Informe CGR-CDSI No. 001 - AC IF Rionegro

INFORME AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO
INTERVENCIÓN FUNCIONAL MUNICIPIO DE RIONEGRO

CONTRATO DE OBRA 038 DE 2019
2018 - 2021
CGR-CDSI No. 001

Abril 2021
Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia
INFORME AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO
INTERVENCIÓN FUNCIONAL MUNICIPIO DE RIONEGRO
CONTRATO DE OBRA 038 DE 219
Contralor General de la República Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Vice Contralor (e) Julián Mauricio Ruiz Rodríguez
Contralor Delegado Sector Gabriel Adolfo Jurado Parra

Infraestructura
Directora de Vigilancia Fiscal Carolina Sánchez Bravo
Directora de Estudios Sectoriales Martha Marlene Sosa Hernández
Coordinador de Gestión Luis Ignacio Barrera Cortes
Líder de auditoría Juan Carlos Carrero Camacho
Auditores
Nivel Central Yadira Gómez Palomares
Alexander Barón Ibáñez
Gerencia Departamental Colegiada María Isabel Martínez Castro

Antioquia Juan Felipe Ochoa Chávez
Arturo de Jesús Bolívar Parra
Juan Carlos Hincapié López

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TABLA DE CONTENIDO
1. HECHOS RELEVANTES AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO .......................................... 4

2. CARTA DE CONCLUSIONES ............................................................................................... 7
2.1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA...................................................................................... 8
2.1.1 Objetivo General ....................................................................................................... 8
2.2 FUENTES DE CRITERIO ............................................................................................... 9
2.3 ALCANCE DE LA AUDITORÍA .................................................................................... 11
2.4 LIMITACIONES DEL PROCESO ................................................................................. 12
2.5 CONCLUSIONES GENERALES Y CONCEPTO DE LA EVALUACIÓN
REALIZADA................................................................................................................................. 12
2.6 RELACIÓN DE HALLAZGOS ....................................................................................... 14
2.7 PLAN DE MEJORAMIENTO ........................................................................................ 14
3 OBJETIVOS Y CRITERIOS ................................................................................................. 16
3.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................................................. 16
3.2 CRITERIOS DE AUDITORÍA ................................................................................................. 16
4 RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ................................................................................... 24
4.1 RESULTADOS GENERALES SOBRE EL ASUNTO O MATERIA AUDITADA ... 24
4.2 RESULTADOS EN RELACIÓN CON EL OBJETIVO ESPECÍFICO No. 1 ........... 24
4.2.1 Sobrecostos............................................................................................................. 24
4.2.2 Estudios previos...................................................................................................... 44
4.2.3 Supervisión e Interventoría ................................................................................... 49
4.2.4 Obras adicionales ................................................................................................... 65
5 ANEXOS 1. RESUMEN DE HALLAZGOS ........................................................................ 71

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1. HECHOS RELEVANTES AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO
• Mediante el Contrato Interadministrativo 219 del 28 de diciembre de 2016, el

Municipio de Rionegro suscribió contrato cuyo objeto es “Contrato
interadministrativo por administración delegada de recursos para el
diagnóstico, estudios y diseños del plan vial de (sic) Rionegro, Antioquia” el
cual incluye como alcance: “Realizar el diagnostico, diseño de detalle,
acompañamiento durante el proceso de licitación y supervisión durante la
construcción para los corredores viales incluidos en el Plan Vial del Municipio
de Rionegro”.
• El 15 de enero de 2019, la entidad territorial, procedió a adjudicar, en

audiencia pública, la Licitación Pública No. 017 de 2018 al oferente cuya
propuesta obtuvo la mejor calificación entre los competidores, CONSORCIO
VIA BELÉN RIONEGRO, y cuyo objeto es “CONSTRUCCIÓN, AMPLIACIÓN
Y PAVIMENTACIÓN DE VÍAS, PUENTES GLORIETAS Y OBRAS
COMPLEMENTARIAS DEL SECTOR BELÉN—FISCALÍA”, y el alcance del
presente contrato comprende: La construcción, pavimentación y ampliación
de vías, glorietas puentes y obras hidráulicas (boxcoulvert, entre otros), al
igual que la rehabilitación de vías y obras complementarias del sector Belén
—fiscalía (Tramos 8-12) incluyendo ciclorrutas, andenes y todas las,
actividades necesarias para el correcto funcionamiento y calidad del objeto
contractual.
Se suscribe contrato de obra No. 038 de 2019 (7 de febrero de 2019), con el

contratista Consorcio Vía Belén Rionegro.
Sin embargo, mediante acta de “Cesión de Posición Contractual” de fecha 3

de abril de 2019 se procede a “Ceder la posición contractual en el Contrato
de Obra Pública No. 038 de 2019, que ostenta CONSORCIO VIA BELÉN
RIONEGRO, a EXPLANAN S.A.S.”, de acuerdo con las siguientes
consideraciones “(…) en fecha 11 de marzo de 2019, el CONSORCIO VIA
BELÉN – RIONEGRO, conformado por CONINGECON S.A.S. y
CONSTRUCCIONES CIVILES Y PAVIMENTOS S.A.S., a través de su
representante legal, informa la imposición de medida precautelar de embargo
y secuestro de bienes por parte de la Sociedad de Activos Especiales (S.A.E.)
a la empresa CONSTRUCCIONES CIVILES Y PAVIMENTOS S.A.S.
(Radicado No 2019119194).
Que la anterior situación supone un riesgo financiero para la contratación,

específicamente un riesgo de liquidez para obtener recursos para cumplir con
el objeto del contrato.

-4-
Que, por los anteriores motivos, el CONSORCIO VIA BELÉN – RIONEGRO,
solicita a la entidad, autorización para ceder la posición contractual, a
EXPLANAN S.A.S. (2do mejor calificado), toda vez que dichas
circunstancias, excepcionales y posteriores a la suscripción y
perfeccionamiento del contrato, le impiden ejecutar el objeto contractual (…)”.
Realizada la Cesión se suscribe acta de inicio con fecha del 30 de abril de

2019 suscrita por Explanan S.A.S.
En desarrollo del contrato se han suscrito los siguientes actos administrativos:
Otrosí 1 del 6 de agosto de 209, por medio del cual se modifica el contrato de
obra 038 de 2019, Cláusula Sexta valor y la Cláusula Trigésima Séptima
correspondiente a Incumplimientos Contractuales.
Suspensión 1 del 28 de noviembre de 2019, debido a los inconvenientes en

el pago del presente contrato. “Es claro para las partes contratantes que la
fuente de financiación del presente contrato es el tributo de valorización que
por su naturaleza es un ingreso de destinación específica vinculado a la
realización de obras que causan el tributo”.
Que se presenta una situación de fuerza mayor relacionada con el recaudo

efectivo de la contribución de valorización, por lo cual se suspende la
ejecución de las obras, hasta que se estabilice de nuevo la cifra de recaudo
esperado.
Así mismo, para la fecha de suspensión, de acuerdo con los informes de

interventoría1, el avance físico de las obras relacionadas con el tramo 8-12
era de 16.96%.
Reanudación 1 del 4 de agosto de 2020, a través del cual se reanuda el

contrato y su nueva fecha de finalización es el 7 de septiembre de 2020.
Otrosí 2 del 7 de septiembre de 2020, por medio del cual se modifica la

Cláusula Cuarta, Plazo, prorrogando el mismo por 4 meses más.
Otrosí 3 del 28 de diciembre de 2020, por medio del cual se modifica la

Cláusula Cuarta, Plazo, prorrogando el mismo por 9 meses y 28 días más, y
la modificación de la cláusula Sexta Valor, adicionando la suma de
$11.884.375.195.
1
Informe de Supervisión 13

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El valor pagado acumulado con corte a diciembre de 2020, según Acta No. 7,
corresponde a $12.782.215.186.
Mediante Resolución 860 del 28 de septiembre de 2018, se justifica la

celebración del contrato bajo la modalidad de contratación directa con el
Sistema operativo de Movilidad, Oriente Sostenible S.A.S – SOMOS S.A.S.
Que el 28 de septiembre de 2018 se suscribe el Contrato Interadministrativo

No. 248 de 2018, cuyo objeto es “Contrato interadministrativo para la
interventoría de obras de infraestructura vial del municipio de Rionegro -
Antioquia”. y cuyo alcance es desarrollar la interventoría técnica,
administrativa, legal, financiero, social y ambiental de la construcción,
ampliación y rehabilitación de vías y obras complementarias para los
siguientes tramos de vías:
o Tramo 11
o Tramo 50
o Tramo 8 y 12
o Tramo 13.1
o Tramo 11
o Tramo de vía 16

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2. CARTA DE CONCLUSIONES
Doctor:
RODRIGO HERNÁNDEZ ALZATE
Alcalde
alcaldia@rionegro.gov.co
Rionegro - Antioquia
Respetado Doctor:
Con fundamento en las facultades otorgadas por el Artículo 267 de la Constitución

Política y de conformidad con lo estipulado en la Resolución Orgánica 022 de 2018,
la Contraloría General de la República realizó auditoría de cumplimiento para el
desarrollo de la Intervención Funcional, admitida mediante Resolución Ordinaria No.
80112-1023-2020, a la Alcaldía de Rionegro, sobre todas las etapas
precontractuales, contractuales y post contractuales, así como sobre los
modificatorios suscritos si los hubiere, con ocasión del Contrato de obra No. 038 de
2019 cuyo objeto es “Construcción, ampliación y pavimentación de vías, puentes,
glorietas y obras complementarias del sector Belén - Fiscalía”.
Es responsabilidad de la Administración, el contenido en calidad y cantidad de la

información suministrada, así como con el cumplimiento de las normas que le son
aplicables a su actividad institucional en relación con el asunto auditado.
Es obligación de la CGR expresar con independencia una conclusión sobre el

cumplimiento de las disposiciones aplicables al contrato de obra 038 de 2019, cuyo
objeto es “Construcción, ampliación y pavimentación de vías, puentes, glorietas y
obras complementarias del sector Belén - Fiscalía”, conclusión que debe estar
fundamentada en los resultados obtenidos en la auditoría realizada.
Este trabajo se desarrolló de acuerdo con los principios fundamentales de auditoría

y las directrices impartidas para la auditoría de cumplimiento, conforme a lo
establecido en la Resolución Orgánica 022 del 31 de agosto de 2018, proferida por
la Contraloría General de la República, en concordancia con las Normas
Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAl1), desarrolladas
1 ISSAI: The lnternational Standards of Supreme Audit lnstitutions.

-7-
por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAl1).
Estos principios requieren de parte de la CGR la observancia de las exigencias

profesionales y éticas que requieren de una planificación y ejecución de la auditoría
destinadas a obtener garantía limitada, de que los procesos consultaron la
normatividad que le es aplicable.
La auditoría incluyó el examen de las evidencias y documentos que soportan el

proceso auditado y el cumplimiento de las disposiciones legales que fueron
suministrados por la Alcaldía del municipio de Rionegro – Antioquia.
Los análisis y conclusiones se encuentran debidamente documentados en papeles

de trabajo, los cuales reposan en el Sistema de información de Auditorías – SICA,
establecido para tal efecto y los archivos de la Contraloría Delegada Sector
Infraestructura de la Contraloría General de la República.
La auditoría se adelantó en la Contraloría Delegada Sector Infraestructura, ubicada

en la ciudad de Bogotá D.C., y en la Gerencia Departamental Colegiada de
Antioquia, y abarcó la revisión de información para evaluar la gestión relacionada
con el Contrato 038 de 2019, durante el periodo comprendido entre 2018 a enero
de 2021.
Las observaciones que dieron origen a los hallazgos que se describen en el

presente informe, se comunicaron oportunamente a la Entidad dentro del desarrollo
de la auditoría; las respuestas fueron analizadas y en este informe se incluyen los
hallazgos que finalmente fueron establecidos por la CGR.
2.1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA
Los objetivos de la auditoría son los siguientes:
2.1.1 Objetivo General
Aplicar la intervención funcional de oficio sobre los recursos relacionados con el

contrato de obra no. 038 de 2019, construcción ampliación y pavimentación de vías,
puentes, glorietas y obras complementarias del sector Belén - Fiscalía en el
municipio de Rionegro, Antioquia emitiendo un concepto en los términos de la
auditoría de cumplimiento.
1 INTOSAI: lnternational Organization of Supreme Audit lnstitutions.

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2.2 FUENTES DE CRITERIO
De acuerdo con el objeto de la evaluación, las fuentes de criterio de la auditoría

fueron los siguientes:
• Constitución Política de Colombia
Artículo 209.
• Ley 80 de 1993
Artículo 3. De los fines de la contratación estatal.

Artículo 23. De los principios en las actuaciones contractuales.
Artículo 24. Del principio de transparencia.
Artículo 25. Del principio de economía.
Artículo 26. Del principio de responsabilidad. Numerales 1 a 3.
Artículo 30. numeral 3.
Artículo 32. De los contratos estatales.
Artículo 50. De la responsabilidad de las entidades estatales.
Artículo 51. De la responsabilidad de los servidores públicos.
Artículo 52. De la responsabilidad de los contratistas.
Artículo 53. De la responsabilidad de los consultores, interventores y asesores.
Artículo 65. De la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal.
• Ley 1474 de 2011
Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público.

Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido.
Artículo 82. Responsabilidad de los interventores.
Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual.
Artículo 84. Facultades y deberes de los supervisores y los interventores.
• Ley 489 de 1998
Artículo 3. Principios de la función administrativa.
• Ley 734 de 2002
Artículo 34, numeral 1: “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.

Artículo 35, numeral 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar
las funciones.

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• Decreto 1510 de 2013
Artículo 20. Estudios y documentos previos.
Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos.
• Ley 599 de 2000, Código Penal
Artículo 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal.

Artículo 6. Daño patrimonial al Estado.
• Manuales
Decreto 442 del 25 de mayo de 2017. Por medio del cual se actualiza y adopta el
manual de contratación del Municipio de Rionegro, Antioquia.
Manual de supervisión e interventoría de diciembre 2019. 4.1. Funciones generales

de la supervisión e interventoría. Vigentes durante 2019 y 2020.
El manual de Supervisión e interventoría del municipio de Rionegro, versión 2 del 1

de junio de 2018, establece Numeral 1.2.6.3 Elaborar periódicamente un informe de
supervisión.
Manual de Supervisión e Interventoría del municipio de Rionegro, versión 3 del 2 de

diciembre de 2019, el numeral 4.1, establece presentar periódicamente informes de
supervisión o interventoría.
Manual de Contratación Municipio de Rionegro (Antioquia) Código: MAB01,

Versión: 4.
• Contratos celebrados por el Municipio de Rionegro:
• Contrato de Obra 038 de 2019.

• Contrato de Interventoría 248 de 2018.
• Contrato Interadministrativo 219 del 28 de diciembre de 2016.

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Otras normas:
• Norma Sismo Resistente NSR-10.

• Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14.
• AASHTO Guide Specifications for LRFD Seismic Bridge Design1.
• NTC-1500 Código Colombiano de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias.
• Guía metodológica para el diseño de obras de rehabilitación de pavimentos
asfálticos de carreteras – INVIAS.
• Manual de drenaje para carreteras – INVIAS.
• Manual de diseño de pavimentos en concreto (para vías con bajos, medios y
altos volúmenes de tránsito) – INVIAS.
• Manual de diseño de Cimentaciones Superficiales y Profundas para Carreteras
– INVIAS.
• Especificaciones generales de construcción de carreteras y normas de ensayo
para materiales de carreteras. 2018.
• Manuales de Inspección de Obras.
• Decreto 111 de 1996. Estatuto orgánico de presupuesto.
• Régimen de Contabilidad Pública (RCP).
• Guía para la Elaboración de Estudios de Sector, Colombia Compra Eficiente-
Guía para la Elaboración de Estudios de Sector. G-EE-02.
• Otros
Cotizaciones de precios de materiales. Ingetierras de Colombia S.A.S.
2.3 ALCANCE DE LA AUDITORÍA
En cumplimiento de la Resolución Ordinaria No. 80112-1023-2020, a través de la

cual se autorizó la Intervención Funcional a la Alcaldía de Rionegro y teniendo en
cuenta el marco de competencias de la Contraloría General de la República, se
definió el siguiente alcance:
Evaluación del contrato de obra Pública, relacionado la “Construcción, Ampliación y

Pavimentación de vías, puentes, glorietas y obras complementarias del sector Belén
– Fiscalía”, sobre todas las etapas precontractual y contractual, así como sobre los
modificatorios suscritos si los hubiere.
El alcance de la auditoría corresponde al valor del contrato, el cual es:
1
LRFD : Load and Resistance Factor Design

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Valor inicial: $29.644.842.809
Valor adición: $11.884.375.195
Valor Total: $41.529.218.004
Evaluación Técnica, Legal y Financiera:
Evaluación técnica en cuanto al cumplimiento de los compromisos contractuales en

términos de cantidad, calidad y oportunidad, específicamente en la construcción de
obras de infraestructura del contrato mencionado que hacen parte de la Resolución
Ordinaria No. 80112-1023-2020.
Evaluación de los ítems objeto del contrato respecto de los precios del sector que
permitan determinar posibles sobrecostos.
Verificación de las actuaciones contractuales realizadas en el desarrollo del

contrato, relacionadas entre otras con, la celebración del contrato y la cesión del
contrato, suspensiones, adiciones y prórrogas; que se hayan adelantado dentro del
marco legal aplicable.
Se realizó revisión y evaluación documental de la información disponible sobre el

alcance del contrato, obra ejecutada, valor, entre otros.
Se realizó revisión de los informes de obra, interventoría y supervisión disponibles

relacionados con el contrato de obra 038 de 2019.
Se realizó revisión de la cadena presupuestal relacionada con el contrato de obra

038 de 2019.
2.4 LIMITACIONES DEL PROCESO
En el trabajo de auditoría no se presentaron limitaciones que afectaron el alcance

de la auditoría.
2.5 CONCLUSIONES GENERALES Y CONCEPTO DE LA EVALUACIÓN

REALIZADA
Como resultado de la auditoría realizada, la Contraloría General de la República

considera que el cumplimiento de la gestión fiscal del Municipio de Rionegro, en lo
relacionado al contrato de obra 038 de 2019, no resulta conforme en los aspectos
significativos, frente a los criterios aplicados.

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Por lo anterior, la Contraloría General de la República emite concepto ADVERSO
sobre la gestión realizada por el municipio de Rionegro, con relación a la ejecución
del contrato de obra 038 de 2019 en sus etapas precontractual y contractual.
Dicho concepto se fundamenta principalmente en las siguientes condiciones:
• Se evidencia una presunta gestión antieconómica por parte del Municipio de

Rionegro, en atención a las deficiencias identificadas en la definición de precios
unitarios que determinan el presupuesto oficial, por lo cual se puede generar un
detrimento al patrimonio del Estado por $759.513.569, que corresponde a la
diferencia entre los valores pagados a precios de los APU definidos en los
estudios previos, y el cálculo realizado por parte de la CGR con precios de
materiales actualizados sobre la base de APU resultantes de la consultoría que
elaboró los estudios y diseños del tramo vial que es objeto de intervención dentro
del contrato 038 de 2019.
• Se evidencian algunas debilidades en la fase precontractual de los procesos que

adelanta la Alcaldía, al no elaborar la información que se constituya en un
soporte válido para establecer el valor estimado del contrato, lo que se evidencia
en el microestudio realizado, donde se presentan errores de tipo conceptual que
son determinantes en los cálculos realizados al momento de hallar un valor
promedio para los precios de mercado,
Así mismo, no se presenta una desagregación y soporte de los ítems objeto del
contrato, así como las fuentes de información que pueda determinar el costo de
cada una de las actividades e ítems, generando incertidumbre sobre el valor final
del proyecto.
• Se evidencian debilidades en las actividades de la interventoría, si se tiene en

cuenta que en los informes de interventoría no se presenta la información
suficiente que permitan dar claridad sobre el desarrollo del Contrato de Obra 038
de 2019, así como debilidades en la planeación financiera de los recursos
destinados para desarrollar el mismo, lo que conllevó a una suspensión del
contrato por un tiempo prolongado, sin que se tomaran acciones oportunas para
para velar por el cumplimiento de las obligaciones del contrato de obra.
• En cuanto a la gestión de supervisión, se evidenciaron deficiencias en cuanto a

la periodicidad en la elaboración de los informes, así como inconsistencias en la
información contenida en los mismos; afectando desfavorablemente el propósito
mantener oportuna y correctamente informada a la administración y, generando
con ello eventuales riesgos de tomar decisiones no adecuadas para el proyecto.

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• Dentro de la evaluación de las actividades adicionales incluidas en el contrato
038 de 2019, mediante Otrosí No.3 (prórroga No.2) y adición No.1 (por
$11.884.375.195 quedando el valor total actualizado en $41.529.218.004),
suscrito el 28 de diciembre de 2020; se evidenció que existen debilidades en los
procesos de seguimiento y control, teniendo en cuenta que, conforme con el
contenido de las actas de aprobación de precios de las actividades adicionales,
se determina que los ítems “OE-NA” no han sido objeto de aprobación, por lo
cual se tiene, conforme las justificaciones citadas para la adición, que en esta
última se consideraron precios de actividades o ítems de obra que carecían del
Análisis de Precio Unitario - APU y su respectiva aprobación, lo cual
eventualmente genera que se den contratos sin el lleno de los requisitos legales.
• Con ocasión de la revisión de los documentos soporte publicados por la Entidad

en la plataforma de Contratación Pública SECOP, los cuales justifican la adición
N°1, se encuentra que los mismos hacen alusión a unas actividades Nuevas,
mencionando de manera general las actividades a realizar; pero sin existir un
real análisis de precios unitarios tal y como lo señala el Decreto 1082 de 2015,
por lo que no se presenta la justificación del valor a adicionar en función de los
estudios que den cuenta de la forma de obtener el dicho valor; además, dentro
del documento soporte tampoco presenta las cantidades, valores unitarios y
valores totales que conforman la adición en valor del contrato.
Por lo tanto, se podría inferir que el Municipio no atendió principios de la

contratación pública, en especial los relativos a la planeación y trasparencia.
2.6 RELACIÓN DE HALLAZGOS
Como resultado de la auditoría, la Contraloría General de la República constituyó

seis (6) hallazgos administrativos de los cuales cinco (5) tienen incidencia
disciplinaria y uno (1) tiene incidencia fiscal por $759.513.569.
2.7 PLAN DE MEJORAMIENTO
La Alcaldía de Rionegro deberá elaborar y/o ajustar el Plan de Mejoramiento que se

encuentra vigente, con acciones y metas de tipo correctivo y/o preventivo, dirigidas
a subsanar las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos
identificados por la Contraloría General de la República como resultado del proceso
auditor y que hacen parte de este informe. Tanto el Plan de Mejoramiento como los
avances del mismo, deberán ser reportados a la Contraloría General de la
República, la cual evaluará la efectividad de las acciones emprendidas por las
entidades para eliminar las causas de los hallazgos detectados en esta auditoría,

- 14 -
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de este informe de
acuerdo con lo indicado en la Resolución 767 de 2020.
Bogotá, D. C,
GABRIEL ADOLFO JURADO PARRA

Contralor Delegado Sector Infraestructura
Aprobó. Comité de Evaluación Sectorial, Acta 18 del 19 de abril de 2021

Revisó: Carolina Sánchez Bravo – Directora de Vigilancia Fiscal
Luis Ignacio Barrera Cortes – Supervisor
Juan Carlos Carrero Camacho – Líder de Auditoría
Elaboró: Equipo Auditor Intervención Funcional Municipio de Rionegro
Yadira Gómez Palomares
María Isabel Martínez Castro
Alexander Barón Ibáñez
Arturo de Jesús Bolívar Parra
Juan Carlos Hincapié López
Juan Felipe Ochoa Chávez

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3 OBJETIVOS Y CRITERIOS
3.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Evaluar los recursos públicos y los posibles sobrecostos relacionados con el

contrato de obra Pública No. 038 de 2019, mediante el cual se realizó la
“construcción ampliación y pavimentación de vías, puentes, glorietas y obras
complementarias del sector Belén-Fiscalía, en el municipio de Rionegro, Antioquia”,
emitiendo un concepto sobre el cumplimiento del contrato.
3.2 CRITERIOS DE AUDITORÍA
En cumplimiento de lo establecido en artículo 1 de Acto Legislativo 04 de 2019, que

modificó el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, se tiene que, “La
vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al
recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información
por parte de los órganos de control fiscal. La Contraloría General de la República
tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier
entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley”, y en atención a lo
definido en la Resolución ORD- 80112-1023-2020 del 27 de octubre de 2020,
emitida por el Despacho del Contralor General de la República, a través de la cual
se decretó la Intervención Funcional de Oficio al Municipio de Rionegro (Antioquia),
en relación con el contrato 038 de 2019.
Dicha intervención funcional se desarrolló a cabo de acuerdo con las Normas

Internacionales de Auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI),
adaptadas por la CGR, los Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las
Auditorías en la CGR, la Guía de Auditoría de Cumplimiento adoptada mediante
Resolución 022 de 2018 y las facultades definidas en el Decreto 403 de 2020.
• Constitución Política de Colombia
Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla

con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y
la desconcentración de funciones.
.
• Ley 80 de 1993
Artículo 3. De los fines de la contratación estatal.

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Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto
licitaciones o concursos1 sin haber elaborado previamente los correspondientes
pliegos de condiciones, términos de referencia2, diseños, estudios, planos y
evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos
de referencia hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que
conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de
aquellos.
Artículo 25. Del principio de economía. En virtud de este principio:
12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el

caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse
los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según
corresponda.
Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma

oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con
los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su
impacto social, económico y ambiental. Esta condición será aplicable incluso para
los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño.
Artículo 26. Del principio de responsabilidad. Numerales 1 a 3 y 6
1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de

la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados
por la ejecución del contrato.
2. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones
antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
3. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto
aquellos”. …
6. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de
suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales.
1
NOTA: Las expresiones “concurso” y “términos de referencia” fueron derogadas por el art. 32, Ley 1150 de 2007.
2
3
4

- 17 -
• Ley 1474 de 2011
Artículo 84. Facultades y deberes de los supervisores y los interventores.
Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes,

aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán
responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del
contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.
• Ley 734 de 2002
Artículo 34, numeral 1: “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los

tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario, los demás
ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos
distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales
de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas,
los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente.
Artículo 35, numeral 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar
las funciones.
Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones

contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el
Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y
municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de
funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y
los contratos de trabajo.
Artículo 20. Estudios y documentos previos
Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de

pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición
del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los
siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:

- 18 -
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del
contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la
forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de
aquellos.
Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos.
Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de

pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición
del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los
siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección.
Numeral 4. “El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el
valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe
incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la
estimación de aquellos...”
Artículo 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal.
Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se

fundamentan en los siguientes principios: Eficiencia: En virtud de este principio, se
debe buscar la máxima racionalidad en la relación costo-beneficio en el uso del
recurso público, de manera que la gestión fiscal debe propender por maximizar los
resultados, con costos iguales o menores. Eficacia: En virtud de este principio, los
resultados de la gestión fiscal deben guardar relación con sus objetivos y metas y
lograrse en la oportunidad, costos y condiciones previstos. Equidad: En virtud de
este principio, la vigilancia fiscal debe propender por medir el impacto redistributivo
que tiene la gestión fiscal, tanto para los receptores del bien o servicio público
considerados de manera individual, colectivo, o por sector económico o social, como
para las entidades o sectores que asumen su costo. Economía: En virtud de este
principio, la gestión fiscal debe realizarse con austeridad y eficiencia, optimizando
el uso del tiempo y de los demás recursos públicos, procurando el más alto nivel de
calidad en sus resultados. … Concurrencia, Coordinación, Desarrollo sostenible,
Valoración de costos ambientales, Efecto disuasivo, Especialización técnica,
lnoponibilidad en el acceso a la información, Tecnificación, Integralidad,
Oportunidad, Prevalencia, Selectividad y Subsidiariedad.

- 19 -
• Manuales
Decreto 442 del 25 de mayo de 2017. Por medio del cual se actualiza y adopta el
manual de contratación del Municipio de Rionegro, Antioquia.
2.1. FASE PRECONTRACTUAL
2.1.1 Planeación.
El principio de planeación se encuentra inmerso en algunos de los postulados del

principio de economía del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 (numerales 6, 7, 12, 13
y 14) y se ha ido desarrollando en las diferentes disposiciones normativas
contempladas en las Leyes y Decretos Reglamentarios de la contratación
administrativa.
De allí se consolida el deber de las entidades estatales de efectuar de manera previa

al inicio de cualquier proceso de contratación, el análisis y estudio de la
conveniencia técnica, jurídica y financiera de la necesidad a contratar, para lo cual
la entidad deberá para constituir las apropiaciones presupuestales pertinentes
estudiar los precios y posibles variaciones, observar la viabilidad y obtención de los
permisos y licencias con los que se debe contar, además de los diseños, planos y
proyectos necesarios, todo ello procurando una debida satisfacción de la necesidad,
la efectiva ejecución del contrato y la protección de los recursos públicos a invertir.
2.1.1.2 Estudios y Documentos Previos

2.1.1.2.2 Análisis que soporta el valor estimado del contrato.
2.1.1.2.2.1 Análisis del sector.
(…) Para todos los efectos la Alcaldía de Rionegro, se ceñirá a los lineamientos
establecidos en la Guía para la elaboración de estudios del sector G-EES-02 y los
demás complementarios expedidos por Colombia Compra Eficiente… (…)
Guía para la Elaboración de Estudios de Sector1
A. Aspectos generales
(…)Económico: Análisis de datos de: (i) productos incluidos dentro del sector; (ii)
agentes que componen el sector; (iii) gremios y asociaciones que participan en el
sector; (iv) cifras totales de ventas; (v) perspectivas de crecimiento, inversión y
ventas; (v) variables económicas que afectan el sector como inflación, variación del
SMMLV y la tasa de cambio; (vi) cadena de producción y distribución; (vii) materias
1
Colombia Compra Eficiente- Guía para la Elaboración de Estudios de Sector. G-EE-02

- 20 -
primas necesarias para la producción y la variación de sus precios; y (viii) dinámica
de importaciones, exportaciones y contrabando, en caso de que aplique.
Técnico: Las condiciones técnicas y tecnológicas del objeto del Proceso de

Contratación, incluyendo el estado de la innovación y desarrollo técnico que permite
crear nuevos productos y oportunidades de mercado y las nuevas tendencias como:
(i) cambios tecnológicos, (ii) amplitud de la oferta de características de los
productos; (iii) especificaciones de calidad; (iv) condiciones especiales para la
entrega (cadenas de frío, sistemas de vigilancia, etc.) y (v) tiempos de entrega…(…)
SUPERVISOR Y/O INTERVENTORÍA DE OBRA, BIENES Y SERVICIOS La

interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del
contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en
la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No
obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la
naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo,
técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.
Manual de supervisión e interventoría de diciembre 2019. 4.1. Funciones generales

de la supervisión e interventoría. Vigentes durante 2019 y 2020.

de junio de 2018, establece Numeral 1.2.6.3 Elaborar periódicamente un informe de
supervisión.
Numeral 1.2.6.3 “Elaborar periódicamente un informe de supervisión que contenga

los detalles, técnicos, financieros y administrativos de la ejecución contractual
(formato ----), este informe será el soporte de los pagos que apruebe el ordenador
del gasto.
Numeral 1.2.6.4 “Realizar las gestiones necesarias para tramitar la expedición de

los certificados de disponibilidad y reserva presupuestal del contrato, y asegurarse
de que, en los presupuestos de los años siguientes, se prevean las partidas
requeridas para la financiación del contrato, así mimo solicitar la liberación de los
recursos no ejecutados”:
Manual de Supervisión e Interventoría del municipio de Rionegro, versión 3 del 2 de

diciembre de 2019, el numeral 4.1, establece presentar periódicamente informes de
supervisión o interventoría.

- 21 -
FUNCIONES GENERALES DE LA SUPERVISION E INTERVENTORIA:
✓ Advertir oportunamente los Riesgos que puedan afectar la eficacia del

contrato/convenio y tomar las medidas necesarias para mitigarlos de acuerdo con
el ejercicio de la etapa de planeación de identificación de Riesgos y el manejo dado
a ellos en los Documentos del Proceso.
✓ Hacer seguimiento del cumplimiento del plazo del contrato/convenio y de los

cronogramas previstos en el contrato/convenio.
✓ Velar por el cumplimiento del contrato/convenio en términos de plazos, calidades,

cantidades y adecuada ejecución de los recursos.
✓ Presentar periódicamente informes de supervisión o interventoría, detallados y

completos, los cuales serán obligatorios para cada pago y el final y definitivo que
sirva de soporte a la liquidación del contrato/convenio. No obstante, lo anterior en
todos los casos, incluidos los eventos que el contrato/convenio no tenga erogación
presupuestal es deber del supervisor o interventor presentar informes de
supervisión e interventoría, detallados y completos, en relación con la ejecución de
obligaciones contractuales”.

Versión: 4
• Contratos celebrados por el Municipio de Rionegro:
• Contrato de Obra 038 de 2019

• Contrato de Interventoría 248 de 2018
• Contrato Interadministrativo 219 del 28 de diciembre de 2016.
Otras normas:
• Norma Sismo Resistente NSR-10.

• Norma Colombiana de Diseño de Puentes CCP14.
• AASHTO Guide Specifications for LRFD Seismic Bridge Design1.
• NTC-1500 Código Colombiano de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias.
• Guía metodológica para el diseño de obras de rehabilitación de pavimentos
asfálticos de carreteras – INVIAS.
• Manual de drenaje para carreteras – INVIAS.
1
LRFD : Load and Resistance Factor Design

- 22 -
• Manual de diseño de pavimentos en concreto (para vías con bajos, medios y
altos volúmenes de tránsito) – INVIAS.
• Manual de diseño de Cimentaciones Superficiales y Profundas para Carreteras
– INVIAS.
• Especificaciones generales de construcción de carreteras y normas de ensayo
para materiales de carreteras. 2018.
• Manuales de Inspección de Obras.
• Decreto 111 de 1996. Estatuto orgánico de presupuesto.
• Régimen de Contabilidad Pública (RCP).
• Guía para la Elaboración de Estudios de Sector, Colombia Compra Eficiente-
Guía para la Elaboración de Estudios de Sector. G-EE-02.
• Otros
Cotizaciones de precios de materiales. Ingetierras de Colombia S.A.S.

- 23 -
4 RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
4.1 RESULTADOS GENERALES SOBRE EL ASUNTO O MATERIA AUDITADA
Los resultados de la Auditoría se contienen en los siguientes hallazgos:
4.2 RESULTADOS EN RELACIÓN CON EL OBJETIVO ESPECÍFICO No. 1
OBJETIVO ESPECÍFICO 1
Evaluar los recursos públicos y los posibles sobrecostos relacionados con el

contrato de obra Pública No 038 de 2019, mediante el cual se realizó la
“construcción ampliación y pavimentación de vías, puentes, glorietas y obras
complementarias del sector Belén Fiscalía, en el municipio de Rionegro
Antioquia”, emitiendo un concepto sobre el cumplimiento del contrato.
4.2.1 Sobrecostos
Hallazgo 1. Definición de precios unitarios. Administrativo con presunta

incidencia disciplinaria y fiscal.
Se evidencia una presunta gestión antieconómica por parte del Municipio de

Rionegro, en atención a las deficiencias identificadas en la definición de precios
unitarios que determinan el presupuesto oficial, por lo cual se puede generar un
detrimento al patrimonio del Estado por $759.513.569, que corresponde a la
diferencia entre los valores pagados a precios de los APU definidos en los estudios
previos, y el cálculo realizado por parte de la CGR con precios de materiales
actualizados sobre la base de APU resultantes de la consultoría que elaboró los
estudios y diseños del tramo vial que es objeto de intervención dentro del contrato
038 de 2019.
La Constitución Política de Colombia establece en su Artículo 209: La función

administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones.
El numeral 3 del Artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece, “3. Las entidades y los
servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos1
sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de
1

- 24 -
condiciones, términos de referencia1, diseños, estudios, planos y evaluaciones que
fueren necesarios, o cuando los pliegos de condiciones o términos de referencia
hayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a
interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos”.
La Ley 734 de 2002. Artículo 35, numeral 1, señala, “Incumplir los deberes o abusar
de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los
tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las
ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los
reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias,
las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.”
Por su parte, el Decreto 1510 de 2013, en el Título II – Estructura y documentos del

proceso de contratación, Capítulo I – Planeación, define el Artículo 20: Estudios y
documentos previos. Los estudios y documentos previos son el soporte para
elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben
permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de
Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para
cada modalidad de selección: … 4. El valor estimado del contrato y la justificación
del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la
Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos de
presupuesto en la estimación de aquellos.
En cumplimiento de la Resolución Ordinaria No. 80112-1023-2020, le fue asignada

a la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, la realización de la
Intervención Funcional a la Alcaldía de Rionegro, sobre todas las etapas
precontractuales, contractuales y postcontractuales, así como sobre los
modificatorios suscritos si los hubiere, con ocasión del Contrato de obra No. 038 de
2019 cuyo objeto es “Construcción, ampliación y pavimentación de vías, puentes,
glorietas y obras complementarias del sector Belén - Fiscalía”.
En el marco de esta Intervención Funcional, uno de los aspectos a considerar fue el

relativo a los precios definidos para algunos ítems de obra contractuales
relacionados con el contrato de obra 038 de 2019, para lo cual se utilizaron las
siguientes fuentes de información:
Sitio web del SECOP, con el número de proceso “LP 017 2018”, correspondiente al
contrato de obra 038 de 2019, en el que se encuentran los siguientes archivos:
1

- 25 -
• “DA_PROCESO_18-21-6581_205615011_50479821.xlsx”, que contiene el
presupuesto oficial publicado por el municipio de Rionegro del contrato de
obra No. 038 de 2019.
• “DA_PROCESO_18-21-6581_205615011_50479811.pdf”, que contiene los

análisis de precios unitarios del presupuesto oficial publicados por el
municipio de Rionegro para los pliegos definitivos del contrato en cuestión.
• “DA_PROCESO_18-21-6581_205615011_53891723.pdf”, que contiene

tanto el presupuesto correspondiente a la propuesta ganadora, como los
análisis de precios unitarios de ésta.
Documentación suministrada por la Alcaldía de Rionegro y cargada en OneDrive en

respuesta a la solicitud 2021EE0021103 del 16 de febrero de 2021 realizada por el
equipo auditor de la Contraloría General de la República en la ruta:
Intervención Funcional Rionegro

Solicitud 2021EE0021103
1- Diseños Tramo 8-12
Anexo F Pavimentos
Información Secundaria y Fuentes de Materiales
En esta carpeta se encuentran los siguientes archivos:
• “Certificado Licencia de explotación RMN_H5837005.pdf”, que contiene el

certificado de registro minero de la empresa Ingetierras de Colombia S.A.
• “Informe Técnico de Evaluación de Desempeño MDC-25+C.A 60-70.pdf”,
que contiene la evaluación de desempeño de la mezcla MDC-25 para la
empresa Ingetierras de Colombia S.A.
Documentación suministrada por la Alcaldía de Rionegro y cargada en OneDrive en

respuesta a la solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el
equipo auditor de la Contraloría General de la República en la ruta:
Intervención Funcional Rionegro

Solicitud 2021EE0029123
PUNTO Nº01
PUNTO Nº02
En esta carpeta se encuentran los siguientes archivos:

- 26 -
• “APU´S_CONSULTORIA 219 DE 2019.xls”, que contiene los análisis de
precios unitarios de referencia para los ítems del presupuesto definidos por
la consultoría.
• “APU´s_Contractuales.xls” que contiene los análisis de precios unitarios del
presupuesto oficial.
Documentación suministrada por la empresa Ingetierras de Colombia S.A., en

respuesta a solicitud realizada por la Contraloría General de la República mediante
radicado 2021EE0023847 del 19 de febrero de 2021, la cual fue respondida
mediante correo electrónico del día 24 de febrero de 2021, en el cual adjuntan lista
de precios de los años 2017 a 2021 de agregados minerales, mezclas asfálticas y
concretos premezclados. Además, teniendo en cuenta que los precios son en planta
de producción, a excepción de los concretos, informan en la comunicación que el
valor estimado del transporte de material por metro cúbico – kilómetro es de $900.
En desarrollo del proceso licitatorio 017 de 2018, al cual se encuentra asociado el

contrato de obra 038 de 2019, se adjudicó el contrato a un proponente
(CONSORCIO VÍA BELÉN RIONEGRO, cedido posteriormente a EXPLANAN
S.A.S.) en cuyo presupuesto se encontró que todos los ítems contractuales de la
oferta, excepto el ítem 20.1 “Calibración de diseños”, tenían los mismos precios
unitarios del presupuesto inicial.
Esto se puede observar al comparar el archivo “DA_PROCESO_18-21-

6581_205615011_53891723.pdf” entre las páginas 575 y 585 con el archivo
“DA_PROCESO_18-21-6581_205615011_50479821.xlsx” en la hoja “Presupuesto
oficial T 8-12”.
En desarrollo de esta intervención funcional se obtuvieron listados de precios de los

últimos años de la empresa Ingetierras de Colombia S.A.S., que por encontrarse
dentro de la jurisdicción del municipio de Rionegro (distancia inferior a 5km del
proyecto) y, por haber sido definida en la consultoría durante la etapa precontractual
como fuente de material (archivos “Certificado Licencia de explotación
RMN_H5837005.pdf”, “Informe Técnico de Evaluación de Desempeño MDC-
25+C.A 60-70.pdf”).
El listado de precios utilizado como referencia de los ítems del contrato sujeto de
auditoría (archivo “LISTA DE PRECIOS- MARZO DE 2020.pdf”) corresponde a
precios de marzo de 2020, año en que se ejecutó la mayor cantidad de actividades
pagadas en actas de obra hasta el momento de esta actuación de control fiscal. El
listado de precios es el siguiente:

- 27 -
Imagen 1. Listado de Precios
Fuente: Cotización de Ingetierras de Colombia mediante correo electrónico del día 24 de febrero de 2021 en respuesta a
solicitud realizada por la Contraloría General de la República mediante radicado 2021EE0023847 del 19 de febrero de 2021.
Los ítems del contrato 038 de 2019 que fueron objeto de evaluación son los
siguientes
1. Ítem del presupuesto 4.1:

Suministro, transporte y colocación de mezcla asfáltica en caliente MDC - 25
para pavimento. Compactada con medios mecánicos según normas para la
construcción de pavimentos del INVIAS. Incluye todo lo necesario para su
correcta construcción y funcionamiento. La excavación, la base y la emulsión
asfáltica se pagan por su respectivo ítem.
Cantidad: 7.536
Unidad: m3

- 28 -
Valor unitario: $791.030
Valor total: $5.961.122.977
Para este ítem se cuenta con el siguiente APU extraído de la hoja Cap. 4 del
archivo “APU´s_Contractuales.xls”:
Imagen 2. APU´s_Contractuales.xls – MDC-25

MUNICIPIO DE RIONEGRO
OBJETO: CONSTRUCCIÓN, AMPLIACIÓN Y PAVIMENTACIÓN DE VÍAS, PUENTES, GLORIETAS Y OBRAS COMPLEMENTARIAS
DESCRIPCION ITEM No. 4.1

Suministro, transporte y colocación de mezcla asfáltica en caliente MDC - 25 para pav imento.
Compactada con medios mecánicos según normas para la construcción de pav imentos del
UNIDAD : M3
INVIAS. incluye todo lo necesario para su correcta construcción y funcionamiento. La
excav ación, la base y la emulsión asfáltica se pagan por su respectiv o ítem.
MAQUINARIA, EQUIPO Y HERRAMIENTA

DESCRIPCIÓN UND VALOR/DIA REND-CANTIDAD VR. PARCIAL VR.CORREGIDO
Herramienta menor (5%) $ 106,341 0.050000 $ 5,317
Finisher hr $ 133,200 0.070000 $ 9,324
Vibrocompactador autopropulsado hr $ 94,350 0.070000 $ 6,605
Compactador tipo Rana a gasolina Dia $ 38,850 0.070000 $ 2,720
SUBTOTAL MAQ, EQ Y HTA $ 23,966
MATERIALES
DESCRIPCIÓN UND VR. UNITARIO CANTIDAD VR.PARCIAL VR.CORREGIDO
Mezcla asfaltica Ton $ 243,772 2.320000 $ 565,550
SUBTOTAL MATERIALES $ 565,550

TRANSPORTES
DESCRIPCION UND TARIFA CANTIDAD VR. PARCIAL VR.CORREGIDO
Transporte maquinaria y equipo Glb $ 1,200,000 0.035561 $ 42,673
Volqueta m3 $ 50,000 1.050000 $ 52,500
SUBTOTAL TRANSPORTES $ 95,173

MANO DE OBRA
DESCRIPCIÓN JORNAL PREST. SOCIAL RENDIMIENTO VR. PARCIAL VR.CORREGIDO
Cuadrilla pav imentos $ 780,000 70.00% 0.080197 $ 106,341
SUBTOTAL MANO DE OBRA $ 106,341
TOTAL COSTO DIRECTO $ 791,030

Fuente: Archivo “APU´s_Contractuales.xls, Hoja Cap.4”, Cargado por la Alcaldía de Rionegro en OneDrive en respuesta
a la solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el equipo auditor de la Contraloría General de la
República.
Se toman como referencia las hojas 60.003.002.001 y 60.003.002.004 del archivo

“APU´S_CONSULTORIA 219 DE 2019.xls”, que contienen suministro e instalación

- 29 -
de mezcla asfáltica MDC-25 y transporte de mezcla asfáltica, respectivamente. El
material se compara contra precios de mezcla asfáltica en caliente MDC-19, la cual,
por ser de características superiores, tiene un valor mayor en el mercado que la
mezcla MDC-25.
Al utilizar en este mismo formato de APU los valores actualizados del archivo “LISTA
DE PRECIOS- MARZO DE 2020.pdf” y 5 km de transporte se obtiene:
Imagen 3. APU Consultoría – MDC-25

ALCALDIA DE RIONEGRO
CODIGO ITEM
ANÁLISIS DE PRECIOS 12642
UNITARIOS FECHA ULTIMA

ACTUALIZACIÓN
INFORMACION DEL PROYECTO

PROYECTO: MALLA VIAL DE RIONEGRO
OBJETO PROYECTO: TRAMO 8 V3

ESPECIFICACIÓN:
ITEM Mezcla Densa en Caliente MDC-25 UNIDAD

M3
DATOS ESPECÍFICOS
I. EQUIPO
CODIGO DESCRIPCIÓN UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO VALOR PARCIAL
100772 TERMINADORA DE ASFALTO HR 0.0400 235,948.56 9,437.94
100859 COMPACTADOR VIBRATORIO 10 TON HR 0.0400 97,357.15 3,894.29
2936 HERRAMIENTA MENOR % %MDEO 5.0000 6,067.61 303.38
100781 COMPACTADOR NEUMÁTICO HR 0.0400 108,139.61 4,325.58
101273 CARROTANQUE HR 0.0400 165,280.00 6,611.20
SUB -TOTAL 24,572.39
II. MATERIALES
100244 MEZCLA ASFALTICA MDC-25 EN PLANTA M3 1.2500 439,110.00 548,887.50
SUB -TOTAL 548,887.50
III. TRANSPORTE
0 Transporte Mezcla Asfaltica M³-KM 5.0000 1,929.13 9,645.65
SUB -TOTAL 9,645.65
IV. MANO DE OBRA

103644 CUADRILLA T 014 (PAVIMENTO) JR 0.0080 758,451.79 6,067.61
SUB -TOTAL -
TOTAL COSTO DIRECTO 583,105.54
Fuente: Archivo “APU´S_CONSULTORIA 219 DE 2019.xls”, Cargado por la Alcaldía de Rionegro en OneDrive en respuesta
a la solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el equipo auditor de la Contraloría General de la República,
actualizada por la CGR.

- 30 -
Para un valor de $583.106 por m3 de mezcla asfáltica MDC-25, que refleja un
sobrecosto de $207.924 por m3, o $1.566.897.938 en el total del ítem.
Esto se observa en las secciones de transporte y mano de obra al comparar contra

el APU del archivo “DA_PROCESO_18-21-6581_205615011_50479811.pdf” con
$95.173 vs. $8.206 y $106.341 vs. $5.874, respectivamente.
Específicamente en el transporte de maquinaria y equipo, al calcular el valor de

$42.673/m3 para la cantidad total de 7.536m3, se obtiene un valor total de
$321.579.461 en solo transporte de maquinaria para mezcla asfáltica, el cual
bastante mayor que el costo real de este concepto.
El valor del transporte de mezcla asfáltica no es coherente con la fuente de

materiales definida en la consultoría, ubicada en jurisdicción del municipio de
Rionegro.
El valor de la mano de obra del APU del proceso licitatorio también presenta una
deficiencia al compararse con el valor del APU de la consultoría, al tener una
incidencia en valor demasiado alta, máxime cuando la actividad implica un uso
predominante de maquinaria y muy bajo de mano de obra.
Suministro, transporte y colocación de afirmado para rellenos y vías donde lo

indiquen los planos y diseños. Incluye todo lo necesario para su correcta
construcción y funcionamiento.
Cantidad: 549
Unidad: m3
Valor total: $64.495.921

- 31 -
Imagen 4. APU´s_Contractuales.xls – Afirmado.

Suministro, transporte y colocacion de afirmado para rellenos y v ias donde lo indiquen los planos
UNIDAD : M3
y diseños. Incluye todo lo necesario para su correcta contrucción y funcionamiento.

Herramienta menor (5%) $ 3,031 0.050000 $ 152
Motoniv eladora Cat Hr $ 155,000 0.061529 $ 9,537
Compactador v ibratorio Hr $ 119,722 0.061529 $ 7,366
MATERIALES
Afirmado m3 $ 25,000 1.300000 $ 32,500

TRANSPORTES
Volqueta m3 $ 50,000 1.300000 $ 65,000

MANO DE OBRA
Ayudante de construccion $ 28,982 70.00% 0.061529 $ 3,031

Fuente: Archivo “APU´s_Contractuales.xls, Hoja Cap.3”, Cargado por la Alcaldía de Rionegro en OneDrive en respuesta a la
solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el equipo auditor de la Contraloría General de la República.
En este ítem, al comparar contra la hoja 60.003.001.004 del archivo “APUs

pavimentos.xls”, que contiene transporte de material granular (página siguiente), se
obtiene en la sección de transportes $65.000 vs. $10.322 para 5 km de recorrido, el
suministro de material es coherente con lo presentado en el listado de precios del
archivo “LISTA DE PRECIOS- MARZO DE 2020.pdf”.

- 32 -
Imagen 5. APU Consultoría - Afirmado
CODIGO ITEM
ANÁLISIS DE PRECIOS
ACTUALIZACIÓN


ESPECIFICACIÓN:
ITEM Afirmado UNIDAD

M3
DATOS ESPECÍFICOS
I. EQUIPO
100650 MOTONIVELADORA HR 0.0357 249,342.44 8,901.53
2936 HERRAMIENTA MENOR % %MDEO 5.0000 953.06 47.65
100068 CARROTANQUE IRRIGADOR HR 0.0357 45,452.00 1,622.64
II. MATERIALES
636 AGUA LT 100.0000 11.36 1,136.00
0 AFIRMADO M3 1.3000 33,320.00 43,316.00
III. TRANSPORTE
0 Transporte material granular M³-KM 5.0000 2,064.46 10,322.30
IV. MANO DE OBRA

103645 CUADRILLA T 015 (2 OF) JR 0.0044 216,604.14 953.06
SUB -TOTAL 953.06
El valor del transporte de afirmado no es coherente con la fuente de materiales

definida en la consultoría, ubicada en jurisdicción del municipio de Rionegro.

Suministro, transporte y colocación de subbase granular, reacomodado con
medios mecánicos. De acuerdo con las especificaciones INVIAS. Incluye
todo lo necesario para su correcta construcción y funcionamiento.

- 33 -
Cantidad: 1.544
Unidad: m3
Imagen 6. APU´s_Contractuales.xls – Subbase granular


Suministro, transporte y colocación de subbase granular , reacomodado con medios mecánicos .
De acuerdo con las especificaciones inv ias. Incluye todo lo necesario para su correcta UNIDAD : M3

Carro tanque Hr $ 85,000 0.050506 $ 4,293
MATERIALES
Base granular Ton $ 25,482 2.300000 $ 58,608

TRANSPORTES
Volqueta m3 $ 50,000 1.350000 $ 67,500

MANO DE OBRA

Fuente: Archivo “APU´s_Contractuales.xls, Hoja Cap.3”, Cargado por la Alcaldía de Rionegro en OneDrive en
respuesta a la solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el equipo auditor de la Contraloría
General de la República.

- 34 -
De manera similar al ítem anterior, se obtiene en la sección de transportes $67.500
vs. $10.322 para 5 km de recorrido, el suministro de material es coherente con lo
presentado en el listado de precios del archivo “LISTA DE PRECIOS- MARZO DE
2020.pdf”.
Imagen 7. APU Consultoría – Subbase granular

CODIGO ITEM

ACTUALIZACIÓN


ESPECIFICACIÓN:
ITEM Subbase granular UNIDAD

M3
DATOS ESPECÍFICOS
I. EQUIPO
2936 HERRAMIENTA MENOR % %MDEO 5.0000 953.06 47.65
II. MATERIALES
636 AGUA LT 100.0000 11.36 1,136.00
100153 SUBBASE GRANULAR M3 1.3000 75,565.00 98,234.50
III. TRANSPORTE
IV. MANO DE OBRA

103645 CUADRILLA T 015 (2 OF) JR 0.0044 216,604.14 953.06
SUB -TOTAL 953.06

- 35 -
El valor del transporte de subbase granular no es coherente con la fuente de
materiales definida en la consultoría, ubicada en jurisdicción del municipio de
Rionegro.
Suministro, transporte y colocación de base granular de máximo Ø 1½",

reacomodado con medios mecánicos y compactado al 100% mínimo del
ensayo del proctor modificado, según normas para la construcción de
pavimentos del INVIAS, y todo lo necesario para su correcta construcción y
funcionamiento. Su medida será tomada en sitio ya compactado.
Cantidad: 5.454
Unidad: m3

- 36 -
Imagen 8. APU´s_Contractuales.xls – Base granular

Suministro, transporte y colocación de base granular de máximo Ø 1½", reacomodado con
medios mecánicos y compactado al 100% mínimo del ensayo del proctor modificado, según
UNIDAD : M3
normas para la construcción de pav imentos del INVIAS, y todo lo necesario para su correcta
construcción y funcionamiento. Su medida será tomada en sitio ya compactado.

Carro tanque Hr $ 85,000 0.065150 $ 5,538
MATERIALES
Base granular Ton $ 27,539 2.300000 $ 63,340

TRANSPORTES
Volqueta m3 $ 50,000 1.350000 $ 67,500

MANO DE OBRA

Fuente: Archivo “APU´s_Contractuales.xls, Hoja Cap.3”, Cargado por la Alcaldía de Rionegro en OneDrive en respuesta a la
solicitud 2021EE0029123 del 1 de marzo de 2021 realizada por el equipo auditor de la Contraloría General de la República.
De manera similar al ítem anterior, se obtiene en la sección de transportes $67.500

vs. $10.322 para 5 km de recorrido, el suministro de material es coherente con lo
presentado en el listado de precios del archivo “LISTA DE PRECIOS- MARZO DE
2020.pdf”.

- 37 -
Imagen 9. APU Consultoría – Base granular
CODIGO ITEM

ACTUALIZACIÓN


ESPECIFICACIÓN:
ITEM Base Granular UNIDAD

M3
DATOS ESPECÍFICOS
I. EQUIPO
II. MATERIALES
636 AGUA LT 100.0000 11.36 1,136.00
103090 BASE GRANULAR BG-1 M3 1.3000 77,945.00 101,328.50
SUB -TOTAL 102,464.50
III. TRANSPORTE
IV. MANO DE OBRA

103645 CUADRILLA T 015 (2 OF) JR 0.0044 216,604.14 953.06
SUB -TOTAL 953.06
El valor del transporte de afirmado no es coherente con la fuente de materiales

definida en la consultoría, ubicada en jurisdicción del municipio de Rionegro.
Con base en lo indicado previamente en relación con los análisis de precios unitarios
utilizados en el proceso licitatorio que dieron origen al contrato 038 de 2019, se
elaboró el siguiente cuadro, en el que se muestran de manera resumida los
presuntos sobrecostos en los ítems auditados al comparar los precios de referencia
con el presupuesto oficial, el presupuesto actualizado y las actividades pagadas
hasta el acta No.8. Adicionalmente, se muestra la proyección del presupuesto
actualizado para la mezcla densa en caliente MDC-19, que fue adicionada como
ítem en el Otrosí 3 por cambio en el diseño de la estructura del pavimento.

- 38 -
Imagen 10. CÁLCULO DEL PRESUNTO SOBRECOSTO
COMPARATIVO PRESUPUESTOS
Presupuesto oficial Presupuesto actualizado Actividades ejecutadas hasta acta 8

Diferencia valor
Diferencia Diferencia Diferencia
Valor unitario Valor unitario unitario
Ítem Descripción Unidad Cantidad Valor total presupuesto vs. Cantidad Valor total presupuesto vs. Cantidad Valor total presupuesto vs.
presupuestos referencia presupuesto vs.
referencia referencia referencia
referencia
Suministro, transporte y colocación de base
granular de máximo Ø 1½", reacomodado con
medios mecánicos y compactado al 100%
mínimo del ensayo del proctor modificado,
3.6 m3 $ 156,000 $ 127,740 $ 28,260 5,454 $ 850,758,480 $ 154,119,970 17,053 $ 2,660,229,000 $ 481,916,342 12,059 $ 1,881,188,899 $ 340,788,584
según normas para la construcción de
pavimentos del INVIAS, y todo lo necesario para
su correcta construcción y funcionamiento. Su
medida será tomada en sitio ya compactado.
Suministro, transporte y colocación de subbase
granular , reacomodado con medios mecánicos .
3.7 De acuerdo con las especificaciones invias. m3 $ 146,000 $ 124,693 $ 21,307 1,544 $ 225,424,000 $ 32,897,514 100 $ 14,600,000 $ 2,130,668 - $ - $ -
Incluye todo lo necesario para su correcta
Suministro, transporte y colocacion de afirmado
para rellenos y vias donde lo indiquen los
3.10 m3 $ 117,586 $ 69,775 $ 47,811 549 $ 64,495,921 $ 26,224,432 810 $ 95,244,660 $ 38,727,056 717 $ 84,309,162 $ 34,280,616
planos y diseños. Incluye todo lo necesario para
su correcta contrucción y funcionamiento.
Suministro, transporte y colocación de mezcla
asfáltica en caliente MDC - 25 para pavimento.
Compactada con medios mecánicos según
normas para la construcción de pavimentos del
4.1 m3 $ 791,030 $ 583,106 $ 207,924 7,536 $ 5,961,122,977 $ 1,566,897,938 3,150 $ 2,491,507,191 $ 654,899,672 1,006 $ 795,776,180 $ 209,172,007
INVIAS. incluye todo lo necesario para su
correcta construcción y funcionamiento. La
excavación, la base y la emulsión asfáltica se
pagan por su respectivo ítem.
Suministro, transporte y colocación de mezcla
asfáltica en caliente MDC - 19 para pavimento.
Compactada con medios mecánicos según
OE- normas para la construcción de pavimentos del
m3 $ 836,524 $ 561,150 $ 275,374 - $ - $ - 2,704 $ 2,261,648,098 $ 744,508,822 - $ - $ -
NA1 INVIAS. incluye todo lo necesario para su
correcta construcción y funcionamiento. La
excavación, la base y la emulsión asfáltica se
pagan por su respectivo ítem.
COSTO DIRECTO $ 7,101,801,378 $ 1,780,139,855 $ 7,523,228,949 $ 1,922,182,559 $ 2,761,274,241 $ 584,241,207
ADMINISTRACION E IMPACTO COMUNITARIO (25%) $ 1,775,450,345 $ 445,034,964 (23.85%) $ 1,794,290,104 $ 480,545,640 (23.85%) $ 658,563,907 $ 146,060,302
UTILIDAD (5%) $ 355,090,069 $ 89,006,993 (5%) $ 376,161,447 $ 96,109,128 (5%) $ 138,063,712 $ 29,212,060
VALOR TOTAL $ 9,232,341,792 $ 2,314,181,812 $ 9,693,680,500 $ 2,498,837,327 $ 3,557,901,860 $ 759,513,569
Fuente: Presupuestos y actas de obra del contrato 038 de 2019 y elaboración propia.

Al analizar estos cinco ítems y adicionarles los porcentajes correspondientes a
administración y utilidad, se observa:
Un presunto sobrecosto en la etapa precontractual a partir del presupuesto oficial

por $2.314.181.812.
Un presunto sobrecosto en la etapa contractual a partir del presupuesto actualizado
por $2.498.837.327.
Un presunto sobrecosto en la etapa contractual a partir de las actividades
ejecutadas y pagadas a la fecha por $759.513.569.
Por lo expuesto, se evidencia una presunta gestión antieconómica por parte del
Municipio de Rionegro, en atención a las deficiencias identificadas en la definición
de precios unitarios que determinan el presupuesto oficial, por lo cual se puede
generar un detrimento al patrimonio del Estado por $759.513.569, que corresponde
a la diferencia entre los valores pagados a precios de los APU definidos en los
estudios previos, y el cálculo realizado por parte de la CGR con precios de
materiales actualizados sobre la base de APU resultantes de la consultoría que
elaboró los estudios y diseños del tramo vial que es objeto de intervención dentro
del contrato 038 de 2019; con lo cual presuntamente se contravino lo estipulado en
el artículo 209 de la Constitución Política, el artículo 3 de la Ley 403 de 2020 1, los
artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993 y, el artículo 3 de la Ley 489 de 1998.
Por lo anterior se presenta un hallazgo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal
por $759.513.569.
Respuestas a las observaciones:
El municipio de Rionegro en su respuesta refiere aspectos como:
Fuente de materiales. “… si bien es cierto que la empresa Ingetierras de Colombia tiene

instalada una planta de asfaltos localizada en la jurisdicción del municipio de Rionegro, se
estimó que esta planta, por ser la única oferta de la región que surte principalmente a los 9
municipios del oriente cercano, no tendría la capacidad de atender los proyectos que se
están desarrollando en los municipios del Oriente Antioqueño tantos públicos como como
privado. Por tanto el Municipio de Rionegro al analizar mercado relativo al suministro de
1
ARTÍCULO 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se fundamentan en los siguientes
principios: Eficiencia: En virtud de este principio, se debe buscar la máxima racionalidad en la relación costo-beneficio en el
uso del recurso público, de manera que la gestión fiscal debe propender por maximizar los resultados, con costos iguales o
menores. Eficacia: En virtud de este principio, los resultados de la gestión fiscal deben guardar relación con sus objetivos y
metas y lograrse en la oportunidad, costos y condiciones previstos. Equidad: En virtud de este principio, la vigilancia fiscal
debe propender por medir el impacto redistributivo que tiene la gestión fiscal, tanto para los receptores del bien o servicio
público considerados de manera individual, colectivo, o por sector económico o social, como para las entidades o sectores
que asumen su costo. Economía: En virtud de este principio, la gestión fiscal debe realizarse con austeridad y eficiencia,
optimizando el uso del tiempo y de los demás recursos públicos, procurando el más alto nivel de calidad en sus resultados.
… Concurrencia, Coordinación, Desarrollo sostenible, Valoración de costos ambientales, Efecto disuasivo, Especialización
técnica, lnoponibilidad en el acceso a la información, Tecnificación, Integralidad, Oportunidad, Prevalencia, Selectividad y
Subsidiariedad.

materiales granulares, desde la perspectiva, comercial, financiera, organizacional, técnica
y de realizar un análisis de riesgos, no se podía permitir estimar la demanda asociada a las
vías del Plan Vial en ejecución de un solo proveedor, ya que se corría un alto riesgo de no
contar con el suministro de manera oportuno, repercutiendo directamente en la consecución
del objeto contractual, razón por la cual optó por determinar para el cálculo del precio
unitario oficial un valor de transporte de mezcla asfáltica y materiales granulares
considerando la utilización de otras fuentes de materiales localizadas en el Valle de Aburrá
y que garantizaran el suministro oportuno de este insumo crítico para lograr los objetivos
planteados...”
Análisis:
La respuesta carece de los soportes que den cuenta que en su momento (etapa
precontractual), el Municipio de Rionegro haya realizado los estudios técnicos, de
mercado y de capacidad instalada de la cantera de Ingetierras de Colombia; que les
permitiera concluir que la fuente de materiales definida en los estudios de
consultoría, no estaba en capacidad de atender los requerimientos del proyecto.
Bajo estas circunstancias, las modificaciones realizadas en la etapa precontractual
a los análisis de precios unitarios entregados por la consultoría, y que dieron lugar
a los precios que hacen parte del presupuesto oficial, no tienen el sustento técnico
que dé validez a las mismas.
“…Por otra parte, en razón importante para la determinación de la fuente de materiales es

que el NIVEL DE TRANSITO PARA LA VIA BELEN – FISCALIA es NT 3, para la
construcción de la estructura de pavimento se deben utilizar materiales granulares
(Subbases y bases granulares) que de acuerdo con la norma INVIAS deben ser clase A.
En este mismo sentido las mezclas asfálticas deberían tener una mayor Estabilidad, se
debe entonces verificar si las mezclas asfálticas producidas por Ingetierras de Colombia
proporcionan el cumplimiento de este parámetro, el cual viene ligado de la calidad de los
agregados utilizados para su fabricación ya que en la lista de precios ofrecida por Ingetierras
de Colombia a la Contraloría es NT-2...”
Análisis.
En la documentación del diseño de la estructura de pavimento resultante tanto de

la consultoría, como de la modificación realizada en desarrollo del contrato, no se
hace mención a una especificación especial para la sub base y base granular. De
igual manera, la descripción de la actividad no ha sido objeto de modificación en
desarrollo del contrato, y mantiene la misma denominación definida en los análisis
de precios unitarios resultantes de la consultoría que fue base para el proceso
licitatorio. Ahora bien, en diferentes áreas metropolitanas y distritos del país, hay
definidas algunas especificaciones mejoradas de material granular que, las distintas
empresas que explotan agregados minerales están en capacidad elaborar a partir
de los procesos de fracturación, gradación y mezcla de estos agregados.

- 41 -
Entre los archivos presentados por el municipio de Rionegro como fuentes de
materiales, se encuentran tanto el certificado de registro minero como la evaluación
de desempeño de la mezcla asfáltica MDC-25, ambos de la empresa Ingetierras de
Colombia S.A.
En desarrollo de esta intervención funcional, en una de las reuniones virtuales

realizadas, de la cual se tiene el registro correspondiente, el Municipio de Rionegro
expuso las modificaciones realizadas a la estructura de pavimento para que
pudieran asumir un mayor nivel de tráfico, las cuales consistieron en incrementar el
espesor de la base granular y, en la construcción de la carpeta asfáltica con una
primera capa de MDC-25 y una segunda capa en MDC-19.
Con base en lo anterior, no son de recibo los argumentos expuestos por el Municipio
de Rionegro.
Índice de mezcla asfáltica. La entidad refiere la existencia de error en el APU de la

consultoría para la mezcla densa en caliente MDC-25 porque “…Estiman una cantidad
de 1,2 m3 de mezcla medida suelta para 1 m3 de mezcla medida compacta. Este factor está
equivocado, estos factores dependen del tipo de materiales y usualmente su valor es de
1,3 m3 medido suelto por cada m3 compacto y si a esto le incluimos el porcentaje de
desperdicios del 5%, el factor total debería ser de 1,35 m3 sueltos por cada m3 compacto…”
Análisis.
En la respuesta, la entidad no presenta evidencia técnica para determinar el

porcentaje de compactación para la mezcla en específico. Sin embargo, se acepta
parcialmente el argumento de la estimación de 1,2m3 de mezcla suelta por cada m3
de mezcla compacta, puesto que en consultas posteriores del equipo auditor con
fuentes oficiales (INVIAS, ICCU) se confirma este índice en 1,25m 3 de mezcla suelta
por cada m3 de mezcla compacta. Así las cosas, las cuantificaciones dentro del
hallazgo para este APU consideran el índice ajustado a 1,25 m 3.
Transporte de maquinaria y equipo: En su respuesta, la entidad indica que “…Para

la colocación de la mezcla asfáltica se utilizan los equipos una semana al mes, razón por la
cual estos equipos deben ser movilizados y desmovilizados mensualmente con el objeto de
no incurrir en sobrecostos por disponibilidad de estos. En el evento en que se dejen
disponibles permanentemente los equipos en obra, entonces el costo del rubro Maquinaria,
equipo y herramienta tendría un costo 4 veces superior al costo estimado, razón por la cual
se consideró como mejor alternativa el valor de la movilización y desmovilización
permanente de los equipos y no la disponibilidad de estos en obra…”

- 42 -
Análisis.
Este costo está asumido normalmente dentro del alquiler de maquinaria. De hecho,
tanto en el análisis de precios unitarios de la consultoría, como en el de la propuesta
ganadora del proceso licitatorio, no están considerados costos por transporte de
maquinaria. De otra parte, la entidad no presenta estudio técnico alguno que soporte
su respuesta. Bajo estas circunstancias, se mantiene lo observado por la CGR.
Mano de Obra: En su respuesta, la entidad refiere que “…por el tipo de obra que se
está ejecutando, el valor de mano de obra debe tener en cuenta que para este ítem se tiene
una parte del volumen como aplicación manual en las ciclorrutas, además el rendimiento
diario para una jornada de pavimentos por ser vía urbana es menor, por condiciones del
contrato no es posible contar con una aplicación continua de mezcla en la actividad de
suministro, transporte e instalación de mezclas asfálticas de manera continua…”
Análisis.
En primer lugar, en el presupuesto oficial se define claramente el ítem como:

“Suministro, transporte y colocación de mezcla asfáltica en caliente MDC - 25 para
pavimento. Compactada con medios mecánicos según normas para la
construcción de pavimentos del INVIAS”, con lo cual se tiene que la
especificación está claramente definida para vías vehiculares. Bajo este contexto,
no es aceptable el incremento injustificado de la incidencia de mano de obra por
metro cúbico de mezcla asfáltica, en el hecho que se realizaría también aplicación
en las ciclorutas. Si ese fuera el caso, se debería tener un ítem independiente con
su respectivo análisis de precio unitario, ajustado a las condiciones del trabajo a
realizar y con las especificaciones de materiales acorde a las exigencias mecánicas
a que serán sometidos.
Así las cosas, conforme con el análisis realizado y la denominación del ítem de obra
en el presupuesto oficial, no son de recibo las justificaciones dadas en su respuesta
por el Municipio de Rionegro.
En conclusión, con base en los análisis anteriores se tiene que en su respuesta el

municipio de Rionegro, hizo referencia a diferentes aspectos observados, sin un
soporte técnico válido que corroborase las justificaciones expuestas, por lo tanto,
no se considera desestimado ni desvirtuado el contenido del hallazgo.
El hallazgo se valida con presunta incidencia disciplinaria y fiscal por $759.513.569

(valor calculado a partir de las cantidades ejecutadas hasta el acta 8).

- 43 -
4.2.2 Estudios previos
Hallazgo 2. Completitud Estudios Previos – Determinación Valor Estimado.

Administrativo con presunta incidencia disciplinaria.
Se evidencian algunas debilidades en la fase precontractual de los procesos que

adelanta la Alcaldía, al no elaborar la información que se constituya en un soporte
válido para establecer el valor estimado del contrato, lo que se evidencia en el
microestudio realizado, donde se presentan errores de tipo conceptual que son
determinantes en los cálculos realizados al momento de hallar un valor promedio
para los precios de mercado. Así mismo, no se presenta una desagregación y
soporte de los ítems objeto del contrato, así como las fuentes de información que
pueda determinar el costo de cada una de las actividades e ítems, generando
incertidumbre sobre el valor final del proyecto.
Los numerales 1 al 3 del Artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establecen:
“1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de
la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados
por la ejecución del contrato.
2. Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones

antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas.
3. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto

aquellos”.
De acuerdo con el Decreto 442 del 25 de mayo de 2017, “Por medio del cual se
actualiza y adopta el manual de contratación del Municipio de Rionegro, Antioquia”
Versión: 4
2.1. FASE PRECONTRACTUAL

2.1.1 Planeación.
1
2

- 44 -
El principio de planeación se encuentra inmerso en algunos de los postulados del
principio de economía del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 (numerales 6, 7, 12, 13
y 14) y se ha ido desarrollando en las diferentes disposiciones normativas
contempladas en las Leyes y Decretos Reglamentarios de la contratación
administrativa.
De allí se consolida el deber de las entidades estatales de efectuar de manera previa

al inicio de cualquier proceso de contratación, el análisis y estudio de la
conveniencia técnica, jurídica y financiera de la necesidad a contratar, para lo cual
la entidad deberá para constituir las apropiaciones presupuestales pertinentes
estudiar los precios y posibles variaciones, observar la viabilidad y obtención de los
permisos y licencias con los que se debe contar, además de los diseños, planos y
proyectos necesarios, todo ello procurando una debida satisfacción de la necesidad,
la efectiva ejecución del contrato y la protección de los recursos públicos a invertir.
2.1.1.2 Estudios y Documentos Previos

2.1.1.2.2 Análisis que soporta el valor estimado del contrato.
2.1.1.2.2.1 Análisis del sector.
(…) Para todos los efectos la Alcaldía de Rionegro, se ceñirá a los lineamientos
establecidos en la Guía para la elaboración de estudios del sector G-EES-02 y los
demás complementarios expedidos por Colombia Compra Eficiente… (…)
Guía para la Elaboración de Estudios de Sector1
A. Aspectos generales
(…)Económico: Análisis de datos de: (i) productos incluidos dentro del sector; (ii)
agentes que componen el sector; (iii) gremios y asociaciones que participan en el
sector; (iv) cifras totales de ventas; (v) perspectivas de crecimiento, inversión y
ventas; (v) variables económicas que afectan el sector como inflación, variación del
SMMLV y la tasa de cambio; (vi) cadena de producción y distribución; (vii) materias
primas necesarias para la producción y la variación de sus precios; y (viii) dinámica
de importaciones, exportaciones y contrabando, en caso de que aplique.
Técnico: Las condiciones técnicas y tecnológicas del objeto del Proceso de

Contratación, incluyendo el estado de la innovación y desarrollo técnico que permite
crear nuevos productos y oportunidades de mercado y las nuevas tendencias como:
(i) cambios tecnológicos, (ii) amplitud de la oferta de características de los
productos; (iii) especificaciones de calidad; (iv) condiciones especiales para la
entrega (cadenas de frío, sistemas de vigilancia, etc.) y (v) tiempos de entrega…(…)
1
Colombia Compra Eficiente- Guía para la Elaboración de Estudios de Sector. G-EE-02

- 45 -
Una vez revisados los estudios previos del contrato 038 de 2019, se pudo evidenciar
que, aun cuando en su estructura se cumple con los requerimientos mínimos
establecidos en la guía de Colombia Compra Eficiente, los mismos no presentan la
suficiente completitud que permitan determinar de manera clara y transparente el
valor estimado del contrato. Lo anterior se sustenta en:
De acuerdo con los Estudios previos, se indica que:
1. Para el ítem “agregados”, cuya especificación es “Agregado ¾” para

concreto” se muestran 3 precios de cotizaciones, de las cuales 2 de ellas
corresponden a la misma empresa, y pese a que corresponde a las mismas
características, éstas presentan en unidades diferentes (toneladas y metros
cúbicos), con dos precios diferentes que podrían alterar su valor promedio,
como se muestra en la siguiente tabla.
Tabla 1. Microestudio del Sector

VALOR
ÍTEM COTIZACIÓN 1 COTIZACIÓN 2 COTIZACIÓN 3
PROMEDIO
CONASFALTOS CONASFALTOS INGETIERRAS
Agregado ¾” Agregado ¾” Agregado ¾”
$44.203/ton
Agregados para concreto para concreto para concreto
Incluye IVA
$32.000/ton $53.550/m3 $47.059/ton
Incluye IVA Incluye IVA Incluye IVA
Fuente. Estudios Previos
Adicional a lo anterior, se evidencia que el Microestudio realizado no es comparable

si se tiene en cuenta que las cotizaciones realizadas para el ítem “Agregados” se
realiza a dos empresas, una en el municipio de Rionegro y la otra en el municipio
de Bello, ubicada a una distancia de 38.7 km del Municipio de Rionegro.
De los Estudios del Sector
2. No se presenta una desagregación y soporte de los ítems objeto del contrato,

así como las fuentes de información que pueda determinar el costo de cada
una de las actividades e ítems, generando incertidumbre sobre el valor final
del proyecto.
Es así que en el capítulo “Estructura de análisis económico del sector”,

sección “Análisis de Mercado” se indica “1. Económico: El valor establecido para
la “CONSTRUCCION, AMPLIACIÓN Y PAVIMENTACIÓN DE VÍAS, PUENTES,
GLORIETAS Y OBRAS COMPLEMENTARIAS DEL SECTOR BELÉN - FISCALÍA”.
Para el estudio del sector económico se tomó el Boletín de estudio de la
Construcción Pesada del DANE (Diciembre 2017) publicado el 16 de enero de 2018,
que define (…)”, describiendo los resultados del citado boletín, sin presentar la

- 46 -
fuente primaria a la cual se le aplicará el respetivo Índice de Construcción
Pesada, y que determina el “valor total estimado”.
Por lo anteriormente expuesto, se evidencian algunas debilidades en la fase

precontractual de los procesos que adelanta la Alcaldía, al no elaborar la
información que se constituya en un soporte válido para establecer el valor estimado
del contrato, lo que podría inducir a errores y sobrecostos en el proyecto.
La Entidad en su respuesta manifiesta:
“(…) 1- Se denota que dentro de la elaboración de los estudios previos se tiene el

“microestudio del sector”, en el cual se presenta el ítem de agregados ¾” para concreto,
donde se utiliza la misma empresa con una unidad distinta de medida lo que evidentemente
significa un error involuntario en la operación aritmética para el promedio.
Lo anterior no afecta ningún precio en particular dentro del presupuesto contractual ya que
como se menciona son valores de referencia del mercado del sector para la fecha de la
licitación, por lo que no se toma en cuenta el valor erróneo descrito en los estudios previos
para la elaboración del presupuesto contractual, ni para la elaboración de los APU´s (…)
(…) 2. Para la estimación de los precios de las actividades presupuestadas en el formulario

de cantidades de obra oficial, cabe anotar, que sí se tiene la desagregación y soporte de
los ítems contractuales en cantidad y valor unitario, y que éste último corresponde a los
APU´s publicados por la entidad y los mismos hacen parte integral dentro del proceso
licitatorio, lo cual es verificable en el portal de Contratación SECOP I (…)
(…) Es importante mencionar que la entidad a través del estudio previo dentro del proceso
licitatorio definió la modalidad de pago por precios unitarios fijos no reajustables, mediante
el cual se determina el precio por unidades y su valor total es la suma de los productos que
resulten de multiplicar las cantidades de obras presupuestadas por el precio de cada una
de ellas (…).
(…) Es importante aclarar que el objeto del análisis del sector es revisar aspectos generales
del mercado del bien, obra o servicio que sean relevantes en el Proceso de Contratación.
En este caso se hace referencia Índice de Costos de la Construcción Pesada (ICCP)
(diciembre de 2017) el cual incorpora en su medición la totalidad de las obras civiles y
permite contar con resultados precisos, completos y versátiles respecto a la evolución de
los precios de los bienes y servicios requeridos en la construcción de las obras civiles, lo
cual permite a la entidad y a los posibles oferentes analizar el sector, desde la perspectiva,
comercial, financiera, organizacional, técnica y de análisis de Riesgo, sin que esto implique
necesariamente que para la estimación del presupuesto oficial se hayan aplicado índices
de la construcción pesada para la elaboración del mismo (…)”.
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, se indica que no solo se limita a un

error de tipo aritmético, si no que el mismo es determinante en los cálculos

- 47 -
realizados al momento de hallar un valor promedio para precios de mercado,
igualmente se indica que “(…) no se toma en cuenta el valor erróneo descrito en los
estudios previos para la elaboración del presupuesto contractual (…)” lo que contradice
lo descrito en el artículo 151 del Decreto 1510 de 2013 que “(…) establece el deber de
las Entidades Estatales de analizar el sector, es decir, el mercado relativo al objeto del
Proceso de Contratación, desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional,
técnica y de análisis de Riesgo(…)”2., así mismo, en el Artículo 20: Estudios y
documentos previos, se indica “(…) Los estudios y documentos previos son el soporte
para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato. Deben
permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y
contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de
selección:
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato
esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los
calculó y soportar sus cálculos de presupuesto en la estimación de aquellos (…)”
Por último, en relación con los Estudios del Sector, se concluye que el análisis
realizado por parte de la Entidad es irrelevante en la construcción del presupuesto
y determinación del valor estimado, si se tiene en cuenta que el mismo se
fundamentó en el “Boletín de estudio de la Construcción Pesada del DANE (Diciembre
2017) publicado el 16 de enero de 2018”, el cual no fue aplicado dentro del proceso
como bien lo indica la Entidad “(…) sin que esto implique necesariamente que para la
estimación del presupuesto oficial se hayan aplicado índices de la construcción pesada para
la elaboración del mismo (…)”
Lo anterior demuestra que la Alcaldía del Municipio de Rionegro presenta

debilidades que afectan el cumplimiento del principio planeación, al no contar con
la información suficiente que permita establecer las condiciones en que se
adelantaría el proceso de contratación, lo cual se hace evidente en la realización de
un micro estudio del sector que no es tenido en cuenta en la estructuración del
proceso y no se demuestra la fuente de información con la cual se establecieron los
precios de cada uno de los ítems del presupuesto oficial.
Por lo anteriormente expuesto, son evidentes las debilidades en la fase

precontractual de los procesos que adelanta la Alcaldía, al no elaborar la
información que se constituya en un soporte válido para establecer el valor estimado
del contrato, lo que podría inducir a errores y sobrecostos en el proyecto, por lo cual
se establece un hallazgo con presunta incidencia disciplinaria.
1
Artículo 15. Deber de análisis de las Entidades Estatales. La Entidad Estatal debe hacer durante la etapa de planeación el
análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación desde la perspectiva legal, comercial,
financiera, organizacional, técnica, y de análisis de riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en los
Documentos del Proceso.
2
Guía para la Elaboración de Estudios de Sector - G-EES-02

- 48 -
4.2.3 Supervisión e Interventoría
Hallazgo 3. Planeación financiera del contrato de obra y seguimiento de la

interventoría. Administrativo con presunta incidencia disciplinaria.
Se evidencian debilidades en las actividades de la interventoría, si se tiene en

cuenta que en los informes de interventoría no se presenta la información suficiente
que permitan dar claridad sobre el desarrollo del Contrato de Obra 038 de 2019, así
como debilidades en la planeación financiera de los recursos destinados para
desarrollar el mismo, lo que conllevó a una suspensión del contrato por un tiempo
prolongado, sin que se tomaran acciones oportunas para para velar por el
cumplimiento de las obligaciones del contrato de obra.
El numeral 1, artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece, “Los servidores públicos

están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la
correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del
contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del
contrato”; El numeral 6, artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece “Las entidades
estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de
contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades
presupuestales.”
El Artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 indica que “Los interventores y supervisores

están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el
desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada
a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos
de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan
en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.”
La Ley 734 de 2002. Artículo 35, numeral 1, señala, “Incumplir los deberes o abusar
de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los
tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las
ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los
reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias,
las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.”
El manual de contratación del Municipio de Rionegro (Antioquia) - Marzo de 2017

define “SUPERVISOR Y/O INTERVENTORÍA DE OBRA, BIENES Y SERVICIOS
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del
contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en
la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No
obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la
- 49 -
naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo,
técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.
Del manual de supervisión e interventoría de diciembre 2019, en su numeral “4.1.

FUNCIONES GENERALES DE LA SUPERVISION E INTERVENTORIA:
✓ Advertir oportunamente los Riesgos que puedan afectar la eficacia del

contrato/convenio y tomar las medidas necesarias para mitigarlos de acuerdo con
el ejercicio de la etapa de planeación de identificación de Riesgos y el manejo dado
a ellos en los Documentos del Proceso.
✓ Hacer seguimiento del cumplimiento del plazo del contrato/convenio y de los
cronogramas previstos en el contrato/convenio.
✓ Velar por el cumplimiento del contrato/convenio en términos de plazos, calidades,
cantidades y adecuada ejecución de los recursos.
✓ Presentar periódicamente informes de supervisión o interventoría, detallados y
completos, los cuales serán obligatorios para cada pago y el final y definitivo que
sirva de soporte a la liquidación del contrato/convenio. No obstante, lo anterior en
todos los casos, incluidos los eventos que el contrato/convenio no tenga erogación
presupuestal es deber del supervisor o interventor presentar informes de
supervisión e interventoría, detallados y completos, en relación con la ejecución de
obligaciones contractuales”.
Del Contrato 248 de 2018 cuyo objeto es “Contrato interadministrativo para la

interventoría de obras de infraestructura vial del municipio de Rionegro - Antioquia”,
Cláusula Tercera, Obligaciones del Contratista, Numeral 4, “Realizar los actos
necesarios y tomar las medidas conducentes para el debido y oportuno
cumplimiento de las obligaciones contractuales y la ejecución del contrato”, de las
obligaciones específicas, “8. Adoptar las medidas necesarias para mantener,
durante el desarrollo y ejecución del contrato, las condiciones administrativas,
técnicas, económicas, legales, financieras, Seguridad Industrial y Salud
Ocupacional – SISO- y ambientales existentes al momento del ofrecimiento y de la
celebración de los contratos de obra”, “24. Revisar, controlar y supervisar el estado
financiero del contrato de obra, semanalmente”.
El Numeral 5 de las Consideraciones del Contrato 038 de 2019 indica “Que se

cuenta con un presupuesto de VEINTINUEVE MIL NOVECIENTOS CATORCE
MILLONES SEISCIENTOS VEINTISE1S MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO
PESOS MIL ($29.914.626.195). IVA INCLUIDO, respaldados en Certificado de
Disponibilidad Presupuestal N°1331 del 30 de octubre de 2018 y vigencias futuras
aprobadas por el excedente del valor, según Acuerdo Municipal 003 del 15 de
febrero de 2018”.

- 50 -
Se evidencian debilidades en las actividades de interventoría si se tiene en cuenta
que:
1. Una vez revisados los informes de interventoría, los mismos no presentan la

información suficiente que permitan dar claridad sobre el desarrollo del
Contrato de Obra 038 de 2019.
2. El flujo de caja del contrato presentó demoras, que desencadenó en

problemas financieros del contratista y por lo tanto bajos rendimientos en
obra, conllevando a que se presentara una suspensión 7 meses después del
inicio de la obra.
3. Pese a que en varios de los informes de supervisión e interventoría se

manifestó que:
“(…) Dado que el contratista se confronta aun a las dificultades financieras que persisten
desde marzo de 2019 y que se evidencian en obra de diversas maneras de acuerdo, de
acuerdo a lo discutido en los diferentes comités de obra, la interventoría advierte al
contratista sobre la continua necesidad de buscar alternativas adicionales que permitan
resolver estas dificultades (…)”1.
“(…) A la fecha de corte del presente informe no se ha realizado ningún desembolso por
parte del Municipio al contratista de Obra Explanan S.A.S para el desarrollo del tramo 8-12
(…)
(…) 3.3. Descripción de Actas de Pago del Contratista
Tramo 8-12
Resumen de Actas de Pago (…)””2.
Tabla 2. Resumen de Actas de Obra

Resumen de Actas de Obra
Acta No.1 (Septiembre de 2019) $ 1.206.914.745
Acta No. 2 (Noviembre de 2019) $ 1.918.882.858
VALOR TOTAL EJECUTADO A LA FECHA $ 3.679.395.306
Fuente: Acta de Supervisión 13 desde 29-10-2019 hasta 28-11-2019
“(…) Debido a los inconvenientes en el pago del Anticipo y de las Actas presentadas
del contrato 038 de 2019 por causa del bajo recaudo en el impuesto de Valorización
del Municipio de Rionegro, la supervisora consultó con la Secretaria de Valorización
sobre el flujo de recursos para la ejecución de estas obras y como resultado de esta
consulta se tomó la decisión mediante comité operativo de obra No. 18 realizar la
suspensión de este tramo a partir del 28 de Noviembre de 2019(…)”.3
1
Acta de Supervisión 12 desde 29-09-2019 hasta 28-10-2019
2
Acta de Supervisión 13 desde 29-10-2019 hasta 28-11-2019
3
Acta de Supervisión 13 desde 29-10-2019 hasta 28-11-2019.

- 51 -
Es así que, a pesar de haber realizado mención en los informes de interventoría, las
acciones no fueron oportunas en velar por el cumplimiento de las obligaciones de
tipo financiero, lo que se evidencia con la falta de recursos necesarios para ejecutar
la obra, sin que se tomaran acciones pertinentes, lo cual conllevó a la suspensión
del contrato, la cual fue motivada sustentada en que “(…) Debido a los
inconvenientes en el pago del presente contrato, la supervisora del contrato de la
referencia consultó al subsecretario de valorización del municipio de Rionegro sobre
el recaudo de la valorización(…)”.
Lo expuesto evidencia deficiencias no solamente de la planeación financiera de los

recursos para desarrollar el contrato, sino del seguimiento del mismo por parte de
la interventoría tendiente a adoptar oportunamente los correctivos y decisiones
adecuadas para la obra contratada.
En su respuesta de la Entidad manifiesta:
“(…) Si bien los informes de interventoría de obras públicas no han sido definidos
específicamente por la Ley o la jurisprudencia en cuanto a su contenido, en líneas gruesas
si se ha establecido lo que éstos comprenden y así se ha establecido mediante la Ley 80/93,
la Ley 1474/2011 y el Decreto 1082/15 y a nivel local por el Manual de Supervisión e
Interventoría adoptado por la entidad municipal en diciembre del año 2019, mismo que le
fuera suministrado al auditor a través de la solicitud 2021EE0013641.
Allí se instituye el informe de interventoría como una descripción de labores desarrolladas

por la interventoría, las actividades realizadas por el contratista, un récord fotográfico y
algunas observaciones o conclusiones hacia la supervisión. Es decir, son documentos
donde se evidencia un conjunto de hechos y de actividades desarrolladas durante el
transcurso y ejecución de una obra basándose en la inspección técnica, administrativa y
contable, información que puede colegirse sin lugar a duda de los informes que ha rendido
la supervisión e interventoría del Contrato de Obra No 038 de 2019 objeto de auditoría (…)
(…) Es por lo anterior, que la entidad estima que desde la supervisión y la interventoría se
ha venido cumpliendo con los presupuestos básicos que deben contener los respectivos
informes y también las obligaciones que le caben a cada parte, pues tanto la interventoría
como la supervisión siempre dejó establecidas las situaciones, incluidas las de fuerza
mayor o situaciones irresistibles que se han presentado durante la ejecución del contrato
de obra (…)
(…) En el caso concreto, el presunto pago tardío o defectuoso del anticipo no fue la razón
determinante para que se suspendiera el contrato, no solo porque la supuesta insatisfacción
de las obligaciones nunca fue manifestada, sino porque al hacer el reporte final de las obras
que se ejecutan durante el contrato, la interventoría indicó que habían valores que se habían
venido amortizando del anticipo, por lo que se reitera que no hay relación, nexo o vínculo
alguno entre el supuesto tardío cumplimiento de la administración con la suspensión del
contrato.

- 52 -
Prueba de lo anterior es el acta de suspensión no se fundamenta en el no presunto no pago
oportuno del anticipo como se puede evidenciar en el acta de suspensión firmada por las
partes el 28 de noviembre de 2019, misma que fue suministrada en su momento al ente
auditor mediante radicado 2020EE0001377. Razón por la cual no vemos procedente la
apreciación del ente de control en este sentido (…)”.
Es de recibo por parte de la CGR los argumentos en relación con el pago del anticipo
y que la suspensión del contrato “no se fundamenta en el no presunto no pago
oportuno del anticipo”, pese a lo anterior, lo documentado en el Acta de Supervisión
13 desde 29-10-2019 hasta 28-11-20191, genera incertidumbre sobre si esta es o
no una de las causas que dieron origen a la suspensión.
Sin embargo, es claro que los informes no presentan mayor detalle sobre las
circunstancias en que se desarrolla el contrato con el precepto de que se ha venido
“cumpliendo con los presupuestos básicos que deben contener”.
Lo expuesto evidencia deficiencias no solamente de la planeación financiera de los

recursos para desarrollar el contrato, sino del seguimiento del mismo por parte de
la interventoría tendiente a adoptar oportunamente los correctivos y decisiones
adecuadas para la obra contratada, por lo cual se valida como hallazgo con presunta
incidencia disciplinaria.
Hallazgo 4. Gestión de supervisión. Administrativo
En cuanto a la gestión de supervisión, se evidenciaron deficiencias en cuanto a la

periodicidad en la elaboración de los informes, así como inconsistencias en la
información contenida en los mismos; afectando desfavorablemente el propósito
mantener oportuna y correctamente informada a la administración y, generando con
ello eventuales riesgos de tomar decisiones no adecuadas para el proyecto.
Se evidencian deficiencias en la gestión de supervisión, con ocasión de

incumplimientos en la periodicidad de los informes, la no atención uniforme de todos
los componentes requeridos en los mismos y, en las inconsistencias de información
registradas en las actas e informes.
El numeral 1, artículo 26 de la Ley 80 de 1993 establece, “Los servidores públicos

están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la
correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del
contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del
1
“(…) Debido a los inconvenientes en el pago del Anticipo y de las Actas presentadas del contrato 038 de 2019 por causa del
bajo recaudo en el impuesto de Valorización del Municipio de Rionegro, la supervisora consultó con la Secretaria de
Valorización sobre el flujo de recursos para la ejecución de estas obras y como resultado de esta consulta se tomó la decisión
mediante comité operativo de obra No. 18 realizar la suspensión de este tramo a partir del 28 de Noviembre de 2019(…)”

- 53 -
contrato”.
El numeral 2, artículo 26 de la Ley 80 de 1993 instituye, “Los servidores públicos

responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar
los daños que se causen por razón de ellas”.
El Artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 indica que “Los interventores y supervisores

están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el
desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada
a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos
de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan
en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.”

de junio de 2018, establece: Numeral 1.2.6.3 “Elaborar periódicamente un informe
de supervisión que contenga los detalles, técnicos, financieros y administrativos de
la ejecución contractual (formato ----), este informe será el soporte de los pagos que
apruebe el ordenador del gasto. Numeral 1.2.6.4 “Realizar las gestiones necesarias
para tramitar la expedición de los certificados de disponibilidad y reserva
presupuestal del contrato, y asegurarse de que, en los presupuestos de los años
siguientes, se prevean las partidas requeridas para la financiación del contrato, así
mimo solicitar la liberación de los recursos no ejecutados”:
De otra parte, el numeral 4.1, del manual de Supervisión e Interventoría del

municipio de Rionegro, versión 3 del 2 de diciembre de 2019, establece “Presentar
periódicamente informes de supervisión o interventoría, detallados y completos, los
cuales serán obligatorios para cada pago y el final y definitivo que sirva de soporte
a la liquidación del contrato/convenio. No obstante, lo anterior en todos los casos,
incluidos los eventos que el contrato/convenio no tenga erogación presupuestal es
deber del supervisor o interventor presentar informes de supervisión e interventoría,
detallados y completos, en relación con la ejecución de obligaciones contractuales”.
Con ocasión de la revisión de los informes de supervisión a la luz de los referentes

normativos aplicables, se establecen deficiencias tal como se muestra a
continuación:
Aspectos de índole administrativo.
Se evidenció debilidades en la aplicación de los manuales, así:
• No se cumple con el término de periodicidad descrito en los manuales de

supervisión, numeral 1.2.6.3, además, citando el numeral 8 de la cláusula

- 54 -
decima cuarta del contrato de obra 038 de 2019 “Elaborar y presentar
periódicamente informes sobre la ejecución del contrato, suscribir las
diferentes actas a que haya lugar y proceder a la liquidación del contrato
acorde con lo señalado en el mismo y a falta de estipulaciones, se acudirá
a los dispuesto en la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007, y demás normas
que modifiquen o complementen la materia”.
Se encuentra que en la información suministrada por el municipio y

localizada en la plataforma SECOP, no existen informes de supervisión que
registren lo sucedido en el contrato desde su inicio que fue el 30 de abril de
2019 hasta el 21 de octubre de 2019 que fue cuando se realizó el primer
informe de supervisión luego de iniciada la obra, es decir, no hay reportes
de los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre. Como se mencionó
anteriormente, el informe número 1 es del mes de octubre que se presenta
como soporte de pago; al respecto, es pertinente aclarar que los informes
de supervisión no se limitan únicamente a ser soportes de pago.
También se menciona que existe un informe de supervisión de seguimiento

del 12 de marzo de 2019 pero cuando el contratista era el Consorcio Vía
Belén.
Aun así, no se cumple una periodicidad en la entrega de los informes, dado

que, a partir del mes de octubre de 2019, mes en el cual se dio la
presentación del primer informe luego de iniciado el contrato, los demás
informes se han presentada mensualmente sin tener en cuenta el tiempo
de suspensión.
• Considerando que la suspensión del contrato de obra 038 de 2019 fue a

causa del desbalance de los recursos de valorización, se debió haber
previsto este suceso ya que no permitiría cumplir con los términos de
oportunidad del contrato. También es importante mencionar que el CDP
para este contrato se encontraba generado.
Teniendo en cuenta que, durante lo corrido del contrato 038 de 2019, rigen 2
versiones de Manuales de Supervisión e interventoría, se presenta cuadro que
muestra la versión de manual aplicable a los diferentes informes de supervisión
generados.
Tabla 3. Informes y manuales

NUMERO DE INFORME VERSIÓN DEL MANUAL
Informe de supervisión 1 Versión 2 de 01 de junio de 2018
Informe de supervisión 2 Versión 2 de 01 de junio de 2018
Informe de supervisión 3 Versión 3 de 02 de diciembre de 2019

- 55 -
NUMERO DE INFORME VERSIÓN DEL MANUAL
Fuente: Manuales de Supervisión e Interventoría, Informes de supervisión. Elaboró: Equipo auditor.
• Dado que los informes de supervisión deben ser lo suficientemente

específicos y completos, se puede notar en los informes presentados la
falta de especificidad en estos.
Para el caso del informe de supervisión 1, se presenta juiciosamente la

tabla con los respectivos ítems de obra ejecutados y las cantidades; sin
embargo, no se especifican los valores a pagar, así como tampoco la
localización de los lugares donde se desarrollaron las actividades de obra.
A partir del informe número 2, se mencionan las actividades ejecutadas,

pero no se registran las cantidades de obra ni el detalle de ítems
ejecutados. Adjuntan una tabla con el acumulado financiero para cada título
de la obra.
Es importante destacar que, en el informe numero 5 no se actualiza el

acumulado financiero, ya que aparecen los mismos valores del informe 4,
por lo que según la tabla no se tuvo avance en la obra para este informe.
En el informe número 6 presentan el valor acumulado de las actas 5 y 6.
Aspectos de índole financiero.
En lo que respecta a las actas de supervisión desarrolladas, en el ítem

correspondiente al Seguimiento financiero del contrato, se encontraron las
siguientes inconsistencias de información:
• En la factura 4146 se tiene un saldo a pagar de $1.206.914.745 pero en el

cuadro de seguimiento financiero, correspondiente al informe No. 1, se
registran $1.208.537.570.
Tabla 4. Relación de Pagos para el Acta # 1

PAGOS
# PAGO # FACTURA O CC VALOR AMORTIZACIÓN
1 CC 143 $ 4.446.726.421 N/A
2 4146 $ 1.206.914.745 $ 241.382.949
Fuente: Acta de cobro # 1 y comprobante de egreso anticipo, información suministrada por
el municipio, Solicitud 2021EE0014479.
Elaboró: Equipo auditor.

- 56 -
Imagen 11. Seguimiento financiero del contrato Informe de supervisión # 1.
Fuente: Informe de supervisión # 1.
Sobre el particular, se comprueba efectivamente, mediante el comprobante

de egreso 2020-02885, que el valor base a pagar es de $1.206.914.745.
Imagen 12. Comprobante de egreso # 2020-02885.
Fuente: Información suministrada por el municipio en la solicitud 2021EE0014479.

- 57 -
• Se evidencia una diferencia entre los valores de amortizaciones realizadas y
la relación de las facturas. La suma de las amortizaciones realizadas en la
relación de pagos del informe de supervisión # 2 es menor a la que aparece
en el cuadro de seguimiento financiero del contrato.
Tabla 5. Relación de Pagos para el Acta # 2

PAGOS
# PAGO # FACTURA O CC VALOR AMORTIZACIÓN
1 CC 143 $ 4.446.726.421 N/A
2 4146 $ 1.206.914.745 $ 241.382.949
3 4507 $ 2.472.480.561 $ 494.496.112
Total $ 3.679.395.306 $ 735.879.061
Fuente: Acta de cobro # 1, # 2 y comprobante de egreso anticipo, información suministrada por el
municipio, Solicitud 2021EE0014479.
Elaboró: Equipo auditor.
A partir del informe de supervisión No. 4 coincide la relación de los pagos con
el seguimiento financiero.
• En los informes de supervisión 4 y 5, en el seguimiento financiero del

contrato, se registra un mayor valor de anticipo.
El valor del anticipo para este contrato equivale a un 15% sobre el valor inicial
del contrato, o sea, un total de $4.446.726.421. Como se menciona en el
enunciado de las actas 4 y 5, se registra un mayor valor del anticipo como se
mostrará a continuación mediante los seguimientos financieros del contrato:

- 58 -
Se muestra un mayor valor del anticipo. Se registran $5.351.182.677.
En el informe No. 5 se registra un valor de $5.928.968.562. No obstante,

mediante el comprobante de egreso 2020-02598, se demuestra que el valor
del anticipo pagado fue de $4.446.726.421 y el mismo no ha sido modificado,
con ocasión de las modificaciones contractuales.

- 59 -
Imagen 16. Comprobante de egreso 2020-02598 Anticipo
Fuente: Información suministrada por el municipio en la solicitud 2021EE0014479.
Como se mencionó anteriormente, debido a las debilidades en la ejecución de la

supervisión, no se tiene una completa y especifica información acerca de lo
sucedido en la obra durante los meses de abril a octubre de 2019.
En lo atinente a la oportunidad en la ejecución del contrato, se tiene hasta la fecha

por las dilaciones que se han tenido por parte de la entidad contratante y por las
obras extras causadas por las modificaciones en los diseños al incluir el separador
central a 6 metros de las calzadas, para la futura construcción del sistema de
transporte masivo (tren ligero), que no se han cumplido los tiempos determinados
inicialmente y se ha realizado una nueva prórroga de 9 meses y 28 días siendo el
nuevo plazo final el 28 de octubre de 2021 y una adición de $11.884.375.195 que
equivale al 37.82% del costo inicial del contrato de obra cuyo propósito serán las
obras extras antes mencionadas.
Las anteriores adiciones fueron realizadas el 28 de diciembre de 2020, justo 3 días

antes de que se venciera el plazo para finalizar la obra, sabiendo que las obras extra
estaban aprobadas desde el 23 de noviembre de 2020.
Basado en la información suministrada en las actas hasta diciembre de 2020 se

tenía una ejecución física del 35.5%.
De acuerdo con las situaciones expuestas, se evidencian deficiencias en la gestión

- 60 -
de supervisión, con ocasión de incumplimientos en la periodicidad de los informes,
la no atención uniforme de todos los componentes requeridos en los mismos y, en
las inconsistencias de información registradas en las actas e informes.
Esto podría incurrir en futuros errores a la hora de toma de decisiones cómo pagos
no debidos e información no oportuna.
Respuesta de la entidad.
Se destaca de la respuesta de la entidad lo siguiente:
Aspecto de índole Administrativo:
“Con relación al incumplimiento periodicidad de los informes de supervisión tal cual lo

estipula el numeral 1.2.6.3; “Elaborar y presentar periódicamente informes sobre la
ejecución del contrato, suscribir las diferentes actas a que haya lugar y proceder a la
liquidación del contrato acorde con lo señalado en el mismo y a falta de estipulaciones, se
acudirá a los dispuesto en la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007, y demás normas que
modifiquen o complementen la materia”.
Se indica que el contrato ha contado con la supervisión y seguimiento por parte por
los funcionarios delegados para tal fin, evidenciado en los diferentes informes de
supervisión, comités y actos administrativos efectuados para el desarrollo del
contrato, igualmente se han presentado de manera periódica informes de
supervisión. El primer informe tiene un periodo mayor en el seguimiento siendo esto
permisible por el manual de supervisión vigente, dado que en el mismo no se
establece periodicidad alguna (semanal, mensual, trimestral etc.), para la
presentación de los informes de supervisión.
Cabe resaltar que para lo relacionado con el numeral 4.1 del Manual de Supervisión
e Interventoría del Municipio, se han rendido a la entidad por parte de la
interventoría -SOMOS-, los informes de interventoría con sus respectivos anexos
como se relacionan a continuación:
Tabla 6. . Informes de Interventoría

Descripción Periodo
Informe mensual No 1 de interventoría Mayo 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 2 de interventoría Junio 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 3 de interventoría Julio 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 4 de interventoría Agosto 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 5 de interventoría Septiembre 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 6 de interventoría Octubre 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 7 de interventoría Noviembre 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 8 de interventoría Diciembre 01 al 31 de 2019
Informe mensual No 9 de interventoría Enero 01 al 31 de 2020

- 61 -
Descripción Periodo
Informe mensual No 10 de interventoría Agosto 04 al 25 de agosto de 2020
Informe mensual No 11 de interventoría Agosto 26 al 25 de septiembre de 2020
informe mensual No 12 de interventoría Octubre 26 al 25 de noviembre de 2020
Informe mensual No 13 de interventoría Noviembre 26 al 18 de diciembre de 2020
Informe mensual No 14 de interventoría Diciembre 19 de 2020 al 26 de enero de 2021
Informe mensual No 15 de interventoría Enero 27 al 25 de febrero de 2021
Lo que muestra que el contrato ha tenido en el tiempo de ejecución el debido

acompañamiento y supervisión evidenciada en los informes antes mencionados,
inclusive se tiene reporte claro de las actividades de los meses de mayo, junio, julio,
agosto y septiembre del 2019, aunado con el informe de supervisión N°1 que
comprende los meses ya referidos.
Con lo cual se da cumplimiento al Numeral 4.1, donde no solo se tienen informes

en el momento de la erogación de recursos sino que estos han sido mensuales por
parte de interventoría tal y como lo indican las obligaciones contractuales del
Contrato 248 de 2018 en su numeral 39 “Presentar al Supervisor del contrato de
Interventoría designado por el Municipio, dentro de los cinco (5) primeros días antes de la
presentación del acta mensual para pago, un informe mensual sobre las actividades
realizadas e informe de avance físico y financiero de las obras. Adicionalmente, y cualquier
otro informe que le sea solicitado por el Municipio de Rionegro con relación al desarrollo
de la Interventoría y los contratos de obra”.
Para el caso del informe de supervisión No. 1, los valores a pagar con sus
respectivas cantidades se identifican en el documento anexo al informe
denominado “Acta de Cobro”, el cual hace parte integral de cada informe donde se
describe la cantidad y valor a cobrar, igualmente las memorias de las mismas,
donde se indica la localización y medida de donde se ejecutaron las actividades,
esto es evidenciable en la respuesta al requerimiento realizado por la Contraloría
Rad 2021EE0014479 al numeral 10 “Actas de obras legibles”.
Igualmente para el Informe número 2 la repuesta está dada en el mismo sentido, y

las cantidades se identifican en el documento anexo al informe denominado “Acta
de Cobro”, el cual hace parte integral de cada informe donde se describe la cantidad
y valor a cobrar, igualmente las memorias de las mismas, donde se indica la
localización y medida de donde se ejecutaron las actividades, esto es evidenciable
en la respuesta al requerimiento realizado por la Contraloría Rad 2021EE0014479
al numeral 10 Actas de obras legibles.
Aspectos de índole financiero
Se hace la claridad de que las inconsistencias encontradas en los informes de

supervisión hacen parte de errores involuntarios en el momento de la elaboración

- 62 -
de los mismos, y estos no afectaron el desarrollo financiero del contrato, dado que
tanto el anticipo como las facturas generadas a partir de las actas de pago, reportan
un correcto trámite ante la Secretaria de Hacienda, corroborable en la repuesta al
Rad 2021EE0014479 Numeral 6 “Relación en Excel de los pagos realizados al
contratista de obra, con sus respectivos soportes (órdenes de pago, facturas,
descuentos, etc.)”.
Igualmente se hace constancia de que se realiza ACTA ACLARATORIA N°1

publicada en el Secop I del contrato 038 de 2019, dando alcance al Código de
Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011,
que dispuso: “ARTÍCULO 45: CORRECCIÓN DE ERRORES FORMALES: En cualquier
tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales
contenidos en los actos administrativos, y sean aritméticos de digitación, de transcripción,
o de omisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la
corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según
corresponda”.”
Análisis de respuesta.
La entidad menciona que en el manual no se habla de una periodicidad para la

entrega de los informes pero que, sí se ha hecho el seguimiento correspondiente al
contrato mediante informes y presencia en los actos administrativos; no obstante,
considerando que los informes de supervisión no son solo un soporte de pagos,
sino también para el seguimiento de la obra y mantener al tanto a la administración
de asuntos, sucesos y acontecimientos que se presenten en la misma, no es
justificable que solamente se generen como aprobación para los pagos
correspondientes a las actas ya que si no hay una constante información
actualizada esto puede dar lugar a errores en la toma de decisiones por parte de la
Administración en relación con el proyecto.
Respecto a la mención del literal 4.1 del manual de Supervisión e Interventoría, la

entidad menciona que ha unido los informes de mayo a septiembre en uno solo,
siendo el de septiembre el primer informe después de 5 meses de iniciada la
ejecución, pero. No obstante, se tendría una omisión en la información solicitada ya
que en la información que presentaron en respuesta a la solicitud 2020EE0001377
y en la información montada a la plataforma SECOP l, teniendo en cuenta que solo
se presentan 7 informes de supervisión que se encuentran en el mismo archivo de
los informes de interventoría:
• Informe 1, del 30/04/2019 al 01/10/2019

• Informe 2, del 01/10/2019 al 28/11/2019
• Informe 3, del 04/08/020 al 31/08/2020
• Informe 4, del 01/09/2020 al 30/09/2020

- 63 -
• Informe 5, del 01/10/2020 al 31/10/2020
• Informe 6, del 01/11/2020 al 30/11/2020
• Informe 7, del 01/12/2020 al 18/12/2020
Quedando en desconocimiento el contenido de los informes:
• Informe mensual No. 8 de Interventoría del 01/12/2019 al 31/12/2019

Así mismo, se desconoce lo ocurrido entre las anteriores fechas mencionadas ya

que se desconoce el contenido de los informes de interventoría y no hay informes
de supervisión.
De otra parte, frente a la mención que hace el Municipio de Rionegro en su

respuesta, consistente en “Con lo cual se da cumplimiento al Numeral 4.1, donde
no solo se tienen informes en el momento de la erogación de recursos sino que
estos han sido mensuales por parte de interventoría tal y como lo indican las
obligaciones contractuales del Contrato 248 de 2018 en su numeral 39 “Presentar al
Supervisor del contrato de Interventoría designado por el Municipio, dentro de los cinco (5)
primeros días antes de la presentación del acta mensual para pago, un informe mensual
sobre las actividades realizadas e informe de avance físico y financiero de las obras.
Adicionalmente, y cualquier otro informe que le sea solicitado por el Municipio de Rionegro
con relación al desarrollo de la Interventoría y los contratos de obra”; se tiene que
efectivamente se presentan deficiencias en la aplicación del citado numeral 4.1,
además al numeral 39 del Contrato 248 de 2018, en donde el supervisor aprueba
el pago al Acta de cobro No. 5 mediante el informe de supervisión e interventoría,
por cuanto en el informe de supervisión no se evidencia avance en la tabla
denominada “ACUMULADO PROYECTO”, donde generalmente presentan un
acumulado en dinero en los hitos del proyecto dando una idea de la ejecución física
y financiera de la obra.
Finalmente, frente a las inconsistencias en la información financiera registrada en

los informes de supervisión, la respuesta de la Alcaldía de Rionegro hace referencia
al artículo 45 de la Ley 1437 de 2011, “ARTÍCULO 45: CORRECCIÓN DE ERRORES
FORMALES: En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los
errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, y sean aritméticos
de digitación, de transcripción, o de omisión, ni revivirá los términos legales para demandar
el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los
interesados, según corresponda”. Sobre el particular, es pertinente indicar que los
documentos objeto de observación no tienen el carácter de acto administrativo, sino
de informes que tienen como propósito mantener oportuna y correctamente

- 64 -
informada a la administración y, en la medida que se presenten este tipo de errores,
eventualmente podrían inducir a que la administración tome decisiones no
adecuadas para el proyecto.
Por todo lo expuesto, se valida el hallazgo administrativo.
4.2.4 Obras adicionales
Hallazgo 5. Obras adicionales Otrosí 3 - Ítems OE-NA. Administrativa con

presunta incidencia disciplinaria.
Dentro de la evaluación de las actividades adicionales incluidas en el contrato 038

de 2019, mediante Otrosí No. 3 (prórroga No. 2) y adición No. 1 (por
$11.884.375.195 quedando el valor total actualizado en $41.529.218.004), suscrito
el 28 de diciembre de 2020; se evidenció que, conforme con el contenido de las
actas de aprobación de precios de las actividades adicionales, se determina que los
ítems “OE-NA” no han sido objeto de aprobación, por lo cual se tiene, conforme las
justificaciones citadas para la adición, que en esta última se consideraron precios
de actividades o ítems de obra que carecían del Análisis de Precio Unitario - APU y
su respectiva aprobación, lo cual eventualmente genera que se den contratos sin el
lleno de los requisitos legales.
Para realizar una obra civil se requiere como elemento fundamental para su
contratación, la elaboración de un presupuesto oficial, el cual se construye como la
suma de una serie de capítulos que a su vez se dividen en ítems. Estos últimos son
la unidad mínima para ejecutar que incluye todos los materiales, mano de obra entre
otros, para su respectiva ejecución.
Así las cosas, el presupuesto es la sumatoria del costo estimado total de los
capítulos y estos se obtienen sumando la cantidad total de ítems multiplicados por
la cantidad requerida de estos y su costo unitario. Por lo que es claro que para
construir una obra se debe planear lo que se desarrollará, lo cual está claramente
reglado en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y las normas
concordantes.
Si bien es cierto el contrato 038 de 2019 cuenta con un presupuesto oficial, llama
la atención que en el Otrosí No. 3 (prórroga No.2) y adición No. 1 (por
$11.884.375.195 quedando el valor total actualizado en $41.529.218.004), suscrito
el 28 de diciembre de 2020, se encuentran una serie de ítems identificados con el
prefijo “OE-NA”, los cuales, de conformidad con la comunicación 1092-11 del 4 de
marzo de 2021 dirigida al equipo auditor, la Subsecretaria de Contratación de la
Alcaldía de Rionegro manifiesta “…dentro del presupuesto de la adición N°1, se

- 65 -
tiene unos ítems de obra denominados “OE-NA” los cuales no cuentan con APU´s1 y
estos se utilizaron como una estimación real de las actividades necesarias para
cumplir con el objeto contractual y corresponden a precios de
mercado…”. Adicionalmente, conforme con el contenido de las actas de aprobación
de precios de las actividades adicionales, se determina que los ítems “OE-NA” no
han sido objeto de aprobación, por lo cual se tiene, conforme con las justificaciones
citadas para la adición, que en esta última se consideraron precios de actividades o
ítems de obra que carecían del APU y su respectiva aprobación.
Lo anterior, presuntamente obedece a debilidades en los procesos de seguimiento

y control de los contratos adelantados por la alcaldía de Rionegro, lo cual
eventualmente genera que se den contratos sin el lleno de los requisitos legales. Es
así como este hecho desconoce los principios de la función administrativa
establecidos en la Carta Política como los son: moralidad, economía, transparencia
y los principios de la contratación estatal. Así las cosas, presuntamente se ha
incumplido lo establecido en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
Respuesta Entidad:
“Reiteramos tal y como se indicó a través de la respuesta al requerimiento hecho por el

auditor con radicado 2021EE0029123 que en efecto se tienen unos ítems de obra
denominados “OE-NA” los cuales fueron proyectados como una estimación real a precios
del mercado de las actividades necesarias para cumplir el objeto contractual. También es
importante destacar que si bien a la fecha éstos valores son proyectados las actividades no
se han ejecutado, ni pagado al contratista de obra.
Manifestando que para dar alcance al comunicado antes referido los ítems de obra
denominados OE-NA no cuentan con el convenio de precios de obra extra debidamente
aprobado, más si cuentan con el APU.
Adicionalmente, es preciso resaltar que los precios del mercado relacionados fueron
perfectamente estudiados y analizados según el medio, el sector y contratos que se
ejecutan en la zona y con actividades en alcances similares que soportan la proyección
como se puede apreciar en el comunicado anexo enviado por la interventoría. Debido a lo
anterior, la entidad municipal requirió a la interventoría con el fin de solicitar su
pronunciamiento sobre el particular y en respuesta, este remite comunicación con radicado
00232 de la cual anexamos copia en la cual se encuentran adjuntos los APU de los
denominados OE-NA.
Ahora bien, por su parte la interventoría en cabeza de SOMOS mediante oficio No. ST-
CI248-MPIO-00223 del 30 de noviembre de 2020 expone la necesidad de otorgar prórroga
al Contrato de Obra No 038 de 2019 y realizar la adición presupuestal por ONCE MIL
1
APU es el análisis de precios unitarios, es la unidad básica de construcción, en este se encuentran las cantidades de los
diferentes insumos requeridos para realizar una unidad de un ítem.

- 66 -
OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO
MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO PESOS M/L ($11.884.375.195), teniendo como base los
ejercicios presupuestales y proyecciones de obra realizados conjuntamente entre el equipo
profesional de la Interventoría y del Contratista y socializado en diferentes comités de obra
con los funcionarios del Municipio que asisten éstos.
La proyección presupuestal que sirvió de base para solicitar la adición se compuso de tres
(3) clases de actividades o ítems a saber: Los contractuales que están codificados conforme
al proceso precontractual y suscripción del contrato, los ítems de obra extra identificados
con el precedente OE que en el desarrollo del contrato se han presentado y ya han surtido
proceso contemplado por la entidad estatal en el cual el contratista presenta el APU y la
interventoría realiza la evaluación y el análisis con base a precios del mercado y pasa a los
funcionarios del Municipio para su revisión y aprobación final y suscripción del acta de
precios no previstos, y luego están los que alude la entidad auditora, codificados OE-NA,
que enmarcados dentro de los precios del mercado, no han surtido el protocolo completo
de suscripción de acta de precios no previstos, no significando con ello debilidad en la
ejecución del contrato ni el seguimiento que se hace de él, ni mucho menos
desconocimiento o desatención al marco de legalidad que los rige, ya que se ha procedido
al igual que el Contratista, con lealtad y buena fe como lo contemplan las obligaciones en
ambos contratos.
Cabe aquí recordar que el contrato se ejecuta por la modalidad de precios unitarios que lo
hace indeterminando de acuerdo a las cantidades de obra realmente ejecutadas y que el
presupuesto contractual, las proyecciones y adiciones sirven como indicativo de un monto
estimado por las partes, pero no tiene valor vinculante u obligacional, pues el verdadero
valor del contrato se establecerá una vez se concluya su objeto (ver concepto 1439 de 2002
Consejo de Estado - sala consulta y servicio civil). Reiteramos nuevamente que si bien a la
fecha éstos valores son proyectados las actividades no se han ejecutado, ni pagado al
contratista de obra”.
Análisis:
Como expuso la comisión de la CGR, las obras adicionales del otrosí No. 3 incluyen
una serie de ítems los cuales no cuentan con un APU, si bien es cierto la Alcaldía
de Rionegro manifiesta que hay una serie de borradores de precios (se consideran
borradores por no estar debidamente acordados y autorizados), por lo tanto,
contractualmente estos no tienen una fuerza vinculante en el contrato.
Así las cosas, las proyecciones no cuentan con un valor real aprobado como si lo
son todos y cada uno de los precios unitarios acordados. En ese sentido, es
necesario indicar que no hay evidencia de cómo se obtuvieron esos “precios de
mercado”. Es así como la CGR mantiene el cuestionamiento relacionado con la
adición de recursos con unos precios no pactados, situación que eventualmente se
puede convertir en una aprobación tácita, lo cual en principio mantiene la
argumentación de la auditoría en la observación.

- 67 -
Es claro que el contrato se realiza bajo la modalidad de precios unitarios, así mismo,
se indica que el precio de un contrato a precios unitarios sólo se puede estimar una
vez se tengan las cantidades de obra realmente ejecutadas, pero es menester
indicar que el H. Consejo de Estado, en el Concepto 1439 de 2002, se centra en el
análisis de las mayores cantidades de obra en relación con las obras adicionales
que son cosas diferentes. Así las cosas, se destaca en primer lugar, que en ningún
momento se está cuestionando la pertinencia de las actividades adicionales ni las
posibles incidencias fiscales que puedan estar asociadas a las mismas; y en
segundo, que la deficiencia observada radica en el hecho de realizar una adición en
valor al contrato sin tener previamente aprobados los precios unitarios de algunas
obras extra o adicionales, razón por la cual no se desvirtúa lo expuesto por la CGR
y se mantiene la situación observada por la CGR, la cual tiene presunta incidencia
disciplinaria.
Hallazgo 6. Suscripción Otrosí 3 (prórroga 2) y Adición 1, contrato 038 de 2019.

Administrativa con presunta incidencia disciplinaria
Con ocasión de la revisión de los documentos soporte publicados por la Entidad en

la plataforma de Contratación Pública SECOP, los cuales justifican la adición N°1,
se encuentra que los mismos hacen alusión a unas actividades Nuevas,
mencionando de manera general las actividades a realizar; pero sin existir un real
análisis de precios unitarios tal y como lo señala el Decreto 1082 de 2015, por lo
que no se presenta la justificación del valor a adicionar en función de los estudios
que den cuenta de la forma de obtener el dicho valor; además, dentro del documento
soporte tampoco presenta las cantidades, valores unitarios y valores totales que
conforman la adición en valor del contrato. Por lo tanto, se podría inferir que el
Municipio no atendió principios de la contratación pública, en especial los relativos
a la planeación y trasparencia.
El Decreto 1082 de 2015 en su Sección 2 “ESTRUCTURA Y DOCUMENTOS DEL

PROCESO DE CONTRATACIÓN” en la Subsección 1 “Planeación” señala en
su artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos. Los estudios y
documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos
de condiciones, y el contrato. Deben permanecer a disposición del público durante
el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos,
además de los indicados para cada modalidad de selección: (…) donde en su
numeral 4. Preceptúa: “El valor estimado del contrato y la justificación del mismo.
Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la
Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos
de presupuesto en la estimación de aquellos...”
El contrato 038 de 2019, mediante Otrosí No. 3 (prórroga No. 2) y adición No. 1,
suscrito el 28-12-2020, incrementó su valor en $11.884.375.195, con lo cual el valor
- 68 -
del contrató quedó en $41.529.218.004. No obstante, dentro de la adición en valor
del contrato, se incluyeron ítems nombrados con el prefijo “OE-NA”, que no cuentan
con los Análisis de Precios Unitarios - APU correspondientes1, así como tampoco
con la aprobación de precios de dichos ítems2.
Ahora bien, una vez revisados los documentos soporte publicados por la Entidad en
la plataforma de Contratación Pública SECOP, los cuales justifican la adición N° 1,
se encuentra que los mismos hacen alusión a unas actividades Nuevas,
mencionando de manera general las actividades a realizar; pero sin existir un real
análisis de precios unitarios tal y como lo señala el Decreto 1082 de 2015, por lo
que no se presenta la justificación del valor a adicionar en función de los estudios
que den cuenta de la forma de obtener el dicho valor; además, dentro del documento
soporte tampoco presenta las cantidades, valores unitarios y valores totales que
conforman la adición en valor del contrato.
Por lo tanto, se podría inferir que el Municipio no atendió principios de la contratación

pública, en especial los relativos a la planeación y trasparencia, además del
incumplimiento de los mandatos legales y constitucionales.
En conclusión, el Municipio de Rionegro no soportó debidamente la manera como

se invertirán o destinarán los recursos adicionados, donde no da la posibilidad para
que los entes de control o las veedurías ciudadanas ejercen el control respectivo
sobre los recursos públicos, teniendo claro que es la Administración quien debe
velar porque toda la información permanezca de manera pública para ser verificada,
analizada y revisada por quien considere hacerlo; así mismo, se tiene que todos los
actos administrativos, así como también los documentos soportes deben de ser
publicados en la plataforma antes mencionada.
La situación expuesta desconoce los principios de la función pública contenidos

estos en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia (moralidad,
economía, transparencia) y los principios rectores de la Contratación Estatal; y
presuntamente obedece a debilidades en los procesos de seguimiento y control de
los contratos adelantados por la alcaldía de Rionegro.
De igual forma, se observa una falta a los deberes señalados en la Ley 734 de 2002
de febrero 5 “Código General Disciplinario”, Artículo 34, numeral 1°- Donde señala,
“Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los
tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario, los demás
1
Comunicación 1092-11 del 4 de marzo de 2021 dirigida al equipo auditor, la Subsecretaria de Contratación de la Alcaldía
de Rio negro manifiesta “…dentro del presupuesto de la adición N°1, se tiene unos ítems de obra denominados “OE-NA” los
cuales no cuentan con APU´s[1] y estos se utilizaron como una estimación real de las actividades necesarias para cumplir
con el objeto contractual y corresponden a precios de mercado…”
2
Los ítems “OE-NA”no están incluidos en las actas de aprobación de precios celebradas hasta diciembre de 2020, dentro del
desarrollo del contrato.

- 69 -
ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos
distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales
de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas,
los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente”.
Lo expuesto reviste presunta connotación disciplinaria.
Teniendo en cuenta que mediante comunicación 2021EE0035542 del 10 de marzo

de 2021 se indicó: “… siendo ésta la única oportunidad para que, en ejercicio del
derecho a la contradicción y defensa, presente los argumentos y soportes en medio
digital que permitan desvirtuar la observación, donde además deberá certificar que
su respuesta está basada en los documentos fuentes únicos existentes a la fecha
de su escrito.
Las observaciones que no sean desvirtuadas, así como aquellas a las cuales se
omita la respuesta harán parte del Informe Final de Auditoría, como hallazgos”, por
lo anterior y al no recibir respuesta a la citada comunicación, se consolida como
hallazgo con los ajustes propios de las revisiones realizadas al interior de la CGR.

- 70 -
5 ANEXOS 1. RESUMEN DE HALLAZGOS
No. Nombre A D F P IP Valor Fiscal

1 Definición de precios unitarios. X X X $759.513.569
Completitud Estudios Previos –
2 X X
Determinación Valor Estimado.
Planeación financiera del
3 contrato de obra y seguimiento de X X
la interventoría.
4 Gestión de supervisión. X
Obras adicionales Otrosí 3 - Ítems
5 X X
OE-NA
Suscripción Otrosí 3 (prórroga 2)
6 X X
y Adición 1, contrato 038 de 2019.
TOTALES 6 5 1 $759.513.569

- 71 -

Informe CGR-CDSI No. 001 - AC IF Rionegro

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Informe CGR-CDSI No. 001 - AC IF Rionegro

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INFORME AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO

INTERVENCIÓN FUNCIONAL MUNICIPIO DE RIONEGRO

CGR-CDSI No. 001

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Contralor General de la República Carlos Felipe Córdoba Larrarte

Vice Contralor (e) Julián Mauricio Ruiz Rodríguez

Contralor Delegado Sector Gabriel Adolfo Jurado Parra

Directora de Vigilancia Fiscal Carolina Sánchez Bravo

Directora de Estudios Sectoriales Martha Marlene Sosa Hernández

Coordinador de Gestión Luis Ignacio Barrera Cortes

Líder de auditoría Juan Carlos Carrero Camacho

Gerencia Departamental Colegiada María Isabel Martínez Castro

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

1. HECHOS RELEVANTES AUDITORÍA DE CUMPLIMIENTO .......................................... 4

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

• Mediante el Contrato Interadministrativo 219 del 28 de diciembre de 2016, el

• El 15 de enero de 2019, la entidad territorial, procedió a adjudicar, en

Se suscribe contrato de obra No. 038 de 2019 (7 de febrero de 2019), con el

Sin embargo, mediante acta de “Cesión de Posición Contractual” de fecha 3

Que la anterior situación supone un riesgo financiero para la contratación,

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Realizada la Cesión se suscribe acta de inicio con fecha del 30 de abril de

En desarrollo del contrato se han suscrito los siguientes actos administrativos:

Suspensión 1 del 28 de noviembre de 2019, debido a los inconvenientes en

Que se presenta una situación de fuerza mayor relacionada con el recaudo

Así mismo, para la fecha de suspensión, de acuerdo con los informes de

Reanudación 1 del 4 de agosto de 2020, a través del cual se reanuda el

Otrosí 2 del 7 de septiembre de 2020, por medio del cual se modifica la

Otrosí 3 del 28 de diciembre de 2020, por medio del cual se modifica la

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Mediante Resolución 860 del 28 de septiembre de 2018, se justifica la

Que el 28 de septiembre de 2018 se suscribe el Contrato Interadministrativo

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Con fundamento en las facultades otorgadas por el Artículo 267 de la Constitución

Es responsabilidad de la Administración, el contenido en calidad y cantidad de la

Es obligación de la CGR expresar con independencia una conclusión sobre el

Este trabajo se desarrolló de acuerdo con los principios fundamentales de auditoría

1 ISSAI: The lnternational Standards of Supreme Audit lnstitutions.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Estos principios requieren de parte de la CGR la observancia de las exigencias

La auditoría incluyó el examen de las evidencias y documentos que soportan el

Los análisis y conclusiones se encuentran debidamente documentados en papeles

La auditoría se adelantó en la Contraloría Delegada Sector Infraestructura, ubicada

Las observaciones que dieron origen a los hallazgos que se describen en el

2.1 OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

Los objetivos de la auditoría son los siguientes:

2.1.1 Objetivo General

Aplicar la intervención funcional de oficio sobre los recursos relacionados con el

1 INTOSAI: lnternational Organization of Supreme Audit lnstitutions.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

De acuerdo con el objeto de la evaluación, las fuentes de criterio de la auditoría

• Constitución Política de Colombia

Artículo 3. De los fines de la contratación estatal.

• Ley 1474 de 2011

Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público.

• Ley 489 de 1998

Artículo 3. Principios de la función administrativa.

• Ley 734 de 2002

Artículo 34, numeral 1: “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187000

Artículo 20. Estudios y documentos previos.

• Decreto 1082 de 2015

Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y documentos previos.