INTRODUCCIÓN

La administración pública representa un gran reto para quienes pretenden

entenderla debido a su complejidad y a la abundancia de dispositivos legales que

son los que orientan y fijan los límites de acción en cada una de sus

dependencias y organismos. Sin embargo esa frondosa normativa obedece a la

necesidad de ordenar y estandarizar los procesos administrativos de todo el aparato

estatal con la finalidad de ejercer un mejor manejo y control.Es así que en la década

de los 70 se crean los sistemas generales administrativos y se formulan los

documentos de gestión que buscan racionalizar y optimizar la administración del

Estado. La tarea estuvo acargo del desaparecido Instituto Nacional de Administración

Publica INAP, quien formuló una serie de manuales que indicaban los pasos exactos a

seguir en cada uno de los procedimientos administrativos. La mayor contribución es la

implementación de los documentos de gestión y la estandarización de procedimientos de

racionalización en todas las dependencias del Estado.

Si bien antes de la creación del INAP ya existían normas de racionalización

administrativa y entes públicos como el ONRAP, ONAP e INP, no es sino hasta la

implementación de ese organismo que las normas se perfeccionaron logrando

perdurar muchas de ellas hasta la actualidad.

Actualmente muchas de esas normas han sido derogadas, subrogadas o sustituidas por

otras mucho más completas, actualizadas y complementarias entre sí que incluyen

aspectos de transparencia, ética, ecoeficiencia, gestión de riesgos, modernización y

descentralización. Se ha agrupado normativa relacionada en los denominados Texto

Único Ordenado TUO. Se han creado instituciones que se constituyen en entes

rectores de diversas actividades como es el caso de CEPLAN (lidera el sistema nacional

de planeamiento), SERVIR (ente rector del sistema administrativo de recursos

humanos) y OSCE (órgano técnico especializado en contrataciones del Estado).Se han

elaborado planes anticorrupción, plan de derechos humanos, el plan bicentenario,

políticas nacionales en el Acuerdo Nacional. Asimismo se ha implementado en el sector

público diversos sistemas informáticos a través de los cuales las operaciones se

efectúan mucho más rápido, se ejerce un mejor control y se interactúa con otras

dependencias del Estado como en el caso del SIAF, PDT y SOSEM.

Todo ello constituye en esencia un trabajo de racionalización, una manera de efectuar

las tareas de la manera más eficaz y eficiente, más racional.

ANTECEDENTES
Los antecedentes del Sistema de Racionalización en la administración pública se remontan a la
época del último gobierno militar en las cuales el estado peruano comienza a introducir
cambios importantes. Aumentaba el número de servidores públicos y diversas actividades
consideradas estratégicas son reservadas para el estado, como resultado de ello algunas
empresas nacionales y extranjeras son expropiadas, por ejemplo, la International Petroleum
Co. (IPC), a partir del cual nace la gigantesca empresa estatal PETROPERU. La ley de reforma
agraria expropió los complejos azucareros del norte desde 1969, extendiéndose a todos los
grandes fundos particulares. Se creó la empresa Minero Perú encargada del monopolio de la
comercialización de los minerales de exportación. Estas acciones también se extendieron al
sector pesqueroyminero¹.En 1972 las reformas llegaron al sector educación. Todo ello significo
un mayor volumen de trabajo para los entes públicos así como la necesidad de crear
instrumentos normativos y de gestión capaces de resolver los problemas relacionados a su
propia administración.

Según nos describe Jorge Rojas en su libro Las Políticas Comerciales y Cambiarias en el Perú
1960-1995,"Hasta 1960 el sector público se caracterizó por su debilidad, que se caracterizaba
por su tamaño relativamente reducido y de poca sofisticación. Yen este tema parecen
concordar diversos investigadores de la economía peruana ,entre los que posemos menciona a
Daniel Schydlowsky y Juan Wicht, Fritz Wils, Pedro Pablo Kuczynsky y Barbara Stalling. Los
primeros por ejemplo indican que:

La Racionalización en el Sector Público de Perú

"[...]el Perú había sido señalado por tener una de las administraciones publicas y

sectores públicos más débiles de América Latina".(SchydlowskyyWicht,1979,36).

Wils,

Por su parte, señala algo similar cuando dice que:

"Hasta 1967[...]la libre empresa y la economía abierta del Perú estaban entre las mas

fuertes de América Latina. La intervención gubernamental estaba limitada a

infraestructura, tributación y la administración de unas pocas empresas publicas"

(Wils.1997,30)

Kuczynski apunta en la misma dirección:

"El Perú, en 1968, tenía todavía más de una economía exportadora y de empresa

privada que la mayoría de los otros países en el continente". (Kuczynski,1977,4).

Una apreciación mucho más real es la de Bárbara Stallings²:

"El Estado en el Perú ha sido tradicionalmente el Estado de los propietarios de minas,

los agro-exportadores y los financistas[...]con el apoyo de las fuerzas armadas, la

 oligarquía uso al Estado para promover sus intereses, incluyendo exención de

impuestos, política cambiaria que le favoreciera, fácil acceso al crédito, y control de la

clase trabajadora".(Stallings,1983,161).

Quien resume muy bien el carácter del Estado peruano es E.V.K. FitzGerald; el señala:

"Los ministerios económicos en el Perú son de formación relativamente reciente; en

1956 el limitado ámbito de la intervención del Estado se reflejaba en la existencia de

solamente un Ministerio de Hacienda y un Ministerio de Fomento encargados de los

asuntos fiscales y obras públicas, respectivamente. El primer paso significativo en la

articulación de las funciones económicas del Gobierno Central fue la creación de un

Instituto de Planificación en 1962{...]durante el siguiente gobierno de Belaunde
fueron creados ministerios separados de agricultura y transporte[...]Sin embargo, fue
solo después de 1968 que todo el rango de ministerios propios de un Estado moderno

finalmente emergió".(FitzGerald,1979,186)

Entidad creada por el Art.1del Decreto LeyN°20316"Ley Orgánica del INAP" del
11/12/1973 como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administración
Pública, la misma que inicio sus funciones sobre la base de la Oficina Nacional de
Racionalización de Personal(ONRAP) y la Oficina Nacional de Administración de
Personal(ONAP) instituciones que se crearon expresamente para implementar el
proceso de Reforma, además de la Escuela Superior de Administración Pública(ESAP)
como ente rector de la capacitación de funcionarios y servidores del Sector Publico.
Mediante el mismo dispositivo legal se crea el Sistema de Racionalización a cargo de la
Dirección Nacional de Racionalización del INAP el cual tenía como función adecuar de
manera permanente y sistemática la estructura, funciones y procedimientos de la
administración pública.

El INAP elaboró manuales normativos, directivas y procedimientos en las cuales se dictaron los
lineamientos que se aplicaron y muchos de ellos aun se aplican en la administración pública.
Esos documentos ordenaron una serie de aspectos de la administración que permitieron
estandarizar y racionalizar procedimientos. Por ejemplo en los procedimientos relacionados al
sistema de personal se normalizo el uso de vacaciones, procesos administrativos, declaración
jurada de bienes y rentas, gastos de sepelio, gastos de luto, renuncia de personal, cese de
personal, destitución de personal, gratificación por 25 años de servicio, reincorporación de
personal, recurso impugnativo, quejas y reclamos del personal, poder de cobro de
remuneraciones y
pensiones, reconocimiento de asociaciones de trabajadores del Estado, aceptación tacita por
silencio administrativo, subsidio familiar, remuneración por trabajo en horas extraordinarias,
nombramiento del personal, contrato del personal, ascenso del personal, promoción del
personal, liquidación de tiempo de servicios, remuneración personal, subsidio por aguinaldo,
reemplazo del personal, comisión de servicio para capacitación, desplazamiento, evaluación,
capacitación y comportamiento del personal, reglamento interno de personal, programación
ejecución y evaluación del Plan Integrado del Sistema de Personal, ficha registral de
funcionarios y servidores.

La mayor parte de la normatividad del INAP ha sido actualmente reemplazada por la actual
legislación. Sin embargo los cimientos de la actual normativa descansan sobre los principios de
las normas elaboradas por el Instituto Nacional de Administración Pública.

DEFINICIONES

La racionalización es el proceso a través del cual se identifican, analizan, armonizan y diseñan

la secuencia y modo como se realizan un conjunto de operaciones para el cumplimiento de las
actividades y funciones de una entidad, sean de naturaleza sustantiva, adjetiva, técnica o legal.
(Resolución Jefatural Nº 182-79-INAP/DNR, Normas Generales del Sistema Nacional de
Racionalización).

Así, el Sistema Nacional de Racionalización es uno de los principales Sistemas Administrativos

de la Administración Pública, que establece los mecanismos necesarios para la formulación de
políticas, modelos organizacionales, programación y procedimientos administrativos. Por
ejemplo: Normas para la formulación del Reglamento de Organización y Funciones (ROF), para
el Cuadro de Asignación de Personal (CAP), y para el Manual de Organización y Funciones
(MOF).

Este sistema quedó establecido en cada institución mediante una división, oficina o
departamento llamado la Oficina de Racionalización.

La racionalización administrativa posibilita modelos de soluciónalos problemas relacionados

con la estructura, los procesos y el funcionamiento de las organizaciones públicas y privadas.

La racionalización permitió, por ejemplo, en el ámbito del Personal (Funcionarios y servidores

públicos) formular las disposiciones para regular el acceso a la función pública a través de
procedimientos detallados para su convocatoria, selección, perfil de cargos, ubicación en la
estructura orgánica, determinación de sus responsabilidades y atribuciones, política
remunerativa etc.
El Diccionario de la lengua española nos trae otras significaciones:

1.-. Reducción de algo a normas o conceptos racionales: Si racionalizas el problema, seguro

que encuentras la solución. Organización de la producción o del trabajo de manera que
aumenten los rendimientos o se reduzcan los costos con el mínimo esfuerzo.

EL SISTEMA DE RACIONALIZACION

Tal como se ha descrito en los antecedentes, el creciente tamaño de la administración pública

en ese entonces, hizo necesario una reformulación del sistema y la creación de entes
especializados en la gestión pública que permitan su modernización. Es así que se crean los
grandes sistemas administrativos en el Estado: Sistema Nacional de Control (1971), Sistema
Nacional de Personal (1973), Sistema de Racionalización (1973), Sistema Nacional de
Abastecimiento (1978), Sistema Nacional de Contabilidad, (1979), etc. (Actualmente la Ley
Orgánica del Poder ejecutivo-LOPE precisa que son 11 los sistemas administrativos). El sistema
nacional de racionalización tenía la responsabilidad de adecuar de manera permanente y
sistemática la estructura, funciones y procedimientos de la Administración Pública a
requerimiento de los planes del Gobierno con el fin de asegurar un mejor servicio a la
colectividad nacional. (Decreto Ley 20316)

NORMAS GENERALES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACION

Aprobadas mediante la Resolución JefaturalN°182-79-INAP/DNR tiene como objetivodarle

coherencia sistemática a las acciones de racionalización en las entidades del Estado, para ello
se deben tener en consideración aspectos como la formulación de políticas, formulación y
actualización de documentos normativos, diseño de modelos organizacionales, programación
administrativa y racionalidad de los procedimientos:

Política Institucional. - Permite orientar las actividades de acuerdo con la naturaleza, fines,
funciones y competencias de cada entidad pública.

Formulación y actualización de documentos normativos. - Es el proceso mediante el

cual se elaboran y se actualizan los documentos de gestión que formalizan la

organización a fin de que tenga vigencia y reconocimiento legal.

Diseño de modelos organizacionales. -Es el proceso a través del cual se configuran o
reestructuran la concepción, los sistemas relacionales de los organismos gubernamentales
mediante el diseño y la creación de la estructura de las entidades públicas.

Programación administrativa. - Se entiende como el desarrollo y ordenamiento detallado de

los objetivos, metas y actividades y/o proyectos; la definición de instrumentos adecuados que
permitan el cumplimiento de las metas. Estos documentos se refieren a los Planes Operativos y
Planes Estratégicos. Es aquí desde donde se definen los objetivos, actividades, proyectos,
resultados, metas, plazos y recursos.

Racionalidad de los procedimientos. - Es el proceso a través del cual se identifican, analizan y

diseñan las secuencias y modo como se realizan un conjunto de operaciones para el
cumplimiento de las actividades de una entidad. Para ello se efectúan los estudios orientados a
racionalizar los procesos en los manuales de procedimientos.

CONTRIBUCIONES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN

El Sistema Nacional de Racionalización es uno de los principales Sistemas Administrativos de la

Administración Pública, que establece los mecanismos necesarios para la formulación de
políticas, modelos organizacionales, programación y procedimientos administrativos. Por
ejemplo: Normas para la formulación del Reglamento de Organización y Funciones (ROF), para
el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y para el Manual de Organización y Funciones
(MOF). Este sistema está establecido en cada institución mediante una división o
departamento llamado la Oficina de Racionalización, en la cual un especialista en
racionalización, se encarga del cumplimiento de múltiples funciones, uno de sus Objetivos es
de Contribuir a lograr una gestión eficiente y eficaz en todos los niveles de la organización.

DOCUMENTOS DE GESTIÓN

Los documentos de gestión permiten a las entidades públicas gestionarse o administrarse de

una manera ordenada, planificada y eficaz, tanto en su aspecto organizacional como en lo
relacionado al cumplimiento de objetivos y metas a su cargo. Los documentos de gestión se
caracterizan por derivarse de una norma de rango superior.

Una vez promulgada la ley de creación o ley orgánica de una institución, la Oficina de
Racionalización o la que haga sus veces (Generalmente la Oficina de Planificación) en
coordinación directa y permanente con los distintos órganos de la Entidad procede a la
formulación y actualización de los documentos de gestión institucionales:
Actualmente es la Presidencia del Consejo de Ministros quien dicta los lineamientos y evalúa
de manera preliminar tres importantes documentos de gestión: El Reglamento de
Organización y funciones, el Cuadro de Asignación de Personal y el Texto Único de
Procedimientos Administrativos. En el caso del CAP todas las entidades estatales deben seguir
los lineamientos establecidos en el Decreto SupremoN°043-2004-PCM.