5. FINANCIAMIENTO (5.1 + 5.2) 69
5.1. CREDITO INTERNO Y EXTERNO (5.1.1 - 5.1.2.) 69
utilización de 5.1.1. DESEMBOLSOS (+)

5.1.2. AMORTIZACIONES (-)
300
231
recursos. Se debe 5.2. RECURSOS BALANCE, VAR. DEPOSITOS, OTROS
SALDO DE LA DEUDA
-
656
observar la
evolución
(tendencia) de las
fuentes de
financiación y su
composición
Gestión financiera:
estrategias,
acciones,
programas, metas,
etc.
Gestión sectorial
desde la
perspectiva
financiera: ajuste
de las metas
sectoriales.
Relaciones e
indicadores:
capacidad de
endeudamiento,
límites de a los
gastos de
funcionamiento,
cumplimiento en la
ejecución del SGP,
etc.
83
 Metas de superávit primario: Para la determinación del superávit
primario los departamentos, distritos y municipios de categoría especial,
primera y segunda están en la obligación de determinar su meta de
Superávit Primario utilizando los datos que tenga la E.T. proyectados
como ingresos corrientes, recursos de capital, gastos de funcionamiento
e inversión, dentro del proyecto de presupuesto correspondiente. Cada
año el Gobierno territorial determinará para la vigencia fiscal siguiente
una meta de superávit primario para el sector público no financiero
consistente con el plan financiero y metas indicativas para los superávit
primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su cálculo se realiza a partir
de la ejecución presupuestal de la siguiente forma:
Ingresos Corrientes -IC- (Los definidos como tal en el estatuto Orgánico de

Presupuesto)
+
Recursos de Capital –RC- (Descontando recursos del crédito, Privatizaciones
y Capitalizaciones)
_
Gastos de Funcionamiento -GF-
_
Gastos de Inversión -GI- (Incluidos los gastos de inversión que se van a
efectuar en esa vigencia que tengan autorización de vigencias futuras)
=
Superávit Primario (SP) = IC + RC - GF - GI
Se entiende que la deuda es sostenible si el Superávit Primario es mayor o
igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los
créditos vigentes en la respectiva vigencia fiscal.
Superávit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible)
Indicadores:
 Superávit Primario / Intereses >= 100% *
 Intereses / Ahorro operacional <= 40%
 Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
* Este balance se elabora bajo el esquema presupuestal.
 Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad, esta capítulo

busca determinar el cálculo de la sostenibilidad de la deuda en el
horizonte de los 10 años del Marco Fiscal de Mediano Plazo –MFMP_,
para ello, en cada vigencia se debe observar la sostenibilidad del
endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas de
Superávit Primario. Es decir, el servicio de la deuda planteado cada año
no podrá exceder el superávit primario. Así mismo se debe establecer el
cumplimiento de los dos indicadores definidos por la Ley 358 de 1997.
 Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las metas, con

los cronogramas de ejecución:
84
OBJETIVOS ESTRUCTURA DE ANÁLISIS
• Las metas deben

ser viables
financiera e
institucionalmente
.
• Cumplirse, según
los cronograma de
ejecución
• Identificar al
responsable de su
ejecución.
• Identificar el
cronograma de
ejecución a los
programas.
• Indicadores de
seguimiento.
• Estar articuladas
al plan de acción
de cada
dependencia.
1. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, este informe

debe incluir:
• Grado de cumplimiento de metas previstas

• Explicación de incumplimiento
• Medidas para corregir
• Estrategia para incorporación en las siguientes vigencias
• Indicadores de seguimiento permanente
2. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la

vigencia anterior: Este apartado busca dar cuenta del impacto de las
decisiones adoptadas el año anterior o anteriores que tengan
implicaciones tributarias bien sea por exenciones o incentivos tributarios
otorgados. Por lo anterior se deben tener en cuenta los siguientes
aspectos:
• Monto de la exención o incentivo

• Plazo
• Beneficiarios
• Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exención o incentivo
• Revisión de su continuidad
3. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes
Los pasivos contingentes son obligaciones pecuniarias sometidas a

condición, es decir, aquellas en virtud de las cuales la entidad territorial
estipula contractualmente a favor de un contratista el pago de una suma de
dinero determinada o determinable a partir de factores identificados, por la
85
ocurrencia de un hecho futuro incierto. Las contingencias se generan por el
riesgo de la ocurrencia de cualquiera de los siguientes hechos, entre otros:
- Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse

otorgado un aval o garantía
- Que se pierda un juicio, litigio o demanda y como consecuencia deba

pagarse una suma de dinero a un tercero.
- Existencia de Pasivos Pensionales.
- Que la entidad territorial deba cubrir la garantía otorgada en procesos de

contratación para el desarrollo de proyectos con participación privada
(concesiones).
- Que la entidad territorial deba cubrir una garantía otorgada en contratos

de crédito.
Para efectos del MFMP los pasivos contingentes deberán tener una
valoración numérica y su existencia obliga, incluso, a crear un fondo para
contingencias cuyo valor dependerá del monto de las mismas y de la
probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten
en pasivos exigibles.
4. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la

vigencia fiscal anterior: Busca determinar el impacto de las normas
locales y presentar a la corporación de elección popular los efectos de los
Acuerdos u Ordenanza aprobadas en la vigencia anterior y que
generaron costos, cuantificando el efecto de los mismos e incluyendo el
gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la vigencia fiscal.
De esta manera se garantiza la corresponsabilidad Gobierno Territorial-
Concejo, en la búsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio en el largo plazo. En particular este apartado debe informar
acerca de:
• Valoración monetaria del acto administrativo

• Beneficiarios
• Fuentes de recursos
• Recaudo no percibido por efectos de la reforma
• Cronograma
5. Indicadores de seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado de

los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto: El DNP realiza el seguimiento de las finanzas territoriales
con los Indicadores de Desempeño Fiscal cuyo cálculo se explicará en
detalle mas adelante.
En síntesis, el Marco Fiscal de Mediano Plazo le brinda a todo el equipo de

gobierno municipal un panorama general y detallado sobre la situación de
las finanzas de la entidad, abarcando una análisis detallado de la estructura
86
de los gastos, los ingresos, los pasivos y las contingencias que se puedan
enfrentar en el mediano plazo, así como conocer la sostenibilidad de la
deuda pública.
B. Indicadores de composición y seguimiento del comportamiento

anual de los ingresos y gastos
Para este análisis se pueden considerar los siguientes indicadores:

VARIABLE INDICADOR
INGRESOS
El indicador señala el total de
Presupuesto recursos monetarios
territorial (ingreso Conocer el orden de devengados por la entidad
Monto en M$
total territorial magnitud de los ingresos. territorial durante el periodo
percibido). fiscal, y que fueron ingresados
al 31 de diciembre.
mayor autonomía financiera de
Porcentaje de representan los ingresos
la entidad territorial. Esto es,
ingresos propios propios permanentes,
una mayor proporción de los 0 a 100 (%)
permanentes en el respecto del total de
ingresos del presupuesto
ingreso total. ingresos del presupuesto
provienen de fuentes propias y
territorial.
de carácter permanente.
Conocer qué porcentaje
del presupuesto territorial
Porcentaje de proviene de otros
mayor incidencia de otros
otros ingresos en ingresos, es decir, aquellos 0 a 100 (%)
ingresos, en el presupuesto
el ingreso total. no incluidos en los
territorial.
ingresos propios
permanentes.
Porcentaje de
ingresos propios Establecer qué porcentaje
mayor autonomía financiera de
permanentes de representan los ingresos
la entidad territorial. Esto es,
libre disponibilidad propios permanentes,
una mayor proporción de los 0 a 100 (%)
sobre el ingreso respecto del total de
ingresos del presupuesto
total (descontados ingresos de libre
provienen de fuentes propias y
los ingresos por disponibilidad.
de carácter permanente.
transferencias).
Porcentaje de
ingresos por Conocer qué porcentaje A mayor valor del indicador,
recursos externos del presupuesto territorial mayor incidencia de los
0 a 100 (%)
a la entidad proviene de recursos recursos externos en el
territorial, en el externos. presupuesto territorial.
ingreso total.
Porcentaje de Conocer qué porcentaje
A mayor valor del indicador
transferencias a del presupuesto territorial
mayor incidencia en el
educación y salud representan las
presupuesto territorial de las
en el ingreso total transferencias que la 0 a 100 (%)
transferencias que se asignan
(descontados los entidad territorial asigna a
a los sectores educación y
ingresos por los sectores de educación
Salud.
transferencias). y Salud.
Determinar cuál es la
disponibilidad
Disponibilidad presupuestaria territorial A mayor valor del indicador,
presupuestaria por habitante, mayor disponibilidad
0 o más ($).
territorial por considerando los ingresos presupuestaria territorial por
habitante. (M$) de los presupuestos habitante.
de educación y salud
territorial.
87
VARIABLE INDICADOR
GASTOS
El indicador señala el total de
gastos en que incurrió la
Gasto total Conocer el orden de
entidad territorial durante el
territorial magnitud del total de Monto en M$
periodo fiscal y que fueron
(devengado). gastos.
devengados al 31 de
diciembre.
mayor incidencia de los gastos
Porcentaje de corrientes, esto es, la suma de
participación que tienen
gastos corrientes gastos en personal, bienes y 0 a 100 (%)
los gastos corrientes sobre
en el gasto total. servicios de consumo y
el gasto total territorial.
transferencias corrientes, en el
total del gasto.
Conocer qué porcentaje A mayor valor del indicador,
representan otros gastos, mayor incidencia de otros
Porcentaje de
no considerados en los gastos, no considerados en los
otros gastos en el 0 a 100 (%)
gastos corrientes y de gastos corrientes y de
gasto total.
inversión, en el gasto total inversión, en el gasto total
territorial. territorial.
Porcentaje de la Conocer qué porcentaje de
más participación tiene la
inversión en el los gastos son destinados 0 a 100 (%)
inversión en el gasto total
gasto total. a inversión.
territorial.
Porcentaje de Determinar la proporción
(más de 50%), esta señalando
inversión con (%) de inversión territorial
que la mayor parte de las
recursos propios, que se realiza con recursos 0 a 100 (%)
inversiones en la entidad
sobre inversión propios, respecto al total
territorial se realizan con
total. de la inversión territorial.
aportes propios.
Determinar la proporción Un valor alto de este indicador
Porcentaje de
(%) de la inversión (más de 50%), esta señalando
inversión con
territorial que se realiza que la mayor parte de las
recursos externos, 0 a 100 (%)
con recursos externos, inversiones en la entidad
sobre inversión
respecto del total de la territorial se realizan con
total.
inversión territorial. recursos externos.
Porcentaje de Conocer la participación A mayor valor del indicador,
gastos en personal que tiene el gasto en mayor incidencia de los gastos
0 a 100 (%)
en los gastos personal sobre los gastos en personal en los gastos
corrientes. corrientes. corriente.
Porcentaje de Conocer qué porcentaje
gastos corrientes representa los gastos
sobre el ingreso corrientes respecto del
corrientes sobre el total de 0 a 100 (%)
total (descontados total de ingresos,
ingresos, descontadas las
ingresos por descontadas las
transferencias.
transferencias). transferencias.
Porcentaje de
Conocer la participación A mayor valor del indicador,
transferencias
que tienen las mayor incidencia de las 0 a 100 (%)
corrientes, sobre
transferencias corrientes. transferencias corrientes.
gastos corrientes.
Porcentaje de Conocer la participación
gastos en servicios que tiene los gastos en
a la comunidad, servicios a la comunidad 0 a 100 (%)
en servicios a la comunidad en
sobre gastos sobre los gastos
los gastos corrientes.
corrientes. corrientes.
Porcentaje de
Conocer el porcentaje de A mayor valor del indicador,
gastos en bienes y
participación que tienen mayor incidencia de los gastos
servicios de
los gastos en bienes y en bienes y servicios de 0 a 100 (%)
consumo interno,
servicio a la comunidad, consumo interno en los gastos
sobre gastos
en los gastos corrientes. corrientes.
corrientes.
88
VARIABLE INDICADOR
Conocer qué porcentaje
Porcentaje de representa los ingresos A mayor valor del indicador,
ingreso por por tributos respecto del mayor disponibilidad de
impuestos total de gastos corrientes. recursos provenientes del 0 o más (%)
respecto de los Mide el nivel de cobro de tributos para cubrir
gastos corrientes. financiamiento de los los gastos corrientes.
impuestos.
C. Cumplimiento Indicadores de seguimiento a la Ley 617 de 2000.
En particular, es necesario tener en cuenta los límites de gasto de cada

sección presupuestal así:
 Límites de gasto: valor máximo de los gastos de

funcionamiento de los distritos y municipios
Las oficinas de planeación departamental deben presentar a consideración

de la respectiva asamblea el primer día de sesiones ordinarias, un informe
que cobije la totalidad de los distritos y municipios del departamento con la
verificación de que en cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de
los distritos y municipios no superen como proporción de sus ICLD, los
siguientes límites:
Límites para los gastos de los municipios y distritos
Categoría Límite
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y tercera 70%
Cuarta, quinta y sexta 80%
 Límites para los gastos de los concejos municipales y

distritales
Así mismo, se debe evaluar si los órganos colegiados o de control político

existentes en la entidad territorial están cumpliendo con lo establecido en la
Ley 617 de 2000, por lo tanto, es necesario calcular los gastos de estos
organismos y compararlos con los límites establecidos por la Ley. Estos
gastos hacen parte de los gastos de funcionamiento del correspondiente
distrito o municipio, pero no computan dentro de los límites de gasto de
funcionamiento autorizado a las respectivas entidades territoriales.
A continuación se presenta la liquidación de honorarios de los concejos

municipales establecido en el artículo 1° de la Ley 1368 de 200927.
27
De acuerdo con el parágrafo 2 de la Ley 1368 de 2009 los honorarios de los concejales de la ciudad de
Bogotá se rigen por el Decreto-ley 1421 de 1993.
89
Honorarios de los concejos municipales y distritales
Total de honorarios causados por No. de

Categoría sesiones autorizadas Crecimiento anual de honorarios
Honorarios por sesión No de Sesiones anuales
Especial 347.334
150 Ordinarias
Primera 294.300 Hasta 40 Extraordinarias
Desde el primero de enero de 2010
Segunda 212.727 anualmente los honorarios señalados se
Tercera 170.641 incrementarán un porcentaje equivalente
a la variación del IPC del año
Cuarta 142.748 70 Ordianrias inmediatamente anterior
Hasta 20 Extraordinarias
Quinta 114.967
Sexta 86.862
El seguro de vida de los concejales28, el pago de transporte29 cuando haya

lugar y los gastos por atención médica asistencial hacen parte de los gastos
de funcionamiento del respectivo municipio con cargo a la sección del
concejo. Por otro lado, todos los municipios cuyos ingresos corrientes de
libre destinación (ICLD) no superen $1.000.000.000 en lugar de los
porcentajes arriba descritos, pueden destinar a gastos del concejo, además
de los honorarios de los concejales, hasta 60 S.M.L.M.
 Límites para los gastos de las contralorías
De acuerdo con el parágrafo del artículo 2° de la Ley 1416 de 2010 a partir

de la vigencia 2011 los gastos de las Contralorías municipales y distritales30,
sumadas a las transferencias del nivel central y descentralizado, crecerán
porcentualmente en la cifra mayor que resulte de comparar la inflación
causada en el año inmediatamente anterior y la proyectada para el
siguiente en el distrito o municipio.
Para esto, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus

veces, establecerá los ajustes que deban hacerse en las entidades del nivel
central y descentralizado en los porcentajes y cuotas de auditaje
establecidas en el artículo en mención.
28
Hace parte de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales el pago de las primas de los
seguros de vida y de salud, o en su caso de las cotizaciones al régimen contributivo de salud, de los
Concejales. La apropiación presupuestal para los gastos mencionados debe efectuarse en la sección
correspondiente al concejo y el gasto ordenado por el presidente del mismo o su delegado. Por tanto, no
resulta conforme a la normatividad destinar recursos al efecto en el presupuesto del municipio, como
tampoco que el alcalde actúe como ordenador de ellos. Igualmente, el monto máximo de ingresos
corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo es vinculante para
todas las autoridades municipales. En consecuencia no es posible legalmente superar los límites
establecidos (Consulta 1628 - Consejo de Estado).
29
El reconocimiento de transportes establecido en el artículo 67 de la Ley 136 de1994 fue modificado
por el artículo 2do de la Ley 1368 de 2009.
30
De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 1416, se exceptúa a la Contraloría Distrital de Bogotá.
90
 Límites para los gastos de las personerías distritales y
municipales31
Los gastos de las personerías distritales y municipales no pueden superar

los siguientes límites:
Límites para los gastos de las Personerías Distritales y

Municipales
Categoría Aportes
Especial I.C.L.D. 1.6%
Primera I.C.L.D. 1.7%
Segunda I.C.L.D. 2.2%
El artículo 37 de la Ley 1551 de 2012 estableció que para los municipios de

categorías tercera, cuarta, quinta y sexta los gastos de las personerías se
fijarán siempre por el aporte máximo que en SMLM fija la ley para cada
vigencia.
D. Indicadores de seguimiento al endeudamiento y sostenibilidad de

la deuda
Se debe verificar para cada entidad segregada los Indicadores de

seguimiento al endeudamiento y sostenibilidad de la deuda en vigencias
anteriores, observando la sostenibilidad del endeudamiento y considerando
su compatibilidad con las metas de Superávit Primario, para ello se deben
calcular los siguientes indicadores para cada entidad involucrada:
 Superávit Primario / Intereses >= 100% *

 Intereses / Ahorro operacional <= 40%
 Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
E. Indicadores de desempeño fiscal de los municipios
La evaluación del desempeño fiscal de las entidades territoriales, elaborada

por el Departamento Nacional de Planeación –DNP-, obedece a lo ordenado
por el artículo 79 de la ley 617 de 2000 y tiene los siguientes objetivos: (i)
determinar las entidades de mejores desempeños fiscales; (ii) realizar un
seguimiento a las finanzas públicas territoriales; (iii) analizar las causas de
los resultados fiscales territoriales; (iv) arrojar señales tendientes a
observar las entidades territoriales de más difícil situación fiscal; (v)
determinar las entidades territoriales con mayores recursos fiscales.
31
Para el caso del Distrito Capital, el artículo 53 de la Ley 617 de 2000 estableció como límite de gasto
de funcionamiento del Distrito, incluida la personería, el 50% de sus ICLD.
91
La información utilizada para evaluar el cumplimiento a los límites de gasto
corresponde a la certificada por la Contraloría General de la República –
CGR– y a la información financiera reportada al DNP y refrendada por la
Contaduría General de la Nación –CGN- para la información no disponible
por la contraloría. El resto de variables se calcula a partir de las ejecuciones
presupuestales reportadas por los municipios al DNP en el Formato Único
Territorial –FUT- y por los departamentos a la CGR y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público –MHCP-. Es de advertir que es responsabilidad
de cada entidad territorial el contenido de la información suministrada a la
fecha de corte establecida por la ley. La responsabilidad del DNP se limita a
utilizar las cifras reportadas para producir el informe del desempeño fiscal.
En la evaluación se miden los siguientes aspectos: (i) la capacidad de las

entidades territoriales para autofinanciar su funcionamiento; (ii) el grado de
dependencia de las transferencias de la nación; (iii) el esfuerzo por
fortalecer los recursos fiscales dentro de las fuentes de financiamiento; (iv)
la capacidad de ahorro; (v) el peso relativo de la inversión en gasto total;
(vi) la capacidad de respaldo del endeudamiento; (vii) los cambios en los
resultados fiscales frente a los alcanzados en 2000.
La metodología utilizada comprende el cálculo de seis indicadores de gestión

financiera, su agregación en un indicador sintético, mediante la técnica de
componentes principales, y el establecimiento de un escalafón (“ranking”)
de desempeño a partir de este índice agregado. El indicador sintético mide
globalmente el resultado fiscal alcanzado en cada año y se encuentra en
una escala de 0 a 100, donde valores cercanos a 0 reflejan bajo desempeño
fiscal y valores cercanos a 100 significan que la entidad territorial logró en
conjunto los siguientes resultados:
 Buen balance en su desempeño fiscal

 Suficientes recursos para sostener su funcionamiento
 Cumplimiento a los límites de gasto de funcionamiento según la ley
617/00
 Importante nivel de recursos propios (solvencia tributaria) como
contrapartida a los recursos de SGP
 Altos niveles de inversión
 Adecuada capacidad de respaldo de su deuda
 Generación de ahorro corriente, necesario para garantizar su
solvencia financiera.
Los indicadores financieros utilizados para construir el indicador sintético

son los siguientes:
Indicador Cálculo Significado

Mide la capacidad de la entidad
territorial para cubrir el gasto
de funcionamiento de la
administración central con sus
1. Capacidad de
x100% rentas de libre destinación, de
Gastos de funcionami ento
autofinanciamiento Ingresos corrientes de libre destinació n acuerdo con los límites al gasto
del funcionamiento
señalados en la ley 617 de
2000. Es una medida de
solvencia y sostenibilidad de su
funcionamiento.
92
Indicador Cálculo Significado
Mide la capacidad de la entidad
territorial para respaldar su
endeudamiento con los
ingresos que recibe. Permite
Saldo de deuda total determinar si la deuda total
2. Respaldo de la x100% supera o no la capacidad de
deuda: Ingresos totales pago de la entidad y si
compromete o no su liquidez en
el pago de otros gastos, tal y
como lo señala la ley 358 de
1997.
Mide si las transferencias
3. Dependencia de nacionales son o no los
las transferencias Transferencias de SGP recibidas recursos fundamentales para
(Sistema General x100% financiar el desarrollo
de Participaciones
Ingresos totales territorial. Las transferencias
–SGP-) excluyen regalías y
cofinanciación.
Es una medida del esfuerzo
fiscal que hacen las
administraciones para financiar
4. Importancia de Ingresos tributario s su desarrollo con sus recursos
los recursos x100% propios. Relaciona la capacidad
propios: Ingresos totales de las entidades territoriales de
garantizar recursos
complementarios a las
transferencias
Cuantifica la magnitud de la
inversión que ejecuta la entidad
territorial, respecto del gasto
total. Por inversión se entiende
los gastos destinados a
incrementar, mantener o
5. Magnitud de la Inversión total mejorar las existencias de
x100%
inversión Gastos totales capital físico, así como el gasto
destinado a incrementar,
mantener o recuperar la
capacidad del recurso humano
vinculado a la atención de
sectores sociales (inversión
social).
Mide el balance entre los
ingresos corrientes y los gastos
corrientes y es un indicador de
solvencia financiera. Permite
determinar el grado en el cual
Ahorro corriente se liberan excedentes para
6. Capacidad de x100% financiar la inversión, luego de
ahorro Ingresos corrientes cubrir el funcionamiento, el
pago de intereses de deuda y
las erogaciones de las
reestructuraciones del
funcionamiento, pasivos y
créditos.
93

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Metodología para elaborar el

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