ESTADO PlURI DE BOLIVIA

- ~~--""" .,.,~~- _s..,~ o:o.- •·-

Procw'l\d\U'Ea .General del Es.tado

El . Procurador General del Estado, Dr. Hector Enrique Arce Zaconeta, en uso de su
. atribuciones y funciones conferidas constitucional ylegalmente, a los 16 dfas del me
de octubre de 2015, ~mite: ·

DICTAMEN GENERAL 02/2015

Las Unid~des Jurfdicas, . en los procesos de contrataci6n y en Ia

ejecuci6n de los contratos administrativos deben: a) Verificar que el
contratista pueda cumplir materialmente las obligaciones contrafdas;
b) Introducir las clausulas necesarias que garanticen Ia ejecuci6n del
contrato; c) Hacer seguimiento a Ia ejecuci6n contractual, en cuanto al
· cumplimiento de los plazos y condiciones; d) Ante Ia identificaci6n de
irregularidades o ilfcitos, promover las acciones necesarias, para que a
traves de informe motivado, si corresponde, recomienden a Ia Maxima
Autoridad Ejecutiva Ia RESOLUCIO~ DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO y Ia correspondiente EJECUCION DE LAS
BOLETAS Y /0 POLIZAS DE GARANTIA y e) Ante Ia denuncia en
materia penal, hacer el seguimiento de Ia acci6n hasta Ia conclusion de
Ia misma, participando de forma oportuna y pertinente conforme a
derecho.

La Paz - Bolivia

0 .1
 I .

.I

- General del- -
ESTADO PLURI DE BOLIVIA
-Procuradurla Estado

I. ANTECEDENTES FACTICOS

1. La Procuradurfa General del Estado (PGE), por mandate constitucional promueve,

defiende y precautela los intereses del Estado; constituyendose de esta manera en Ia
instituci6n de representaci6n juridica publica que tiene, por misi6n fundamental Ia
defensa judicial y extrajudicial de los intereses del Estado, asumiendo su
representaci6n jurfdica e interviniendo como sujeto procesal de pleno derecho en
todas las acciones judiciales y administrativas, en resguardo de Ia soberanfa, de los
bienes del patrimonio e intereses del Estado, en particular, en materia de inversiones,
derechos humanos y medio ambiente, en el marco de lo establecido por Ia
Constituci6n Polftica del Estado 1 y Ia ley.

2. El Estado, con Ia finalidad ·de cumplir con los objetivos que se plantea, requiere
contratar a traves de Ia administraci6n publica, con privados o con Ia misma
administraci6n. Esta es una aseveraci6n que se desprende de Ia actividad .propia de Ia
administraci6n publica, cual es, materializar el logro de sus fines, siendo
indispensable el relacionamiento con los particulares, a traves de Ia contrataci6n de
obras, provision de materiales, bienes, servicios, y otros de similar naturaleza.

3. Sin emba rgo, el hecho que el Estado y en ·consecuencia Ia administraci6n publica en

su conjunto, requieran crear nexos obligacionales con otros sujetos de derecho
privado o publico, no implica que Ia relaci6n contractual se libre a Ia voluntad de las
partes, tanto Ia administraci6n publica como el contratista deben cumplir a cabalidad
las obligaciones contrafda·s bajo pena de responsabilidad en caso de incumplimiento,
traducida en Ia correspondiente resoluci6n del contrato, por las causas establecidas
en el mismo documento contractual.

No obstante, Ia experiencia ha demostrado Ia existencia de contingencias

extraordinarias al contrato y a sus·obligaciones redprocas, que afectan el desarrollo
del mismo, como las que le son imputadas al contratista por imprevisibilidad, mala fe,
negligencia manif iesta o Ia comisi6n de actos ilfcitos.

5. Queda claro, que Ia administraci6n no puede permitir Ia existencia de contingencias

que le sean imputadas . al contratista por imprevisibilidad, mala fe, negligencia
manifiesta en Ia formul aci6n o ejecuci6n del contrato y menos aun Ia concurrencia de
actividades ilfcitas. De inicio estos hechos hacen imposible Ia relaci6n contractual de

1
Articulo 231 de Ia Constituci6n Politica del Estado.

00~
 ·' <A<L""""0CAMP> "'""··'""
O! RECTO ll. G£'1-'E R ~L Dl' 4St'~ OP.AAIH S10 ESTADO
• [loTOCOPIA LE GALI~~~DA
PLURINACIONAL DE BOLIVIA
;NV l:S'l lGAClON Y i'20Pt:CCiO!. vOl~MA TJV .1.-
P'ROCllllADUl'UA GENERAL vn ~s fA UO Procuradur:ia Geuel'al de:l Ef,Jtado

Ia administraci6n con el contratista y es deber de Ia administraci6n en uso de su

potestades, encontrar el mecanismo id6neo para resolver Ia relaci6n contractual, y nc
encontrarse atada a un contratista que no colabora con Ia consecuci6n de los fines dE
Ia administraci6n y que mas al contrario las entorpece y trastoca.

II. FUNDAMENTOS lURIDICOS

11.1. l..A PGE Y SU COMPETENCIA PARA LA EMISION DEL. INSTRU~1ENTCl

PROCURADURIAL

6. El 07 de febrero de 2009, se puso en vigencia Ia Nueva Constituci6n Polftica de

Estado, norma mayor del ordenamiento jurfdico nacional que dentro de sus mandates
i~perativos, al interior· del nuevo modele de Estado ha creado Ia PGE, en su Artfculc

229, como una instituci6n de representaci.6n jurfcHca publica, que tiene Ia principal
funci6n de promover, precautelar y defender los intereses del Estado 2, asimismo el
Artfculo 231.3 de Ia norma fundamental impone Ia obligaci6n a Ia PGE de velar por el
ejercicio de las acciones diligentes de las unidades jurfdicas de Ia administraci6n
publica.

7. Las Unidades Jurfdicas de Ia Administraci6n Publica (UU.JJ.) llevan en si Ia gran

responsabilidad de asesorar, representar y patrocinar jurldica y responsablemente a
sus entidades e instituciones en l9s temas y ambitos de su competencia, aplicando Ia
normativa vigente, ejerciendo diligentemente Ia representaci6n legal de Ia entidad o
instituci~n ante autoridades judiciales y administrativas, cuando se constit uye como

parte actora en cualquier tipo de proceso o procedimiento, brindando el debido

seguimiento de dichos asuntos hasta su resoluci6n definitiva.

El Articulo 27 inciso g) de Ia Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 de Administraci6n y

Control Gubernamentales, establece que: "Las Unidades .Jurfdicas de las
entidades del Sector Publico son responsabfes de Ia efectividad en el
cumplimiento de las obligaciones relativas a Ia defensa de l o.'i intereses del
~· t 'D•,_
00
q,'! \ stado'~ Lo que implica que Ia PGE no remplaza ni se subroga las funciones de
.e . ,. .
~~PAIP;,."'
, ,,, . e estaS, SinO que laS SUperviSa Y eVaiUa a fjn de prCCdUtelar Y defender
. lOS intereSeS del
Estado.

9. Finalmente es Ia norma -el Articulo 18 numeral 8 de Ia Ley N° 064- que crea Ia

competencia en favor de Ia PGE de emitir dictamenes " ... sabre las directrices

2
Articulo 2 de Ia Ley N° 064 de 05 de diciembre de 2010 de Ia Procuraduria General Eslado.

((j
 ·.
. ~

'

!ESTADO PLURI NAl DE BOUVIA

-Procuradurra
· -·---
General del Eetado

generales que deberan seguir los abogados del Estado/ en resguardo del interes
nacional.. Los dictamenes generales emitidos sabre esta. materia seran vinculantes
para los abogados del Estado/ quienes excepcionalmente podran apartarse de los
mismos/ bajo su responsabilidad y mediante observaci6n fundada jur!dicamente/~

10. Todo lo dicho demuestra dos circunstancias de inicio, Ia primera que Ia PGE no
subroga las obligaciones de las unidades jurfdicas de defender los intereses del
Estado; y que Ia PGE tiene Ia facultad de emitir dictamenes dirigidos a crear
directrices generales que deberan seguir los abogados del Estado, en
resguardo del inten!s nacional
11. La finalidad, respecto de los dictamenes emitidos por Ia Procuradurfa, es que las
Unidades Jurfdicas de Ia Administraci6n Publica, brinden un adecuado asesoramiento
a las Maximas Autoridades Ejecutivas, a fin de precautelar el patrimonio de sus
instituciones yen consecuencia del propio Estado.

II.2. DE LOS CONTRATOS EN GENERAL Y DEL ADMINISTRATIVO EN

PARTICULAR

12 El contrato, en un sentido amplio, puede ser definido como un acuerdo de partes, en

virtud del cual nacen obligaciones recfprocas; por· ello se dice que el contrato, como
instituto jurfdico, encontr6 en el derech.o civil su escenario natural de desarrollo por
su genesis y campo de acci6n, lo que no significa que el mismo sea exclusivo de el,
en raz6~ a que por su aplicaci6n en distintos actos de toda una colectividad social se
constituye en un instituto de caracter general y totalizador, de esta forma se
encuentran contratos no solo civiles, sino tambien mercantiles, laborales y
administrativos.

El contrato administrative, es aquel celebrado por Ia administraci6n publica con los

particulares o con Ja misma administraci6n, con el objeto directo de satisfacer un
! nten~s general, cuya gestaci6n y ejecuci6n se rige por procedimientos de derecho
publico 3 . De esto se tiene que seran contratos administrativos: "... todos aquel/os
· contratos en que interviene Ia administraci6n /ega/mente representada/ y tienen por
objeto Ia ejecuci6n de una obra o servicio publico ya sea en interes general del
Estado/ de Ia Provincia o Municipio /4 •

3
Auto Supremo W 281/2012 del 21 de agosto Tribunal Supremo de Justicia.
d Ibidem. cita 3.

004
 lOTOCOFlA LE'GALI~~~DA
, • " ·' '" "" , A >.r ' ·" ' ' ... ' ·' v
~ : y ·.: :ro.a G£:-;[~ AL uE .\S>'!tOnAM ll' "' ' o ESTADO
.~VCS r!CACH}S Y l'lWnl' ~CiO~< :<O H.\ 1?. flY -
• - .
PLURINACIONAL DE BOLIVIA
- -~­
PitOCUll.A»UlUA ctNEilAL o~l Esv. on Procuraduria General del Estado

14. Como toda creaci6n del derecho, el contrato administrative responde a su naturalez,
jur!dica, en consecuencia podremos decir que, estamos frente a una instituci6r
jurfdica que se caracteriza por Ia intervenci6n de 6rganos publicos o estatales que, er
el ejercicio del poder de imperio del Estado (potestad imperativa o de mando) y er
resguardo de los intereses del colectivo social, actuan privilegiadamente er
superioridad de condiciones respecto a las personas privadas.

15. Se debe resaltar que, su naturaleza jurfdica propia lo diferencia de cualquier otro tipc
de contrato, sus notas caracterfsticas hacen que Ia formaci6n o preparaci6n SE

sujeten a procedimientos administrativos especiales denominados de contrataci6n

contenedoras de clilUsulas exorbitantes, establecidas unilateralmente por 12
administraci6n, a objeto de precautelar el fin publico que persigue.

16. La actividad contractual de Ia administraci6n, cuenta con caracterfsticas propias de SL

formaci6n: Es efectivamente una dec/araci6n de voluntad comun se requiere, para su

formulaci6n, Ia voluntad concurrente del Estado a traves de Ia administraci6n y de un
particular u otro ente publico; productora de efectos jur/dicos. El contratc
administrative/ determina recfprocamente atribuciones y obligaciones con efectos
jurldicos propios, directos e inmediatos, a diferencia de los simples actos de Ia
administraci6n; son celebrados entre un ente estatal cualquiera. Pudiendo
corresponder ademas a Ia administraci6n central o a ias entidades territoriale~
aut6nomas; y un particular u otro ente publico. El contratista puede ser un particular/
persona·ffsica o jurfdica u otro ente publico, en este segundo caso estarfamos ante un
contrato interadministrativo.

Por otra parte, los contratos administrat ivos supeditan su validez y eficacia al
limiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a
Ia forma y procedimiento de contrataci6n. Estas formalidades discurren a traves de
na serie de actos preparatorios del contrato, de esto se podra decir que: en materia
e contratos publicos Ia administraci6n y empresas estatales se hallan sujetas al
principia de legalidad, cuya virtualidad propia es Ia de desplazar Ia plena vigencia de
Ia regia de Ia autonomfa de Ia voluntad de las partes, en Ia rnedida en que somete Ia
celebraci6n del contrato ·a las formalidad2s pre-establecidas para cada caso y el
objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente.

0\C5
 •
ESTADO PLURINACIONAL DE BOliVIA
Procw-aduria General del ~tado

18 Entre las caracterfsticas que hacemos referencia, es Ia desigualdad jurkfica el

elemento mas trascendente de Ia nomenclatura contractual administrativa, las partes
contratantes estan en un plano de desigualdad, ya que en Ia creaci6n y formaci6n de
los contratos desaparece el denominado . principia de igualdad entre las partes, que
en el caso de los contratos civiles resulta ser Ia regia de acci6n; por ello se dice que
en el contrato administrative, Ia administraci6n aparece en una situaci6n de
superioridad jurfdica respecto del contratista, rescatese el termino superioridad
jurfdica, pues este deviene de Ia cualidad que le otorga el derecho a Ia administraci6n
publica, como facultad regulativa, en todo momenta.

19 Cuando una de las partes contratantes es Ia administraci6n publica, se imponen

ciertas prerrogativas y condiciones que subordinan jurfdicamente al contratista, por Ia
finalidad contractual, que al no ser el interes privado sino el publico o general, revela
una situaci6n pecuiiar que justifica esta imposici6n.

20 Asimismo, las determinaciones de derechos y obligaciones personales, tambien son

relevantes a efecto de advertir el caracter cualitativo de los contratos administrativos.
En principia, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrative
respecto del contratista, son de caracter personal, intuitu personae, aunque no es
menos cierto que tambien existen contratos intuitu rei como los de contrataci6n
bienes, servicios y obras.

21 De todo lo dicho, podremos resumir nuestro analisis en los siguientes elementos,

respecto al contrato administrative: 1) La concurrencia de Ia administraci6n como una
de las partes y Ia salisfacci6n de un fin directo o inmediato de caracter publico; 2) La
primada de Ia voluntad de Ia administraci6n, que se manifiesta en las condiciones del
contrato por sabre Ia voluntad del particular; 3) Las formas solemnes en el
cedimiento de contrataci6n; y 4) El predominio de Ia administraci6n en Ia etapa de
ejecuci6n, que se manifiesta en las denominadas cl?iusulas exorbitantes, ya que los
'rganos estatales se reservan el poder de contr-ol, como instrumento protector de los
intereses publicos ..

Asimismo, Ia jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia ha coincidido con lo

precedentemente citado a traves de los Autos Supremo~ N° 281/2012 y N° 286/2012,
bajo los ,siguientes terminos: "Podemos destacar como elementos generales de todo
Contrato Administrativo: Ia existencia de un acuerdo de voluntades/ Ia concurrencia

OOG
 !Si\AcL HAMiHO CA,\ 1P.Ht0 M i-;!>iu ;<!.
i)!~fi:CT{)J;i G.£~'E~AL liF; ASi':~OR.>.MlENTO ESTADO
\[@tocoPIAIEGALI~~~DA
DE 'BOTJ'Vi1.:
!NVll:STlGACim; Y Pli:ODUCCiO.'-J. I'<OP.\-L'.TIV," - - - -
PliOCURAIHJ!U.t. cEN£RAL Dn .::m.co P.rocw-adurfa General del Estado

de Ia Administraci6n como una de .las partes, Ia generaci6n de obligaciones entre c;lt

contratista y Ia Administraci6n, el acuerdo de voluntades se forma para Ia satisfacci61t1
de un fin directo o inmediato de caracter ptiblico. Siendo los principales. rasgo
caracterfsticos de est-as formas contractua/es: Ia primada de Ia voluntad de !.~
administraci6n por sabre Ia voluntad del pa1ticular, Ia cual s_e manifiesta en Ia
condiciones del contrato; las formas solemnes en el procedimiento de contrataci6n; c:l/
predominio de Ia administraci6n en Ia etapa de ejecuci6n, que se man/fiesta en Ia
denominadas c!ausulas exorbitantes, por guardarse prerrogativas propias de lo~
6rganos estatales, como son: el poder de control poder de modiflcaci6n unilateral df I
contrato, entre otras, manifestaci6n expresa de su papel protector de los interese&-
publicos'~

23. La lfnea jurisprudencial continua el desarrollo de su analisis afirmando que: "... otr.tl
de las particularidades de los contratos administrativos es que se diferencian con lo5'
contratos civiles en virtud de que los contratos civiles las partes tienen igualdad ckP
condiciones, pueden determinar libremehte el contenido de los contratos qut:>
celebran conforme lo estab/ece el art. 454 del C6digo Civil en cambia en los contrato~
administrativos ( ..) el principia de Ia autonom!a de Ia voluntad de las partes qued.
subordinado a! intenis publico/ por lo que rw existe igualdad jur!dica ( ..)no cuenta ~
con igualdad y Ia administraci6n publica puede unilateralmente modificar o extingu/<r
cualquier contrato administrativo a diferencia del particular que no cuenta con dich 11
facultad/~

24. Finalmente, correspondera observar los elementos del contrato administrative, a fir
de destacar sus particularidades materiales y manifiestas e~ Ia practica contractual
asf en cuanto al objeto del contrato administrativo, en general es Ia obligaci6n qu ll
por el se constituye; obligaci6n que se relaciona con el hecho de dar o hacer, e ~
otras palabras es Ia consecuencia
.
que. se persigue ·al celebrarlo como facto
determinante de Ia voluntad de las partes . .En los contratos adminlstrativos el objet<D
tiene relaci6n directa con una obra, bien, servicio y cualquier otra prestaci6n qwj)
tenga por finalidad el fomento de los intereses y Ia satisfacci6n de las necesidades d ~->
Ia colectividad; en cuanto a Ia finalidad de los contratos administrativos, al igual qwj)
en los actos administrativos y todas las actuaciones de Ia administraci6n en general

007

I II
 •
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
P..roctU'a durla General del Estado

consti tuye elfin publico que con Ia suscripci6n y ejecuci6ri del cont1·ato adrninistrativo
se persigue, criteria compartido por Marienhoff5

11.3. .DE LOS CONTRATOS ADMIN ISTRATIVOS EN LA LEGISLACION

NACIONAL

21:: . La legislaci6n nacional, respecto al contrato administrative, establece en Ia parte in

fine del Articulo 47 de Ia Ley NO 1178 de Administraci6n y Contro l Gubernamentales,
que : ·~ ..Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contrataci6n de
obras, provision de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza '~ El
Artfculo 85 del Decreta Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009, Normas Basicas de
Administraci6n de Bienes y Servicios, en concordancia con Ia norma senalada,
dispone que: "Los contratos que suscriben las entidades p ublicas para Ia provis ion de
bienes y servicios, son de naturaleza administrativa'~

26 La Ley N° 1178 de Administraci6n y Control Gubernamentales, ha creado el Sistema

de Administraci6n de Bienes y Servicios, que de conformidad a lo previsto por el
Articulo 10 inciso a) " ... establecera Ia forma de contrataci6n, manejo y disposici6n de
bienes y servicios. Se sujetara a los siguientes preceptos: a) Previamente exigira Ia
disponibilidad de los fondos que compromete o defi nira las condiciones de
financiamiento requeridas; diferenciara las atribuciones de solicitar, autorizar.el inicio
y llevar a cabo el proceso de contrataci6n; simplificara los tramites e identificara a los
responsables de Ia decision de contrataci6n con relaci6n a Ia calidad, oportunidad y
competitividad del precio .del suministro, incluyendo los efectos de los tenninos de
pag o".

Por su parte y en funci6n al desarrollo normativo del Sistema de Adm inistraci6n de

Bienes y Servicios, el Decreta Supremo N° 0181, Normas Basicas de Administraci6n
de Bienes y Servicios, establece, en su Articulo 1 Paragrafo I inciso a): "/. El Sistema
Administraci6n de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de caracter jur!dico,
tecnico y administrativo que regula Ia conlrataci6n de bienes y setvicios, el manejo y
Ia disposici6n de bienes de las entidades publicas, en forma interrelacionada con los
sistemas establecidos en Ia Ley N° 1178 ( ..) Esta compuesto por los siguientes
subsistemas: a) Subsistema de Contrataci6n de Bienes y Servicios, que comprende el

5
MARIENHOFF. Miguel S. Tratado de Derecho adrninislrativo t. II p. 344

008
 --~ .

\ltQTOCOPtALEGAL\~lADA
~·-·-
I ~RAl::L l{AMif.W CAM f'.l-:IW <.:! E!\\,1-:/.
(l!l'tgcT<!:a C~ i'if.RAL lif. ,\$};S()P. .~ M ii-: N10ESTADO PLUIU m~ SOUMA
INVli:SlTlGA.CI(m Y I'ROO!iCCi QN i~OHMA 1'!VA · " "' - - -
PUOCURAillffilA. cENtRAL !J~usTAna · Procuradurla General del ~tado

conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquiri

bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consu/tor!a ( ..)/~

28. El Articulo 5 en sus incisos y) y aa) del D.S. N° 0181., preve, respecto al regimer
contractual, lo siguiente: ''y) Mode/a de Contrato: Documento est<inda0 elaborado J
aprobado par e/ Organa Rector, que contiene clausulas de relaci6n contractual entn.
las entidades pub/leas y los proveedores o contratistas y que forma parte del Modele
de DB~· (..) aa) Modelo de Documento Base de Contrataci6n -· DBC: Documentc
estandar, elaborado y aprobado par el Organa Rector, que forma parte de h
reglamentaci6n de las presentes NB-SABS y es de utilizaci6n ob/igatoria por Ia~
enudadespubficas~

29. El Articulo 7 de Ia precitada norma dispone el siguiente imperative de cumplimiento:

"EI incumplimiento de las presentes NB-SABS generara responsabilidades de acuerdc
a lo establecido en el Capitulo V de Responsabilidad por Ia Funci6n Pub/leal
determinada en Ia Ley N° 117!1 y Decretos Supremos Reglamentalios."

30. Las normas citadas, demuestran nuevamente que el Estado a traves de Ia

administraci6n publica, suscribe contratos que le permiten el logro de sus fines, pare
lo cual es indispensable el relacionamiento ·con los particulares u otras instituciones.
'
Tambien se ha demostrado que los mecanismos contractuales de Ia administraci6n no
~stan librados a Ia discrec;ionalidad, ·en el nivel que fuera, central, departamental o
municipal, puesto que obedecen a los modelos que el 6rgano Rector, en este caso el ·
Ministerio de Economfa y Finanzas Publicas, elabora y aprueba.

II.4 FORMAS DE RESOLUCION CONTRACTUAL

Asf como existe el momenta administrativo de nacimiento del contrato, tambien existen
las formas de su terminaci6n, que pueden ser normales -·el cumplimiento perfecto de Ia
obligaci6n- 0 anormales -en caso de incumplimiento de las prestaciones obligacionales
redprocamente impuestas-.

6
El Articulo 28 de Ia Ley W 1178 establece: "Todo servidor publico respondera de los resultados eme1genles del
desempeno de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad
administrative, ejecutiva, civil y penal se detenninara tomando en cuenta los resultados de Ia acci6n u omisi6n. b)
Se presume Ia licitud de las operaciones y actividades realizadas por todo servidor publico, mientras no se
demuestre lo contrario. c) El termino 'servidor publico' utilizf)do en Ia presente Ley, se refiere a los dignatarios,
funcionarios y toda otra persona que preste servicios en relaci6n de dependencia con autoridades estatales,
cualqviera sea Ia fuente de su remuneraci6n. d) Los terminos 'autoridad' y 'ejecutivo' se utifizan en Ia presente
Ley como sin6nimos y se refieren a los servidores publicos que por su jerarquia y funciones son los principales
responsables de Ia adininistraci6n de las entidades de las que formen parte."

( ~9
 •
ESTADO PLURINACIONAL DE BOUVIA
P.rocuradurfa General del Estado

Los modelos de contratos insertos e.n los Documentos Base de Contrataci6n publicados
en el SICOES, establecen entre sus clausulas las formas de resoluci6n o terminaci6n
contractual, las mismas que pueden darse por cuatro circunstancias, caso fortuito/
fuetza mayo0 a requerimiento de Ia entidad'o a requerimienlv del contratista.

33 Caso Fortuito/ se generara siempre a consecuencia de un obstaculo interno atribuible a/

hombre, imprevisto o inevitable, proveniente de las condiciones mismas en que Ia
obligaci6n debfa ser cumplida, en lo general se entendera que se genera una situaci6n
de caso fortuito cuando se presenten conmociones civiles, huelgas, bloqueos,
revoluciones u otras circunstancias que afecten el cumplimiento de Ia obligaci6n7 •

34 Fuerza Mayor, se genera por un obstaculo externo, imprevisto o inevitable que origina
una fuerza extrana al hombre y con tal medida impide el cumplimiento de Ia obligaci6n,
relacionado a hechos como inundaciones o desastres naturales. 8

35 Reso/uci6n Contractual a requerimiento del Contratista por causa/es atribuibles a Ia

Entidad, conforme se establece en los modelos de contratos se presentara en
circunstancias en las que Ia entidad, efectua una gesti6n que esta observada por el
mismo contrato, hecho o acto que puede ser considerado como una causal de
resoluci6n de contrato atribuible a Ia· Entidad, otorgandole Ia posibilidad al contratista o
proveedor a invocar Ia rriisma para Ia Resoluci6n del Contrato.

36 Reso/uci6n Contractual a Requerimiento .d e Ia Entidad por Causales AlTibuibles a/

Contratista o Proveedor, en el desarrollo de Ia prestaci6n del servicio o Ia ejecuci6n de
una obra pueden generarse hechos u actos que son conducentes a Ia resol uci6n del
contrato, en el caso en particular sera el proveedor o contratista quien adecue su
accionar a una de las causales nominadas en el contrato segun el objeto del mismo,
que por acciones atribuibles a este permitan que Ia entidad inicie Ia resoluci6n
contractual.

11.5. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS PRODUCTO DE LOS PROCESOS

DE CONTRATACION POR EXCEPCION

El contrato administrativo producto del proceso de contrataci6n por excepci6n,

regulado en nuestra legislaci6n por el. D.S. N° 0181, representa, al interior de las
formas contractuales una singularidad, esto en raz6n a que su existencia debe cumplir

7
D.S. 0181 Articulo 5 inciso c) gaceta oficial.
8
· D.S. 0181 Articulo 5 inciso p) gaceta oficial.

010
 ,:,~{AI::L i<AMHW CA:\1P ~:fW rVJ: ~£ f\IJE:t.
@IOCOPIA LEGiLl~~Di.
lJI RECTO~ c~:;>.; ;s&Al Dl~ ASF.SOP.AMt ~xro ESTADO PLU m: BOU'VIA
iNV£STIGACIO·!'i Y P~OfJUCU\}N NOH~.1A TIV11 · ~-- -··-~~·
P~ocuRADuruA crNtRAL Du ESTAoo Procuradurla Gen.eral del Estado

con alguno de los requisites de existencia desarrollados en el Articulo 65 del D.S. N°

0181, pues se manifiesta en razon a condiciones de existencia desarrolladas por Ia
norma de referencia.

38. Toda excepcionalidad lleva consigo Ia coridicion de no ser un hecho que se desarroiiE
comunmente, a decir del sistema de normas, Ia regia general es que los proce~os dE
contrataci6n se rijan por el procedimiento comun establecido en Ia misma norma. Sin
embargo, en raz6n a Ia emergencia de determinados casos que se suscitan al interior
de Ia administracion, como por ejemplo: "Cuando exista un unico proveedor para lc..
contrataci6n de bienes, obras y servicios generales y siempre que estos no puedan se1
sustituidos por bienes o servicios simi/ares o de marcas genericas. La marca de fablicc.
no constituye por sf misma causal de exc/usividacf rr o ''Ante Ia reso/uci6n de contratc
por las causa!es estab/ecidas en el mismo; Ia ./nterposici6n de recurso o proceso nc
impedira Ia contrataci6d0 '; Ia misma norma preve que legalmente se pueclan excluir
pasos y procedimientos ordinarios, lo cual desde ningun punto de vista supone una
menor responsabilidad de Ia UU.JJ., sino mas bien todo lo contrario debiendo respaldar
a Ia MAE con mayor respbnsabilidad que en los casos ordinarios.

39. Las referencias precedentes, solo a rnanera de ejemplificaci6n, plantean dos

situaciones que bien pueden ser empleadas, como respuesta a todos los casos
establecidos en el Articulo 65 del Decreto ·Supremo de referencia, y es que, Ia
naturaleza de Ia administracion es cumplir materialmente un fin de genetica publica, ·
que se encuentra .condicionado a Ia satisfaccion de los intereses generales que provee
Ia administracion en favor del ciudadano.

En este tipo de contratos, como todos los contratos de Ia administraci6n cuyo fin esta
dirigido a Ia satisfaccion de un interes publico, regidos por Ia excepcionalidad
normativamente, las UU.JJ. tienen una obligacion mayor, respecto al papel de
asesorarniento pertinente y oportuno a sus Maxirnas Autoridades Ejecutivas ("MAEs"),
en Ia celebraci6n y ejecuci6n de los mismos, ya que al estar ellos marcados por las
condiciones de excepcionalidad establecidos en los Artlculos 63, 64, 65 y 66 del D.S. N°
0181, deben regirse fielmente a sus condiciones, habida cuenta del papel relevante
que ejerce Ia MAE en el mismo.

9
lnciso a), Articulo 65 D.S. N° 0181.
10
lnciso c), Articulo 65.D.S. N° 0181.

( .1

·,
 - • '

ESTADO Pl URINACIO NAl DE BOLIVIA

- ---
Procuradwia Gcn0ral del E6tado
......,.._.,......._

41 Se tiene que, Ia autorizaci6n para Ia contrataci6n por excepci6n sera a traves de

Resoluci6n Administrativa expresa y motivada tecnica y legalmente 11 • Resoluci6n que
proyectada porIa respectiva UU.JJ. 12 debe contar con Ia suficiente j ustificaci6n, tecnica
y jurfdica, que obedezca a las condiciones por las que se promueve Ia denominada
contrataci6n por excepci6n, permitiendo de esta manera que Ia MAE, adopte una
decision coherente y fundament;3lmente en derecho.

42 Por otro lado, Ia obligaci6n de verificar que el contratista pueda cumplir materialmente
con las obligaciones contrafdas; introducir las clausulas necesarias que garanticen Ia
ej ecuci6n del contrato cuidando los intereses del Estado; hacer seguimiento a Ia
ejecuCi6n contractual, en cuanto al cumplimiento de plazas y condiciones; ante Ia
identificaci6n de irregularidades o ilfcitos promover Ia correspondiente denuncia y;
hacer el seguimiento de Ia misma hasta concluir con el proceso penal por Ia comisi6n
de hechos ilfcitOS1 son deberes inexcusables de cumplimiento de todas Ia UU.JJ. de Ia
administraci6n.

11.6. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION Y LAS DENOMI NADAS

ClAUSULAS EXORBITANTES

11.6.1 POTESTAD DE LA ADMI NISTRACI ON EN .LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS.

43 La caracterfstica sustancial de Ia actividad contractual es el regimen j urfdico que se

aplica; un regimen jurfdico de derecho publico con reglas exorbitantes al derecho
comun, que otorgan a Ia administ raci6n publica prerrogativas de las que solo ella
puede disponer, se dice en consecuencia con absoluta raz6n que son las potestades
exorbitantes las que le dan sentido a Ia doctrina de los cont ratos administrativos .
..
Este tipo de potestades/ son una demostraci6n de que en un contrato administrative
las partes no se encuentra n en una situaci6n de igualdad jurfdica. Esta d~sigua ldad
Ia que facilita Ia inserci6n de estas clausulas exorbitantes, que no r·equieren estar
rl,'vo ~ ·~ textualmente en Ia letra del contrato pues son parte del regimen exorbitante del
:... .a. e. · · ontrato administrative. ·
~
PAIP I
\ ·f~
·· ~o. La doctrina, ha senalado ·que en los contratos administrativos una de las partes, el
ente publico, goza de privilegios y potestades, aceptadas voluntariamente por el

11
Articulo 32 inciso e) y Articulo 64 del D.S. N° 01 81
12
Articulo 37 inciso g) del D.S. N° 181

01 2
 l:>KAt::L KA~·llRO CAMPE IW ;,H_:'.~n ·
tHlUiCTOR G:SJ.iERAL HE ASF:SORA:Vm::-n' ESTADO DE BOUVIA
!NVIi:STICACH}N i' PRODUCCiON :"<O::M,~ fl ....._
Paocu:.uiHJIU" c~tN£ltAL v~t. ~::srAco Procuradurfa General dell2l!tado

contratista particular, que colocan al primero en un nivel de superioridad jurfdica est

superioridad tiene su correlativa subordinaci6n en el contratante, que
administrado 13 .

46. No debe confundirse el contrato administrative con un simple contrato de adhesi6

del derecho privado, pues el contrato administrative va mas lejos que los ordinaria
contratos de adhesion, pues en estos ultimos las partes se encuentran en un
desigualdad de hecho; mientras que en el contrat:o administrative Ia desigualdad
de derecho, vale decir jurfdica.

47. Esta desigualdad jurfdica, o estado de subordinaci6n en que se encuentra e

contratista frente a Ia administraci6n publica tiene su fundarnento en Ia desigualda
. de objetivos que tienen ambas partes contratantes. Por un !ado tenemos, que e
contratante de Ia administraci6n persigue un inten§s econ6mico privado, mientras qu
. Ia administraci6n publica tiene un interes publico y social, en consecuencia, s
impone Ia finalidad publica de Ia administraci6n sobre Ia finalidad privada del
contratante.

48. La desigualdad jurfdica trae como consecuencia las prerrogativas o poderes de qu

disfruta Ia admini~traci6n, sintetizados por Miguel Angel Ber~aitz, de Ia
manera: i•a ) adaptad6n a las necesidades publicas colectivas,
consiguientemente, dentro de 'c/ertos lfmites, . condiciones y circunstancias, !.
naturaleza y extension de las obligaciones a cargo del contratante; b) ejecutar e
contrai:o por sf o por un iercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, e.
forma directa y unilateral y por cut;!nta, de este; y c) dejarlo sin efecto directa
unilateralmente, en caso deJncumplimiento del contratista o cuando las necesidade
publicas colectivas lo exijand.4 •

bviamente que esta enumeraci6n apa1te de ser superficial, al dfa de hoy queda
corta, pues tanto Ia doctrina como Ia jurisprudencia comparada, han ido arnpliando y
delimitando cada una de las potestades. Una enumeraci6n completa radica en las
siguientes notas: 1) Poder de direcci6n y control; 2) Facultad sancionadora; 3)
Inaplicaci6n de Ia exceptio non adimpleti contractus15 ; 4) Interpretacion unilateral del

13
PEREZ Hualde, Alejandro. Contratos administrativos. Version Critica. (Farrando, lsmael (director). Contratos
Administrativos]. Buenos Aires, 2002. Pag. 447.
14
15
B.ERCAITZ, Miguel Angel, Teoria General de los Contratos Administrativos. ed. De palma, 1952.
Excepci6n innominada que im.plica el cumplimiento previo de obligaciones para exigir Ia retribuci6n obligacional
"Cumple tu primero para que cumpla yo despues".

13
 0 -
.~- - : -,
\,

'=""
0

~
-'
<

' 0

ESTADO PlURINACIONAl DE SOUVIA

- ~---
Procuraduria General del Estado

contrato; 5) Resoluci6n unilateral del contrato y 6) Extension del contenido

contractual a terceros.

50 El particular que contrata con Ia administraci6n acepta esta desigualdad puesto que a
e/ se /e considera un colaborador del servicio publico -un colaborador de Ia
administraci6n- en Ia misi6n estatal de satisfacer las necesidades de Ia poblaci6n.
Este sabe que, las obligaciones que contrae no tienen Ia misma rigidez que las
obligaciones contractuales civiles y que en consecuencia sus expectativas particulares
tendrfan que quedar subordinadas a las expectativas del Estado e irse ajustando a las
variaciones que las mismas exijan, para poder dar adecuada satisfacci6n a las
necesidades colectivas16 .

51 . Las facultades de Ia administraci6n no requieren a/ igual que el resto de potestades

exorbitantes, estar expresamente en Ia letra del contralv ni en e/ Documento Base
. de Contrataciones/ sino que subsisten en todo contrato administrativo por su propia
naturaleza jur!dica.

52. La posibilidad de modificar el contrato administrative no es consecuencia de Ia

mutabilidad de los mismos, sino que Ia mutabilidad es consecuencia del car<kter
administrative del contrato 17 . A juicio de Garda de Enterrfa, esta prerrogativa, es Ia
mas espectacular de las singularidades del contrato administrative en cua_nto que
apunta directamente a uno de los presupuestos basicos del institute contractual, el
pacta sunt servanda, contractus lex inter partes 18 .

11.6.2 LAS DENOMINADAS CLAUSULAS EXORBITANTES

Se dice con acierto que, las clausulas exorbitantes son clausulas derogatorias del
derecho comun, inadmisibles en los contratos privados, porque rompen el principio
esencial de Ia igualdad de los contratantes y de Ia libertad contractual que prima en
contratacion civil, siendo en consecuencia clausulas explicilas o implfcitas de gracia
en favor de Ia administracion.

En otros terminos, son clausulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas en

un contrato de derecho comCrn resultarfan "ilfcitas", por exceder el ambito de Ia

16
FRAGA, Gabino. Derecho Administrative. Mexico. D.F. Pag. 402 ·
17
MARTINEZ, Patricia Raquel. Prerrogativa de modificaci6n unilateral .del contrato administrative. [Farrando.
lsmael (director). Ob. Cit]. Pag. 473
18
GARCIA de Enterria, Eduardo y Fernandez, Tomas-Ram6n. Curso de derecho administrative. Torno I. P·ag.
506.

014
 I>RAOL RAI-IIRO CAMP>kl) "' ' ··'"' '
OI RF.CTOR C£M:RAL \1~ AS~'SOP.AMii 'ITO ESTADO
• [Q!OCOPIA LEGAl ZADA
PLURINACIONAL DE BOLIVIA
1:-IVCST!G!.CI<}!'I Y !'StOUUCClOl'l ~•0H"A flY!!- ~-- ~~·
P'ROCURAlllJli\IA CENta.u U>.l.l(S rADO P.rocwudwia General del Estado

libertad contractual y contrariar el orden publico. Estas estipulaciones t:ienen po

objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraf\os, por su naturaleza, a lo
contratos de las !eyes civiles o comerciales, pero propias del derecho administrative.

55. Estas clausulas, como ya se dijo, son Ia regia comun en Ia contrataci6r

administrativa, ya que en virtud de las mismas, Ia administraci6n puede ejercer sob!iP.
su contratista un control de alcance excc.pcional, dar directivas a Ia otra parte
resolverlo por sf y ante sf, imponer sanciones contractuales y demas.

56. En este terreno, existe total unanimidad entre los distintos autores que adoptan e
citado criterio, en torno al sentido que debe darsele a Ia expresi6n clausulas
exorbitantes. Sin embargo, en terminos generales, a estas clausulas las suelen defini
como aquellas estipulaciones contractuales, que tienen por objeto conferir a una dE
las partes -Ia administraci6n- derechos, o imponer obligaciones a los particulares.

57. Pero, debemos tener bien claro, que las clausulas exorbitantes no derivan SL

virtualidad jurldica o su caracter vinculante del contrato mismo (lex contractus), sine
que tienen su fundamento en el propio derecho administrative positivo, come
expresi6n de Ia supremacfa jurfdica que ostenta Ia administraci6n en las relacione~
jurfdicas donde interviene, gracias al poder de imperium del Estado.

58. Las facultades de Ia administraci6n para interpretar las clausulas ~udosas o

ambiguas, para terminar anormalmente el contrato, para calificar el incumplimiento
del contratista o para imponerle una multa o aplicarle una clausula penal pecuniaria,
etc., le son otorgadas expresa y concretamente po1· imperio del derecho.

59. Por lo tant~, estas facultades son autenticas potestades publicas y no estipulaciones
contractuales, y por consiguiente, instituciones de orden publico, que en razon a ello
revisten los caracteres de inalienables, irrenunciables e imprescriptibles. Si Ia
nistracion publica omite incluirlas o pactarlas en un contrato que deba
contenerlas, no por ello puede pe.nsarse que ha renunciado a elias, sino que se
entenderan tacitamente incorporadas a dicho cont:rato, en el marco de Ia pertinencia
y Ia razonabilidad debidamente justificada; lo que demuestra que existen en los
contratos administrativos, .aun cuando, no se pacten las mencionadas clausulas en
determinado contrato.

60. Las clausulas exorbitantes al no estar necesariamente contempladas en el c.ontrato

como tal, sino de Ia posicion jurfdica de Ia administ:racion y de su fin institucional, son

{ .5
 ·I

iESTADO PLU RI DE BOUVIA

Procuraduria General del Es.tado

verdaderos poderes de naturaleza extracontractual y no de carckter contractual.

MARIENHOFF al respecto afirma que: "en un contrato de Ia administraci6n, Ia
inclusion de clausulas explfcita o impl!citamente, que sedan inusuales o ilfcitas en los
contratos de derecho privado, convierten a/ contrato de Ia adminislraci6n en un
verdadero contrato administrativod·9•

61 Diremos en consecuencia que no son cualquier tipo de clausulas, sino aquellas por las
cuales en definitiva, le reconocen a Ia administraci6n prerrogativas de poder. AI
respecto el Tribunal Constitucional Plurinacional no desconoce en su Hnea
j urisprudencial Ia prudencia y pertinencia de estas clausulas, mas al contrario las ha
enteridido de Ia siguiente manera: "Los principios de Ia autonomfa de Ia voluntad e
igualdad jur!dica de las partes, quedan subordinados en los procesos de conlrataci6n
adminis trativa a Ia voluntad del Estado conducida a Ia busqueda de las mejores
condiciones y beneficia publico. En este sent/do, puede decirse que, Ia libertad de las
partes queda circunscrita o limitada porIa norma que rl}a Ia subordinaci6n del objeto
a/ intea§s publico sabre los intereses privados. En consecuencia, las prerrogativas de
Ia Adminislraci6n se manifiestan en Ia desigualdad jur!dica en re/aci6n a sus
contratistas yen las cMusulas exorbitantes del derecho comurt0" .

III. LA ACTIVIDAD DE LAS UNIDADES JURIDICAS

62 El Articulo 232 de Ia Constituci6n Polltica del Estado, ha incorporado al sistema de

normas, un catalogo de principios que informan el servicio publico en los siguientes
terminos: ''La administraci6n publica se rige por los principios de legitim/dad, legalidad,
imparcialidad, publicidad, compromiso e interes soc/a~ etica transparencia, igualdad,
competencia, eficiencia, calidad, calidez, honest/dad, responsabilidad y resultados. "

Estos principios no son una mera locuci6n buc61 ica, sino mas al contrario Ia proyecci6n
material de un deber ser imputable al servidor publico, es decir que es de suya Ia
obligaci6n de materializar al interior de Ia act~vidad administrativa Ia eficacia horizontal
de todos los principios que Ia Constituci6n ha impuesto.

Las UU.JJ. componedoras del sistema de organizaci6n administrativa, no estan exentas

de este deber ser normative, y en el caso que nos ocupa, son los de compromise,
etica, transparencia, eficiencia, calidad, honestidad, responsabilidad y resultados; los

19
1bidem
20
Sentencia Constitucional Nn 2324/2010-R Sucre , 19 de noviembre de 2010, S.C. N° 1739/2010 y S.C. N°
0145/2011 . .

016
 [QIOCOPIA LEGALI2~~DA
;SHA!!::l.. i<Ai'-t i!{O t..AM i'<::ii O '''t.t!' ,, ; ..
lH RK:CTOR c_t.:HRAL i!F. AS~:~ol( A \1ii s-;ofSTADO PLURI DE BOliVIA
!!'/Vli:STIGACJON Y PROilt!CClO:·; > OJu·L~ f! \i.l.. - --~
PROCURADURIA CtNtRAt ll£1. c$7;d;{) P.rocw-ad:uria General del E$tado

que deberan marcar coercitivamente Ia actividad de las UU.JJ. al interior de lo

procesos de contrataci6n y Ia ejecuci6n de los mismos. Este es el justificative que <

partir de Ia Constituci6n obliga a las UU.JJ. a tomar un papel activo en Ia celebraci6n'

ejecuci6n contractual debiendo fundamentalmente, verificar que el contratista cumpl,
con las obligaciones contrafdas; integrar al documento contrad:ual clausulas QU{
garanticen Ia ejecuci6n del contrato y en su caso ser generador de sanciones
supervisar Ia ejecuci6n del contrato en cuanto al cumplimiento de plazos y condicionec
del contrato; finalmente identificar irregularidades o illcitos y en su caso promover Ia!
acciones necesarias.

IU.l. QUE EL CONTRATISTA PUEDA CUMPliR LAS OBliGACIONE~

CONTRAIDAS

65. Los procesos de contrataci6n que desarrolla Ia ·administraci6n publica, en el marco dE

. lo establecido en el D.S. N° 0181, deben por imperio normative contemplar un precic
21
referencial I el mismo que es publicado en el Documento Base de Contrataci6n, '
objeto que l9s proponentes asuman ·conocimiento del mismo antes de presentar SL
propuesta, hecho que en ultima instancia pretende evitar Ia existencia de diferencia<
entre el requerimiento y Ia propuesta.

66. No obstante lo manifestado, Ia experiencia ha demostrado, que no en pocas o~asiones

en los procesos de adjudicaci6n los proponentes presentan, propuestas econ6mica~
que materialmente hacen imposible Ia ejecuci6n del contrato, puesto que Ia sum2
econ6mica adjudicada, en. Ia ejecuci6n del contrato al ser Ia menor puede no abarcar e
cumplimiento de Ia obligaci6n, regia que deviene de Ia aplicaci6n de lo establecido en
el Articulo 23 del D.S No 18122 .

67. Esta primera situaci6n enfrenta a Ia administraci6n a un problema sustancial; Ia

imposibilidad de Ia .ejecuci6n . del contrato en raz6n a Ia deficiencia econ6mica o
ausencia de solvencia del contratista en raz6n a su propuesta y Ia ejecuci6n misma del
contrato retrasando u obligando a modificar los plazos otorgados para Ia ejecuci6n y en

21
El Articulo 16 del D.S. N° (PRECIO REFERENCIAL). 1. La Unidad Solicitante calculara el Precio Referencial
incluyendo todos los tributos. transporte, costos de instaraci6n. inspecciones y cuaiquier otro concepto que incida
en el costo total de los bienes y servicios. Este Precio Referencial debertl'contar con Ia inform acion respaldatoria
correspondiente. II. Para todas las modalidades de contrataci6n, er Precio Referencial tendra caracter publico,
debiendo estar senalado en el DBC. Ill . En servicios discontinuos, er Precio Referencial sera el precio unitario del
servicio determinado por Ia entidad. IV. Para convocar un proceso de contrataci6n de obras. el Precio Referencial
no debera tener una antigUedad mayor a cua tro (4) meses.
22
La propuesta adj1.1dicada sera Ia de "menor cos to" o "precio evatuado mas bajo".

. / ( .7
..

- •
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
~--
Procuraduria General del Estado

consecuencia, afectando los intereses patrimoniales del Es.tado sea en bienes, obras o
servicios.

68 Ante esta situaci6n las UU.JJ. tienen sabre sf Ia obligaci6n fundamental, de activar un
trabajo preventlvo, es decir que antes de··la formalizaci6n contractual deben observar
Ia posibilidad material, -dentro de los lfmites de Ia razonabili dad y el criteria tecnico
que corresponda-, de Ia propuesta econ6mica a fin de evitar futuras paralizaciones o
modificaciones contractuales que en el fonda solo, (mica y exclusivam.ente afectan Ia
finalidad sustancial del contrato y con ello perturban el bien publico que busca el
mismo, por lo tanto, el criteria tecnico de pertinencia emitido por Ia UU.JJ. debera
sugerir en todo caso el analisis de Ia factibilidad econ6mica, a traves de Ia unidad que
corresponda, entre Ia propuesta y el objeto contractual.

111.2. CLAUSULAS QUE ASEGUREN EL CUM PLIMIENTO DEL CONTRATO Y EN

SU CASO SANCIONEN EL INCUMPLIMIENTO

69 El Articulo 232 constitucional antes mencionado, introduce entre otros los principios
de etica, transparencia, responsabilidad, eficiencia y resultados. Como se ha vista en
Ia justificaci6n de Ia naturaleza jurfdica del contrato administrativo, este documento
absolutamente negocial entre Ia administraci6n publica que representa al Estado y un
particular, tiene como objetivo medular Ia satisfacci6n de un interes publico .Por ella,
son los principios mencionados las lfneas rectoras del proceso de contrataci6n y
ejecuci6n .

70 Las UU.JJ. de Ia administraci6n, en un segundo momenta y dentro del concepto de

desarrollo contractu al, es decir en Ia forrnaci6n misma del contrato, deben identificar
primero Ia inexistencia de tlausulas gravosas o desventajosas a Ia administraci6n,
para luego procurar Ia inserci6n de clausulas que aseguren el cumplimiento del
contrato y en su caso sancionen el incumplimiento.
j

Queda clara que el incumplimiento culpable del contratista, por imprevisibilidad,

'
negligencia o mala fe manifiesta, afectan el normal desarrollo de Ia actividad
contractual que en definitiva, trastoca el objeto mismo del contrato, dilatando
discrecionalmente Ia ejecuci6n del mismo. Esto hace ver que las UU.JJ . como brazo
tecnico, legal de todas las instituciones publicas que conforman Ia administraci6n del
Estado, en Ia formaci6n del contrato y en Ia redacci6n del mismo, deberan prever Ia
inserci6n de clausulas que garanticen Ia ejecuci6n del contrato observando Ia

018
 :.~ ~ ~·~ ~ :;.~ ~;~:~ :·~;:~,;~
:N vEsnGACI6N y
• [[fQTOCOPIALEGJ,LilADA
Pxonucc10..., :-.o;{\tATsfiTADO PLURINACIONAL DE BOUVJA
rllocuJ.AnulU" G!N£iUL u~L e:sTAoo Proclttaduria Gonoral del ~tado

posibilidad de resolverlo por imprevisibilidad, negligencia o mala fe manifiesta dEl

contratista.

72. A momento de Ia formaci6n del contrato, las UU.JJ. deben estudiar los alcances '
efectos materiales del contrato, no se ·debe perder de vista que en el contrat<
administrative Ia situaci6n de Ia administraci6n es de privilegio y este privilegio SE

debe mantener en el tracto contractual.

73. Por otro !ado las UU.JJ., a momento de Ia elaboracion del contrato o de SL

formulaci6n, deberim procurar Ia inserci6n de clausulas asegurativas necesarias, quE

le permitan a Ia administraci6n garantizar en todo momento Ia finalidad contractual )
Ia eticidad en el desarrollo del contrato. Dentro de estas clausulas, podemo~

encontrar las referidas a Ia prevenci6n de hechos de corrupci6n, que permitiran er

favor de Ia administracion, un desarrollo transparente yen caso de contar con el actc
procesal pertinente -imputaci6n- Ia resolucion del contrato.

III.3 . SUPERVISION DE LA EJECUCION DEL COf~TRATO POR PARTE DE LAS

UNIDADES JU RIDICAS

74. La formalizaci6n del contrato no tiene por. que ser Ia ultima actuaci6n de las UU .JJ.,
por ello estas deberan supervisar el cumplimiento del contrato administrative,
respecto al cumplimiento de los plazos y las condiciones del mismo, en Ia medida en
que tecnicamente puedan hacerlo.

75. La finalidad de esta prevision radica en el deber de identificar el incurnplimiento

culpable de parte del contra.tista en Ia ejecuci6n del contrato, de oficio o a denuncia, 1

es decir, aquel que recae en su negligencia o imprevisibilidad. El contrato

administrative contiene en sf mismo mecanismos sancionatorios que recaen sobre las
circunstancias descritas, por lo tanto es Ia UU.JJ. Ia encargada, independientemente
del nivel tecnico de supervisar Ia correcta y legal ejecuci6n del contrato; yen ultimas
cuentas, encargarse de Ia materializaci6n sancionatoria contra el ~ontratista omisor.

En raz6n a lo manifestado, Ia Ley NO 1178 ha encargado a las UU.JJ., Ia

responsabilidad de garantizar Ia efectividad de Ia defensa de los intereses del

OJ9
 ,.

ESTADO DE BOUVIA
Procu:radUiia Genel'al del Estado

Estado23 , extrema que justifica Ia acci6n y participaci6n de las UU.JJ. en Ia

supervision y ejecuci6n del contrato.

111.4. IDENTIFICACION DE HECHOS IRREGUlAR.ES 0 IliCITOS Y DEBER DE

DENUNCIA

77 Las UU.JJ., deben desarrollar un papel protag6nico en Ia ejecuci6n de los contratos

que se celebran en sede administrativa, esta afirmacion es una consec.uencia logica a
Ia responsabilidad de supervision, ya que cuando elias adviertan Ia existencia de
hechos irregula res en el desarrollo del contrato o Ia comision de delitos, estan
obligadas por un lado a activar Ia posible resoluci6n del contrato en base a las
clausulas insertas y precedentemente citadas y a denunciar los posibles hechos
irregulares a fin de que, en su caso, se proceda a Ia medida constrictiva de parte de
Ia administracion del Estado.

78. Como se ha visto, todo contrato administrative se dota a si mismo de mecanismos de

resolucion, por causales atribuibles al contratista, al contratante, por fuerza mayor o
caso fortuito; estas causales tienen un procedimiento espedfico, tendiente a Ia
resoluci6n del contrato, cuando las previsiones contractuales asf lo definan.

79. La resolucion contractual implica ademas enfrentar acciones de ejecucion, como el

. consiguiente cobra de las p6/izas yjo boletas de garantfa, registro en el Sistema de
Contrataciones Estatales de Ia empresa que incumplio y Ia eventual contratacion de
otra empresa para que concluya con Ia obra o provision de bienes o servicios; en el
plaza y de conformidad con el objeto, un perjuicio a Ia administraci6n.

80 . No se olvide que en el desarrollo de las actividades propias de Ia administraci6n, se

debe destacar que Ia actividad contractual se gufa sustancialmente por el principia de
Mora/ida~ entendido como Ia cualidad de las acciones humanas apreciadas como

buenas. Los actos referidos a las adquisiciones y contrataciones en consecuencia

eben guiarse honradamente.

vv."'...-"·Resulta absolutamente coherente para el derecho que al suscitarse contingencias que

e sean imputadas al contratista por imprevisibilidad, mala fe rnanifiesta, negligencia
i
o ilfcitos; Ia relaci6n contractual no puede C:ontinuar, maxime cuando entre Ia entidad
y el contratista, existe un conflicto etico y jurldico imprevisto.

23
EJArticulo 27 inciso g) del D.S. W 0181 Gacela Oficial.

020
 l::i.iiA£L I<AMIRO CAMP[ flO MEND.EZ
fJI I'U:CTOfl G£1.i£qAl IJP, ASF.SOIV.Iiil~:l'·ITO lESTADO PlU DE BOUVIA
INV.ii:STIGACION Y PRODUCCION NORMA T!V~ - ·- -
PROCIJitADIJIUA ctNea.u lln esnDo Procuradwia General del Estado

82. Ahora bien, estas contingencias pueden ser de diversa naturaleza, tendran que ver
por un lado, con el incumplimiento al principia de eficiencia, cuando el contratista por
evidente negligencia o falta de previsibilidad incumple sus obli~}aciones o por Ia
posible comisi6n de delitos de corrupci6n, generados al interior de Ia ejecuci6r
contractu aI.

83. Esto significa, que cuando en el desarrollo del contrato se adviertan las circunstancias
descritas precedentemente y que afectan a Ia ejecuci6n del mismo, como Ia posibl€
comisi6n de delitos, Ia .administraci6n publica, una vez obtenida Ia imputaci6n en
contra del posible autor del delito de corrupci6n tiene Ia facultad de clCtivar las
potestades administrativas para resolver de iure Ia relaci6n contractual, pues ante
todo Ia administraci6n busca garantizar Ia consecuci6n de fines ptJblicos con etica y
transparencia.

84. En particular las UU.JJ. deberan prestar especial atenci6n sobre presuntos hechos de
corrupci6n que puedan surgir de Ia relaci6n entre Ia empresa contratista, Ia
supervision y Ia fiscalizaci6n, a fin de prei::autelar los interes legales del Estado,
verificando y adoptando las medidas necesarias que garanticen el normal desarrollo
de Ia ejecuci6n contractual.

111.5. DENUNCIA Y ACCION PENAL CO;RRESPONDIENTE

.;
85. La denuncia y Ia consecuci6n de Ia imputaci6n, acto procesal este ultimo que define
Ia resoluci6n de Ia relaci6n contractual, en relaci6n a lo anteriormente desarrollado en
el presente dictamen, no ~)acen concluir Ia participaci6n de las UU.JJ. en el proceso
penal, puesto que estas tienen el deber de seguir el desarrollo del proceso hasta su
conclusion.

En puridad procesal, las UU.JJ. deben participar diligentemente en todo el desarrollo

24
procesa1 del caso concreto que se trate, a saber: en los actos procesales previos a
Ia a Ia etapa preparatoria, su desarrollo y conclusion de Ia misma; en los actos
preparatorios al juicio y el desarrollo del juicio oral propiamente dicho y finalmente,
_. ~~- n Ia fase de recursos, actuando de for~a diligente y oportuna, respecto a las
~ - ropo~~-i.
5
.
--4"" ones
A \.i'~
presentadas ante el ministerio publico· y Ia autoridad judicial, el
.,~'~ ~; seguimiento debido y tomar las acciones y recursos necesa.rios y pertinentes a fin de
1 .P~~0
.rs. ~ .

p r<iPI~
~'i1/'.ol.l .~_ i\_\..t"> 24
-- Articulo 65 incrsos c), e) y f) del Reglamento de Ia Responsabilidad porIa Funci6n Publica, aprobado por el
Articulo 1 del D.S. Nf! 23318-A.

Ci ~ 1
 •
-ESTADO PLURIINACIONAL
- - -DE BOLIVIA..
Procuradmia General del Estado

conseguir Ia salvaguarda oportuna .de los intereses legales del Estado representado
por Ia administraci6n.

IV. MOTIVACION Y ANALISIS DEL CASO

87. Se ha determinado con claridad, Ia necesidad manifiesta que tiene el Estado a traves
de Ia administraci6n publica de celebrar contratos, no cualquier tipo de contrato sino
contratos administrativos, este resaltado implica que estamos frente a .una instituci6n
jurfdica que se caracteriza por Ia intervenci6n del imperio administrative que, en el
ejerclcio de las potestades estatales, imperativas o de mando y en resguardo de los
intereses del colectivo social, actuan privilegiadamente en superioridad de
condiciones respecto a las personas privadas.

88. Se ha demostrado tambien que,. su naturaleza jurfdica lo diferencia de cualquier otro

tipo de contrato, sus notas caracter·fsticas hacen que Ia formaci6n o preparaci6n se
sujeten a procedimientos especiales denominados de contrataci6n, contenedores de
clausulas exorbitantes, establecidas unilateralmente por Ia administraci6n, a objeto
de precautelar el fin publico que persiguen absolutamente todos los contratos
administrativos.

89. Por otro lado, tambien se ha dejado claramente establecido que los contratos se han
dotado a sf mismos de los medias ordinaries de resoluci6n o terminaci6n contractual
como: caso fortuito/ fuerza mayor/ a requerimiento de Ia entidad o a requerimienlo
del cont~atista/ formas que exigen el cumplimiento de un procedimiento expreso, y
burocratico, que ha atado a Ia administraci6n publica a Ia voluntad irrestricta de los
contratistas, subordinando el fin publico a fines de interes privado, desconociendo Ia
esencia misma del contrato administrative, donde el contrati sta es un colaborador de
Ia administraci6n y sujeta su actividad (mica y exclusivamente a los mandatos de Ia
r pia administraci6n.

Tambien se ha referido en el presente Dictamen que una de las caracterfsticas

sustanciales de Ia actividad contractual · es el regimen jurfdico que se aplica; un
regimen jurfdico de derecho publico con reglas exorbitantes, que otorgan a Ia
administraci6n publica prerrogativas de las que solo ella puede disponer, estas
facultades de Ia administraci6n no requieren necesariamente, al igual que el resto de
potestades exorbftantes, estar expresamente en Ia letra del contrato ni en el

02~
 ISRA£L RAMJRO CAMPERO M£t\vL '
Dl ft£CTOR Gtl'a!IAL !1£ A Sf.SORAMl f.~ITO
"< VtSTIGAClON Y f'lKOl}lJCCION N(},~ .\iA flV,\
PROCITRAD~A C£Hl::RAL Dfl. £S'tADO
-ESTADO PLU ONAL
---~-
DE UOUVlA
_.,.,_.......,..._,..,...
Procuradw-ia Gencn;al del Elstado

Documento Base de Contrataci6n, sino que subsisten en todo contrato administrativ

por su naturaleza, son su raz6n de existencia, son sus caracterfsticas calificadoras.

91. Dentro de las denominadas potestades administrativas hemos identificado a Ia

clausulas exorbitantes, mismas que !e pE!rmiten a Ia administraci6n ejercer sobre s
contratista un control de alcance excepcional, dar directivas a Ia otra parte, resolver!
por sf y ante sf e imponer sanciones contractuales.

92. Por otro lado se ha subrayado cual es Ia actividad de las UU.JJ. respecto al proces
de formaci6n del contrato, donde estas deben verificar Ia capacidad de ejecucion d I
contrato por parte del contratista, respecto a Ia proporcionalidad de su propuest
econ6mica y Ia magnitud del objeto contractual, pues entre una y otra debe existi
. una relaci6n proporcional y coherente, este trabajo debe fundarse en base a criterio
puramente legales, frente a Ia obligaci6n y Ia efectivizaci6n de Ia obligaci6
contractual de parte de quien · se presenta a un proceso de contrataci6n con e
Estado.

93. Las UU.JJ. al mismo tiempo deben observar por un lado que las clausula
contractuales no sean gravosas para Ia administraci6n, debiendo aplicar medic
correctives si es que existiesen clausulas que atenten contra Ia posicion jurfdica d
privilegio de Ia administraci6n; y por otro l·ado, deberan introducir en los texto
contractuales de Ia administraci6n clausulas asegurativas, frente a Ia imprevisibilidad
mala fe manifiesta, negligencia manifiesta o ilfcitos de parte del contratist<~; a fin d
garantizar Ia eficacia de los mismos y evitar perjuicios en el desarrollo de lo
objetivos de Ia administraci6n.

Las UU.JJ. cuando adviertan, de oficio o a denuncia, imprevisibilidad, mala ~

manifiesta o negligencia; previo informe tecnico de parte de Ia unidad qu
corresponda y en virtud de Ia clausula asegurativa pertinente, deberan recomendar
Maxima Autoridad Ejecutiva Ia resoluci6n del contrato. Por otro lado, cuando s
advierta de oficio o a den uncia Ia posible , oomisi6n de un ilfcito, previa denuncia
imputaci6n formal, las UU.JJ. debera recomendar a Ia Maxima Autoridad Ejecutiva I
resoluci6n del contrato.

95. Asimismo, una vez presentada Ia denuncia penal por las UU.JJ. por intermedio de su
abogados estas .deben participar diligentemente en todo el desarrollo procesal de
caso concreto que se trate, a saber: en los actos procesales previos a Ia iniciaci6n
 I.' ;,

. ' ~ • J t
., '

iESTADO PLURIN DE BOUVIA

-Procuradurla General del---
Estado

los de la etapa preparatoria hasta su conclusion; en los ad os preparatorios al j uicio y

el desarrollo del juicio oral propiamente dicho y finalmente, en Ia fase de recursos,
actuando de forma diligente y oportuna.

96. La forn1alizaci6n del contrato no concluye Ia actividad de las UU.JJ., p or el/o

estas debenin supervisar el cumplimiento del contrato administTativo,
respectv a los plazos y las condiciones del contrato.

POR TANTO

97. El Procurador General del Estado, en uso de sus facultades y atribuciones

establ ecidas por Ia Constituci6n Polftica del•Estado y el Artfculo18 numeral 8 de Ia Ley
N° 064 de Ia Procuradurfa General del Estado, dictamina:

PRIMERO: Las Unidades Jurfdicas, en los procesos de contratacion y en Ia

ejecucion de los cont ratos administrativos deben:

a) Verifica r que el cont ratista pueda cumpli r mat erialmente las

obligaciones contrafdas;

b) I ntroducir las clausulas necesarias que garant icen Ia ejecucion del

contrato;

c) Hacer seguimiento a Ia ejecucion contractual, en cuanto al

cumplirn iento de los p/azos y condiciones;

d) Ante Ia identificacion de irregularidades o ilfcitos, promover las

acciones necesari as; para que a traves de informe motivado, si
corresponde, recomienden a Ia Maxima Autoridad Ejecutiva Ia
RESOLUCION DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO y Ia
correspondiente EJECUCION DE lAS BOlETAS Y /0 POliZAS
DE GARANTIA.
·.
e) Ante Ia denuncia en materia penal, hacer el seguimiento de Ia
accion hasta Ia conclusion de Ia misma, participando de forma
oportuna y pertinente conforme a derecho.

SEGUNDO: En caso de aparta rse injustificadamente de lo dispuesto en este

Dictamen General, se aplicara el Articulo 113, paragrafo II de Ia CPE,
en lo que concierne a Ia interposici6n de Ia acci6n de repetici6n contra

024
 r ..:.·- ·--

•
.
ISRAEL RAMIRO CAMPEKO M t:!\v t .
Dnt£CTQJt C£N£11AL Dl1. AS£SOR .U•flio:~T I> '
INVUTIC ACION Y PROPUCCH)N NO!Ui ATil
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
PJIOCUJtAD~A Cl:lllR.Al Dl?li!:STADO
Procura.dwia General del Estado

Ia autoridad o servidor publico responsable de Ia acci6n L' omisi6n q

provoc6 el daFio patri monial al Estado Plurinacional de Bolivia.

******
El Procurador General del Estado es inviolable, en todo tiempo, por !as opinion
· formes, resoluciones, recomendaciones recordatorios o dictamenes que emita
ejercicio de sus funciones.

I I I I I I I I I a I I I I I I 1 I I I 1 1 1 1 1 a 1 1 a 1 1 1 a 1 1 1 a 1 1 1 1 1 1 a 1 I I 1 1 1 1 1 1 1 I I I I I I 1 1 1 " I I
1
I I
1 1
I I I
1 1

25
 r?========:==:
PROC lJ RADll Rl/1 GENE !t \1. DEl. ESTi\00
ESTADO I'LlJ Rl NACION,\ L DE llO UVIA
COPIA LEG A LI ZADA
El presente docume nto es coptil fie! de l onginal
que cu rsCl en los arch tvos de este de~pacho
!
El Alto, ......... de.... ...... .. .. ............. ... de 201. ...
Fi r m ~ ................. ...... .. ............................... .