Emilio Urbina Reg Juridico Urbanismo Rompecabezas Siglo XXI

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO
EN VENEZUELA: UN EXTRAÑO
E INACABADO ROMPECABEZAS EN
LOS INICIOS DEL SIGLO XXI
Emilio J. Urbina Mendoza*
SUMARIO:
I. Nociones introductorias: una peculiar historia (1946-1999). II. La tesis de la participación
comunitaria y la democracia participativa como estrategia de regulación urbanística (1999-
2007). 1. La incomprensible y nunca vigente Ley Orgánica para la Planificación y Gestión del
Territorio y su intento en la popularización del sistema de planes. 2. La ley especial de regulari-
zación integral de la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos populares o la
proletarización improvisada de la planificación urbanística. A. Imprecisiones definitorias en la
LERTTAUP y la confrontación entre los derechos fundamentales que giran en torno a la vida
urbana (Derecho a la vivienda Vs. Derecho a la propiedad). B. La subordinación de los PDUL al
“Poder Popular Urbano”. C. La inocultable estrategia por la burocracia urbanística: La apertura
de la Oficina Técnica Nacional para la regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana. D. El
Comité de Tierra Urbana y su popularización. E. La Carta del Barrio: ¿PDUL popular?. a. Alcance
de la Carta del Barrio. b. Componentes fundamentales de la Carta del Barrio. c. ¿Cómo integrar
la Carta del Barrio a la normativa urbanística formal? d. La propiedad familiar y la propiedad
colectiva: nuevas formas urbanas del dominio del suelo. 3. La planificación popular y los órganos
no formales del Estado: el papel de los Consejos Locales de Planificación Pública y los Consejos
Comunales. A. Primera instancia de planificación urbana: Los Consejos Comunales. a. Comuni-
dad y área geográfica como base de planificación de los Consejos Comunales. b. La Asamblea de
Ciudadanos: ¿mito en la planificación urbana popular?. c. Competencia de los Consejos Comu-
nales y su relación con la planificación urbanística formal. B. La segunda instancia de planifica-
ción urbana: Los Consejos Locales de Planificación. C. La instancia planificadora natural del
urbanismo: El Poder Público Municipal y su rezago en el esquema urbanístico del proceso
bolivariano. III. Ambiente, indemnizaciones y urbanismo: una ecuación obligatoria de cara al
régimen jurídico-urbanístico del siglo XXI. IV. La propuesta urbanística en el proyecto de reforma
constitucional de 2007.
* Abogado egresado de la Universidad Católica del Táchira (mención cum laude). Magíster
Scientiarum en Ética y Filosofía (Universidad Alberto Hurtado – Santiago de Chile). Doc-
torado en Filosofía del Derecho (Universidad de Deusto – Bilbao – España). Profesor de
pregrado en la Universidad Católica Andrés Bello. Profesor de Postgrado en la Universidad
Central de Venezuela. Ex – Director del Centro de Investigaciones Socio-jurídicas de la
Universidad Católica del Táchira (2002-2004). Ex – Director de la Revista Ética y Jurispru-
dencia (Universidad Valle del Momboy – Valera).
EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO
EN VENEZUELA: UN EXTRAÑO E
INACABADO ROMPECABEZAS
EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI
I. NOCIONES INTRODUCTORIAS: UNA PECULIAR HISTORIA

(1946-1999).
Uno de los más emblemáticos problemas que han embargado al régimen

jurídico venezolano, en sus líneas generales y desde la madurez del Derecho
Público en las últimas décadas, ha sido la paradoja de un precario Derecho
Urbanístico incapaz de absorber el nominativo “urbano” para una nación que
vivencia su calvario en lo que respecta a la anti-ciudad. Desde los inicios de la
década de 1970 del siglo XX1, lo urbano, ha sido el signo emblemático de la
Venezuela que dejó atrás el camino de recuas por las autopistas, abandonó el
aljibe por gigantescos acueductos y sepultó la “familiaridad” del vecindario por
el impersonal “condominio”.
Es ya un dogma el cariz urbano total de nuestro país. Sin embargo, el Dere-
cho que ha acompañado la evolución urbana nacional, pocas veces ha mante-
nido el compás, pues, como bien lo ha acertado la profesora Dolores Agueverre,
entre los sinsabores con los luminosos aciertos el Derecho Urbanístico patrio
ha estado más influido por el Derecho que por lo Urbanístico2. En fin hemos
1 La expresión “Venezuela urbana” comienza a usarse en los mismísimos predios guberna-

mentales como verdad insoslayable, hasta el punto que el Mensaje Final a la Nación del
Presidente Rafael Caldera en ese año, dedicó un capítulo íntegro al “proceso urbanizador”
. Para más detalles, véase Rafael CALDERA. Cuenta ante el país. Mensaje del Presidente de
la República y exposiciones de los Ministros del Gabinete, ante el Congreso Nacional, en el
cuarto año de gobierno. Caracas, Oficina Nacional de Información (1973) pp. 36-38.
2 Dolores AGUEVERRE. Pensando en una Nueva Ley Urbanística (I): El silencio adminis-
trativo ante los proyectos de edificación y urbanización. En: AAVV Libro Homenaje al
padre José del Rey Fajardo sj. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, Tomo II (2005) p.
1189.
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO EN VENEZUELA: UN EXTRAÑO E INACABADO
ROMPECABEZAS EN LOS INICIOS DEL SIGLO XXI
tenido, como apuntó en su oportunidad el profesor Brewer-Carías, urbanizacio-

nes y urbanizadores, pero, hemos carecido de urbanismo y urbanistas3.
Desde los inicios del siglo XX venezolano hasta principios de la década de
los años 60, la presencia de la rama cualificada del Derecho Administrativo
llamada “Derecho Urbanístico”, pasó casi por inadvertida en los estudios for-
males de las facultades de Derecho. Según sostiene la extensa documentación
universitaria relativa a pensum de estudios y versiones taquigráficas de clases
en las Facultades de Derecho existentes, apenas era esbozado un rudimentario
compendio de regulaciones urbanísticas al explicarse la propiedad civil privada,
basadas en las sobrias disposiciones del Código Civil4.
De la cátedra de bienes y derechos reales, las incipientes nociones de un
Derecho Urbanístico criollo comienzan a tomar cuerpo en las lecciones que
sobre el tema de los servicios públicos o las reglamentaciones de Policía que se
analizaban en los también inadvertidos5 cursos de Derecho Administrativo6.
No será sino hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, cuando el
lenguaje jurídico del Derecho Público irrumpa en el discurso del Estado Social
y Democrático de Derecho7, a pesar del típico cariz urbano del siglo XX vene-
3 Allan BREWER-CARÍAS. La urbanización en Venezuela y la ausencia de un Derecho
Urbanístico. En: AAVV. Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administración. Caracas,
Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V (1982) p. 16.
4 El Código Civil Venezolano [Sancionado en 1942 con reforma en 1982 Gaceta Oficial
Extraordinaria n° 2.990 del 26/06/1982] hizo un esfuerzo por regular la propiedad urbana –
siguiendo la tradición codificadora europea– en el Libro Segundo, Título III, Capítulo II
(Desde el artículo 644 al 758). El codificador nos habla de las “limitaciones legales a la
Propiedad Predial y de las Servidumbres Prediales”, todas, propias de la experiencia here-
dada del Derecho Romano. Así, encontraremos en el articulado supra citado, regulaciones
sobre el Derecho de Paso, de Acueducto y de Conductores Eléctricos; Medianería; Distan-
cias y obras intermedias; luces y vistas de la propiedad del vecino; desagüe de los techos,
etc.
5 Sobre este particular “subdesarrollo del Derecho Público”, véase Allan BREWER-CARÍAS.
Prólogo. En: AAVV. El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho
Público. 1980-2005. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2006) pp. 15-17.
6 Para sostener nuestra afirmación, Cfr. Eloy LARES MARTÍNEZ. Manual de Derecho
Administrativo. Caracas, Ediciones de la Universidad Central de Venezuela (1963). Tam-
bién, Cfr. Luis TORREALBA NARVÁEZ. Aspectos jurídicos del urbanismo en Venezuela.
Caracas, Fondo Editorial Común (1970).
7 Cfr. Nelson Geigel LOPE-BELLO. Introducción al urbanismo y al Derecho Urbanístico.
Caracas, Ediciones Equinoccio de la Universidad Simón Bolívar (1993) pp. 109-114. Véase
Jaime RODRÍGUEZ-ARANA. Los Derechos fundamentales en el Estado Social y el Dere-
cho Administrativo Constitucional. En: AAVV. El Derecho Público a los 100 números de la
Revista de Derecho Público. 1980-2005. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2006) pp.
207-217.
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EMILIO J. URBINA MENDOZA
zolano. La Constitución de 1961 generó el impacto de la renovación no sólo del

Derecho patrio, sino, de las maneras de pensar jurídicamente en Venezuela.
Desde entonces, los contextos que han envuelto al Derecho Urbanístico
patrio, han estado presentes entre nosotros con sus vaivenes, victorias y derro-
tas emblemáticas, todas, reseñadas por la prensa nacional y regional. Haciendo
una síntesis apretada de los principales titulares de prensa escrita (1960-1990)
sobre el tema que nos concierne8, encontramos nódulos problemáticos en ma-
teria urbanística, diferenciados por décadas.
Así, por ejemplo, los años sesenta muestran sus preocupaciones por una
ciudad cada vez más necesitada de un sistema de vialidad acorde con el cada
vez más ascendente parque automotor. Prueba de ello se manifiesta en la cons-
trucción de los gigantescos distribuidores de las autovías de Caracas. También
se hace el énfasis en la construcción de viviendas populares que paliaran las
crecientes necesidades de habitación ante las migraciones del campo a la ciu-
dad generada por el boom petrolero, especialmente en lo que era llamado el
ámbito espacial del desaparecido Distrito Federal9.
Es la época del Ministerio de Obras Públicas y el Banco Obrero, dos mús-
culos que construyeron las bases de la faceta urbana en todo el país. Para 1969
se consolida el vocablo “Área Metropolitana de Caracas”, que a pesar de ha-
ber sido decretada así en 195010, se comenzó hacer extendible a otras urbes
venezolanas durante el período 1961-197111. La ciudad venezolana en esta
8 Hace algunos años (desde septiembre de 1993 hasta junio de 1994) tuvimos la oportunidad
de revisar íntegramente los ejemplares –día por día– de la prensa nacional para organizar
una base de datos sobre escándalos y demás noticias relevantes en materia electoral y
urbanística. Para cumplir este cometido, la hemeroteca de la Biblioteca Pública “Leonardo
Ruíz Pineda” de la ciudad de San Cristóbal (Estado Táchira) nos permitió la paciente
consulta durante todos esos meses. Queremos aprovechar esta oportunidad, prácticamente
una década después, de dar nuestros más sinceros agradecimientos por la colaboración
prestada por los responsables de los archivos durante esta fase de revisión exhaustiva de la
prensa más importante en los últimos cuarenta años. En la actualidad, estamos preparando
un trabajo donde se organice la recopilación periodística realizada en 1994, la cual, por su
vasta información irá a la imprenta próximamente.
9 Véase Manuel RACHADELL. ¿Distrito Capital o Distrito Metropolitano? En: AAVV. El
Derecho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en Homenaje al Profesor Allan R.
Brewer-Carías. Madrid, Editorial Civitas-Instituto de Derecho Público de la Universidad
Central de Venezuela, Tomo III (2003) pp. 3271-3312.
10 Decreto Presidencial nº 647, del 13 de octubre de 1950.
11 Marco NEGRÓN. Ciudad y modernidad 1936-2000. El Rol del Sistema de Ciudades en
Venezuela. Caracas, Ediciones del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y
Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela (2001) p. 59 y ss.
205
década, asume la conveniencia de los “imperativos funcionales” que la llevan a

convertirse en genuinas urbes modernas12.
Ya adentrados los años setenta, las grandes ciudades venezolanas se vieron
sacudidas por el impacto demográfico. Las ciudades, resaltando la de Caracas,
ya no incitan hacia un urbanismo desbocado que de cabida a todos aquellos
elementos poblacionales que desde el campo día a día engrosaban las nuevas
estadísticas urbanas. La década bajo comentario será la que pondrá en sospe-
cha al vocablo “urbanismo”, asumiendo esa imprecisión tan comentada por el
desaparecido profesor Moles Caubet13.
Tres vendrán a ser las principales preocupaciones de los planificadores ur-

banos de ese entonces:
a. La construcción de sistemas de transporte masivo, como el Metro de
Caracas, atinadamente bautizada como la “gran solución para Caracas”
y la introducción de más grandes y eficientes autobuses como los adqui-
ridos por el Centro Simón Bolívar.
b. La dotación de infraestructura para las nuevas manifestaciones del ocio
y esparcimiento del citadino, que, ya no se contentaba con ir a la plaza.
Prueba material de este rediseño se vislumbra en la construcción del
Poliedro de Caracas, emblema por excelencia del nuevo esparcimiento
de multitudes.
c. El diseño de un sistema eficiente de viviendas que conjugara la carencia
de terrenos y la superación el déficit habitacional de la pujante clase
media de la Venezuela petrolera. La búsqueda de un “techo propio”
como lema de la recién creada INAVI, se verá salpicada por los recu-
rrentes procedimientos penales sin culpables, donde la estafa inmobilia-
ria y la corrupción enlodaron la iniciativa pública en la construcción de
viviendas14.
12 Jürgen HABERMAS. “Arquitectura moderna y postmoderna”. En: Revista de Occidente.
Madrid, nº 42 (noviembre) (1984) p. 98.
13 Antonio MOLES CAUBET. El régimen jurídico del urbanismo en Venezuela y su relación
con la autonomía Municipal. En: AAVV. Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administra-
ción. Caracas, Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V
(1982) p. 485.
14 Eloy LARES MARTÍNEZ. Comentarios sobre la vivienda de iniciativa pública. En: AAVV.
Derecho Urbanístico y Ciencias de la Administración. Caracas, Instituto de Derecho Públi-
co de la Universidad Central de Venezuela, Vol. V (1982) p. 153.
206
La década del 80, el urbanismo venezolano se torna en problema. De la

Venezuela saudita eminentemente urbana, impulsada por un frenesí urbaniza-
dor, pasamos con la devaluación del bolívar en 1983 y el desplome de los pre-
cios del petróleo, a una ciudad en crisis. Las grandes ciudades del país cuentan
con una infraestructura respetable heredada de las décadas anteriores, pero, la
imprevisión del crecimiento así como las restricciones en los fondos públicos,
transformarán el deterioro progresivo de esa infraestructura en crónicos pro-
blemas traducidos en la deficiente prestación de servicios públicos básicos (agua,
teléfono, aseo, etc.). Los organismos públicos urbanizadores, especialmente
los Institutos Autónomos y Empresas del Estado, terminarán siendo fuentes
inagotables de corrupción. Así, las siglas CANTV, CADAFE, INOS, IMAU,
CORPOMERCADEO, CSB, MINDUR, INAVI, más que soluciones eran
dolores de cabeza para el ciudadano común que los vislumbraba como enor-
mes mamuts de la ineficiencia, burocratización y desidia.
En este contexto de túnel sin salida, ingresa Venezuela a 1990, que con su
peculiar rasgo tecnológico (Internet, computadoras y privatizaciones), obser-
vará como silente espectador la nada feliz expresión “imposible vivir en ciu-
dad”. La inseguridad ciudadana comenzaba a cobrarles todos los fines de se-
mana, unos alarmantes “partes de guerra” a los ciudadanos de las zonas más
paupérrimas, extendiéndose a la devaluada clase media.
Sin embargo, muy a pesar de los desazones, la década bajo comentario nos
trajo otra visión sobre los problemas que pronto le entregarán nuevas armas al
Derecho Urbanístico en su guerra por el cumplimiento de la legalidad. Una
lectura al VIII Plan de la Nación presentado por CORDIPLAN en 1990, deta-
lla perfectamente las nuevas iniciativas urbanísticas.
Por primera vez el Estado venezolano reconoce que durante las 5 décadas
anteriores atenuó las ventajas comparativas de las provincias creando “venta-
jas artificiosas” en el centro urbano. Para corregir las dificultades urbanas, el
referido Plan propuso como lineamiento de corrección a los desequilibrios terri-
toriales, eliminar esas “ventajas artificiosas” así como abandonar la política de
los centros regionales prioritarios15. Concatenadamente a este lineamiento, la
estrategia fundamental para concretarla se circunscribió a la incorporación de
actores urbanísticos naturales16, como son los Municipios, rezagados histórica-
mente por la asfixiante centralización administrativa.
15 CORDIPLAN. El gran viraje: lineamientos para el VIII Plan de la Nación. Caracas,
Ediciones de CORDIPLAN (1990) p. 71-90.
16 Marco NEGRÓN. Ob. Cit., pág. 48.
207
Este esfuerzo por reencontrar al territorio urbano con el poder político dará
pie a la descentralización política del país. Fenómeno que sólo pudo darse por
una especial conjunción de sucesos globales que marcaron ese entonces la
teoría y praxis administrativa. La guerra fría desaparece. El neoliberalismo se
impone como doctrina económica fiable para corregir los desajustes económi-
cos de los carcomidos Welfare States. Y el mundo comienza a colocarse de la
mano de todos con la revolución de las comunicaciones e internet, cambiando
la percepción de lejanía que daban las autoridades públicas –incluyendo a modo
de paradoja las municipales– con respecto a los ciudadanos17.
En segundo término, lo local adquiere a partir de 1989, una atmósfera de
apertura y agrandamiento. Una nueva tendencia arropa al urbanismo a princi-
pios de los años 90, cuando se permite la desregulación y la privatización de
ciertos servicios manejados caóticamente por el Estado. La descentralización
política hará el resto, al descongestionar las oficinas nacionales de planificación
urbanística, primando las dependencias municipales del área y los esfuerzos
compartidos con las entidades federales. Serán los años donde las decisiones
de la Administración Urbanística nacional se inclinen más hacia directrices
técnicas que políticas y que pronto verán revertirse con el cambio de régimen
en 1999.
Lo jurídico dirige la batuta mucho más determinante que lo técnico-urbani-
zador, tal y como se evidencia en la jurisprudencia especializada en urbanis-
mo18. Es por ello que la realidad nos hace inclinar que la peculiaridad del Dere-
cho Urbanístico nacional no responda hacia la concreción de un marco de
seguridad jurídica de los que hacen ciudad y de los que la viven19, sino, en la
suerte de un simple régimen legal urbanístico desconocido por funcionarios
de las diferentes Direcciones de Planificación e Ingeniería Municipal20.
Hoy, cuando nos encontramos en la segunda mitad del año 2007, luego de
haber experimentado las más inexpugnables leyes de naturaleza urbanística,
17 Para más detalles, Cfr. José Luis DADER. La personalización de la política. En: AAVV.
Opinión Pública y comunicación política. Madrid, Ediciones de la Universidad Complutense
(1990) pp. 351 y ss.
18 Cfr. Carlos M. AYALA CORAO. Jurisprudencia de Urbanismo (1947-1987). Caracas,
Editorial Jurídica Venezolana (1988).
19 Dolores AGUEVERRE. Ob. Cit., pág. 1189.
20 Giuseppe ROSITO ARBIA. Breves notas sobre Derecho Urbanístico. En: AAVV El Dere-
cho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en Homenaje al Profesor Allan R. Brewer-
Carías. Madrid, Editorial Civitas-Thomson - Instituto de Derecho Público de la Universi-
dad Central de Venezuela, Tomo III (2003) p. 3081.
208
nos encontramos atrapados en una inmensa red arácnida de leyes, reglamen-

tos, instructivos, directrices y ordenanzas que dan su opinión tangencial de al-
guna institución o procedimiento urbanístico21. Inflación legiscentrista que nos
ha obligado a diseñar un mapa de navegar entre esas fuentes normativas y su
papel durante el tiempo de su vigencia, en una obra aparte del presente artícu-
lo22.
En resumidas cuentas, la experiencia del Derecho Urbanístico venezolano
desde 194623 hasta 1999, pasa por los paradigmas de la centralización adminis-
trativa24, la estrategia de la descentralización funcional25 hasta concluir en la
21 Un trabajo que da cuenta detallada del desbordamiento o hiperinflación legislativa urbana,
nada menos y nada más que para inicios de los 80, es el loable esfuerzo compilatorio
realizado hace 27 Años por Antonio J. MACRIS. Texto ordenado de la legislación urbanís-
tica de Venezuela. Caracas, Editorial Ateneo de Caracas (1980) 600 pp.
22 Para más detalles, véase Miguel PIFANO CASTILLO y Emilio URBINA MENDOZA.
Régimen jurídico-municipal del urbanismo en el Municipio Iribarren. Barquisimeto, Cáma-
ra Inmobiliaria del Estado Lara (2007) pp. 31-56.
23 La doctrina toma como referencia 1946, año en el cual, la Junta Revolucionaria de Gobierno
dicta el Decreto nº 387 [Gaceta Oficial nº 22.171 de 10 de agosto de 1946] que crea la extinta
Comisión Nacional de Urbanismo. Será la primera dependencia administrativa venezolana
especializada, encargada directamente del proceso urbanizador. Véase Antonio MOLES
CAUBET. Ob. Cit., pág. 491.
24 Este período se precisa entre 1946 y 1958, al tomarse centralizadamente la tarea del cuida-
do urbanístico por el Gobierno Nacional. El Ministerio de Obras Públicas, la Comisión
Nacional de Urbanismo, la Corporación Venezolana de Fomento y el Banco Obrero serán
los exclusivos responsables de la transformación urbana en Venezuela durante la década de
la dictadura militar del General Marcos Pérez Jiménez.
25 Entre 1958 y 1983, tal y como se puede constatar en la documentación administrativa, la
estrategia del Estado venezolano cambia de la óptica centralizadora por la desconcentración
en las funciones y demás actividades propias de la vida urbana. Aparece todo el esplendor
de los llamados Institutos Autónomos que realizarán las tareas y quehaceres urbanos, desde
la prestación de los servicios públicos elementales hasta la arquitectura de viviendas. En
este sentido, sobre el tema de la descentralización funcional véase la literatura jurídica de la
época. Jesús CABALLERO ORTIZ. “La descentralización funcionarial”. En: Revista de
Derecho Público. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 8 (1981) pp. 5-25. También,
Juan GARRIDO ROVIRA. “El Instituto Autónomo como forma jurídica de la Administra-
ción Pública Nacional Descentralizada en Venezuela”. En: Revista de Derecho Público.
Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 3 (1980) pp. 23-39. A la par del momento estelar
del Instituto Autónomo, en vez de aprobarse una Ley nacional de urbanismo, el Ejecutivo
Nacional prefirió utilizar el poder reglamentario para regular los más inimaginables aspec-
tos hasta terminar en una especie de selva selvaggio reglamentaria, de difícil asimilación por
los actores urbanísticos naturales. La profesora Dolores AGUEVERRE Ob. Cit., pág. 1196,
relaciona todos los proyectos de ley nacional de ordenación urbanística, posteriores al
presentado por la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Pública en 1959 hasta
el que fue finalmente aprobado en 1987.
209
que debería ser la racionalidad de esta materia: la descentralización territorial y

el papel protagónico de los Municipios en el cuidado del marco jurídico del
urbanismo26.
II. LA TESIS DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y LA DE-

MOCRACIA PARTICIPATIVA COMO ESTRATEGIA DE RE-
GULACIÓN URBANÍSTICA (1999-2007).
Ya entrado 1998, todo el país se verá sacudido por el cambio del régimen
político instalado en 1959. Nuevos actores se yerguen sobre la cansada demo-
cracia de partidos venezolana. Una constituyente, con el predicado de “revolu-
cionaria”, vendría a cambiar algunas reglas del juego urbanístico ya concienciado
y municipalizado, tras décadas de ensayo y error. El lenguaje “participación
popular” cambia el idioma urbanístico venezolano acostumbrado al abecedario
del sistema de planes desde la puesta en vigencia de las leyes de ordenación
territorial (LOOT) y urbanística (LOOU).
De la Asamblea Constituyente, inspirada en las ideas presidenciales de
Chávez sobre una nueva República27, saldría la nueva Constitución de 199928
(citar trabajo academia sobre la Constitución de 1999) que derogaría a la de
1961. Sustancialmente hablando, el texto constitucional de 1999 no modificará
26 El proceso de descentralización administrativa operada en Venezuela durante principios de
los 90, consolidarán las directrices normativas urbanísticas más enfocadas hacia el Munici-
pio que para la República. La privatización de algunas empresas públicas permitieron la
entrada del sector empresarial en la gestión de servicios públicos o la construcción por vía
de la concesión. Tanto la segunda administración del Presidente Pérez (1989-1993), como el
interinato del Senador Ramón J. Velásquez (1993-1994) y las directrices del IX Plan de la
Nación diseñado por el equipo del segundo período de Rafael Caldera; enfatizaron el des-
montaje de toda esa maquinaria jurídico-urbanística centralizada, donde, por primera vez se
le da primacía a la asociación entre urbanismo e impacto ambiental. En materia urbanística,
se dictaron algunos reglamentos parciales de la Ley Orgánica de Descentralización, que si
bien no la regulaban directamente, por vía tangencial afectaron aspectos urbanos de suma
importancia. Dichos reglamentos se circunscribieron a la regulación de las transferencias de
los servicios públicos nacionalizados en la década de los setenta; el transporte, tránsito y
circulación y la evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente
(Variables ambientales en zonas urbanas).
27 Hugo CHÁVEZ FRÍAS. Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V
República. Caracas, Ediciones de la Secretaría de la Presidencia de la República (1999).
28 Sobre las particularidades de la Constitución de 1999, véase AAVV. La Constitución de
1999. (Irene de VALERA, Coord.). Caracas, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas
y Sociales (2000).
210
los lineamientos competenciales en materia urbanística. El tenor del dispositivo

156.19 quedaría de la misma forma que el 136° anterior:
“(...) Omisis
19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedi-
mientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanis-
mo, y la legislación sobre ordenación urbanística (...)”
El único agregado será la coletilla “y la legislación sobre ordenación urba-

nística”. Los Municipios conservarán sus potestades, esta vez, la Constitución
demarcará a la ordenación urbanística como la primera de las atribuciones
exclusivas de los Municipios (art. 178.1)29, por cierto éste último punto fue de
polémica discusión30 con motivo a las nuevas competencias del Distrito Metro-
politano de Caracas conformado por varios Municipios.
Coincidencialmente, el referéndum constitucional del 15 de diciembre de
1999, se realizará en medio de la peor tragedia urbana nacional: el deslave de
Vargas. Según las estadísticas oficiales, más de 20000 personas perdieron la
vida y los daños materiales ocasionados por las incesantes lluvias destruyeron
casi la totalidad de los urbanismos ubicados en todo el litoral del Estado Vargas.
Y como bien lo dijimos al inicio de esta introducción, la naturaleza no cobra por
mero capricho, sino, por el autismo de una urbanización irresponsable.
La catástrofe urbana de Vargas, la nueva retórica presidencial, la exalta-
ción popular hacia la ocupación ilegal de inmuebles urbanos y el espíritu
socializador de la “Revolución Bolivariana”, sembrarán dudas acerca de la
29 El artículo 178.1 quedó redactado de la siguiente manera: “(...) Son de la competencia del
Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le
asignen esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en
especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y pres-
tación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la
materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de
conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la
participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad,
en las siguientes áreas:
1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social;
turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación;
arquitectura civil, nomenclatura y ornato público (...)”. (Subrayado nuestro)
30 Cfr. TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA. Sala Constitucional. Sentencia n° 1.563 del
13 de diciembre de 2000. Para más detalles sobre las críticas y valoraciones sobre dicha
sentencia, Cfr. Allan BREWER-CARÍAS. La Constitución de 1999. Derecho Constitucio-
nal Venezolano. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, Tomo I (2004) pp. 415-436.
211
eficacia del centenar de normas regulatorias de la ciudad venezolana, incluyen-

do la LOOU. La propiedad privada urbana se ve asaltada por la ductilidad en la
cual su “función social”31 la amenaza y la transforma en una especie de asesi-
no silente de la tranquilidad propietaria, algunas veces, debemos reconocerlo,
ante la exaltación de imaginarios individuales que susurran constantemente el
desastre.
El modelo económico de la Constitución de 1999 nos retrotraerá al estatis-
mo experimentado durante la década de los 70, esta vez, con el fin de revertir
todo el proceso privatizador y aquellas corporaciones intermedias catalogadas
como entes burocráticos con logros demasiado magros32. El país entra en el
año 2000 en una nueva era de bonanza económica, sugerida por la escalada
inimaginable de los precios del petróleo entre los años 2002 y 2006.
Se erigen nuevos Fondos que buscan consolidar los ya existentes en áreas
de interés urbano33. La vivienda adquiere crítica importancia y se refaccionan
los dispositivos legales de la materia. Todo apunta a la repetición de una remozada
“Gran Venezuela”, pero, sustancialmente diferenciada en lo que respecta al
protagonismo que adquiere el ciudadano y por sobretodo, el carácter abierta-
mente “socialista” asumido por el gobierno en 200534.
31 Sobre la evolución de la función social de la propiedad privada urbana, Cfr, Allan BREWER-
CARÍAS. Urbanismo y propiedad privada. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (1980)
pp. 69-80. También, Cfr. Armando RODRÍGUEZ GARCÍA. Comunidad, Urbanismo y
Construcción en Venezuela. Aspectos jurídicos. Caracas, Prohombre PH Editorial (1993).
La Obra Colectiva. El Régimen Jurídico del Urbanismo (adaptado a la Constitución de
1999). Caracas, Badell & Grau (2000).
32 Decreto Presidencial n° 405 que establece la supresión de CORPOSUROESTE. Gaceta
Oficial Ext. n° 5.395 del 25 de octubre de 1999; Decreto Presidencial n° 406 que establece
la supresión de CORPORIENTE. Gaceta Oficial Ext. n° 5.395 del 25 de octubre de 1999;
Decreto n° 415 que establece la supresión de CORPOINDUSTRIA. Gaceta Oficial Ext. n°
5.397 del 25 de octubre de 1999.
33 Decreto Presidencial n° 301 que establece la Ley del Fondo Único Social. Gaceta Oficial n°
36.800 del 4 de octubre de 1999; Decreto Presidencial n° 413 que establece la reforma a la
Ley del Fondo de Crédito Industrial (FONCREI). Gaceta Oficial Ext. n° 5.396 del 25 de
octubre de 1999.
34 Entre 1999 y 2004, el gobierno del Presidente Chávez nunca hizo alusión directa al socialis-
mo como norte ideológico de la Revolución Bolivariana. La adhesión a la tesis socialista
salió a la luz pública en su discurso durante el acto de instalación de la IV Cumbre de la
Deuda Social (24/02/2005). En el mismo, el Jefe del Estado venezolano enfatizó “No tengo
dudas, es el socialismo”. Desde entonces, el vocablo ha estado presente en la teoría del
gobierno bolivariano. Para más detalles, Cfr. Diario el Universal [en línea] Caracas, edición
del 25 de febrero de 2005 [http://www.eluniversal.com]
212
El nuevo atlas político-administrativo territorial, la entonces Comisión Le-

gislativa Nacional (conocida como el “Congresillo”) dictará importantes refe-
rentes relacionados con el urbanismo, como es el caso de la Ley de Geografía,
Cartografía y Catastro Nacional35 donde se concibe al nuevo Instituto Geográ-
fico Simón Bolívar como órgano rector de la materia. Ésta nueva corporación
descentralizada funcionalmente a su vez, dictará la Resolución 5436 relativo a
las Normas para la Formación y Conservación del Catastro Nacional.
El nuevo desarrollismo estatal, bautizado desde el año 2005 como “socialis-
mo del siglo XXI”, tomando la tesis del profesor Heinz Dieterich37, supuesta-
mente fomentará sectores deprimidos que facilitan la calidad de vida en las
ciudades, por lo menos en teoría, así como nuevos espacios urbanos bautizados
recientemente como “ciudades socialistas”38.
Jurídicamente, entre 2000 y 2004, las iniciativas legislativas tendrán eco con
la promulgación de nuevos decretos-leyes sobre puertos39, ferrocarriles40, trán-
sito terrestre41, planificación42 y los Consejos Locales de Planificación Públi-
ca43, sobre los cuales detallaremos un análisis en las páginas siguientes.
35 Gaceta Oficial n° 37.002 del 28 de julio de 2000.
36 Gaceta Oficial Ext. n° 5.990 del 10 de junio de 2002.
37 Heinz DIETERICH STEFAN. Hugo Chávez y el socialismo del siglo XXI. Caracas, Insti-
tuto Municipal de Publicaciones de la Alcaldía de Caracas (2005).
38 Durante la edición del Aló Presidente nº 287 del 22 de julio de 2007, el Primer Mandatario
Nacional ofreció los detalles sobre la llamada “ciudad socialista”. En uno de los pases
durante la transmisión del programa televisivo, el Gobernador del Estado Miranda, Diosdado
Cabello, mostró los detalles de la primera ciudad socialista, bautizada como “Ciudad Socia-
lista Belén” ubicada en las cercanías de Guarenas. En las palabras presidenciales, lo impor-
tante de estos nuevos núcleos urbanos será la “formación del nuevo venezolano, abierta-
mente socialista y bolivariano”. Es importante destacar que luego de varias décadas de
planificación urbana, se habla de ideologizar al ciudadano por medio de un nuevo concepto
de ciudad. Para más detalles, Cfr. Diario el Universal. [en línea ] Caracas, edición del 23 de
julio de 2007 [http://www.eluniversal.com]. También, cfr. el comentario periodístico publi-
cado por el Universal el 17 de junio de 2007, acerca de los conceptos que encierra las
“Ciudades socialistas”.
39 Decreto Presidencial n° 1.436 del 23 de noviembre de 2001 Gaceta Oficial n° 37.331.
Reformado en 2002 Gaceta Oficial n° 37.589 del 11 de diciembre de 2002.
40 Decreto Presidencial n° 1.445 del 30 de octubre de 2001 Gaceta Oficial n° 37.313. Crf. Ley
Aprobatoria del Acuerdo de Cooperación técnica entre el Gobierno de la República de
Venezuela y el Gobierno de la República Francesa en el Área del Desarrollo del Sector
Transporte Ferroviario. Gaceta Oficial n° 37.659 del 27 de marzo de 2003.
42 Decreto Presidencial n° 1.528 del 13 de noviembre de 2001 Gaceta Oficial Ext. n° 5.554.
43 Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública Gaceta Oficial n° 37.463 del 12 de
junio de 2002.
213
Durante el período aludido, se logra modificar la antigua Ley de Expropia-

ción por Causa de Utilidad Pública o Social44, adaptando el nuevo texto a las
exigencias sociourbanas de estos tiempos como el ambiente45 sea cual sea su
modalidad46.
Como se puede apreciar, se ha querido “refundar” todo. Sin embargo, de
todos los actos jurídicos normativos dictados desde 1999 hasta el presente,
consideramos que fue el Decreto Presidencial n° 1.666 de febrero de 200247,
el más polémico. En dicho documento se inicia el proceso de Regularización
de la Tenencia de la Tierra en los Asentamientos Urbanos Populares, que
verá hacerse ley el 17 de julio de 2006 con la publicación en gaceta oficial de la
Ley Especial de Regularización integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares48.
Este marco normativo busca facilitar los procesos denominados en el pasa-
do como “consolidación de barrios”, es decir, que en vez de movilizar a la
población de las barriadas construidas en zonas inurbanizables, se hace un es-
fuerzo mancomunado por mejorar la calidad de vida y no la obligatoria
reubicación. Nadie duda de las buenas intenciones del Decreto Presidencial y
de la mismísima ley, cuando se excluye expresamente de la regularización a
aquellos que promuevan tomas, ocupaciones y establecimientos ilegales49; pero,
hay que ser muy cuidadosos con el reconocimiento de la propiedad privada de
muchos asentamientos populares claramente “ilegales” al violarse la normativa
urbanística municipal.
En lo que respecta a la organización burocrática nacional del urbanismo, las
reformas del período constitucional 2000-2006 borrarán del mapa administrati-
vo al Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) dando paso al actual Minis-
terio de Infraestructura50 (MINFRA), y de forma posterior, al Ministerio
para la Vivienda y Hábitat51, esta vez, con cartera y no con el carácter de
44 Gaceta Oficial n° 37.475 del 1° de julio de 2002.
45 Acuerdo mediante el cual se declara la materia ambiental como de atención prioritaria por
parte de la Asamblea Nacional. Gaceta Oficial n° 37.457 del 4 de junio de 2002.
46 Ley de Residuos y Desechos Sólidos Gaceta Oficial n° 38.068 del 18 de noviembre de
2004.
47 Gaceta Oficial n° 37.378 del 4 de febrero de 2002.
48 Gaceta Oficial nº 38.480 del 17 de julio de 2006.
49 Disposición final primera de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la
Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares.
51 Decreto Presidencial nº 3.570 del 8 de abril de 2005. Gaceta Oficial nº 38.182 del 8 de abril
de 2005.
214
Ministro de Estado como en el pasado. Los dos últimos ministerios han debido
lidiar con el deterioro de la infraestructura urbana del país, con resultados para-
dójicos, que son de difícil evaluación a simple vista.
Recapitulando, la situación actual podría ubicarnos tan igual como a princi-
pios de los años 40 en materia urbanística, no tanto por la carencia de normas
y principios rectores, sino más bien, por la excesiva proliferación de los mis-
mos. Sin embargo, de todo este nuevo afán decretista, resaltan seis leyes que
vienen a definir este nuevo período de carácter participativo ilimitado en nues-
tra historia de la normativa urbanística venezolana:
* La ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.

* La nueva ley orgánica del Poder Público Municipal52.
* La ley de los Consejos Comunales53.
* La ley especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de
los Asentamientos Urbanos Populares.
* Ley de Aguas54, que complementa a la Ley Orgánica para la preserva-
ción de los servicios de agua potable y de saneamiento55.
* La recién abrogada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión del
Territorio (LOPGT)56, la cual, nunca entró en vigencia efectiva desde
su promulgación en 2005.
52 Gaceta Oficial nº 38.421 del 21 de abril de 2006.

53 Gaceta Oficial Ext. nº 5.806 del 10 de abril de 2006.
54 Gaceta Oficial nº 38.595 del 2 de enero de 2007. Sobre el tema, véase Allan BREWER-
CARÍAS. Ley de Aguas. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2007) 138 pp.
55 Gaceta Oficial Ext. nº 5.568 del 31 de diciembre de 2001.
56 La ley fue publicada el 1° de septiembre de 2005 en la Gaceta Oficial n° 38.263, sin
embargo, la Asamblea Nacional mediante Oficio ANG-239 del 21 de septiembre de 2005,
ordena su reimpresión por error material del ente emisor, publicándose finalmente en la
Gaceta Oficial n° 38.279 del 23 de septiembre de 2005. El 1º de marzo de 2006 (Gaceta
Oficial nº 38.388), apareció también de forma sorpresiva, una reforma donde se le otorga
una vacatio legis inesperada hasta el 31 de agosto de 2006. El 1º de septiembre de 2006
(Gaceta Oficial Ext. nº 5.820), día después del plazo de la vacatio ordenada en la reforma de
marzo de ese año, otra vez se le concede otra vacatio hasta marzo de 2007. El 27 de febrero
de 2007, aún de forma más insólita, la Asamblea Nacional sanciona la Ley Derogatoria de
la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión del Territorio, aniquilando a una ley que no
tuvo tiempo de entrar en vigencia efectiva. Gaceta Oficial nº 38.633.
215
1. La incomprensible y nunca vigente Ley Orgánica para la Planifica-

ción y Gestión del Territorio (LOPGT) y su intento en la populariza-
ción del sistema de planes.
La nueva Ley, que nunca tuvo vigencia, derogará de manera expresa57 a la
Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (LOOT)58 y la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística (LOOU)59, las dos leyes de mayor trascendencia para
las bases de un Derecho Urbanístico Venezolano. Con la reforma de 2005,
buscó fusionar ambos instrumentos en una misma Ley Orgánica de manera
inarmónica y totalmente desenfocada de la tradición urbanística nacional60.
Según el artículo 1° de la LOPGT, el proceso general para la Planificación
y Gestión de la Ordenación del Territorio tenía como coordenadas-base el es-
quema conceptual del llamado “Desarrollo Endógeno” como paradigma de
autosuficiencia venezolana en los últimos tiempos. A diferencia de las disposi-
ciones de la LOOT y la LOOU, que entendían al desarrollo económico y social
a largo plazo61; el concepto de Ordenación Territorial asumía la suerte de un
proceso con sus agregados de dinamicidad, progresividad e innovación que
sirve de base para el crecimiento interno.
La LOPGT reproducía el mismo esquema de la LOOT al definir la Orde-
nación del Territorio62, con sumo detalle, sólo que la diferencia estará cir-
57 Disposición derogatoria única. Título XI de la LOPGT.
58 Gaceta Oficial Ext. n° 3.238 del 11 de agosto de 1983. Véase sobre esta ley y sus pormeno-
res Allan BREWER-CARÍAS. Introducción al Régimen Jurídico de la Ordenación del
Territorio. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Caracas, Editorial Jurídica
Venezolana (1984) pp. 15-29.
59 Gaceta Oficial n° 33.868 del 17 de diciembre de 1987. Sobre los pormenores de la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, véase Juan GARRIDO ROVIRA. Ordenación Urba-
nística. Caracas, Editorial Arte (1988). También, consúltese Nelso Geigel LOPE-BELLO.
“Génesis y trayectoria de urbanismo moderno”. En: Revista de Derecho Urbanístico.
Caracas, Fundación Urbanitas, nº 3 (1993). Queremos destacar que desde 1992 hasta 1994,
estuvo en circulación la prestigiosa Revista de Derecho Urbanístico, la cual, no sólo sería la
pionera en su ramo, sino, que todavía sigue siendo fuente de consulta obligatoria para
comprender los rasgos que caracterizaron al Derecho Urbanístico venezolano entre 1983 y
1999. Allan BREWER-CARÍAS. Introducción general al Régimen Legal de la Ordenación
Urbanística. En: AAVV. Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística. Caracas, Editorial
Jurídica Venezolana (1988) p 23.
60 Allan BREWER-CARÍAS. “El curioso e insólito caso de la Ley Orgánica para la planifica-
ción y gestión de la ordenación del territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogada
en febrero 2007, sin haber entrado en vigencia”. En: Revista de Derecho Público. Caracas,
Editorial Jurídica Venezolana, nº 109, enero-marzo (2007).
61 Artículo 1° de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.
62 Artículo 2º de la LOPGT.
216
cunscrita al esfuerzo del legislador de 1983 por evitar hacer alusión sobre un
modelo económico o del desarrollo en particular, ya que, a la vuelta de unos
años, podría ser desechado como política oficial de planificación.
Como novedad, la LOPGT, hacía la diferenciación entre la ordenación del
territorio y la planificación y gestión de la ordenación del territorio. El primero
de ellos es una política de Estado, mientras que el segundo, un proceso de
naturaleza política, técnica y administrativa, dirigido a sistematizar la pro-
gramación, evaluación, seguimiento y control de la ordenación del territorio63.
A pesar de los puntos oscuros y dudosos que traía la LOPGT, hicimos un
intento por abordar progresivamente los dispositivos de la ley derogada. El
análisis fue publicado en varias entregas64, donde, en resumidas cuentas, se
innovaba o retrocedía en lo referente:
* El catálogo de definiciones básicas sobre lo “Urbano”, lo “Urbanístico”
y la “Urbanización”; así como una lista conceptual de términos conexos
con el proceso urbanizador65.
Las definiciones de la desaparecida LOPGT serán inspiradas y a su vez,
debían actuar en la medida en que se aplicaran los principios de soberanía
nacional, interés público, seguridad y defensa, descentralización desconcentrada,
participación ciudadana, corresponsabilidad y desarrollo sustentable al proceso
de Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio.
* El sistema inalterado de planes urbanísticos en la LOPGT y la inclusión
por primera vez de una definición66 sobre ellos no contemplada en la
64 Específicamente hicimos un análisis en su momento de la LOPGT, el primero, fue publica-
do como parte del estudio introductorio de nuestra obra Régimen jurídico del Urbanismo en
el Municipio Palavecino. Barquisimeto, Cámara Inmobiliaria del Estado Lara (2006) pp.
34-40. También, véase Emilio J. URBINA MENDOZA. “La nueva Ley Orgánica de Plani-
ficación y Gestión del Territorio y su inserción en la historia de la normativa urbanística
nacional”. En: Iuridica. Valencia, Universidad Arturo Michelena, nº 3 (2006) pp. 55-67.
66 Artículo 5° de la LOPGT. “Los Planes de Ordenación del Territorio Urbanístico son instru-
mentos jurídicos y representan la concreción espacial urbanística del Plan Nacional de
Ordenación del Territorio y del Plan Regional de Ordenación del Territorio correspondien-
te. Cuando estos Planes hayan sido aprobados, se adoptarán y acatarán dentro de los
respectivos perímetros urbanísticos establecidos.
Son instrumentos de carácter estratégico que dictan directrices nacionales para orientar la
mejor localización de las actividades urbanísticas. Establece los lineamientos necesarios
para garantizar los intereses de la comunidad y el desarrollo económico social de la Nación
217
LOOU. También el rebautizó de los antiguos Planes Regionales de Or-

denación del Territorio por los llamados Planes de Ordenación del Terri-
torio Urbanístico.
* El nuevo microsistema de planes urbanos municipales (Plan municipal
de Ordenación del Territorio; Plan de Desarrollo Urbano Local [PDUL]67
y los planes especiales)68.
* La propiedad privada y la ejecución urbanística en la ordenación urba-
nística de la LOPGT69, sin alterar el esquema de función social de la
propiedad privada urbana70.
* La ejecución del desarrollo urbanístico debía hacerse por las modalida-
des tradicionales urbanización o edificaciones, sin alterar las variables
urbanas fundamentales71 y el concepto novedoso de aquello que la de-
rogada LOPGT llamaba “variables ambientales”72.
* La ampliación del concepto “responsabilidad del urbanizador”, desechan-
do la clásica responsabilidad decenal del artículo 1637 del Código Civil
venezolano por el término “Derecho común”73.
* La desaparición de los dispositivos sobre “Participación ciudadana” que
introdujo la LOOU74, y la introducción de la dual figura del “Represen-
tante Comunitario”75.
* Un nuevo régimen sancionatorio, con especial énfasis en fuertes sancio-
nes para quien infringiera las variables ambientales76 y para aquellos
Concejales que mediante actos generales o particulares cambiaran el
uso o zonificación de forma aislada o singularmente propuesto77.
en el sistema urbanístico, pudiendo éste estar conformado por un sistema de ciudades o una
ciudad integrada por más de un municipio”.
67 Artículo 96° de la LOPGT.
68 Artículo 15º y Título IV de la LOPGT.
69 Artículo 121º y Título V de la LOPGT.
70 Allan BREWER-CARÍAS. ...Urbanismo y propiedad privada ... pág. 77.
71 Artículos 147° y 148° de la LOPGT.
72 Artículos 153° y 154° de la LOPGT. Para más detalles, véase Giuseppe ROSITO ARBIA.
Ob. Cit., pág. 3086.
74 Título VIII de la LOOU.
75 Artículos 169°, 170º y 171º de la LOPGT.
218
* La omisión expresa sobre el valor atribuible al Silencio Administrativo78

en los procedimientos de naturaleza urbanística.
Sin entrar a juzgar la pertinencia o no de la derogación expresa por el legis-
lador, así como las carencias del texto normativo en ciernes, hay materias de la
LOPGT que pudieran ser rescatadas y mejor debatidas de cara a una nueva
ley ordenadora del urbanismo venezolano. Con la derogatoria de la LOPGT
entra nuevamente en vigencia tanto la LOOU como la LOOT.
2. La ley especial de regularización integral de la tenencia de la tierra de

los asentamientos urbanos populares o la proletarización improvisada
de la planificación urbanística
El segundo de los textos legislativos centrales de nuestro régimen urbanísti-
co basado en la participación popular ilimitada, representa la elevación al ca-
rácter de ley del decreto nº 1666 del Presidente Chávez sobre asentamientos
urbanos populares. Este nuevo instrumento legislativo polémico [en adelante
LERTTAUP], técnicamente inadecuado e impreciso, además de frustrante tal
y como atinadamente lo cataloga Judith Rieber de Bentata79; podría represen-
tar una futura fuente de turbulencias para el régimen legal del urbanismo en
Venezuela al hacerlo más dúctil en un grado para no decir peligroso.
Paralelamente a las observaciones que pudieran hacérsele a esta ley bajo
comentario, es imprescindible encontrar los núcleos centrales de sistematicidad
normativa que ella trae consigo. A nuestro entender, la ley se sustenta en 6
regulaciones básicas que trastocan la experiencia normativa del urbanismo
venezolano desde 1946. Afirmación que podría resultar “exagerada” desde el
plano de la filosofía legislativa, pero, no podemos olvidar que los procedimien-
tos insertos en ella están dirigidos a ese grueso poblacional que vive en los
barrios populares venezolanos, estimados para 2001 por el INE, en casi 60%
de todos los habitantes del país. Por otra parte, curiosamente la LERTTAUP
contempla una vigencia para sólo 10 años, contados a partir de su publicación
en gaceta oficial80.
78 Véase Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de fecha 13 de
diciembre de 1999, caso: Sindicato Agrícola 168 C.A. También, Sentencia del 11 de noviem-
bre de 2004, caso: Inversiones 6368, C.A.
79 Judith RIEBER DE BENTATA. “Comentarios a la Ley Especial de Regularización Integral
de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares”. En: Revista de
Derecho Público. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, nº 107 (2006) p. 72.
80 Título VII, Disposición derogatoria primera de la LERTTAUP.
219
A. Imprecisiones definitorias en la LERTTAUP y la confrontación

entre los derechos fundamentales que giran en torno a la vida
urbana (Derecho a la vivienda Vs. Derecho a la propiedad).
Una de las principales características observables en la legislación de los

últimos 10 años, tanto la urbanística como en general, es la inclinación del legis-
lador venezolano contemporáneo en la concreción de definiciones y principios
en los nuevos instrumentos legislativos sin tomar en cuenta el impacto o los
giros, que más allá de lo idiomático, pueda traer su aplicación. Así, coloca a
cada dispositivo que se sanciona en el incesante peligro de envejecer demasia-
do rápido y no abarcar las necesidades que surgen en la práctica81.
La LERTTAUP contempla en su articulado diez definiciones básicas cuyo
fin pareciera esclarecer algunos puntos debatibles sobre la regularización de la
propiedad en los asentamientos populares, que como bien dice Rieber, éste
último no está definido82, grave omisión si el espíritu de esta ley es la aplicación
de los conceptos de derecho formal a los asentamientos urbanos populares83.
Estos conceptos son:
* Asentamiento urbano popular.
* Título de permanencia.
* Título de adjudicación.
* La propiedad familiar.
* La Carta del Barrio.
* Historia local, identidad actual, espacios de asentamiento, propuesta de
futuro o plan de transformación integral del asentamiento urbano popu-
lar; y, naturaleza y forma de convivencia84.
En cuanto a los principios que servirán del guía al intérprete, la LERTTAUP

en esta materia es ampulosa y enrevesada85. Dedica íntegramente un artículo
(5º) para decirnos que:
81 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 56.

84 Artículo 60º de la LERTTAUP.
220
“(...) La presente Ley es de naturaleza social, tiene carácter estratégico y

condición no lucrativa, se rige por los principios rectores del derecho
humano a la vivienda y hábitat, tales como: progresividad, justicia so-
cial, seguridad jurídica, cogestión, democracia participativa y
protagónica, solidaridad, equidad, corresponsabilidad, organización,
sostenibilidad y tolerancia, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (...) (negrillas nuestras)”
Es loable que el Estado se preocupe por garantizar una vivienda y una de las
estrategias es regularizar la realidad caótica del urbanismo, sobretodo, en lo
que presumimos entiende el legislador por populares: las barriadas construi-
das al margen de la legalidad propietaria y técnico-urbanística. Las mis-
mas que colocan a la familia en condiciones de vulnerabilidad social86.
La invocación que hace el artículo 5º a los principios que pudiesen estar en
contradicción con el espíritu de la ley en general (progresividad y seguridad
jurídica) se entremezclan con otros que perfectamente los excluyen como es
una visión excesiva de la democracia participativa y protagónica. Además, la
lectura de algunos artículos, como por ejemplo el 11º, ponen en duda la jerar-
quía y estabilidad del sistema normativo venezolano, que, por muy favorecedor
o progresista, no le es dable alterar la seguridad jurídica87, pues, la LERTTAUP
es una ley de regularización de la propiedad privada urbana. En fin, se esgri-
men elevados principios pero no se concreta ninguno de ellos88, máxime, cuan-
do se castiga al espíritu emprendedor89.
B. La subordinación de los PDUL al “Poder Popular Urbano”

Una de las características de todo plan, como hicimos alusión en las páginas
precedentes, se ubica en su capacidad para resistir la tentación del poder que
implica la presión constante para alterar las zonificaciones. Es por ello que la
LOOU le confiere al PDUL (Planes de Desarrollo Urbano Local) lapsos para
la revisión periódica según los criterios técnicos y las exigencias que el moder-
no urbanismo plantea a la vuelta de cada década.
87 Véase Luis María OLASO. Curso de introducción al Derecho. Caracas, Universidad Cató-
lica Andrés Bello, Tomo I (2003) pp. 425-433.
88 Véase Emilio J. URBINA MENDOZA. “La globalización y el Atlas Federal venezolano.
¿Recuperación del principio de subsidiaridad en Venezuela?”. En: Iuridica. Valencia, Uni-
versidad Arturo Michelena, nº 1 (2004) pp. 97-150.
221
La LERTTAUP introduce un cambio radical en esa relación de la sociedad

y el Municipio con el PDUL, al calificar a la llamada “Carta del Barrio” como
plan de ordenación básico90. Este plan básico podría perfectamente estar en
contra de lo que determine el PDUL municipal, y ante las posibles contradic-
ciones, la ley se inclina por la Carta del Barrio en desmedro de la legislación
municipal formal. Una intromisión con posibles rasgos de inconstitucionalidad
ya que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en ejecución del mandato
constitucional, expresamente le atribuye a los Municipios todas las competen-
cias propias de la vida local91 donde la regulación del espacio urbano municipal
ha sido de muy larga data92.
La ley ordena al Poder Público, sin distinciones, a reconocer como válida la
Carta del Barrio, lo que implica que los PDUL de ser la más estricta y elevada
instancia normativa en lo que refiere ordenación urbana local, termina subordi-
nándose a un poder del pueblo más allá de lo imaginado. Uno de los puntos que
en futuras reformas deberá aclarar el legislador, ya que, los cambios al uso del
suelo urbano estarían sometidos a la voluntad de aquellos que, invocando el
principio de participación ciudadana ilimitada, introducirían cambios según otros
criterios no necesariamente en utilidad de esos sectores populares.
Por otra parte, desde la óptica del Derecho civil, el legislador dispone de
manera imperativa que los registradores inmobiliarios deben inscribir estos “pla-
nes básicos de ordenamiento urbano” y proceder al parcelamiento de manera
inmediata93. Una orden gravísima impartida por la LERTTAUP al no discrimi-
nar si es viable tanto de arquitectura como de ingeniería, el asentamiento urba-
no popular con su Carta del Barrio.
91 Artículo 56.2.a de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. También, véase Allan
BREWER-CARÍAS. Introducción general al Régimen del Poder Público Municipal. En:
AAVV. Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana
(2007) pp. 88-89.
92 Fortunato GONZÁLEZ. Comentarios a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
AAVV. Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana
(2007) pp. 236. Expresa el citado profesor de la Universidad de los Andes lo siguiente: “(...)
El mecanismo idóneo para establecer un orden determinado en los centros poblados es el
Plan de Desarrollo Urbano Local, que debe contener la definición precisa y lo más detalla-
da posible de las llamadas variables urbanas fundamentales, es decir, las reglas de juego
a la que deben someterse los habitantes en el ejercicio de los atributos del derecho de
propiedad. (...)”.
93 Artículo 11º, primer aparte de la LERTTAUP: “(...) El plan será reconocido por el Poder
Público, a los fines de su inscripción en el Registro Inmobiliario de la jurisdicción corres-
pondiente, y es condición suficiente para producir su parcelamiento (...)”.
222
A nuestro juicio, el artículo 11º de la LERTTAUP libera a los Municipios de

cualquier demanda que por daños y perjuicios pudiese intentar los ocupantes de
esos terrenos donde se fundó el asentamiento si por cualquier catástrofe natu-
ral se ven afectados sus inmuebles o enseres. El artículo subordina a los PDUL
a un voluntarismo popular que no distingue entre los usos del suelo o tolerancias
permitidad como efectivamente sí los contempla el PDUL. En pocas palabras,
la Ley facilita la cristalización de lo que en doctrina jurídico-urbanística se le
llama Disuetudo94, la más burda alteración al ordenamiento urbanístico local
cuando se quiebra el principio de igualdad.
Ahora, debemos estar lo suficientemente claros que estamos viviendo una
etapa donde la disuetudo o las posibles consecuencias de atribuirle a la pobla-
ción amplios poderes para la regulación del suelo urbano, no sean anuladas en
los tribunales contencioso-administrativos. Ante esta realidad, los Municipios
deberán reglar, aprovechando el marco de creación de las Oficinas Técnicas
Municipales para la Regularización de la Tenencia Urbana, las formas para
orientar la confección de las Cartas del Barrio armonizándolas con el PDUL.
C. La inocultable estrategia por la burocracia urbanística: La aper-

tura de la Oficina Técnica Nacional para la regularización de la
Tenencia de la Tierra Urbana.
El segundo de los vórtices que trae la ley bajo comentario, es la creación de
varios organismos públicos que se encargarán de sustanciar los procedimientos
para la regularización de tierras urbanas de naturaleza popular. También, según
se le atribuyen competencias para llevar el Registro de Asentamientos Urba-
nos Populares95, y funciones consultivas para todo aquello relacionado con la
transmisión o regularización de la propiedad urbana popular96.
Por otra parte, la LERTTAUP, así como ordena todo lo relacionado con
esta nueva Oficina Técnica Nacional, dispone en su artículo 52º la creación en
94 “(...) Pensemos en situaciones límites de general incumplimiento en los que la gestión

urbanística se realiza al margen del plan y del programa, se concede alturas de edificacio-
nes superiores a las señaladas en las normas, se permite la construcción de zonas señala-
das como verdes o en terrenos rústicos, no se constituye el patrimonio del suelo ni se
elaboran presupuesto de urbanismo (...)”. Manuel ARÉVALO CLAVERO. Estudios de
Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas e Instituto García de Oviedo de la
Universidad de Sevilla (1992) p. 371.
96 Artículo 51º, numeral 2º de la LERTTAUP.
223
cada uno de los Municipios de Oficinas Técnicas Municipales para la regulari-

zación de la tierra urbana y la ordenación de todo lo referente a la enajenación
de ejidos97.
Sobre el respecto, Rieber de Bentata señala una de las incongruencias pre-
sente en la estrategia burocrática como forma de regularizar la tierra urbana.
La LERTTAUP atribuye indistintamente a ambas Oficinas citadas competen-
cias compartidas sobre la materia98, trayendo consigo los inconvenientes del
celo administrativo o la disparidad de criterios entre lo que pueda disponer la
Oficina Nacional y las directrices de las Oficinas Municipales.
Para superar este inconveniente, creemos que es necesario un reglamento
nacional que precise normas de coordinación cuando surjan las disparidades de
criterios, que, ante un escenario de polarización política, se vuelve más que
imprescindible.
Si bien es cierto que el artículo 7º de la LERTTAUP pauta los ámbitos de
acción de las oficinas antes identificadas99, dependiendo del titular de las tie-
rras públicas, surgen las dudas con las regulaciones de terrenos que escapan a
la calificación de “públicos” y que legítimamente poseen un propietario según
la legislación civil vigente.
La propia LERTTAUP le parece indistinto que los solicitantes de un título
de permanencia sobre el terreno privado ocupado por el asentamiento urbano
popular, consignen dicha solicitud o en la Oficina Técnica Nacional o en la
Oficina Técnica del Municipio donde se ubiquen esos terrenos100. Ahora, para

98 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit., pág. 70.
99 Artículo 7° de la LERTTAUP: “El Estado regularizará la tenencia de la tierra en los
asentamientos urbanos populares, con fundamento en el principio de colaboración, coor-
dinación y cooperación de los diferentes niveles político territoriales, de la forma siguiente:
1. El Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de
la Tenencia de la Tierra Urbana, tendrá la competencia correspondiente para el otorga-
miento de los títulos de adjudicación en tierras públicas nacionales.
2. El Poder Público Estadal tendrá la competencia correspondiente al otorgamiento de los
títulos de adjudicación de las tierras públicas estadales.
3. El Poder Público Municipal, a través de la Oficina Técnica Municipal para la Regulari-
zación de la Tenencia de la Tierra Urbana, tendrá la competencia correspondiente en el
otorgamiento de los títulos de adjudicación de las tierras públicas municipales”.
100 Artículo 23º de la LERTTAUP: Para la obtención de un título de permanencia sobre el
terreno que ocupa el asentamiento urbano popular, la comunidad organizada, a través del
Comité de Tierra Urbana, consignará para su respectiva convalidación a la Oficina Técnica
Nacional o Municipal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, la determi-
nación de la poligonal respectiva, la fecha de inicio del asentamiento y solicitará la declara-
224
superar esta dualidad y los conflictos que pudiera traer consigo, interpretando
la ley en su conjunto y concatenando lo dispuesto en el artículo 26º de la propia
LERTTAUP, sólo podrá otorgar este certificado de posesión la Oficina Técni-
ca Nacional, dejando en manos de las Oficinas Municipales todo aquello que es
concerniente a las áreas públicas como plazas, veredas, caminos, desagües,
depósitos de basura, etc101.
En las hipótesis donde el Comité de Tierra Urbana inicie el procedimiento
por la Oficina Municipal, somos de la opinión para solventar esta laguna nor-
mativa, que aquélla última deberá sustanciar el expediente administrativo, y
una vez superada la fase procedimental, remitirá lo actuado a la Oficina Técni-
ca Nacional para que emita la decisión correspondiente, sea a favor o en con-
tra de la regularización.
La estrategia burocrática de la LERTTAUP nos parece la reedición de lo
experimentado durante el período 1958-1983, por cuanto, contempla la crea-
ción de entes como estas Oficinas Técnicas de actividades que perfectamente
pueden ser llevadas a cabo por las Direcciones de Catastro de las Alcaldías lo
que simplificaría costos administrativos e incluso el acercamiento mismo de la
Administración Pública al ciudadano. El establecimiento de nuevas dependen-
cias municipales alterará notablemente el presupuesto de las alcaldías, de por
sí, bastante limitados.
Vale recordar que es más fácil para las comunidades ubicadas en el interior
de Venezuela que tramiten sus solicitudes de regularización de tierras ante el
Municipio que por órganos nacionales, según el corolario del derecho de peti-
ción102 y los principios de racionalización de la actuación administrativa103;
cuyo único papel relevante podría estar dentro de los predios de la vigilancia
por la uniformidad de criterios de las distintas Oficinas Técnicas Municipales.
D. El Comité de Tierra Urbana y su popularización.

La LERTTAUP asume el principio de participación popular como parte de
la solución al delicado problema de los miles de asentamientos urbanos popula-
toria de cumplir los requisitos establecidos en esta Ley para el otorgamiento del título de
permanencia sobre la porción de terreno encerrado en el mismo y de su ordenamiento
urbano básico, a cuyos fines se acompañará del que hubiera elaborado y aprobado la
comunidad.
102 Artículo 51º de la Constitución venezolana de 1999.
103 Artículo 30º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
225
res que ilegalmente ocupan tierras tanto públicas como privadas. Ante la can-
tidad considerable de familias en esta precaria situación, el tantas veces citado
instrumento legal crea la figura del “Comité de Tierra Urbana”, el nivel de
mayor importancia104 dentro de este nuevo orden administrativo concebido en
la LERTTAUP. Serán los instrumentos facilitadores del proceso de regulariza-
ción, y a la vez, el principal mecanismo en la defensa de intereses colectivos y
difusos de las comunidades urbanas populares.
El artículo 53º de la LERTTAUP establece tanto la misión como las atribu-
ciones de estos Comités. Dispone dicho artículo lo siguiente:
“(...) Las comunidades de los asentamientos urbanos populares elegi-
rán, a los fines de la regularización de tierras previstas en la presente
Ley, un Comité de Tierra Urbana, que tendrá por misión coadyuvar a la
realización de la regularización integral y ejecutar las actuaciones nece-
sarias en función de los intereses de la comunidad para que se reconoz-
ca la propiedad en relación a la misma y sus habitantes, de conformidad
con lo establecido en la presente Ley, sea por usucapión o por adjudica-
ción bajo los principios del estado social de derecho y de justicia. El
Comité de Tierra Urbana tendrá las siguientes atribuciones:
1. Promover la adopción de decisiones por parte de la comunidad y
mantenerla informada permanentemente.
2. Crear comisiones auxiliares que faciliten la ejecución eficaz y eficien-
te de su misión.
3. Ejecutar las decisiones de la comunidad en materia de la regulariza-
ción de tierras urbanas.
4. Proponer las poligonales urbanas de los asentamientos urbanos
populares.
5. Elaborar, con la participación de la comunidad, la Carta del Barrio.
6. Elaborar el registro inicial de parcelas y usos de los asentamientos
urbanos populares.
7. Elaborar el registro inicial de propietarios o propietarias o poseedo-
res o poseedoras de vivienda, edificaciones y bienhechurías en los
asentamientos urbanos populares, en coordinación con los órganos
competentes.
8. Certificar la información recaudada y analizada sobre la situación de
la propiedad y tenencia de las parcelas de la poligonal respectiva.
226
9. Elaborar el plan de ordenación urbano básico de los asentamientos

urbanos populares, en coordinación con los órganos competentes.
10. Coordinar con la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de
la Tenencia de la Tierra Urbana y demás organismos competentes las
acciones conducentes a la regularización de la tenencia de la tierra.
11. Proponer las áreas de usos reservados no modificables en el ordena-
miento natural básico a ser suscrito y aprobado por la comunidad.
12. Realizar todas las consultas que fueren necesarias para mantener
informada a la comunidad de los asentamientos urbanos populares.
13. Presentar la documentación necesaria ante los organismos compe-
tentes a los fines de la regularización.
14. Planificar y ejecutar planes y proyectos de transformación integral
del hábitat, en coordinación con los órganos competentes.
15. Participar, conjuntamente con las otras formas asociativas de la co-
munidad, en la planificación y ejecución de planes y proyectos de
transformación física de su asentamiento, de manera autogestionaria
o cogestionaria, según lo establecido en la Ley del Régimen
Prestacional de la Vivienda y Hábitat.
16. Cumplir funciones de contraloría social en coordinación con otras
organizaciones de base con respecto a las políticas públicas relacio-
nadas con los asentamientos urbanos populares.
17. Incentivar la participación protagónica de los y las integrantes de
los Comités de Tierra Urbana en la actividad que realicen los conse-
jos comunales.
18. Participar y propiciar la articulación y organización local, parroquial,
municipal, regional, nacional e internacional de los Comités de Tierra
Urbana.
19. Otras que le señalen las demás leyes vigentes.
Puede notar el lector la amplia gama de atribuciones que la ley concede a

los Comités de Tierra Urbana. Funciones que pudiéramos agruparla en cinco
grandes bloques de atribuciones, a saber:
* Funciones consultivas (numerales 10 y 12).
* Funciones de representación tanto administrativa como procesal (nu-
merales 3, 13 y 18).
* Funciones de planificación urbana (numerales 3, 4, 9, 11, 14, 15).
227
* Funciones registrales en materia inmobiliaria (numerales 6, 7 y 8).

* Funciones contraloras y de incentivo popular (numerales 1, 16 y 17).
Esta promiscuidad funcional impone la necesidad de reglamentar cada una

de las funciones a los fines de evitar la invasión de competencias sobre otros
órganos administrativos. De allí se entiende la razón por la cual la LERTTAUP
regula con detenimiento la elección de dichos Comités de Tierras Urbanas105.
E. La Carta del Barrio: ¿PDUL popular?

Uno de los puntos que a nuestro juicio merecen el calificativo de
“controversial” se circunscribe al acto que inicia el proceso de regularización
de la tenencia de la tierra106: la Carta del Barrio.
El referido documento “fundacional demostrativo del origen, existencia del
asentamiento urbano popular cuyo contenido se proyecta sobre las caracterís-
ticas socio-culturales, históricas, económicas, ambientales, urbanísticas e iden-
tidad”107, introduce dentro del régimen jurídico-urbanístico de planes una dis-
torsión que compromete la integridad técnica de la ordenación urbanística
precisamente en los lugares donde el urbanismo formal nunca ha hecho acto de
presencia. Por otra parte, nos sorprende que un acto tan importante, dado su
carácter refundacional del asentamiento108, esté repleto de una jerga retórica
que trae más problemas que soluciones.
a. Alcance de la Carta del Barrio.

El alcance de la “Carta del Barrio”, según lo dispone el artículo 59º, se
corresponde al ámbito local exclusivo de cada asentamiento urbano popular,
donde no sólo se trata de ahondar en lo técnico-urbanístico (variables urbanas
fundamentales reguladas en el PDUL) sino que incluye un “acuerdo social”
105 Artículos 54° y 55º de la LERTTAUP. Es importante destacar, a nuestro entender, un

aspecto esencialmente positivo para el éxito en la gestión de estos todopoderosos Comités
de Tierras Urbanas, y es la autorización que concede el legislador nacional en el numeral 5
del artículo 54º donde le otorga a cada asamblea de ciudadanos y ciudadanas “resolver las
formas particulares de organización y funcionamiento de su Comité de Tierra Urbana a los
fines de la ley”. Una manifestación sensata de la expresión “acorde con la vida local”.
228
que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar colectivo

bajo un instrumento normativo.
Es clara la limitación geográfica de estas Cartas normativas de inspiración
popular. Su validez se circunscribirá a cada uno de los asentamientos popula-
res, fundados o por fundarse, que obviamente podrá presentar problemas en
los casos donde las comunidades no estén lo suficientemente delimitadas.
b. Componentes fundamentales de la Carta del Barrio.
La LERTTAUP elabora una lista de aquellos componentes necesarios que

deberán estar presentes en la Carta del Barrio, so pena, a nuestro juicio de
nulidad así la ley no la fije. Debemos recordar que la calificación de instrumen-
to normativo109, la obliga a cumplir no sólo los requisitos de participación popu-
lar o ese sabor de Derecho primario110, sino, aquellas disposiciones que la
teoría del Derecho en occidente formula por muy “lugarizada”111 que sea la
referida carta.
Tan igual –pero menos ambiciosa– como la famosa “Carta Europea de
Autonomía Local”112, la LERTTAUP encierra en cinco113 los componentes
que configuran la Carta del Barrio:
* Historia local, definiéndola como “vivencias colectivas de los poblado-
res desde el origen del asentamiento urbano popular.
* Identidad actual, contentiva de la descripción socio-cultural, económi-
ca y política de la comunidad.
* Espacios de asentamiento, referido a la ubicación geográfica del asen-
tamiento, con sus poligonales, sectores, límites, usos para las áreas co-
109 Artículos 56°, 57º y 58º de la LERTTAUP.

110 Sobre este detalle de la creación del “Derecho primario” o Derecho popular, véase Carlos
María CÁRCOVA. La opacidad del Derecho. Madrid, Editorial Trotta (1998).
111 Sobre el análisis de la lugarización y su relación con la ordenación urbana, véase Francisco
GONZÁLEZ CRUZ. Globalización y lugarización. La Quebrada, Universidad Valle del
Momboy y Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales de la Universidad
de los Andes (2001).
112 CONSEJO DE EUROPA. Carta Europea de Autonomía Local. Estrasburgo (1985). Un
análisis pormenorizado de la misma la efectúa Teresa PAREJO NAVAJAS. “La Carta
Europea de Autonomía Local: instrumento de participación ciudadana y de democracia en
Europa”. En: Iuridica. Valencia, Universidad Arturo Michelena, nº 1 (2004) pp. 29-44.
229
munes y todas las áreas que perfectamente se describen en los Planes

de Desarrollo Urbano Local (PDUL). Es importante que la Carta del
Barrio armonice con el PDUL en lo referente al uso de esos espacios de
asentamiento para cumplir el deber de correspondencia entre las reglas
de juego urbanístico confeccionadas en la Carta del Barrio y las políticas
de desarrollo urbano de las personas públicas territoriales114.
* Propuestas de futuro o plan de transformación integral del asenta-
miento urbano popular, cuyo objeto según la LERTTAUP, es definir
las líneas maestras para el “bienestar comunitario” en todos los aspec-
tos, en especial, urbanísticos, socio-económicos, educativo-culturales, para
el logro de la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. En cuanto a
este contenido, nos parece soslayable interpretarlo como uno de los más
importantes de este documento. Primero, el asentamiento urbano popu-
lar (mejor conocido como barrios marginales), no puede cristalizar la
situación urbana de precariedad. Al contrario, la comunidad debe contri-
buir con las autoridades en la búsqueda por la transformación del barrio
en un asentamiento urbano moderno, con los servicios básicos cubiertos,
así como su inclusión progresiva en la suerte y desarrollo de la ciudad.
Segundo, el carácter de “asentamiento popular” es temporal mientras
ese proceso de absorción a la ciudad esté en marcha.
* Normas y formas de convivencia, con las cuales, como dice la propia
LERTTAUP, se busca reafirmar entre los habitantes del asentamiento
popular el “sentido de ciudadanía” además de los de identidad, coopera-
ción, solidaridad, tolerancia y diálogo. Estas normas “cívicas” de convi-
vencia, deberán complementarse con las reglas que sobre tranquilidad
pública determine cada Municipio, cuidándose de no invadir el campo de
las sanciones penales, materia exclusiva y de reserva legal para el legis-
lador formal nacional115. Creemos que en este punto, la Carta del Barrio
perfectamente puede diseñar métodos específicos para la resolución al-
ternativa de conflictos propios de las aglomeraciones urbanas, sin que
las mismas rasguen o interfieran como si de tipos penales se tratasen.
Los cinco contenidos generales que contempla la norma bajo análisis son de
carácter taxativo (historia local, identidad actual, espacios de asentamiento,
115 Artículo 156.32 de la Constitución de 1999.
230
propuestas de futuro en la transformación integral y normas de convivencia),

más no lo son, aquello que compone cada uno de esos contenidos.
c. ¿Cómo integrar la Carta del Barrio a la normativa urbanística

formal?
Hemos visto el alcance de la Carta del Barrio como uno de los instrumentos
más influyentes en lo que respecta a este ensayo de historia normativa nacio-
nal. Nunca antes, a pesar de contemplarse la participación popular en la regla-
mentación urbana que traía la LOOU, los principales afectados por la improvi-
sación urbanística durante décadas, tienen ahora el poder de ordenación de sus
espacios.
Determina la LERTTAUP, primeramente, que la Carta del Barrio deberá
ser reconocida y respetada por las autoridades, y se constituye en la base
para la elaboración de la Ordenanza que rija la relación del asentamien-
to con su centro poblado y el Municipio116.
Detengámonos por un momento en este dispositivo, que a nuestro entender,
podría revertir la legalidad urbanística local cada vez que una comunidad pro-
clame una Carta del Barrio. Es un mandamiento legislativo tan vinculante, que
como dice Rieber de Bentata, “la existencia de planes de desarrollo para cada
uno de los distintos sectores de cada barrio puede crear un caos urbanístico de
proporciones por lo menos similares a las existentes en la actualidad”117.
Ahora, aplicando una interpretación sistemática, el precepto del artículo 58º
de la LERTTAUP deberá concatenarse con el atinado mandamiento de los
artículos 62º y 63º, eiusdem, y de esta manera evitar la proliferación de planes
y criterios que terminen derogando parcialmente los PDUL o las normas for-
males sobre el urbanismo, sean nacionales o estadales.
En primer lugar, cuando una comunidad popular, a través del Comité de
Tierras118 formulen la Carta del Barrio, éstos deberán en principio buscar las
formas de integrar dicha carta a las líneas maestras del “Plan de Desarrollo
Urbano Integral”119. La participación popular no puede implicar nunca una
exacerbación al voluntarismo social que opaque las realidades técnicas120, que
116 Artículo 57° de la LERTTAUP.
117 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit., pág. 68.
120 Como parece desprenderse de la lectura del Artículo 63° de la LERTTAUP, la Carta del
Barrio no puede hacer mutismo frente al ordenamiento técnico.
231
en materias como el urbanismo, son extremadamente exigentes porque son las

que salvaguardan la integridad física del asentamiento, siendo las más impor-
tante, la vida misma de los residentes. Como hemos afirmado infinitamente a lo
largo de este texto, las catástrofes como las de Vargas en 1999 son consecuen-
cia de esa inobservancia a los estudios técnicos para el buen urbanizaje.
En segundo lugar, el Comité de Tierras deberá elaborar cada uno de los
contenidos siguiendo las directrices técnicas suministradas por los funcionarios
públicos en lo referente a la información cartográfica, legal, técnica, científica,
social, cultural, económica, administrativa o de otra índole que posea referente
al asentamiento urbano popular o que pueda contribuir a la elaboración de los
componentes de la Carta del Barrio en cualquier tipo de formato disponible121.
Esa consulta que realiza el Comité de Tierras no es sólo a título documental-
ilustrativo sino que la propia LERTTAUP le exige a los funcionarios públicos
competentes la asistencia y apoyo técnico-logístico para la elaboración de esa
Carta del Barrio122. La ley señala a título enunciativo el marco de apoyo, como
la historia del barrio, censo comunitario, catastro, la formulación del plan, la
elaboración de normas para la convivencia, etc.; sin embargo, somos de la tesis
que no sólo tienen el deber de colaboración los funcionarios que manejan esas
materias, sino también, aquellos que les atañe cualquiera de las materias conexas
con el urbanismo, tales como bomberos, espectáculos públicos, etc.
En esta fase, el Comité de Tierras asegura que las regulaciones urbanísticas
que serán posteriormente sancionadas en una Ordenanza especial123 sobre el
asentamiento urbano o planes especiales, estén actualizadas en lo que concier-
ne al uso de los espacios y restricciones, dimensiones, vialidad, el crecimiento
horizontal y vertical, las construcciones y sus modificaciones, la densificación y
la sostenibilidad y sustentabilidad del ambiente124.
Dicha actualización deberá en todo caso contemplarse en el Plan de Trans-
formación Intregral que compone la Carta del Barrio, correspondiéndose y
subordinándose a las políticas de desarrollo urbano municipal, estadal y nacio-
nal125. La ley exige que estos ajustes sean trazados según la metodología ge-
neral que trae consigo la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat126.
121 Artículo 61.1° de la LERTTAUP.
122 Artículo 61.2º de la LERTTAUP.
123 Artículo 61.3º de la LERTTAUP.
126 Artículo 63° de la LERTTAUP. De la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat,
véase Gaceta Oficial, nº 38.204, del 8 de junio de 2005.
232
Es importante destacar que para la presencia aprobación de este importan-

te instrumento como es la Carta del Barrio, el legislador con buen tino, exige un
quórum calificado de al menos cincuenta y uno por ciento de los representantes
de las familias de la comunidad127. Para la aprobación se exige una mayoría
simple de los presentes en la asamblea de ciudadanos.
Esta referencia numérica evita que los llamados “mercaderes de la mise-
ria”, aquellos que trafican con los suelos urbanos populares (específicamente
con ranchos) puedan singularmente afectar una Carta del Barrio según sus
intereses mercantiles alejados de todo norte urbanizador. La Carta del Barrio
puede considerarse como el PDUL popular que facilitará, sobretodo en las
áreas no regularizadas, la actualización constante de la legislación municipal
urbanística; facilitando la inclusión social del barrio a la ciudad como parte de
ésta y no como periferia.
d. La propiedad familiar y la propiedad colectiva: nuevas formas ur-

banas del dominio del suelo.
Uno de los temas que mayor atención ha dispensado el Derecho Urbanísti-
co en toda su historia es la propiedad urbana, más específicamente, al ejercicio
y facultades de la propiedad privada en el suelo urbano128. Dicha propiedad se
caracteriza –como señala la doctrina– por ser esencialmente volumétrica más
que planimétrica129; es teleológica130; temporal131; expropiable132; y por so-
127 Artículo 58º, último aparte de la LERTTAUP.
128 Allan BREWER-CARÍAS. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 59-60.
129 Se entiende como propiedad volumétrica aquella que, además de tener en cuenta los linde-
ros y su titularidad, centra sus desvelos en los volúmenes verticales. Esto quiere decir que
no sólo en los planos horizontales se verifican las potestades del propietario, sino, en
aquello que se construye hacia el suelo como el subsuelo. Allan BREWER-CARÍAS. ...
Urbanismo y propiedad privada ... pág. 61-62.
130 Al hablarse de teleología, se restringe tanto la facultad del propietario para hacer “lo que le
venga en gana sobre su suelo” como de los mismísimos órganos públicos. La propiedad
urbana tiene un fin y el mismo es marcado por la dinámica de la ciudad. En el pasado
reciente, la teleología la marcaba las Ordenanzas de Zonificación, como acotaba Brewer en
los años 80. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 63. Hoy esas finalidades van más
allá de la mera zonificación, ampliándose su radio en los parámetros que el PDUL munici-
pal establezca. Además, se le agrega el condicionante de la “protección ambiental” como
nuevo norte urbanístico.
131 La temporalidad se relaciona estrechamente con la teleología. Como hemos visto en las
páginas precedentes, existe todo un sistema de planificación urbanística que es revisada
con frecuencia. Los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL) tienen un límite de vigen-
cia temporal que subordina a la propiedad urbana a dicha temporalidad. Si por ejemplo, en
233
bretodo, formal133, más de lo que estatuye el régimen civil de la propiedad

tradicional. ¿Será por ésta última característica que la LERTTAUP busca ali-
near la ocupación ilegal con la propiedad urbana para acercarla a la formali-
dad?
La LERTTAUP, fiel a ese cometido de la propiedad urbana, introduce dos
nuevas formas del ejercicio de la misma, no tanto basado en el esquema clásico
propiedad privada/propiedad pública, sino, en la satisfacción de otras necesida-
des que dicho dilema no puede satisfacer temporalmente, sobretodo, cuando
los asentamientos urbanos populares se han edificado al margen de los titulares
de la propiedad.
La primera de las formas jurídicas propietarias que introduce es la llamada
propiedad colectiva. Esta modalidad si bien no la define la LERTTAUP, sino
que se agota en la manera como se regula su constitución134, podemos enten-
derla como la titularidad colectiva de un lote de terreno cuyo objeto es la
garantía de la permanencia física del asentamiento urbano popular.
La propiedad colectiva cuyo origen puede ser tanto público o privado, es
entendida así, según la intención legislativa, como una manera para el uso y
goce en comunidad de un terreno que sustenta un asentamiento urbano de
1977 era dable unas determinadas densidades netas de población sobre los inmuebles
ubicados en ciertas zonas, para 2007 las densidades netas aludidas pudieran ser ampliadas,
reducidas, e incluso, eliminadas porque el compás de la ciudad marca un ritmo diferente al
operado en 1977. Es por ello que se puede afirmar que la propiedad urbana es una propie-
dad “portátil” por esa constante tensión que sufre en el transcurso del tiempo. ... Urbanis-
mo y propiedad privada ... pág. 63-64.
132 En el antiguo Derecho Romano, y más posteriormente en el Derecho Civil Común, la
expropiación era vista como una excepcionalidad a la regla de subversión del orden propie-
tario del suelo [Cfr. Henri, Jean y León MAZEAUD. Lecciones de Derecho Civil. Buenos
Aires, Editorial EJEA , Parte II, Vol. IV (1960). BAUDRY-LACANTINERIE. Précis de
Droit Civil. París (1886) y DEMELOMBE. Cours de Code Napoleon. París (1876)]. Con
el desarrollo urbano la expropiación es prácticamente una regla y una práctica usual ejerci-
da por las diferentes administraciones urbanísticas en torno a la propiedad urbana. ...
Urbanismo y propiedad privada ... pág. 64-65.
133 Explica el profesor BREWER-CARÍAS. ... Urbanismo y propiedad privada ... pág. 67. lo
siguiente: “(...) En materia urbana, sin embargo, no basta un título de propiedad para
ejercer los atributos del derecho; es necesario que se precise el contenido de la propiedad,
es decir, saber qué puede hacerse con ella, determinando el uso permitido. Ese contenido
del derecho no está en el título registrado; es necesario que sea establecido en un acto
jurídico-público de la autoridad municipal (plan de urbanismo, zonificación), para luego
poder precisar cómo se encuadra esa propiedad dentro del plan que determina el uso o
establece una zonificación (...)”.
234
naturaleza popular. El ejercicio de esos atributos clásicos propietarios deberán

ser administrados colectivamente según las modalidades que cada asentamien-
to urbano popular determine.
La ley obliga que sólo se podrá obtener esta calificación si los propietarios
de las bienhechurías que ocupan un mismo lote de terreno, se constituyen en un
Comité de Tierra Urbana para tal fin135. También, el legislador prohíbe cual-
quier otro uso de ese suelo comunitario que no sea el exclusivamente residen-
cial, permitiéndose sólo “actividades productivas familiares”136.
Sobre este particular, referida a lo que podría entenderse por “actividades
productivas familiares”, un reglamento nacional deberá clarificar qué implica el
ejercicio de las mismas, por cuanto, en los PDUL así como en las Ordenanzas
que establecen los Impuestos Municipales sobre actividades económicas (anti-
guo impuesto de patente de industria y comercio), hay una tabla clasificatoria
de todas las actividades productivas imaginables.
Ante la clara voluntad de favorecer el interés colectivo, la LERTTAUP
obliga a las comunidades que deseen regularizar la titularidad bajo esta forma
propietaria a inscribir la manifestación de voluntad de aquellos ciudadanos que
acepten el régimen comunitario en un “acta”, donde se adjuntará137:
a. El censo de propietarios de construcciones de viviendas
b. El plano del inmueble.
El acta con estos recaudos deberá inscribirse ante la Oficina Técnica Na-
cional o en la Oficina Técnica Municipal para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra Urbana. Cuando el Comité de Tierra Urbana constituido para tal
fin lo haga ante la Oficina Municipal, ésta última deberá remitir copia a la
Oficina Nacional138.
Paralelamente al modelo colectivo de propiedad, la LERTTAUP incluye la
novedosa figura de la “propiedad familiar”, ésta, muy en boga en las estructu-
ras sociológicas rurales, bastante comunes en los primeros tiempos del Dere-
cho Romano.
El artículo 35º de la LERTTAUP rescata esa tradición romanística y define
a la propiedad familiar como:

136 Artículos 38º eiusdem.
138 Artículo 38º, último aparte de la LERTTAUP.
235
“Es el derecho indivisible que el Estado le confiere a la familia para usar,

gozar y disponer de la tierra, de conformidad con lo previsto en esta
Ley”.
Revisemos con detenimiento el dispositivo. En un primer plano nos dice que

la propiedad familiar es un “derecho indivisible” lo cual implica la imposibilidad
de ceder a un miembro de esa familia en particular o a un tercero (vía arrenda-
miento o usufructo), o incluso, a una tercera familia que busque disfrutar del
inmueble.
Esta indivisibilidad no sólo reviste el carácter material, sino, de naturaleza
jurídica, imposibilitando su fraccionamiento con iguales proyecciones139. El
derecho real de propiedad familiar termina siendo indivisible y por ende, in-
transferible. Sólo el Estado podrá otorgar o revocar por vía de acto administra-
tivo la calificación de propiedad familiar aunque como bien dice Rieber de
Bentata, el tratamiento de manera conjunta de la propiedad familiar y la propie-
dad comunitaria a veces combinándolas de manera impropia140.
En segundo lugar, la norma del artículo 35º reproduce íntegramente los atri-
butos clásicos de la propiedad insertos en el Código Civil141, en la institución
propietaria familiar. Sobre el uso y goce no tenemos mayores dudas, sino, en la
frase “disponer de la tierra” que expresa el artículo 35º eiusdem. En doctrina se
conoce esta facultad como el poder por el cual el propietario decide, tanto
material como jurídicamente, de la suerte de la cosa142, antiguamente conocido
como el ius abutendi.
Si la inspiración de esta ley está en el espíritu socialista y en las formas para
alterar la lógica del capitalismo, cuya principal base es la propiedad privada, es
contradictoria la inclusión de un poder dispositivo sobre una propiedad que per-
tenece a un grupo familiar. Sin embargo, asumimos la postura que el contenido
de “disposición” de la tierra familiar deberá ser autorizado por el Estado para
casos donde dicha propiedad sea destinada al mismo fin de la familia enajenante.
Como en Francia143, esta modalidad deberá ser mejor precisada en un regla-
mento que a tal efecto deba dictar el Ejecutivo Nacional.
139 Gert KUMMEROW. Compendio de bienes y derechos reales. Caracas, Paredes Editores
(1992) p. 51.
140 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. Cit. pág. 62.
141 Artículo 545 del Código Civil Venezolano.
142 Gert KUMMEROW. Ob. Cit., pág. 235.
143 Henri, Jean y León MAZEAUD. Lecciones de Derecho Civil. Buenos Aires, Editorial
EJEA, Parte II, Vol. IV (1960) pp. 22-50.
236
La LERTTAUP es todavía un instrumento desconocido para nuestro Dere-

cho Urbanístico. Sin embargo, muchos de sus dispositivos, antes de calificarlos
como retrógrados merecerán la atención del investigador y experto para darle
logicidad a una ley que a todas luces muestra desconexión con otros instrumen-
tos normativos urbanísticos. Urge una labor reglamentaria extrema, por cuan-
to, como podrá notar el lector en nuestro análisis precedente, hay una serie
infinita de dudas no tanto por el fin perseguido por la ley, como es la loable
multiplicación de propietarios legítimos. Nuestra fuente de temores está rela-
cionada a las ambigüedades en la forma de aplicar a LERTTAUP ya que no
puede desconocer el intérprete que buena parte de esos asentamientos popula-
res están construidos a las espaldas de los requerimientos técnicos que la inge-
niería y la arquitectura disponen.
Queda también pendiente los mecanismos de control jurisdiccional aplica-
bles para ajustar las actuaciones de los todopoderosos Comités de Tierras,
sobretodo, cuando confeccionan actos tan delicados como la “Carta del Ba-
rrio”. Estamos inclinados a calificar estas cartas como genuinos actos adminis-
trativos emanados por particulares144, perfectamente controlables por la juris-
dicción contencioso-administrativa.
3. La planificación popular y los órganos no formales del Estado: el pa-

pel de los Consejos Locales de Planificación Pública y los Consejos
Comunales.
El par de leyes analizadas con anterioridad, eminentemente de orden urba-
nístico, no tendrían sentido en esta etapa de la participación popular ilimitada si
se interpretan en forma aislada y asistemática de la nueva legislación marco
para ese nuevo poder popular que, según el propio eslogan del gobierno
bolivariano al cual no nos hacemos solidarios, presentan una “nueva geometría
del poder político” en la Venezuela urbana de principios del siglo XXI.
La clara intención de devolverles el poder en forma horizontal a las comuni-
dades, dejando de lado la clásica división vertical del Poder Público, nos obliga
144 Sobre este punto, véase Rafael CHAVERO GAZDIK. Los actos de autoridad. Caracas,
Universidad Católica Andrés Bello (1996). Carlos Felice CASTELLO. Los Actos Adminis-
trativos de las personas privadas y otros temas de derecho administrativo. Caracas,
Ediciones de la Biblioteca de la Academia Nacional de Historia (1990). Augusto PÉREZ
GÓMEZ. Los Actos Administrativos de origen privado. Caracas, Editorial Jurídica Vene-
zolana (2005).
237
a detenernos en las disposiciones urbanísticas incluidas en las leyes de los Con-

sejos Locales de Planificación Pública, los Consejos Comunales y la mismísima
Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
A. Primera instancia de planificación urbana: Los Consejos Comu-

nales
Hemos venido insistiendo desde el inicio de este capítulo sobre el urbanismo
en la visión bolivariana, la importancia que reviste la entrega del poder formal a
las organizaciones populares145. Desde que saliera a la luz pública la Ley de
los Consejos Comunales (LECONCO) en 2006146, se ha venido configurando
nuevos actores que influirán sobre la actividad urbanística, y por ende, en su
marco regulatorio. De allí que no sea en vano el que hayamos bautizado este
período como el urbanismo del poder popular ilimitado.
Bajo estas coordenadas, las cuales son reforzadas por el propio texto de la
ley que los crea147, los Consejos Comunales serán la primera instancia de
planificación y gestión “directa” de las políticas públicas y proyectos orientados
a responder las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construc-
ción de una sociedad de equidad y justicia social148.
145 Al iniciarse el año 2007, el Presidente de la República lanzó al debate público las bases
sobre las cuales tomaría el nuevo rumbo tanto el proceso político bolivariano como el
nuevo modelo de país. Dichas bases recibieron el título de “motores”, entre los que nos
interesa para este estudio, el cuarto motor (la nueva geometría del poder) y el quinto
(explosión del poder popular). Una revisión detallada de las alocuciones presidenciales así
como los documentos para la reflexión de este proyecto, que sin solidarizarnos en esta
investigación, podría dar pistas a la hora de interpretar las nuevas leyes. Para el momento
en que se redactan estas líneas existen en todo el país un total de 26.125 Consejos Comu-
nales según datos del Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección
Social (MINPADES) ofrecidos el 21 de junio de 2007 durante el “I Encuentro del Consejo
Presidencial del Poder Comunal”. Según el titular del MINPADES se espera que a finales
de 2007 existan un total de 50.000 Consejos Comunales. Cifra nada despreciable, que a
pesar de existir reservas, entre quienes suscriben este libro, sobre el trasvase de potestades
que formalmente son de los Municipios, hay que tomar en cuenta porque serán ejes
determinantes en la política urbanística nacional. Para la consulta de estos documentos
véase MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA COMUNICACIÓN Y LA
INFORMACIÓN (MINCI) [http://www.minci.gob.ve] [en línea]. También, MINISTE-
RIO DEL PODER POPULAR PARA LA PARTICIPACIÓN Y PROTECCIÓN SO-
CIAL. [http//:www.mps.gob.ve] [en línea].
146 Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.806 del 10 de abril de 2006.
147 Artículo 2º de la Ley de Consejos Comunales (En adelante LECONCO).
148 Artículo 2° de la LECONCO.
238
Para la arquitectura del Derecho Público venezolano, sobretodo, para la

tradición estadocentrista venezolana, la LECONCO abre un sistema de para-
lelismos extramunicipales149, o mejor dicho, un paramunicipio por la impor-
tancia y magnitudes de recursos que tendrán que administrar. Abiertamente
existe una contradicción entre el tenor de la Constitución de 1999 y la
LECONCO, pues, según la primera los Municipios son las entidades políticas
primarias, y en la segunda, prácticamente asume el mismo rango, pues, el Con-
sejo Comunal formulará, controlará y evaluará de las políticas públicas llevadas
a cabo por los órganos y personas públicas territoriales150.
El profesor Brewer-Carías sostiene que estos Consejos Comunales no res-
ponden al principio constitucional de descentralización política, sino, a un es-
quema estatal centralizado151 donde la llamada Comisión Nacional Presiden-
cial del Poder Popular, conducida por el propio Presidente de la República,
asume atribuciones avasallantes de orientación, coordinación y evaluación del
desarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional, regional y local152.
Fuera de las posibles inconstitucionalidades que pudiera presentar la
LECONCO, en nuestro ámbito urbanístico, los Consejos Comunales asumen
amplias facultades de control y gestión urbana, empezando por una serie de
definiciones que alteran la noción básica de algunos componentes lingüísticos
del Derecho Urbanístico venezolano.
a. La Comunidad y el área geográfica como base de planificación de

los Consejos Comunales
La LECONCO trae consigo diez conceptos en su artículo 4º. Del decálogo,

nos interesa para nuestro medio el inserto en los numerales 1º, 3º y 5º. El prime-
ro de los numerales nos define qué es la “Comunidad”, palabra ésta última muy
149 Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-
pal.... pág. 75.
151 Allan BREWER-CARÍAS. …Introducción general al Régimen del Poder Público Munici-
pal…. pág. 75.
152 El Artículo 30.1° de la LECONCO es enfático en atribuir esta competencia de control
sobre todos los Consejos Comunales, lo que se traduce, en un control absoluto desde el
Palacio de Miraflores a todas las instancias del poder, pues, si el Consejo Comunal contro-
la las políticas públicas de Gobernaciones y Alcaldías, es evidente que las funciones
contraloras desde la Comisión Presidencial orientará una forma solapada de control abso-
luto de la República sobre competencias exclusivas de Entidades Federales y Municipios.
239
vinculada con la planificación urbanística desde la LOOU de 1987. Por Comu-

nidad entiende el legislador:
“Es el conglomerado social de familias, ciudadanos y ciudadanas que
habitan en un área geográfica determinada, que comparten una historia
e intereses comunes, se conocen y relacionan entre sí, usan los mismos
servicios públicos y comparten necesidades y potencialidades simila-
res: económicas, sociales, urbanísticas y de otra índole” (subrayado
nuestro)
Revisando con cuidado el concepto, sensiblemente altera todo el entramado

de planificación urbana, por más que el artículo 4 de la LECONCO ratifique
que sólo a “los efectos de la ley” se aplica el concepto. La primera nota que
uno observa como dicotomía frente a las conceptualizaciones clásicas de otras
leyes, entre ellas la misma LOOU, radica en las categorías “conglomerado
social de familias” y el “uso de los mismos servicios públicos”. Con respecto a
la primera, es importante notar que tiende a buscar aquella antigua fórmula de
los primeros tiempos del Derecho Romano (gens), donde lo “agnaticio” era
más relevante al momento de definir el régimen jurídico aplicable.
Este nuevo marco definitorio de la comunidad, rompe con la tradición urba-
nística moderna, de entender a la misma sin el acento “familiar”, sino, como un
conjunto de individuos que intervienen en las funciones públicas, no en su con-
dición de titulares de derechos o intereses que le son propios, sino en cuanto su
presencia está vinculada al interés de una colectividad, en función de la cual
actúan153.
El giro que da la LECONCO es radical considerando la tradición constitu-
cional venezolana e incluso, contemporánea donde la modernidad elimina cual-
quier elemento de “familiaridad” en todo aquello referente a las ciudades154.
La cada vez más creciente sociedad, con la complejidad que conlleva, tal y
como lo explican los autores modernos, alejan esa significación familiar para
conceptualizar bajo el rótulo de “comunidad”. Dirección opuesta a la definición
que el legislador establece.
153 Armando RODRÍGUEZ GARCÍA. Comunidad, urbanismo y construcción en Venezuela.

Aspectos jurídicos. Caracas, Prohombre Editorial (1993) p. 23. Señala el autor en referen-
cia, que lo más importante para catalogar a una comunidad es la participación, entendida
como la “presencia del individuo en los procesos de integración de la voluntad política de
la sociedad”. p. 21.
154 Gabriel ALOMAR. Teoría de la ciudad. Madrid, Instituto de Estudios de Administración
Local (1980) pp. 113 y 116.
240
La segunda nota que llama poderosamente la atención, así como la esencia-

lidad de la “familia” en la construcción del concepto de “Comunidad”, radica
en lo explícito de la oración “usan los mismos servicios públicos y comparten
necesidades y potencialidades similares”, enunciando aspectos donde lo “urba-
nístico” es lugar común. Somos de la opinión que esta segunda nota es innece-
saria, e incluso, pleonástica, por cuanto se entiende que la noción de comunidad
es como tal no por los lazos familiares que puedan acarrear el conglomerado
humano, sino, por el “affectio societatis” que encierra a todos los individuos.
Es por esta razón que el concepto de la LECONCO es confuso y podría
traer problemas hermenéuticos en un futuro, no sólo en materia urbanística,
sino en otros campos donde deba intervenir el Derecho Público. Además, la
obligación de organizar los Consejos Comunales por los principios de
corresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, rendición de cuen-
tas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, control social, equi-
dad, justicia e igualdad social y de género155; anulan la noción misma de lazos
familiares tan frágil en nuestros días por la multiplicidad de formas para enten-
derla156.
El segundo concepto que nos atañe y que viene consigo en la LECONCO,
es el referido al “Área geográfica de la comunidad”, que desde la promulgación
de la LOOT en 1983, ha sido blanco de especulaciones por la dificultad de
llegar a un concepto unitario de la misma. La LECONCO entiende por área
geográfica de la comunidad157:
“Territorio que ocupan las y los habitantes de la comunidad, cuyos
límites geográficos se establecen en la Asamblea de Ciudadanos y Ciu-
dadanas dentro de los cuales funcionará el Consejo Comunal. El área
geográfica será decidida por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas
de acuerdo con las particularidades de cada comunidad”.
No existe mayor preocupación jurídica por el concepto aludido porque si se

revisa bajo los estándares técnicos de la geografía y la cartografía, no hay
sustancialidad en el mismo. Sin embargo, es bastante caprichoso el estableci-
miento de estas áreas geográficas comunitarias porque es a través de las Asam-

156 Sobre este punto, véase Fernando VIDAL FERNÁNDEZ. “La categoría cultural de filia-
ción como praxis de liberación en la segunda modernidad”. En: Miscelánea Comillas.
Madrid, Pontificia Universidad de Comillas, Vol. 63, nº 122 (2005) pp. 155-173.
157 Artículo 4.3° de la LECONCO.
241
bleas de Ciudadanos el instrumento por el cual se crean estas delimitaciones

sin mayores condicionantes que el mero ejercicio del consenso mayoritario.
El consenso mayoritario es importante para el ejercicio de la democracia.
En eso no tenemos ni dudas ni objeciones. Ahora, en una disciplina tan comple-
ja como el urbanismo, la presencia de estos “voluntarismos populares” puede
ocasionar más daños de los pensados. Hay una complejidad técnica en los
procesos de urbanización que está por encima de esa frase “lo que el pueblo
quiere”. La desestimación de los diferentes órganos del Poder Público al
condicionante técnico por estar pendiente de esa voluntad popular en forma
que se traduzca en votos o apoyos a diferentes grupos o partidos, han sido la
causa de los colapsos urbanísticos que se traducen en costosas indemnizaciones
como es el caso de las urbanizaciones “La Punta” y “Mata Redonda”158, ubi-
cadas en las riberas del Lago de Valencia que sirven como límites naturales de
la ciudad de Maracay. Como explica una de las sentencias de amparo que
ordena el desalojo de un millar de casas y la correspondiente indemnización,
“4.1 Las comunidades de “La Punta” y “Mata Redonda” soportan con-
secuencias de decisiones públicas pasadas no alineadas a criterios técni-
cos y ambientales”159.
b. La Asamblea de Ciudadanos: ¿mito en la planificación urbana po-
pular?
La LECONCO rescata en ese universo conceptual que encierra íntegra-
mente su artículo 4º, la figura constitucional de la Asamblea de Ciudadanos160.
Según dispone el legislador, la Asamblea es:
“Es la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y el
protagonismo popular, cuyas decisiones son de carácter vinculante para
el consejo comunal respectivo”
La definición es bastante clara si la comparamos con la abstracción que
dispone el artículo 70º constitucional. Ahora, nos vuelve a preocupar ese carác-
ter de “vinculante” que revisten las decisiones de la Asamblea. A los efectos de
la planificación urbanística, sería prudente que en las próxima reforma de la ley
158 TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VE-

NEZUELA. Sala Constitucional. Sentencia nº 1632 del 11 de agosto de 2006.
159 TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VE-
NEZUELA. Sala Constitucional. Sentencia nº 1752 del 13 de agosto de 2007.
160 Artículo 70° de la Constitución de 1999.
242
marco regulatoria de la ordenación urbanística, se canalicen las potestades de

estas Asambleas porque se corre el peligro de dejar a un lado los lineamientos
técnicos-urbanísticos, que como sostenemos, están por encima de cualquier
decisionismo popular porque garantizan la estabilidad, permanencia y viabilidad
de los asentamientos urbanos.
En lo referente a la relación con la planificación urbana, las Asambleas de
Ciudadanos y Ciudadanas establecen las líneas que deberán seguir los Conse-
jos Comunales, los cuales, a su vez, coadyuvan en la coordinación de activida-
des de planificación urbana con los Comité de Tierras Urbana que ya aborda-
mos en las páginas precedentes161.
Sobre las competencias relacionadas al urbanismo, la LECONCO subdivi-
de a cada Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas en “Comités de Trabajo”162,
donde sobresalen el Comité de Tierra Urbana, el de Vivienda y Hábitat, el de
Servicios y las Mesas Técnicas de Agua, Energía y Gas. Dichos Comités con-
tarán con la asesoría técnica y administrativa debida al momento de gestionar
cada materia para los cuales fueron constituidos.
c. Competencia de los Consejos Comunales y su relación con la plani-
ficación urbanística formal.
En lo referente a las competencias de los Consejos Comunales, la ley se
limita a señalar “funciones”163 de los diferentes órganos que los conforman164.
Para nuestro estudio, relacionado exclusivamente con la planificación urbanís-
tica en esta apretada síntesis histórica del régimen jurídico del urbanismo vene-
zolano; nos interesa la atribución que se le hace al órgano ejecutivo de los
Consejos Comunales para la elaboración del “Plan de Desarrollo de la Comu-
nidad”165.
Este plan, si bien no se circunscribe al ámbito urbanístico, directamente
podría afectar el sistema de planificación urbana ya que la propia LECONCO
sugiere que las directrices de los planes estén bajo la estrategia “endógena”.
Como hemos venido afirmando a lo largo de este estudio, los PDUL no sólo
trabajan en aras de una mejor zonificación sino bajo los parámetros de todo
161 Artículos 54º y 55º de la LERTTAUP.
162 Artículo 9º de la LECONCO.
163 Capítulo IV (artículos 21º al 23º) de la LECONCO.
164 La LECONCO (Artículo 24º) divide en tres a los órganos que integran a los Consejos
Comunales: a. el órgano ejecutivo, la unidad de gestión financiera (Banco Comunal) y los
órganos de Contraloría Social.
165 Artículo 21.10º de la LECONCO.
243
aquello que influye directamente sobre el concepto de ciudad, donde, el aspec-

to socioeconómico y las potencialidades financieras de la urbe asumen un ca-
rácter de relevancia frente a la clásica zonificación.
Por otro lado, el especial empeño del Presidente de la República en trans-
formar dichos Consejos Comunales en los instrumentos predilectos para “de-
volverle” el poder a la gente, incluye el desembolso de gigantescos recursos
económicos geométricamente desproporcionados a los que pudieran manejar
los presupuestos municipales. Por disposición del Ejecutivo Nacional, se ha
constituido un Servicio Autónomo Fondo Nacional de los Consejos Comu-
nales, según disposiciones del Decreto Presidencial nº 4.485 del 15/05/2006166.
Como garantía del manejo transparente de los caudales públicos concedi-
dos a los Consejos Comunales, la LECONCO establece en forma explícita las
competencias a órganos que ejercerán la Contraloría Social, al vigilar los pro-
cesos de consulta, planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los pro-
yectos comunitarios167. Proyectos comunitarios que serán vinculados necesa-
riamente al quehacer planificador del urbanismo.
El Consejo Comunal será la base colegiada que podrán impulsar, o en caso
contrario, detener, un equilibrado desarrollo urbano. Su relación directa con los
asentamientos populares, transformará a los primeros en órganos impulsores
de ese proceso de regularización de tierras urbanas y el acondicionamiento del
hábitat de barrios y zonas populares con servicios defectuosos.
En la construcción de las nuevas ciudades socialistas, los Consejos
Comunales tendrán la última palabra, como bases del sistema popular de
planificación urbana, para establecer los Planes de Desarrollo de la Comunidad
que influirán directa o indirectamente sobre los PDUL o los planes municipales
especiales para cada una de las zonas o asentamientos. Frente al desafío que
se le impone a estos nuevos órganos colegiados del poder popular, somos de la
tesis que en un futuro reglamento nacional, el Poder Ejecutivo deberá establecer
el procedimiento que encauce ese poder de organización dado a la sociedad
venezolana. Los límites deberán estar en las reglas técnicas que la ingeniería,
la arquitectura, el urbanismo y todas aquellas disciplinas conexas con la actividad
de construcción; van apareciendo a la par de los adelantos tecnológicos.
El Poder Popular es un paradigma que los futuros arquitectos del Derecho
Urbanístico no podrán desechar. Sin embargo, volvemos a hacer el énfasis en
166 Reglamento Orgánico del Servicio Autónomo “Fondo Nacional de los Consejos Comuna-
les”. Gaceta Oficial nº 38.439 del 18 de mayo de 2006.
167 Artículo 23.4º de la LECONCO.
244
los límites naturales que este poder deberá respetar, no tanto en la legalidad
formal o en los “procedimientalismos”, sino, en la racionalidad a la hora de
formular proyectos populares atinentes al desarrollo urbano. El reglamento que
proponemos deberá incluir una fase de consultas técnicas “vinculantes” al
momento de elaborarse un proyecto de desarrollo local.
B. La segunda instancia de planificación urbana: Los Consejos Lo-

cales de Planificación.
Como hemos podido revisar en esta apretada síntesis histórica, el régimen

bolivariano ha concebido a los Consejos Comunales como la unidad primaria de
planificación y ejecución de proyectos, quizá por el escaso impacto que han
dejado otros órganos planificadores formales, como son los Consejos Locales
de Planificación Pública.
Creados por vía constitucional168, el Consejo Local de Planificación Públi-
ca está conformado por las autoridades formales de los Municipios, tanto en la
rama ejecutiva como legislativa. Además, la propia CRBV insiste en la partici-
pación de representantes de “organizaciones vecinales” y otras de la sociedad
organizada en la conformación de dichos Consejos Locales. Ambas fórmulas
ligüísticas son suficientes para encerrar ese compendio casi inaccesible de la
participación popular, aunque, también, denota otra dirección del concepto
participativo hacia esquemas más formales y de mayor contenido de moderni-
dad169.
En 2002 sale publicada en Gaceta Oficial la Ley que desarrolla el precepto
del 182 de la Constitución de 1999 bajo el título de “Ley de los Consejos Loca-
les de Planificación Pública”170. El objetivo fundamental de estos entes plani-
ficadores formales, radica en una especie de coordinación entre el gobierno
municipal y la planificación que pudieran lleva a cabo las comunidades organi-
168 Artículo 182º de la Constitución de 1999.

169 Nótese que el constituyente de 1999 en la confección lingüística del artículo 182º emplea
palabras propias de otra técnica legislativa que apunta hacia un modelo de “comunidad”
más apegada al interés colectivo como punto de enlace que a los vínculos familiares o
sanguíneos, propios de sociedades más rurales. Sobre el particular del análisis lingüístico
en los procesos de interpretación, véase Genaro CARRIÓ. Notas sobre Derecho y Len-
guaje. Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot (1965). También, Cesáreo RODRÍGUEZ-
AGUILERA. El lenguaje jurídico. México, Editorial Colofón (1994).
170 En adelante LCLPP.
245
zadas171. Esto indica, en una hermenéutica integradora, que existen tres nive-
les de planificación en la vida local, a saber:
* Planificación gubernativa (efectuada por los órganos del Poder Públi-
co Municipal).
* Planificación popular (realizada por los Consejos Comunales y otras
organizaciones de carácter popular).
* Planificación de coordinación (llevada a cabo por los Consejos Loca-
les de Planificación Pública).
A simple vista pudiera darse el problema del aislamiento planificador, es

decir, que cada uno de estos niveles actúen en direcciones diferentes, muchas
de ellas, contrarias. Ahora bien, un análisis más detallado del asunto indica que
las posibles divergencias entre lo que pueda prever la planificación popular y la
planificación gubernamental local deberán ser resueltas por los Consejos Lo-
cales de Planificación. El artículo 1º de la LCLPP sugiere este esquema al
utilizar la palabra “concurso” que pudiera en buena medida, evitar esa evidente
“desmunicipalización”172 de la participación ciudadana en las funciones de pla-
nificación; al establecer los puentes necesarios. De allí las razones por las
cuales entendamos a estos Consejos Locales como la segunda instancia
planificativa del poder urbano-comunal.
En segundo lugar, la misma LCLPP califica a los Consejos Locales como el
órgano de planificación “integral”173, cuyo propósito es la integración de las
comunidades al gobierno municipal en su esfera planificadora.
Para nuestro caso, la materia urbanística, la lectura de LCLPP sugiere
posibles contradicciones con las funciones que la LECONCO le confiere a los
Consejos Comunales, sobretodo, en los controles y vigilancia de la ejecución
del llamado Plan Municipal de Desarrollo174, ya tratado en las páginas
anteriores. La LCLPP tanto como la LECONCO confieren esa potestad de
vigilancia a ambos organismos colegiados, lo cual, traerá en el futuro ciertas
fricciones.
En el tema urbanístico, la LCLPP es bastante clara al atribuirle competen-
171 Artículo 1º de la LCLPP.

pal ... pág. 31.
173 Artículo 2º de la LCLPP.
174 Artículo 5.5º de la LCLPP.
246
cia para que los Consejos Locales de Planificación Pública puedan “colaborar
en la elaboración de los planes locales de desarrollo urbano y las normativas de
zonificación cuyas competencias le correspondan al Municipio”175.
La colaboración que determina la LCLPP en este numeral 17 del artículo 5º,
está enfocada, a nuestro juicio, en dos cometidos. Uno, sobre la canalización de
la legislación urbana local (Ordenanzas y reglamentos ejecutivos) por cuanto
los Consejos Locales están conformados por los Concejales quienes tienen la
competencia exclusiva de sancionar Ordenanzas176. El esquema asambleísti-
co177 usado en este tiempo de gobierno bolivariano, pareciera ir hacia la direc-
ción donde “todos coadyuvan en la creación de los actos jurídicos formales”.
El segundo cometido tiene que ver con la selección y el discernimiento que
deberá realizar el Poder Ejecutivo Municipal cada vez que se inicien las fases
públicas de consultas sobre planes urbanísticos, sean éstos globales (PDUL) o
focalizados. De esta manera no queda dudas sobre el verdadero quehacer de
estos Consejos Locales de Planificación Pública en el campo de la planifica-
ción urbana.
Es evidente que los razonamientos anteriores nos llevan a la legítima con-
clusión de entender a estos Consejos Locales como la instancia de encuentro,
el koiné planificativo, tanto del poder popular (Consejos Comunales, Asamblea
de Ciudadanos, etc.) como del poder municipal formal (Concejos municipales,
Alcaldes, Síndico-Procuradores, etc.). La derogatoria expresa que hizo la
LECONCO178 del artículo 8º de la LCLPP, éste último que hacía de cada
Consejo Local de Planificación el “centro principal de participación y
protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de
las políticas públicas”179; trasladó el rol de “instancia primaria” de participa-
175 Artículo 5.17º de la LCLPP.

176 Artículo 95º de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
pal ... pág. 64.
178 Disposición derogatoria única: “Queda derogado el artículo 8º de la Ley de Consejos
Locales de Planificación Pública y todas las disposiciones que contradigan lo previsto en
esta Ley”.
179 El artículo 8º de la LCLPP, derogado por la LECONCO, estaba redactado de la siguiente
forma: “El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejos
parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general,
respondan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centro
principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formación, ejecución, control
y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar las ideas y propuestas para que
la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una
247
ción a los Consejos Comunales, ratificando el delicado papel que le tocará jugar
en medio de este esquema que evidentemente pareciera ser producto de la
improvisación.
También, debemos recalcar que esta dinámica derogatoria responde a la
poca importancia que le fue prestada desde la Presidencia de la República a los
Consejos Locales de Planificación, ya que, a pesar del asambleísmo, formal-
mente son presididos por los Alcaldes en el ejercicio natural de su potestad
como primera autoridad de los Municipios. He allí una de las razones políticas
para abandonar la interesante tesis de los Consejos Locales, dejándoles a éstos
últimos, repetimos, las labores de intermediación planificadora entre la
desproporcionada geometría de atribuciones que le confieren a los Consejos
Comunales frente al actor principal de la vida local: el Municipio.
C. La instancia planificadora natural del urbanismo: El Poder Públi-

co Municipal y su rezago en el esquema urbanístico del proceso
bolivariano.
Una de las grandes motivaciones que originó el proceso de descentraliza-

ción política de los años 90, fue el ideal de acercar el gobierno a la gente, y por
ende, humanizar el desarrollo urbanístico tal y como lo explicamos en su mo-
mento. Décadas enteras de centralización administrativa habían echado por el
piso esa relación natural entre “comunidad” y “poder político” al aislarse mu-
tuamente180. Desde Caracas, MINDUR fijaba lineamientos y reglas para or-
denar Municipios tan sui generis como Santa Elena de Uairén o Achaguas en el
Estado Apure, en los cuales nunca fue visitado por los autores que elaboraban
aquellos planes.
Por su parte, las comunidades sometidas a las dinámicas territoriales pro-
pias del atraso y la periferia, desconocían de los avances que en ingeniería y
arquitectura se aprendían en la capital de la República o las principales ciuda-
des del país. Esto mantenía esa dicotomía de pugna entre lo que desarrollaba
vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos
parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo.
Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrán carácter ad-honorem.”.
180 Sobre este punto véase Allan BREWER-CARÍAS. Informe sobre la descentralización en
Venezuela. (Memoria y cuenta del Ministro de Estado para la Descentralización). Caracas,
Editorial Arte (1994). También, véase COMISIÓN PRESIDENCIAL PARA LA REFOR-
MA DEL ESTADO (COPRE). La descentralización. Una oportunidad para la democra-
cia. Caracas, Editorial Arte (1989).
248
naturalmente las comunidades y lo que en el papel se establecía desde Cara-

cas, respondiendo a esa consabida frase del imaginario popular venezolano “se
acata pero no se cumple”.
El divorcio fue cambiado por la integración, primero, se sanciona una Ley
Orgánica de Régimen Municipal (LORM) en 1989 con claros visos de abrir
canales de comunicación entre la gente y el poder municipal, elevado al centro
natural de planificación y ejecución de las políticas públicas en Venezuela. Esta
nueva LORM distaba mucho de sus predecesoras de 1978 y 1984. Segundo,
Venezuela necesitaba a finales de los años 80 retornar al sendero de la moder-
nización que el excesivo centralismo había frenado, y fue la descentralización
el paso necesario para volver a retomarla181.
Esa experiencia favoreció toda una nueva dimensión en la vida urbana del
país, alejando cualquier preocupación de desintegración nacional anunciada por
la tradición centralizadora. Como lo dijimos en la sección dedicada a la etapa
1983-1999, la descentralización fortaleció al actor natural de la planificación y
ejecución del urbanismo como son los Municipios, realidad que dista mucho del
contexto actual donde han sido sometidos a una interdicción en sus competen-
cias por ese nuevo fenómeno del poder popular, que de forma paradójica, res-
ponde a esquemas centralizadores del poder, como lo vimos al desarrollar el
punto referido a los Consejos Comunales.
Quisimos terminar este recuento histórico del régimen legal del urbanismo
en los tiempos de la planificación popular ilimitada, tal vez donde, en un sistema
más natural, debía haber sido el inicio: la Ley Orgánica de Poder Público Mu-
nicipal, como base normativa del actor estelar en materia urbana como son los
Municipios. Sin embargo, la clara evidencia de existir un “paramunicipalismo
presidencial”, ratifica el significado de este oxímoron creado por los arquitec-
tos del Derecho bolivariano, que, como podrán observar, intentamos darle ex-
plicación y no caer así en la criticonería estéril.
La nueva Ley Orgánica del Poder Público Municipal, modificada un par de
veces desde 2005 –incluyendo una reimpresión por error material del ente
emisor–182, ratifica la tradición urbanística conferida a los Municipios, apunta-
181 COPRE. ... La descentralización ... pág. 29.
182 Según explica el profesor Allan BREWER-CARÍAS. ... Introducción general al Régimen
del Poder Público Municipal ... pág. 13, la “Ley Orgánica fue publicada en Gaceta Oficial
nº 38.204 del 8 de junio de 2005, reformada en diciembre de ese mismo año según texto de
la Gaceta Oficial nº 38.327 del 2 de diciembre de 2005 y vuelta a reformar en 2006 según
Gaceta Oficial Extraordinaria nº 5.806 del 10 de abril de 2006 con reimpresión por error
material del ente emisor según dispone la Gaceta nº 38.421 del 21 de abril de 2006”.
249
lado hacia competencias propias en materia de policía administrativa y control

de la legalidad urbana.
El artículo 56.2.a establece esa linealidad histórica de los Municipios en

materia urbanística. Establece dicho precepto:
“Son competencias propias del Municipio las siguientes:
1. (Omisis) ...
2. La gestión de las materias que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les confieran en todo lo
relativo a la vida local (...) el mejoramiento de las condiciones de vida de
la comunidad en las áreas siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro; el patri-
monio histórico; la vivienda de interés social; el turismo local; las pla-
zas, parques y jardines; los balnearios y demás sitios de recreación; la
arquitectura civil; la nomenclatura y el ornato público. (...)”
Según la propia LOPPM, el ejercicio de esta competencia está distribuido

entre el Concejo Municipal, que se encargará de “aprobar el Plan Municipal de
Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística”183;
mientras que a la rama ejecutiva del Poder Público Municipal le corresponderá
tanto el cuidado como la iniciativa para la elaboración de los planes de desarro-
llo urbano local184.
Como en las leyes precedentes sobre la temática municipal, la LOPPM
dedica un capítulo entero para el tema de los Ejidos185. En esta oportunidad el
Ejido puede ser enajenado para cumplir una labor más allá de la típica función
de “ensanche” de las ciudades referido más específicamente a la construcción
de viviendas. La LOPPM permite que se enajenen los Ejidos para “usos de
servicios y cualquier otro interés público, de acuerdo con los planes de ordena-
ción urbanística”186.
El tercer aspecto que toca la LOPPM relacionada con el urbanismo, es el
casi olvidado “impuesto sobre inmuebles urbanos”, popularmente conocido en
Venezuela como el pago por los “derechos de frente”. La LOPPM, es explícita
183 Artículo 95.3º de la LOPPM.

184 Artículo 88.10º de la LOPPM.
185 Título V, Capítulo III de la LOPPM.
186 Artículo 146º de la LOPPM.
250
en señalar al tributo, fijando perfectamente el hecho187 y la base188 imponible,

dejando a las Ordenanzas Municipales respectivas la fijación de las alícuotas,
exenciones y demás exoneraciones tomando como criterios las definiciones
que sobre inmuebles urbanos determina la LOPPM189, éstas últimas de mucha
importancia para una racional política tributaria en materia urbana.
Como afirmamos al inicio de estos comentarios sobre la LOPPM, en un
sistema jurídico donde el Municipio sea el verdadero protagonista de la planifi-
cación urbanística, vinculándose activamente a la ciudadanía en las formas que
la propia LOPPM estatuye190, como exitosamente ocurrió durante la vigencia
de la LORM de 1989.
Uno de los retos que deben confrontar los Municipios y sus gobiernos for-
males municipales es evitar caer en las tentaciones de conflictuar con toda la
parafernalia “paramunicipal” establecida en leyes como la LERTTAUP ó la
LECONCO. Los Alcaldes y por sobretodo los más altos funcionarios munici-
pales deberán armonizar la tradición legislativa encerrada en la LOPPM con
ese nuevo “asambleísmo” de democracia directa municipal, participativa y
protagónica.
III. Ambiente, indemnizaciones y urbanismo: una ecuación obligato-

ria de cara al régimen jurídico-urbanístico del siglo XXI
Como punto muy específico en este estudio introductorio que hemos desa-
rrollado, queremos destacar el papel de importancia que juega no sólo el clásico
189 Artículo 175º de la LOPPM: “Se consideran inmuebles urbanos:
1. El suelo urbano susceptible de urbanización. Se considera suelo urbano los terrenos que
dispongan de vías de comunicación, suministro de agua, servicio de disposición de aguas
servidas, suministro de energía eléctrica y alumbrado público.
2. Las construcciones ubicadas en suelo susceptible de urbanización, entendidas por tales:
a. Los edificios o lugares para el resguardo de bienes y/o personas, cualesquiera sean los
elementos de que estén constituidos, aun cuando por la forma de su construcción
sean perfectamente transportables y aun cuando el terreno sobre el que se hallen
situados no pertenezca al dueño de la construcción. Se exceptúan los terrenos con
vocación agrícola.
b. Las instalaciones asimilables a los mismos, tales como diques, tanques, cargaderos y
muelles.
No se considerarán inmuebles las maquinarias y demás bienes semejantes que se encuen-
tran dentro de las edificaciones, aún y cuando estén de alguna manera adheridas a éstas.
190 Título VI (artículos 250º al 281º) de la LOPPM.
251
apego del urbanismo a la protección ambiental fuertemente vigilada en la Cons-

titución de 1999191, sino también a las consecuencias que acarrean las altera-
ciones ambientales en el ámbito de las responsabilidades jurídicas comparti-
das192, más allá de la esfera penal193 o las cláusulas tácitas que en los contratos
celebrados con la República se obligue al cuidado del medio ambiente194.
Para nadie es un secreto que una gran cantidad de urbanismos venezolanos
se encuentran sobre zonas que no satisfacen los más mínimos estándares am-
bientales, incluso, esta desviación llega a rangos que podrían ser letales. Es por
ello que la temporada de lluvias que afecta al territorio nacional soliendo pre-
sentarse regularmente entre los meses de mayo a noviembre; traiga siempre
consigo contingencias donde amplios sectores mal urbanizados sufran auténti-
cos vía crucis.
Ante la gravedad del problema, pudiera alegarse la carencia normativa so-
bre el tema, es decir, es posible que para un lector desprevenido se incline a
pensar que en Venezuela no existe un régimen jurídico coherente de protección
ambiental. Todo lo contrario, Venezuela es uno de los pocos países donde la
actividad legislativa ha estado marcada por una agenda ambiental.
Ese amplio espectro legislativo del ambiente cobra especial relevancia en
materia urbanística, por lo menos, desde 1996 con la promulgación del Decreto
Presidencial nº 1.257 y la introducción de las llamadas “Variables ambientales
en zonas urbanas”.
Recientemente se ha publicado la nueva Ley Orgánica del Ambiente, la
cual, recoge buena parte de ese marco regulatorio reglamentario disperso a lo
largo de estos años. El texto dedica íntegramente su arquitectura al tema de la
gestión ambiental y la participación popular en la defensa del ambiente195.
Específicamente, sobre la esfera urbanística, la LOA aborda en tres gran-
des bloques de influencia sobre el régimen legal del urbanismo en Venezuela.
191 Artículos 127°, 128º y 129º de la Constitución de 1999.

192 Sobre este tema de la responsabilidad administrativa y civil del urbanista en relación con el
ambiente, véase Nelson TROCONIS PARILLI. Tutela Ambiental. Revisión del paradigma
ético-jurídico sobre el ambiente. Caracas, Ediciones Paredes (2005). También véase el
trabajo del profesor Luis ORTIZ-ÁLVAREZ. La responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistración. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (1995).
193 Véase Luis Amado GUTIÉRREZ LARRISGOITIA. La gestión penal del ambiente. El
sector privado y la experiencia a diez años. Caracas, Universidad Católica Andrés Bello
(2006).
194 Artículo 129° de la Constitución de 1999.
195 Artículos 1° y 2º de la LOA.
252
Esos bloques son:

* La gestión del ambiente y su relación con la actividad urbanizadora.
* El sistema de “Planes ambientales” y su relación con los planes de orde-
nación territorial y planes de ordenación urbanística.
* La participación popular en la gestión del ambiente y la elaboración de
esos “Planes ambientales”.
En la primera de las aristas ambientales, la relacionada con la gestión am-
biental, la LOA trae un amplio catálogo de definiciones196 que forman parte de
las variables urbanas fundamentales, tales como ambiente197, aprovechamien-
to sustentable198, bienestar social199, daño ambiental200, impacto ambiental201,
norma técnica ambiental202, planificación ambiental203 y riesgo ambiental204.
Conceptos estos que no puede dejar pasar por alto tanto los urbanistas como
promotores, arquitectos, ingenieros, etc al momento de elaborar los proyectos
para la expedición del uso conforme. Conceptos que de manera obligatoria
deberán ser observados con sumo cuidado como parte de esos límites al uso de
suelo urbano conjugado con la protección ambiental.
196 Artículo 3º de la LOA.
197 Por ambiente la LOA entiende que “es el conjunto o sistema de elementos de naturaleza
física, química, biológica o socio cultural, en constante dinámica por la acción humana o
natural, que rige y condiciona la existencia de los seres humanos y demás organismos
vivos, que interactúan permanentemente en un espacio y tiempo determinado”.
198 “Proceso orientado a la utilización de los recursos naturales y demás elementos de los
ecosistemas, de manera eficiente y socialmente útil, respetando la integridad funcional y
capacidad de carga de los mismos, en forma tal que la tasa de uso sea inferior a la capacidad
de regeneración”.
199 “Condición que le permite al ser humano la satisfacción de sus necesidades básicas, inte-
lectuales, culturales y espirituales, individuales y colectivas, en un ambiente sano, seguro
y ecológicamente equilibrado”.
200 “Toda alteración que ocasione pérdida, disminución, degradación, deterioro, detrimento,
menoscabo o perjuicio al ambiente o a alguno de sus elementos”.
201 “Efecto sobre el ambiente ocasionado por la acción antrópica o por la naturaleza”.
202 “Especificación técnica, regla, método o parámetro científico o tecnológico, que establece
requisitos, condiciones, procedimientos y límites permisibles de aplicación repetitiva o
continuada, que tiene por finalidad la conservación un ambiente sano, seguro y
ecológicamente equilibrado, cuya observancia es obligatoria”.
203 “Proceso dinámico que tiene por finalidad conciliar los requerimientos del desarrollo socio
económico del país, con la conservación de los ecosistemas, los recursos naturales y un
ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado”.
204 “Probabilidad de ocurrencia de daños en el ambiente, por efecto de un hecho, una acción u
omisión de cualquier naturaleza”.
253
Esa protección ambiental de nuestros días, a diferencia de las consignas

que en la década de los sesenta y setenta donde el tema ambiental era asociado
con la anarquía juvenil o la utopía del “hombre nuevo”; hoy se vincula directa-
mente con la actividad económica. En pocas palabras, el lenguaje de los
ambientalistas, de un origen cándido pasó a formar parte de la jerga económi-
ca. Ambiente y economía se dan la mano en el siglo XXI. He allí las razones de
esos condicionantes económicos en los conceptos fundamentales que trae la
LOA.
Del plano conceptual, la LOA prosigue abordando los principios que afec-
tan la gestión ambiental205 de cumplimiento obligatorio, ya que el propio legis-
lador ha revestido a la materia como normas de orden público206. De esos
principios que refiere el artículo 4º de la LOA, nos interesa abordar la limitación
de los derechos individuales, la responsabilidad en los daños ambientales y la
evaluación del impacto ambiental, por cuanto, como veremos más adelante,
recientemente la jurisprudencia ha venido protegiendo esos derechos ambien-
tales cuando son vulnerados por actividades urbanísticas, incluso, que pudieran
estar apegadas a la legalidad municipal.
En relación al principio de la limitación de los derechos individuales, la
LOA lo encierra especialmente a los derechos económicos individuales o so-
ciales que pudiera afectar al patrimonio ambiental207. En la actividad urbaniza-
dora siempre van a conflictuar una serie de derechos e intereses. Muchas
veces, triunfarán las garantías individuales, pues, también es muy legítimo que
ante las carencias económicas, cualquier iniciativa que tiendan a superarlas,
como el caso de la construcción urbana, no puede “siempre” estar limitada por
la “abstracción” de los derechos ambientales así como así. Los derechos am-
bientales prevalecerán, en eso no hay duda, siempre que logren concretarse en
ámbitos de protección bastante comprobados para la comunidad. Así, se elimi-
na el riesgo de interpretaciones “filantrópicas” que olviden la centralidad del
ser humano ante todo. Una flor no puede valer más que una persona.
Sobre el principio de la responsabilidad en los daños ambientales, es
evidente que la misma LOA incluye no sólo al urbanista sino también a las
administraciones urbanísticas. En buena parte de los siniestros ambientales
ocurridos, producto de procesos urbanizadores negligentes o complicidades
gubernamentales que relajan el resguardo ambiental, se alega que las “adminis-
207 Artículo 4.7º de la LOA.
254
traciones públicas” no son responsables por la falta de cuidado que gobernan-

tes del pasado hayan dejado permitir. En fecha reciente, dos fallos de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia208 han insistido en la continui-
dad administrativa proyectada en aquellos casos donde la responsabilidad del
Estado por omisiones en la actividad de policía administrativa urbanística será
perenne y no sólo atribuible a los funcionarios de turno. El ambiente no trata
directamente con los gobiernos, sino, con el Estado en ese continuum temporal.
El tercer principio, denominado evaluación del impacto ambiental209, im-
plica abordarlo en dos fases diferenciadas. Una, en la precisión técnica al mo-
mento de la confección de los PDUL por los Concejos municipales, donde
estas corporaciones deberán recurrir a estudios y demás investigaciones de
corte científico que establezcan parámetros para las evaluaciones futuras de
esos impactos ambientales. La segunda fase se desarrolla en el marco opera-
tivo, es decir, cuando el urbanista o promotor formula el proyecto integral de
urbanización y debe hacer evaluaciones extras a los requerimientos clásicos de
las variables fundamentales.
El segundo bloque de este contexto ambiental vinculado al proceso urbanís-
tico, tiene que ver con el sistema de planificación ambiental, que por su
importancia, la LOA le ha concedido un título entero210. Esta planificación
ambiental, desarrollada en los fundamentos teóricos contemporáneos, que como
afirmamos, relacionan al ambiente con la economía, son procesos que concilian
el desarrollo económico y social con la gestión del ambiente211.
El sistema de planes que desarrolla la LOA, se encuentra perfectamente
jerarquizado, reproduciendo el esquema de la ordenación territorial212 en boga
desde 1983. Los planes ambientales serán:
* Plan Nacional del Ambiente: vinculantes a nivel nacional, inclusive
sobre los Consejos Comunales213.
* Plan Estadal del ambiente.
* Plan Municipal del ambiente.
* Plan Local del ambiente.
208 Sentencias nº 1632 (11/06/2006) y nº 1752 (13/08/2007).
209 Artículo 4.9º de la LOA.
210 Título III (artículos 22º al 33º) de la LOA.
213 Artículo 26º, primer párrafo de la LOA.
255
Sobre este último plan –el local– la LOA no establece los criterios de
diferenciación, salvo, que lo entendamos como zonas ambientales especiales
dentro de cada Municipio que merece una protección o regulación mucho más
específica que la globalidad que pueda encerrar el Plan Municipal del ambiente.
Es importante destacar que este sistema de planes ambientales obliga a los
Municipios a crearlos como base de las políticas públicas ambientales que de-
ben ejecutar. No basta con sancionar Ordenanzas de protección para los árbo-
les o áreas verdes en la ciudad. Es imprescindible la elaboración de un plan
completo que incluya estándares permitidos de contaminantes ambientales, lí-
mites a las emisiones de los vehículos a motor de combustión interna; vertidos
de aguas servidas y niveles de composición química para las descargas en las
cuencas hidrográficas cercanas al Municipio214, así como los sistemas de in-
formación periódica sobre el nivel de la calidad del agua potable que se consu-
ma215.
En fin, el Plan Municipal del Ambiente junto al PDUL se constituyen en las
matrices normativas básicas de cualquier Municipio en Venezuela en lo que
respecta a la ordenación urbana.
En este compás de planificación ambiental, la LOA extiende216 a otros
instrumentos de planificación, el carácter de “ambientales”, tal como es el caso
de los planes para la ordenación del territorio, normas técnicas ambientales
especiales, las evaluaciones ambientales (estudios de impacto ambiental), la
gestión integral de todas las áreas de alto valor ecológico, los sistemas de infor-
mación geográfica y los criterios e indicadores de sustentabilidad.
El éxito de este nuevo sistema de planificación ambiental estará dado en la
medida que la colaboración217 entre las diferentes personas públicas territoria-
les coadyuven para entablar diálogos permanentes, tomando en cuenta a los
nuevos actores en la planificación de la etapa bolivariana: el poder comunal.
Sobre el contenido o lineamiento del Plan Ambiental, la LOA fija una serie
de aspectos218, que deberán obligatoriamente ser incluidos en dicho Plan. Es-
tos son:
214 Sobre este punto, véase María Elena SANDIA DE SEGNINI. El régimen jurídico de la
prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento. En: Ley Orgánica para la
prestación de los servicios de agua potable y de saneamiento. Caracas, Editorial Jurídica
Venezolana. Colección de textos legislativos nº 25 (2002).
215 Artículo 66º de la Ley Orgánica para la prestación de los servicios de agua potable y de
saneamiento.
256
“(...)
1. Mecanismos y acciones para la consecución de un ambiente sano,
seguro y ecológicamente equilibrado, para maximizar el bienestar social.
2. La conservación, manejo y uso sustentable de los recursos naturales.
3. Criterios prospectivos y principios de sustentabilidad que orienten
los procesos de urbanización, industrialización, ampliación de la fron-
tera agrícola y ocupación del territorio en materia ambiental.
4. Detección y evaluación de conflictos socio-ambientales y manejo
alternativo de los mismos.
5. Programa de investigación sobre problemas ambientales.
6. Los objetivos y medidas de instrumentalización del plan.
7. La educación ambiental y participación ciudadana
(...) (cursivas nuestras)”
Como se observa no es nada fácil la concreción de un Plan Municipal del

ambiente que responda a estos criterios de obligatoria inclusión en el Plan.
Nótese que obliga a los Municipios al diseño de “criterios prospectivos y princi-
pios de sustentabilidad” en los procesos de urbanización.
Esta información de los Planes ambientales, que dada la cantidad de Muni-
cipios en el país podrían llegar casi al medio millar, han llevado al legislador a la
creación de un Sistema de Información Ambiental circunscrito en lo que la
LOA denomina el Registro de Información Ambiental219.
Dicho Registro tendrá como misión contener los datos biofísicos, económi-
cos y sociales, así como la información legal, relacionados con el ambiente
(vgr. Catastro, normas industriales, etc.). Los datos señalados se agrupan en
inventarios o microsistemas informativos220, tales como fija la propia LOA:
1. Los inventarios de sistemas ambientales.
2. Los inventarios de recursos hídricos.
3. Los inventarios del recurso suelo.
4. Los inventarios de diversidad biológica y sus componentes.
5. Los inventarios forestales.
6. Los inventarios de cuencas hidrográficas.

257
7. El inventario de fuentes de emisión y contaminación de suelos, aire y

agua.
8. La información sobre áreas bajo régimen de administración especial
(mejor conocidas como ABRAE).
9. La información hidrometeorológica y hidrogeológica.
10.La información jurídica de leyes, decretos y resoluciones vigentes en
materia ambiental.
11. Información cartográfica.
12.Información sobre el hábitat y tierras de los pueblos y comunidades indí-
genas debidamente demarcadas.
13.Cualesquiera otras, de interés para la gestión del ambiente y el desarro-
llo sustentable.
La importancia de los registros y planes ambientales para la ordenación

urbana será de suma importancia, y por sobretodo, ahorrará recursos económi-
cos tanto para el Estado como los particulares. Conocer a fondo las limitacio-
nes ambientales es información de primera mano para los urbanistas con am-
plio sentido social, por cuanto se sabrá dónde y cuándo hacer las inversiones
para urbanizaciones y edificaciones.
IV. La propuesta urbanística en el proyecto de reforma constitucional

de 2007.
Las páginas que antecedieron a la presente trataron de dar una cuenta
detallada, pero a su vez sucinta, de las grandezas y miserias del Derecho Urba-
nístico venezolano. Paradojas tradicionales que deberán enfrentarse a las nue-
vas creadas por el concepto de “democracia participativa y protagónica”, o a la
clara connotación ideológica socialista de la propuesta de reforma constitucio-
nal de 2007221.
Si durante las etapas históricas donde las Administraciones Públicas, en
especial la Administración urbanística nacional, contaban con el poder absoluto
221 Véase Allan BREWER-CARÍAS. Hacia la consolidación de un Estado Socialista, Centra-

lizado, Policial y Militarista. Comentarios sobre el alcance y sentido del Anteproyecto de
Reforma Constitucional 2007. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana (2007).
258
para darle cierto orden al caos urbano y fueron en buena medida “negligentes”;
nos preocupa las consecuencias de la intervención casi ilimitada de la pobla-
ción, alimentada por ese ideal que desde la jefatura de Estado se estimula: el
poder popular.
Para el momento en que damos el cierre a la presente edición, el ciudadano
Presidente de la República ha introducido un anteproyecto de reforma consti-
tucional222, ante el Hemiciclo de la Asamblea Nacional. Luego de varios me-
ses de intensas discusiones y sospechas por lo hermético que ha sido este
proyecto, que según el propio Presidente, fue “ampliamente consultado”223; la
reforma de los 33 artículos de la actual CRBV curiosamente están dirigidos
hacia el tema de la ordenación del territorio y la inclusión del “paramunicipio”
como forma de intervención directa en la planificación urbana.
Del proyecto nos llama poderosamente la atención, la propuesta presiden-
cial del “Sistema nacional de ciudades” inserto en la reforma del actual artículo
18 de la Constitución de 1999. El texto del anteproyecto está redactado bajo el
siguiente tenor:
“(...) El Estado Venezolano desarrollará una política integral, para articu-
lar un sistema nacional de ciudades, estructurando lógica y razonable-
mente las relaciones entre las ciudades y sus territorios asociados y
uniendo y sustentando las escalas locales y regionales en la visión
sistémica del país.
A tales efectos, el Estado enfrentará toda acción especulativa respecto
a la renta de la tierra, los desequilibrios económicos, las asimetrías en la
dotación de servicios e infraestructura, así como sobre las condiciones
de accesibilidad, físicas y económicas, de cada uno de los componentes
del citado sistema nacional de ciudades.
Todos los ciudadanos y todas las ciudadanas, sin discriminación de
genero, edad, etnia, orientación política y religiosa o condición social,
disfrutarán y serán titulares del Derecho a la Ciudad, y ese derecho
debe entenderse como el beneficio equitativo que perciba, cada uno de
los habitantes, conforme al rol estratégico que la ciudad articula, tanto
en el contexto urbano regional como en el Sistema Nacional de Ciuda-
des. (...)” (Cursivas nuestras).
222 El texto puede consultarse en las bases de datos del Ministerio del Poder Popular para la
Comunicación y la Información. http//: www.minci.gob.ve.
223 Diario el Universal, Caracas, edición del jueves 16 de agosto de 2007. Cuerpo 1-4.
Sobre el tema y su explicación en Venezuela, véase James Otis RODNER. La globalización:
un proceso dinámico. Caracas, Ediciones de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales
(2001).
259
Como se observa, la tesis presidencial luce interesante por varios motivos.

En primer lugar, el hecho de otorgarle rango constitucional esa idea de un siste-
ma de ciudades donde se interrelaciona la estructura de la ciudad con el terri-
torio es el reconocimiento formal de ser una nación típicamente urbana, es
decir, el constituyente derivado sitúa a la ciudad como centro natural de la vida
y desarrollo de los venezolanos.
En segundo lugar, de ser aprobado este artículo tal y como fue presentado,
sería aceptar de una vez por todas la importancia de los fenómenos de
globalización223 y lugarización224 que colman el horizonte científico de la
vida local a inicios del siglo XXI. El hecho de imponerle al Estado –en teoría–
la vigilancia contra las llamadas “condiciones artificiales de desarrollo de ciu-
dades” (léase especulación, desequilibrios económicos, asimetrías, etc.), nada
menos y nada más que a la jerarquía de rango constitucional será fuente de
revisión de todo el compendio de normas regulatorias del urbanismo que en la
actualidad existen, así como el criterio para la elaboración del discurso
jurisprudencial en el contencioso-urbanístico. Es decir, que al introducirse el
vocablo “Estado”, no sólo vincula a la Administración Pública, sino a todos los
demás órganos del Poder Público hacia un cometido específico de “pensar
urbano”, en este caso, de eliminación de los condicionantes que contribuyeron
a la construcción de la ciudad venezolana en nuestros días.
Pero si la reforma propuesta luce telúrica por las observaciones señaladas,
nos parecerá copernicano la introducción constitucional al “Derecho a la Ciu-
dad”, que es definido como “el beneficio equitativo que perciba, cada uno de
los habitantes, conforme al rol estratégico que la ciudad articula, tanto en el
contexto urbano regional como en el Sistema Nacional de Ciudades”225.
De la definición auténtica, por así decirle, es redundante y hasta oscurecedor
del texto la palabra “estratégico” porque podría ser sujeto a manipulaciones
ideológicas o conductistas como sucedió en la experiencia vertiginosa de urba-
nización “dirigida” en las antiguas naciones que conformaron la extinta Unión
Soviética. Cada ciudad es un ente vivo que posee notas que hacen peculiar
frente al resto de ciudades.
224 Para analizar el complejo fenómeno de la lugarización, véase el trabajo del profesor Fran-
cisco GONZÁLEZ CRUZ. Globalización y lugarización. La Quebrada (Estado Trujillo)
y Mérida. Ediciones de la Universidad Valle del Momboy y el Centro Iberoamericano de
Estudios Provinciales y Locales (2001).
225 Sobre el particular, véase el trabajo de Henri LEFEBVRE. El Derecho a la ciudad. Barcelo-
na, Ediciones Península (1969).
260
Ahora bien, la norma tal vez esté direccionada –y la experiencia que pueda
originarse por su puesta en vigencia– hacia esa ambición que el gobierno
bolivariano tiene de uniformar en las ciudades socialistas como paradigma del
proyecto-país puesto en marcha desde 1999. Apreciación que también puede
lucir apresurada porque apenas ha sido introducido un anteproyecto de refor-
ma constitucional, que esperamos –en nombre de la genuina democracia– po-
damos debatirlo no sólo los expertos en Derecho Constitucional, sino todos
aquellos abogados que desde la cátedra universitaria o el foro tribunalicio abor-
damos cotidianamente al Derecho Urbanístico.
RESUMEN
Una de las paradojas de la Venezuela urbana, en los últimos años, ha sido la

concreción de un contradictorio e inexpugnable régimen legal sobre la materia.
La irrupción de los nuevos esquemas de participación popular ilimitada, han
introducido elementos telúricos al entramado legal que regula la ordenación
urbana. La puesta en vigencia de las Leyes sobre regularización de la tierra
urbana en asentamientos populares, los consejos comunales y los consejos lo-
cales de planificación, en vez de coadyuvar al objetivo de fortalecer a la Admi-
nistración urbanística, la debilita, e incluso, la divide en su cometido. Así, el
régimen jurídico del urbanismo venezolano, transita desde un sistema de plani-
ficación conducida hacia otro de inestabilidad al abrirse el compás de una mal
entendida participación popular, que, con la reforma constitucional de 2007 abre
otros espacios entre abstracciones conceptuales como el sistema de ciudades
y el derecho a la ciudad.
PALABRAS CLAVES
Derecho urbanístico
Participación popular
Planificación urbana popular
Ciudades comunales
Derecho a la ciudad
261

Emilio Urbina Reg Juridico Urbanismo Rompecabezas Siglo XXI

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Emilio Urbina Reg Juridico Urbanismo Rompecabezas Siglo XXI

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EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL URBANISMO

I. NOCIONES INTRODUCTORIAS: UNA PECULIAR HISTORIA

Uno de los más emblemáticos problemas que han embargado al régimen

1 La expresión “Venezuela urbana” comienza a usarse en los mismísimos predios guberna-

tenido, como apuntó en su oportunidad el profesor Brewer-Carías, urbanizacio-

zolano. La Constitución de 1961 generó el impacto de la renovación no sólo del

década, asume la conveniencia de los “imperativos funcionales” que la llevan a

Tres vendrán a ser las principales preocupaciones de los planificadores ur-

La década del 80, el urbanismo venezolano se torna en problema. De la

nos encontramos atrapados en una inmensa red arácnida de leyes, reglamen-

que debería ser la racionalidad de esta materia: la descentralización territorial y

II. LA TESIS DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y LA DE-

los lineamientos competenciales en materia urbanística. El tenor del dispositivo

El único agregado será la coletilla “y la legislación sobre ordenación urba-

eficacia del centenar de normas regulatorias de la ciudad venezolana, incluyen-

El nuevo atlas político-administrativo territorial, la entonces Comisión Le-

Durante el período aludido, se logra modificar la antigua Ley de Expropia-

* La ley de los Consejos Locales de Planificación Pública.

52 Gaceta Oficial nº 38.421 del 21 de abril de 2006.

1. La incomprensible y nunca vigente Ley Orgánica para la Planifica-

LOOU. También el rebautizó de los antiguos Planes Regionales de Or-

* La omisión expresa sobre el valor atribuible al Silencio Administrativo78

2. La ley especial de regularización integral de la tenencia de la tierra de

A. Imprecisiones definitorias en la LERTTAUP y la confrontación

Una de las principales características observables en la legislación de los

En cuanto a los principios que servirán del guía al intérprete, la LERTTAUP

81 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 56.

“(...) La presente Ley es de naturaleza social, tiene carácter estratégico y

B. La subordinación de los PDUL al “Poder Popular Urbano”

La LERTTAUP introduce un cambio radical en esa relación de la sociedad

A nuestro juicio, el artículo 11º de la LERTTAUP libera a los Municipios de

C. La inocultable estrategia por la burocracia urbanística: La aper-

94 “(...) Pensemos en situaciones límites de general incumplimiento en los que la gestión

cada uno de los Municipios de Oficinas Técnicas Municipales para la regulari-

97 Artículo 52º de la LERTTAUP.

D. El Comité de Tierra Urbana y su popularización.

104 Judith RIEBER DE BENTATA. Ob. cit., pág. 71.

9. Elaborar el plan de ordenación urbano básico de los asentamientos

Puede notar el lector la amplia gama de atribuciones que la ley concede a

* Funciones registrales en materia inmobiliaria (numerales 6, 7 y 8).

Esta promiscuidad funcional impone la necesidad de reglamentar cada una

E. La Carta del Barrio: ¿PDUL popular?

a. Alcance de la Carta del Barrio.

105 Artículos 54° y 55º de la LERTTAUP. Es importante destacar, a nuestro entender, un

que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar colectivo

b. Componentes fundamentales de la Carta del Barrio.

La LERTTAUP elabora una lista de aquellos componentes necesarios que

109 Artículos 56°, 57º y 58º de la LERTTAUP.

munes y todas las áreas que perfectamente se describen en los Planes

propuestas de futuro en la transformación integral y normas de convivencia),

c. ¿Cómo integrar la Carta del Barrio a la normativa urbanística

en materias como el urbanismo, son extremadamente exigentes porque son las

Es importante destacar que para la presencia aprobación de este importan-

d. La propiedad familiar y la propiedad colectiva: nuevas formas ur-

bretodo, formal133, más de lo que estatuye el régimen civil de la propiedad

naturaleza popular. El ejercicio de esos atributos clásicos propietarios deberán

135 Artículo 38º de la LERTTAUP.

“Es el derecho indivisible que el Estado le confiere a la familia para usar,

Revisemos con detenimiento el dispositivo. En un primer plano nos dice que

La LERTTAUP es todavía un instrumento desconocido para nuestro Dere-

3. La planificación popular y los órganos no formales del Estado: el pa-

a detenernos en las disposiciones urbanísticas incluidas en las leyes de los Con-