CAPITULO 3.

Modelos y tipos de participacin

3.1. Tipos de participacin
Para Nuria Cunill l IJ , Dentro de los procesos de participacin ciudadana se reconocen
factores de la sociedad por los cuales ella se organiza indistintamente, generando ciertos
niveles de participacin por las formas de construccin del sujeto social y bsicamente son
cuatro:

La participacin social (en la esfera privada)

La participacin comunitaria

La participacin ciudadana

La participacin poltica (en la esfera pblica).

En la categora de participacin ciudadana se agrupa toda "intervencin de los ciudadanos

en la esfera pblica en funcin de intereses socia/es de carcter particular" 114.

La participacin social esta contempla el entorno de la esfera privada y los fenmenos de

agrupacin a este nivel, en la participacin social los sujetos se relacionan individualmente
con otras instituciones sociales o, en muchos casos, la organizacin es mnima.

La participacin comunitaria, trmino que Cunnil vincula con el "desarrollo comunitario"

y se refiere a la participacin en un cierto nivel que permite alcanzar mejoras inmediatas en

las condiciones y niveles de vida; las mismas que se logran por autogestin o iniciativa

propra.

La participacin ciudadana aqu se muestra un mayor grado de organizacin e integracin,

en este nivel los individuos se agrupan y organizan con el fin de intervenir directamente en

asuntos de la esfera pblica que los afecta.

La participacin poltica, esta participacin implica el reconocimiento de la existencia de

"intereses pblicos" o comunes desde la sociedad civil organizada.

111 Cunil1, Nuria (1999). "La reinvencin de los servicios sociales en Amrica Latina: algunas lecciones de la

Rcionna \' Democracia N" /3, febrero.

114 Idern .

54

Otra entrada que permite ver tipos de participacin es desde el Estado, un Estado
democrtico es aquel que considera legtimo el conflicto. No solo trabaja polticamente los
intereses y necesidades particulares existentes en la sociedad sino que procura instituirlos
como derechos universales formales reconocidos. Sin embargo. aquellos Estados que an

no ha asumido este proceso la transparencia y el control social del Estado. solo pueden
asumirse por la sociedad civil mediante la combinacin de actuales instituciones con
mecanismos de consulta. referendo, plebiscito, y otras formas de participacin directa, a

travs de instituciones colegiadas -que emergen de la democracia directa- que pueden

remitir inclusive a la estructuracin y el control de los presupuestos pblicos',
La ciudadana se organiza para participar en decisiones pblicas (leyes o polticas) que se
hacen a travs de diversos mecanismos que pueden ser mediante la int1uencia directa sobre
legisladores o tomadores de decisin; incidencia indirecta a travs de campaas de
movilizacin social y formacin de alianzas para la promocin de agendas especficas;
participacin en consejos de planificacin o concertacin de polticas nacionales o locales,
departamentales o municipales de carcter general o sectorial; int1uencia en las propuestas
de candidatos o de partidos polticos; desarrollo y difusin de investigaciones en temas

sociales relevantes.
ElllED (Intemational Institute for Enviroment and Development) de Londres ha clasificado
varias las maneras en que las organizaciones de desarrollo y tambin gobiernos, interpretan
y utilizan el trmino I 16.

3.1.1

Participacin Pasiva

Concibe la participacin como informacin, En el se informa a la comunidad sobre lo que

"va a pasar", se trata de un trabajo e informacin llevado a cabo desde cargos
administrativos o gerenciales donde no se toma en cuenta la propuesta de la gente y sus

opnuones.

11'
11(,

Arato y Cohen "Sociedad civil y Teora Social", Belo Horizante, Ed. Del Rey, 1994.
Fuente: Guia del Capacitador para el Aprendizaje y Accin Participativa, Costa Rica, 1998.

55

3.1.2

Participacin para dar informacin

Esta es otra forma de participacin instrumentalizada donde la gente participa para

proporcionar informacin a quienes trabajan en la comunidad; all no hay oportunidad de
exponer puntos de vista o influenciar resultados puesto que la informacin resultante de las
investigaciones o proyectos no son socializados y evaluados por la comunidad.

3.1.3

Participacin consultiva

Al igual que el nivel anterior, la gente participa siendo consultada pero son profesionales
externos quienes definen cules son los problemas de la comunidad como cules son las
soluciones.

3.1.4

Participacin por incentivos materiales

La motivacin de la comunidad hacia la participacin est dada por la entrega de recursos.

Es muy comn este sistema de participacin en las instituciones locales donde se convoca a
la comunidad para que participe con su mano de obra mientras que las instituciones ponen
los materiales. En este tipo de procesos se genera un inters aislado pues culmina cuando se
terminan los incentivos.

3.].5

Participacin Funcional

Este tipo de participacin es muy comn en los procesos participativos y proyectos con

enfoque participativo. All la gente se involucra para el cumplimiento de objetivos

relacionados con los planes o proyectos. El mismo que se disea desde las instituciones y
proyectos, es decir, durante la comunidad no participa del proceso de plani ficacin .

3.1.6

Participacin Interactiva

La gente participa en el anlisis conjunto, que luego conduce a planes de accin y a la

formacin de organizaciones locales nuevas o al fortalecimiento de las ya existentes. Tiende
a involucrar metodologas

interdisciplinarias que buscan lograr mltiples perspectivas y

hacer utilizacin de procesos sistemticos y de aprendizaje estructurado, Estos grupos toman

control por encima de las decisiones locales,

de manera que la gente tiene inters en

mantener las estructuras o la prctica de lo que les fue dado o enseado

3.1.7 Automovilizacin o Movilizacin propia

La gente participa tomando iniciativas propias (automovilizacin),

instituciones forneas con el propsito de cambiar el sistema.

independientes de las
Hacen contactos

con

instituciones forneas para conseguir los recursos y consejos tcnicos que necesitan, pero
retienen el control sobre cmo se utilizarn los recursos.

Dicha movilizacin iniciada por

s mismos (accin colectiva) puede o no desafiar la distribucin injusta de la riqueza y el

poder.

Dentro de estos procesos participativos, independientemente del tipo, se reconoce un

elemento vital: el nivel informativo del proceso, el mismo es la circulacin de la

informacin dentro de las instituciones u organizaciones y hacia fuera, los mismos son muy
importantes en niveles de alta participacin como lo son transparentacin de la gestin o

"accountttbilitv" 117. Para ello se utilizan medios de comunicacin locales, pginas web,
publicaciones,

boletines,

entre otros

instrumentos

de

informacin,

adems

de

la

comunicacin directa, 10 cual pretende pluralizar el debate pblico pues permite la

incorporacin de las voces de la comunidad.

117 En ingls sera "accountabilitv" "To be responsible connotes the ability to act as well as simply to repon:
and a concern for the consequences 01' this action. There is a moral flavour missing from accountability"

Martin (1997:2)

57

3.2. Hacia la construccin de modelos de participacin ciudadana

"Existen modelos de participacin que contemplan los intereses de los sectores privados.
los cuales apuntan hacia actividades lucrativas ,,118. "Este inters despierta un factor de
importante valor aadido para las organizaciones pblicas o privadas. El sector phlico y
ms en concreto desde la administracin pblica se han incluido diversos mtodos
..

participatrvos

119

Es estratgica la inclusin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisin poltica

sobre programas o servicios pblicos ya que la capacidad de establecer canales de
comunicacin, sugerencia, crticas y otro tipo de decisin directa, se acerca a las
instituciones administrativas locales y estatales en cuato ms cerca est la comunidad. Si se
logra comprender sus intereses y atender sus demandas otorga la gestin de estas
instituciones confianza y legitimidad. La participacin ciudadana suele ofrecer puntos de
vista distintos, as como, sugerencias innovadoras que enriquecen los enfoques que existian
con anterioridad .

Las experiencias participativas raramente cuentan con tcnicas que permitan ordenarlas para
la construccin de modelos referidos a la participacin ciudadana. No existe una tipologa
uniforme que determine segn institucin o pas cules seran los parmetros o indicadores
que debieran usarse'<", el grado de vinculacin de las sugerencias ciudadanas o los niveles y
temas en que sea necesaria su convocatoria.

Sin embargo, existen diversas metodologas participativas en funcin de la voluntad poltica

del dirigente de tumo, adems de distintos puntos de partida de la participacin

IIX Sirve de ejemplo el trabajo Monogrfico de la Revista Calidad. Mayo de 1999 sobre el XI Congreso. Tema:
Grupos de Participacin en la calidad celebrado en Santiago de Compostela, la participacin de los empleados
en la evaluacin del rendimiento, planes de motivacin y carrera.
11" Algunos de estos han constituido una nueva herramienta para los dirigentes polticos.
Ill! En el caso ecuatoriano existe un documento delINFOPLAN, Desarrollo y Gestin muncipal en el Ecuador:
Jerarquizacin y Tipologa, de Carlos Larrea, et al. 1999, como aporte al Sistema Nacional de Informacin.
pero que es una sintesis e interpretacin sobre la informacin salud, educacin y otros indicadores sociales.
desagregados a escala provincial, cantonal y provincial, que no incluye indicadores de Participacin.

58

ciudadana'{', su surgimiento puede ser de carcter tcnico o poltico. "Muchos de estos

procesos llevan consigo epistemologas claramente definidas, ello no evita que el hecho de
establecer herramientas de participacion ciudadana implique abrir camino {/ opciones
polticas diversas y, por extensin, al propio concepto de democracia representativa ..1::2.

Debido a la gran variedad existente de herramientas, procesos y vinculacin de participacin

ciudadana, se hace necesario distinguirlas atendiendo a su alcance y al grado de vinculacin
que sus decisiones impliquen. As, diferenciaremos tres grandes modelos que englobaran

las distintas herramientas: participacin ciudadana nominal, participacin ciudadana

relacional y participacin ciudadana real 123 .

Por participacin ciudadana nominal se entiende a aquellas herramientas, procesos por los
cuales se recaba las demandas ciudadanas sin que esto implique la conformacin de un
proceso comunitario inclusivo donde los ciudadanos se apropien del espacio pblico y las
decisiones en las polticas pblicas. Quienes encabezan las instituciones o los proyectos son
quienes tienen el poder de decisin. Grficamente se describe de la siguiente manera:

.
121 AME ensay un sistema de indicadores para medir los niveles de participacin ciudadana, que se aplicaron
en el 2003 en la Provincia de Orellana, Gobierno muncpal de Francisco de Ore llana, y paralelamente fue
aplicado en el Gobierno Mnicipal de Joya de los Sachas. No contamos con los resultados de ese estudio al
momento de la presente investigacin.
122 Andrs Caballero y Andrs Sanz. Artculo publicado como documento de trabajo en mayo del ao 2000. En
unas jornadas celebradas en la Escuela de Relaciones Laborales. de la Universidad Complutense de Madrid.
123 Tomamos como referente el grfico elaborado por Andrs Caballero y Andrs Sanz. Artculo publicado
como documento de trabajo en mayo del ao 2000. En unas jornadas celebradas en la Escuela de Relaciones
Laborales, de la Universidad Complutense de Madrid .

59

...

Ci ud ad:anos
no Int egr ad os
ase cta con es

Asoc iac iones

d e vecm os

Ent id ad es

-I

Presi n-negociaci n-intf

Tcnicos municipales

Co labo raci n-decisi n

Pa rt ido s
pol t icos

depor tivas o
cultura les

~v as tcnicas de relacin

G ob ier no municip al

r-

Nuevas tcnicas de elaboracin

presupuestaria

Pn s.pu f'Sto l\IRnidpa l

Control social

..

Empresas ~'
ONGs

. . Nuev as tcni c as de gerencia (ejecucin)

Implantacin de Polt icas Pblicas

Feedbackcodificado

Evaluaciones (co ntrol)

r-

Co ntrol soc ial- formaci n de la op inin p ita

Participacin ciudadana nominal

Tcnicos mu nicipales, consu ltoras...

Gobiern o m unicipal

Como se observ a la relacin entre actor es e institucin es unidireccional, no existen nivel es

de integracin e interaccin entre los mismos , la pres enci a de la comunidad se queda en el
plano consultivo y, no participa de las fases del ciclo presupu estario.

La participacin ciudadana relacional pertenece a las tendencias actual es de la new publi c

management, el cual es visto como una herramienta para la optimi zacin de los recurso s
pblicos a travs de mecanismos como la coparticipacin o el "partnership" entre las
Instituciones y las asociaciones ciudadanas. Esta man era de entender la participacin se
prolifer a raz de las experiencias implementadas por el Banco Mundial y organizaciones

60

multilaterales donde impera la perspectiva economici sta y en la cual la toma de decision es y

el diseo inicial de las polticas pblic as reside en los tcnicos de las institu cion es.

Ciud ad a nos
no tet egradcs
asociaciones

Asociaciones
de vect nos

Entidades

Presn-negociacin-imeracti n-............

Tk nirns mun icipales

......

Colaborac i n-decisi n

I
I

~"a s tcn;ds dc rcl dcilI

Go bierno mn "iri paJ

..J.,.

I ~

Nuevas tcnicas de elaboracin

Pres u pues to Mu nici pa l

presupu estaria

-+ Nuevas tcnicas de gerencia (ejec ucin)

Control soc ial

,.Ji:':

..

Empr esas)'
O NGs

Partidos
polticos

deportivas o
cult ur al es

Impl a nu cin de Polticas Pblicas

Feedback codi ficado

Evaluaciones (control)

Control social-for macin de la opini n p ica

Participacin ciudadana relacional

Tcn icos municipales, co nsult oras...

Gobierno municipal

Como se deriva de la observacin del cuadro, una pequea proporcin de la ciudadana tiene
una amplia influencia en el ciclo poltico, tanto en la interaccin con los tcnic os y

representantes , como con el mismo presupu esto pbli co, esta form a de participacin es
funcional a los pro yectos y no permite una autonoma o automovilizacin desde la
comunidad.

61

La participacin ciudadana real hace referencia a espacios inclusi vos donde los ciud adanos
forman parte del proceso de toma de decisin en las esferas pblicas adems de ejercer un
control sobre la asignacin de presupuestos y ejecucin de proyectos . Estos espacios dan
una entrada real a la ciud adan a al escuchar sus preferenci as y permitirles ser part e de la
ejecucin de planes y pro yectos.

,.

Ci u d.ad20 nOS

no integrados
asociacio nes

Asoctacfee es
de vecin os

Ent ida de s
dep crnvas o
cultu ral es

Presin-negociecin-inreraccin

T k:.k os mu.icip:i1fS

((xl ~ a s

Nueva s tcnic as

de relacin

I
de elaboracin
presupuestari a

Pr esBpa t'slo l\l k ipal

Control social

Impla nla cibn de Poltiu s Pu blica s

Evaluaciones tconeot)

Contro l social-formacin de la opini n pu

.. NU("\'3S tcnicas de gerencia (ej ecucin)

Feedbac k codific ado

ONGs

Gobier no mu nicipal

Cotaborac n-decisjn

I
I

Nueva s

Empr esas ,

Pa rti dos
poli tic os

r-

ica

Participacin ciudadana real

Tcn icos municipales. consultoras...

% ciudadan a participante

62

A diferencia de los dos cuadros previos en la participacin real se advierte un equilibrio de

poder lo cual denota la interaccin lineal entre las Instituciones y todos los ciudadanos.

En sntesis, la participacin nominal sera una forma de democracia representativa en la que

el ciudadano expresara sus demandas y deseos a travs de instancias adecuadas para tal
efecto, con lo cual hay una periodicidad mayor que las urnas electorales pero cumpliendo
ambos los mismos roles, es decir, intermediando entre la comunidad y el Estado a travs de
representantes polticos o tcnicos quienes tienen poderes de decisin.

El modelo de participacin ciudadana relacional permitira a las asociaciones ciudadanas

gestionar programas pblicos a travs de un supuesto empoderamiento pues no existe poder
de decisin desde la formulacin de los planes o proyectos; ello entroncara no solo con una
mayor voluntad de dar un papel relevante a la sociedad, sino tambin con los mecanismos de
externalizacin de la produccin de servicios pblicos.

De otro lado, la participacin real est ms relacionada con la democracia participativa pues
los ciudadanos tienen el espacio de plena potestad para el reclamo y vigencia de sus

.'

derechos; all desaparece la figura delegativa para la toma de decisiones, lo cual se da bajo
mnimas condiciones de igualdad.

En la prctica los tcnicos y los polticos son quienes implementan una u otra tcnica de
participacin con sus respectivas implicaciones polticas. En ningn caso, la eleccin de una
u otra herramienta se libra de la voluntad de los polticos y tcnicos en establecer vas para
ejercer su funcin de representantes pblicos.

La participacin ciudadana real para que se efectivice necesita contar con espacios efectivos
de inclusin y reconocimiento de los ciudadanos bajo un mnimo nivel de igualdad, es
importante tambin concebirla como un eje transversal y no integral para ampliar su
espectro de accin hacia ncleos de decisin real, hacia la ejecucin y control de polticas
pblicas.

63

...
N

;l>
;:l

O
...,

ro

en

n
p:

Ci ud "d . nea
no inll'RrlKiol
......ch. ckmu

cr'

e:..

A~ oci ..ci o n tl

d r"' tin ol

~
...,

t're .i':'n 'n~II: , ,,,i ...

'<

>
2...,

ro

en
\/J
p:

ro

F
O
e

~ ~

iOn-inll;', .,,;t j,:,"

Il

e.
~

_._.
_.
_.
=

I
I

(' .. nln,1 "" ",. I

r e..,J h....k ..,,J ili"'"llt.

".rhd e.

d ;:~:l;:~,'..

c.bitr". mun lr i p

t
Impl. nlllr lo" de

:-JUl'u .I",,,,n i,,uJ,: ,,,I.h. ,no..i" n

l'C'Up" cs l. n ..

Munlclplll

N uc" '" l, tli,;u ,J" :"'l'l:nd .. (.:j";U";" n)

r..llticu

Ptiblic'

,.

eiud lld . n

no inlt&nolll'
IIIK illc ion u

A'MI.e " ""

d f\'reinN

Enl Kt'lIlu
dr po r linllO
c u llurll ln

!' lIr lid

I"' lil(,OI

Enll'run )

ONG .

,.

Ciu dlld llnOI

no int t"r. d oli
IlS0c lllti onn

AJotllltlonu
oJt \t ti lKlli

[ nt ldlldu
d tpo rti v" l o
('ult un lt J

Ev..lu..",ium:s (",.. nlll .1)

CI'o,,\>1slId ..lli,'m.."'n ..... 1.. \,pillin l'1t 1al

Prclin-n"l!t)t;i"o.; i"MI.ill1~ ::----""

-1

T l t nkes m un k ip lllu

C"I . h.' n...;i 'lll.Jc "i ~ilon

~ ~\ I';o.; lIio.; dtl n:I. "in

G.bltrno munit lp. 1

N IM;: U~ I " , ,,,, u Je t: l . l>t 'r,,,, i'lIl

""" "1"'"""""

. . Nue vas teeni,;" .

(itI ~CI1:n" ill (.,j",,,u,,illn)

Irn phm t lld o n d e Pollt ltl ... P blltll J

Fct:J olI" k " oJ ili" IIJ o

EVllltlOld" ,,,,,. (,," "lm l)

Co lllbo...ra" in -J..:..i.iloll

Nu..:". " l.;" "i .....

uucn:I... ..lIl

Nue" " I.;"ni.... Je

I! t: ~u" i. (cJc"""'n J

I m pltln r.ll( ion dt Po1III( 1I1 PbliC.ll1

Ev.. I ""d" n o.; ~(" "II I I \ )l )

F.,c..l beck "u<ii lir.:lld.,

(' ..mrol ",,,,,ilSl I' ,rnlllo,; ill J " 1.. " pin':onpu l i...
CUIlIl', I ' I'""ill ll<.nllll" \I1 de 111 t.pinin pUli u

"""t
......
~

Participacin ciudadana relacional

Participacin ciudadana nominal

Participacin ciudadana real

O
~

=
e.
~

e.
~

=-

..

Tcnicos municipales. consuhoras...

Tcnicos muni cipales, consultoras...

Gobier no municipal

Tcnicos municipales. consultoras...

Gobiemd municipal
Prtt llp

% ciudadana participante

0\

.:::..

d.., etlll" ' Ill<;''''U

p,,, .ul'u,,"I...,

"'O

p"",pt5l. Mu nklp lll

C(,mn. l n .:I1I1

r-

GobM rn o m uniti l,1

B
O/'i C..

Nu.:u. ":

TIC'nif'O' mu ntti p.lllu

p " I UPUUI O Mu nlt lp lll

Ccrurolsoc iel

rl

Pllrtl dol
pulltl c

..

Pn:. i,in. nO': I!'.,.;i.t:i....n .inlt:IW""'..n

~C' \ " l ~ ..rVtu Jc n:l.do ll

....l. ~ ...
Prn UpU tl lO

En.p n u l \

-=----

.,,~

T I r Alt e . m unk lp..k l

c. ,I. h.'lll " in...k d si"'l1

e.

EJ~
po lll icDI
OI'' GI . 1+

[nl ichd"

r-