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Título: La elaboración participativa de normas. A propósito del anteproyecto de Código Procesal para la
Provincia de Buenos Aires
Autor: Sagrario, Ramiro
Publicado en: ADLA2022-1, 11
Cita: TR LALEY AR/DOC/3532/2021
Sumario: I. Introducción.— II. El derecho a la participación ciudadana.— III. Un cambio de paradigma.— IV.
A modo de conclusión.
(*)

I. Introducción
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires presentó en sociedad su
Anteproyecto de Código Procesal de Familia, Civil y Comercial. La iniciativa busca reemplazar el código
procesal sancionado mediante dec.-ley 7425 y que, con diversas actualizaciones, rige desde el año 1968 (1). Sin
embargo, el objeto de la presente contribución no será el anteproyecto, sino su proceso de debate.
En forma paralela a la presentación del anteproyecto, fue puesto en marcha un mecanismo de participación
ciudadana, a través de la plataforma digital (agendaparticipativa.gba.gob.ar), en la que se encuentra disponible
el texto de la norma proyectada, permitiendo a la ciudadanía realizar comentarios y propuestas de modificación
de cada uno de los artículos.
El procedimiento de elaboración participativa de normas no es novedoso. Encuentra su antecedente en el
informal rulemaking de la Administrative Procedure Act de los Estados Unidos (2). Con el tiempo, su
utilización, en principio limitada al procedimiento para el dictado de actos administrativos, se expandió al
trámite legislativo para la creación de normas de alcance general. Sin embargo, en nuestro país su aplicación y
difusión es escasa.
En el ámbito nacional, a través del dec. 1172/2003 se aprobó el Reglamento General para la Elaboración
Participativa de Normas (Anexo V), el cual permite que toda persona puede solicitar mediante presentación
fundada ante la Autoridad Responsable (área a cargo de la elaboración de la norma a dictarse), la realización de
un procedimiento de elaboración participativa de normas, tanto en el proceso de formulación de reglas
administrativas como de proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable
Congreso de la Nación.
En tiempos más recientes, se pusieron en marcha iniciativas de participación pública más informales, con un
fuerte apoyo en el avance de las tecnologías de la información y la comunicación. Así, en el año 2016, se
implementó la "Plataforma de Consulta Pública" (consultapublica.argentina.gob.ar), la cual representa un canal
de diálogo y debate que permite la interacción entre el gobierno y la comunidad. Dentro de la plataforma se
pueden conocer distintas propuestas, comentar, colaborar y participar de las iniciativas de gobierno. En el año
2019, la Honorable Cámara de Diputados de la Nación lanzó el portal "Leyes Abiertas"
(leyesabiertas.hcdn.gob.ar), plataforma que permite a la ciudadanía formular observaciones, aportes y
comentarios sobre distintos proyectos de ley.
En la provincia de Buenos Aires, el dec. 2549/2004, que reglamenta el derecho al acceso a los documentos
administrativos en el ámbito del Poder Ejecutivo, establece en su art. 4º, inc. e) que corresponde a la autoridad
de aplicación de dicha norma propiciar la regulación de los procedimientos de audiencias públicas, documentos
de consulta y elaboración participada de normas, entre otros, para que, junto a la garantía de acceso a
documentos administrativos, se amplíen los mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, el
procedimiento de elaboración participativa de normas no tiene en el ámbito provincial una regulación específica
(3).

Una experiencia exitosa de participación en la elaboración de una norma de carácter procesal fue llevada a
cabo por la Suprema Corte bonaerense que, mediante el Acuerdo 2327/16, dispuso la apertura de un
procedimiento de elaboración participada, tendiente a la determinación de los actos procesales de mero trámite.
La Suprema Corte estableció un mecanismo tendiente a que los operadores jurídicos realicen comentarios y
propuestas de modificación sobre la regulación proyectada, a través del sitio web oficial del tribunal. En el
procedimiento de participación, 1773 personas y 5 instituciones académicas manifestaron su opinión sobre la
manera en que debían reglamentarse los actos procesales de mero trámite (4).
La reforma integral de un cuerpo normativo, como lo es el Código Procesal Civil y Comercial de la
Provincia, no es una tarea sencilla. En ese contexto, la puesta en práctica de una nueva herramienta de
participación ciudadana es saludable. Sin embargo, las instancias de participación no siempre resultan exitosas,
transformándose muchas veces en un recurso utilizado por las autoridades para legitimar decisiones
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previamente adoptadas. Para garantizar la eficacia de este tipo de procedimientos, es importante comprender por
qué la participación ciudadana es un derecho y cuáles son las mejores alternativas procedimentales para
garantizarlo. De eso tratan las siguientes líneas.
II. El derecho a la participación ciudadana
El marco jurídico internacional de protección de los derechos humanos consagra el derecho de toda persona
de participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Así lo
establecen expresamente los arts. 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Esta participación no solo contempla los tradicionales derechos políticos de toda persona de participar —de
elegir y de ser elegida— en elecciones populares, genuinas, periódicas y libres, sino que comprende, tal como lo
ha interpretado la Corte IDH en el caso "Castañeda Gutman vs. México", amplias y diversas actividades que las
personas realizan, individualmente u organizadas, con el propósito de influir en la formación de la política
estatal a través de mecanismos de participación directa, así como la posibilidad de participar activamente en la
dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas (5).
A partir de la reforma de 1994 es posible hallar en el texto constitucional el principio de la participación de
la ciudadanía en el dictado de normas de alcance general. Enseña Gordillo —refiriéndose particularmente a la
exigencia de audiencia pública— que la garantía de audiencia previa, es decir, la garantía de oír al interesado
antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos o intereses es un principio clásico del derecho
constitucional, integrante del debido proceso sustantivo consagrado en el art. 18 de la CN. En el derecho
contemporáneo la garantía del debido proceso se ha visto ampliada: comprende también la necesidad de cumplir
con una audiencia, esta vez con el público, antes de emitir normas jurídicas administrativas e incluso legislativas
de carácter general, o antes de aprobar proyectos de gran importancia o impacto sobre el medio ambiente o la
comunidad. Esta extensión de la audiencia individual a la audiencia pública surge de forma inequívoca del
juego de los arts. 18, 41, 42 y 43 de la CN (6).
El derecho a la participación encuentra su fuente, además, en el art. 33 de la CN, ya que, al ser un derecho
inherente a la persona humana, integra los derechos no enumerados que hacen a la soberanía del pueblo y a la
forma republicana de gobierno (7). Es posible también derivar la exigencia de participación ciudadana del
derecho a peticionar a las autoridades (art. 14 CN) en virtud del cual las personas, y aún los grupos de interés,
deben ser escuchados en sus opiniones cuando se debaten normas que les pueden afectar (8).
La CS ha determinado que el derecho a la participación ciudadana —al menos en relación con consumidores
y usuarios de servicios públicos— es de fuente constitucional. Así, el Máximo Tribunal estableció que es un
"imperativo constitucional garantizar la participación ciudadana en instancias públicas de discusión y debate
susceptibles de ser ponderados por la autoridad de aplicación al momento de la fijación del precio del servicio"
(9). Asimismo, afirmó: "De la redacción del art. 42 se desprende la clara intención de los constituyentes de 1994
de que consumidores y usuarios (...) participen en la elaboración de ciertas disposiciones de alcance general a
cargo de la Administración cuando, como en el caso, al fijar tarifas, puedan proyectar los efectos sobre los
derechos e intereses de aquellos" (10).
Finalmente, el derecho a la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones, se encuentra
estrechamente vinculado con el derecho de acceso a la información pública (11). Así, "la proclamación e
implementación de la democracia participativa resulta incompleta sin el reconocimiento del derecho de acceso a
la información. Dar poder al pueblo para que decida cuestiones públicas directa o indirectamente sin darle la
posibilidad de conocer toda la información necesaria para decidir, conduce a un proceso de toma decisiones
imperfecto que puede arrojar resultados fuertemente dañinos para la comunidad" (12).
Esta complementación entre acceso a la información pública y participación ha sido reconocida por la Corte
IDH, en el caso "Claude Reyes y otros vs. Chile". Al interpretar el art. 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, la Corte determinó que "el acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de
interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede
ejercer con dicho acceso" (13).
En igual sentido se ha pronunciado la Corte Suprema, al establecer que la noción de democracia deliberativa
presupone dos condiciones de cumplimiento inescindible. En primer lugar, se encuentra un derecho de
contenido sustancial que es el derecho de todos los usuarios de recibir de parte del Estado información
adecuada, veraz e imparcial. La segunda condición está dada por la celebración de un espacio de deliberación
entre todos los sectores interesados, con un ordenamiento adecuado que permita el intercambio de ideas en
igualdad de condiciones (14).
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III. Un cambio de paradigma

Conforme ha sido expuesto en el acápite anterior, al promover la participación ciudadana, las autoridades
cumplen con una obligación impuesta por el bloque de juridicidad. Pero el cumplimiento de dicho deber, no
solo materializa un derecho de la ciudadanía, sino que tiene como consecuencia la creación de normas jurídicas
de mejor calidad.
Enseña Juan V. Sola que el proceso de debate público puede mejorar las normas sustantivamente, ya que
aporta nueva información que la agencia gubernamental desconoce: "como la información es siempre
insuficiente y además asimétrica, es decir que sectores que pueden estar mejor informados que otros, el debate
entre distintos grupos de interés y agentes gubernamentales permite criticar los argumentos y los datos
aportados" (15).
La participación pública en la toma de decisiones trae aparejadas otras ventajas. Así, debe tenerse en cuenta
que "las restricciones existentes a la publicidad del proceso regulatorio, y particularmente la reglamentación que
se sanciona sin consulta pública, favorecen la búsqueda y obtención de rentas por parte de sectores bien
conectados con los funcionarios gubernamentales, lo que lleva a un menoscabo del bienestar general" (16).
Además, "cuanto más amplio sea el proceso de toma de decisiones en la reglamentación de derechos por
funcionarios públicos, menor riesgo existirá de que luego sea cuestionada por ser contraria al bienestar general,
inclusive a través de un proceso judicial" (17).
Ahora bien, a la hora de promover la participación ciudadana en la elaboración de normas jurídicas, las
autoridades disponen de un amplio abanico de herramientas. Así lo ha reconocido la CS, al interpretar que la
Constitución reconoce "la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas con un contenido amplio,
traduciendo una faceta del control social que puede manifestarse de maneras distintas y cuya ponderación ha
sido dejada en manos del legislador, al que corresponde prever el mecanismo que mejor asegure aquella
participación en cada caso" (18).
Las audiencias públicas constituyen el mecanismo más difundido de participación. Su realización es
impuesta por la ley en determinados regímenes jurídicos, por caso, el Marco Regulatorio del Gas (arts. 6º, 16,
18, 29, 46, 47, 67 y 68 de la ley 24.076), el Marco Regulatorio de la Electricidad (arts. 11, 32, 46, 73 y 74 de la
ley 24.065) y la Ley General del Ambiente (art. 20 de la ley 25.675).
Enseña Gordillo que la audiencia pública tiene un doble carácter público: a) por la publicidad y
transparencia misma del procedimiento, su oralidad e inmediación, asistencia y registro gráfico y fílmico a
través de los medios de comunicación; y b) por el acceso del público en general, asociaciones, partidos
políticos, a tales procedimientos, como sujetos activos y partes en sentido procesal de ellos (19).
Sin embargo, la audiencia pública no siempre es la mejor vía para garantizar el derecho a la participación.
Su organización es compleja y, por su propia naturaleza, presenta un límite para la participación de la totalidad
de las personas interesadas en la materia en debate. Como alternativa se presentan los mecanismos escritos de
participación, accesibles a través de plataformas web, que permiten ampliar el universo de participantes.
Asimismo, desde un punto de vista cualitativo, los aportes realizados a través de un cauce formal escrito suelen
ser mejores que los vertidos en una audiencia pública. En palabras de Tawil, "aquel que tiene algo que decir
tiene su oportunidad de hacerlo; aquel que no tiene nada que decir o busca el lucimiento personal muchas veces
recurre al acto público que termina siendo, lamentablemente, en muchos casos, un verdadero show" (20).
IV. A modo de conclusión
Como mencionamos en la introducción del presente trabajo, la puesta en marcha de un procedimiento
participativo no siempre garantiza el derecho a la participación ciudadana. Tampoco asegura que lo norma
finalmente dictada haya sido mejorada en el proceso de debate.
Para alcanzar el objetivo propuesto es necesaria, en primer lugar, la participación efectiva de la ciudadanía.
Para ello, es imprescindible una amplia difusión de la apertura del procedimiento a fin de lograr una adecuada
convocatoria. Como contrapartida, se requiere el compromiso de quienes participan del procedimiento, quienes
deben formular presentaciones que contengan opiniones fundadas y/o propuestas de modificación del texto
normativo proyectado, evitando meras expresiones de adhesión o rechazo del proyecto.
En segundo lugar, resulta fundamental que las opiniones vertidas a lo largo del proceso de participación
sean tenidas en cuenta por el legislador o la autoridad administrativa que dicte la norma. Si bien las propuestas
formuladas no son vinculantes, deben ser efectivamente valoradas, aun cuando dicha valoración no se
exteriorice.
En este sentido, la CS ha establecido que el derecho a la participación ciudadana compromete también al
momento decisorio, pues todas las etapas anteriores constituirían puro ritualismo si la autoridad no considerara
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fundadamente en oportunidad de tomar las resoluciones del caso, las situaciones y argumentaciones que se
expusieron en la audiencia y el modo en que ellas inciden en las medidas que se adoptan (21).
En definitiva, debe evitarse que el mecanismo de participación sea una máscara para legitimar decisiones
previamente adoptadas.
El desafío es fortalecer la democracia participativa. El debate del nuevo Código Procesal de Familia, Civil y
Comercial de la Provincia de Buenos Aires, puede ser un buen paso en el camino hacia alcanzar la meta.
(*) Abogado (Universidad Nacional de Mar del Plata). Especialista en Derecho Administrativo y
Administración Pública (Universidad de Buenos Aires).
(1) El Anteproyecto de Código Procesal de Familia, Civil y Comercial se enmarca en un conjunto de
reformas legislativas propuestas por el Poder Ejecutivo provincial que, además, comprende: el Anteproyecto de
Ley de Ética Pública y Transparencia; el Anteproyecto de Ley de Abogada y Abogado de Niñas, Niños y
Adolescentes; y el Anteproyecto de Ley de Responsabilidad del Estado.
(2) Un panorama de la regulación de los distintos procedimientos administrativos en la APA puede verse
en: ORTIZ, Daniel R. - AZZARRI, Juan Cruz, "El procedimiento administrativo en los Estados Unidos de
América: una introducción a la Administrative Procedure Act", en POZO GOWLAND, Héctor - HALPERÍN,
David - AGUILAR VALDÉZ, Oscar - LIMA, Fernando Juan - CANOSA, Armando (dirs.), "Procedimiento
administrativo", La Ley, Buenos Aires, 2012, ps. 1413 y ss.
(3) En diferentes Municipios de la Provincia de Buenos se han adoptado mecanismos de participación
ciudadana. Por ejemplo, el Honorable Concejo Deliberante de General Pueyrredón ha instrumentado, mediante
dec. 372/2020, un Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas por el cual se habilita un espacio
institucional de opiniones y propuestas respecto de proyectos de ordenanza de alcance general.
(4) La información sobre el total de participantes en el procedimiento se encuentra consignada en el
Acuerdo 3842/17.
(5) Párrs. 146 y 147 del caso "Castañeda Gutman vs. México", sentencia del 6 de agosto de 2008.
(6) Conf. GORDILLO, Agustín, "Tratado de derecho administrativo y obras selectas", Fundación Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 2014, t. II, cap. XI, ps. 448-449.
(7) HUTCHINSON, Tomás, "Algunas consideraciones sobre las audiencias públicas (Una forma de
participación del ciudadano)", en ENRE, Jornadas jurídicas sobre servicio público de electricidad, Buenos
Aires, 1995, ps. 325 y ss.
(8) Conf. SOLA, Juan Vicente, "¿El gobierno de los jueces?: La regulación a través del litigio", en Anales
de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas (Buenos Aires), Academia Nacional de Ciencias
Morales y Políticas, Volumen: XXXVIII-I, p. 21.
(9) Consid. 18 de CS, in re "Centro de Estudios para la Promoción de la Solidaridad y la Igualdad y otros c.
Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo", Fallos 339:1077 (2016).
(10) Ídem.
(11) La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso "Claude Reyes y otros vs. Chile" determinó
que "el art. 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a 'buscar' y a 'recibir' 'informaciones',
protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado".
(12) SABA, Roberto, "El derecho de la persona a acceder a la información en poder del gobierno", en
Derecho Comparado de la Información, nro. 3, enero-junio, UNAM, México, 2004, ps. 157-158.
(13) Párr. 86 del caso "Claude Reyes y otros vs. Chile", sentencia del 19 de septiembre de 2006.
(14) Conf. consid. 19 de CS, in re "Centro de Estudios para la Promoción de la Solidaridad y la Igualdad y
otros c. Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo", Fallos 339:1077 (2016).
(15) SOLA, Juan Vicente, "¿El gobierno de los jueces?: La regulación a través del litigio", en Anales de la
Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas (Buenos Aires), Academia Nacional de Ciencias Morales y
Políticas, vol. XXXVIII-I, p. 21, con cita de EPSTEIN, David - O'HALLORAN, Sharyn, "A Theory of Strategic
Oversight: Congress, Lobbyists, and the Bureaucracy", en Journal of Law, Economics, and Organization,
October, 1995.
(16) SOLA, Juan Vicente, ob. cit., ps. 21-22.
(17) SOLA, Juan Vicente, ob. cit., p. 22.
(18) Conf. consid. 15 de CS, in re "Centro de Estudios para la Promoción de la Solidaridad y la Igualdad y
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otros c. Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo", Fallos 339:1077 (2016).

(19) Conf. GORDILLO, Agustín, "Tratado de derecho administrativo y obras selectas", Fundación Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 2014, t. II, cap. XI, p. 456.
(20) TAWIL, Guido S., "El control judicial sobre los servicios públicos", en Control de la Administración
Pública, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, RAP, Buenos Aires, 2003. Vale decir que Tawil
mantiene una visión manifiestamente negativa de la audiencia pública, ya que según el autor "termina siendo en
la mayor parte de los casos un mero formalismo o una suerte de terapia grupal o psicodrama, en lugar de un
verdadero mecanismo de participación, (...) en lugar de favorecer la toma de decisiones, la dificulta y produce
un inmovilismo administrativo".
(21) Consid. 19 de CS, in re "Centro de Estudios para la Promoción de la Solidaridad y la Igualdad y otros
c. Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo", Fallos 339:1077 (2016).

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