BOLETIN REVISTA DE ESTUDIANTES ITA IUS ESTO Número #10 /2021

DERECHO TRIBUTARIO

El tributo de Schrödinger ¿La participación en el

incremento del valor del suelo es un nuevo tributo? Y
de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?
por Raúl Campos Ramírez, José Julio Hernández Morales
SUMILLA

A raíz de la entrada en vigor de la Ley n.º 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, han surgido
dudas sobre las implicancias que el nuevo concepto de la participación en el incremento del valor del
suelo conlleva para los administrados y cuál sería su naturaleza jurídica. Es así que, los autores,
mediante un análisis conjunto de la doctrina –tanto nacional como extranjera-, los diversos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional y la normativa en materia tributaria, han establecidos
los alcances de este nuevo concepto y qué consecuencias trae consigo a efectos tributarios, ello con la
finalidad de dilucidar si se trata de la creación de un nuevo tributo. Para ello, los autores tienen como
punto de partida la conceptualización de qué es un tributo y, una vez determinado ello, establecen en
qué clase de tributo encaja la figura de la participación en el incremento del valor del suelo.

PALABRAS CLAVE: PIVS, impuesto, administrado, valor del suelo, tributo, contribución, tasa, Ley
n.° 31313, vinculatoriedad, actividad estatal.

SOBRE EL AUTOR
Raúl Campos, abogado senior de consultoría
tributaria en PwC Perú. Abogado egresado de la
Pontificia Universidad Católica del Perú con
especialización en Tributación Internacional por
la Universidad Austral. Autor de diversos
artículos en materia fiscal en asociaciones de la
Universidad de Piura, Universidad del Pacífico y
la Pontificia Universidad Católica del Perú.
También se desempeñó como profesor adjunto del
Curso de Derecho Tributario II en la Universidad
del Pacífico.
José Hernández, Tax Associate de consultoría
tributaria en PwC Perú. Bachiller egresado de la
Universidad de Piura. Autor de diversos artículos
en materia fiscal en revistas de la Universidad de
Piura y Universidad del Pacífico. Ganador del
Desafío Pro-Bono 2018.
El 25 de julio de 2021 se publicó en el
diario oficial “El Peruano” la Ley n.°
31313, Ley de Desarrollo Urbano
Sostenible (en adelante, “Ley n.° 31313”).
Esta norma ha generado un debate jurídico
y ha despertado la preocupación entre los
administrados en torno a la creación de
una nueva obligación pecuniaria a favor
del Estado, denominada Participación en
el Incremento del Valor del Suelo
(“PIVS”).
El debate se centra en dilucidar la
naturaleza jurídica de la PIVS. Si bien los
autores coinciden en que este cobro se
trataría de un tributo, no hay consenso
respecto a qué clase de tributo sería. Así,
algunos consideran que se trataría de un
impuesto1, mientras que otro autor

1 SOTOMAYOR, Pablo. Algunas consideraciones en relación a la Participación en el Incremento del Valor del
Suelo creada por la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Enfoque Derecho, 2021. Recuperado el 13 de
noviembre de 2021 de:

https://www.enfoquederecho.com/2021/08/20/algunas-consideraciones-en-relacion-a-la-participacion-
en-el-incremento-del-valor-del-suelo-creada-por-la-ley-de-desarrollo-urbano-sostenible/; y, VARGAS
REYNOSO, Ronald. La participación en el incremento al valor del suelo: comentarios sobre su

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considera que se trataría de un tributo de contribución, deberíamos identificar

naturaleza híbrida2 en tanto comparte aquellos elementos que, en primer
características de los impuestos y de las término, lo determinan como un tributo
contribuciones. dentro de nuestro sistema jurídico.
La preocupación de los administrados radica Siendo ello así, debemos resaltar que ni en
en la excesiva onerosidad de esta nueva el Código Tributario ni en otra parte del
obligación y en su posible ordenamiento jurídico tributario se ha
inconstitucionalidad. En efecto, se critica que establecido una definición de lo que se
la Ley n.° 31313 no haya otorgado entiende por “tributo”. Por tanto, debemos
expresamente al PIVS la calificación de recurrir a otras fuentes del Derecho para
tributo y se advierte una posible vulneración dotar de contenido a esta institución
de los principios de reserva de ley y no jurídica.
confiscatoriedad, recogidos en el artículo 74
de la Constitución, lo que pondría en tela de En la sentencia recaída en el Expediente
juicio la constitucionalidad de la PIVS3. n.° 3303-2003-AA/TC4, el Tribunal
En el marco de este interesante debate, Constitucional señaló que “(…) el tributo
creemos que la creación de la PIVS es una es definido como la obligación
nueva muestra de los problemas que genera jurídicamente pecuniaria, ex lege, que no
la falta de una definición positiva del constituye sanción de acto ilícito, cuyo
concepto de tributo en nuestro ordenamiento. sujeto activo es, en principio, una persona
En ese sentido, consideramos que esta es una pública y cuyo sujeto pasivo es alguien
oportunidad para repasar los distintos puesto en esa situación por voluntad de la
pronunciamientos de la Sunat, Tribunal ley”.
Fiscal y del Tribunal Constitucional en esta
materia. Asimismo, concluye que “A partir de esta
noción, podemos establecer los elementos
Así, pues, los objetivos de este artículo son: esenciales de un tributo, los cuales son: a)
1) comentar acerca de la definición de tributo su creación por la ley; b) la obligación
y de sus clases en nuestro ordenamiento pecuniaria basada en el ius imperium; y, c)
jurídico; 2) determinar si la PIVS tiene su carácter coactivo, pero distinto a la
naturaleza tributaria; y 3) determinar, en caso sanción por ilícito”.
constituyera un tributo, a qué clase
pertenecería. Como se puede observar, el Tribunal
I. Definición de tributo Constitucional nos da un primer
acercamiento a la definición de la
Como punto de partida, resulta determinante institución jurídica del tributo,
que, antes de entrar al debate de si nos caracterizándose por su creación por la
encontramos ante un impuesto, tasa o ley, ser una obligación pecuniaria y tener

constitucionalidad. Blog de Tributación de la Maestría en Tributación y Política fiscal, 2021. Recuperado el

13 de noviembre de 2021 de:

https://www.ulima.edu.pe/posgrado/maestrias/mtpf/blog/la-participacion-en-el-incremento-al-valor-
del-suelo
2 BRAVO CUCCI, Jorge. Participación en el Incremento del Valor del Suelo: ¿Un nuevo tributo? Tax Latam,
2021. Recuperado el 14 de noviembre de 2021 de: https://taxlatam.com/noticias/participacion-en-el-
incremento-del-valor-del-suelo-un-nuevo-tributo/
3 VARGAS REYNOSO, Ronald; Op. Cit.
4 La controversia se centra en determinar la naturaleza tributaria de los aportes por regulación al OSINERG,
actualmente OSINERGMIN.

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 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

carácter coactivo distinto a la sanción por de nuestro ordenamiento tributario no se

ilícito. puede sostener que la finalidad de los
montos recaudados forme parte de los
Ahora bien, desde la doctrina internacional, elementos definitorios del tributo.
Sáinz Bujanda señala que:
En efecto, en diversa jurisprudencia del
“En tal sentido, podemos definir el tributo Tribunal Constitucional, tal como en la
como la obligación de realizar una prestación sentencia recaída en el Expediente n.°
pecuniaria a en favor de un ente público para 06089-2006-PA/TC, se ha señalado que
subvenir a las necesidades de este, que la ley “(…) puede afirmarse que siendo la
hace nacer directamente de la realización de función principal del tributo la
ciertos hechos que ella misma establece. Los recaudadora -entendida no como fin en sí
tributos – señala Gianini- tienen tres mismo sino antes bien como medio para
características fundamentales: financiar necesidades sociales- pueda
admitirse que en circunstancias
1. Son debidos a un ente público excepcionales y justificadas para el logro
2. Son coactivos de otras finalidades constitucionales, esta
3. Se establecen con el fin de procurar figura sea utilizada con un fin extrafiscal o
los medios precisos para cubrir las ajeno a la mera recaudación, cuestión que,
necesidades financieras de los entes indiscutiblemente, no debe ser óbice para
públicos”5. quedar exenta de la observancia de los
principios constitucionales que rigen la
Por su parte, Villegas señala que “(…) se potestad tributaria”.
entiende por tributo toda prestación
patrimonial obligatoria -habitualmente Por otro lado, a nivel de doctrina nacional
pecuniaria- establecida por la ley, a cargo de también podemos encontrar propuestas
las personas físicas y jurídicas que se para la definición del tributo. Así,
encuentran en los supuestos de hecho que la Medrano señala que:
propia ley determine, y que vaya dirigida a
dar satisfacción a los fines que al Estado y los “Las notas que caracterizan al tributo son
restantes entes públicos estén las siguientes:
encomendados” . 6

- Prestaciones, generalmente en
A la definición propuesta por el Tribunal dinero. Ello significa que en
Constitucional, los autores citados añaden la algunos casos se puede exigir
finalidad recaudatoria del tributo como parte que los tributos se paguen en
de su definición. Así, para aquellos, será especie. En el Perú se encuentra
tributo aquella erogación que, además de las expresamente previsto en el
características descritas, sea utilizado para artículo 27 del Código
los fines de los entes públicos a quienes van Tributario con arreglo al cual
dirigidos. mediante Decreto Supremo se
podrá disponer el pago de
Al respecto, aun cuando no nos parece del tributos en especie. Esta forma
todo errada esta adición realizada por los de pago no resulta violatoria de
señalados autores, consideramos que dentro las garantías constitucionales,

5 SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Lecciones de derecho financiero. Novena edición. Madrid: Universidad
Complutense, 1991; p. 171
6 VILLEGAS, Héctor. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. Novena Edición. Buenos Aires:
Astrea, 2005; p. 153.

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tal como hemos señalado en otra identificar el cumplimiento de los

ocasión. principios constitucionales tributarios. En
efecto, estamos de acuerdo con Gamba
- Establecidas por la ley, de acuerdo cuando señala que corresponde deslindar
al principio de legalidad solo por las condiciones esenciales para que una
ley expresa pueden crearse, prestación determinada tenga naturaleza
modificarse o suprimirse tributos. “tributaria” de aquellos presupuestos que
determinan su validez constitucional;
- No constituye sanción. Por lo tanto, siendo que si un ciudadano se encuentra
si la obligación de pago se origina obligado a cumplir una determinada
en una inconducta que resulta prestación, pero esta no cumple las
penada, la suma a pagar no condiciones para calificar de “tributaria”,
constituye tributo. la consecuencia jurídica será que el pago
no tiene naturaleza tributaria, por lo que
- Que deben efectuar las personas no son de aplicación las normas
privadas a favor de los entes constitucionales y legales que componen
públicos, Gobierno Central, nuestro sistema tributario9.
administraciones locales y
entidades autárticas”7. En conclusión, tomando en cuenta las
fuentes citadas, creemos que para que una
Asimismo, Sevillano señala que “(…) determinada erogación califique como
podemos decir, de modo general y con los tributo debe cumplir con lo siguiente: (i)
elementos que mejor lo representarían, que el se trate de una obligación jurídica ex lege,
tributo sería una obligación creada por el ius esto es, que tenga origen en la voluntad de
imperium (particularmente por el poder la ley pero que no constituya sanción de
tributario) del Estado y cuya fuente es la ley, acto ilícito; (ii) se configure como una
que consiste en entregar una suma de dinero obligación pecuniaria (sea valorizable en
(o especie) establecida sobre la base de la dinero); y, (iii) el sujeto activo debe ser
capacidad contributiva de los sujetos una persona pública y el sujeto pasivo
obligados a su pago y que sirve para fines debe ser una persona privada.
estatales”8.
Considerando lo anterior, para determinar
Al igual que el Tribunal Constitucional y los si la PIVS tiene naturaleza tributaria,
autores de la doctrina extranjera, los autores corresponde analizar si sus características
citados coinciden en muchas características coinciden con la definición propuesta.
del tributo, agregando el fin o destino de lo
recaudado y que la obligación pecuniaria En relación con la característica (i),
también se puede realizar a través del pago en debemos señalar que la PIVS fue
especie. establecida en el artículo 54 de la Ley
31313 -Ley de Desarrollo Urbano
Sin embargo, estimamos que, para Sostenible-, norma que fue aprobada por
determinar el carácter tributario de una el Congreso de la República y entró en
determinada prestación, no se debe vigencia el 25 de julio de 2021. Por lo

7 MEDRANO, Humberto. FONAVI y universidades: equivocada clasificación del tributo y errónea declinación
de competencia del tribunal fiscal. En Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario. N° 31. Lima:
Instituto Peruano de Derecho Tributario, 1996; p. 37.
8 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario. Lima:
Fondo Editorial PUCP, 2014; p. 43.
9 GAMBA, César. Sobre la (errónea) calificación de las aportaciones de los trabajadores al FONAVI como
una prestación de carácter “extratributario”: A propósito de las Sentencias del Tribunal Constitucional N°s
01078 y 03283-2007-PA/TC. Año 13. N° 110. Lima: Diálogo con la Jurisprudencia, 2007; pp. 117-118.

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 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

tanto, sí se cumpliría con tratarse de una beneficiado del incremento del valor del
obligación ex lege que nace de la voluntad de suelo (…)”.
la ley y que no constituye sanción de acto
ilícito. Como se puede observar, también se
cumpliría con la característica (iii), pues
Por otro lado, en relación con la característica se ha establecido como sujeto activo a una
(ii), el artículo 56.1 de la Ley 31313 establece persona pública como la municipalidad
que “La participación en el incremento del distrital y como sujeto pasivo de la
valor del suelo correspondiente será obligación a los propietarios de los predios
determinada por las municipalidades que se hayan beneficiado del incremento
provinciales, quienes establecen, por del valor del suelo de acuerdo con las
ordenanza, el porcentaje de participación que condiciones de la Ley 31313.
se imputará al incremento del valor comercial
generado, la cual no será menor al treinta por Por todo lo expuesto, concluimos que la
ciento (30%) ni mayor al cincuenta por ciento PIVS califica como un tributo dentro de
(50%) del incremento del valor comercial por nuestro ordenamiento jurídico, pues
metro cuadrado”10. cumple con cada una de las características
desarrolladas en este apartado.
Como se puede observar, si bien no se hace
una mención expresa sobre la calidad Por otro lado, habiendo comprobado la
pecuniaria de esta obligación, esta se puede naturaleza tributaria de la PIVS,
desprender; en tanto que la PIVS se corresponde determinar las normas legales
determinará como un porcentaje del y constitucionales aplicables que
incremento del valor comercial del inmueble, componen nuestro sistema tributario,
por lo que podemos considerar que esta siendo la determinación de la clase
característica también se encuentra presente. tributaria el paso siguiente.

En relación con la característica (iii), el II. Clases de tributos

artículo 54.2 establece que “La participación
en el incremento del valor del suelo urbano Como destaca Sevillano, nuestra
permite a la municipalidad provincial legislación recoge, en el artículo II del
obtener, luego de una evaluación técnica, un Título Preliminar del Código Tributario, la
porcentaje del incremento de este valor a clasificación tripartita de los tributos que
efectos de ser aplicado a los fines de utilidad divide entre: impuestos, contribuciones y
pública que se establezcan en la presente tasas11.
Ley”. En efecto, según el artículo 56.1, “El
Gobierno local puede emitir los actos Impuestos
administrativos que resulten necesarios para
efectos del cobro de este concepto”. El citado artículo II del Título Preliminar
del Código Tributario define al impuesto
Asimismo, el artículo 57.1 establece que “La como el “tributo cuyo cumplimiento no
participación en el incremento del valor del origina una contraprestación directa en
suelo será exigible al momento en que el/la favor del contribuyente por parte del
propietario/a del inmueble que se haya visto Estado”.

10 El artículo 54.4 establece que el procedimiento, incluyendo las formas de recaudación y de pago se establecen
en el Reglamento de la presente Ley. Cabe resaltar que el mencionado reglamento aún no ha sido aprobado.
11 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 51.

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La comentada definición se aparta del Así, Sevillano considera que los

modelo de Código Tributario del Centro impuestos son tributos “cuyo hecho
Interamericano de Administraciones generador descrito en la norma, y que dará
Tributarias (“CIAT”) el cual define al nacimiento a la obligación tributaria está
impuesto como “el tributo cuya obligación relacionado con circunstancias que
tiene como hecho generador y como revelan aptitud económica de los
fundamento jurídico una situación particulares, para contribuir al
independiente de toda actividad estatal financiamiento estatal, esto es, obtener
relativa al contribuyente que pone de ingresos o ganancias, realizar consumos o
manifiesto una determinada capacidad tener patrimonio o propiedades”. La
contributiva del mismo”12. autora destaca que estas circunstancias
“son índices de lo que se denomina la
Los comentarios al código propuesto por el capacidad contributiva de los sujetos”15.
CIAT destacan que la definición de impuesto
tiene dos notas características: (i) la Una definición similar es planteada por el
referencia a la capacidad económica como profesor argentino Héctor Villegas para
aquel índice fundamental en torno al cual quien el impuesto es “el tributo exigido
deberá estructurarse el hecho imponible y por el Estado a quienes se hallan en
que constituye el límite frente al deber de situaciones consideradas por la ley como
contribuir y (ii) la alusión a su carácter de generadoras de la obligación de tributar”.
tributo no vinculado, esto es, aquel cuya Agrega que, “el hecho elegido como
exigibilidad no está relacionada con la generador o imponible no es un hecho
actividad de alguna entidad estatal a favor de cualquiera de la vida, sino que está
los contribuyentes, sino únicamente con la de caracterizado por su naturaleza reveladora
proveer los ingresos fiscales que permitan de la posibilidad de contribuir en alguna
atender13. medida al sostenimiento del Estado”16.
Por último, consideramos pertinente
comentar la definición de impuesto en el Por su parte, Rosembuj destaca que,
modelo de Código Tributario de la tradicionalmente, se asocia al concepto de
Organización de los Estados Americanos impuesto una triple exigencia: (i) se le
(“OEA”) y el Banco Interamericano de considera como una exigencia típica de
Desarrollo (“BID”): “tributo cuya obligación
poder de imperio o de supremacía del
tiene como hecho generador una situación Estado; (ii) el hecho imponible de cada
independiente de toda actividad estatal impuesto denota la ausencia de una
relativa al contribuyente”14. relación específica de la actividad
administrativa en favor del sujeto pasivo u
En la doctrina nacional e internacional obligado tributario; y, (iii) el hecho
también se han planteado propuestas de la imponible del impuesto no contiene
definición de impuesto. ninguna solicitud o demanda de

12 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT. Modelo de Código Tributario del CIAT. Un
enfoque basado en la experiencia iberoamericana, 2015; p. 35.
13 CIAT. Op. Cit.; p. 35.
14 Organización de los Estados Americanos (“OEA”) & el Banco Interamericano de Desarrollo (“BID”). Reforma
tributaria para América Latina III. Modelo de Código Tributario, 2da Edición, 1968; p 21.
15 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 52.
16 VILLEGAS, Héctor. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. 8va. Ed. Buenos Aires: Asrtrea,
2002.

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 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

realización de un servicio público anterior no implica que la capacidad

institucional17. contributiva sea irrelevante para los otros
tributos (tasas y contribuciones).
Por último, cabe mencionar que, Simplemente, como destaca Sevillano,
alternativamente, a la clasificación tripartita significa que el hecho generador que dará
del tributo, en la doctrina también se ha nacimiento al pago del impuesto está
utilizado la división entre vinculados y no relacionado con circunstancias que
vinculados. Así, el impuesto se trata del revelan la aptitud económica de los
tributo no vinculado paradigmático. particulares, tales como obtener ingresos,
Al respecto, según el profesor Ruiz de tener un patrimonio, entre otros. En
Castilla, los impuestos serían no vinculados cambio, como desarrollaremos a
por cuanto “no necesariamente existe una continuación, el énfasis del elemento
relación directa entre el aporte económico material de la hipótesis de incidencia en la
por parte del contribuyente a favor del Fisco contribución y tasa se encuentra en la
y una determinada actividad del Estado en su actividad estatal, mas no la capacidad
beneficio”18. Por su parte, Ataliba se refiere a contributiva del contribuyente.
los tributos no vinculados como aquellos
tributos cuya hipótesis de incidencia no De este modo, no debe perderse de vista
contempla una determinada actividad del que el artículo 74 de la Constitución
Estado19. refiere expresamente que “ningún tributo
puede tener carácter confiscatorio”. No
Pues bien, como puede advertirse de las obstante, como aclara el Tribunal
citadas disposiciones normativas y Constitucional, “el principio de
doctrinarias, se han asociado al impuesto las confiscatoriedad no siempre puede ser
siguientes notas esenciales: precisado en términos generales y
1. El impuesto sería una exigencia abstractos, sino que debe ser analizado y
típica de poder de imperio. observado en cada caso teniendo en
consideración: a) la clase de tributo y b)
Como hemos comentado en el primer las circunstancias concretas de quienes
apartado, esta sería una característica están obligados a sufragarlo”20.
inherente a todas las clases de tributos, por lo
que no sería adecuada para definir al 3. El impuesto es un tributo no
impuesto. vinculado. Esta sería la nota
característica según el Código
2. El aspecto material de la hipótesis
Tributario.
de incidencia del impuesto
constituye una operación que
Desde nuestro punto de vista, esta sería la
revela la capacidad contributiva
nota esencial del impuesto. Sin embargo,
del contribuyente.
resulta pertinente delimitar el alcance de
En nuestra opinión, esta sí sería una nota esta característica. La no vinculatoriedad
característica del impuesto; sin embargo, lo implica, fundamentalmente, que el pago

17 ROSEMBUJ, Tulio. Elementos de derecho tributario. Barcelona: Blume, 1982.

18 RUIZ DE CASTILLA Y PONCE DE LEÓN, Francisco. J. Las Clasificaciones de los tributos e Impuestos. Lima:
Derecho & Sociedad, (17), p. 101. Recuperado el 14 de noviembre de 2021 de:

https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/16843
19 RUIZ DE CASTILLA Y PONCE DE LEÓN, Francisco. J. Op cit., p. 101.
20 Sentencias recaídas en los expedientes N° 2727-2002-AA/TC y N° 1520-2004-AA/TC.

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del impuesto no genera una contraprestación de servicios públicos. Su producto no debe

directa en favor del contribuyente. tener un destino ajeno a la financiación de
las obras o las actividades que constituyen
En consecuencia, el hecho de que el elemento el presupuesto de la obligación”22.
material de la hipótesis de incidencia sea
originada por la actividad estatal no implica Del mismo modo, según el Código
necesariamente que el tributo sea Tributario de la OEA/BID, la contribución
“vinculado”. Por tal motivo, consideramos “es el tributo cuya obligación tiene como
adecuada la forma en la que el Código hecho generador beneficios derivados de
Tributario se ha referido a la vinculatoriedad la realización de obras públicas o
del tributo. actividades estatales y cuyo producto no
Por último, debemos enfatizar que el ingreso debe tener un destino ajeno a la
producto del pago de impuestos puede estar financiación de las obras o las actividades
previamente destinado a financiar estatales que constituyen el presupuesto
actividades del Estado específicas sin perder de la obligación”23.
su clasificación como tributos “no
vinculados”. En efecto, como destaca La exposición de este último Código es
Sevillano, “no se pierde el carácter de no clara al señalar que el concepto de
vinculado del tributo por el hecho de que en contribución se ha definido sobre la base
su norma de creación se señale cuál será el de dos notas esenciales: 1) las
destino de lo que se recaude (…). En estos características del hecho generador y 2) el
casos estamos frente a lo que se conoce como destino del producto. Con respecto a la
impuesto destinado”21 . primera, “es necesaria una prestación
estatal que proporcione beneficios
Contribuciones económicos al contribuyente” y, con
El artículo II del Título Preliminar del Código respecto a la segunda, el destino del cobro
Tributario define a la contribución como “el “debe necesariamente ser la financiación
24
tributo cuya obligación tiene como hecho de la obra o servicio respectivo” .
generador beneficios derivados de la
realización de obras públicas o de actividades Por su parte, el Tribunal Constitucional ha
estatales”. Se agrega que, “el rendimiento de definido a las contribuciones como:
los tributos distintos a los impuestos no debe
tener un destino distinto y ajeno al de cubrir “[T]ributos vinculados cuya
el costo de las obras o servicios que obligación social tiene como
constituyen los supuestos de la obligación”. hecho generador beneficios
derivados de la realización de
La citada definición coincide con la obras públicas o de actividades
definición de contribución especial del estatales por consiguiente, su
modelo de Código Tributario del CIAT, cobro no surge por una
conforme al cual “es el tributo cuya manifestación de capacidad
obligación tiene como hecho generador contributiva del demandante sino
beneficios especiales derivados de la por el beneficio real potencial que
realización de obras públicas, o ampliación pueda obtenerse, en este caso, de la

21 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 59.
22 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT. Modelo de Código Tributario del CIAT.
Un enfoque basado en la experiencia iberoamericana, 2015; p. 38.
23 Organización de los Estados Americanos (“OEA”) & el Banco Interamericano de Desarrollo (“BID”). Reforma
tributaria para América Latina III. Modelo de Código Tributario, 2da Edición, 1968; p 23.
24 OEA & BID. Op. Cit., p. 22.

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tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

actividad reguladora que brinda el establecida por ley y cuyo hecho

Estado”25. imponible supone una actividad
administrativa específica, creadora de
Al igual que en el caso del impuesto, en la situaciones de ventaja identificables para
doctrina nacional e internacional se han el sujeto pasivo”. Agrega que es un tributo
formulado propuestas de definición de la “cuya singularidad radica en la realización
contribución. Así, Sevillano considera que: de la actividad administrativa de una obra
“Las contribuciones, por su parte, son o servicio que ocasiona ventajas a un
los tributos que se crean en razón del conjunto específico y determinado de
un contribuyentes (…)” .
28
beneficio generado en
determinado grupo de personas y que
ha sido ocasionado por una actuación Este autor destaca que la contribución, en
estatal, como puede ser la prestación tanto pago, está relacionada con el gasto
de un servicio público o la público originado por la actividad Estatal,
construcción de una obra pública. cuya realización genera el beneficio que
constituye la hipótesis de incidencia. En
En este segundo tipo de tributos, el ese sentido, refiere que “La obligación
hecho saltante para reconocer su tributaria de los beneficiarios está
naturaleza estará dado por el directamente vinculada a la afectación de
denominado beneficio diferencial que la cantidad al gasto público; por cuya
se constata en un determinado grupo razón se exige la contribución especial
o colectivo y que deja abierta la vía (…) Hay un gasto público especial y, por
para que el Estado pueda exigirlo”26. tanto, un deber de afectar la recaudación
Villegas, por su parte, considera que “Este de la contribución especial para la
tributo se caracteriza por la existencia de un ejecución de 29 la obra o servicio
beneficio que puede derivar no solo de la comprometido” .
realización de una obra pública, sino también
de actividades o servicios estatales Finalmente, para Plazas Vega la
especiales, destinado a beneficiar a una contribución “es una prestación tributaria
persona determinada o a ciertos grupos establecida por la ley, o con fundamento
en la ley, a favor del Estado, como titular
sociales (…). El beneficio es el criterio de
justicia distributiva particular de la directo o indirecto, en virtud de la
contribución especial, pues entraña una realización actual o potencial de una obra
ventaja económica reconducible a un o de la ejecución de una actividad de
aumento de riqueza”27. interés colectivo que no depende de la
solicitud del contribuyente pero le reporta
Asimismo, Rosembuj define a la beneficio, liquidada en función de ese
contribución como “una prestación coactiva beneficio y destinada a financiar la obra o

25 Sentencia recaída en el expediente N° 1520-2004-AA/TC.

26
SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 53.
27 VILLEGAS, Héctor. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. 8va. Ed. Buenos Aires: Asrtrea,
2002.
28 ROSEMBUJ, Tulio. Elementos de derecho tributario. Barcelona: Blume, 1982.
29 ROSEMBUJ, Tulio. Op. Cit.

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 RAÚL CAMPOS RAMÍREZ, JOSÉ JULIO HERNÁNDEZ MORALES

la actividad de que se trate"30. presencia de una "contribución"

sino de un impuesto. Esa doble
Asimismo, desde la perspectiva de la sujeción de la cuantía al costo y al
clasificación bipartita del tributo (vinculados beneficio se concreta en la
o no vinculados), la contribución y las tasas necesidad de que los
serían tributos vinculados. ordenamientos regulen con
De acuerdo a Ruiz de Castilla, “las precisión las condiciones de
contribuciones y tasas constituyen tributos reparto de todo o parte del costo de
vinculados, en la medida que existe una que se trate, en función del
relación directa entre el aporte económico provecho que deriven los
33
que realizan los contribuyentes y una contribuyentes” .
determinada actividad del Estado a su
favor”31. Por su parte, Ataliba considera que Pues bien, como puede advertirse de las
en esta clase de tributos la hipótesis de citadas disposiciones normativas y
incidencia hace referencia a una actividad del doctrinarias, se han asociado a la
Estado específica32. contribución las siguientes notas
esenciales:
Con relación a este punto, consideramos que
Plazas Vega describe de manera precisa qué 1. No depende de la solicitud del
implica la vinculatoriedad de la contribución, contribuyente.
señalando que:
“El importe de la "contribución" se Consideramos que si bien se trata de un
determina en función del beneficio rasgo característico de la contribución,
que perciba el contribuyente, de también es propio de los impuestos e
manera actual o potencial, y hasta en incluso está presente en algunas tasas y,
concurrencia del costo que demande por consiguiente, no es adecuado para
la construcción, conservación o definir a este tributo.
mantenimiento de la obra o actividad
originaria. Porque, como ya se anotó, 2. Se trata de un tributo vinculado.
la destinación específica de este
recurso a la financiación de la En nuestra opinión, esta sería la nota
actividad tipifica de tal manera al fundamental de las contribuciones. Sin
tributo que descarta su integración a embargo, es importante delimitar el
la unidad de caja presupuestal y pone alcance de esta característica.
de presente que si tal integración tiene
lugar, no estaríamos propiamente en  En primer lugar, como considera
Ataliba, la vinculatoriedad implica
que la hipótesis de incidencia hace
referencia a una actividad estatal34.

30 PLAZAS VEGAS, Mauricio A. Los tributos vinculados. Bogotá: Estudios Socio-Jurídicos, Vol 2. N° 1, 2000;
p. 141. Recuperado el 15 de noviembre de 2021 de:
https://revistas.urosario.edu.co/index.php/sociojuridicos/article/view/178/139
31 RUIZ DE CASTILLA Y PONCE DE LEÓN, Francisco. J. Las Clasificaciones de los tributos e Impuestos. Lima:
Derecho & Sociedad, (17), p. 101. Recuperado el 15 de noviembre de 2021 de:

https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/16843
32 RUIZ DE CASTILLA Y PONCE DE LEÓN, Francisco. J. Op cit., p. 101.
33 PLAZAS VEGA, Mauricio A. Los tributos vinculados. Bogotá: Estudios Socio-Jurídicos, Vol 2. N° 1, 2000;
p. 145-146. Recuperado el 15 de noviembre de 2021 de:
https://revistas.urosario.edu.co/index.php/sociojuridicos/article/view/178/139
34 En este punto, consideramos pertinente citar a Plazas Vega quien refiere que la actividad u obra originaria a
su turno, puede ser emprendida por el Estado o por los particulares, en este último caso, en virtud de

IIE
 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?
Sobre la base de lo anterior, algunos
autores consideran que el aspecto
material de la hipótesis de incidencia
sería la misma actividad estatal;
mientras que otros consideran que se
trata del beneficio específico
generado por dicha actividad estatal.
Nosotros consideramos que el
aspecto material de la contribución
sería el beneficio, el cual debe ser
generado por una actividad estatal. En
este punto, debe enfatizarse que, a
diferencia de la tasa, el beneficio que
origina la contribución no es
individualizado, sino que afecta a un
grupo de personas determinado.
 En segundo lugar, la actividad estatal
que origina el beneficio para el
contribuyente debe ser financiada por
la contribución. Dicho de otro modo,
los fondos de la contribución deben
destinarse a financiar la actividad
Estatal.
Además, el autor colombiano Plazas
Vega precisa que la vinculación entre
la contribución y la actividad estatal
implica también que el importe de la
“contribución” se determine en
función del costo que demande la
realización de la actividad estatal.
Sin embargo, cabe destacar que el
Tribunal Constitucional ha
relativizado la vinculación entre la
contribución y los costos de la
actividad estatal que la origina. En
efecto, en el Expediente n.° 05410-
2015-PA/TC se discutió de la
aplicación del D.S. 130-2013 que
establecía las disposiciones referidas
al aporte de regulación de la OEFA.
Así, uno de los argumentos fue que
este tributo vulneraba el principio de
convenios de concesión, asociación o colaboración empresarial. Es decir, debe tratarse de una actividad
inherente al Estado, pero puede ser ejecutada por privados. PLAZAS VEGA, Mauricio A. Op. Cit., p. 144.
35 Sentencia recaída en el Exp. N° 05410-2015-PA/TC.
36 Ibidem.
IIE
no confiscatoriedad. La parte
demandante señaló que se violaba
dicho principio, ya que el importe
del aporte tiene como único
criterio el porcentaje de la
facturación mensual de las
empresas mineras, “parámetro
(…) que no guarda ninguna
relación ni directa ni indirecta con
el costo del servicio de la actividad
estatal que el importe busca
financiar”35.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional concluyó que “no
existe ninguna norma tributaria
que contemple la obligación para
que los acreedores tributarios, en el
caso de las contribuciones, cuenten
con una estructura de los costos del
servicio de la actividad estatal que
el aporte busca financiar, tal y
como lo exige la parte
demandante”36.
Nosotros estamos de acuerdo con
Plazas Vega, toda vez que el
Tribunal Constitucional no ha
considerado que el Código
Tributario señala expresamente
que “el rendimiento de los tributos
distintos a los impuestos no debe
tener un destino ajeno al de cubrir
el costo de las obras o servicios
que constituyen los supuestos de la
obligación”.
 En tercer lugar, el pago de la
contribución genera el derecho del
contribuyente a que el Estado
realice una actividad a su favor.
Plazas Vega pone de manifiesto
esta vinculación al señalar que “del
incumplimiento de la obligación
 RAÚL CAMPOS RAMÍREZ, JOSÉ JULIO HERNÁNDEZ MORALES

estatal de construir o realizar la arbitrios “son tasas que se pagan por la

actividad originaria del tributo, es prestación o mantenimiento de un servicio
público”. Por su parte, los derechos “son
claro que el afectado habría efectuado
un verdadero “pago de lo no debido” tasas que se pagan por la prestación de un
y, por consiguiente, tendría derecho a
servicio administrativo público o el uso o
reclamar la restitución de lo aprovechamiento de bienes públicos”. Por
sufragado sin causa justa”37. último, las licencias son “tasas que gravan
la obtención de autorizaciones específicas
En suma, puede afirmarse que la para la realización de actividades de
vinculatoriedad de la contribución implica provecho particular sujetas a control o
que su aspecto material de la hipótesis de fiscalización”.
incidencia sea el beneficio derivado de la
realización de una actividad estatal. Sin La definición recogida en nuestro Código
embargo, no se trata de cualquier actividad Tributario coincide con la definición
estatal, sino de aquella: 1) a cuyo establecida por el modelo de Código
financiamiento son destinados los ingresos Tributario del CIAT, conforme al cual la
estatales generados por la contribución y 2) tasa es “el tributo cuya obligación tiene
que la prestación a la que tiene derecho el como hecho generador la prestación
contribuyente como contraprestación por el efectiva o potencial de un servicio en
pago de la contribución sea precisamente la régimen de derecho público o el
realización de dicha actividad estatal. Como aprovechamiento de un bien público,
hemos señalado, esta especial vinculación individualizado o que se refiera, afecte o
entre la contribución y una actividad estatal beneficie de modo particular al obligado
específica es recogida por el Código tributario (…) y cuyo monto debe
Tributario. corresponder al costo o mantenimiento del
Tasas servicio”39.

La norma II del Código Tributario define a A su vez, esta última definición se inspira
las tasas como “el tributo cuya obligación en la definición recogida en el Código
tiene como hecho generador la prestación Tributario de la OEA/BID. Conforme a
efectiva por el Estado de un servicio público este instrumento, la “tasa es el tributo cuya
individualizado en el contribuyente”. Agrega obligación tiene como hecho generador la
que “no es tasa el pago que se percibe por un prestación afectiva o potencial de un
servicio de origen contractual”38 . servicio público o individualizado en el
Asimismo, el Código Tributario estipula, de contribuyente. Su producto no debe tener
manera idéntica que para las contribuciones, un destino ajeno al servicio que constituye
que el rendimiento de las tasas no debe tener el presupuesto de la obligación” .
40

un destino distinto ajeno al de cubrir el costo

de las obras o servicios que constituyen los Al respecto, la exposición de motivos del
supuestos de la obligación. Código Tributario de la OEA/BID indica
que las tasas (al igual que las
Por último, se divide a las tasas entre contribuciones) están definidas en función
arbitrios, derechos y licencias. Así, los de dos elementos: las características del

37 PLAZAS VEGA, Mauricio A. Op. Cit., p. 143.

38 No es objetivo de este artículo profundizar en la diferencia entre las tasas y el precio público, sino describir
las características fundamentales de este tipo de tributo.
39 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT. Modelo de Código Tributario del CIAT. Un
enfoque basado en la experiencia iberoamericana, 2015; p. 37.
40 OEA & BID. Reforma tributaria para América Latina III. Modelo de Código Tributario, 2da Edición, 1968;
p 21.

IIE
 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

hecho generador y el destino del tributo. En indispensable e inevitable para él, tiene
ese sentido, “El hecho generador de la tasa lugar en virtud de su solicitud, y cuya
está caracterizado por la prestación efectiva o cuantía tiene como criterio de referencia el
potencial de un servicio público, costo de la actividad o de la disponibilidad
individualizado en la persona del del bien de que se trate"44.
contribuyente (…) y que es inherente al
Estado”. A su vez, el destino “tiene que ser Este último autor considera que la
necesariamente la financiación del servicio diferencia más importante entre las
cuyo funcionamiento constituye el contribuciones y las tasas “radica en esa
presupuesto de la obligación”41. característica de unilateralidad de la
contribución, puesta de manifiesto en el
Al igual que en el caso del impuesto, en la hecho de que el Estado impone la obra o
doctrina nacional e internacional se han actividad de que se trate y el contribuyente
formulado propuestas de definición de la queda sometido al pago del tributo,
contribución. Así, Sevillano indica que “No aunque no en la forma que bien tenga que
hay uniformidad en la doctrina, aunque hay establecer el régimen, sino en función del
un acuerdo en que la tasa se diferencia de los beneficio que reporta. La gestión estatal, o
otros dos tributos porque es el único en que cuasiestatal, originaria de la contribución,
es posible identificar una actuación estatal es de tipo general e indivisible, y no
individualizada en el contribuyente”42. individualizable en la persona del
En esta línea, Sevillano destaca que Perez de contribuyente; y el hecho de que le reporte
Ayala, “define a la tasa de modo amplio, un beneficio actual o eventual, no
como el tributo que se exige cuando se presta significa que la gestión originaria tenga el
efectivamente un determinado servicio en alcance particular y bilateral que es propio
forma individual, siendo el prestatario el de la "tasa" y que permite aludir a un
obligado al pago”43. verdadero vínculo contractual que
concurre con la naturaleza tributaria de la
Para Rosembuj, la “tasa es un tributo relación establecida entre el ente prestador
establecido por ley, que tiene por fundamento del servicio y el contribuyente”45.
la demanda o recepción espontánea u
obligatoria –de un servicio público Por último, cabe destacar que las tasas, al
institucional– que provoca una utilidad igual que las contribuciones, son tributos
singular para el que la solicita”. vinculados. En ese sentido, los
Por su parte, Plazas Vega considera que, la comentarios desarrollados en el
tasa es “una prestación tributaria establecida subapartado precedente para la
por la ley o con fundamento en la ley, a favor contribución son aplicables también a las
del Estado como titular directo o indirecto, tasas.
originada por una actividad de interés público
o colectivo directamente relacionada con el Pues bien, como puede advertirse de las
contribuyente, o por la utilización de un bien citadas disposiciones normativas y
de dominio público, que no obstante ser doctrinarias, se han asociado a la

41 OEA & BID. Op. Cit., p. 20.

42 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 55.
43 SEVILLANO, Sandra. Op. cit.; p. 55.
44 PLAZAS VEGA, Mauricio A. Op. Cit., p. 109.
45 PLAZAS VEGA, Mauricio A. Op. Cit., p. 145.

IIE
RAÚL CAMPOS RAMÍREZ, JOSÉ JULIO HERNÁNDEZ MORALES

contribución las siguientes notas esenciales: De acuerdo con los artículos 52 y 53 de la

Ley n.° 31313, la PIVS constituye un
1. Tiene lugar en virtud de la solicitud instrumento de financiamiento urbano,
del contribuyente. definido como “instrumentos destinados a
Si bien se trata de un rasgo financiar el desarrollo urbano sostenible
característico de la mayoría de las de las ciudades y centros poblados, con
tasas, existen tasas que no dependen parte o la totalidad del mayor valor
de la solicitud del contribuyente, tales comercial del suelo que resulte de las
como los arbitrios. actuaciones e intervenciones hechas total
o parcialmente por el Estado”.
2. Se trata de un tributo vinculado. Lo
anterior, al igual que en el caso de la Por su parte, el artículo 54 define al
contribución, implica que: incremento del valor del suelo como el
- La hipótesis de incidencia hace “valor comercial adicional que se origina
referencia a una actividad por las externalidades positivas directas o
estatal. Específicamente, la indirectas que generan proyectos, obras de
doctrina coincide que el aspecto habilitación urbana, renovación o
material sería la prestación de regeneración urbana, inversión pública en
un servicio público (que incluye infraestructura, ampliación de redes de
el derecho de uso de bienes servicios públicos y vías ejecutadas por el
públicos). Estado”.

- Los fondos de la contribución Asimismo, el artículo 55 establece

deben destinarse a financiar la taxativamente que los hechos generadores
actividad estatal que origina la de la PIVS son:
tasa. En este caso, la doctrina y
jurisprudencia coinciden que el a) La incorporación del suelo
importe de la tasa debe ser urbanizable como suelo urbano y
equivalente al costo que del suelo rural como suelo
demande la realización del urbanizable mediante una
servicio público. actualización del plan de
desarrollo metropolitano o plan de
- El pago de la tasa determina el
desarrollo urbano;
derecho a que el Estado realice
una actividad estatal a su favor.
b) La asignación de zonificación y la
3. En relación con el punto 2, el servicio actualización de la zonificación de
público que origina la tasa determina los usos del suelo a uno de mayor
un beneficio individualizado en el rentabilidad o aprovechamiento en
contribuyente. los planes de desarrollo urbano;
Precisamente, este sería la c) La aprobación en planes de
característica que la diferencia de las desarrollo urbano y sus
contribuciones, en tanto que, si bien actualizaciones de un mayor
el pago de las contribuciones genera aprovechamiento del suelo con
un beneficio tangible (actual o mayores derechos edificatorios,
potencial), este no es individual. por el incremento del área techada
Participación en el incremento del valor o mayor coeficiente de
del suelo (PIVS) edificabilidad o altura de
edificación;
Una vez definidas las notas características de
las clases de tributos, a continuación, d) La ejecución de proyectos de
analizaremos a cuál pertenece la PIVS. inversión pública de equipamiento

IIE
 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?
urbano, creación o mejoramiento de
espacios públicos, obras vinculadas a
la mejora del patrimonio cultural de la
nación y obras de infraestructura de
servicios básicos, por parte de la
autoridad correspondiente, que
generen un incremento en el valor de
la propiedad; y
e) Otros determinados por los gobiernos
locales, mediante el plan de
desarrollo metropolitano o plan de
desarrollo urbano, siempre que se
ejecuten con intervención del Estado
y debidamente sustentado en estudios
técnicos correspondientes.
Además, en el artículo 56 de la Ley n.° 31313
se establece que la PIVS será determinada
por las municipalidades provinciales, quienes
establecen, por ordenanza, el porcentaje, el
cual no será menor al 30% ni mayor al 50%46.
El artículo 60 agrega que la PIVS será
distribuida entre la municipalidad provincial
y distrital en donde se ubiquen los predios
beneficiados en partes iguales.
El artículo 57, por su parte, estipula que la
PIVS será exigible cuando: 1) se solicite la
recepción de obras de habilitación urbana; 2)
se solicite la conformidad de obra de la
edificación correspondiente; y, 3) con
ocasión de la transferencia de dominio del
inmueble.
Por último, en el artículo 59, se establece que
los recursos obtenidos por la PIVS se
utilizarán en: (i) el financiamiento de obras
para la provisión de agua y saneamiento; (ii)
la construcción y mantenimiento de
equipamiento urbano y comunitario; (iii) la
creación y mantenimiento de equipamiento
urbano y comunitario; (iv) el fomento de
programas y proyectos de vivienda de interés
46 Se establecen disposiciones especiales en caso de que los predios beneficiados fueran destinados a la
generación de Vivienda de Interés Social.
47 BRAVO CUCCI, Jorge. Participación en el Incremento del Valor del Suelo: ¿Un nuevo tributo? Tax Latam,
2021. Recuperado el 14 de noviembre de 2021 de: https://taxlatam.com/noticias/participacion-en-el-
incremento-del-valor-del-suelo-un-nuevo-tributo/
48 BRAVO CUCCI, Jorge. Op. cit.
IIE
social; (v) la protección y promoción de
patrimonio cultural, natural y paisajístico;
y, (vi) para adquirir los terrenos necesarios
para destinarlos a los conceptos antes
señalados.
En la primera parte de este trabajo
concluimos que la PIVS tenía naturaleza
tributaria. Ahora, para determinar a qué
clase pertenece es menester definir los
elementos de la hipótesis de incidencia. Al
respecto, consideramos adecuada la
descripción realizada por Bravo Cucci47,
conforme al cual serían los siguientes:
 Aspecto material: el incremento
del valor del suelo en los términos
descritos anteriormente. En este
punto, es importante enfatizar que
dicho incremento siempre es
generado por una actividad estatal,
conforme lo establece el artículo
55 de la Ley N° 31313.
 Aspecto personal: el sujeto pasivo
sería el propietario del inmueble
que se haya visto beneficiado por
el incremento del valor del suelo.
El sujeto activo serían los
gobiernos locales
(municipalidades provinciales y
distritales).
 Aspecto temporal: “Período
comprendido entre la adquisición
del predio y a) el de la recepción
de obras de habilitación urbana, b)
el de la solicitud de la conformidad
de obra de la edificación
correspondiente, o c) aquél en el
que se realicen actos que
impliquen la transferencia del
dominio del inmueble”48.
RAÚL CAMPOS RAMÍREZ, JOSÉ JULIO HERNÁNDEZ MORALES
 Aspecto espacial: predios ubicados en 
las jurisdicciones distritales y
provinciales del territorio peruano.
 Aspecto cuantitativo: la base
imponible será el incremento del
valor comercial del suelo al cual se le
aplicará una tasa que va entre el 30%
y el 50% de dicho incremento, el
mismo que será delimitado por las
municipalidades provinciales vía
ordenanza.
Sobre la base de lo anterior, procederemos a
analizar a cuál clase de tributo pertenece la
PIVS para lo cual analizaremos si cumple con
las notas características de cada clase que
hemos desarrollado en este trabajo.
En primer lugar, debe descartarse la
posibilidad que la PIVS sea una tasa, en tanto
que no se advierte que su hecho generador sea
la prestación de un servicio público
individualizado. Si bien el hecho generador
sería el beneficio generado por una actividad
estatal, aquella en ninguno de los casos
enunciados en el artículo 55 de la Ley n.°
31313 se trata de un servicio incivilizado.
En segundo lugar, consideramos que la PIVS
tampoco se trataría de una contribución,
puesto que no cumple con las notas
características de este tributo, ni con la
definición del Código Tributario.
Así, como hemos señalado previamente, una
contribución se caracteriza por ser un tributo
vinculado lo que, a su vez, implica una serie
de características específicas.
 En primer lugar, la hipótesis de 
incidencia debe hacer referencia a una
actividad estatal.
Pues bien, la PIVS cumpliría con esta
primera característica, en tanto que todos
los hechos que generan el incremento del
valor del suelo (aspecto material) se
tratan de actividades estatales
(actuaciones normativas u obras
públicas).
IIE
En segundo lugar, los fondos
recaudados por la contribución deben
destinarse a financiar la actividad
estatal que origina su pago.
La PIVS no cumpliría con esta
segunda característica porque la
contribución no está destinada a
financiar los costos de la actividad
estatal que la origina. Precisamente,
conforme puede advertirse de artículos
55 y 59 de la Ley n.° 31313, los hechos
que originan el incremento del valor
del suelo son distintos a los fines a los
que se destinará la PIVS.
Así, mientras que los hechos
generadores del incremento en el valor
del suelo son, fundamentalmente,
cambios normativos (por ejemplo,
cambio de zonificación) y proyectos
de inversión pública, los ingresos
generados por el pago de la PIVS serán
destinados a actividades distintas, esto
es, financiar obras, mantenimiento de
equipamiento urbano, fomento de
programas y proyectos de vivienda de
interés social, protección y promoción
de patrimonio cultural, entre otros.
En ese sentido, la PIVS no cumpliría
como una de las características de las
contribuciones según la Norma II del
Título Preliminar del Código
Tributario, esto es, que el rendimiento
de las contribuciones debe destinarse a
cubrir el costo de las obras o servicios
que constituyen los supuestos de la
obligación.
En tercer lugar, el pago de la
contribución genera el derecho del
contribuyente a que el Estado realice
una actividad estatal a su favor.
Como hemos indicado, el ingreso
estatal se destina a financiar
actividades que no tienen vinculación
con el contribuyente, tales como el
fomento de programas y proyectos de
vivienda de interés social, entre otras
enunciadas en el artículo 59 de la Ley
 El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?
n.° 31313. Así, pues, el pago del PIVS no
genera el derecho del contribuyente a
recibir una prestación a su favor y, en ese
sentido, tampoco se cumple con esta
característica.
 Finalmente, en línea con lo anterior, la
actividad estatal a que debe hacer
referencia la hipótesis de incidencia de la
contribución debe ser aquella que: i) es
financiada con los ingresos de la
contribución y ii) a la que tiene derecho
el contribuyente como “contraprestación”
por su pago.
Como hemos indicado, si bien los hechos
que generan el incremento del valor del
suelo que determina la obligación de
pagar la PIVS son actividades estales,
dichas actividades no son financiadas con
la PIVS, ni constituyen la
contraprestación a que tienen derecho los
contribuyentes por su pago.
La diferencia de la estructura de la PIVS
y otras contribuciones se evidencia al
analizar la “contribución de mejoras”,
regulada en el Decreto Legislativo n.°
184 (“D.L. n.° 184”).
En efecto, de acuerdo con el artículo 1 del
D.L. n.° 184, el hecho imponible es “el
mayor valor que adquieren los predios
ubicados dentro de la zona de beneficio,
por la construcción de obras públicas”.
Asimismo, en el artículo 14 de dicha
norma se establece expresamente que los
fondos de la contribución se destinarán a
crear cuentas, cuyos recursos serán
“destinados a sufragar las erogaciones
que resulten necesarias para la realización
de obras públicas”.
Como puede advertirse, a diferencia de la
PIVS, en la contribución de mejoras
existe una vinculación entre el hecho
generador de la contribución (mejoras
provenientes de obras públicas) y el
49 SEVILLANO, Sandra. Lecciones de derecho tributario: principios generales y código tributario, 2da.
Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2019; p. 52.
IIE
destino de los fondos (construir
obras públicas). Además, aunque
indirectamente, el pago de la
contribución genera un beneficio
tangible a favor del contribuyente
vinculado con el hecho generador,
esto es, la realización de obras
públicas.
Al haber descartado que la PIVS sea una
tasa o una contribución, debe concluirse
que este concepto es un impuesto. Sin
perjuicio de ello, es necesario evaluar si
cumple con las notas características de
esta clase de tributo:
1. Vinculación entre el hecho generador
y la capacidad contributiva del
contribuyente.
Como indica Sevillano, el hecho
generador que da nacimiento a la
obligación tributaria del impuesto está
relacionado con las circunstancias que
revelan la aptitud económica, tales como
tener patrimonio o propiedades. Estas
circunstancias son índices de capacidad
contributiva49.
Precisamente, el énfasis del hecho
generador de la PIVS es la obtención de
un incremento del valor del suelo. Es este
incremento el que justifica la imposición
del tributo, como revela el artículo 54.3 de
la Ley n.° 31313, en el que se indica que
“La participación en el incremento del
valor del suelo se sustenta en la obligación
derivada del principio de exclusión del
enriquecimiento sin causa producidos por
los hechos generadores indicados en el
artículo 55 de la presente Ley”.
Así pues, el mencionado incremento del
valor del suelo es una circunstancia que
revela una aptitud económica de los
propietarios de los predios, quienes ven
incrementado su patrimonio; siendo dicha
manifestación de riqueza la que justifica la
RAÚL CAMPOS RAMÍREZ, JOSÉ JULIO HERNÁNDEZ MORALES

imposición de la PIVS. referencia para el establecimiento

del tributo, costo que, bueno es
Por último, el hecho que el incremento del reiterarlo, delimita la destinación
valor del suelo sea generado por actividad específica que caracteriza al
estatal no implica que la PIVS no constituya tributo en análisis. De no ser así, el
un impuesto. Nótese que, según el propio ingreso en cuestión no se percibe
Código Tributario, la nota característica del por el Estado a título de
impuesto es que su pago no origina una "contribución" sino de "impuesto"
contraprestación directa a favor del y, en ausencia de ese vínculo con
contribuyente, pero ello no que prohíbe que la actividad a financiar, se debe
el hecho generador esté relacionado con la agregar como recurso a la unidad
actividad estatal. de caja presupuestal. Tal es el caso,
para mencionar un ejemplo de
2. Se trata de un tributo no vinculado. reciente acogida en los
ordenamientos urbanos, del
Como indicamos, puede entenderse a la "impuesto a la plusvalía
vinculatoriedad como la relación entre la inmobiliaria" a que puede dar lugar
contribución y la actividad estatal. Ahora, una simple acción urbanística que
dicha relación tiene, al menos, tres reclasifique un predio de rural o
implicancias: a) que el aspecto material de la suburbano a urbano o, en general,
hipótesis de incidencia sea el beneficio que conlleve un incremento en el
derivado de una actividad estatal; b) que valor de ciertos inmuebles sin que
dicha actividad estatal sea financiada por los pueda decirse que hay realmente
fondos de la contribución; y c) que la un costo a solventar con el
prestación a la que tiene derecho el producto del tributo; y aun en el
contribuyente como contraprestación del caso de que el impuesto a la
pago de la contribución sea precisamente la plusvalía se cause en virtud de una
realización de la actividad estatal. obra, el contexto de referencia es el
de un "tributo no vinculado" si,
Pues bien, como hemos desarrollado, la PIVS como ocurre en legislaciones
solo cumple con el primero de los rasgos; sin como la colombiana (artículo 83
embargo, 1) la actividad estatal que origina el de la ley 387 de 1997), este se
incremento en el valor del suelo que justifica liquida y cubre sin sujeción al
la obligación de pagar la PIVS no es costo de la obra. Es de destacar
financiada con dicho tributo; y 2) dicha que, en ordenamientos como el
actividad estatal no constituye la prestación a español, se tiene previsto que el
la que el contribuyente tiene derecho como importe a financiar con la
contraprestación por el pago de la PIVS. De contribución de mejoras no puede
hecho, es posible concluir que el pago de la exceder del 90% del costo”.
PIVS no genera el derecho a recibir ningún
beneficio tangible. Como concluye dicho autor, incluso
cuando la “plusvalía inmobiliaria” se
En este punto, resulta muy ilustrativa la causa en virtud de una actividad estatal, al
reflexión respecto a la “plusvalía no haber una vinculación entre el tributo y
inmobiliaria”, regulada en la Ley 387 de el financiamiento del costo de dicha
1997. actividad estatal, dicho tributo seguiría
siendo uno “no vinculado”. Cabe destacar
“De cualquier manera, es de que la referencia a la “plusvalía
importancia decisiva advertir que la inmobiliaria” es pertinente, toda vez que,
actividad u obra a financiarse con la según la Exposición de Motivos de la Ley
contribución debe tener un costo, n.° 31313, es uno de los conceptos que
como magnitud aritmética de inspiró la creación de la PIVS.

IIE
El tributo de schrödinger ¿la participación en el incremento del valor del suelo es un nuevo
tributo? Y de serlo, ¿impuesto, contribución o los dos?

Por último, cabe señalar que el hecho que los

fondos de la PIVS sean destinados a fines
específicos, tal como establece el artículo 59
de la Ley n.° 31313, no implica que se trate
de un tributo no vinculado. Lo anterior
únicamente implica que la PIVS sea un
impuesto destinado.

IIE