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OTRAS dERAS DE INTERES PUBLICADAS

POR. McGRAW-HILL INTERAMERICANA

112 OA
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•PARIS
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 Capítulo 1

•Las funciones fiscales:

Una panorámica *

A. Introducción: Objeto del estudio. Fórmas de análisis. Necesidad del sector pública.
Principales funciones. B. Función de asignación: Bienes sociales y fallo del mercado. Pro-
visión pública de bienes sociales. Bienes sociales nacionales y locales. Provisión pública
frente a producción pública. C. La función de distribución: Determinantes de la distribu-
ción. Cómo debe distribuirse la renta. Instrumentos fiscales de la política de distribución.
D. La función de estabilización. Necesidad de la política de estabilización. Los instru-
mentos de la política de estabilización. E. Coordinación de funciones presupuestarias.
F. Resumen.

A. INTRODUCCION

Actualmente, en la economía de los Estados Unidos, más del 20 por 100 del
Producto Nacional Bruto se compra por el gobierno; el gasto gubernamental to-
tal, incluyendo las transferencias, alcanza el 35 por 100 y los ingresos fiscales
absorben el 30 por 100. A pesar de su volumen, esta participación pública es
menor que la existente en otras economías desarrolladas, especialmente las de
la Europa occidental, donde la participación pública en la actividad económica
supera con frecuencia el 50 por 100. Además de la actuación presupuestaria, la

* Guía para el lector del Capítulo J. El presente capitulo está destinado a proporcionar una am-
bientación de carácter general del problema fiscal, tomando, por consiguiente, una visión amplia de
las cuestiones que serán posteriormente contempladas con mayor detalle. No es raro, por lo tanto,
que al lector le queden muchas dudas. No se preocupe. Serán aclaradas (es de esperar) conforme
avance.

3
 4 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
política pública influye sobre el curso de la actividad económica mediante las
políticas monetarias y de regulación, entre otras. Las empresas públicas tam-
bién juegan un papel importante en la mayoría de los países europeos aunque
su importancia es más reducida en los Estados Unidos. La economía "capita-
lista" moderna es, en consecuencia, un sistema mixto en el que las fuerzas pú-
blicas y privadas interactúan de forma total. De hecho, el sistema económico no
es público ni privado, sino que supone una combinación de los dos sectores.
Objeto del estudio
Este libro trata de la economía del sector público considerado en la forma en
que actúa en un sistema mixto. Su funcionamiento incluye no sólo la financia-
ción sino también una fuerte incidencia en el nivel y asignación de los recursos,
la distribución de la renta y el nivel de actividad económica. Aunque nuestro
objeto de estudio se conoce tradicionalmente bajo la denominación de hacienda
pública, el libro trata tanto de los aspectos reales como financieros de la cues-
tión. Además, no es posible tratar solamente de la economía "pública". Puesto
que el sector público actúa en interacción con el privado, en el análisis se con-
sideran ambos sectores. Los efectos de las políticas de gastos e ingresos no sólo
dependen de la reacción del sector privado, sino que la necesidad de medidas
fiscales queda determinada pbr la forma en que actuaría el sector privado en su
ausencia.
A pesar de esta amplia visión, no trataremos de la totalidad de la política
económica, limitándonos a aquella parte que actúa a través de medidas de in-
gresos y gastos del presupuesto público. Otros aspectos como la regulación de
la competencia mediante leyes, el comportamiento de la empresa pública y la
conducción de la política monetaria son sólo partes pequeñas del presupuesto,
pero de gran importancia como instrumentos de política económica. Con todo,
únicamente las observaremos cuando estén vinculadas a la política presupues-
taria. La expresión "sector público", en la forma en que aqttí se utiliza, se refiere
únicamente al sector presupuestario de la política económica.
Formas de análisis
En un análisis del sector público se pueden plantear diversos interrogantes. En-
tre ellos, los siguientes;
1. ¿Qué criterios deben aplicarse cuando se está juzgando el mérito de diversas po-
líticas presupuestarias?
2. ¿Cuáles son las respuestas del sector privado a diversas medidas públicas como
son los cambios en los impuestos y en los gestos?
3. ¿Cuáles son las fuerzas sociales, políticas e históricas que han configurado las ins-
tituciones fiscales actuales y que han determinado la formulación de la política
fiscal contemporánea?
La pregunta 1 hace necesaria una perspectiva "normativa" —un tipo de
análisis económico que analiza cómo deterían hacerse las cosas— y se pregunta
1
LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 5
cómo se puede evaluar la calidad de las instituciones y políticas fiscales y cómo
se puede mejorar su resultado. La respuesta requiere establecer estándares de
"buena" ejecución. De forma análoga al análisis de la conducta eficiente de
consumidores y empresas en el sector privado, la definición de estos estándares
da origen a un tipo de análisis económico que se denomina "economía del bie-
nestar" en la jerga profesional. Sin embargo, la aplicación al sector público es
más dificil ya que los objetivos de la política fiscal no están predeterminados,
sino que deben determinarse mediante el proceso político. Además, los objeti-
vos de eficiencia en la utilización de recursos deben ser complementados me-
diante consideraciones de equidad y justicia distributiva, ampliando por tanto
la esfera del análisis normativo.
La pregunta 2 se debe hacer cuando es posible esbozar los resultados de las
políticas alternativas. Si se trata de juzgar los méritos del impuesto sobre socie-
dades o del impuesto sobre las ventas es necesario conocer quién soportará fi-
nalmente la carga impositiva, algo que a su vez depende de cómo responda el
sector privado al establecimiento de estos impuestos; si se trata de incrementar
la demanda agregada, es necesario saber los efectos de una reducción de im-
puestos o de un incremento en el gasto público, unos efectos que nuevamente
dependen de la magnitud y velocidad de las respuestas de consumidores y em-
presas en el sector privado. Por tanto, el análisis de los efectos de las medidas
fiscales incluye lo que se ha Ilaniado economía "positiva", es decir la clase de
análisis económico que trata de predecir, partiendo clat análisis empírico, cómo
empresas y consumidores responderán a los cambios económicos y comprobar
empíricamente las predicciones.
La pregunta 3 al demandar por qué la conducta final del gobierno es como
es, implica también un enfoque "positivo". Esto no es únicamente una cuestión
económica, sino que incluye también un amplio conjunto de factores históri-
cos, políticos y sociales. ¿Cómo intentan los grupos de presión afectar al proceso
fiscal y cómo responden los legisladores a estas presiones? ¿En qué medida están
determinadas por su renta las preferencias fiscales de los votantes? Y ¿hasta qué
punto refleja de hecho sus preferencias el proceso político?
Necesidad del sector público
Desde el punto de vista normativo, ¿por qué es necesario el sector público? Si
se empieza con las premisos generalmente aceptadas por nuestra sociedad; I) la
composición de la producción debe situarse en línea con las preferencias de los
consumidores individuales y 2) si hay. una referencia por la toma de decisio-
nes descentralizada ¿por qué no se deja toda la economía al sector privado? O
expresado con otras palabras; si se supone que estamos en una economía de em-
presa privada ¿por qué una parte sustantiva de la economía está sujeta á alguna
forma de dirección en vez de dejarla a la "mano invisible" de las fuerzas del
mercado?
En parte, el predominio del gobierno puede reflejar la presencia de ideolo-
gías políticas y sociales que se aparten de las premisas acerca de la elección del
6 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 7
consumidor y de la toma de decisiones descentralizada. Pero esto es una parte
menor de la historia. Es más importante el hIcho de quell mecanismo demer?
cado por sí sólo no puede realizar todas las funciones económicas. La ppca_
Pública es necesaria para guiar, corregir y comPlementar al mercado en algunos
aspectos:7Es importante darse cuenta de este hecho, ya que implica que Ola-
maño adecuado del sector público es, en un grado importante, una cuestión téc-
nica más que ideológica. Un conjunto de razones explican este hecho, inclu-
yendo entre ellas las siguientes:
La afirmación de que el mercado conduce a una utilización eficiente de recursos
(produce lo que los consumidores desean y lo hace de la forma más barata) se
basa en la condición de mercados competitivos de factores y productos. Por tanto
no debe haber obstáculos a la libre entrada y consumidores y productores deben
tener un conocimiento total del mercado. La regulación gubernamental u otras
..., medidas pueden ser necesarias para asegurar estas condiciones.
13DPueden ser también necesarias cuando la competencia no es eficiente debido a la
existencia de costes decrecientes. \ ••,.
0 . Con mayor generalidad, los acuerdos e intercambios contractuales necesarios para
el funcionamiento del mercado no pueden existir sin la protección y refuerzo de
una estructura legal prevista por el gobierno.
4.) Incluso si existe la estructura legal y se suprimen los obstáculos a la competencia,
las características de producción o consumo de algunos bienes son tales que no
pueden ser provistos por el mercado. Surgen problemas de "extemalidades" que
conducen al "fallo de mercado" y requieren la corrección pública, sea por la vía
de la provisión presupuestaria, del subsidio o de la penalización impositiva.
-5. Los valores sociales pueden requerir ajustes en la distribución de la renta y de la
riqueza resultante del sistema de mercado y de la transmisión de los derechos de
propiedad por herencia.
,6.) El sistema de mercado, especialmente en una economía de alto desarrollo finan-
ciero, no comporta necesariamente un alto nivel de empleo, una estabilidad en el
'nivel de precios ni una tasa de crecimiento económico socialmente deseados. Es
necesaria la intervención pública con el fin de asegurar el cumplimiento de estos
objetivos. Como los acontecimientos de los años ochenta han demostrado, este es
el caso especialmente en una economía sujeta a repercusiones internacionales.
C.(Los puntos de vista público y privado respecto al tipo de descuento a utilizar en
la valoración del consumo futuro pueden ser distintos.
Como se observará posteriormente, los puntos 4 a 6 revisten una particular im-
portancia para evaluar la política presupuestaria.
Mantener que estas limitaciones del mecanismo de mercado hacen necesa-
rias medidas correctoras o compensadoras de política pública no prueba, natu-
ralmente, que cualquier, medida política que se aplique vaya a mejorar real-
mente el rendimiento del sistema económico. La política pública, no menos que
la privada, puede equivocarse y ser ineficiente, y precisamente el objetivo básico
de nuestro estudio sobre la hacienda pública es el_ de_explorar cómo puede mon
jorarse la eficacia de la formulación y la aplicación
_ „ de la política.
Principales funciones
Aunque determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de mu-
7 chas formas y pueden ser diseñadas para diversos objetivos, es posible presentar
algunostobjetivos políticos más o menos definidos. En ellos se incluyen:
1. , La provisión de bienes sociales o el proceso por el que el uso total de los recursos
se divide entre bienes privados y sociales y por el que se elige la combinación de
bienes sociales. Esta provisión puede ser denominada función de asignación de k,
_política presupuestaria. Las políticas, de regulación, que 3ueden igualmente ser
consideradas como una parte de la función de asignación, no se incluyen aquí,
debido a que no son primordialmente un problema de política presupuestaria.
4. El ajuste de la distribución_de la renta y lazicn_ieza para asegurar su adecuación a
lo que la sociedad considera un estado "equitativo" o "justo" de distribución, aquí
denominado función de distribución.
3. La utilización de la politicairesupuestaria como un medio de mantener un alto
nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad. de Jos premos_y una tasa apro-
piada de crecimiento económico que considere los efectos sobre el comercio in- •
ternacional y la Iplanza de pagos. Nos referimos a todos estos objetivos como fun-
ción de esiabilización.
En la medida en que estos objetivos sean distintos, es probable que cual-
quier medida de ingreso o gasto afecte a más de un objetivo. Como se observará
ahora, el problema consiste consecuentemente en diseñar la política presupues-
taria de forma que la persecución de un objetivo no obstaculice la consecución
de otro.
B. FUNCION DE ASIGNACION
Comerizamos por la función de asignación y la proposición de que determina-
dos bienes —a los que nos referiremos aquí como bienes_sacides p públicos,
diferentes de los bienes privados—, no pueden proveerse mediante el sistema de
mercado, es decir, a través de transacciones entre consumidores y productores
individuales. En algunos casos, el mercado falla totalmente, mientras que en
otros puede funcionar únicamente de una manera ineficaz ¿Por qué se produ-
cen estos fenómenos?
Bienes sociales y fallo del mercado
La razón básica para el fallo del mercado en la provisión de los bienes sociales
no consiste en que la necesidad de estos bienes sea percibida de una forma co-
lectiva, en tanto que para los bienes privados lo sea de forma individual. Si bien
las preferencias de las personas se ven influidas por su entorno social, en último
extremo las necesidades y las preferencias se experimentan por los particulares
y no por la sociedad como un todo Además, tanto los bienes sociales como los
privados se incluyen en sus mapas de preferencia. De la misma forma en que
 8 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
yo puedo ordenar mis preferencias entre el descanso en el interior de mi casa o
en mi jardín, también puedo ordenarlas cuando se trata de mi jardín y los par-
ques públicos. La diferencia surge más de que los beneficios que producen los
bienes sociales no se limitan al consumidor en concreto que adquiere el bien,
como es el caso de los bienes privados, sino que se encuentran disponibles tam-
bién para otros consumidores.
Si yo consumo hamburgesas o llevo un par de. zapatos, estos productos en
concreto no estarán disponibles para las demás personas. Mi consumo y el suyo
se sitúan en una relación_desivalidarl. Pero consideremos ahora las medidas para
reducir la contaminación del aire. Si se consigue una determinada mejora en la
calidad del aire, el beneficio resultante estará a disposición de todos los que res-
piren. En otras palabras, el consumo de estos productos por varias personas es
"no rival", en el sentido de que la Participación de tina persona en los beneficios
no reduce los que están disponibles para los demás. Esto tiene importantes im-
plicaciones respecto a Cómo se comportan los consumidores y se proveen los
dos tipos de bienes.
El mecanismo de mercado está bien adaptado a la provisión de bienes.prb
vados. Se basa en el intercambio y éste se puede producir únicamente cuando
existe un título exclusivo de la propiedad -que se va a intercambiar. De hecho,
podemos considerar el sistema de mercado—Cfniiii una gigantesdit'subasta en la
que los consumidores pujan por los productos y las empresas venden al mejor
postor. Así, el mercado suministra un sistema de seftales en el que las empresa.,
están guiadas por las demandas de los consumidores. Para bienes como las sal-
chichas o los zapatos, éste es un mecanismo eficiente. No se pierde nada y se
gana mucho cuando los consumidores son excluidos,. a menos que paguen. la
aplicación del principio de exclusión tiende a ser una solución, eficiente.
Sin embargq,.este po es el casi) en lo que se refiere a los bienes socialeitAquí
sería ineficaz excluir a un consumidor de la participación en los beneficios, ya
que esta participación no reduce el consumo de otro. Por Unid la aplicación de
la exclusión no seria deseable, incluso cuando fuera fácilmente realizable. En_
estas condiciones, los beneficios de los bienes públicos no se transforman en de-
rechos de propala-6 de inclividiMs concretos, y el mercado no' puede funcionar.
Si los beneficios están disponibles para todos, los consumidores no desearán vo-
birtinTiMente efectuar pagos a los oferentes de estos bienes. Yo Se beneficio
en igual medida del consumo de los denlas como del mío propio yexiitiendo
miles o millones de otros consumidores, mi pago es sólo una parte iáignifi-
_pnedel total. De esta forma, no se realizan pagos voluntarios, en especial
cuando hay muchos consumidores. La vinculación entre productor y. consui\
midor rompe yeigobierno..debe ocuparse de la provisión de este bien.
La necesidad de provisión pública puede surgir incluso en situaciones en las
que el consumo es rival, de modo que sería adecuada la exclusión. Ocurre así
porque la exclusión puede ser imposible o prohibitivamente cara. Así, el espacio
en un cruce de una ciudad muy poblada es escaso pero un mecanismo para que
pague cada coche que pasa por él es dificilmente factible. Una vez más, el go-
bierno tiene que intervenir cuando el mercado no puede resolver la situación.
LAS FUNCIONES FISCALES' 'UNA PANORAMICA 9
Provisión pública de bienes sociales'
El problema, por tanto, consiste en cómo debería el gobierno determinar la can-
tidad de estos bienes que se ha de proveer. El rechazo del pago voluntario por
los consumidores no es la dificultad básica. El problema podría resolverse rápi-
damente si la cuestión fuera la de enviar al recaudador de impuestos a aquellos
consumidores que reciben los beneficios de los bienes sociales. Sin embargo, las
cosas no son tan simples. La dificultad reside en decidir la clase y cantidad de
un_bledsocial que deberialtíninistrarsey cuánto se debería pedir que pagara a
un consumidor determinado, Puede resultar razonable establecer que el consu-
midor pague por los Uncí-idos que reciba, como en el Caso de los bienes priva-
dos. Pero esto no resuelve el problema; la dificultad radica en cómo valora estos
beneficios el que los recibe.
De la misma forma que los consumidores individuales no tienen motivos
para ofrecer pagos voluntarios al productor privado, tampoco tienen motivo para
revelar al gobierno en qué grado valoran el servicio público. Si yo soy sólo un
miembro de un gran grupo de consumidores, la oferta total disponible para mí
no se ve afectada de un modo Significativo por mi propia contribución. Los .
consumidores no tienen motivos para declarar qué servicio es realmente valioso
para ellos, a menos que tengan la seguridad de que los demás van a hacer lo
mismo. Por consiguiente, no servirla para nada establecer los tributos sobre una
base de •gbliintariedad. Las personas preferirán disfrutar como usuarios gratui-
tos Tree-riders) de lo que otros les facilitan. Es. pecesariatina técnica diferente
por la que puedan determinarse la oferta de bienes sociales y la asignación de
su. coste.
En esta" situación el proceso político entra en escena eorno sustituto del me-
canismo de mercado. Es necesario establecer el voto por medio de elecciones en
lugar del voto del dólar. Va que los electores saben que se hallarán sujetos a la
decisiMislel voto (sea por mayoría simple o por cualquier otra regla electoral),
cárállillie les.interesa votar. de modo .queel, resultado, se_ sitúe lo m 4s.prúximo
posible.a,aus. propias preferenCin Le toma de decisiones por los electoresse
transforma en un sustituto. de la ievelációriTerepreferencias mediante el mer-
Cado y la obtención de las participaciones en el coste que se decidan deben ser
lineadas por, la. vía, del sistema fiscal. Como se observará posteriormente, la im-
posición genera postes de eficiencia o excesos de gravamen que no surgen en el
mercado de bienes privados. Además los resultados de. la votación no compla-
cerán a todas las personas por té sólo se Puede esperar que se aproximen a
Link sohiciódeficiente: Esto lo harán más o menos perfectamente dependiendo
de la eficiencia del proceso de votación y de la homogeneidad de las preferen-
cias de la comunidadsobre la cuestión.
Bienes sociales nacionales y locales
Aunque los bienes sociales estén disponibles para todos, sus beneficios pueden
estar limitados espacialmente. Así los beneficios de la defensa nacional se reci-

10 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
ben en todo el ámbito nacional, mientras que los de los faroles de las calles re-
vierten sólo en los residentes en la localidad. Esto sugiere que la naturaleza de
los bienes sociales tiene una interesante incidencia sobre la cuestión del federa-
lismo fiscal —centralización o descentralización—. Como se observará poste-
riormente puede defenderse que los bienes públicos nacionales sean suministra-
dos por el gobierno nacional y que los bienes públicos locales lo sean por el
gobierno local 1 .
Provisión pública frente a producción pública
Antes de considerar cómo se ha de organizar la provisión pública debemos tra-
zar una clara distinción entre provisión pública de los bienes sociales, en la forma
en que se utiliza aquí esta expresión, y producción pública. Estos dos conceptos
son distintos yen general no están relacionados, por lo que no deberían ser con-
fundidos el uno. con el otro.
Los bienes privados pueden ser producidos y vendidos a compradores pri-
vados sekpor empresas privadas, ve es el caso más normal, sea por empresas
públicas, como _por ejemplo, las de transporte y electricidad o la nacionalizada
industria británica del carbón lizáSiffries seriales, tales como las naves espacia-
les o el material militar, pueden ser, de forma análoga, producidos por empresas
privadas y vendidos al gobierno; o también pueden producirse directamente bajo
dirección pública, como sucede con los servicios prestados por los funcionarios
civiles o las empresas municipales.1 decimos que los bienes sociales son pro:.
vistos.pUblicamente, significa que. se financian por medio del presupuesto y
puestos a disposición libres de cargas directas. No importa cómo sean pro-duci:
dosCuando observemos el sector público aria contabilidad' nadion11,-veremor
que el coste de esta provisión se divide en partes aproximadamente iguales entre
pagos realizados a los empleados públicos (cuya producción puede considerarse
como producción pública) y productos compradosñ empresas privadas 2 . La
producción pública de bienes privados que son vendidos en el mercado única-
mente juega un papel muy limitado en el sistema de los Estados Unidos.
C. LA FUNCION DE DISTFUBUCION
La función de asignación, que se ocupa de la provisión eficiente de_bienesño-
.ciales,
inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el tipo
de problema que tradicionalmente se ha planteado el análisis económico: el uso
eficiente de los, recursos dadas una -distribución de la renta y una pauta de las
preferencias de los consumidores determinadas. La cuestión de la distribución
es más dificil de tratar. En el día de hoy los aspectos distributivos son un im-
portante (con frecuencia el más importante) punto de controversia en el debate
Véase página 558,
1 Véase página 21,
i:z. 00rEi POPA DE 1..A PAP,I.31‘.4,11 .
LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 11
presupuestario. En_ particular, juegan . tin_pappl _playa jpen.deternfinar las políti-
cas de impuestos ytransferencias:
Determinantes de la distribución
En ausencia de medidas de política para ajustar la distribución, .0j. reparto de la.
repta y la riqueza depende, en primer lugar, de.1a distribución de las clogaeniTies
factores,g,incluyendo las capacidades individuales de generar ingresos y la
propiedad de la riqueza Acumulada o heredada. La distribución de la renta; tia-
seda en estas dotaciones de factores, está determinada por el proceso de fijación
de precios de los factores que, en un mercado competitivo establece la retribu-
ción de los factores igualándola al valor de la productividad marginal. Por tanto,
la distribución de la renta entre las _personas depende de sus dotaciones de fac-
tores y de los precios que consiguen en el mercado.
Esta distribución de la renta puede estar o pc),Ú;stadta A lo que Ja.socierlaid
considera una distribución correcta jo justa. Es necesario hacer una distinción
entre: 1) el principio de que el uso eficiente de los factores precisa que los fac-
tores de producción sean valorados de forma competitiva y 2) la proposición de '
que la distribución de la renta entre familias debería quedar fijada por el pro-
ceso de mercado. El principio 1 es una regla económica que debe observarse
'para alcanzar una utilización eficiente de los recursos tanto en una economía
de mercado como en una economía planificada. La proposición 2 es una cues-
tión diferente. Por una parte, los precios de los factores determinados en el mer-
cado pueden no corresponder a la norma competitiva. Pero incluso si todos los
precios de los factores, incluyendo salarios y otras contraprestaciones de servi-
cios personales, estuvieran determinados de forma competitiva, la pauta de dis-
tribución resultante pudiera no resultar aceptable. La distribución mediante el •
mercado supone un grado sustancial de desijualdad, especialmente en la distri-
bución de la renta del capital; y aunque los puntos de yista _acerca de la justicia
distributiva difieren, la mayor parte coincidiría en 14-necepidn'd_de algnwajule,
aunque sólofuera establecer un nivel mínimo en el extremo inferior de lkes-
ali. Sin embargo, éstos ajustes pueden comportar costearle eficiencia que de-
ben ser tenidos en cuenta en ..diseño de las políticas distributivas.
Cómo debe distribuirse la renta
La economía ayuda a determinar lo _qtie constituye un uso eficiente de los re-
cursos basado en pautas determinadas de distfibución3 de demanda efectiva.
Sin embargo, existe la cuestión adicional acerca del estado justo o equitativo de
la distribución. El análisis económico moderno ha abordado tímidamente el
problema. La esencia de la economía del bienestar actual ha sido la definición
de la eficiencia económica en unos términos que excluyen las consideraciones
distributivas. Se afirma que un cambio en las condidones trotó ' Inkjinefl-
ciente si y sólo si la posición de alguna persona, llamémosle A, se ve mejorada
 12 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
i que ninguna otra incluyendo B y C, empeore. Este criterio, qué puede ser
sis_
•matizado y cirregido de varias formas, no puede aplicarse a una medida redis-
• tributiva que, por definición, mejora la posición de A a expensas de las de B o
C. Aunque la regla de "alguien gana y ninguno pierde" ha servido bien para la
evaluación de la eficiencia de los mercados y de determinados aspectos de la
política pública, contribuye poco a la resolución de las cuestiones sociales bási-
cas acerca de la distribución justa.
La respuesta a la cuestión de la distribución justa entraña consideraciones
de filosofía social y juicios de valor. Los filósofos han considerado diversas res-
puestas, incluyendo el punto de vista de que las personas tienen derecho a los
frutos o beneficios que se deriven de sus dotes personales; que la distribución
debería ordenarse de forma que se maximice la felicidad o la satisfacción total
y que la distribución debería cumplir con unos determinados estándares de
equidad que, en el caso límite, pueden ser igualitarios. La elección entre estos
criterios no es simple, como tampoco resulta fácil aplicar cualquier criterio re-
ferente a la pauta "correcta" de distribución. Nos tropezaremos nuevamente
con estas dificultades, cuando nos ocupemos de nuevo de la política redistri-
butiva en el momento de interpretar la proposición, ampliamente aceptada, de
que las personas deberían pagar impuestos de acuerdo con su "capacidad de
pago".
Existen dos problemas principales en la articulación de una regla de justicia
en un estado reaide distribución de la yenta. Emprimey jugar, es dificil o im-
posibje comparar los niveles de utilidad que diferentes individuos derivan de su
renta. No existe un sistema sencillo de sumar las utilidades, y por tanto los cri-
terios basados en estas comparaciones no resultan operativos. Esta limitación
ha llevado a la gente a pensar en términos de evaluación social en lugar de en
términos de medición de la utilidad subjetiva. La otra dificultad surge del hecho
de gue el tamaño del pastel a distribuir no deja de tener relación con la fori —ffa
en que se distribuye. Como se ha señalado anteriormentelas políticas dé redis-
tribución pueden suponer un coste de eficiencia que debe ser tenido en cuenta
-eniii-kie ha de. déeidir la medida en que se deben perseguir _ los objetivos de -
equidad.
SU, embargo, y no obstante todas estas dificultades, las consideraciones dis-
tributivas siguen siendo una importante cuestión de política pública. Parece que
la atención se está desplazando desde la preocupación tradicional con respecto
a las situaciones de renta relativa, la situación general de la igualdad y las rentas
excesivas correspondientes a la parte superior de la escala, hacia lo adecuado de
la renta en la parte inferior de esta esr • la. De esta forma, el debate actual pone
el acento en la prevención de la pobreza, situando lo que se considera un mí-
nimo tolerable en el escalón inferior, en vez de poner un techo en la parte su-
perior, que fue en tiempos la mayor preocupación. Como observaremos, ello
tiene una incidencia importante en el diseño de la estructura impositiva.
LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 13
(Instrumentos fiscales de la política de distribución
Entre los diferentes mecanismos fiscales la redistribución se instrumenta más
directamente mediante: 0 un esquema de impuesto-transferencia que combina
la imposición progresiva de la renta de las familias con ingresos superiores con
una subvención a las de menor renta 3. La redistribución puede instrumentarse
alternativamente mediante:) impuestos progresivos utilizados para la finan-
ciación de servicios públicos;éspecialmente de las viviendas sociales que bene-
fician particularmente a las familias de bajos ingresos. Finalmente, la redistri-
bución puede conseguirse mediante),una combinación de impuestos sobre los
bienes adquiridos mayoritariamente Por los consumidores de ingresos elevados,
junto con ña serie de subvenciones a otros productos que son utilizados prin-
cipalmente por los consumidores de renta baja.
Al eszg.er_eutre instrumentos alternativos hay que tener en cuenta los ex-
cesos de gravamen o costes de eficiencia resultantes, es decir, costes que surgen
cuando se interfieren las elecciones del consumidor -o del productor. -La redis-
tribución.por la vía de un mecanismo de impuesto sobré la renta-transferencia
tien---e la ventaja de :que no interfiere Con las elecciones individuales de consumo
o de producción. Sin embargo, ni siquiera este mecanismo carece de un "coste
de eficiencia", ya que distorsiona la elección entre renta y ocio: Como se obser-
vará posteriormente, una solución óptima puede requerir una combinación
compleja de impuestos y subsidios. Sin embargo; por ahora no nos ocuparemos
de ello, y consideraremos que la función de distribución se satisface por un con-
junto de impuestos directos sobre la renta y transferencias.
Aunque la redistribución implica inevitablemente un coste de eficiencia esto
no supone en sí mismo una razón concluyente en contra de estas medidas. Nos
dice simplemente que: I) cualquier cambio distributivo dado debería ser lo-
grado al menor coste de eficiencia posible y 2) existe la necesidad de equilibrar
los objetivos de eficiencia y equidad en conflicto. Una política óptimamente di-
rigida deberá considerar ambas cuestiones.
D. LA FUNCION DE ESTABILIZACION,
Una vez tratado el papel de la política presupuestaria en cuestiones de asigna-
ción y distribución, debemos ahora examinar su peso en la política macroeco-
nómica, es decir, sobre objetivos tales como un alto nivel de empleo, un razo-
nable grado de estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores
y una aceptable tasa de crecimiento económico.
3 Un impuesio progresivo se define como aquél en el que la relación entre el impuesto y la renta
crece al crecer la renta.
•
14 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Necesidad de la política de estabilización
La consecución de los objetivos anteriores no se produce automáticamente, sino
que exige la dirección de la política pública. Sin ella, la economía tiende a estar
sujeta a fluctuaciones importantes y puede sufrir períodos sostenidos de desem-
pleo o inflación. Para empeorar las cosas —como hemos aprendido dolorosa-
mente en la década de los setenta— el desempleo y la inflación pueden coexis-
tir. Con una dependencia internacional creciente, los impulsos de inestabilidad
se pueden transmitir de un país a otro, lo que complica aún más el problema.
El nivel general de empleo _y precios de la economía depende del nivel de la
demanda agregada en relación ,con la producción potencial o de plena capaci-
dad valorada a los -yrecios vigentes. EI nbieLde demanda és una ftilitiérf kle"lah
decisiones de gasto de millones de consumidores, directivos de sociedades, in-
versores, financieros y empresarios. A su vez, estas decisiones dependen de un
gran número de factores, tales como la renta actual y pasada, la riqueza relativa,
las posibilidades de crédito y las expectativas. En un período cualquiera, el nivel
de gasto puede ser insuficiente para asegurar el-p- leno empleo del trabajo y de
los demás recursos. Por diversas razones; que incluyen el que los salados y lbs
precios se muestran rígidos a la baja, no se dispone de ningún mecanismo por
el que ese empleo se recupere automáticamente. Se necesitan, por tanto, medi-
das expansivas para elevar la demanda agregada. Eh otros momentos, es posible
que el g_asto pueda exceder productd-disWible en condiciones de alto mvel
de. empleo y.,_por tanto, pueda causar inflación. En tales situaciónes resultarán
. necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda. Además:del misil()
modo que una demanda insuficiente Puede dar origen -a más insuficiencia, un
aumento de precios puede generar otros aumentos posteriores de precios, con-
duciendo a una inflación renovada. En ninguno de estos casos existe un proceso
de ajuste automático por el que la economía real:ése al alto nivel de empleo y a
la estabilidad. El cambio en las expectativas introduce una fuma dinámica que
puede constituir tanto una fuente de crecimiento como de inestabilidad y
declive.
Los instrumentos de la política de estabilización
Los instrumentos de la política disponibles para tratar estos problemas implican
tanto medidas monetarias como fiscales y su interacción reviste una gran im-
portancia.
Instrumentos monetarios. Aunque es posible confiar en el mecanismo de
mercado, cuando funciona bien, para determinar la asignación de recursos en-
tre los bienes privados, no puede por sí solo regular adecuadamente la oferta
monetaria. Corno Walter Bagehot señalaba hace uniiglo, "el dinero no se con-
trola a sí mismo". Et5istema bancario, sin ningún tipo de control, no-producirá
exactamente aquella oferta monetaria que resulta compatible con la estabilidad
etronómiea, sino-que —como respuesta a las demandas de crédito del mer-
LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 15
cado— acentuará las tendencias a la fluctuación existentes. Por consiguiente, la
oferta tfidlielaria debe ser controlada por la autoridad monetaria central y ajus-
tarse a las necesidades de la economía en. términos tanto de la estabilidad a corto
plazo como del crecimiento a largo plazo. La política monetaria —incluyendo
los reo_ujsitos de:reservas; tiPos de descuento y política de mercado abierto—
constiluyesn componente indispensable dela política de estabilización. La ex-
pansión. dela oferta monetaria tenderá a incrementar la liquidez, a:reducir los .
tipos deinterés y, por tanto; a incrementar el nivel de demanda; las restriccio-
hes monetarias actuarán en sentido inverso.
Instrumentos fiscales. La política fiscal también tiene una incidencia di-
recta sobre el nivel de demanda. La elevación del gasto_público será expansiva .
ya que se incrementa la demanda inicialmente en el sector público y de ahí se
trasmite a los mercados privados. be forma análoga, los recortes im_positivos
pueden ser expansivos ya que los contribuyentes tendrán un mayor. nivel de renta
y, por tanto, puede esperarse que_gasten_nik. En consecuencia, los cambios en
el nivel del déficit juegan- un importantepapá. Al propio tiempo, la forma en
que se financie el déficit también es importante. Si va acompañada de una po-
lítica monetaria no restrictiva, los efectos expansivos de la financiación del dé-
ficit serán mayores que si se financia mediante un incremento de la apelación
al crédito. Si la política monetaria fuera restrictiva, la colocación de la deuda
adicional produciría un incremento en el tipo de interés y en consecuencia ten-
dría un efecto restrictivo sobre el nivel de actividad del mercado. Además, los
efectos sobre los movimientos internacionales de capital, como se ha observado
en la economía norteamericana de los ochenta, revisten también una gran im-
portancia.
E. COORDINACION DE FUNCIONES PRESUPUESTARIAS
Como se señaló anteriormente, la política presupuestaria comporta un con-
junto de objetivos distintos, que en la práctica se splapan, lo que en consecuen-
•cia supone complicaciones a la hora del diseño de una política eficiente, o sea
un diseño que satisfaga sus diferentes objetivos.
Supongamos, en primer lugar, que las personas desean un incremento en la
oferta de servicios públicos. Es necesario incrementar los impuestos para pagar
estos servicios, lo que a su vez conduce a la cuestión de cómo deben ser distri-
buidos. Según los tributos que se utilicen, la imposición puede cambiar la dis-
tribución de la renta disponible para uso privado. Así, algunos votantes pueden
favorecer (rechazar) el cambio propuesto en los servicios públicos porque les
agrada (desagrada) el cambio resultante en la distribución y no debido a que les
agrade (desagrade) el servicio público. Idealmente las dos cuestiones estarían se-
paradas: la sociedad suministraría lo que se considera un estado justo de distri-
bución y luego adecuaría la financiación de los servicios públicos a los benefi-
cios que los contribuyentes obtienen de estos servicios. Debido a que este
procedimiento en dos fases es de dificil realización, las decisiones acerca de la
 16 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
provisión de servicios públicos tienden a entremezclarse y distorsionarse por
consideraciones distributivas. Un razonamiento análogo se puede también apli-
car en sentido inverso, cuando la oferta de bienes públicos y, por tanto, los im-
puestos deben reducirse.
En segundo lugar,lupongamos que la sociedad desea cambiar la distribu-
ción en el sentido de una mayor (menor) igualdad. Este cambio se puede con-
seguir utilizando impuestos progresivos (regresivos) para financiar transferen-
cias a las rentas menores (mayores). Pero esto también se puede alcanzar
mediante un incremento (reducción) en la oferta de aquellos servicios públicos
particularmente valiosos para los grupos de renta baja (alta). Sin embargo, esto
interfiere en la pauta de servicios públicos que los consumidores desearían ob-
tener en una determinada distribución de la renta. De nueve, un objetivo se
puede aplicar de tal forma que interfiere con otro
Finalmente, consideremos el papel estabilizador de la política fiscal. Supon-
gamos que es necesaria una política más (menos) expansiva. Esto se puede con-
seguir elevando (disminuyendo) los gastos en servicios públicos o disminu-
yendo (elevando) el nivel de los impuestos. En el primer caso se interfiere con
el objetivo asignación de la política fiscal mientras que en el último no. Sin em-
bargo, en este último caso se presenta la cuestión de cómo instrumentar los
cambios en el nivel de impuestos. Para que las medidas de estabilización sean
neutrales con respecto a los objetivos de asignación y distribución, los cambios
Ii proporcionales en el nivel de los tipos impositivos pueden ser una solución ade-
cuada.
Como veremos en el curso de este estudio, hay muchas excepciones que ha-
cen necesario matizar las sencillas reglas anteriores. No obstante, es importante
recordar que hay distintos objetivos políticos y que la política debe intentar mi-
nimizar los conflictos entre ellos.
F. RESUMEN
El presente capítulo, siendo como es en sí mismo un resumen, apenas puede
resumirse más. No obstante, las principales ideas presentadas son•lasSiguientes:
1. Las modernas economías conocidas como capitalistas son, de hecho, economías
mixtas, en las que un tercio o más de su actividad económica tiene lugar en el
sector público.
2. A los efectos de este libro, se utiliza el término "sector público" para referirse a
aquellas partes de la política económica del gobierno que encuentran su expresión
en medidas presupuestarias (de gastos e ingresos).
3. Se distinguen tres tipos principales de actividad Presupuestaria, a saber 1) la pro-
visión pública de ciertos bienes y servicios, conocidos como "bienes sociales";
2) los ajustes en el estado de la distribución de la renta y la riqueza, y 3) las me-
didas que se ocupan del deseínpleo, la inflación y el crecimiento económico ina-
decuados.
4. Al analizar la provisión de bienes sociales (función de asignación) se hace referen-
cia a los bienes y servicios que deben pagarse mediante la financiación presupues-
LAS FUNCIONES FISCALES: UNA PANORAMICA 17
tara, El que la producción de estos bienes se realice por un ente público o el que
los bienes y servicios sean adquiridos a empresas privadas es cota distinta.
5,. La provisión de los bienes sociales plantea problemas diferentes de aquellos que
surgen en relación con los bienes privados. Debido a que los bienes sociales son
de consumo no rival, las preferencias de los consumidores no se revelan mediante
la puja de los consumidores en el mercado. Por consiguiente, es preciso un pro-
ceso político y la financiación presupuestaria.
6. La pauta de distribución que resulta de la pauta existente de dotación de factores
y de su venta en el mercado no es, necesariamente, una que la sociedad considere
justa. Puede que sean precisos ajustes en la distribución, y las políticas de im-
puestos y transferencias ofrecen un medio efectivo de instrumentados, dando ori-
gen a una función de distribución en la política presupuestaria.
7. Las políticas tributaria y del gasto afectan a la demanda agregada y al nivel de la
actividad económica. Constituyen igualmente un importante instrumento para el
mantenimiento de la estabilidad económica, incluYendo el alto nivel de empleo y
el control de la inflación. De aquí que la función de estabilización se introduzca
como la tercera función presupuestaria.
8. El mayor problema consiste en cómo manejar la política fiscal de forma que sus
objetivos más importantes, incluyendo los aspectos de asignación, distribución y
estabilización, puedan ser satisfechos simultáneamente.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS
COLm, G.: Essays in Public Finance and Fiscal Policy, New York: Oxford,.1955, cap. I .
Mins, G. B., y PALMER, J. (eds.): Federal Budget Policy in the 1980s, Washington, D.C.:
Urban Institute, 1984.
MUSGRAVE, R. A.: The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959,
caps. 1, 2.
PHELPS, E. (ed.): Private Wants and Public Needs, ed. rey., New York: Norton, 1965.
PIGOU, A. C.: A Study in Public. Finance, London: Macmillan, 1928, parte I.
STIGLER, G. F.: The Citizen and the State, Chicago: University of Chicago Press, 1975,
caps. I, 2, 5. .
 Capítulo 2

El sector público
en la contabilidad nacional *

A. El sector público en el flujo circular: Flujos de renta y gasto. Flujos de factores y pro-
ductos. B. El sector público en la contabilidad nacional: El sector público en el PNB. El
sector público en la renta nacional. El sector público erija renta personal. El sector pú-
blico en la renta disponible.

Resulta evidente del análisis precedente que las funciones del sector público di-
fieren de las de las familias o las empresas. Al mismo tiempo, ambos sectores se
influyen mutuamente y están vinculados en el proceso económico total. Todo
esto se muestra aquí, en primer lugar, con respecto a la interdependencia fun-
cional de la renta pública y privada y la corriente de gasto en el "flujo circular"
de la economía y, a continuación, con respecto a la posición de las magnitudes
del sector público en las cuentas de la renta nacional y del producto nacional.

A. EL SECTOR PUBLICO EN EL FLUJO CIRCULAR

La interdependencia de los flojoi_piblico_y_privado sellustra en la Figura 2-1,

en la que se presenta un cuadro muy simplificado del flujo circular de la renta
y del gasto en la economía. Pasamos por alto el ahorro empresarial y el sector
exterior y suponemos que todos los ingresos impositivos se obtienen del im-

• Guía para el lector del Capítulo 2. Para un análisis más detallado, véase: "The U.S. National
Income and Product Accounts", Survey of Current Business, julio 1987, vol. 67, n.° 7, y números
posteriores.
•
19
20 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
••
Presupuestos
del gobierno
FIGURA 2-1. El sector público en la economía.
puesto sobre la renta. Un análisis más detallado de los flujos impositivos se lleva
a cabo en un capítulo posterior
Flujos de renta y gasto
Las Ifneasfluesas de la Figura 2-1 muestran los flujos de renta y desasto en el
sectorptivado; las lineas &trazos muestran los flujos pu el_spotor,ptíblipo. Su-
mitigamos, en primer lagar, que no existe el sector público. Moviéndonos en el
sentido de las agujas del reloj a lo largo de las líneas gruesas, observamos cómo
las familias obtienen renta mediante la venta de factores en el mercado de fac-
tores (línea 1), renta que entonces se gaita (línea 4) o ahorra (linea 1U' aho-
rro a su vez financia el gasto de inversiónjlínea 2) 2. Las líneas 4 yfi combinan
las compras de procluctoaen el mercado de productos, dando lugar_ a losingre-
sps de las empresas, que a su vez se usan para la compra de los servicios de los
factores.
_ los bienes y servicios que el gobierno provee de esta forma (línea 11) sólo en
Véase página 257.
2Al seguir un enfoque ex post de la economía, esta presentación del flujo circular (similar a las
cuentas del PNB para cualquier año anterior) establece una identidad entre el ahorro y la inversión.
Para un análisis de lo que ocurre cuando algunos sectores de la economía desean invertir más o
menos de lo que otros intentan ahorrar, véase página 625.
EL SECTOR PUBLICO EN LA CONTABILIDAD NACIONAL 21
Cuando se introduce el gobierno, observamos que los factores. se adquieren
por el sector público .(11nea 2) así como por el Sector privado y que la produc-
ción de las empresas privadas se compra por el gobierno (lineal) aal como por
los compradores privados. Además de las compras de factores y productos, el
bl-érino támbién_bace pagos_de transferencia (línea 8). Los ingresos ,del gri:
go_
bierno a su vez se obtienen de los impuestos (línea 0) y de los préstamos (lí-
nea 10).
Como muestra este diagrama, los flujos del sector privado y del público es-
tán estrechamente relacionados. Observemos especialmente que el sector pú-
blico participa como comprador tanto en los mercados de factores conio_en los
de productos. Sus operaciones son, por tanto, una parte integral del sistema de
precios. Por esta razón es necesario, al diseñar políticas fiscales, tener en cuenta
cómo responderá el sector privado. El establecimiento de un impuesto en un
punto del sistema —por ejemplo, en el punto A o en el punto B— puede con-
ducir a respuestas que trasladarán la carga a un punto completamente diferente.
Por otra parte, el gobierno no sólo fiesyílt renta privada partuso publico, sino
que a_trayés de las compras de factores.y productos:también contribuye al flujo
deirenlans_flunilias. Por lo tanto, es erróneo pensar que el sector público
está "superpuesto" al sector privado. Más bien, ambos son partes integrales e
interactivas dé lo que, de hecho, es un sistema de economía mixta.
Apenas es necesario señalar que la Figura 2-1 muestra una visión muy sim-
plificada de la interacción del sector público y el sector privado. Al mostrar los
flujos un nivel dado de renta, hemos pasado por alto los efectos de las políticas
fiscales sobre el nivel de empleo, así como sobre el crecimiento de la produpti-
vidad. Todo esto se tratará con más detalle en la Séptima Parte de este texto.
Flujos de factores y productos
En lugar de contemplar la Figura 2-1 en términos de flujos de renta y gasto, se
puede también intérpretar que muestra los flujos reales de entradas de factores
y salidas de productos. Invirtiendo las flechas y moviéndonos ahora en sentido
contrario a las agujas del reloj, vemos que las líneas I y 2 muestran el flujo de
entradas de factores en los sectores privado y público, respectivamente, mien-
tras que las líneas 4, 6 y 7 muestran el flujo de salidas de las empresas a los com-
pradores privados y públicos, respectivamente 3 . Debemos añadir ahora la lí-
nea de puntos. 1 1 para mostrar, el flujo de _bienes y servicios_o4bli90s que se
ofrecen al consumidor;.libres de toda_carga directa,. Este flujo, que no pasa por
el meteadP 141Pr9c11109s, se financia, no a través de los renditn -Vniii de las ven-
tas sino atrayós de ijippsiçin.o »aprestamos. Observemos también que
parte están producidos por el propio gobierno (basados en las entradas de fac-
3 Dado que las ventas del sector público (el papel de la empresa pública) son muy pequeñas en
la economía de los Estados Unidos, cita partida se ha omitido en la Figura 2-1. Podemos considerar
que las empresas del gobierno están incluidas en las empresas privadas.
22 HACIENDA PUBLICA TEORIOA Y APLICADA EL SECTOR PUBLICO EN LA CONTABILIDAD NACIONAL 23

tores de la línea 2); el resto se produce privadamente y se vende al gobierno, CUADRO 2-1. Composición y utilización del PNB de los Estados Unidos en 1986
como se muestra en la línea 7. (en miles de millones de dólares)

Principales partidas
B. EL SECTOR PUBLICO EN LA CONTABILIDAD NACIONAL
1. Gastos en consumo personal 2.768
2. Inversión privada interior bruta 684
Dado que la contabilidad nacional ofrece el marco de referencia más amplio —105
3. Exportaciones netas
desde el cual analizar la economía, es útil entender el papel de las partidas del 864
4. COMPRAS DEL GOBIERNO
gobierno en dichas cuentas. Esto se muestra en el Cuadro 2-1 para 1986. Con Pagos de salarios 396
5.
este fin, los gobiernos federal, estatal y local se fusionan en un sector público. 6. Compras de las empresas 468
7. PNB 4.206
8. — Amortizaciones 455
El sector público en el PNB
9. Producto Nacional Neto 3.751
10. — IMPUESTOS INDIRECTOS 349
El Producto Nacional Bruto puede ser considerado como la suma de los_gastas 11
11. + SUBSIDIOS MENOS SUPERAVIT DE EMPRESAS PUBLICAS
de producción en la actualidad. El gobierno contribuye a estos gastos a trayas_ 29
12. —Otros
de sus compras -de bienes y servicios. 3.385
13. Renta nacional
14. — IMPUESTO SOBRE BENEFICIOS DE LAS SOCIEDADES 83
Participación total. Como se muestra en la partida 4 del Cuadro 2-1, las 376
15. — CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL
compras del gobierno son un componente importante del PNB, del que el total 16. + TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO A FAMILIAS 491
de productos comprados por el gobierno representa un 20 por 100. Visto desde 17. + Otros 69
otro ángulo, este 20 por 100 de bienes y servicios no se pagan directamente por 18: Renta personal 3,486
los usuarios cuando los reciben, sino que se proveen libres de carga directa y se 19. — PAGOS POR IMPUESTOS PERSONALES 514
pagan indirectamente a través del presupuesto público. Aunque no todos estos 2.972
20. Renta personal disponible
. bienes pueden ser clasificados estrictamente como bienes sociales (tal C0.111031Sa- 2.858
. 21. — Gastos personales
mos el término en el Capítulo 1), podemos, sin embargo hacer constar el hecho_ 114
22. Ahorro personal
de que más de una cuarta parte de la producción total se bala en la provisión
presupuestaria. Las partidas del gobierno aparecen en mayúsculas. La linea 18 Incluye los Intereses pagados por el
"Al examinar cómo encaja esta provisión en la estructura económica, nos gobierno a los individuos.
, Fuente: U.S. Department of Commerce, Survey uf Current Business, febrero 1987.
preguntamos ahora cómo se dividen las compras del gobierno entre 1) compras
de factores y de compras de productos, 2) provisión para papsnmo. y provisión
para inversión y_ 31provisión abs consumidores y provisión a las empresas.
pital (líneas I y 2 del Cuadro 2-1), no se hace ninguna distinción al contabilizar
Compras de factores frente a compras de productos, La primera distin- las compras del gobierno. Sin embargo, la formación de capital por parte del
ción no aparece directamente en la contabilidad nacional pero se obtiene apro- gobierno, que incluye carreteras, estructuras y equipo de defensa, es una parte
ximadamente en el Cuadro 2-1 igualando las compras gubernamentales de fac- importante del proceso de inversión. La partida 2, por lo tanto, subestima la
tores con los pagos salariales del sector público. Dichos pagos a los empleados formación total de capital en la economía.
de los departamentos y centros de enseñanza de la administración ascienden
aproximadamente a la mitad de las compras totales del gobierno, el resto son Provisión a los consumidores frente a provisión a las empresas. La di-
compras de productos de las empresas privadas. De esta forma el gobierno asume visión de los bienes y servicios provistos públicamente entre bienes finales ofre-
el papel de productor de cerca de la mitad de los bienes y servicios que se pro- cidos a los consumidores y "bienes intermedios" ofrecidos a las empresas no se
veen a través del presupuesto. presta fácilmente a la determinación estadística. Una parte sustancial de los gas-
tos en carreteras, en servicios munieipales y en desarrollo están dentro de la ca-
Provisión para consumó frente a provisión para inyersión. La segunda tegoría de bienes intermedios, es decir, son subvenciones que reducen el coste
distinción se realiza entre consumo y formación de capital. Mientras que el de producción de las empresas privadas en vez de proveer servicios que van di-
componente privado del PNB se desglosa en consumo y formación bruta de ca- rectamente al consumidor privado. Al menos una parte de las inversiones en
 , •
24 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA EL SECTOR PUBLICO EN LA CONTABILIDAD NAOONAL

educación pertenece también a esta categoría. Algunos bienes intermedios son
del tipo de servicios corrientes (protección policial de fábricas), mientras que
otros son del tipo inversión (carreteras). Excluyendo la defensa, puede que una
tercera parte o más de las compras totales sean del tipo intermedio.
El sector público en la renta nacional
Al pasar del PNB al producto nacional neto (línea 9 del Cuadro 2-1), observa-
mos que se han deducido las depreciaciones o amortizaciones de capital 4. Al
pasar a la renta nacional, deducimos posteriormente los impuestos indirectos
sobre las empresas (línea 10) 5. Los impuestos indirectos sobre las empresas, ta-
les como los impuestos sobre las ventas, se deducen porque reducen la cantidad
disponible para la retribución de factores, definida la renta nacional como la
suma de las rentas de los factores. Por razones similares, se incluyen los subsi-
dios a empresas de negocios, siendo el impacto el mismo que el de los impues-
tos negativos (línea 11).
La renta nacional, que se muestra en la línea 13, refleja el total de ingresos
de los factores privados. Puede ser desglosado en renta derivada de, o bien "ori-
ginada en" el sector público y el sector privado. El grueso de la renta originada
en el sector público toma la forma de sueldos y salarios pagados por el gobierno;
como se muestra en la línea 5 del cuadro, dichos pagos suponían en 1987 un 12
por 100 de la renta nacional.
El sector público en la renta personal
Al pasar de la renta nacional a la renta personal, nos encontramos de nuevo con
una serie de partidas del gobierno, de las cuales algunas se desvían, y otras se
añaden, a la renta disponible a nivel personal.
En primer lugar, se deduce el impuesto sobre beneficios de sociedades (lí-
nea 14), seguido de las cuotas de la Seguridad Social (línea 15), incluyendo tanto
las cuotas de los empresarios como las de los trabajadores. Los pagos por trans-
ferencias del gobierno (línea 16) se suman a continuación. En gran medida im-
plican pagos por Seguridad Social y los beneficios y asistencia pública a los ex-
combatientes son las partidas que le siguen en importancia, nUalmente, se
incluyen en la renta personal los pagos por intereses por parte del gobiernd a
particulares, que se consideran, por lo tanto, como una transferencia y no corno
un componente de la renta nacional 6.
La renta personal, a su vez, puede desglosarse en la parte recibida de pagos
del gobierno y la parte recibida de desembolsos privados. En 1986, la partici-
pación del gobierno (igual a salarios del gobierno más intereses y transferencias
a particulares menos cuotas de la Seguridad Social) fue del 17 por 100. Al refle-
jar el importante papel de los pagos de transferencia, ésta es una participación
sustancialmente superior a la de la renta nacional originada en el sector público.
El sector público en la renta disponible
Al pasar a la renta disponible, debemos deducir los pagos por impuestos perso-
nales (línea 19). Estos ascienden al 15 por 100 de la renta personal y son con-
tabilizados en su mayor parte dentro del impuesto federal sobre la renta indi-
vidual. Pasando a los usos de la renta disponible (línea 20), no aparecen otras
partidas presupuestarias, ya que todos los impuestos han sido deducidos ante-
riormente, y las ventas de las empresas públicas a los consumidores se incluyen
en el consumo junto con las ventas privadas. La renta disponible, tal como se
define en las cuentas, sin embargo, queda por debajo de la renta real de una
persona. Además de los ingresos en efectivo que se reflejan en la renta disponi-
ble de un individuo, la renta real incluye también la libre provisión de servicios
públicos por parte del gobiemo. Si esta renta real se incluyera en el lado de la
renta, los servicios públicos se convertirían en una partida importante del uso
de la renta.

Para obtener una cifra más exacta del producto neto, debería deducirse la depreciación de los
activos tanto públicos como privados, pero de hecho las cuentas de la renta nacional no tienen esto
en cuenta.
5 Existen dos dificultades en este tratamiento:
a) En las cuentas de la renta nacional de los Estados Unidos, tal como son realizadas por el De-
partamento de Comercio, los impuestos indirectos sobre empresas incluyen los ingresos del im-
puesto sobre la propiedad, cerca de la mitad del cual se obtiene de las-residencias ocupadas por sus
propietarios y no deberían incluirse en esta parte de las cuentas. Más bien, estos l'Apuestos deberían
ser deducidos del impuesto sobre la renta al pasar de la renta personal ala renta disponible.
b) Aunque es costumbre en las cuentas de los Estados Unidos considerar las participaciones de 6 Aunque esto puede considerarse correcto, los intereses imputados a los bienes de capital pú-

los factores como parte de la renta nacional, puede ser preferible centrarse en el producto nacional blicos (por ejemplo, carreteras) deberían incluirse en el PNB y en la renta nacional, pero de hecho
neto, incluyendo así los impuestos indirectos como parte de los beneficios brutos de los factores. se pasan por alto.
 Capítulo 3

Instituciones fiscales *

A. Estudio de la estructura fiscal de los Estados Unidos: Gastos. Ingresos. Subvenciones

intergubernamentales. B. El marco constitucional: Poderes y limitaciones federales. Po-
deres estatales según la Constitución federal. Constituciones estatales, limitaciones im-
positivas y poderes locales. C. Aplicación de la política de gasto: Presupuesto del ejecu-
tivo Proceso presupuestario en el Congreso. Ejecución de los programas presupuestarios.
Control. D. Aplicación de la política impositiva: Legislación. Administración. E. Otros
aspectos de la aplicación: Política de estabilización. Fondos en fideicomiso. Administra-
ción de la deuda. F. Resumen.

La racionalidad económica de la política fiscal es una cosa y la existencia de

instituciones fiscales es otra. Estas instituciones, al igual que otros aspectos de
la organización política y social, son el producto de una multiplicidad de fuer-
zas históricas, no necesariamente bien adaptadas a la ejecución de las tareas
normativas expuestas en el Capítulo 1. No obstante, debe hacerse uso de ellas
para realizar el trabajo y deben ser adaptadas a sus misiones en continuo pro-
ceso de cambio.

A. ESTUDIO DE LA ESTRUCTURA FISCAL

DE LOS ESTADOS UNIDOS
La estructura fiscal de los Estados Unidos se expone en los Cuadros 3-1 a 3-3.

* Guía para el lector del Capitulo 3. Seguimos aquí el estudio iniciado de los temas fiscales y del
papel del sector público en la economía, con un amplio esbozo de las instituciones fiscales —federal,
estatal y local—. Estos capítulos introductorios nos proporcionan la base para el análisis posterior.

27
 28 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA INSTITUCIONES FISCALES 29 •

CUADRO 3-1. Gastos por funciones y niveles de gobierno. AM fiscal 1983 • CUADRO 3-2. Ingresos Impositivos por tipo y nivel de gobierno, 1983 •

DISTRIBUCION POR FUNCION DISTRIBUCION POR NIVEL DISTRIBUCION POR IMPUESTOS DISTRIBUCION POR IMPUESTOS
A CADA NIVEL DE CADA FUNCION A CADA NIVEL POR NIVELES
Función Federal Estatal Local Total Federal Estatal Local Fuente ' Federal Estatal Local Total Federal Estatal Local Total
Total
1. Defensa 29,1 - - 17,8 100,0 - - 100 1. Propiedad 1,1 48,0 7,9 3,4 96,6 100
2. Intereses 13,7 4,9 4,5 10,2 81,9 8,3 9,8 2. Renta individual . 42,7 17,9 2,7 30,1 84,0 14,5 1,5 100
100
3. Recursos humanos 39,9 68,5 59,4 49,3 49,1 24,3 26,6 3. Sociedades 5,15 4,7 0,5 4,5 72,5 25,5 2,0 100
100
4. Educación 1,7 19,9 41,6 13,6 7,3 25,5 4. Sucesiones y donaciones 9,0 1,1 0,8 66,7 33,3 100
67,2 100
5, Bienestar 3,2 19,9 4,9 8,5 5. Ventas y accisas 6,5 32,3 9,1 13,3 29,6 59,2 11,2 100
29,8 53,5 16,7 100
6. Salud 1,5 8,8 8,4 4,3 21,4 35,7 6. Nóminas 29,0 27,7 3,7 23,2 74,0 23,4 2,6 100
42,9 100
7. Vivienda 1,3 - 2,8 1,4 55,6 7. Otros 15,4 20,7 38,0 20,3 39,2 24,4 16,4 100
- 44,4 100
8. Seguridad Social 32,2 19;9 1,7 23,3 83,5 14,8 1,7 100
9. Transporte 0,5 9,3 6,9 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 82,0 25,0 13,0 100
3,5 8,9 46,7 44,4 1EID
10, Recursos naturales 6,1 2,7 0,3 4,2 87,3 10,9 1,8 100
11. Policía 0,3 1,3 ' Ingresos obtenidos del público. No se incluyen les subvenciones intergubernamentales.
5,0 1,5 . 10,0 15,0 75,0 100
12, Otros Fuente: Tax Foundation, Pacto and Figures on Government Finance, 23 ed., 1988, Washington, D.C.,
10,3 13,2 23,7 13,9 45,5 16,8 37,7 100 p. al3.
13. Total 100,0 100,0 100,0 100,0 60,6 17,4 22,1 100

' Gasto público, contabilizando las subvenciones Intergubernamentales el nivel del receptor. Incluye gas-
tos en bienes y servicios y transferencias.
Fuente: Tax Foundation, Pacte and Figures on Government Finaos°,
23 ad, 1986, Washington D.C., p.s8.
Gastos
La parte I del Cuadro 3-1 muestra cómo se distribuyen los gastos entre las fun-
ciones principales para cada nivel de gobierno. El cuadro hace referencia a 1983,
el último año del que se dispone de una información completa. Las grandes
partidas a nivel federal incluyen la Seguridad Social con un 32 por 100, defensa
con un 29 por 100 e intereses con un 14 por 100, lo que asciende a un 75 por
100 del iotal. Las partidas mayores a nivel estatal son educación; bienestar, Se-
guridad Social y transporte. La función más importante, con diferencia, a nivel
local es la de educación. La parte II muestra cómo se distribuyen los gastos, en
total y por funciones, entre los niveles de gobierno. Comenzando por los gastos
totales, los realizados por los gobiernos federales representan un 60 por 100, se-
guidos por los gastos locales con un 22 por 100 y los gastos estatales con un 18
por 100. La defensa es federal en su totalidad y la Seguridad Social en una gran
parte. Los gastos en bienestar y transporte se realizan en gran medida a nivel
estatal, mientras que educación y policía son en su mayor parte funciones lo-
cales.
Pasando finalmente a la relación entre gastos y PNB, observamos que en su
conjunto se situaba en un 36 por 100, con un 23 por 100 a nitel federal y un
13 por 100 a nivel estatal y local considerados conjuntamente. Para 1987, estas
relaciones han permanecido esencialmente invariadas. A medida que aumen-
taba el nivel de gastos (incluyendo sobre todo defensa nacional), lo hacia el PNB.
Ingresos
El Cuadro 3-2 proporciona un panorama similar para los ingresos. Comen-
zando de nuevo con la parte I del cuadro, observamos que el gobierno federal
cuenta en gran parte con impuestos directos, incluyendo el impuesto sobre la
renta personal y los impuestos sobre nóminas como principales fuentes de in-
gresos, mientras que el impuesto sobre la renta de sociedades y los impuestos
específicos contribuyen con un peso menor. El sistema impositivo estatal confía
fundamentalmente en los impuestos sobre ventas e impuestos específicos, inclu-
yendo el impuesto general sobre las ventas y los impuestos sobre la gasolina, así
como otros impuestos sobre productos. La financiación de la administración lo-
cal descansa fundamentalmente en el impuesto sobre la propiedad. Pasando a
la parte II, observamos que el 62 por 100 de todos los ingresos impositivos va a
parar al gobierno federal, el 25 por 100 al estatal y el 13 por 100 al nivel local.
Vemos también que los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta y del
impuesto sobre las nóminas son en su mayor parte federales, los ingresos pro-
cedentes del impuesto sobre las ventas son en su mayor parte estatales y los in-
gresos procedentes del impuesto sobre la propiedad son en su mayoría locales.
Subvenciones intergubernamentales
Después de examinar el tema de los gastos e ingresos del sector público, debe-
rnos analizar ahora el flujo de subvenciones intergubernamentales, el tercer ele-
mento que queda de nuestra estructura fiscal. La estructura de dichas subven-
ciones se muestra en el Cuadro 3-3. Obsérvese que los gobiernos locales son los
más importantes receptores, con unas subvenciones que suponen alrededor de
dos tercios de sus propios ingresos, El peso correspondiente al nivel estatal es de
30 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
CUADRO 3-3. Flujo de subvenciones e ingresos intergubernamentales, 1984
(en miles de millones de dólares)
Federal
Ingresos de subvenciones
Del gobierno federal
Del gobierno estatal
Del gobierno local
Ingresos por subvenciones como porcentaje de ingresos propios
Concesión de subvenciones
Al gobierno federal — —
Al gobierno estatal 76,1
Al gobierno local 20,9
Fuente: Significant Features el Fiscal Federalism, Advisory CommIssion on Intergovernmental Relations,
Washington, D.C., 1981
un tercio. Obsérvese también que los estados son los más importantes subven-
cionadores, con subvenciones destinadas al gobierno local, seguidos por el go-
bierno federal con subvenciones dirigidas principalmente a los estados. Se hará
una mayor referencia a este tema al examinar el federalismo fiscal en posterio-
res capítulos I.
B. EL MARCO CONSTITUCIONAL
La estructura fiscal de los Estados Unidos está profundamente impregnada del
espíritu federalista de su Constitución. Mientras que un gobierno unitario no
precisa que sus poderes en materia de imposición y de gasto estén especificados
en la Constitución, para una federación es absolutamente necesaria dicha es-
pecificación. En efecto, los acuerdos en materia fiscal —la asignación de pode-
res sobre imposición y gasto— están en el mismísimo núcleo del contrato entre
los gobiernos constituyentes (los estados en los Estados Unidos y Australia, las
provincias en Canadá o los Lander en la República Federal de Alemania) que
se unen para formar la federación. Aunque la administración central debe tener
necesariamente poderes fiscales, las unidades que integran la federación conser-
van un derecho soberano a dirigir sus propias transacciones fiscales.
Este es el espíritu con el que fueron escritas las disposiciones fiscales de la
Constitución de los Estados Unidos. Con anterioridad a la adopción de la Cons-
titución, el Congreso Continental carecía de poderes impositivos; la Guerra de
la Independencia fue financiada mediante los impuestos de las colonias y los
préstamos. En no pequeña medida, la Convención Constitucional de 1787 fue
convocada para tratar de las consecuencias financieras de la guerra. Era nece-
sario atender a la deuda de la guerra y se hacían precisos recursos financieros
Véase página 578.
INSTITUCIONES FISCALES 31
para llevar adelante las actividades del futuro gobierno federal. De esta forma,
los acuerdos fisrqles fueron un importante problema al que hubo de hacer frente
la Convención.
Estatal Local
Poderes y limitaciones federales
76,1 20,9
105,8
Los poderes fiscales del gobierno federal fueron establecidos en una serie de dis-
5,3
32,6% 64,5% posiciones constitucionales específicas, que fueron definidas más a fondo por
las interpretaciones judiciales dadas a otras disposiciones no dirigidas exclusi-
- vamente a materias fiscales. Entre las principales disposiciones que son especf-
6,3 ficamente fiscales se incluyen:
105,8
1. La concesión de poderes impositivos.
2. La regla de uniformidad.
3. La regla de reparto.
4. La prohibición de impuestos sobre las exportaciones.
¿Cuál ha sido la trascendencia de estas disposiciones y en qué medida se han
visto modificadas desde su comienzo?
Poderes impositivos y funciones de gasto. La disposición de carácter ge-
neral que concede los poderes impositivos federales está contenida en el Artícu-
lo 1, Sección 8 de la Constitución, que establece que: "el Congreso tendrá poder
para aplicar y recaudar tributos, derechos, impuestos y arbitrios, liquidar deu-
das y llevar a cabo la provisión de la defensa común y del bienestar general de
los Estados Unidos". Al incluir el bienestar general como un objetivo legítimo
de la hacienda federal, la Constitución se abstiene de establecer límites especí-
ficos a la función de gasto del gobierno federal. La interpretación del término
bienestar general quedó en manos del Congreso y de los tribunales, y llegó a ser
interpretado en un sentido extremadamente amplio. Se entiende que el bienes-
tar general abarca no solamente objetivos generales, tales como la defensa na-
cional o la administración de la justicia, sino también programas altamente se-
lectivos dirigidos a regiones o grupos de población concretos, tales como la ayuda
a los apalaches, subvenciones y pagos de transferencia. De este modo, la impo-
sición para la financiación de casi cualquier tipo de programa de gasto parece
encontrarse dentro de los poderes del gobierno federal. .
¿Debería entenderse que el bienestar general justifica el uso de la imposición
con objetivos reguladores así como para la financiación de gastos? Los tribu-
nales han desautorizado ese uso en ocasiones, pero la última tendencia ha sido
permitir los objetivos reguladores. En resumen, los poderes de imposición y de
gasto contemplados en el Artículo 1, Sección 8 de la Constitución son amplios
y generales, sujetos únicamente a determinadas limitaciones y restricciones ju-
diciales específicas.
Regla de uniformidad. La primera limitación específica impuesta por la
Constitución es la regla de uniformidad establecida en el Artículo 1, Sección 8.
Dicha norma exige que "todos los derechos, impuestos y arbitrios deberán ser
 32 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
uniformes en todas partes de los Estados Unidos". Por tanto, los impuestos es-
peciales sobre el tabaco o sobre productos de automoción deben ser aplicados
al mismo tipo en todos los estados (si se sat sface esta condición, son lícitos);
aunque sus impactos tributarios difieran significativamente entre los estados,
dependiendo de donde se encuentren localizadas las industrias en concreto 2. En
otras palabras, uniformidad significa aplicación uniforme de la ley, no de la
cantidad de ingresos recaudados en cada estado.
La regla de uniformidad, por consiguiente, no ha impuesto limitaciones im-
portantes al desarrollo de la estructura impositiva federal a escala nacional. Por
el contrario, ha contribuido al desarrollo de un sistema equitativo al exigir un
tratamiento igual de los contribuyentes con igual posición, independientemente
de su lugar de residencia. Asimismo, está de acuerdo también con la regla de
eficiencia en el sentido de que deberían• evitarse interferencias arbitrarias en la
localización de la industria —tales como las que podrían producirse como con-
secuencia de impuestos diferenciados regionalmente—. Tampoco interfiere la
regla de uniformidad con el uso de los impuestos como un instrumento de la
política de estabilización general, ya que los tipos impositivos pueden aumen-
tarse o rebajarse a escala nacional cuando se considere necesario.
El único aspecto en el que la regla de uniformidad puede interferir con la
libertad de la política fiscal es en el uso del poder impositivo para tratar los pro-
blemas regionales de desarrollo económico. Así, un tipo más bajo en el im-
puesto sobre fabricación aplicado a la producción de automóviles en Virginia
occidental o en Mississippi podría servir para estimular la producción en dichos
estados y ayudar al desarrollo de estas regiones en concreto, lo cual iría en con-
tra de la regla de uniformidad.
Aunque la Constitución relaciona la regla de uniformidad con "derechos,
impuestos y arbitrios", excluyendo por tanto a los "impuestos directos", esta
condición no significaba una invitación a utilizar los impuestos directos sobre
la base de una diferenciación regional 3 , Por supuesto, los artífices de la Cons-
titución no contemplaron el uso federal de los impuestos directos, que en aquel
momento estaban pensados en términos del impuesto sobre la propiedad, prin-
cipalmente. Ni es probable tampoco que los tribunales permitieran un uso di-
ferenciado regionalmente del impuesto sobre la renta amparado en la En-
mienda Dieciséis.
La regla del reparto y la Enmienda Dieciséis. Mientras que la regla de uni-
formidad demostró ser en general una fuerza sólida en el desarrollo de una es-
tructura impositiva racional a escala nacional, la regla de reparto supuso una
barrera que más tarde resultaría inaceptable. Al exigir que "no será de aplica-
2 Obsérvese que estamos hablando del impacto inicial en términos de
recaudación y no en tér-
minos de incidencia. Los impuestos sobre el tabaco se recaudan en Virginia y los impuestos sobre
automóviles en Michigan, en tanto que ninguno de ellos se recauda en Nevada. Sin embargo, la
carga de ambos impuestos se repartirá entre los tres estados, dependiendo de sdparticipación en el
consumo de cigarrillos y de automóviles
3
Para una discusión de la distinción económica entre impuestos directos e indirectos, véase
página 261.
INSTITUCIONES FISCALES 33
• ción ningún impuesto de capitación ni ningún otro directo, a menos que sea en
proporción al censo o enumeración destinado con anterioridad a ser aplicado",
la Sección 9 del Artículo I exigía, en efecto, que todos estos impuestos fueran
de capitación. De esta forma, los tipos impositivos variarían entre los estados
en proporción inversa a su base impositiva per cápita. Por ejemplo, los tipos del
impuesto sobre la propiedad tendrían que ser dos veces superiores en el estado
A que en el estado B si la base impositiva del impuesto sobre la propiedad en A
fuera la mitad que en B. Adoptada inicialmente como una transacción que ofre-
cía a los estados más ricos un seguro impositivo a cambio de su disposición a
aceptar un pequeño número de representantes en el Congreso, la necesidad de
dicho seguro no se hizo visible en todo un siglo, durante el cual las necesidades
de ingresos federales fueron cubiertas por medio de los rendimientos de los im-
puestos indirectos, en especial derechos de aduanas.
La cláusula de reparto no hizo mella hasta mucho después, cuando el go-
bierno federal se enfrentó a la necesidad de una imposición sobre la renta. El
desarrollo de un impuesto sobre la renta nacional a nivel federal no hubiera sido
posible en el caso de que los tribunales hubieran mantenido que la regla de re-
parto se aplicaba a dicho impuesto. La tarifa de tipos, incluso aunque fuera pro-
porcional dentro de los estados, hubiera tenido que variar entre ellos, siendo su-
perior para aquellos estados con una menor renta per cápita, lo cual hubiera
sido incompatible con el principio de tratamiento igual a los contribuyentes con
igual capacidad a escala nacional y habría impuesto una pauta regresiva de tipos
entre los estados. En tales condiciones, no hubiera sido posible desarrollar un
impuesto sobre la renta moderno; y aunque el propósito original de la cláusula
era proteger a los estados ricos frente a los pobres, su aplicación en el plantea-
miento moderno habría sido evitar una imposición progresiva (o incluso pro-
porcional) a nivel federal y de este modo proteger al contribuyente rico frente
al pobre.
Por lo tanto, la cuestión se reducía a si el impuesto sobre la renta debería ser
considerado un "derecho, impuesto o arbitrio" de acuerdo con la regla de uni-
formidad, o un "impuesto de capitación u otro impuesto directo" de acuerdo
con la cláusula de reparto. Cuando en 1880 entró en vigor el primer impuesto
federal sobre la renta, los tribunales decidieron interpretarlo como un impuesto
indirecto, pero en 1895 se adoptó la posición contraria, cuando el segundo in-
tento de gravar la renta fue declarado inconstitucional por ser considerado un
impuesto directo no repartido. Aunque parece evidente, en terminología eco-
nómica, que el impuesto sobre la renta es un impuesto directo, no está tan claro
cuál es la interpretación correcta desde el punto de vista constitucional. Fuera
como fuera, la suerte estaba echada en la decisión de 1895. Dadas las crecientes
necesidades de ingresos del gobierno federal, especialmente en respuesta a las
necesidades potenciales de financiación de la guerra, el problema se resolvió en
1913 con la Enmienda Dieciséis. Declara que "el Congreso podrá establecer y
recaudar impuestos sobre las rentas, cualquiera que sea el origen de las mismas,
sin repartirlos entre los diversos estados y sin tener en cuenta censo o enume-
ración alguno", dejando de esta forma el camino libre a un impuesto sobre la
renta uniforme y a escala nacional. Dicho impuesto fue introducido en 1913 y
4•
 1
34 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
estaba destinado a convertirse en el pilar de la estructura de los ingresos fede-
rales, tal como se ha comentado anteriormente.
Sin embargo, aunque la imposición federal sobre la renta se ha liberado to-
talmente de los grilletes de la regla de reparto, esta última podría conservar cierta
relevancia en el futuro en el caso de que se consideraran los impuestos adicio-
nales, tales como un impuesto federal sobre la riqueza neta o un impuesto sobre
la propiedad. Podría mantenerse que ese impuesto era de la misma naturaleza
que un impuesto sobre la renta y ser convalidado, por tanto, en la Enmienda
Dieciséis; pero hasta que se decide la cuestión, el fantasma de la regla del re-
parto continúa frecuentando el despacho del experto fiscal.
Impuestos a la exportación. El Articulo 1, Sección 9 de la Constitución
prohibe la exacción de impuestos a la exportación. Al reflejar el deseo de los
estados del Sur de proteger sus intereses en las exportaciones de algodón, esta
limitación no ha sido un factor relevante en los últimos años. Sin embargo, es
interesante señalar, Con respecto a que el uso potencial de la política impositiva
afecte a la balanza de pagos, que no existe una prohibición equivalente de sub-
sidios a la exportación.
Limitaciones judiciales. Además, otras varias disposiciones constitucionales
han resultado aplicables a los poderes impositivos federales.
• 1. En el Artículo 1, Sección 10, de la Constitución se prohibe específicamente a los
1. El Tribunal Supremo interpretó el sistema federal, con su "doble soberanía" de
gobiernos federal y estatal, en el sentido de que el gobierno federal no debería gra-
var los organismos de los gobiernos estatales y locales. En consecuencia, los inte-
reses de los valores emitidos por dichos gobiernos quedaban exentos del impuesto
federal sobre la renta y las ventas a dichos gobiernos no estarían sujetas tampoco
a los impuestos federales indirectos. Aunque originalmente estuvieron exentos so-
bre bases similares, los salarios de los empleados de los gobiernos estatales y lo-
cales están sujetos generalmente al impuesto federal sobre la renta. Aunque la ley
del impuesto sobre la renta continúa sin gravar los intereses de los bonos estatales
y municipales, los poderes otorgados por la Enmienda Dieciséis han sido reinter-
prelados recientemente por los tribunales en el sentido de que anulan la doctrina
de la inmunidad en su aplicación al impuesto sobre la renta.
2. De acuerdo con la cláusula de procedimiento estipulada en la Enmienda Quinta
de la Constitución y que recoge parte de la Declaración de Derechos, el gobierno
federal no podrá privar a las personas de "la vida, la libertad o la propiedad sin el
debido procedimiento legal". Aplicado a la imposición, esto significa que los im-
puestos no deben ser arbitrarios. La clasificación y la diferenciación están permi-
tidas, pero deben ser "razonables" 4. Sin embargo, la cláusula de procedimiento
debido no ha sido interpretada como constitutiva de un límite superior a los tipos
impositivos permisibles. Al mismo tiempo, el contribuyente está protegido al con-
cedérsele el derecho de apelación judicial.
Conclusión. Como este breve estudio sugiere, apenas se puedeafirmar que el
desarrollo de la estructura impositiva federal se haya visto obstaculizado osten-
° Véase página 36.
INSTITUCIONES FISCALES 35
siblemente por las disposiciones constitucionales. La regla de uniformidad ha
resultado una limitación saludable y la de reparto ha sido realmente anulada
por la Enmienda Dieciséis. Por otra parte, ha resultado cada vez más evidente
que es posible utilizar la imposición con fines reguladores. Sin embargo, en este
momento se está considerando una nueva enmienda constitucional para limitar
el nivel de la imposición federal y exigir un presupuesto equilibrado 5.
Poderes estatales según la Constitución federal
Mientras que el gobierno federal ha de recibir de la Constitución sus poderes
básicos de imposición, los estados no necesitan esta concesión. El poder impo-
sitivo de los estados va implícito en sus derechos de soberanía como miembros
constituyentes de la federación y lo conservan de acuerdo con la doctrina del
poder residual. Sin embargo, la Constitución establece ciertas limitaciones al
poder impositivo de los estados, en parte mediante disposiciones específicas y
en parte a través nuevamente de la aplicación judicial de otras cláusulas de la
Constitución sobre materias impositivas.
Limitaciones de carácter general. Entre las diversas limitaciones de carác-
ter general, las cuatro siguientes son las de mayor importancia:
estados la exacción de impuestos no solamente sobre las exportaciones (prohibi-
ción que también se aplica al gobierno federal), sino también sobre las importa-
ciones. El objetivo era, por supuesto, poner la regulación del comercio exterior
exclusivamente bajo la autoridad del gobierno federal.
2. La doctrina de la inmunidad, que prohibe la imposición federal sobre los organis-
mos estatales y locales, se aplica también a la inversa. Los estados no pueden gra-
var los organismos del gobierno federal. De esta forma, los intereses de los valores
federales están exentos de los impuestos estatales sobre la renta. No se pueden
aplicar impuestos estatales indirectos sobre las ventas del gobierno federal ni tam-
poco someter la propiedad federal al impuesto sobre la propiedad. No obstante,
los salarios pagados por el gobierno federal están sujetos al impuesto estatal sobre
la renta. Como en el caso de la imposición federal, la cuestión acerca de lo que
constituye un "organismo" de los gobiernos estatales y locales no está definida en
la Constitución, y la interpretación sigue siendo variable.
3. La Enmienda Catorce, al ampliar la cláusula de procedimiento debido de la En-
mienda Quinta a la legislación estatal, establece que un estado no debe "negara
persona alguna bajo su jurisdicción la justa protección de las leyes". Esta cláusula
ha sido interpretada como una prohibición contra una clasificación "arbitraria" y
establece algunos límites (aunque definidos de forma imprecisa) a la medida en
que los estados pueden discriminar entre diversas categorías de contribuyentes.
4. La Enmienda Catorce ha sido interpretada también como una concesión al con-
tribuyente del derecho a apelar contra actos arbitrarios de la administración im-
positiva estatal o local, de forma semejante a su aplicación a nivel federal.
5 Véase página 128.
 36 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APUCADA .
Comercio interestatal. Más significativas e interesantes para el economista
son las disposiciones relativas al comercio entre estados y al tratamiento no dis-
criminatorio de los residentes en otros estados, Estas disposiciones trataban fun-
damentalmente, casi 200 años antes, de los mismos problemas que los actual-
mente discutidos en el debate sobre integración fiscal de los países miembros
del Mercado Común. Entre las diversas disposiciones que resultan relevantes a
este respecto, deben señalarse las siguientes:
I. La cláusula de procedimiento debido se interpreta como la limitación del poder
impositivo del estado a su propia jurisdicción.
2, La cláusula de igual protección se interpreta como la prohibición de la discrimi-
nación en contra de los habitantes de fuera del estado. Los residentes y no resi-
dentes deben recibir igual tratamiento, Sin embargo, esta regla de no discrimina-
ción no se aplica a las sociedades de fuera del estado no sujetas a protección dentro
del estado.
3, El Artículo VI, Sección 8, delega en el gobierno federal el poder de "regular el co-
mercio con naciones extranjeras y entre los diversos estados". Esta cláusula ha sido
interpretada como la prohibición a los estados de usar sus poderes impositivos de
forma que interfieran en la corriente de comercio exterior e interestatal. Las im-
portaciones de otros estados o las exportaciones a otros estados no pueden estar
sujetas a impuestos discriminatorios. De esta forma, queda asegurado el carácter
de los Estados Unidos como una gran área sin barreras comerciales internas pero
con aranceles exteriores comunes. Al mismo tiempo, esto no asegura la neutrali-
dad de la imposición estatal con respecto a la localización industrial, dado que la
localización puede verse influida por los tipos diferenciales de los impuestos es-
pecíficos o sobre los beneficios 6.
4. La misma cláusula se aplica a la regulación de la imposición sobre las empresas
que se dedican al comercio interestatal. Los diversos estados afectados pueden
aplicar impuestos sobre ingresos o beneficios brutos, pero la base impositiva total
debe ser distribuida entre ellos de acuerdo con un criterio "razonable". Ha exis-
tido un debate considerable acerca de lo que constituye una asignación razonable,
y todo el tema sigue siendo polémico 7.
Derecho a la educación y financiación escolar. Aunque, en general, los
estados gozan de una amplia libertad al diseñar medidas fiscaleá, una serie de
casos han puesto a prueba el sistema de financiación de las escuelas públicas. El
grueso de los fondos destinados a la enseñanza primaria y secundaria proviene
del impuesto local sobre la propiedad. Dado que la base del impuesto sobre la
propiedad varía entre los distritos escolares, los niños en distritos con una base
baja pueden encontrarse en desventaja. A partir de 1971 con la decisión del Tri-
bunal Supremo de California en el caso Serrano versus Priest 8, varios tribuna-
les de primera instancia estatales y federales han considerado inconstitucional
el sistema existente de financiación de escuelas públicas. El Tribunal Supremo
de California en el caso Serrano versus Priest expuso que "el derecho a una edu-
cación en escuelas públicas es un derecho fundamental que no puede estar con-
o Véase página 587.
1 Véase página 34.
8 5•Cal. 3d 584 (1971).
INSTITUCIONES FISCALES 37
dicionado a la riqueza". Las opiniones judiciales en estos casos hacían referen-
cia tanto a la cláusula de protección equitativa de la Constitución de los Estados
Unidos como a las disposiciones pertinentes de la correspondiente Constitución
del estado. Sin embargo, la principal insistencia, en la mayor parte de estos pri-
meros casos, se puso en la Constitución federal, no en la estatal.
Aquellos que esperaban que las decisiones sobre financiación de la ense-
ñanza traerían consigo un cambio inmediato en el sistema de financiación del
gobierno local se vieron defraudados por la sentencia de 1:972 del Tribunal Su-
premo de los Estados Unidos en el caso San Antonio Independent School Dis-
ida versus Rodríguez 9. Por una votación de 5 a 4, el Tribunal Supremo sos-
tuvo que el sistema de Texas de financiación de sus escuelas públicas no violaba
la cláusula de protección justa de la Enmienda Catorce de la Constitución de
los Estados Unidos. La base de la sentencia del Tribunal parece suficientemente
amplia para conceder validez a los sistemas existentes de financiación de la ma-
yoría de los estados, si no de todos.
La sentencia en el caso Rodríguez no excluye los argumentos respecto a que
el sistema de financiación de la enseñanza de un estado en particular viole las
disposiciones de la Constitución del estado. A partir del caso Rodríguez, el Tri-
bunal Supremo de Nueva Jersey ha sostenido que el programa de financiación
de la enseñanza pública en dicho estado era inconstitucional, según la Consti-
tución de Nueva Jersey I° y un cierto número de estados han seguido, mientras
que en otros continúa el litigio.
Aunque el Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha negado a estable-
cer una norma estricta, cada vez más se interpreta que las constituciones de los
estados exigen igualdad de oportunidades educativas e independencia de la fi-
nanciación de la enseñanza de la base del impuesto local sobre la propiedad.
Estas reglas están siendo aplicadas muy lentamente, pero en su momento pue-
den conducir a una reestructuración sustancial de la financiación estatal-local y
del papel del impuesto sobre la propiedad.
Queda todavía la cuestión más amplia de si estas normas sobre educación
pueden hacerse extensivas a otros gastos del gobierno local, Si es así, la línea de
pensamiento iniciada por los casos de financiación de la enseñanza podrían lle-
gar a tener también un impacto sustancial sobre el ordenamiento fiscal exis-
tente respecto a otros servicios. Sin embargo, la mayor parte de los expertos le-
gales no esperan tales cambios en un futuro cercano.
Coordinación. Aparte de esta nueva perspectiva, llegamos a la conclusión de
que el marco constitucional (ampliado por la Enmienda Dieciséis) ha dejado casi
completa libertad para el desarrollo de la estructura fiscal. No existe una asig-
nación de funciones particulares de gasto a los distintos niveles, ni tampoco existe
un precepto (aparte de los derechos de aduanas sobre importaciones del exterior
y los impuestos sobre las exportaciones) que diga qué impuestos deberían ser
utilizados por los distintos niveles de gobierno.
9 . 411 U.S. I (1972).
I° 62 NI. 473 (1973).

38 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Aunque se ha dado una escasa o nula coordinación entre los sistemas fisca-
les de los diferentes niveles de gobierno, la Constitución ha triunfado en elimi-
nar la interferencia directa de la imposición estatal en el desarrollo y funciona-
miento de la economía de los Estados Unidos como una gran área de libre
comercio. A nivel federal, la regla de uniformidad prohibe la discriminación re-
gional en la exacción de impuestos sobre consumos específicos. A nivel estatal,
se prohibe la interferencia en el comercio interestatal a través de derechos de
aduana o a la exportación.
En resurnen, el marco constitucional asegura la ausencia de barreras comer-
dales en el sentido de derechos internos a la exportación así como derechos ex-
ternos uniformes, pero no intenta igualar las estructuras fiscales de los estados
ni impedir toda interferencia inducida por el impuesto en los flujos internos de
mercancías o de capital. Dado que los tipos impositivos estatales y locales han
sido relativamente bajos, los efectos adversos sobre la eficiencia económica no
han sido serios y han recibido menor atención que los surgidos en el Mercado
Común Europeo, donde el conflicto es mayor, puesto que parte de unas dife-
rencias mucho mayores en las estructuras impositivas nacionales. Sin embargo,
los problemas son los mismos. Aunque podemos pensar que esa descentraliza-
ción fiscal tiene sus atractivos, tiene también sus costes de eficiencia.
Constituciones estatales, limitaciones impositivas
y poderes locales
La imposición estatal actúa bajo una serie de limitaciones impuestas por las
constituciones de los estados, además de las ya impuestas a nivel federal. Estas
limitaciones difieren en naturaleza y en grado de detalle. En algunos estados, la
estructura impositiva se define en detalle, mientras que en otros, las disposicio-
nes constitucionales tratan de cuestiones específicas, tales como los límites de la
deuda o la prohibición de tipos impositivos progresivos. En años recientes di-
versos estados han adoptado enmiendas constitucionales para limitar el creci-
miento de los ingresos impositivos en relación al crecimiento de la renta per-
sonal en el estado o a otros factores. Cerca de veinte estados imponen en este
momento límites fiscales globales, ya sea mediante limitaciones constituciona-
les o legales II De esta forma, se limita el poder del legislativo, para aumentar
los impuestos por mayoría simple, así como la capacidad de los estados para
beneficiarse de los ingresos automáticos, especialmente los provocados por la
inflación.
Los poderes fiscales del gobierno local son concedidos por los estados, ya que
el gobierno local no tiene poderes soberanos propios: Del mismo modo, las li-
mitaciones federales a los poderes impositivos de los estados también se aplican
a los poderes derivados de los gobiernos locales. Por Otra parte, llevadas a ello
por la aprobación de la Proposición 13 en California, las limitaciones de los es-
Véase A.C,I.R., Significan, Femmes of Fiscal Federalism, 1985-86 edición, Washington, D.C.,
1986, pág. 145.
INSTITUCIONES FISCALES 39
tados se están aplicando ahora sobre el crecimiento de los ingresos del impuesto
local sobre la propiedad y se aplican actualmente en más de treinta estados.
Aunque las limitaciones son formalmente creación del estado, diflcilmente puede
decirse que los gobiernos locales no tienen fuerza política propia. Sus poderes
fiscales pueden ser "derivados" solamente en el sentido constitucional, pero en
realidad han crecido más allá de esto, y los gobiernos locales, especialmente los
de las grandes ciudades, se han convertido en socios de pleno derecho de la es-
cena fiscal. El problema entre los gobiernos de los Estados Unidos es, por tanto,
en gran medida un asunto a tres bandas: federal, estatal y local.
C. APLICACION DE LA POLITICA DE GASTO
Pasemos ahora al sistema de gobierno mediante el cual se planifica el programa
fiscal, se legisla y se ejecuta. Nos centraremos en las actuaciones federales, dado
que son con mucho las más amplias, aunque los estados y los municipios siguen
procedimientos más o menos similares. Los tres grupos implicados en el pro-
ceso fiscal federal son: 1) los votantes, 2) el Presidente y el poder ejecutivo y 3) el
Congreso. Nuestro interés, en este caso; se centra en los dos últimos, dejando a
los votantes para una consideración más detallada en el Capítulo 7.
. El instrumento central de la política de gasto es el presupuesto. Las cuatro
fases que sigue el ciclo presupuestario son: 1) elaboración del presupuesto del
Presidente por parte del ejecutivo, 2) evaluación del presupuesto del Presidente
por el Congreso y legislación presupuestaria, 3) ejecución de esta legislación por
el poder ejecutivo y 4) control por parte de la Intervención General (General
Accounting Office). En este capítulo, consideramos muy brevemente estas cua-
tro funciones como partes del proceso administrativo y de toma de decisiones.
-
Presupuesto del ejecutivo
El Presidente, con la ayuda de la Oficina de Gestión y Presupuesto (Office of
Management and Budget), prepara el presupuesto y lo presenta al Congreso en
enero de cada año. Este presupuesto cubre el año fiscal venidero, que va desde
el 1 de octubre hasta el 30 de septiembre. El largo proceso de elaboración ' del
presupuesto empieza con el establecimiento de instrucciones por parte del eje-
cutivo. Consultando a otros organismos, tales como el Tesoro y el Consejo de
Asesores Económicos, se tienen en cuenta las implicaciones del plan presupues-
tario en materia de política impositiva y de estabilización. Las directrices resul-
tantes se convierten así en la base de las peticiones presupuestarias por parte de
los diversos departamentos del gobierno. Las peticiones son entonces analizadas
por la Oficina de Gestión y Presupuesto en una serie de audiencias presupues-
tarias y se ponen de acuerdo con los deseos del Presidente. De este n'iodo, el
presupuesto viene a ser algo similar a una declaración de política administrativa
y un plan económico en la medida en que es posible en nuestro sistema de go-
bierno.
40 HACIENDA PUBLICA TEORICA. Y APLICADA
Proceso presupuestario en el Congreso
El presupuesto debe ser presentado al Congreso el 3 de enero de cada año, donde
es recibido por el Comité Presupuestario del Congreso (Congressional Budget
Committee). Tal como establece la legislación de reforma presupuestaria de 1974,
este comité, flanqueado por los comités correspondientes en la Cámara y en el
Senado, tiene la responsabilidad de dar curso al proceso presupuestario en el
Congreso. Los comités correspondientes en la Cámara y en el Senado siguen una
pauta común, comenzando con la preparación de una "resolución concurrente"
sobre el presupuesto. Cadecornité debe informar de su versión de la resolución
a su cámara el 15 de abril. Esta resolución debe contener la totalidad de los ni-
veles de gasto para los siguientes años fiscales así como presentar un desglose de
las principales categorías funcionales de gasto y determinar el nivel de ingresos
requerido. El 15 de mayo, debe ser completado el proceso legislativo de la re-
solución, incluyendo la conferencia para conciliar la diferencia entre las dos re-
soluciones. Entonces, tratando de mantenerse dentro de los límites establecidos
por la resolución presupuestaria, el Congreso. actúa (o se supone que actúa) de
acuerdo con las leyes financieras, terminando poco después del Día del Trabajo.
En el tiempo restante hasta el comienzo del nuevo arto fiscal el 1 de octubre, el
Congreso aprueba una segunda resolución concurrente sobre el presupuesto en
la que reafirma sus decisiones anteriores o las revisa. En este último caso, debe
ser aprobada una ley refundida que cumpla los dictados de la resolución, —in-
cluyendo los recortes a las leyes financieras ya promulgadas— antes de que co-
mience el nuevo año fiscal.
Para ayudar al Congreso a seguir esta rápida y exigente normativa presu-
puestaria, se estableció una Oficina del Presupuesto del Congreso (Congressio-
nal Budget Office) para proporcionar al Congreso asistencia técnica y de perso-
nal, fortaleciendo así en gran medida la capacidad del Congreso para analizar
las propuestas de la administración y para diseñar su propio presupuesto. A di-
ferencia del caso del sistema parlamentario, en el que el legislativo acepta el pre-
supuesto del gobierno como asunto de trámite o el gobierno cae, el presupuesto
del Presidente no es más que una recomendación al Congreso. El Congreso
puede legislar como desee, y el impacto total de las fuerzas políticas entra en
juego. Depende mucho del apoyo que el Presidente pueda reunir en el Congreso
y de la presión que pueda ejercer la amenaza del Presidente de vetar las leyes
financieras.
La Ley de Control del Presupuesto y Depósito del Congreso de 1974 (Con-
gressional Budget and Impoundment Control Act) supuso un esforzado intento
de reformar el presupuesto, pero queda mucho por conseguir. El Congreso hasta
ahora no ha sido capaz de mantenerse a la altura de la exigente normativa pre-
supuestaria prescrita por esa legislación, dejando sin aprobar una gran parte de
las leyes financieras hasta después de que comenzara.el nuevo año fiscal. Por
otra parte, el proceso de conciliación ha supuesto un trabajo mucho mayor del
que se había previsto i2.
12 Para una descripción del proceso presupuestario, véase Budget of ¡he United S'ates, año
INSTITUCIONES FISCALES 41
Para resolver el problema del déficit que surgió después de la reducción im-
positiva de 1981, se aprobó en 1986 la Ley sobre Equilibrio Presupuestario y
Control de Urgencia (Balanced Budget and Emergency Control Act) (Gramm-
Rudman-Hollings Act), destinada a asegurar el equilibrio presupuestario en 1991,
que se examinará algo más tarde cuando se analice la política fiscal 13 ,
Ejecución de los programas presupuestarios
Después de que el presupuesto se promulga y de que cada departamento ha re-
cibido su consignación y su autorización para gastar, puede proceder a hacerlo,
pero la ejecución de los programas continúa bajo la supervisión de la Oficina de
Gestión y Presupuesto. Aunque los gastos deben estar de acuerdo con la legis-
lación del Congreso, el ejecutivo tiene cierta flexibilidad en el ritmo. Sin em-
bargo, la legislación de 1974 especificaba que una vez aprobados por el Con-
greso, los programas no pueden rebajarse por decisión del ejecutivo.
Control
La fase final del ciclo presupuestario es la función de contabilidad y control. Esta
función se realiza por la Intervención General (General Accounting Office), un
organismo independiente del ejecutivo y responsable directamente ante el Con-
greso. De esta forma, el Congreso puede asegurarse de que los fondos han sido
gastados de acuerdo con los objetivos marcados en el Congreso y de que no han
existido irregularidades.
D. APLICACION DE LA POLITICA IMPOSITIVA
Deben considerarse dos aspectos de la política impositiva. Uno es la formula-
ción de leyes impositivas y otro el importantísimo tema de la administración
impositiva.
Legislación
Mientras que la legislación sobre el gasto se necesita con carácter anual para ha-
cer consignaciones, ya sea para programas existentes o nuevos, no es este el caso
necesariamente de la política impositiva. La estructura impositiva existente pro-
porciona un flujo continuo, aunque fluctuante, de ingresos sin que se adopte
ninguna acción legislativa posterior. Sin embargo, puede llevarse a cabo alguna
acción para ajustar los ingresos generales a las cambiantes necesidades de gasto
fiscal 1988, pág. 66-1. Véase también Allen Schick, Crisis of ¡he Budget Process, American Enter-
prise Institute, Washington, no, 1986.
13 Véase página 129,

42 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
y a las condiciones económicas. Pueden existir también reformas estructurales
para tratar los efectos de la imposición sobre el sector privado y ajustar la dis-
tribución de la carga impositiva.
La principal preocupación de los reformadores ha sido la necesidad de me-
jorar la estructura impositiva de tal forma que cumpla lo mejor posible con las
opiniones imperantes acerca de lo que se entiende por una distribución justa de
la carga impositiva y con los efectos de la imposición sobre el funcionamiento
de la economía. Por lo tanto, la reforma impositiva es un tema popular de dis-
cusión, pero tiende a ser tratado de una forma discontinua. Los principales
cambios estructurales se producen una o dos veces en una década, cuando las
circunstancias políticas y de otro tipo están maduras para la "reforma". Estos
cambios se produjeron en 1954, 1962-64, 1969-70 y, especialmente, en 1986.
De forma típica, estos fueron los años siguientes a los principales cambios en la
administración.
Las propuestas de política impositiva tienen su origen tanto en el nivel eje-
cutivo como en el del Congreso. En el nivel ejecutivo se hallan implicados un
cierto número de organismos, dependiendo de la naturaleza de la propuesta. Las
propuestas por parte de la administración de reformar la estructura impositiva
son la principal responsabilidad del Departamento del Tesoro (Treasury De-
partment), de su Oficina de Análisis Impositivo (Office oj Tax Analysis) y del
Consejo de Legislación Impositiva (Tax Legislative Counsel). El trabajo recae
en una amplia plantilla de expertos fiscalistas, economistas y abogados, y es un
proceso continuado. Muchos economistas expertos fiscales, de dentro y de fuera
del gobierno, son consultados y participan en este trabajo. Finalmente, en ge-
neral después de un año o más de preparación, surge el programa y se presenta
a la consideración del Presidente. Así, la presentación de la propuesta de re-
forma del Presidente en mayo de 1985 estuvo precedida de un estudio realizado
por una extensa plantilla que incluía un amplio grupo de economistas fiscales
en su preparación 14 . Después de que se toman las decisiones presidenciales, el
programa final es formulado y presentado al Congreso en un mensaje fiscal.
En el nivel del Congreso, juega un papel clave el personal del Comité Con-
junto de Imposición (Joint Committee on Taxation), que trabaja en estrecha re-
lación con los líderes del Congreso. El mensaje fiscal del Presidente se presenta,
en principio, a la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Represen-
tantes (Ways and Means Committee of the House) y no al Senado. Se hace así
porque de conformidad con el Artículo I, Sección 7, de la Constitución, "todas
las leyes para la obtención de ingresos tendrán su origen en la Cámara de Re-
presentantes". Tras recibir las recomendaciones de la administración o (en otras
ocasiones) por propia iniciativa, la Comisión de Medios y Arbitrios mantiene
sesiones de audiencia. Tradicionalmente, éstas se inician con una presentación
por parte del Secretario del Tesoro, seguida de las declaraciones de grupos ex-
ternos, tales como representantes de la industria, sindicatos y otras organizacio-
Véase The President's Tour Proposals w the Congress for Fairness, Growth and Simplicity,
14
mayo 1985, y Taz Reform for Fairness, Simplicity, and Economic Growth, The Treasury Depart-
ment Report to the President, noviembre 1984.
INSTITUCIONES FISCALES 43
nes. Aparte del Tesoro, que representa los intereses nacionales, el grueso de las
declaraciones se renlin por grupos de interés, con sólo intervenciones ocasio-
nales de expertos o particulares que representen el interés público en general.
Una vez terminadas las sesiones, se presenta el proyecto en una sesión del eje-
cutivo, sesiones que en la actualidad son abiertas al público. Con frecuencia, el
proyecto de la comisión tiene poco que ver con el plan general de la adminis-
tración. El proyecto se envía entonces a informe y, después de una limitada dis-
cusión, que normalmente está sujeta sólo a enmiendas aprobadas por la Comi-
sión de Medios y Arbitrios, es aprobado por la Cámara.
A continuación se remite el proyecto a la Comisión de Hacienda del Se-
nado, donde se repiten los mismos procedimientos, incluyendo una respuesta
del Tesoro al proyecto de la Cámara y amplias sesiones. Aunque la legislación
del Senado se basa en el proyecto de la Cámara, la Comisión de Hacienda es
libre de realizar cambios o sustituirlos por sus propias propuestas. Se procede
entonces a considerar el proyecto en el pleno del Senado, donde se discute am-
pliamente, sin limitaciones en las enmiendas. Después de la votación en el Se-
nado, se envía el proyecto a la Comisión de Sesiones donde se allanan las dife-
rencias entre las versiones de la Cámara y del Senado. El proyecto es entonces
devuelto a ambas cámaras, se aprueba y se envía al Presidente para su firma.
A pesar de la prerrogativa constitucional de la Cámara de presentar legisla-
ción impositiva, la Comisión de Hacienda del Senado ha venido a jugar un pa-
pel importante en la política impositiva. Como se ha señalado con anterioridad,
tanto la Comisión de Medios y Arbitrios como la Comisión de Hacienda del
Senado son asistidas en su compleja tarea por la plantilla del Departamento del
Tesoro. Muchos miembros de la comisión lo son durante larguísimos períodos
y adquieren así una experiencia técnica considerable. Sin embargo, están suje-
tos a una gran presión política, y se han desarrollado intereses creados que ejer-
cen una acción sobre la reforma sumamente dificil de superar.
Como en el caso de la política de gasto, el Presidente puede proponer, pero
el poder de actuar pertenece al Congreso. En efecto, el equilibrio de poder sobre
la política impositiva se decanta claramente hacia el lado del Congreso. El Con-
greso puede no hacer caso de los deseos de la administración y sustituirlos por
sus propias propuestas. Por otra parte, las comisiones pueden actuar por sí mis-
mas, sin iniciativa de la administración. Con una latente hostilidad que subyace
entre el Congreso y el Departamento del Tesoro (con independencia de las lí-
neas de los partidos), la opinión del Congreso es que la legislación en materia
de ingresos es una prerrogativa constitucional del Congreso y no entra real-
mente en el campo de actuación del ejecutivo.
Administración
Las leyes impositivas, definidas por leyes anteriores sobre ingresos, se encuen-
tran reunidas en el Código de Ingresos Interiores (Interna! Revenue Code). Este
código, preparado por la plantilla legal del Servicio de Ingresos Interiores (In-
terna! Revenue Service), interpreta las leyes fiscales en su aplicación detallada a
44 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
una amplia gama de situaciones complejas. Las normas son promulgadas y co-
dificadas de una forma continua, con objeto de guiar tanto a los contribuyentes
como a los funcionarios fiscales en la administración de la ley. El personal del
Servicio dedicado a estas tareas incluye a unos 60.000 agentes fiscales, que ope-
ran en sesenta oficinas de distrito distribuidas por el país. El presupuesto para
1988 del Servicio de Ingresos (recaudación de impuestos) asciende a cinco mil
millones de dólares, una gran cantidad de dinero pero. inferior al 1 por 100 de
los ingresos recaudados.
Aunque los pagos impositivos en los Estados Unidos se basan en la propia
declaración del contribuyente más que en una estimación oficial, las declaracio-
nes (cerca de 120 millones en total) deben ser, no obstante, comprobadas y con-
troladas. Los procedimientos de examen y control de las declaraciones están
siendo revolucionados actualmente por el uso de ordenadores, pero todavía es
necesario un numeroso y bien preparado personal para valorar la información
adicional. Recientemente ha aumentado el interés por las prácticas de evasión
fiscal y la complejidad de la ley, lo cual complica el trabajo administrativo de
aplicación.
Una función final en el proceso impositivo es la desempeñada por los tri-
bunales fiscales, ante los cuales el contribuyente puede presentar sus reclama-
ciones. A su vez, el personal del Servicio de Ingresos Interiores puede aplicar las
leyes impositivas a través de acusaciones criminales en el sistema normal de los
tribunales federales.
E. OTROS ASPECTOS DE LA APLICACION
Además de la política de gastos e ingresos, surgen otros temas de aplicación en
relación con la política de estabilización, fondos en fideicomiso y administra-
ción de la deuda.
Política de estabilización
El importante papel de la política fiscal en la estabilización económica ha sido
mencionado al tratar de las diversas funciones de la política presupuestaria. En
efecto, el ejecutivo tiene a su cargo la responsabilidad de la política de estabili-
zación conforme a la Ley de Empleo de 1946, que encomendaba al Presidente
"promocionar al máximo el empleo, la producción y el poder adquisitivo", y,
según se añadió en la enmienda de 1953, promover "un dólar de valor estable",
desarrollar las políticas necesarias para alcanzar estos objetivos e informar de
todo ello anualmente al Congreso en el Informe Económico del Presidente. A
este respecto, la Ley establecía el Consejo de Asesore& Económicos en el nivel
del ejecutivo y la Comisión Económica Conjunta en el nivel deltongreso.
El Consejo de Asesores Económicos, que incluye un presidente, dos adjun-
tos y una amplia plantilla, tiene como misión ayudar al Presidente en la pre-
paración del Informe Económico. Destinado a desempeñar un papel clave en la
•
INSTITUCIONES FISCALES 45
•
formulación de las más amplias directrices económicas de la política de estabi-
lización así como ocuparse de otros aspectos del programa económico del go-
bierno, el papel e influencia reales del Consejo ha ido variando con las diferen-
tes administraciones, al tener cada administración, a fin de cuentas, su propio
estilo de planteamiento político.
En el nivel del Congreso, al Consejo de Asesores Económicos le corresponde
la Comisión Económica Conjunta. Esta comisión recibe el Informe Económico
del Presidente a finales de enero, después de haberle sido presentados los dis-
cursos sobre el estado de la Unión y el presupuesto. En años anteriores, esta co-
misión y su trabajo han sido de gran valor a la hora de fomentar un enfoque
inteligente de la política económica en el terreno fiscal y en otras áreas y a la
hora de elevar el nivel de la discusión sobre política 'económica en el Congreso.
Sin embargo, la comisión ha perdido importancia en los últimos años, al haber
tomado la delantera la Comisión de Presupuestos del Congreso y su experto
personal de la Oficina de Presupuestos del Congreso.
Fondos en fideicomiso (Trust Funds)
Aunque las legislaciones sobre ingresos y gastos suelen ir generalmente separa-
das, afluyendo los ingresos impositivos al Fondo General del gobierno, están
vinculadas en el caso de los fondos en fideicomiso, los cuales, por consiguiente,
desempeñan un papel especial en el sistema fiscal. Los ingresos totales de los
fondos en fideicomiso para el ejercicio fiscal de 1988 se estiman en 257.000 mi-
llones de dólares, cerca de la mitad del total de ingresos presupuestarios. Ade-
más, existen fondos eft fideicomiso extrapresupuestarios (Seguridad Social) con
ingresos de 242.000 millones de dólares.
El papel de estos fondos en fideicomiso y las ventajas de vincular determi-
nados ingresos y gastos de este modo serán objeto de consideración posterior.
Aquí basta con señalar que los gastos de los fondos en fideicomiso no están su-
jetos a consignaciones anuales pero son realizados por cada uno de estos fondos
de acuerdo con las normas establecidas por el Congreso para su funciona-
miento.
Administración de la deuda
Finalmente, debería señalarse el papel de la administración de la deuda. La res-
ponsabilidad de la administración de la deuda, conferida al Departamento del
Tesoro, es doble. Una función consiste en llevar a cabo las transacciones de
deuda exigidas por el déficit o el superavit del presupuesto corriente, ya signifi-
que un aumento o una reducción en la deuda total. Aunque el presupuesto puede
estar equilibrado para el año fiscal en conjunto, el flujo de iniiresos impositivos
y de gastos no está sincronizado mensualmente, de forma que se requiere una
financiación intermedia mediante deuda. Otra función más, y mucho más im-
portante en volumen, adopta la forma de amplias operaciones de consolida-
ción. Deben ser emprendidas a medida que los instrumentos de la deuda que

46 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
van venciendo son reemplazados por nuevas emisiones con diferente venci-
miento y otras características. Esta operación es realizada por la División de
Administración de la Deuda del Tesoro (Debt Management Division of the
Treasury), con la ayuda del Banco de la Reserva Federal de Nueva York.
La función de administración de la deuda es esencialmente ejecutiva y no
implica la participación directa del Congreso. Sin embargo, el Congreso ha le-
gislado ciertas restricciones que deben cumplir los administradores de la deuda,
incluyendo un techo de interés y la disposición de que los títulos de deuda no
pueden ser emitidos a un precio inferior a su valor de vencimiento. Asimismo,
el Congreso impone un límite al total de deuda que se permite emitir al Tesoro.
Este límite es utilizado por el Congreso como una medida adicional para con-
trolar el nivel de gastos, aunque los programas de gasto hayan sido autorizados
previamente por la legislación del propio Congreso.
Aunque la administración de la deuda, estrictamente definida, es responsa-
bilidad del ejecutivo, los términos en los cuales la deuda puede ser emitida de-
penden en gran medida de la política monetaria seguida por el Sistema de la
Reserva Federal. La Junta de Gobernadores (Board of Governors) es, por tanto,
un socio importante e igual al Tesoro en la administración de la deuda pú-
blica 5 .
F. RESUMEN
Este repaso de las instituciones fiscales federales, aunque incompleto, es sufi-
ciente para mostrar que la maquinaria fiscal es extremadamente compleja y de
lento movimiento. Muchas funciones aparecen triplicadas, en los niveles del
ejecutivo, la Cámara de Representantes y el Senado, y su coordinación es in-
cómoda y no siempre reacciona fácilmente ante situaciones cambiantes. Sin
embargo, en su mayoría esto no es más que el reflejo de nuestro sistema ejecu-
tivo de gobierno y de la organización bicameral del Congreso. Los procesos de
imposición y de gasto, que están en el centro de la actividad del gobierno, ape-
nas pueden verse libres de las restricciones que impone este sistema. Al mismo
tiempo, se podría obtener una mejor coordinación y un mayor grado de flexi-
bilidad sin perturbar el equilibrio básico que proporciona nuestro sistema cons-
titucional.
Con respecto a la naturaleza federalista de nuestro sistema fiscal, los princi-
pales factores a tener en cuenta son éstos:
1. La estructura fiscal de los Estados Unidos es descentralizada, con un 60 por 100
del gasto público realizado a nivel federal, un 18 por 100 a nivel estatal y un 22
por 100 a nivel local. Los ingresos públicos están más centralizados, con parti-
cipaciones del 59, 24 y 16 por 100, respectivamente. La diferencia refleja la im-
, ponencia de las subvenciones de los niveles superiores a los inferiores de go-
bierno.
15 Véase página 694.
INSTITUCIONES FISCALES 47
2. Los niveles de gobierno difieren en sus estructuras de gasto, siendo los progra-
mas de defensa y de recursos humanos los de mayor importancia a nivel federal,
los gastos en carreteras a nivel estatal y los gastos en educación a nivel local.
3. Existe una diferencia asimismo profunda en la composición de la estructura de
ingresos, caracterizándose el nivel central por el impuesto sobre la renta, el nivel
estatal por el impuesto sobre las ventas y el nivel local por el impuesto sobre la
propiedad.
4. Las transferencias del nivel federal al estatal y del nivel estatal al local juegan un
importante papel en el sistema fiscal.
Los asuntos fiscales se llevan dentro del marco señalado por la Constitución
de los Estados Unidos. Las principales disposiciones constitucionales son:
5. La Constitución exige que los impuestos federales sean uniformes en todos los
estados y en sus orígenes exigía que los impuestos directos se repartieran entre
los estados conforme a una base per capita. El principio de uniformidad todavía
sigue en vigor, pero no plantea ningún problema respecto a los impuestos nacio-
nales; sin embargo, el principio del reparto ha sido eliminado en gran parte por
la Enmienda Dieciséis, o del impuesto sobre la renta.
6. La Constitución no establece normas explícitas respecto a la política federal de
gasto, pero autoriza al gobierno a atender "la defensa común y el bienestar ge-
neral de los Estados Unidos".
7. La Constitución prohibe a los estados aplicar derechos de aduanas e impuestos
a la exportación y exige que la imposición estatal cumpla con las cláusulas de
procedimiento debido y de igual protección.
8. Recientemente se ha afirmado que la cláusula de igual protección exige que los
estados proporcionen iguales servicios de educación a todos los ciudadanos. Este
requisito, que eliminaría las diferencias locales, todavía se encuentra en proceso
de decisión.
9. Las localidades son las criaturas de los estados y sus poderes fiscales derivan de
las constituciones de los mismos.
La aplicación de la política de gasto ha sido examinada en el nivel federal.
Tanto el ejecutivo como el legislativo tienen un importante papel que desem-
peñar:
10. La responsabilidad principal de la elaboración del presupuesto corresponde al
ejecutivo. El ejercicio presupuestario (fiscal) va del 1 de octubre al 30 de sep-
tiembre. El presupuesto se presenta al Congreso en enero y la legislación en esta
materia debe estar finalizada el 1 de octubre.
11. El Congreso puede aceptar o cambiar el presupuesto del Presidente tanto como
desee, apareciendo así la legislación presupuestaria como un proceso altamente
político.
12. La legislación del Congreso en 1974 proporcionó un procedimiento presupues-
tario parlamentario ágil y coordinado, destinado a reforzar el papel del Congreso
en el proceso presupuestario.
La aplicación de la política impositiva sigue una pauta semejante:
13. Las propuestas de legislación impositiva son realizadas por el Tesoro y presen-
tadas a la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara, de donde debe proce-
der toda legislación en materia impositiva. Después de la votación en la Cámara,
48 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APUCADA

pasan a la Comisión de Hacienda del Senado y, después de ser votadas en el pleno

del Senado, ambos proyectos son conciliados por la Comisión de Sesiones.
14. La administración fiscal es dirigida por la Oficina de Ingresos Interiores, de
acuerdo con las detalladas disposiciones del Código de Ingresos Interiores.
15. La administración de la deuda es dirigida por el Departamento del Tesoro.

FUENTES DE DATOS FISCALES

Las fuentes principales de datos fiscales son las siguientes:

Budget of Me United Sta: es Government, último año. El presupuesto proporciona infor-

mación detallada sobre gastos federales, pasados y propuestos.
Department of Commerce, Survey of Current Business, mensual. El número de julio de
cada año proporciona información detallada sobre la financiación del gobierno, sor
bre la base de la contabilidad nacional.
• Segunda Parte
Economic Report of ¡he Presiden:, último año. El Informe proporciona un práctico re-
sumen de datos sobre gastos e ingresos, sobre la base de la contabilidad nacional.
Significan: Features of Fiscal Federalism. Advisory Commission on Intergovemmental
Relations, Washington, D.C., 1986.
Asignación, distribución
Taz Foundation, Facts and Figures on Government Finance, 23 ed., 1986. Este volumen
anual contiene datos detallados sobre la hacienda estatal y local.
U.S. Treasury Department, Bulletin, mensual. Esta publicación contiene datos detalla-
y elección pública
dos sobre ingresos impositivos actuales.
 Capítulo 4

Provisión pública de bienes

sociales *

A. Los bienes sociales y el fallo del mercado: Mercado de bienes privados. Fallo del mer-
cado debido al consumo no rival. Fallo del mercado debido a la imposibilidad de exclu-
sión. Causas combinadas del fallo del mercado. Res' umen. B. Provisión de bienes socia-
les: Comparación con los bienes privados. Provisión presupuestaria. C. Bienes mixtos:
Externalidades de los bienes privados. Negociación en grupos pequeños. Provisión del
mercado de bienes izo rivales. Congestión. Limitación espacial de los beneficios. Sustitui-
bilidad entre bienes. D. La donación como un bien social. E. Bienes preferentes. La pre-
misa de la evaluación individualista. Necesidades comunitarias. Bienes preferentes.
F. Resumen.

La teoría de los bienes sociales, o públicos, proporciona razones para la función

de asignación de la política presupuestaria. Aunque dificil de resolver, tiene im-
portancia fundamental para la economía del sector público, del mismo modo
que las teorías del consumidor y de la empresa son importantes para la econo-
mía del sector privado.
Nuestra tarea en este capítulo, por lo tanto, es extender el principio econó-
mico del uso eficiente de los recursos al sector público. Algunos creen que esto
es una tarea imposible y sostienen que la determinación de la política presu- -
puestaria es solamente cuestión de política, que no responde al análisis econó-
mico, punto de vista que resulta indebidamente pesimista. La política presu-
puestaria es una tarea dificil, que raramente puede llevar a una solución perfecta.
Sin embargo, no todas las políticas factibles resultan igualmente buenas. La efi-

* Guía para el lector del Capítulo 4. Este capitulo analiza la naturaleza de los bienes sociales y
el problema que resulta de la asignación de recursos a través del presupuesto. Dejando los aspectos
más técnicos para el Capitulo 5, ésta es una de las secciones mas importantes de este volumen.

51
 52 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
ciencia en el empleo de los recursos, aquí como en el sector privado, es una
cuestión de grado, y el análisis económico puede ayudamos en la búsqueda de
las mejores respuestas. La cuestión es diseñar un mecanismo para la provisión
de bienes sociales que, operando en un marco democrático, resulte tan eficiente
como factible. Las medidas de política fiscal y los resultados ineficientes que
pueden seguirse se consideran en el Capítulo 7.
A. LOS BIENES SOCIALES Y EL FALLO DEL MERCADO
La economía de mercado, cuando se satisfacen determinadas condiciones, sirve
para asegurar un uso eficiente de los recursos a la hora de proporcionar los bie-
nes privadostos consumidores deben pujar por lo que desean comprar y, de
esta forma, revelan sus preferencias a los productores. Estos, al intentar maxi-
mizar sus beneficios, producirán lo que desean adquirir los consumidores y lo
harán al coste mínimo. La competencia asegurará que la combinación de bie-
nes producidos responda a las preferencias de los consumidores. Este punto de
vista, por supuesto, constituye un cuadro altamente idealizado del sistema de
mercado' En realidad son varias las dificultades que surgen. Los mercados pue-
den ser imperfectamente competitivos, la producción puede estar sujeta a costes
decrecientes, los consumidores pueden carecer de información o ser engañados
por la propaganda, y así sucesivamente. Por estas razones, el mecanismo de
mercado no es un proveedor tan ideal de bienes privados como debería ser. Pero
incluso así, hace un buen trabajo, mejor del que podría hacerse de otro modo.
Al mismo tiempo, el mercado no puede resolver la totalidad del problema
económico. En primer lugar, y lo que es más importante en el presente con-
texto, es que no puede funcionar eficazmente en presencia de "extemalidades",
concepto que implica situaciones en las que los beneficios del consumo son
compartidos y no pueden ser limitados a consumidores concretos, o en las que
la actividad económica da como resultado unos costes sociales que no son pa-
gados por el fabricante o consumidor que los causa. En segundo lugar, el mer-
kA a B. O bien, tenemos el caso de un puente que no está congestionado. deforma
cado puede responder solamente a la demanda efectiva de los consumidores de-
terminada por el estado vigente de la distribución de la renta, pero la sociedad
debe juzgar también si es ésta la distribución que desea. En tercer lugar, existen
problemas de desempleo, inflación y crecimiento económico, que no se resuel-
ven por sí mismos de forma automática. Como se vio en el Capítulo 1, éstas son
las tres áreas principales donde la política presupuestaria entra en juego. El pre-
sente capítulo trata del primero de los aspectos: el de asignación.
Mercado de bienes privados
El mercado sélo puede funcionar en una situación donde se aplige el "principio
de exelusién", esto es, donde el consumo de A depende de que A pague el pre-
cio, en tanto que B, que no paga, queda excluido. No puederoducirse el inter-
cambio sin derechos dQpropiedac il _Legos requieren la exclusión. Dada esta úl-
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 53
tima, el mercado puede funcionar como un sistema de subasta. El consumidor
debe pujar por el producto, revelando con ello sus preferencias atproductor, y
ésteSido a las presiones de la competencia, se guía por tales signos para
producir lo que los consumidores desean. Al menos, tal es el resultado en el casó
de un mercado que funcione bien.
Este proceso puede funcionar en un mercado de bienes privados —alimen-
tos, ropa, vivienda, automóviles y muchos otros bienes privados comercializa-
bles— porque los beneficios derivados de los mismos fluyen hacia el consumi-
dor particular que los paga. Así, los beneficios se internalizan y el consumo es
rival. Una hamburgesa comida por A no puede ser comida por B. Al mismo
tiempo, la naturaleza de los bienes es tal que la exclusión es fácilmente factible.
Se entregan los bienes cuando se paga el precio, pero no antes. De otro lado, si
el consumo es no rival y la exclusión es inapropiada o inaplicable, se produce .
un fallo del mercado y resulta necesaria una provisión presupuestaria.
Falle_delineredp_debido al consumo no rival
La exclusión es inapropiada en el caso de bienes sociales porque su consumo es
no rival. Es decir, son bienesertIOS que.,la partiMpaciów de A en Jos beneficios
! del consumo no reduce los beneficios obtenidos por todos. los deings._Los mis-
incoa beneficios están a disposición de todos y sin mutua interferencia. Por lo
tanto, no resultaría eficiente aplicar la exclusión, incluso en el caso de que se
pudiera hacer con facilidad. Puesto que la participación de A en los beneficios
del consumo no perjudica a B, la exclusión de A sería ineficiente. El empleo
eficiente de los recursos requiere que el precio sea igual Al coste marginal, pero
en este caso el coste marginal (el coste de admitir un usuario adicional) es cero,
y_ éste debería ser: el.precio.
Consideremos, por ejemplo, los beneficios proporcionados por la defensa
nacional o por medidas para prevenir la contaminación del aire. La exclusión
. sería imposible y además ineficiente, ya que la participación de A no perjudica
que el hecho que lo cruce A no interfiere en que lo haga B. Sería bastante. fac-
tible establecer un peaje, pero en tanto en el puente no sea muy utili-
zado, el .precio sería ineficiente, puesto que restringjrla el.uso del puente, cuyo
costemarginel epiceyo. O consideremos el caso de una emisora, que con el uso
de un dispositivo de bloqueo puede estar disponible para aquellos radioescuchas
que alquilen los aparatos decodificadores. Una vez más el bloqueo resultaría
ineficiente, puesto que la recepción de A no interfiere con la de B. Corno el con-
sumo es no rival, la exclusión puede ser aplicada, pero no debería serlo,1...Ya que
el coste marginal, para los usuarios anteriores, de añadir un consumido Sclicio-1
nal es sero,• no debería cargarse precio de admisión alguno>
Pero aunque el coste marginal de admitir usuarios adiciónáles es cerwelooste --,
de proporcionar-el lo es. Este obste tiene quetubrirsesle algún blodo
y debe determlnarsela cantidad de servicio que se debe proporeirmár. Si la ex-
clusión es inapropiada, incluso si es factible, esta tarea no puede ser llevada a
54 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
cabo mediante el modo usual del mercado de venta a los consumidores indivi-
duales. La provisión a través del mercado no puede funcionar y se hace nece-
sario un proceso político de determinación presupuestaria, proceso que permite
a los consumidores expresar sus preferencias a través del proceso político y tam-
bién les obliga a contribuir.
Fallo del mercado debido a la imposibilidadde
. .exclusión
Un segundo ejemplo de fallo del mercado es el que se presenta cuando el_con-
sumo es rival, pero la exclusión aun siendo apropiada no es factible. Aunque la
mayor parte de los bienes rivales en consumo tienden por sí mismos a la exclu-
sión, ciertos bienes rivales pueden no hacerlo. Consideremos, por ejemplo, el
viaje por una calle llena de gente que atraviesa Manhattan en horas punta. El
uso del espacio disponible es claramente rival y la exclusión (la subasta o venta
del espacio disponible) sería eficiente y debería ser aplicada. La razón es que el
uso del espacio congestionado sería entonces para aquellos que lo valoraran más
y que estuvieran dispuestos a ofrecer el precio más alto. Sin embargo, tal exclu-
sión sería imposible o su administración resultaría demasiado costosa '. Es una
situación en la que la exclusión debería aplicarse, pero no se puede. En este caso,
la dificultad de aplicar la exclusión es la causa del fallo del mercado. Se hace
necesaria la provisión pública hasta que se encuentren técnicas para aplicar la
exclusión.
Piénsese, una vez más, en por qué la ausencia de exclusión causa el fallo de
mercado. Si la participación en el consumo no se supedita_ai pago,Ja_gente no
se verá forzada a revelar sus preferencias al pujar por los bienes sociales. Tal es,
al menos, el caso si el número de participantes es grande. Puesto que el nivel
total de provisión no se verá afectado significativamente por cada persona en
particular, el consumidor individual encontrará que le interesa participar como
"usuario gratuito" (free-rider) en la provisiónrealizada.00r otros..A1 actuar to-
dos los consumidores de esta forma no hay demanda efectiva alguna de los_ble-
nes. El sistérhade's'ubastailelmercado se dérfurrila'y,'un'a-vermácse hace pre-
ciso un método distinto de provisión.
Causas combinadas del fallo del mercado
Aunque las características de consumo no rival e imposibilidad de exclusión no
tienen por qué ir juntas, con frecuencia lo hacen. En estos casos —por ejemplo
la purificación del aire, la defensa nacional, el alumbrado urbano— la exclusión
I Como sugirió el profesor William Vickrey, de la Universidad de Columbia, se pueden desarro-
llar eventualmente dispositivos electrónicos que registren el paso de vehiculos.en las intersecciones
y permitan la imposición de los precios públicos correspondientes, ajustados para diferenciar horas
punta y periodos de escaso tráfico. Entonces tales precios se pueden facturar al propietario del ve-
hículo por medio de un ordenador, internalizándose de esta forma los costes de congestionar las
calles de la ciudad.
PROVISION PUBLICA DE BIENES SO
no puede y no debe ser aplicada. Puesto que éstas son unas situaciongidon4e3 sé:--
superponen ambas causas de fallo del mercado puede resultar inútil prégüffir
cuál es /a causa básica. No obstante, la naturaleza no rival del consumo podría
ser considerada como tal desde el momento en que hace que la exclusión sea no
deseable (ineficiente), incluso aunque sea técnicamente factible.
Resumen
Las anteriores distinciones se pueden resumir como sigue, clasificando los bie-
nes en cuatro casos, de acuerdo con sus características de consumo y posibilidad
de exclusión:
Consumo Exclusión
Posible Imposible
Rival t 2
No rival 3 4
Las características del caso 1 representan el caso de bienes claramente pri-
vados, que combinan el consumo rival con la posibilidad de exclusión. Este es
el caso en que la provisión mediante el mercado es tanto factible como efi-
ciente. En todos los demás casos se produce el fallo del mercado. Para la situa-
ción reflejada en el caso 2, el fallo de mercado se debe a la • imposibilidad de
exclusión o a los altos costes de la misma, en tanto que para la situación del
caso 3 se debe al consumo no rival. En el caso 4 se encuentran presentes ambos
impedimentos. Si aplicamos el término bien social a todas las situaciones de fa-
llo del mercado, serían incluidos los casos 2, 3 y 4. Sin embargo, es usual reser-
var el término para los casos 3 y 4, esto es, situaciones de consumo no rival.
Estas situaciones, sin duda,, son semejantes al caso 2, en el que la provisión se
hace sin exclusión. En estos casos, el mercado falla y se hace necesario un pro-
ceso de provisión presupuestaria. Pero se diferencian del caso 2 en que la exis-
tencia de consumo no rival varía las condiciones de empleo eficiente de los re-
cursos en relación a las aplicables cuando el consumo es rival.
B. PROVISION DE BIENES SOCIALES
La naturaleza no rival del consumo de bienes sociales tiene importantes conse-
cuencias sobre 1) lo que constituye una asi&nación eficiente de recursos, esto es,
asignación de recursos para producir al coste mínimo aquello que_los consu-
midores necesitan más, y 2) el procedimiento mediante el cual se ha de conse-
guirsu_provisión. 7Estas consecuencias serán examinadas a continuación de
forma más cuidadosa.
2 Corno se apuntó anteriormente, el término «provisión», tal como aquí se emplea, se refiere al
 58 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Precio BIEN PRIVADO Precio
BIEN SOCIAL
del bien del bien
privado social
II Cantidad del N Cantidad del
bien privado bien sbcial
FIGURA 4- 1. Demanda de bienes privados y sociales.
Comparación con los -bienes privados
Para explorar el problema 1, es útil comparar el conocido diagrama de oferta y
demanda de bienes privados con una construcción correspondiente para los
bienes sociales, tal como serían comparados en una hipotética situación de mer-
cado. Lo último, como se verá pronto, es irreal, si bien resulta útil para observar
las diferencias esenciales entre las dos situaciones. El lado izquierdo de la
Figura 4-1 muestra el conocido mercado de un bien privado. D A y D B son las
curvas de demanda de A y B basadas sobre una distribución dada de la renta y
los precios de otros bienes. Laaya de demanda agregada de mercado D4 +132
se obtiene por adición ,b_prizontal deDAyDB, sumando las cantidades que A
y B compran a cualquier precio dado. SS es la curva de oferta y el equilibrio se
establece en E, intersección de la demanda y la oferta del mercado. El precio es
igual a OC y la producción a OH, siendo OF lo adquirido por A y OG por E, y
donde OF + 0G— OH.
El lado derecho de la figura muestra una situación correspondiente a un bien
social. Suponemos con este fin que los consumidores están dispuestos a revelar
sus valoraciones marginales del bien social —por ejemplo, instalaciones para
previsiones meteorológicas—, entendiendo que los boletines diarios estarán dis-
ponibles gratuitamente. Como antes D A y D B son las respectivas curvas de de-
proceso de elección y pago, más bien que a si los productos o servicios son producidos por el go-
bierno (tales como los servicios de los funcionarios públicos) o por empresas privadas (tales como
las empresas privadas de construcción contratadas para construir las carreteras públicas). Véase
página 10.
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES , 57 •
manda de Ay B, sujetas a las mismas condiciones de rentas y precios dados de
los otros bienes. Puesto que no es realista suponer que los consumidores revelan
voluntariamente sus preferencias, estas curvas se han denominado "curvas de
pseudodemanda". Pero supongamos, a efectos del razonamiento, que las pre-
ferencias del consumidor se han revelado. La diferencia fundamental con el caso
de los bienes privados surge de que la curva de demanda de mercado DA +D
se obtiene ahora por la suma vertical de D 4 y D B, mostrando D .,. B la suma
de precios que A y B están dispuestos a pagar para cualquier cuantía dada 3.
Esto es así porque ambos consumen la misma cantidad y se supone que cada
uno ofrece un precio igual a su verdadera evaluación de la unidad marginal. El
precio disponible para cubrir el coste del servicio es igual a la suma de los pre-
cios pagados por cada uno. De nuevo SS es la curva de oferta, que muestra el
coste marginal (a cargar a A yB combinadamente) para diversas producciones
del bien social. El nivel de producción correspondiente a la producción de equi-
librio, OH, en el caso del bien privado, es ahora igual a ON, que es la cantidad
consumida por ambos, A y B. El precio combinado es igual a OK, pero el precio
pagado por A es OM, en tanto que el pagado por B es OL, siendo
OM + OK.
Volviendo al caso del bien privado, vemos que la distancia vertical bajo cada
curva de demanda individual refleja el beneficio marginal que obtiene de su
consumo. En el punto de equilibrio E, tanto el beneficio marginal obtenido por
A al consumir OF como el de B al consumir OG se igualan al coste marginal
HE. Esta es una solución eficiente, porque el beneficio marginal es igual al coste
marginal para cada consumidor. Si la producción es inferior a OH, el beneficio
marginal excede del coste marginal y los individuos estarán dispuestos a pagar
más de lo necesario para cubrir el coste. Mientras que el beneficio marginal ex-
ceda del coste marginal de expandir la producción, se obtendrán beneficios ne-
tos al hacerlo y éstos se harán máximos por lo tanto produciendo OH unidades,
punto en el que el beneficio marginal iguala el coste marginal. Si la producción
se expandiera más allá de OH, se producirían pérdidas de bienestar, ya que con
ello el coste niarginal superaría al beneficio marginal.
Ahora se puede comparar esta solución con la de los bienes sociales. De
nuevo la distancia vertical bajo la curva de demanda individual refleja los be-
neficios marginales obtenidos. Puesto que ambos participan en el consumo de
la misma oferta, el beneficio marginal generado por cualquier oferta dada se ob-
tiene por adición vertical. Así el punto de equilibrio E refleja ahora la igualdad
entre la suma de los beneficios marginales y el coste marginal del bien social. Si
la producción queda por debajo de ON, de nuevo sería ventajoso expandir la
producción, porque la suma de los beneficios marginales excede del coste,
mientras que una producción que exceda de ON implicaría pérdidas de bienes-
tar, dado que los costes marginales sobrepasan la suma de los beneficios
marginales 4.
3 Esta suma vertical de las curvas de demanda de bienes sociales fue presentada por primera vez
por Howard R. Bowen en Toward Social Economy, New York: Rinehart, 1948, pág. 177.
4 Una manera un tanto diferente de presentar el caso de los bienes sociales, utilizada por psi-
58 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Así pues, los dos casos son análogos, pero con la importante diferencia de
que para el bien privado, la eficiencia requiere la igualdad de los beneficios mar-
ginales obtenidos por cada individuo con el coste marginal, en tanto que, en el
caso del bien social, los beneficios marginales obtenidos por los dos consumi-
dores son distintos y es la suma de los beneficios marginales (o tasas marginales
de sustitución) lo que debiera ser igual al coste marginal. Esta es la norma es-
tablecida por el profesor Samuelson en sus artículos pioneros de finales de los
años cincuenta y se examina más a fondo en el próximo capítulo 5 .
La Figura 4-1 muestra también cómo la aplicación de la misma regla de for-
mación de precios tanto a los bienes sociales como a los privados —donde el
precio a pagar por cada consumidor es igual al beneficio marginal del indivi-
duo— produce diferentes resultados en los dos casos. Mientras que en el caso
del bien privado, A y B pagan el mismo precio pero adquieren diferentes can-
tidades, en el del bien social adquieren la misma cantidad pero pagan precios
diferentes. Sin embargo, en ambos casos se aplica la misma regla de formación
de precios. Cada consumidor paga un único precio por las sucesivas unidades
del bien adquirido, siendo el precio igual al beneficio marginal que el compra-
dor obtiene.
mera vez por el economista sueco Erik Lindhal, considera la participación en los costes de dos con-
sumidores del bien social como una relación oferta-demanda.
Parte del coste aportada por A k gastos. Los individuos, sabiendo que deben cumplir la decisión de la mayoría,
k = 100%
k k'
k O%
Qs
Cantidad de
bien social
El eje vertical mide k o la fracción del coste unitario aportada por A. Dado el coste unitario C y
suponiéndolo constante, kC es el precio pagado por A, y DA es su curva de demanda del bien social
S, Como el precio de 13 es igual a (I —k) C, y ambos participan de la Misma cantidad de S, la curva
de demanda de B trazada con respecto a k viene dada por D8. Entonces el individuo A puede con-
siderar que D 13 indica el precio al que están a su disposición distintas cantidades de S, esto es, como
una curva de oferta del bien social con que se enfrenta. De forma similar, B puede considerar D
como su curva de oferta. La fracción del precio que ambos están dispuestos a pagar [k para A y
(1 —k) para 13] suman I en la intersección de DA con D B en la producción OM. Para la aplicación
de este enfoque a una situación de negociación en un pequeño grupo, véase pág. 80. Véase Erik Lin-
dahl, "lust Taxation: A Positive Solution", en Richard A. Musgrave y Alan Peacock (eds): Classics
in the Theory oíPublic Finance, International Economic Association, London: Macmillan, págs. 168-
177. Véase también I, G. Mead, "Lindahl's Theory of the Budget", Finanzarvich, Band 23, Heft 3,
octubre 1964, págs. 421-454.
S Véase página 83.
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 59
Provisión presupuestaria
• Aun cuando la presentación de la Figura 4-1 es útil para resaltar las diferencias
en las condiciones de eficiencia, es errónea si se toma en el sentido de sugerir
que la provisión de bienes sociales podría ser llevada a cabo mediante un me-
canismo de mercado de oferta y demanda, en el que el equilibrio se halla en E,
como en el caso de un bien privado. Esta interpretación implica que los con-
sumidores pujarán como lo harían por los bienes privados, pasando por alto el
hecho fundamental de que los bienes sociales son típicamente no rivales en con-
sumo, y que no es factible la exclusión. A causa de estos factores, las preferen-
cias del consumidor por tales bienes (el valor que asignan a sucesivas unidades
marginales de consumo) no se revelarán voluntariamente. Puesto que el nú-
mero de participantes es habitualmente grande, la aportación de cualquier con-
sumidor significará una pequeña diferencia en la provisión total. Sabiendo esto,
los consumidores encontrarán que les interesa actuar como usuarios que no pa-
gan. Las curvas de pseudodemanda de la Figura 4-1 no se revelan. Estas curvas
no entran en juego y el mecanismo de mercado no puede funcionar.
Por lo tanto, debe usarse un proceso político: 1) para obtener la revelación
de preferencias (es decir, para decir al gobierno qué bienes sociales deben su-
ministrarse) y 2) proporcionarle los recursos fiscales necesarios para pagarlos.
Esto se hace mediante la votación sobre las decisiones relativas a impuestos y
encontrarán que les interesa votar por aquella solución que más acerque el re-
sultado a sus propios deseos, y de este modo se les inducirá a revelar sus prefe-
rencias. Es esta naturaleza obligatoria de la decisión presupuestaria la que in-
duce a la revelación de preferencias y permite la determinación de la provisión
del bien social.
Para servir como mecanismo eficiente de revelación de preferencias, el pro-
ceso de votación debe vincular las decisiones sobre impuesto y sobre gasto. Los
votantes se enfrentan entonces con una elección entre propuestas presupuesta-
rias que llevan consigo un indicador del precio en términos de su propia apor-
tación impositiva-Este indicador del precio dependerá del coste total para la co-
munidad considerada como un todo, así como de la parte con que contribuyen
los demás. Las elecciones de los votantes están así condicionadas por su cono-
cimiento de que los demás deben también contribuir de acuerdo con el plan
impositivo adoptado. Idealmente, los votantes apoyarán un precio impositivo
que refleje su evaluación del beneficio marginal pero, como se verá en el
Capítulo 7, esta solución ideal no se consigue en la pfactica. Habitualmente, las
votaciones sobre impuestos y gastos son realizadas independientemente las unas
de las otras. El mecanismo político es imperfecto y sólo puede aproximarse a lo
que sería la elección presupuestaria óptima. Pero el mecanismo político es la
mejor (o la única) técnica disponible y debe ser diseñada y utilizada tan bien
como sea posible.
Como se verá en el Capítulo 7, se pueden diseñar diversas reglas de vota-
ción. La regla de la mayoría, bajo ciertos supuestos en relación con la estructura
de preferencias, puede considerarse que refleja la posición del votante mediano.
 PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 61
80 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA

Precio
Otras normas de votación más complejas pueden obtener resultados más satis-
factorios. En una democracia representativa, el problema se complica más por-
que la mayoría de las decisiones no se realizan mediante referéndum. Más bien,
los votantes individuales escogen representantes que ofrecen programas, tomán-
dose las decisiones finales por un cuerpo de representantes tal como el Con-
greso. Se han avanzado diversas hipótesis de por qué• este proceso introducirá
un sesgo en el resultado en favor de una sobreexpansión del sector público, un
asunto interesante que será considerado más adelante.

C. BIENES MIXTOS

A lo largo de la discusión precedente se ha establecido una clara distinción entre

bienes privados, tales como las hamburguesas, cuyos beneficios están total-
mente intemalizados (rivales), y otros, tales como la purificación del aire, en los
que los beneficios son totalmente externos (no rivales). Este punto de vista po-
larizado es útil para entender la diferencia esencial entre bienes sociales y bienes
privados, pero no es realista. En realidad, surgen situaciones mixtas de diversas
clases.
Extemalidades de los bienes privados
Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o de producción
generan extemalidades.
Beneficios externos. Imaginemos, por ejemplo, que A obtiene beneficios por
ser vacunado contra la poliomielitis, pero que también lo hacen .i.10.4:14. 0165, •
para quienes el número de potenciales portadores y; por ello, el peligro ∈
fección,ffl. induce. O al ser escolarizado, A no sólo obtiene beneficios-Se:Iba-
les-, sino que hace trunnién liciSible para otros el disfrutar del hecho de estar asa-
"biádo con una comunidad ntááeducada. Puesto que gran número de. otros
consumidores &Seúl:Multar afectados', la negociación no funciona, y. unli'Vei
más se hará necesario un proceso presupuestario que logre la revelación de pre-
ferencias.'Pero te intervención presupuestaria correcta en éste ciso no impltcáfu
una provisión prestintieStária total; más bien adoptará la 'forma de subvención —
a las adquisiciones- privadas.
- Esto se miiistin en la Figura 4-2, donde D p representa la curva de demanda
de mercado, obtenida por adición horizontal de las demandas de beneficios pri-
vados que los individuos obtienen de ser vacunados o de su educación. Sea ahora'
D x la curva suplementaria 'que refleja la evaluación (o, como se ha indicado
anteriormente, la pseudodemanda), realizada por otros de beneficios externos
generados• por estas actividades, es decir, riesgo Menor de contagio o el placer
de una sociedad más educada. La curva D x se obtienepor -adición vertical de
o QP Qs Cantidad de
compras privadas
FIGURA 4-2. Ajuste de los beneficios externos.
componente D p como el D x. Dada esta situación, el mercado privado resultará
en la producción de equilibrio OQ p, puesto que sólo la curva D p está respal-
dada por compras voluntarias. Pero esto es ineficiente, puesto que la produc-
ción óptima es Q s, en la que se incluyen los beneficios externos o sociales.
Con objeto de ampliar la producción de OQ p a OQ s, el gobierno debería
pagar una subvención 6 igual a D. Esta subvención elevará la demanda efec-
tiva con la que se enfrenta desde DpaD n y la producción se ampliará a OQ s.
Los consumidores pagan un precio neto OR, contribuyendo la subvención con
la diferencia RT. El coste total de la subvención es igual a RTCF, y se paga con
cargo al presupuesto, financiado por impuestos sobre A y B, establecidos de
acuerdo con los principios que se discutieron en la sección precedente. De forma
alternativa, la subvención puede darse al productor, desplazando hacia abajo su
curva de oferta neta hasta S'.
Todo esto sería bastante sencillo si se conociera D x y, por tanto, el nivel de
subvención necesario, pero éste no es habitualmente el caso. Así, la evaluación
de los beneficios externos —y la determinación de la tasa adecuada de subven-
ción— plantean problemas de revelación de preferencias similares a los que sur-
gen con los bienes sociales. De nuevo es necesaria la resolución mediante el pro-
ceso político.
El caso polar de bienes sociales, examinado anteriormente, puede así am-
pliarse a una gama de casos que implican bienes en los que los beneficios inter-
nos para el consumidor individual se complementan de modo creciente por be-
6 En lugar de variar la subvención por unidad en proporción a D s, la solución eficiente también

las curvas de demanda individual de esos beneficios. Sumando DpyD x. verá- • se puede obtener mediante una subvención constante igual a FC, desplazando así a la derecha la
curva S' a S'.
calmente se obtiene D r, que refleja los beneficios totales, incluyendo tanto ei
62 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
neficios externos. En el supuesto extremo del bien puramente privado, la
distancia FC de la Figura 4-2 se hace cero, ya que D s es lo mismo que D p y no
se necesita subvención alguna. En el otro supuesto extremo del bien puramente
social, D s se hace igual aD x y la subvención cubre todo el precio, es decir, los
beneficios son enteramente externos. El bien se convierte en un bien social puro
y se provee enteramente mediante el presupuesto. En medio, tenemos el caso
de los bienes mixtos, que se financian mediante una combinación de pagos pri-
vados y subvenciones. De esta forma, la teoría del impuesto-gasto del capítulo
anterior puede ser reformulada con más generalidad como una teoría del im-
puesto-subvención, en la que las subvenciones oscilan entre el O por 100 y el
100 por 100. Aunque el uso de estas subvenciones es limitado en la práctica, la
presencia frecuente de beneficios externos sugiere que podría ser conveniente
un uso más amplio de ellos.
Costes externos. El fenómeno de las extemalidades positivas tiene su con-
trapartida en los costes externos. El consumo privado o las actividades' produc-
tivas pueden generar costes que no se "intemalizan" y que no son pagados por -
los consumidores o productores. Como resultado, se imponen _ . cstes
_o sobre Ja .
sociedad que no han sido tenidos en cuenta, y la actividad en cuestión tiende a
sobreexpansionarse.
Esto se muestra en la Figura 4-3, en la que D es la demanda efectiva del bien
privado. S p es la curva de oferta, que refleja los costes internos o privados de
las empresas, siendo la producción igual a OM y el precio igual a OR. Sin em-
bargo, una solución eficiente requiere la inclusión de los costes externos repre-
sentados por SE- Para asegurar una producción ON con un precio igual a OT,
N M Cantidad de
-compras privadas
FIGURA 4-3. Ajuste de los costes externos.
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 63
el gobierno puede aplicar un impuesto sobre el productor igual a RO = TF, des-
plazando así la curva de oferta hacia arriba hasta 5 T, que refleja el coste pri-
vado y el coste social. La producción de equilibrio se encuentra ahora en ON.
De forma alternativa, se puede establecer el impuesto sobre el consumidor, des-
plazando hacia abajo la curva de demanda neta hasta D N.
Mientras que se mostró que el caso de beneficios externos requiere una sub-
vención, el de los costes externos requiere un impuesto penalizador, lo que con-
duce al problema de cómo tratar los "males" sociales, tales como la contami-
nación y el daño al medio ambiente.
Negociación en grupos pequeños
Anteriormente se ha argumentado que es necesario un proceso político para
tratar con los bienes o los males sociales, porque no es previsible la revelación
de preferencias ni los pagos voluntarios en ausencia de exclusión. La razón es
que ningún individuo considerará que merece la pena pagar, porque tratándose
de la implicación de un gran número de individuos, las aportaciones individua-
les no afectarán de modo significativo a la oferta total. Los individuos encuen-
tran que les interesa actuar como usuarios gratuitos. De forma similar, no ac-
tuarán para prevenir los costes externos. Esta dificultad no llega a constituir un
problema cuando son pocos los afectados. Los individuos encontrarán que vale
la pena contribuir y negociar, ya que las aportaciones individuales ahora afec-
tan de manera significativa a su propia posición y a la de los demás.
Beneficios externos. Aunque la provisión de bienes sociales se presenta pre-
dominantemente en un contexto de grandes números, los beneficios externos
pueden ser cuantiosos en situaciones en las que sólo estan implicados grupos
pequeños. Por ejemplo, los vecinos pueden unirse en un esfuerzo común para
fumigar los árboles, los municipios pueden unirse para la construcción de una
planta común de eliminación de basuras o los gobiernos pueden cooperar al
emprender organizaciones comunes, tales como la OTAN. Además, las decisio-
nes presupuestarias no se adoptan normalmente por referéndum, que implica a
un gran número de votantes, sino mediante negociaciones entre representantes
electos. Por tanto, vale la pena considerar el caso de los pequeños grupos.
La Figura 4-4 representa una situación en la que dos consumidores partici-
pan en los beneficos de un bien social 7. La provisión puede 'ser pagada por A o
B, pero las cantidades suministradas están igualmente disponibles para ambos.
D A yD s son las curvas de demanda de A y B del bien social y SS es la curva
de oferta. DA g es la curva de demanda agregada, obtenida por la adición ver-
tical deD A yDs. Hasta la producción OQ E, los precios máximos que A y II
estarían dispuestos a ofrecer, representados por DA. fi, suman más que el coste.
Para un diagrama similar al de la Figura 4-2, véase James M. Buchanan, The Demand and
Snob, of Public Goods, Chicago: Rand McNally, 1968.
 04 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
Precio
unitario
Cantidad
FIGURA 4-4. El caso del grupo pequeño.
Esto sugiere que la producción se llevará hasta OQ E, donde DA g corta a SS
en N. Tanto A como B pagan un precio igual a su evaluación marginal, Q 8F y
Q EG, respectivamente. Todo esto se limita a repetir lo expuesto anteriormente
en la Figura 4-1.
Otro modo de ver el proceso es como sigue: puesto que las ofertas de B están
dadas a lo largo de D 5, se puede deducir D 8 de SS, con el fin de obtener Q BE,
que ahora refleja la curva de oferta en la que los diversos niveles de producción
están disponibles para A. Moviéndose a lo largo de D A hasta su intersección
con QBE en F, A comprará entonces la producción OQ E, al precio Q BE Así el
equilibrio se establece en la cantidad OQ E, contribuyendo A con Q 8F y B con
Q EG FN,
Este proceso lleva a una solución eficiente, pero hay pocas razones para su-
poner que esos dos consumidores se comportarán de esta manera. Ambas par-
tes pueden intentar conseguir un trato mejor, ofreciendo precios por debajo del
máximo que muestran sus respectivas curvas de demanda. Cada uno aprenderá
a tener en cuenta los efectos de sus acciones sobre el otro y a seguir un compor-
tamiento estratégico. Pueden entrar en una negociación de todo o nada, en lu-
gar de hacer ajustes marginales a lo largo de sus curvas de demanda. ¿Cómo se
puede esperar que se desarrolle la negociación? Consideremos la posición de B.
Si el señor A no estuviera presente, la señora 111 compraría OQ g, pero ella puede
no hacerlo así, en caso de tener en cuenta la reacción de A. Supongamos que
espera que A compre OQ A si ella no compra nada, pero quedio compre nada
si ella compra OQ g. Dadas estas alternativas, ella decidirá no comprar nada,
puesto que su ganancia como consecuencia de la compra de OQ A por A (me-
dida por el área OQ ACH) excede de la ganancia que resulta de su propia com-
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 65 •
pra de OQ g (medida por el área SHD) 8. De forma similar, A no deseará com-
prar OQ A, puesto que esto puede disuadir a B de comprar OQ g, y la ganancia
de su propia compra de OQ A (medida por SLK) es menor que su ganancia por
la compra de ella, de OQ g (medida por OLMQ B). Finalmente, alguno hará un
movimiento y habrá respuestas, pero el resultado será incierto. La producción
puede alcanzar OQ B y seguir hasta OQ E o puede quedar por debajo de ésta. La
participación en el coste puede ser dividida (o, diciéndolo de otra manera, las
ganancias en términos de excedente del consumidor pueden ser distribuidas) de
modos diferentes. Aunque E ganara más con una provisión eficiente, si ambos
contribuyen de acuerdo con sus curvas de oferta (o demanda) máximas, no se
sigue que ella llevará la negociación hasta OQ E, si puede conseguir un precio
más bajo con una producción algo menor. El resultado dependerá de la habili-
dad y fuerza negociadora de ambas partes.
La negociación, tanto si se refiere a bienes sociales como a privados, no tiene
necesariamente un resultado eficiente. En tanto que aumentar el número de
participantes lleva a una solución competitiva en el caso del bien privado, éste
no será el resultado cuando se trata de bienes sociales. Aunque se reduzcan las
imperfecciones de la negociación los individuos no tendrán ninguna razón adi-
cional para revelar sus preferencias y hacer sus aportaciones. Una dificultad
reemplaza a otra y se hace necesario un proceso político para resolver el pro-
blema.
Costes externos. Es aplicable un razonamiento similar en el caso de costes
externos. Un avión volando por la noche sobre una ciudad, o una chimenea
causando contaminación atmosférica, pueden imponer costes externos sobre
mucha gente. Sin embargo, es impracticable para cada uno de ellos negociar con
el causante de los mismos. Los "costes de transacción", término comúnmente
utilizado para referirse a los costes de negociación, son demasiado altos, pero
pueden no serio tanto en el caso de un número pequeño de afectados. Imagi-
nemos que el ganadero R cría ganado que se introduce en las tierras del gran-
jero F y daña su cosecha. En ausencia de regulación, F encontrará que vale la
pena levantar una cerca u ofrecer una cantidad de dinero a R para que retire su
ganado. F actuará así hasta el punto en que su beneficio marginal de reducir el
daño a la cosecha, iguale al coste marginal de efectuar el pago; y R aceptará hasta
el punto en que su pérdida marginal por retirar el ganado, iguale el beneficio
marginal que obtiene por el cobro. De esta manera, se consigue una solución
eficiente sin intervención pública. Además, el resultado será el mismo, en lo que
El beneficio de B por comprar OQ al precio OS se mide por su excedente del consumidor de
SUD, al que se llega deduciendo su coste, u OSDQ ft. Su beneficio, en excedente del consumidor,
derivado de la provisión de QQ4 por A es igual a OHCQ A, puesto quena hay coste alguno que
deducir.
Obsérvese también que el resultado OHCQ A > SHD, aunque correcto tal como se ha dibujado
en la Figura 4-4, no siempre se cumple. Así, si se desplaza D B suficientemente a la derecha, el trián-
gulo correspondiente a SHD puede llegar a exceder de OHCQ4 y B puede considerar que vale la
pena comprar una producción correspondiente a OQ B, incluso si esto disuade a A de hacer una
compra.
66 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
se refiere a reducir el. ganado, tanto si 1) no hay normas y F tiene que pagar a
R para retirar el ganado, como si 2) la ley protege a F de forma que R deba
pagar a F para obtener el permiso para dejar pastar el ganado. Esta equivalencia
es conocida como la Ley de Coase y ha llegado a tener una importancia central
en los recientes desarrollos de la aplicación del pensamiento económico a temas
legales 9. Pero aunque la reducción de ganado será la misma con ambas solucio-
nes, los dos casos difieren en términos distributivos. R estará en una situación
mejor si la ley le otorga el derecho a que su ganado paste y F estará en una si-
tuación mejor si la ley protege su cosecha. A la negociación se le puede confiar
la obtención de un acuerdo, pero el sistema legal, para establecer la justicia dis-
tributiva, debe aún decidir dónde deben ser situados los derechos de propiedad.
Obsérvese además que, como en el caso de los beneficios externos, la negocia-
ción no ocasiona necesariamente una solución eficiente, sino que puede estar
sesgada en favor de R o de F, dependiendo de sus respectivas fuerzas y habili-
dades negociadoras.
Sin embargo, se produce una interesante conexión, además de una diferen-
cia, ,entre la manera en que el problema de las extemalidades se trata en el ra-
zonamiento legal y en el fiscal. Mientras que el primero trata usualmente con
costes externos vistos en un contexto de pequeños números, el segundo se dirige
usualmente al papel de los beneficios externos vistos en un marco de grandes
números.
Provisión del mercado de bienes no rivales
También se ha sugerido que, en ciertas circunstancias, el mercado es capaz de
generar una provisión eficiente de bienes sociales, sin necesidad de un proceso
presupuestario. Imaginemos que hay bienes que son sociales en el sentido de
que su consumo es no rival. Al mismo tiempo, imaginemos que es posible la
exclusión. Entonces un oferente monopolista puede suministrar el bien a varios
consumidores a precios diferentes, exigiendo por las sucesivas unidades la má-
xima cantidad que cada consumidor está dispuesto a pagar. De esta manera, el
oferente se. apropia del excedente del consumidor obtenido por el comprador,
pero se origina un resultado eficiente, ya que en el margen el precio pagado iguala
al beneficio obtenido. Sin embargo, todo esto supone que puede llevarse a la
práctica la exclusión y que la información necesaria está disponible para el ofe-
rente, siendo ambas condiciones bastante improbables.
Congestión
Otro caso de bienes mixtos, también de especial importancia en relación con la
hacienda local, urge en el caso de bienes que no son Verdaderamente no rivales
9 Véase R. H. Coase, "The Problem of Social Cost", 3 J. Law & Economics, 7-44 (1960). Véase
también R. Cooter y T. filen, Law and Ecanomics, Scott, Foresman and Co, Glenvie*, III, 1986,
PRO VISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 67
en el consumo aunque sean consumidos en cantidades iguales por todos los
miembros de un grupo particular. Cuantos más usuarios utilizan un servicio,
más disminuye la calidad del servicio recibido por todos los usuarios de una ins-
talación dada. De esta manera, la calidad de la educación recibida por un único
estudiante de un profesor, puede disminuir cuando el tamaño de la clase crece,
o también, calles previamente vacías se pueden congestionar cuando el tráfico
se incrementa?
Las curvas de demanda todavía se suman verticalmente, pero el coste mar-
ginal de añadir un consumidor adicional ya no es cero. Ahora parece apropiado
aplicar una tasa, y surge el problema de determinar cuál debe ser el tamaño del
.grupo. De nuevo, dejamos el problema para más tarde cuando discutamos so-
bre la hacienda local I°.
Limitación espacial de los beneficios
Al hablar de los bienes sociales como "disponibles para todos", no queremos
decir para la población mundial, ni siquiera la población total de un país. Para
la mayoría de los bienes sociales, el área espacial de beneficios está limitada y,
así, los miembros del grupo se limitan a los residentes en esa área. Esta restric-
ción no cambia la naturaleza del argumento precedente. Un grupo que es lo su-
ficientemente grande para requerir la provisión de bienes sociales por medio de
un proceso político no es preciso que incluya a todos. La iluminación de las ca-
lles de San Francisco es un bien social para los residentes de esa ciudad, pero
un bien privado para los bostonianos. Al mismo tiempo, esta característica de
la limitación espacial de los beneficios es esencial para la aplicación de la teoría
de los bienes sociales al gobierno local. Aunque éste es un tema importante que
merece atención por sí mismo, una vez más se pospone su consideración hasta
que se trate el tema del federalismo fiscal
Sustituibilidad entre bienes
Hay algunas necesidades que pueden ser satisfechas, ya sea mediante la compra
de bienes privados o mediante la provisión de bienes sociales. Así, la necesidad
de protección puede conseguirse tanto poniendo cerraduras privadas en cada casa
como mediante protección policial para toda la ciudad. Si se escoge la primera
forma, la provisión debe ser realizada por el mercado, mientras que si se escoge
la segunda, se hace necesaria una provisión presupuestaria. En las situaciones
en las que esta opción existe, se debe realizar una elección entre las dos formas.
Aunque la forma privada tiene la ventaja de permitir a los individuos consumir
diferentes cantidades, la forma de bienes sociales, en el supuesto de ser la pre-
"' Véase página 559.
Véase James Buchanan, "An Economic Theory of Clubs", Economica, febrero 1965.
1
1111111.1111 NDA PUBUCA TEORICA Y APLICADA
1~ 11111111111"." PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALES 69
ferida, debe más que compensar esta ventaja ofreciendo un coste por usuario ción de que las personas no viven aisladas, sino asociadas con otras. Los seres
más bajo 12, humanos son animales sociales, y las preferencias de A resultarán afectadas por
las de B y C. Los gustos dominantes y los valores culturales influyen en las pre-
ferencias individuales y a su vez están determinados por ellas. Las modas son
D. LA DONACION COMO UN BIEN SOCIAL
un factor decisivo para moldear los gustos y no solamente respecto al vestir. Por
lo tanto, sostener que las necesidades se experimentan individualmente no su-
El problema de los bienes sociales, por su naturaleza, tiene inmediata aplicación
pone negar la existencia de la interacción social. Tampoco se puede argumentar
a la provisión de bienes y servicios por parte del gobierno. Pero también tiene
que los bienes sociales difieren de los privados porque satisfacen los más nobles
interés en relación a las transferencias. Establecer impuestos y hacer pagos de fines de la vida.
transferencia puede considerarse simplemente como un proceso de recibir unos
Además, la proposición de que las necesidades se experimentan individual-
ingresos por aquellos a quienes benefician, Pero ésta no es toda la historia, En
mente no excluye el altruismo, Si A es una persona con conciencia social, ob-
hi medida en que la donación de A a B está basada en el deseo de A de ver me-
tendrá satisfacción no sólo de su propio consumo, sino también del de B; o B,
jorada ta posición de 13 (más que en obtener placer de la propia donación), A
que es egoísta, puede que sólo disfrute de su propio consumo. Las utilidades son
obtendrá igual satisfacción de una donación similar efectuada por C o D. De
interdependientes, y este hecho amplía el campo al que se aplica la economía
esta terma, donar genera externalidades no sólo para el receptor, sino también de los bienes sociales. Sin -embargo, aceptando todo esto, lo que importa aquí es
para aquellos otros que ven su posición mejorada. Por tanto, el acto de donar
que la satisfacción se experimenta en último término por A y B de forma indi-
asume características de bien social, lo que requiere una aplicación presupues-
vidual, y no por una tercera entidad misteriosa denominada A + B.
taria. Naturalmente, en la práctica, es dificil distinguir entre los aspectos de dar
Finalmente, reconocemos que la calidad de las necesidades puede diferir.
y recibir propios de la redistribución basada en la regla de la mayoría, pero am-
Algunos se preocupan por los más nobles aspectos de la vida y otros por aspec-
bos elementos están presentes. Se puede interpretar el auge del Estado del bie-
tos bastante corrientes de ella. Pero esto no influye en la distinción entre bienes
nestar en los últimos cincuenta años como el creciente deseo de dar y también
sociales y privados. Las necesidades que han de satisfacerse pueden ser nobles o
de recibir.
vulgares en ambos casos: los bienes sociales pueden llevar consigo altos valores
culturales o artísticos, tales como la educación musical o la •protección de las
bellezas naturales, o pueden relacionarse con necesidades cotidianas, tales como
E. BIENES PREFERENTES
las carreteras y la protección contra los incendios. Análogamente, los bienes pri-
vados pueden satisfacer necesidades culturales, tales como grabaciones de arpa,
Al concluir este análisis sobre los problemas ocasionados por los bienes sociales,
o necesidades cotidianas, como chicles inflables. Está claro que sobre esta base
volvemos una vez más a su naturaleza básica, centrándonos en esta ocasión so-
no puede trazarse distinción alguna entre bienes privados y bienes sociales.
bre el modo en que se generan los deseos de tales bienes, así como sobre la na-
turaleza de los "bienes preferentes".
Necesidades cómunitarias
La premisa de la evaluación individualista
La premisa de las necesidades, basada en las necesidades y preferencias de los
individuos, se apoya en los valores ampliamente sostenidos por la cultura occi-
La distinción entre bienes privados y bienes sociales se basaba en determinadas
dental. Esto también permite conducir el análisis de la provisión pública dentro
características técnicas de los últimos; esto es, la naturaleza no rival de su con-
de la misma estructura económica que se aplica en el análisis de los bienes pri-
sumo y la imposibilidad de aplicar la exclusión. No dependía de una diferencia
vados. Por otra parte, el concepto de necesidades comunitarias es difícil de in-
de actitudes psicológicas ni de filosofía social respecto a los dos tipos de bienes.
terpretar y no encaja en esos análisis. Además, lleva consigo las atemorizantes
Las utilidades obtenidas de los bienes privados, así como de los sociales, se ex-
implicaciones del abuso dictatorial. Sin embargo, el concepto de comunidad
perimentan por los individuos y se incluyen en sus sistemas de preferencias. La
también tiene su tradición en la cultura occidental, desde los griegos a través
misma psicología individualista se aplicó a ambos tipos de bienes.
de la Edad Media hasta hoy y debería dedicársele, al menos, una breve consi-
La premisa de que todas las necesidades (privadas o sociales) se experimen- deración.
tan por individuos en vez de por grupos es plenamente compatible con la no-
La proposición central que hay que examinar es la de que existe un interés
de la comunidad como tal, un interés que es atribuible a la comunidad como
12 Véase Carl S. Shoup y Jobn Head, "Public Goods, Private Goods and Ambiguous Goods", un todo y que no implica una "mera" adición, vertical u horizontal, de intereses
Economic Joumal, septiembre 1969.
individuales. Se dice entonces que este interés comunitario originó necesidades
 ,
70 HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA
comunitarias, necesidades que se generan por el grupo como un todo y están
relacionadas con su bienestar. Esto plantea dos cuestiones básicas: una es a quién
y cómo se revela el interés de la comunidad y la otra es a qué gama de necesi-
dades debería aplicarse el concepto comunitario.
Algunos observadores considerarían que la estructura de las necesidades co-
munitarias sería revelada mediante un senado de sabios, como Platón, o un lí-
der político que, como se creyó en tiempos de la China maoista, transmite sus
"visiones" al pueblo. El pueblo, después de un período inicial de coacción, llega
a aceptar estos valores como propios, eliminando así la distinción entre necesi-
dades privadas y necesidades colectivas. Este precepto contradice claramente
nuestros puntos de vista de la democracia; y no puede defenderse argumen-
tando que, "al final", todas las preferencias están socialmente condicionadas. Las
influencias ambientales y sociales, sin duda, son decisivas, pero queda un grado
considerable de libertad (a menos que se suprima) en la respuesta individual a
las mismas.
Bienes preferentes
Una interpretación más atractiva es que, en virtud de la asociación mantenida
y la simpatía mutua, la gente llega a desarrollar preocupaciones comunes. Un
grupo de gente comparte una experiencia histórica o tradición cultural con la
que se identifica, estableciendo por ello un lazo común. Los individuos no sólo
defenderán sus casas, sino que se unirán a otros para defender su territorio o
para proteger su país. Tales intereses y valores comunes pueden dar origen a ne-
cesidades comunes, es decir, necesidades que los individuos se sienten obligados
a apoyar como miembros de la comunidad. Se puede admitir que estas obliga-
ciones quedan fuera de la libertad de elección individual que se aplica ordina-
riamente.
No todas las situaciones que a primera vista parecen implicar estas preferen-
cias comunes caen dentro de esta categoría. Así, la elección individual puede
estar limitada en situaciones tales como éstas:
1. Es necesario intervenir para cuidar de los niños o los incapacitados mentalmente.
2. Puede imponerse la provisión de ciertos servicios, tales como la educación, para
aumentar la información de las opciones disponibles, interrumpiendo la interven-
ción una vez que se ha suministrado la información.
3. Puede ser necesaria una acción correctora cuando la elección del consumidor está
basada en publicidad falsa.
4. Los subsidios gubernamentales a bienes con beneficios externos no implican una
interferencia con la elección individual, sino que permiten que se realice esta elec-
ción de una manera más eficiente.
5. Las decisiones presupuestarias basadas en la regla de votación mayoritaria impli-
can, de forma inevitable, la interferencia con las preferencias de las minorías. Ta-
les violaciones son el ineludible, y tal vez desafortunado, subpréducto de un pro-
ceso diseñado básicamente para reflejar las preferencias, individuales.
En situaciones tales como éstas, la sociedad se compromete a corregir los
fallos existentes en el proceso efectivo de aplicación de la elección indiyidual.
PROVISION PUBLICA DE BIENES SOCIALE
Aproximándose más al caso de los bienes preferentes, podemos considerar el caso
de las donaciones en especie. Un donante individual puede elegir donar en es-
pecie con preferencia a hacerlo en efectivo, porque considera que ciertos con-
sumos del receptor tienen carácter preferente. O los contribuyentes pueden pre-
ferir programas sociales que proporcionen ayuda en especie, tales como bonos
alimentarios o viviendas a bajo coste, más que subvenciones en efectivo. Los
partidarios del programa piensan que tales consumos son preferentes. Como se
indicará más adelante, esto también introduce la cuestión de qué se considera
un estado justo de distribución.
Pero la aceptación de las restricciones a la elección individual puede llevarse
más allá del acto de donar y su apoyo presupuestario. Los individuos, como
miembros de su sociedad, pueden sentirse obligados a participar en ciertos cos-
tes (por ejemplo, para mantener el Memorial a Lincoln) o aceptar ciertas prio-
ridades en el aso de sus propios fondos, porque ello se requiere poi respeto a los
valores comunitarios. Se puede aplicar esta argumentación tanto a la provisión
de lo que se ha llamado bienes privados, como a la de los bienes sociales. Se
pueden sostener consideraciones parecidas para el caso de los "males" sociales
o bienes condenables, como por ejemplo, la prostitución. Los conceptos de bie-
nes preferentes y condenables, por supuesto, deben ser vistos con precaución,
puesto que pueden servir como vehículo para la aplicación de la regla totalita-
ria. Sin embargo, tales valores e intereses comunes existen en una sociedad co-
hesionada y su existencia puede poner alguna limitación a la doctrina conven-
cional de la elección individual.
F. RESUMEN
En este capítulo se han examinado las características de los bienes sociales y por
qué deben suministrarse mediante un proceso presupuestario.
1. Los bienes priVados son bienes en los que los beneficios de su consumo están
limitados a un consumidor en particular. Así, el consumo de A es rival del con-
sumo de B. Los bienes sociales son bienes en los que los beneficios están dispo-
nibles de una forma no rival, de modo que la participación de A en los benefi-
cios no interfiere con la participación de E.
2. Un mercado competitivo puede asegurar una utilización eficiente de los recursos
en la provisión de bienes privados, pero en la de bienes sociales puede tener lu-
gar el fallo del mercado.
3. Dado su gran número, los consumidores individuales no pujarán por los bienes
sociales, sino que actuarán como usuarios gratuitos (free-riders).
4. En situaciones de consumo no rival, la exclusión podría ser ineficiente incluso si
fuese posible.
5. Para procurar la provisión eficiente de bienes sociales, es necesario, un proceso
político de determinación del presupuesto.
6. La provisión eficiente de bienes sociales implica la adición vertical, en lugar de
horizontal, de las curvas de pseudodemanda individuales.
7. Entre los extremos de bienes puramente privados y bienes puramente sociales,
se señalan diversos casos mixtos.
 8. Tales casos mixtos incluyen bienes privados que generan extemalidades de be- Capítulo • 5
neficios o costes, que requieren su corrección mediante impuestos o subsidios.
9. Otros casos mixtos surgen en el contexto de la congestión o en situaciones en las
que se Pueden satisfacer necesidades Particulares mediante formas alternativas
de provisión privada o pública.
10. Aunque la teoria tanto de los bienes privados como de los sociales se basa en la Otra consideración
premisa de la soberanía del consumidor, se señala el papel de las preferencias
comunitarias y de los bienes preferentes. de los bienes sociales *
LECTURAS COMPLEMENTARIAS
ARROW, K. J,: "Political and Economic Evaluation of Social Effects and Extemalities",
en J. Margolis (ed.): The Analysis of Public Output, National Bureau of Economic
Research, New York: Columbia, University Press, 1970,
BUCHANAN, J. M.: The Demand and Supply pf Public Goods, Chicago: Rand McNally,
1968.
HEAD, J. Public Goods and Public Welfare, burilara, N.C.: Dulce, 1974, cap. I.

Véanse también referencias en el Capítulo 5.

A. Significado de eficiencia. B. Provisión eficiente de bienes privados. C. Provisión efi-

ciente de bienes sociales. D. Asignación de bienes sociales en el presupuesto. E. Asignación
o distribución: ¿qué viene primero? F. Resumen.

A continuación vamos a resumir la discusión de la sección S del capítulo ante-

rior, con un análisis más riguroso de la teoría de los bienes sociales. En la
Figura 4-1 se comparaba la provisión eficiente de bienes sociales y privados. Para
simplificar, esto se hacía comparando un mercado de bienes privados con un
pseudomercado de bienes sociales, cada uno de ellos enfocado a partir de un
modelo de equilibrio parcial y basado en el supuesto de que la demanda de bie-
nes públicos es revelada. Ahora tomaremos en consideración la interdependen-
cia entre la producción y el consumo de los bienes privados y sociales y anali-
zaremos cómo un planificador omnisciente resolvería el problema en términos
de equilibrio general (conociendo la valoración de los bienes sociales por parte
de los individuos). Comenzaremos con un breve tepaso sobre el significado del
uso eficiente de los recursos. A continuación llevaremos a cabo un análisis pa-
ralelo del problema aplicándolo inicialmente a los bienes privados y luego a los
bienes sociales.

• Gula para el lector del Gapaulo S. Este capitulo vuelve a examinar la discusión precedente
sobre los bienes sociales a un nivel más técnico. Los lectores menos interesados pueden acudir di-
rectamente al Capítulo 6.

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