Ii Separata Ii Examen Politicas Publicas

Sesión 01: ¿Qué son políticas públicas?
Profundicemos:
¿Qué son políticas públicas?
Política pública se puede entender como el ámbito privilegiado de realización del "pacto" el acuerdo entre
Estado y sociedad.
Las políticas públicas son las que le dan sentido y función al Estado.
No todo es asunto público y de lo público no todo se convierte en política y más aún, actualmente asuntos
públicos están siendo atendidos no solamente y únicamente por el gobierno sino que intervienen otros
actores especialmente de la sociedad civil.
Por tanto las políticas públicas son, sin duda alguna, la decisión estatal plasmada en la resolución de un
problema en la comunidad. Políticas Públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales darán
como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con seguridad cualquier adversidad
venidera.
¿A quiénes afecta la política pública?
Las políticas públicas nos afectan a todos(as) en una u otra forma. Por ello, es importante conocer cómo se
formulan, cómo se presupuestan, cómo se implantan y cómo se evalúan.
Sesión 01
¿Qué implica la política pública?
Como hemos mencionado, las políticas públicas se establecen como resultado de la negociación entre el
gobierno y los ciudadanos, lo que se desencadenará en una solución o soluciones beneficiosas para la
comunidad. Por lo tanto, la política pública implica:
1. Acciones orientadas a metas y objetivos particulares.

2. A una declaración de política en forma de expresión formal escrita indicando la intención de una unidad de
gobierno con respecto a un problema, metas, objetivos e indicadores de logros para atender ese problema.
3. Ley, orden ejecutiva, ordenanza, procedimiento administrativo, reglamentos, decisiones de un tribunal,
discurso o mensaje de un oficial público.
4. Está basada en ley, reglamento o norma aprobada por una unidad de gobierno y es autoritativa u obligada.
Elijamos una idea fuerza y pongámosla en una palabra o imagen.
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Apliquemos:
Identifiquemos alguna experiencia, reciente, de políticas públicas en el país, en nuestros distritos,

asociaciones, etc.
Profundicemos:
Gestión pública
Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas,
los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. (Decreto
Ley Nº 26162, Ley del Sistema Nacional de Control, Disposiciones Finales).
Sesión 01
Es así que la gestión pública, considera áreas prioritarias tales como: construcción de estrategias para
fortalecer la institucionalidad de la planificación como instrumento de gobierno; programación y evaluación
de las actividades del sector público; procesos de descentralización y planeamiento del desarrollo local y
regional, etc.
Profundicemos:
Políticas públicas con enfoque de equidad de género.
Las políticas públicas con enfoque de equidad de género, son aquellas que están destinadas a promover la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Ello mediante la evaluación eficaz del Estado en la
asignación presupuestaria de recursos y de las políticas destinadas a promover la equidad de género.
El concepto central de la perspectiva de género, incluye el fortalecimiento de la posición social, económica y

política de las mujeres. Su objetivo, es reducir o eliminar las relaciones de poder entre los sexos.
Es importante destacar que el término poder se utiliza en el sentido de poder para, por ejemplo, el
reconocimiento de las propias capacidades y habilidades para ejercer influencia, poder y liderazgo en algunas
o todas las relaciones sociales y actuar en función de ese reconocimiento y no en el sentido de poder sobre
otras personas.
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Significa justicia, se refiere, por tanto, a crear una situación de igualdad de oportunidades para participar en
una intervención o en la utilización de los servicios que se proporcionan.
La finalidad es la creación de un "campo de juegos equilibrado" de modo que las mujeres y los hombres tengan
oportunidades similares de progresar en la vida social, económica y política. Igualdad de acceso,
participación y beneficios.
La finalidad es lograr la igualdad para las mujeres y los hombres en el proceso de desarrollo y también
conseguir la igualdad entre las mujeres y los hombres a través del desarrollo.
Para poder lograr ello, es necesario establecer un Presupuesto sensible al género. Presupuesto sensible al
género, no es sinónimo de presupuesto diferenciado para hombres y mujeres. Su objetivo prioritario, es la
integración transversal de los asuntos de género en todas las políticas, planes y programas nacionales, a su vez
ser medio a través del cual se pueda analizar el impacto diferenciado que tienen los presupuestos sobre
hombres y mujeres.
Apliquemos:
Identifiquemos alguna experiencia, reciente, de políticas públicas, con enfoque de equidad de género que
se haya desarrollado en el país, en nuestros distritos, asociaciones, etc.
Sesión 01
Pasos para elaborar una política con enfoque de género.
Para la elaboración de políticas y presupuesto, con enfoque de género, es imprescindible contar con
datos desagregados por sexo y edad que permitan elaborar los diagnósticos en los que se basa la política
pública, así como para medir el impacto de la misma.
Considerando lo mencionado, entonces podemos decir que los pasos son los siguientes:
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Sesión
02 El hacedor de
políticas públicas
Apliquemos:
¿Soy hacedor de políticas públicas? ¿Por qué?
Profundicemos:
¿Quién es el hacedor de políticas públicas?
Sesión 02
El hacedor de políticas públicas es aquella persona o institución con poder de decisión, entre ellos podemos
encontrar a dos tipos:
OFICIALES NO OFICIALES
Grupos de interés
Municipalidades
Partidos políticos
El Congreso
Organizaciones de investigación
El Ejecutivo
Medios de comunicación
Los tribunales
Ciudadanos individuales
El Hacedor de Políticas Públicas: sus motivaciones y compromisos.
Frente a los problemas que existen en nuestra comunidad o país, nosotros como individuos o como
participantes en una organización queremos realizar cambios, es así que surge en nosotros una energía que
nos empuja a realizar acciones o comportamientos que contribuyan al cambio, a dicha energía
denominaremos motivación.
La motivación guía nuestra actuación y acompañada de nuestros compromisos obtenemos cambios

duraderos que benefician a nuestra sociedad.
El empoderamiento, lo entendemos como las personas que aplican las normas de acuerdo con sus
necesidades políticas y tratan de influenciar a los actores políticos para que aborden los asuntos que son de
interés para todos.
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Sesión 02: El hacedor de políticas públicas
Apliquemos:
¿Consideras importante las Políticas Públicas implementadas por los diferentes sectores anteriormente
mencionados? ¿Por qué?
Sesión 02
El hacedor de políticas públicas y la planificación
Profundicemos:
Un aspecto muy importante que el hacedor de políticas públicas tiene, es el relacionado con el proceso de
planificación.
Entendemos planificación como el uso racional de los diversos recursos tecnológicos, humanos,
económicos, el tiempo y el espacio, para lograr un fin o propósito y en el cual nos anticipamos a los hechos
futuros y tomamos decisiones de acción después de un diagnóstico de la realidad y de nosotros, de la elección
de alternativas y elaboración de estrategias y tácticas.
Nos estamos refiriendo a la planificación estratégica y no a cualquier tipo de planificación.
La planificación es importante porque nos ayuda a resolver ¿por qué? ¿para qué?, ¿cómo?, ¿dónde?, ¿cuándo?,
¿con cuánto?, ¿con quién hacer para tomar decisiones?, anticipadamente para modificando alguna situación
de la realidad, éste finalmente nos permita aportar al bienestar de la población y calidad de vida.
Es importante ya que permite conocer el entorno y el interno, las relaciones entre las personas y el
conocimiento de las necesidades, problemas y capacidades de la población. Sin este conocimiento cualquier
plan o formulación de políticas públicas, no sería más que ideas sin fundamento.
A continuación encontramos un Cuadro que nos ayuda a visualizar la diferencia entre la Planificación
Sistémica y la Planificación Estratégica, que es la que necesitamos para formular políticas públicas.
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CRITERIOS DE PLANIFICACION PLANIFICACION

ANALISIS SISTEMICA ESTRATEGICA
La planificación es considerada un Es el conjunto de decisiones o respuestas

sistema definido como un conjunto de de adaptación de la institución ante los
Concepto etapas relacionadas y que actúan de cambios constantes del ambiente en que
manera simultánea. se desarrolla.
La planificación se identifica con

La planificación es considera relaciones,
dirección y gobierno.
etapas y jerarquías.
Es un proceso participativo.
Es un proceso técnico y político.
Considera importante el aspecto de la
Contiene elementos normativos
innovación y el liderazgo.
(planificación a largo plazo y lineamientos
de políticas sociales y económicas).
Característica No es sólo un diseño normativo.
Parte de un análisis de la realidad
Exige un cálculo complejo
(diagnóstico).
Sesión 02
Exige una explicación situacional.
Considera el conocimiento de la realidad,
la orientación política, explicación de los
Considera las categorías situación,
resultados y el documento plan como
problema y la oportunidad (del FODA)
básicas.
como básicas
1. Orientación política: es la
intencionalidad política para el logro de 1. Análisis de situación: Análisis del
objetivos sociales o económicos. interno la realidad docente, del alumnado,
la gestión, los procesos didácticos
2. Diagnóstico: sus elementos son la estudiando en ellos las fortalezas y
situación problema, situación real debilidades mientras que el análisis del
tendencia, factores causas y consecuencias entorno o de los factores externos
así como las proyecciones las mismas que comprende el contexto económico,
se jerarquizarán. sociopolítico cultural estudiando en ellos
Etapas y las amenazas y oportunidades.
Elementos Otro aspecto es la cobertura del
diagnóstico que incluye el espacio y Posteriormente se elabora la matriz FODA
tiempo. (cruce de variables)
Considera las siguientes sub etapas: 2. Definición de la visión y de la misión,

Análisis retrospectivo, análisis actual o línea para ello contestamos a la siguiente
de base y prognosis. Igualmente señala las pregunta: ¿cómo se ve la institución? y
áreas temáticas elegidas y las variables e ¿quién es la institución?
indicadores respectivos.
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3. Formulación del plan: 3. Formulación de los Objetivos

Contiene el conjunto de soluciones a la estratégicos, que son en realidad la
realidad problema identificado. Es el proposición de los logros que se piensan
momento de generar los lineamientos de alcanzar en el corto, mediano y largo plazo
p o l í ti c a s s o c i a l e s o e c o n ó m i c a s , con la planificación son producto del cruce
seleccionar objetivos, metas, proyectos, de la matriz FODA.
actividades así como los recursos humanos
materiales y financieros. 4. Formulación de las estrategias y de
las tácticas, esta etapa permite identificar
En esta etapa se dan dos procesos el de y plantear qué se va a hacer, demanda un
planeamiento considerado como un conocimiento importante de la realidad
cuadro general de objetivos y lineamientos creatividad e innovación. Y las tácticas son
de políticas; y el programático que es un las forma como pretendemos realizar las
ordenamiento detallado de las actividades estrategias. Hasta aquí llegamos en la
que son parte del plan. formulación de políticas públicas,
Los elementos del plan: diagnóstico, 5. Implantación de los planes: para

política, metas, programas (proyectos y ejecutar los planes operativos
actividades) aspectos financieros, consideramos la formación de los equipos,
Sesión 02
previsiones futuras. la metodología de intervención, la

participación de actores y agentes y el
Etapas y 4. Aprobación del plan: es la etapa cronograma. En esta etapa se elaboran
Elementos política de negociación, armonización de también los planes de contingencias.
intereses de los involucrados. Es un Incluyen los recursos y aspectos
proceso de aprobación, discusión, reajuste financieros.
y finalmente de presentación del plan a los
interesados y ejecutores. Hasta aquí 6. Revisión y evaluación de los planes.
llegamos en la formulación de políticas Considera los procesos generales de la
públicas, evaluación tal como la sistémica. Considera
importante ya que se logra la visualización
5. Ejecución del plan: es la puesta en de nuevas oportunidades y amenazas,
marcha del plan, conlleva la parte orientar la institución u organización o
programática así como la delimitación de espacio de concertación para identificar
responsabilidades, las acciones son nuevas fortalezas y superar las debilidades
realizadas de forma efectiva y cumpliendo
los objetivos del plan Las etapas no son necesariamente
secuenciales y muchas veces se dan de
6. Evaluación (control) del plan: forma paralela.
contiene la evaluación previa o de
consistencia del plan, la evaluación
concurrente que identifica posibles
desviaciones y plantea soluciones, y la
evaluación posterior que es la que
comprueba los resultados.
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1. Informe del diagnóstico 1. Documento de Diagnóstico interno y

externo
2. Documento Plan: instrumento
político: en tanto contiene 2. Matriz de participantes Mapas de
lineamientos, objetivos y programas; poder y aliados
y técnico por contener objetivos,
metas, recursos, actividades, las 2. Análisis FODA Matriz
mismas que tienen coherencia y son
factibles de realizar de acuerdo al 2. Diagrama de VENN
plan de desarrollo
Instrumentos
3. Matriz cruce de variables y
3. Documento plan de Programa.
4. Matriz de objetivos estratégicos
4. Documento plan de Proyecto
5. Documento de Plan estratégico
5. Documento plan de Actividad.
6. Documento de planes operativos:
6. Informe de la evaluación en sus mediano y corto plazo.
diversas etapas.
Sesión 02
7. Informe de evaluación por etapas.
La evaluación se encuentra presente en

todas las etapas de la planificación.
Pe r m i t e i d e n t i f i c a r p r o b l e m a s , La evaluación se encuentra presente en
dificultades así como plantear soluciones todas las etapas de la planificación para
o retroalimentar al mismo plan. confirmar el grado de cumplimiento de
objetivos y metas así como de la política
La forma de evaluación responderá al social o económica, sirve para informar la
proceso de evaluación comenzando con: toma de decisiones y retroalimentación
del proceso de planeamiento.
Formas de a. Una descripción y análisis de la
Evaluación situación Igual que en la planificación sistémica
consideraríamos la evaluación previa o de
b. Explicación y valorización de la consistencia del plan, la evaluación
situación concurrente que identifica posibles
desviaciones y plantea soluciones, y la
c. Visualización de lo que ocurrirá si se evaluación posterior que es la que
mantienen las tendencias comprueba los resultados
d. Proposición de cambios o
modificaciones de la estrategia.
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Sesión 03: Participación de la Soc. Civil en las políticas económicas y sociales
COMPONENTES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

EL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL
Profundicemos:
El tema del Estado es sin duda, el tema medular de la ciencia política de todos los tiempos. Las reflexiones y
estudios sobre el Estado vienen desde hace muchos años atrás.
Algunos lo han considerado como un simple instrumento de dominio de una clase sobre otra. Sin embargo,
dicho concepto no es el que pretendemos aceptar o profundizar ahora, para una adecuada comprensión de
estos componentes de las políticas públicas, iremos pausadamente.
P
La sociedad humana no siempre ha sido la misma, sino que ha estado y está en constante evolución y ha
pasado, históricamente hablando, desde tamaños pequeños y formas organizativas simples hasta
dimensiones más grandes y con grados complejos de organización interna.
La expresión actual de la sociedad humana no es la misma que en los orígenes de la humanidad y es evidente
que en el futuro asumirá nuevas formas y contenidos.
Sesión 03
Es así que, la sociedad humana, conformará lo que ahora denominamos Estado definiéndolo como "la
sociedad civil jurídica y políticamente organizada". En eso consiste el Estado: En la institucionalización jurídica
y política de la sociedad.
Como hemos dicho, el Estado está conformado por la sociedad civil y si deseamos construir un país con
desarrollo es necesario alentar el proceso de construcción de la sociedad civil, redefiniendo el contenido de
esta institución socio política.
Al parecer, no se tiene claramente comprendido el concepto de la misma y mucho menos, la función que ella
debe cumplir; de tal manera que se haya llegado a afirmar, por algunos investigadores, que “quien recurre a la
Sociedad Civil como fórmula mágica pronto se encontrará con una formula vacía”, tal vez, por la diversidad
de acepciones que encierra la sociedad civil, pero que, desde todo punto de vista, solamente se despliega con
referencia al Estado.
De cualquier manera, la institución en referencia se comprende íntimamente, en su relación con éste; el

concepto de Estado; dicho sea de paso, también se debe debatir y tener bien claro, para no caer en los falsos
criterios y apreciaciones acerca del mismo.
Algunos ciudadanos entienden a la sociedad civil como la parte de la sociedad que no es militar, es decir, la
sociedad no armada; desde este punto de vista, a la sociedad civil se le observa por medio de la generación de
algunos vínculos, que pueden ser laborales, asociativos, gremiales, entre otros; de esta manera, puede
entendérsele como aquella organización que busca la unión de los ciudadanos para su defensa y protección.
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Apliquemos:
¿Qué entendemos por sociedad civil?
¿Consideramos importante la participación de la sociedad civil para el planteamiento de políticas públicas?

¿Por qué?
Sesión 03
Profundicemos:
El Acuerdo Nacional: Gestión de las Políticas Sociales

para la superación de la pobreza.
Las políticas del Acuerdo Nacional constituyen un importante conjunto de insumos para la definición de
propuestas de plan de gobierno.
Firmado por representantes durante el Gobierno de Alejandro Toledo (2002), tiene como fundamento lo
siguiente: “Conscientes de nuestra responsabilidad de alcanzar el bienestar de la persona, así como el
desarrollo humano y solidario en el país, los representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la
sociedad civil y del Gobierno, sin perjuicio de nuestras legítimas diferencias, hemos aprobado un conjunto de
políticas de Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecución nos comprometemos a partir de
hoy”.
Las políticas acordadas están dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos:
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1. Democracia y Estado de Derecho.
El Estado de Derecho y la democracia representativa son garantía del

imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, así
como un aspecto esencial conducente a lograr la paz y el desarrollo del
país.
2. Equidad y Justicia Social.
Afirmamos que el desarrollo humano integral, la superación de la

pobreza y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los
peruanos y peruanas, sin ningún tipo de discriminación, constituyen el eje
principal de la acción del Estado.
3. Competitividad del País.
Concordamos que para lograr el desarrollo humano y solidario en el país,

el Estado adoptará una política económica sustentada en los principios de
la economía social de mercado, reafirmando su rol promotor, regulador,
solidario y subsidiario en la actividad empresarial.
4. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.
Afirmamos nuestra decisión de consolidar un Estado eficiente,

transparente y descentralizado al servicio de las personas, como sujetos
Sesión 03
de derechos y obligaciones.
Apliquemos:
Escribamos algunas ideas fuerza sobre el Acuerdo Nacional
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ASPECTOS NORMATIVOS PARA IMPULSAR PROPUESTAS DE

POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA PARTICIPACIÓN DE LOS AGENTES
ECONÓMICOS Y ACTORES SOCIALES EN EL DESARROLLO LOCAL.
Profundicemos:
Anteriormente hemos mencionado la relevancia y la implicancia de la

Es muy importante que
actuación de los agentes económicos y actores sociales para influir, de
tanto los grupos que
manera directa o indirecta, en el gobierno para la construcción y
estamos trabajando
elaboración de políticas públicas.
políticas sociales y políticas
económicas, tengamos en
La participación de los actores sociales está referida principalmente a la
cuenta lo que señalamos
participación ciudadana, la cual debe ser entendida como un conjunto
con relación a la
de procesos graduales que integren a los ciudadanos, en forma
normatividad.
individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y
ejecución de las acciones en los asuntos públicos que viabilicen el
desarrollo local.
La propuesta del sistema de participación ciudadana de los distritos de Lima Sur se debe
Sesión 03
sustentar en el siguiente marco legal:
C Ley de Reforma Constitucional , sobre la descentralización N ° 27680

C Ley de Bases de Descentralización N ° 27762
C Ley de Demarcación y Organización Territorial N ° 27795
C Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública N ° 27806
C Ley de Código de Ética N ° 27815
C Ley de Elecciones Municipales N ° 26884
C Ley que Regula la Participación de los Clubes de Madres y Comedores Populares Autogestionarios
en los programas de apoyo Alimentario .N ° 27731
C Ley Orgánica de Municipalidades N ° 27972
C Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa
N ° 28015
C Ley de Participación Ciudadana N ° 26300
Estas normativas respaldarán nuestra intervención en el proceso de toma de decisiones públicas en nuestra
localidad.
Nuestras intervenciones tienen muchas finalidades entre ellas, la de poder lograr el desarrollo económico
local, el cual puede definirse como el proceso organizado, planificado y concertado de acumulación local o
creación de riquezas en una localidad.
Su objetivo principal es el bienestar de la población a través de la dinámica y la búsqueda de competitividad

de la economía local, incrementando las riquezas, optimizando el uso de los recursos existentes y creando
condiciones para un desarrollo efectivo y equilibrado de las localidades.
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Debe generar oportunidades para mejorar la economía familiar y local a través de la implementación de
estrategias de desarrollo. También implica el fortalecimiento municipal y el fortalecimiento de los
procesos de descentralización política. Por ello, un elemento central es el empoderamiento de los agentes y
actores locales como protagonistas de su propio desarrollo.
El desarrollo local exige que las personas y las instituciones construyan una visión compartida del futuro,
definan objetivos, resuelvan conflictos y actúen de manera concertada.
Las instituciones involucradas en el desarrollo local son:
Las empresas. Tienen la responsabilidad de compatibilizar sus propios fines con los de la
colectividad. La mayor responsabilidad recae en las grandes corporaciones que operan en el entorno
local. Pero también están involucradas las medianas, pequeña y micro empresas
Las asociaciones sociales: sindicatos, gremios empresariales y profesionales, organizaciones

vecinales, de jóvenes y de mujeres, asociaciones de defensa de derechos humanos, grupos
ecológicos, etc.
Las instituciones del Estado, encargadas del gobierno, la administración pública, la justicia y la
defensa
Dichas instituciones deben asumir la responsabilidad social, prestando atención a:
Sesión 03
C Los derechos laborales;
C Las necesidades básicas de salud, educación, vivienda y seguridad social.
C La gestión del medio ambiente.
C El desarrollo cultural de la comunidad.
En síntesis, podemos decir, que el desarrollo local se logra mediante un fomento productivo responsable y el
fortalecimiento de la sociedad. A estos elementos, hay que sumar los aspectos ambientales para alcanzar un
desarrollo sostenible.
Apliquemos:
¿Qué entendemos por participación ciudadana?
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¿En qué formas estamos participando?
Material para las lecturas grupales:

A continuación encontraremos material para las lecturas grupales. Es decir, material que ayudará a los
diversos grupos en su trabajo de elaboración de las Matrices, así como en la elaboración de políticas
públicas, tanto sociales como económicas
PARA LOS GRUPOS QUE TRABAJAN POLITICAS SOCIALES
POLÍTICAS SOCIALES QUE APORTAN AL DESARROLLO LOCAL Y QUE

Sesión 03
INCORPORAN EL ENFOQUE DE GÉNERO -RESULTADOS.
Profundicemos:
Ya hemos mencionado, lo que son Políticas Públicas. Ahora abordaremos y conceptualizaremos lo que es
una política social. La política social, es aquella que tiene un impacto directo en el bienestar de la población,
aportando así al desarrollo local y respondiendo a la agudización de la problemática social y económica en el
país.
Las políticas sociales, existen en función de la aspiración legítima de la población, de alcanzar niveles
superiores de desarrollo, bienestar y democracia participativa y del compromiso y obligación de los distintos
órdenes de gobierno por hacer todo lo que esté en sus manos para lograrlo.
Ahora bien, las políticas sociales deben contribuir al desarrollo, que no es el simple crecimiento económico,
sino que abraza tres objetivos amplios, que deben estar equilibrados proporcionalmente entre si:
1. Objetivos económicos: crecimiento económico, generación de empleo y riqueza.
2. Objetivos sociales: compatibles con los económicos, como aumentar la calidad de vida y el bienestar
social de los ciudadanos del país o territorio.
3. Objetivos políticos o de ciudadanía a través del establecimiento y extensión de derechos y

responsabilidades políticos básicos para todos los individuos y grupos de la sociedad
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Las políticas sociales contribuyen al desarrollo, para ello es importante el rol de las entidades locales, las
cuales mediante propuestas y/o estrategias de crecimiento y cambio estructural dinamizan y utilizan el
potencial de los recursos naturales, humanos, tecnológicos y territoriales de los que dispone un ámbito
territorial concreto.
Es así que se da el protagonismo local, la población de una zona o territorio asume individual y
colectivamente, el papel de actor principal de su propio desarrollo.
Para delimitar si las políticas sociales contribuyen al desarrollo local deberemos considerar las siguientes
características básicas:
1. Autonomía, la aplicación de estrategias de desarrollo local supone un reconocimiento de la

autonomía local y un funcionamiento autónomo de hecho, sin que ello signifique aislamiento o
desconexión con el resto.
2. Valoración de los recursos ociosos; dinamizar los recursos existentes de todo tipo
(humanos medio ambientales, culturales, naturales, etc.) y usarlos en forma eficiente y ordenada.
3. Carácter participativo; supone integrar a todos los agentes públicos y privados,

económicos y sociales en todas las fases del proceso de desarrollo.
4. Dimensión espacial; la aplicación de los programas debe hacerse sobre un territorio, de

dimensión variable.
Sesión 03
5. Planificación descentralizada; los procesos de planificación no vienen "impuestos desde
arriba", se realizan "desde abajo" coordinados evidentemente con políticas sectoriales o
territoriales de administraciones de rango superior.
6. Carácter universal e integrado; el desarrollo en sentido amplio, lo es todo, no ha de

limitarse a la promoción económica y al empleo, sino que desde la instancia en la que nos
movamos se puede y se debe opinar sobre todo aquello que afecte al ámbito territorial -
infraestructura, medio ambiente, equipamientos, etc.
7. Debe ser solidario entre las partes apoyando más a los que menos pueden, tanto cuanto sea
necesario y no más.
El desarrollo local si bien se traduce en mejoras para nuestra comunidad en general, dichas mejoras también
deben involucrar la mejora del nivel de vida de la población local desde las siguientes vertientes:
Económica, los productores-empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos
locales con niveles de productividad suficientes para satisfacer sus necesidades y participar en otros niveles
de mercado.
Sociocultural, los valores culturales de la comunidad y sus instituciones locales sirven de base al proceso de
desarrollo.
Político-administrativa; los políticos territoriales deben colaborar a crear un entorno económico local
favorable, protegerlo de transferencias externas y favorecer e impulsar el desarrollo del potencial local.
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PARA LOS GRUPOS QUE TRABAJAN POLÍTICAS ECONÓMICAS
LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO- POLÍTICAS

PARA EL EMPLEO DE CALIDAD, MERCADO, AGENTES ECONÓMICOS LOCALES Y
SECTORES ECONÓMICOS.
Profundicemos:
Actualmente podemos diferenciar a los países del mundo de acuerdo a las condiciones de vida que poseen.
Es por ello que, algunos países serán denominados países “en vías de desarrollo”, los cuales están impulsados
desde hace varias décadas por latinoamericanos de ideas progresistas, los cuales sostienen que es
indispensable llevar a cabo profundas transformaciones estructurales, que permitan lograr formas de
organización económica y social distintas al sistema actual de tal modo que se propicie una sociedad más
justa y equitativa.
La política económica de mercado en el mundo considera los siguientes puntos:
1. El mecanismo de precios competitivos.
El mercado es un buen mecanismo para determinar los precios de una economía.
Sesión 03
Además es bueno asignando los recursos, con la finalidad de asegurar el
funcionamiento del sistema de precios en competencias necesario y evitar o
controlar la presencia de monopolios de todo tipo, permitiendo el libre acceso a los
mercados tanto de productos nacionales como extranjeros.
2. Estabilidad de la moneda.
Resulta necesario que las emisiones de la moneda y por lo tanto la responsabilidad

en el manejo de la política monetaria, por ejemplo en mantener un déficit fiscal
manejable y una política crediticia razonable facilite el control de los procesos
inflacionarios. Sólo en este contexto la moneda tendrá un marco de estabilidad.
Además este panorama facilitará que existan mayores posibilidades para el ahorro
y en consecuencia para el crecimiento de la inversión nacional.
3. Libre acceso a los mercados.
Se debe permitir el libre acceso a los mercados sin restricciones de tal manera que
se evite la consolidación de monopolios. No deben existir barreras de ningún tipo
que impidan el libre acceso a los mercados, tanto desde el punto de vista del estado
como desde los agentes económicos privados.
Sin embargo, existen situaciones insalvables que conllevan al establecimiento de

monopolios naturales, especialmente en el aprovisionamiento de agua potable,
evacuación de aguas servidas y provisión de energía eléctrica, entre otros.
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4. Propiedad privada
La propiedad privada es el instrumento social y económico útil, tanto para los

dueños de capital como para los trabajadores. Para los primeros, porque son
propietarios de sus empresas y de todos los activos que en ella se encuentran. Para
los segundos, porque de acuerdo al esfuerzo desplegado en sus labores cotidianas
durante su período laboral van adquiriendo los bienes y servicios que les permitan
tener una vida decorosa. En ambos casos, el ser propietarios de sus bienes y
servicios les permite cuidar y asegurar sus bienes para bienestar de la familia.
5. Libertad contractual
La libertad contractual se relaciona con la libertad individual. En una economía social

de mercado tanto las familias como las empresas deben tomar sus decisiones de
consumo y de producción sin que existan restricciones ni limites. Todos deben tener
la posibilidad de elegir libremente donde invertir y donde trabajar.
6. Plena responsabilidad
Toda inversión se realiza porque de por medio se espera un beneficio; sin embargo toda
inversión también significa un riesgo de sufrir pérdidas. Por lo tanto, los inversionistas
deben tener plena responsabilidad de esta situación. No deben esperar por parte del
estado ningún mecanismo que les permita en algún momento socializar las pérdidas ni
Sesión 03
esperar subsidios, en la medida que en ambos casos serán los contribuyentes los que
estarían financiando a una empresa privada.
7. Constancia de la política económica
Es importante que no existan cambios en las reglas de juego relacionado con la

política económica, especialmente aquellas relativas a impuestos, normas
comerciales y política cambiaria, de tal manera que las empresas puedan desarrollar
actividades e incursionar en mercados nacionales o internacionales en un largo
plazo. Esto permitirá la consolidación de las empresas.
Asimismo, en una economía social de mercado, es necesario aplicar determinados principios reguladores
que faciliten el ordenamiento de la economía. O sea “a la mano invisible del mercado hay que agregar la mano
fuerte de la justicia del estado y la mano de la solidaridad”, para ello es necesario considerar las Políticas para
el empleo de calidad, el mercado, a los agentes económicos locales y los sectores económicos.
Considerando lo mencionado anteriormente, podemos señalar que los principios son los siguientes:
1. Control estatal sobre monopolios
Es necesario evitar los monopolios privados para lo cual es importante tener mecanismos de supervisión, e
incluso no facilitar la infiltración de grupos monopólicos en las esferas del gobierno. En todo caso, resulta
necesario obligar a empresas que tengan posiciones monopólicas a comportarse como empresas en
competencia.
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2. Política redistributiva de ingresos
Los frutos del mayor crecimiento económico y de los aumentos, ello está referido a los niveles de
productividad, los cuales deben plasmarse en una mejor distribución entre los diferentes miembros de una
sociedad especialmente en la masa laboral.
Simultáneamente se debe aplicar un sistema de impuestos progresivos mediante el cual quienes tienen más
ingresos tributan proporcionalmente más que aquellos que no lo tienen. Este sistema facilita la transferencia
de fondos públicos a los sectores sociales más necesitados, quienes en forma directa o a través de prestación
de servicios deben resultar favorecidos. Tareas de alto impacto social se pueden desarrollar en relación a
financiar estudios a estudiantes calificados, el otorgamiento de asignaciones familiares, subsidios para
alojamiento familiar, o ayuda a discapacitados.
Esta tarea tiene sus límites. Por un lado las posibilidades de financiamiento del gobierno y por otro lado la
eliminación de la iniciativa individual de los beneficiarios.
3. Reglamentación del trabajo
El trabajador en relación al empleador se encuentra en desventaja en términos de poder. Por esta razón el
estado debe otorgar un marco de referencia respecto a, por ejemplo, la jornada de trabajo, el trabajo de
mujeres y menores, condiciones sanitarias, vacaciones, higiene industrial, etc.
Sesión 03
4. Salarios mínimos
Cuando aumenta permanentemente la población y/o cuando existe poca oferta de puestos de trabajo, los
salarios tienden hacia la baja. Esto indudablemente ocasiona niveles de vida paupérrimos sin mayores
perspectivas. Ante estas situaciones, el estado tiene la obligación de normar los mercados de trabajo fijando
salarios mínimos vitales relacionados con las canastas básicas de consumo.
Finalmente presentamos las políticas que debe llevar a cabo la Administración Central del Estado:
C Estabilidad macroeconómica;
C Derechos fundamentales en el trabajo;
C Acceso al crédito para microempresas y Pymes locales;
C Marco jurídico y regulatorio; entre otros.
Las políticas descentralizas para el desarrollo económico local:
C HORIZONTALIDAD (Políticas indirectas, orientadas a crear oportunidades y entorno favorables a los

emprendimientos innovadores).
C SELECTIVIDAD (Según los diferentes perfiles productivos territoriales).
C TERRITORIALIDAD (Piensan la economía nacional como un conjunto de economías locales).
C CONCERTADAS con los distintos agentes locales. (OIT, 2006, Albuquerque)
39
Sesión
Formulación de
05
políticas públicas
Profundicemos:
En la sesión anterior, hemos trabajado pasos previos para la formulación de Políticas Públicas. Ahora,
procedamos a enunciar Políticas Públicas. Para ello tomaremos en cuenta a Carlos Ruiz Sánchez quien
mediante el desarrollo de un Manual para la elaboración de políticas públicas señaló seis pasos:
1. Identificar y definir los problemas.

2. Percibir la problemática actual o futura.
3. Seleccionar soluciones.
4. Establecer objetivos o metas.
5. Seleccionar los medios.
6. Implementarla.
Sesión 05
Todos estos pasos son indispensables, por ello tomamos el tiempo necesario para realizarlo. Desde luego, si
logramos identificar el problema, podemos observar la problemática actual y visualizar la futura, es así que
tenemos resuelto la mitad de las dificultades para la realización de las políticas públicas.
Ahora bien, es necesario establecer claramente a quién afecta, en dónde se presenta y cuánto miden las
alteraciones que provoca el problema.
Ello implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y políticos en el lugar que se quiera
implementar la política, ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno impide la realización
del objetivo planteado.
Cuando analizamos la solución al problema para el cual creamos la política pública es conveniente analizar los
siguientes elementos:
C Respaldo ideológico-político.
C Valoración de los criterios políticos.
C Valoración de los criterios técnicos.
C Valoración de los criterios administrativos.
47
Sesión 05: Formulación de políticas públicas
También hay que considerar los recursos con los que podemos contar para la planeación y consecuente
implementación de nuestra política, tanto tecnológicos como administrativos, organización operativa, gasto,
etc. De igual manera seremos cuidadosos al planear nuestra política ya que tendremos en cuenta la opinión
de la sociedad (o de parte de ella) a la que aplicaremos nuestros planes, porque a nuestra visión nos puede
parecer una magnífica idea pero para las personas puede parecer perjudicial o benéfica.
No nos olvidemos que en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto instituciones como
individuos. Las instituciones son las que instrumentan y crean la estructura necesaria para llevar a cabo la
implementación de las políticas.
Para la coordinación y estabilidad social es necesaria la creación de instituciones ya que de ellas va depender
la viabilidad del sistema político, social y económico.
Apliquemos:
En la sesión anterior hemos identificado problemas y hemos observado que en algunos casos hay ausencia de
políticas públicas o la presencia de políticas públicas insuficientes y finalmente la presencia de otras políticas
públicas que más bien generan la situación problema.
No basta con establecer el problema, es necesaria la elaboración de la propuesta y del grupo humano o
Sesión 05
coalición que lleve adelante la propuesta técnica con viabilidad política.
En la siguiente página tenemos la Matriz: Identificación y definición de la problemática considerando el

enfoque de equidad de género y encuentro entre los actores.
En ella vemos un ejemplo, vamos a analizarlo para que nos ayude a llenar nuestra matriz.
En el llenado de la Matriz, que se encuentra vacía, en cada grupo utilizamos nuestra matriz FODA, para elegir
el tema, tras el cruce de variables, seleccionamos las principales estrategias de intervención, considerando
siempre la variable de género en nuestra propuesta y sobre ellas realizamos la propuesta en términos de
objetivos.
Trasladamos las estrategias y objetivos en la matriz.
Respondemos a la siguiente pregunta.: ¿Cómo abordaríamos el tema o problema identificado?
Con el Diagrama de Venn y la Matriz de Actores y Participantes identificamos aliados y no aliados. Señalamos
a los protagonistas de una posible coalición que presentará la propuesta una vez consensuada.
Respondemos a la siguiente pregunta en la misma matriz: ¿Quiénes serían los que llevarían adelante esta
propuesta? Encuentro entre los actores: la población y representantes de gobierno.
48
MATRIZ: IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LA PROBLEMÁTICA

CONSIDERANDO EL ENFOQUE DE EQUIDAD DE GÉNERO
Y ENCUENTRO ENTRE LOS ACTORES
Colocar la
estrategia ¿Quiénes serían los
¿Cómo
que llevarían ( Explicar su
abordaríamos el
(Después del cruce adelante esta participación en las
tema o el objetivo
de las variables propuesta? posibles acciones)
identificado?
seleccionadas en la
matriz FODA)
Respondemos a la Identificamos a los Identificamos su

pregunta: actores posición en las posibles
1. Ejemplo Ejemplo acciones
Colocar el objetivo : Convocamos a una
reunión y taller para Ejemplo
( Es decir lo que 1. Dirigentes vecinales
redefinir una 1. Impulsores de la
necesitamos lograr)
Sesión 05
propuesta.
propuesta y agenda 2. Directores y
Objetivo 1 Disminuir del tema. profesores de 2. Apoyo técnico en la
el analfabetismo de las colegios. propuesta
mujeres en nuestro 2. Constituimos un
distrito. grupo impulsor de la 3.MINDES 3. Proporcionar datos
propuesta con estadísticos
dirigentes de diversas 4.ONGs
organizaciones y que 4. Diseño y ejecución
tenga un equipo de la propuesta
5. Mujeres
técnico alfabetizadoras
5. Agentes
alfabetizadores
Respondemos a la Igual Igual

Objetivo 2 pregunta
1.
2.
49
MATRIZ DE PREGUNTAS PARA LA DECISIÓN

DE CONSTITUIR LA COALICIÓN
¿Cuáles serán los

¿Cuál es el objetivo
¿Cuáles serían las mecanismos que
de nuestra
Colocar la responsabilidades y utilizaremos para
propuesta, en la
estrategia los aportes de cada tomar las
que estarían de
(Trasladamos la integrante decisiones y
acuerdo todos los
estrategia, ya (considerando sus acuerdos en la
integrantes de la
elegida) diferentes roles)? coalición?
coalición?
( explicar su
participación)
Colocar el objetivo : Respondemos a la

(Es decir lo que pregunta: Identificamos a los
necesitamos lograr, posibles aliados. Identificamos
colocando en él la Ejemplo mecanismos en las
meta que queremos 1. Convocar a una 1. Dirigentes vecinales posibles acciones.
lograr) reunión y taller para (Impulsores)
redefinir una 1. Asambleas
Objetivo 1 propuesta para la 2. Directores y
Disminución del 8 % al disminución del profesores de colegios 2. Reuniones con
Sesión 05
3% del analfabetismo analfabetismo de (parte del equipo representantes
de mujeres mayores mujeres mayores de técnico)
de 15 años en el 15 años. 3. Reuniones con
distrito…..en dos años 3.MINDES (asesores) representantes
2. Constituir un grupo
La Meta: Toda meta impulsor de la 4.ONGs (ejecutores y 4. Reuniones de
incluye tiempo, propuesta con equipo técnico) trabajo
cantidad y calidad dirigentes de diversas
como en el ejemplo. organizaciones. 5 . M u j e r e s 5. Reuniones de
Se mide a través de alfabetizadoras coordinación
indicadores. 3. Contar con un (agentes)
equipo técnico.
Objetivo 2 Respondemos a la Igual procedimiento Igual procedimiento

pregunta que el anterior que el anterior
1.
2.
La negociación, la decisión para construir la propuesta y constituir la coalición, responden a las siguientes
preguntas:
¿Cuáles son los objetivos comunes de nuestra propuesta, en la que estarían de acuerdo todos los integrantes
de la coalición?
¿Cuáles serían las responsabilidades y los aportes de cada integrante (considerando sus diferentes roles)?
¿Cuáles serán los mecanismos que utilizaremos para tomar las decisiones y acuerdos en la coalición?
51
Sesión
Formulación y Legitimación
06
de la Política y los Recursos
Profundicemos:
La formulación de una política conduce a una elaboración de un producto de análisis, cuyo destino es un
actor político.
No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva una metodología que puede ser flexible o
estricta según la situación que está dada.
En el proceso de la formulación de las políticas públicas una decisión o una fase conduce a otras fases o
acciones .Pueda que también produzca efectos que conduce a otras decisiones.
Veamos como es este proceso:
La formación de una agenda...
Sesión 06
... produce...
...una agenda de gobierno,

municipalidades u otros. Y esto
conduce necesariamente a la...
... formulación y legitimación de la política pública, esto resulta en las

proposiciones de política pública y establece una relación entre
objetivos, metas y medios. Por lo tanto en este proceso ya se está
relacionando con requerimientos del entorno y de gestión de
capacidad organizativa para la acción. Todo este proceso conduce a
poner en práctica la política pública y esto produce las acciones de las
políticas públicas.
El análisis y diseño de políticas públicas basadas en orientaciones diferentes al paradigma burocrático abre
una gran cantidad de arreglos organizacionales y estrategias para resolver los problemas públicos.
Las políticas públicas constituyen un esfuerzo para la ruptura de algunos de los grandes mitos acerca del
desarrollo, como el modelo de crecimiento económico y el del Estado benefactor.
57
Sesión 06: Formulación y legitimación de la política y los recursos
Recordemos:
La propuesta de política pública, deberá ser argumentada diferenciadamente para ser presentada a los
diversos grupos sociales que integren la coalición y también a los aliados y no aliados, Igualmente planteamos
diversas formas de acción y actividades que sean persuasivas frente a diferentes grupos, organizaciones e
instituciones socioeconómicas y culturales.
En la justificación de nuestra propuesta presentemos los criterios (argumentación lógica) y las razones que
justifican la realización del mismo.
Tenemos en cuenta dos requisitos para considerarla completa:
1. Explicar la prioridad y urgencia del problema para el que se busca solución.

2. Justificar por qué esta política que se formula es la propuesta de solución más adecuada o viable
para comenzar la gestión de solucionar ese problema.
Los siguientes puntos nos ayudan a explicitar la fundamentación del problema:
C ¿Cuál es la naturaleza y urgencia del problema que se pretende resolver?
C Prioridad que se concede a la solución de ese problema: considera razones técnicas (necesidades
Sesión 06
objetivas y problemas así como la magnitud de los mismos) y políticas (orientaciones políticas de
un plan general)
C La estrategia.
C Recursos internos y externos asignados para la solución del problema.
Para todo ello debemos de haber indagado y haber obtenido tendencias de la evaluación previa del proyecto,
su viabilidad, análisis costo beneficio, productos, efectos. Esta evaluación permite seleccionar entre otras
propuestas. Incluimos la síntesis del diagnóstico, así como la manera de resolver la situación problema
ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS, METAS Y LOGROS
En el proceso de la formulación de políticas públicas si logramos identificar el problema tenemos el 50%

resuelto. Establecemos claramente a quién afecta, en dónde se presenta y cuánto miden las alteraciones que
provoca el problema. Ello implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y políticos en
el lugar que se quiera implementar la política, ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno
impide la realización del objetivo planteado.
Recordemos considerar la valoración de los criterios administrativos, pues la función más importante de la
deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuándo
deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política.
61
Ejemplos de Objetivos, meta (valor a alcanzar) e indicadores
Objetivos, indicadores y metas

Objetivos: “Erradicar el analfabetismo”
Son los beneficios que genera un proyecto. “Reducir la pobreza”
Son los cambios deseados en una persona o en un entorno. “Aumentar la productividad
agrícola”
Indicadores:
Son las magnitudes estadísticas que se emplean para medir los objetivos, tanto su
situación actual como el progreso hacia su logro.
“Matricular a todos los niños del mundo en

enseñanza primaria a más tardar en el año Valores a alcanzar
2015” Son los niveles cuantificables de los indicadores
“Reducir a dos tercios la mortalidad infantil y 0 que el proyecto desea lograr en un periodo dado”
en la niñez entre 1990 y 2015”
Sesión 06
Apliquemos:
En función del objetivo central y específicos de la propuesta de política pública establezcamos las metas y
logros. Identificar meta de equidad de género.
OBJETIVO INDICADOR META
62
Selección de los medios
En la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto instituciones como individuos. Las instituciones
son las que instrumentarán y crearán la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las
políticas. Para la coordinación y estabilidad social es necesaria la creación de instituciones, ya que de ellas va a
depender la viabilidad del sistema político, social y económico.
Hay que distinguir también el papel fundamental que forman las organizaciones que son los “jugadores”, los
participantes que dan vida a las instituciones. Una institución sin organización es imposible su existencia. El
gobierno es “una institución” que deber tener tres elementos básicos:
C Reglas de juego claras, que son las instituciones.

C Con jugadores transparentes, que son las organizaciones.
C Y los incentivos a la productividad y eficiencia.
Apliquemos:
Revisamos la respuesta a la pregunta de la sesión anterior ¿Cuales serian las responsabilidades y los aportes
de cada integrante? Y completamos nuestra propuesta en este aspecto.
INTEGRANTES RESPONSABILIDADES APORTES
Sesión 06
63
“CONFRONTACIÓN CON LOS COSTOS” LOS RECURSOS
Es necesario que consideremos los recursos, capital social, tecnológicos como administrativos, organización
operativa, gasto, etc. Para formular e implementar políticas públicas con los que podemos contar para la
planeación y consecuente implementación de nuestra política.
La solución de los problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no sólo una, por tanto
debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente descartar e ir
seleccionando las más viables.
Deben definirse los recursos materiales, humanos y financieros, así como las actividades conducentes al
logro de los objetivos. La selección de un programa se justifica por diferentes razones; han debido
confrontarse la perspectiva del “técnico” y la del “político”, que tienen distintas interpretaciones e intereses
acerca de las necesidades y demandas de la gente, pero poca atención se ha prestado a la participación de los
beneficiarios de las acciones.
Apliquemos:
Elaboremos un listado con los recursos de la localidad; financieros, institucionales, sociales, profesionales
para implementar las políticas públicas, recordemos el presupuesto participativo, recursos con que
contamos y contaríamos, de procedencia estatal, privada o social.
Sesión 06
El hacedor de políticas públicas aborda la política de las políticas

públicas aproximándose a los principios y a la dinámica que rigen
la relación entre la esfera política y la acción pública.
64
Sesión 07: Implementación de una propuesta de política pública
Profundicemos:
¿QUÉ SON Y CÓMO IMPLEMENTAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
En la articulación entre el diseño y la implementación de las políticas públicas, partimos de la definición de

política como "hipótesis que contiene condiciones iniciales y consecuencias previstas". Estrictamente no se
puede hablar de diseño de la política sino es a la vez el diseño de su proceso de implementación.
Para que la política sea realidad concreta y no una inteligente idea, no basta la definición de las "condiciones
iniciales" (la conexión fines-medios), si no incluye el proceso de acción que les da cuerpo, efectividad,
continuidad y que remata en el efecto terminal buscado.( Pressman y en Aguilar p.58)
Para implementar, podemos realizarlos desde los siguientes modos:
A) Desde arriba (top-down)
En esta concepción dominante la fase realmente problemática de una política es la toma de

decisión. Por consiguiente, el curso de acción a seguir por una política, para ser efectiva, es el que
procede de conformidad con la decisión ilustrada y panorámica de los gobernantes, ejecutando
fielmente sus indicaciones técnicas, organizativas y operativas.
Sesión 07
En este enfoque llamado top-down, se imputan los problemas de la implementación a la

intervención de muchos poderes durante el proceso, a la desorganización de las organizaciones,
al comportamiento irresponsable de los operadores, puesto de manifiesto en la evasión de
tareas, resistencia a reglamentaciones, bajo desempeño. En consecuencia, la solución
recomendable es fundamentalmente la creación de un aparato de controles mediante
reglamentos, hombres de confianza, sanciones, incentivos establecidos y manejados por un
cuerpo directivo enérgico y supervisor, con el fin de garantizar la fidelidad y conformidad de los
operadores en los términos de la decisión o del programa. (Aguilar, p.78-79)
B) Desde abajo (down-up)
En este nuevo enfoque se busca rendimientos no subordinación. Para aumentar la probabilidad

de alcanzar los objetivos básicos de una política, la implementación debería ser el desarrollo
realista de la decisión de acuerdo con las condiciones del contexto local, esto es, se debería
incorporar lo mejor de la decisión y lo mejor de las ideas locales (Williams, en Aguilar, p. 82).
Paul Berman retradujo la preocupación por el "contexto local" con el concepto de contexto
institucional, en dos niveles de análisis: macro y microimplementación.
Por macro implementación se entiende todo el proceso de generación y cumplimiento de

condiciones necesarias para que una política pueda ser puesta en práctica en el ámbito
determinado de una localidad.
70
Por micro implementación se entiende el proceso concreto de prestación de servicios, ordenado

por una política y que las organizaciones y agentes locales llevan a cabo con sus patrones
particulares de gestión y rendimiento para una población determinada. Se da un proceso de
"adaptación mutua" entre las condiciones de la agencia local y el programa de acción diseñado en
las alturas. La adaptación es entonces tanto una prescripción normativa como una variable
observable y decisiva en el desarrollo de una política. (Aguilar, p.83)
IDENTIFICACIÓN DE POLÍTICAS CON EQUIDAD DE GÉNERO

EN LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL
Acciones de las políticas para el micro y macro implementación: casos con políticas con equidad de género.
Como hemos mencionado, la macro implementación se entiende como proceso de generación y

cumplimiento de condiciones necesarias para que una política pueda ser puesta en práctica en una localidad,
mientras que micro implementación es el proceso concreto de prestación de servicios, ordenado por una
política y que las organizaciones y agentes locales llevan a cabo para una población determinada.
Por otro lado, las acciones del Estado se plasman, entre otros mecanismos, en el diseño y aplicación de las
políticas públicas.
Apliquemos:
Sesión 07
Analicemos el siguiente Caso: Para mantener la estabilidad macroeconómica del país, se exige al Estado que
disminuya el gasto social, lo cual se traduce en la reducción de los servicios de salud y por tanto, en el cierre
de clínicas.
¿A quiénes afecta? ¿Por qué?
71
Profundicemos:
Apreciamos tres grandes tendencias en las políticas públicas:
a Políticas ciegas al género. Aparentemente benefician a toda la población, pero algún

componente puede dejar fuera a las mujeres. Por ejemplo: uno de los requisitos para otorgar un
crédito agrario es que el solicitante pueda garantizarlo con una propiedad. En apariencia, se trata
de un requisito neutro, pero en realidad es discriminatorio porque sólo un porcentaje muy
reducido de mujeres cuenta con un título de propiedad.
b Políticas específicas de género. En la mayoría de los programas o proyectos asignados a

mujeres no se encontraba ninguna consideración a la equidad de género; y aún los que eran
creados expresamente para mujeres incluían políticas que perpetuaban las desigualdades y los
estereotipos.
c Políticas transformadoras o redistributivas de género. Toman en cuenta las necesidades

de hombres y mujeres y sus relaciones que propician una redistribución más equitativa y
democrática de responsabilidades y de recursos. A estos programas se agrega la capacitación,
tanto contable y administrativa como técnica (se capacita, por ejemplo, en actividades
alternativas, no tradicionales), para desarrollar habilidades que garanticen la participación de las
mujeres en el mercado de manera más competitiva y eficaz. Al mismo tiempo, el programa
considera el triple rol de las mujeres y plantea opciones para reorganizar su carga de trabajo,
Sesión 07
estableciendo, por ejemplo, guarderías comunitarias. Y, finalmente, impulsa procesos que
favorezcan el empoderamiento de las mujeres y fortalezcan su participación en la toma de
decisiones.
Es importante reconocer casos con políticas con equidad de género, para ello mencionamos las siguientes,
las cuales han incorporado la perspectiva de género en la función pública como una obligación jurídica,
sustentada en diferentes ordenamientos:
C Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se explicita que queda prohibida toda
discriminación motivada por el género (Artículo 1) y que hombres y mujeres somos iguales ante la ley
(Artículo 4).
C La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW,
por sus siglas en inglés).
C La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém
do Pará).
C La Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer. Pekín+5
C La ley que crea el Instituto Nacional de las Mujeres, cuyas disposiciones son de orden público y de
observancia general en toda la República en materia de equidad de género e igualdad de derechos y
oportunidades entre hombres y mujeres.
C El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres

(PROEQUIDAD).
73
Sesión
Mecanismos de
08 seguimiento y evaluación
Profundicemos:
TÉCNICAS Y MECANISMOS DE SEGUIMIENTO
Dentro del proceso de aplicación de políticas públicas, los procesos mismos de toma de decisiones son de
particular relevancia; éstos implican, seleccionar entre diferentes políticas, aquellas que se ajusten mejor a
los objetivos buscados, con base en criterios previamente definidos.
Esta selección, requiere evaluar las distintas alternativas existentes en relación con sus resultados previstos o
ante la alternativa de no llevar a cabo acción alguna, de tal manera que sea posible elegir la mejor o más
aceptable de las alternativas existentes.
La fase de evaluación de una política pública no es un proceso lineal, es de hecho una parte componente de un
proceso cíclico de configuración de la propia política.
Así como cada individuo toma decisiones sobre los distintos aspectos de su vida, que lo llevan a evaluarlas
Sesión 08
constantemente y a funcionar con base en los resultados obtenidos, en el campo de las políticas públicas, la
evaluación representa los niveles esperados y los ocurridos de rendimiento.
La estructura de las políticas públicas es de hecho un ciclo; como tal, dentro de cada fase, el proceso cíclico
mismo se repite, por lo que es posible considerar que en la fase de evaluación existen dos etapas prioritarias,
la de decisión y la de aplicación (implementación).
La decisión en la evaluación se da, ya que existen diversas opciones de qué y cómo evaluar y la aplicación
sucede una vez tomada la decisión de cómo evaluar, ya que se procede a ejecutar lo previsto.
La evaluación de políticas públicas, representa poder valorar la política desde su inicio hasta su final
permitiendo entonces, que las acciones u omisiones del Estado, que provocan consecuencias positivas o
negativas en la sociedad, puedan mitigarse, incrementarse o neutralizarse para resolver el problema que les
dio origen
.
Asimismo, la evaluación en las políticas públicas, facilita la posibilidad real de aplicación de los conceptos de
"rendición de cuentas" y de "límites y contrapesos" en la sociedad, permitiendo que ésta tenga la capacidad
efectiva de exigir a las autoridades públicas que expliquen sus acciones, por supuesto, mediante un marco
jurídico e institucional que sustente y posibilite el cumplimiento de esta exigencia. Dicho de otra manera, la
evaluación de las políticas públicas funge como un medio de control sobre los ejecutantes de programas
gubernamentales y tomadores de decisiones públicas.
Con la afirmación anterior, se puede asentar que a la luz de un método de evaluación, el desarrollo de las
políticas públicas, los programas o los proyectos, pueden ser reprogramados y perfeccionados bajo la
vigilancia de la sociedad en general, organizaciones de la sociedad civil, gobierno y población beneficiaria.
77
Sesión 08: Mecanismos de seguimiento y evaluación
La evaluación es en síntesis, una actividad que tiene por objeto maximizar la eficiencia y eficacia de las
políticas, programas o cualquier acción diseñada y/o implementada tanto por el gobierno como por cualquier
otra organización, para con ello, lograr la obtención de sus fines particulares y el uso apropiado de los
recursos obtenidos.
Como corolario final, sería posible citar una definición de Evaluación utilizada por la Organización de las
Naciones Unidas en 1981 y tomada para este trabajo del "Manual de Herramientas para la Incidencia en
Políticas Públicas" del Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos A. C. (CAM), "[...] Es
un proceso encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e
impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos; se trata de un proceso organizativo para mejorar las
actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en la planificación, programación y toma de
decisiones futuras."
Evaluación: Técnicas e instrumentos de evaluación
La evaluación es un proceso complejo y de carácter axiológico. Plantea la necesidad de considerar a la vez los
aspectos éticos y los técnicos, ya que es, fundamentalmente, una operación de construcción y de
comunicación de un juicio de valor. Evidentemente, cuando se pone en juego una actividad valorativa surge
un conjunto de problemas que, entre otros aspectos, hacen referencia a:
C La posible incompatibilidad entre la jerarquía de valores del evaluador y lo postulado en la norma;

Sesión 08
C Las actitudes y características de las personas que evalúan y la pretensión de validez de la

evaluación;
C La posible incompatibilidad de los propósitos que se persiguen;
C La viabilidad de desarrollar un proceso respetando los criterios de equidad, autonomía,

credibilidad e imparcialidad de los juicios emitidos.
Asimismo, para construir “un juicio de valor” y no dar meramente una opinión sobre la competencia de un
trabajador, resulta imprescindible organizar la evaluación como un proceso continuo, sistemático, global y
comprensivo.
Existen diferentes tipos de evaluación, con enfoques teóricos de la evaluación de las políticas públicas muy
variados; sin embargo, es posible tipificarlos en tres grupos básicos: los que responden a procesos y métodos
de evaluación previos a la aplicación de la política, "evaluación a priori o ex ante"; aquellos que se realizan
conforme el proceso de acción avanza, "de proceso concomitante "; y aquellos que evaluarán a las políticas
después de haber sido implementadas, "a posteriori o ex post."
A continuación hacemos una breve y sintética descripción de los principales métodos de evaluación de
políticas más conocidos hoy día.
Evaluación descriptiva.- Se basa en la elaboración de un inventario de los efectos de la

intervención pública, analizando los efectos o variaciones entre un estado inicial y uno final (1 y 1
+ n). Su intencionalidad es de carácter exhaustivo y neutral en términos de no proporcionar
consideraciones éticas valorativas.
78
Sesión 08: Mecanismos de seguimiento y evaluación
Es decir, el resultado de esta evaluación, no juzgará si la política es un éxito o un fracaso, sólo

informará los datos obtenidos de ella; ejemplo, número de individuos de cierto rango de edad y
género en un periodo y lugar determinado. Utiliza técnicas muy variadas, como muestreos,
encuestas, cuestionarios, etcétera.
Evaluación Clínica.- Explica por qué en la aplicación de una política, algunos objetivos se
alcanzan y otros no, midiendo la efectividad de la política con base en los objetivos de la misma y
usando un razonamiento deductivo. Las técnicas que más utiliza son tres:
a) la encuesta estadística;
b) la evaluación sumaria (antes y después); y
c) la evaluación formativa (seguimiento progresivo). Los valores aceptados son los
propios de la política evaluada, dados por la autoridad responsable.
Evaluación Normativa.- Califica la política con base en normas externas, aunque el evaluador
puede definir sus propios objetivos, con relativa independencia de los oficiales; mide la eficiencia,
eficacia, equidad y pertinencia con base en definiciones y reglas propias; utiliza un razonamiento
deductivo y las técnicas están sujetas al criterio del evaluador, así como los valores aceptados,
aunque con normas y principios establecidos formalmente y con anterioridad a la evaluación.
Evaluación Experimental.- Controla científicamente los efectos concretos de una política a

partir de sus objetivos oficiales, comparando al grupo afectado por la política con otro de
Sesión 08
referencia o control y utilizando un razonamiento inductivo, con técnicas sustentadas
básicamente en grupos de control elegidos aleatoriamente y en aquellos no equivalentes desde el
punto de vista estadístico. Los valores de verdad se basan en todo aquello verificable a través de la
experiencia.
Evaluación Pluralista.- Establece análisis colectivos y permanentes con la finalidad de mejorar

la aplicación de la política con el acuerdo de los involucrados y de los propios objetivos generales
de la misma. Utiliza el razonamiento inductivo con una noción de consenso que define los
criterios de efectividad, eficiencia, equidad y adecuación. Asimismo, las técnicas utilizadas
derivan de la elección hecha por una comisión plural y en conformidad con las necesidades del
caso. Este tipo de evaluación se sustenta en modelos como: el lógico, el experimentalista, el
pluralista y el demográfico; definiendo los valores aceptados por los propios actores a partir del
contexto.
Evaluación Cualitativa.- Los resultados de la evaluación se crean a través de utilizar criterios

provenientes de diversas percepciones, por ejemplo, hacer preguntas sobre algún tema en
particular con opciones muy concretas de respuesta múltiple como:
a) bueno,
b) regular,
c) malo.
Evaluación Cuantitativa.- Utiliza indicadores elaborados previamente y que posibilitan el ser

contabilizados numéricamente. Sus resultados son todos cuantificables: edades, tallas, pesos,
etcétera.
79
II. BALANCE TEÓRICO
Este capítulo está dedicado al desarrollo del Balance Teórico, consecuencia

de la revisión y análisis de la bibliografía vigente sobre el tema de investigación.
En una primera parte se revisan los aspectos históricos, definitorios, características,
el ciclo de vida de los programas sociales y el contexto de la evaluación dentro del
proceso de gestión social. Seguidamente, se hace una revisión bibliográfica sobre
la definición y características de la evaluación de programas, su desarrollo
histórico, importancia social, su papel en la política y la sociedad, así como la
situación de la evaluación de los programas sociales en el Perú y un análisis crítico
de los sistemas de evaluación existentes en la administración pública hasta la
fecha. Finalmente, el punto siguiente está dedicado al análisis teórico de la
evaluación de impacto, modalidad especializada dentro del contexto de la
evaluación de programas. Tambien, se realiza un análisis minucioso de sus
conceptos, su importancia y de las principales técnicas empleadas en su ejecución;
ademas de presentar los principios fundamentales de la evaluación de impacto.
2.1. LOS PROGRAMAS SOCIALES

El origen de los programas sociales guarda relación directa con el origen de
las políticas públicas de desarrollo social, las llamadas “políticas sociales”. Las
políticas sociales, tal como fueron impulsadas por los gobiernos europeos al
finalizar la Segunda Guerra Mundial se orientaron a procurar condiciones de vida
aceptables para el conjunto de la sociedad. Esto implicó intentar, mediante su
intervención, resolver los más diversos problemas sociales: desempleo, bajos
salarios, analfabetismo, escasa escolaridad, hacinamiento en viviendas, carencia de
servicios básicos, enfermedades, muertes evitables, entre otros.
En las décadas de 1970-1980, este modelo entró en crisis por los
insuficientes ingresos para solventar los gastos sociales. Tal situación llevó a los
Estados a introducir las llamadas “reformas de primera generación” para
desmantelar el intervencionismo estatal, aplicar políticas de descentralización y de
privatización de empresas públicas, reducir el tamaño del Estado y emplear el
mecanismo de mercado como nueva centralidad. En este contexto neoliberal, el
33
Estado debía limitarse a garantizar las condiciones para que las empresas privadas
ofrecieran los bienes y servicios públicos, que antes habían constituido un
componente fundamental de sus funciones (Cardozo, 2003).
En la década siguiente (los ´90) los problemas sociales de América Latina
continuaron creciendo: había aumentado el número de habitantes en condiciones
de pobreza y de pobreza extrema (253 millones de personas, que constituían 50%
de la población en 1990, frente a 38% que existían en 1980); éste se había
concentrado en el medio rural y en grupos particularmente vulnerables, como niños
(60%), mujeres, indígenas, ancianos y discapacitados. La pobreza se reforzó con
situaciones de desigualdad, marginación y exclusión (Kliksberg, 1997). Ante esta
situación, los Estados comenzaron a aplicar las “reformas de segunda generación”,
centradas en la eficiencia de la provisión de servicios, la efectividad para mejorar
su cobertura y calidad, así como el reforzamiento de las condiciones para el
desarrollo de la actividad privada (Nickson, 2002).
La preocupación por la innovación y la eficiencia en la gestión ha llevado a
los gobiernos, entre otras estrategias, a la focalización de sus intervenciones
sociales. Si bien la política social sigue planteándose el objetivo de mejorar el nivel
de vida de las personas, el acento se ha puesto actualmente en el combate a la
pobreza extrema, lo que provoca que otros grupos sociales (trabajadores, por
ejemplo) vean disminuir los servicios públicos que antes satisfacían sus
necesidades (principalmente de salud, educación y vivienda), tanto en cantidad
como en calidad. Esta nueva política social, sea que asuma objetivos de corto plazo
(vinculados a la transferencia de recursos para paliar la situación actual de los
pobres en relación con la satisfacción de sus necesidades elementales más
inmediatas) o que se plantee objetivos de largo plazo (por medio de la inversión en
capital humano y social, en cuyo caso se habla de políticas de desarrollo social),
exigen la inclusión de medios de evaluación sistemáticos.
En este contexto, la introducción de la evaluación de los programas sociales
gubernamentales ha sido muy difícil en todos los países, especialmente en los
menos desarrollados. Si bien en los países escandinavos y otros como Suiza,
Estados Unidos o Canadá, la idiosincrasia, el nivel de desarrollo y el sistema
político han permitido mayores avances (Aucoin, 2005), también existen otras
naciones que aun gozando de altos grados de desarrollo como Alemania, Reino
Unido o Francia, han enfrentado importantes resistencias para su aplicación.
Generalmente las dificultades aumentan en países menos desarrollados y se
agudizan en casos como el nuestro, cuya historia política ha estado signada por un
agudo presidencialismo y, hasta hace poco tiempo, por el predominio de una
dictadura donde no se rindieron cuentas a la ciudadanía y se desatendía a la cultura
de la evaluación.
En el aspecto positivo, México, por ejemplo, ha hecho importantes avances
en la materia a partir del año 2000, debido principalmente a la contratación de
evaluaciones externas (Cardozo, 2003). Su mejor evaluación fue la realizada por
expertos extranjeros al programa “Progresa” la cual se hizo gracias a una
disposición de recursos, de la cual carecen las evaluaciones realizadas en nuestro
país, impidiendo a estas últimas contar con la fiabilidad y validez deseadas.
34
En todo caso, de lo dicho, resulta necesario, además de mayores recursos
financieros, generar mayor desarrollo de las capacidades para evaluar programas,
tanto en lo que se refiere a especialistas técnicos como a los distintos actores
sociales participantes en los mismos, lo que constituye un desafío para nuestras
universidades en los niveles de postgrado, educación continua y servicios de
asesoría.
2.1.1. Definición y características

Existen muchas definiciones de lo que son programas. En el término
amplio de la palabra, en general, los diversos autores entienden que un programa es
un plan o sistema bajo el cual una acción está dirigida hacia la consecución de una
meta. Los autores coinciden en afirmar que los programas sociales son refuerzos
cuidadosamente planificados, comprensivos y sistemáticos para lograr objetivos
claramente articulados. En la siguiente tabla se presenta una serie de definiciones
de diversos autores sobre los programas sociales.
Tabla N° 2.1. Definiciones sobre programas sociales (Fuente: Elaboración propia).

Autores Año Definición
Stame, N. 2003 “Los programas pueden ser entendidos como las acciones que tienen el
propósito de obtener un cambio, y tienen que ser implementadas con los
medios dados para obtener resultados esperados dentro de un plazo dado”.
(Pág. 37) (Traducción propia).
Jariot, M. 2001 “…proceso de intervención que se inicia con una evaluación y
priorización de necesidades educativas, de modo que a partir de esta
evaluación inicial se marquen los objetivos educativos del programa
destinado a potenciar aquellos aspectos más deficitarios o relevantes de un
grupo concreto de personas. Intervención que se realiza dentro de un
contexto determinado, llevado a cabo mediante el diseño, planificación e
implantación de una serie de actividades que conforman el proceso de
implementación del programa, apoyadas y fundamentadas en un marco
teórico de referencia. Este proceso, además, deberá estar sometido a una
evaluación constante con el fin de mejorar la intervención y valorar el
logro de objetivos”. (Pp. 113-114).
Development 2002 (Programa de desarrollo) “…es una intervención de duración limitada que
Assistance Comité - comprende múltiples actividades que pueden abarcar varios sectores,
DAC temas y/o zonas geográficas” (Pág. 30).
United Status General 1998 “Un programa debería ser una actividad, proyecto, función o política que
Accounting Office tiene un propósito determinado o un grupo de objetivos”. (Pág. 3)
(GAO) (Traducción propia).
De Miguel 2000b Es el plan, proyecto o servicio mediante el cual se diseña, organiza y se
pone en práctica un conjunto de acciones y recursos materiales dirigidos a
la consecución de una meta.
Fernández 1999 El programa es “…el conjunto específico de acciones humanas y recursos
materiales diseñados e implementados organizadamente en una
determinada realidad social, con el propósito de resolver algún problema
que atañe a un conjunto de personas” (Pág. 477).
Alfie, E. 2006 “Fundamentalmente son acciones, en algunos casos desorganizadas,
tendientes a satisfacer las urgencias, resolver demandas y problemáticas
presentadas en cada campo específico social; situación que impide una
mejor utilización de los recursos y una adecuada referencia a los
resultados” (Pág. 1).
Fernández-Ballesteros 1996 “Un programa se interpreta como una intervención o tratamiento, es decir,
como un conjunto de manipulaciones que han sido programadas para ser
implantadas en una determinada realidad social” (Pág. 28).
35
Bartolomé, M. 1990 “Un conjunto de estrategias y elementos orientados a la consecución de
determinadas metas y objetivos” (Pág. 39).
Pérez, R. 1992 “Plan sistemático de intervención, diseñado y elaborado intencionalmente
para la consecución de unos objetivos de mejora”. (Pág. 46).
Fink 1993 “Los sistemáticos esfuerzos realizados para lograr objetivos pre-
planificados con el fin de mejorar la salud, el conocimiento, las actitudes y
la práctica” (Pág. 2).
En concordancia con las definiciones presentadas se dirá que un programa

es un conjunto específico de acciones humanas y recursos materiales, diseñados e
implantados organizadamente en una determinada realidad social, con el propósito
de resolver algún problema que atañe a un conjunto de personas. Todo programa
social persigue mejorar algunas condiciones de vida que pueden ser de salud,
infraestructura, educación, asistencia, justicia, entre otras. En la literatura el
término “programa social” se usa indistintamente de forma genérica para
cualquiera de estas áreas.
En otro aspecto, algunos autores plantean que existen diferencias entre
“proyectos” y “programas”. Aunque en términos políticos y legales programas y
proyectos sociales tienen una diferencia de jerarquía, sin embargo, en términos
metodológicos, no existe una diferencia sustancial entre ellos, son indistintos. En
efecto, no existe en la literatura una diferenciación entre los elementos
metodológicos asociados con la evaluación de políticas, de programas y de
proyectos. En el terreno práctico, las diferencias entre políticas y programas son
inexistentes; pues un programa nacional de gran envergadura puede ser
considerado como la expresión real de una política e incluso puede tomar el
nombre de la política que lo generó (Ej. programa de lucha contra las drogas) o
también puede llamársele proyecto (Ej. proyecto de desarrollo rural). Al ser
metodológicamente indistintos, entonces, es importante aceptar que la evaluación
concierne directamente con cualquiera de estos niveles (políticas, programas y
proyectos), y que las técnicas de la evaluación son aplicables a cualquiera de ellos
(Weis, 1998). En cambio, en términos políticos y legales, los proyectos son
definidos como la mínima unidad de asignación de recursos para el logro de uno o
más objetivos específicos (Sanín, 1999). Tienen una población objetivo y
localización espacial determinadas y un tiempo de inicio y finalización previstos
(Naciones Unidas, 1998). Los programas, por su parte, se definen como conjuntos
de proyectos que persiguen los mismos objetivos (Frechtling, Stevens, Lawrenz &
Sharp, 1993), tal como puede apreciarse en el gráfico siguiente, donde se
esquematiza esa relación jerárquica8.
8
Actualmente la normatividad nacional considera explícitamente esta relación jerárquica. Por
ejemplo, el Sistema Nacional de Presupuesto Público considera una relación funcional programática
donde los programas supeditan a los proyectos y actividades. Para mayor detalle véase la estructura
funcional programática.
36
POLÍTICA
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2 PROGRAMA 3
Proyecto 1.1 Proyecto 1.2 Proyecto 2.1
Proyecto 2.2
Figura Nº 2.1. Distinción legal entre políticas, programas y proyectos sociales (Basado en Naciones
Unidas, 1998).
Los programas sociales son la materialización de la política social,

elaborados para satisfacer las necesidades de la población. En el caso de los
problemas sociales, se opera pretendiendo satisfacer necesidades productos de
“demandas insatisfechas”. Las necesidades básicas insatisfechas de la población
que presenta mayores carencias, pueden, así, ser concebidas como problemas y los
proyectos sociales como soluciones a los mismos. De ahí que los extremos polares
de un proyecto social puedan ser definidos como una “situación actual” en la que
aparece un problema y una “situación deseada” en la que el mismo ha sido
eliminado o ha disminuido como resultado de la intervención que el programa o
proyecto representa.
Queda claro entonces que indistintamente cómo se le refiera (programa o
proyecto), metodológicamente hablando el programa social es un conjunto
organizado de acciones y recursos, diseñados e implantados sistemáticamente en
una determinada realidad social, para resolver algún problema que atañe a una
población y mejorar su calidad de vida en algún aspecto.
En otro aspecto, se acepta con unanimidad que los programas o proyectos
sociales tienen un ciclo de vida universal (CTA, 2005; ONU, 1998; Abdala, 2001;
BID, 1997, ILPES & CEPAL, 2003; Sanín, 1999). El ciclo de vida describe la
secuencia de estados, etapas y acciones que se deben realizar en un programa o
proyecto para materializarlo. De acuerdo a las Naciones Unidas (1998) es posible
distinguir tres estados generales en el ciclo: Preinversión/Formulación; Inversión, y
Operación. Dado que esta nomenclatura tiene su origen en los proyectos
productivos, la etapa de inversión es considerada un elemento central. Sin
embargo, en los proyectos sociales puede que no exista inversión en activos
físicos, pero sí en activos intangibles. Los estados del ciclo de vida son los
siguientes:
1. Preinversión/Formulación. Abarca la identificación del problema, el
diagnóstico de la situación, la definición de áreas de intervención, la
elaboración de alternativas de solución y el análisis comparativo de las
37
mismas para seleccionar la óptima. Este proceso se lleva a cabo con niveles
de profundidad crecientes, reflejado en sus etapas: Idea del proyecto, Perfil,
Prefactibilidad y Factibilidad. Avanzar en las etapas puede ser descrito
como una adquisición progresiva de certidumbre. Esto es, la incertidumbre,
disminuye, en la medida en que se afrontan los costos adicionales de
profundizar los estudios que suponen el pasar de una a otra etapa.
2. Inversión. Es la instancia de adquisición de los bienes de capital requeridos
para la operación del proyecto (compra de terrenos, construcción de
edificios y equipamiento). En el campo de lo social, es necesario diferenciar
dos situaciones típicas: Proyectos que requieren inversión (postas,
hospitales, escuelas, etc.) y aquellos en los que ésta no existe o es de
carácter marginal (proyectos de capacitación, asistencia técnica, campañas
de salud, etc.). Cuando la inversión no es requerida, se pasa directamente
del estado de la preinversión a la operación del proyecto.
3. Operación. Comienza cuando el proyecto inicia su proceso productivo
(compra de insumos, articulación de recursos y generación de productos)
para entregar los productos (bienes o servicios) a la población objetivo.
Se encuentra también que a cada estado del ciclo de vida se le asocia un

tipo de evaluación. En la siguiente tabla se resume la relación:
Tabla N° 2.2. Tipos de evaluación y estados del proyecto (Fuente: Elaboración propia).
Estado del Tipo de evaluación Funciones Cuando Utilizarla
proyecto
Planificación del Evaluación Ex - Evaluar la viabilidad y Se diseña y se realiza
Programa (Pre- ante sustentabilidad del programa en durante la Planificación.
inversión / términos financieros, políticos e
Formulación) institucionales, para priorizar y
seleccionar las alternativas de
componentes y actividad que
maximicen el impacto de la
inversión. Es la herramienta de
evaluación que permite tomar la
decisión de implementar el programa.
Ejecución del Monitoreo Indagar y analizar el grado en que las Se diseña durante la
Programa actividades realizadas y los Planificación y se desarrolla
(Operación) resultados obtenidos responden a lo permanentemente, durante
planificado. Busca detectar toda su ejecución.
oportunamente eventuales
deficiencias, obstáculos y/o
necesidades de ajuste en la
planificación y ejecución
Evaluación Evaluar en profundidad aspectos o Cuando existe la necesidad
Diagnóstica problemas del programa relacionados de profundizar el
con la planificación, ejecución y conocimiento de su
logros de resultado, con la desempeño.
perspectiva institucional.
Evaluación desde Evaluar aspectos o problemas del Cuando existe la necesidad
la Perspectiva de programa relacionados con la de profundizar el
los beneficiarios planificación, ejecución y logro de conocimiento de su
resultados, desde la perspectivas de implementación y sus
los beneficiarios, incorporando su efectos, según sus propios
participación como aspecto central. beneficiarios.
38
Estado del Tipo de evaluación Funciones Cuando Utilizarla
proyecto
Finalización del Evaluación de Evaluación del grado de
Se diseña en la planificación
Programa Resultados cumplimiento final de los objetivos del programa y se realiza
específicos del programa, en términos inmediatamente después de
de efectividad, eficiencia y eficacia. finalizada la ejecución del
mismo.
Evaluación de Identificar y explicar la modificación Se diseña durante la
Impacto del valor inicial de los indicadores planificación del programa
del problema que dio origen al y se ejecuta un tiempo
programa (línea de base). después de finalizada la
ejecución del mismo.
Así, en la preinversión, los proyectos se formulan para que puedan ser

evaluados ex-ante. Esta evaluación se utiliza como criterio de decisión,
permitiendo determinar si el proyecto satisface o no los requisitos de rentabilidad o
costo/impacto establecidos y, al mismo tiempo, cuál es la alternativa óptima para
su implementación. En la etapa de inversión, corresponde realizar el seguimiento
(monitoreo) en la misma. Ésta se lleva a cabo durante la ejecución midiendo el
avance de las obras y los recursos empleados en función del cronograma
establecido. Su función es detectar desviaciones con respecto a la programación
inicial y, en el caso que existan, a qué y a quiénes son imputables. La evaluación
ex-post se realiza durante la fase de operación del proyecto. No supone que éste
haya concluido. Comienza al mismo tiempo que la entrega de los bienes o
servicios a la población beneficiaria. Las principales variables que se tienen en
cuenta en la evaluación ex-post de un programa se relacionan con el análisis de la
población objetivo, la producción del programa y su capacidad de gestión (Sanín,
1999). El último eslabón de la evaluación expost lo constituye la evaluación de
impacto.
Actualmente, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) del Perú
considera que el ciclo del proyecto de inversión tiene tres etapas: preinversión,
inversión y post-inversión; y tan igual como en el modelo general, se les asocia
diversos tipos de evaluación. (Para mayor detalle véase el punto 2.2.2.5.1).
2.1.2. La evaluación y la gestión social

Los programas son la traducción operacional de las políticas sociales. Las
políticas sociales, o también conocidas como políticas públicas, son decisiones que
se toman en el ámbito político gubernamental para atender una demanda social, ya
sea de carencia o ya sea de necesidad de desarrollo. En general, la literatura
científica (Arce, 2004) resalta algunas características propias de una política
pública “óptima”, o propias de un “buen gobierno”: a) que sean representativas, b)
que tengan demanda social prioritaria, c) que mejoren la eficiencia de procesos y
gestión, d) que estén integradas con el sistema de políticas, e) que consideren en su
diseño a la evaluación y f) que haya control en los resultados.
Esta visión es coherente con las tendencias teóricas recientes sobre la
Gerencia Social y la Administración Pública, las cuales enfatizan en las ventajas de
promover una gestión orientada a resultados, en contraste con una orientación
39
Gestión Características Problemas asociados
por los programas, tanto buscados el análisis de programas y proyectos.
como no buscados.  Escasez de recursos porque no se la
 A la luz de los resultados generados, es considera importante.
posible realizar acciones correctivas en
los objetivos y procesos
implementados.
 Dicha información es un insumo para
la función de organización, la
formulación y evaluación ex-ante de
otros programas y las políticas del
sector.
Así, analizar la gestión social, etapa por etapa, y garantizar la disminución

de los problemas asociados permitiría un mejor control de resultados y una mayor
eficiencia funcional. De igual forma, al ser un proceso inserto dentro del sistema de
gestión del programa social, la evaluación no puede ser pensada como una etapa
desconexa o ajena a ella. En efecto, esta estrecha relación condiciona una gestión
preocupada por la evaluación desde su planificación, durante su ejecución y
después de su aplicación. Este proceso coincide con el ciclo de vida de los
programas y se torna una constante obligatoria.
2.1.3. Los programas sociales en el Perú

Desde la década del noventa la política social peruana se ha orientado a
erradicar la pobreza extrema9. Si bien se alcanzaron importantes avances en este
periodo, la política social nunca logró transformarse en un estrategia integrada a
largo plazo que permitiera una asignación ordenada y eficiente de los recursos
hacia las principales prioridades sociales y tuviera un impacto importante y
sostenible sobre los indicadores sociales (Shack, 2000).
Durante los primeros años del nuevo siglo, la situación de los programas
sociales tampoco ha mejorado. A pesar de que se han elaborado diversos planes
que buscan mejorar la gestión de los programas, estos simplemente no se han
materializado. Por el contrario, se han introducido nuevos problemas referidos a la
gestión de los programas como resultado de una creciente burocratización o
“partidarización” de los mismos. De esta forma, a la ineficiencia de los programas
se le han sumado nuevos problemas, los cuales se han visto incrementados durante
el proceso de regionalización (Du Bois, 2004).
Du Bois (2004), al evaluar la situación de los programas sociales en el
Perú, concluye que
“…estos todavía siguen constituyendo una serie de esfuerzos
inconexos que, en la mayoría de los casos, no cumplen con los
objetivos para los cuales fueron creados. Más aún, tampoco han
tenido un impacto significativo sobre los niveles de ingreso de la
9
El gasto social per cápita alcanzó un crecimiento real de casi 100% entre 1991 y el 2000 (pasó de
US$ 90 a US$ 180). Según CEPAL (2003) el Perú fue el tercer país con mayor crecimiento real del
gasto social per cápita entre 18 países de América Latina y el Cáribe, sólo por detrás de Paraguay y
Colombia.
42
población que es beneficiaria de estos programas, con excepción de
los programas de inversión social y productiva en zonas rurales,
por lo que en realidad éstos simplemente no constituyen una
inversión en capital humano. El ejemplo más dramático es el caso
de los programas de alimentación y nutrición. Así, mientras entre
1997 y el año 2000, el Estado invirtió aproximadamente US$ 1000
millones en este tipo de programas, la tasa de desnutrición se
mantuvo estable” (P.1).
En este escenario de escasa efectividad del gasto en programas sociales, la
inacción gubernamental del último lustro ha sido la norma. Al respecto, sólo se
pueden resaltar dos aspectos positivos:
 El reordenamiento a nivel ministerial de los programas de carácter
alimentario y nutricional (aunque sin reformular su gestión).
 La creación de los programas de empleo temporal (aunque con
limitaciones de focalización, es decir, no llegar a las personas
efectivamente desempleadas sin otras posibilidades de generar
ingresos).
A pesar de lo dicho, la focalización de los programas sociales durante la
década pasada mostró severas deficiencias, al no alcanzar efectivamente a los más
pobres, permitiendo que una gran cantidad de no pobres se vea beneficiada, con un
nivel de filtración (% de beneficiarios no pobres que accedieron a los programas)
que superaba el 60% para los años 1996 y 1998 (Chacaltana, 2001). Esta
ineficiencia era mayor en los programas de alimentación y nutrición (Vásquez et
al, 2000).
Además, la intervención del Estado mediante los programas de ayuda
alimentaria generó conductas “clientelistas” por parte de los grupos de interés ya
formados (clubes de madres, comedores populares), los cuales se vieron
acrecentados a partir de 1998, cuando el PRONAA fue utilizado con fines
proselitistas electoreros (Saavedra y Pasco-Font, 2001).
Otros problemas de gestión importantes fueron la superposición de
programas (generando duplicidad de gastos10) y la casi absoluta ausencia del
control sobre el impacto de los programas sociales, hecho que impedía la
reformulación o fortalecimiento, según el caso (Du Bois, 2004).
A partir del nuevo milenio, el gobierno ha optado por iniciar el proceso de
descentralización de los principales programas sociales, sin embargo, lo ha hecho
sin antes reformularlos, reestructurarlos o fusionarlos. Esta situación ha hecho que
los problemas de gestión se mantengan.
Con fines descriptivos, a continuación se desarrolla una cronología breve y
comentada, pero no exhaustiva, de la evolución de los principales programas
sociales en el Perú, durante las últimas dos décadas.
10
Por ejemplo, las políticas de nutrición y alimentación fueron implementadas por el Ministerio de
Agricultura, del Ministerio de Educación, Ministerio de Pesquería, Ministerio de Salud, Ministerio
de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano, del PRES a través de FONCODES y del
Ministerio de Economía y Finanzas a través de los municipios. Vásquez y Mendizábal (2002)
señalan que la duplicidad de gasto en el año 2000 ascendió a US$ 100 millones, un 40.6% del gasto
total de programas alimentarios y 11.5% del total de programas de lucha contra la pobreza.
43
Tabla N° 2.4. Principales acontecimientos referidos a las políticas de gestión de los programas
sociales en el Perú: 1990-2002. (Fuente: Elaboración propia).
Año Programa o Objetivo Comentarios
lineamiento
1990 Programa de Proteger a la población más El PES fracasó por importantes
Emergencia Social vulnerable. Se centró en restricciones fiscales y por el reducido
(PES) temas alimentarios y de salud. equipo de trabajo. Este fue reemplazado
por el Sistema Nacional de Desarrollo y
Compensación Social (SNDCS).
1991 Fondo de Reemplazar al SNDCS y Ha funcionado muy bien, logrando
Compensación y constituir un fondo de cobertura y generando participación
Desarrollo Social inversión basada en la activa de la población (Alcázar y
(FONCODES) demanda, para financiar Wachtenheim, 2001; Francke y Espino,
proyectos de infraestructura, 2001).
apoyo social y desarrollo
productivo.
1992 Programa Nacional de Otorgar apoyo alimentario en Se ha mostrado ineficaz, por su escasa
Asistencia Alimentaria zonas rurales y urbano focalización y gestión con las bases
(PRONAA) marginales. (Vásquez, et al, 2000) así como la
generación de clientelismo (Saavedra y
Pasco-Font, 2001).
1992 Ministerio de la Centralizar el manejo de Aunque esta integración permitió mayor
Presidencia (PRES) distintos programas discrecionalidad gubernamental, la
destinados a atender a la desarticulación y superposición de los
población más pobre. programas sociales nunca fueron
superadas (Vásquez et al, 2000).
Se centralizó la gestión de los
programas como Además, la Comisión Intersectorial de
FONCODES, PRONAA, Asuntos Sociales (CIAS) del PRES
FONAVI, INFES, entre otros. nunca logró funcionar de manera
adecuada (Du Bois, 2004). Lo mismo
ocurrió a nivel regional con las CTAR.
1993 Se elaboraron los Intentar corregir la Sirvieron de lineamientos de acción
Lineamientos de la desarticulación y durante toda la década.
Política Social, superposición de los
centrándose en la programas.
focalización y la
participación activa de
la población.
1994 Programa de Mejorar la calidad del gasto Fue un paso importante, dando origen a
Focalización del gasto social en cuatro sectores: estrategias certeras como el Mapa de
social básico. nutrición, salud, educación y Pobreza Distrital, beneficiando al área
justicia. rural (Francke y Espino, 2000;
Chacaltana, 2001; Valdivia y Dammert,
2001).
1994 Programa de Salud Asegurar la provisión de un De la misma forma se implantó otros
Básica para Todos conjunto de intervenciones programas destinados a atender aspectos
básicas en los específicos como la salud materno-
establecimientos de primer infantil y la planificación familiar.
nivel de atención.
La política del sector también dio
importancia a la infraestructura y
equipamiento básico. Se aumentó así la
cobertura en un 100% (Ricse, 2000).
1994 Programa de Permitió al MINSA fomentar La introducción del CLAS produjo
Administración las redes de administración y mejoras en términos de calidad y equidad
Compartida (PAC) y gestión de los centros y (Du Bois, 2004).
los Comités Locales de puestos de salud básicos.
Administración
Compartida (CLAS).
44
Año Programa o Objetivo Comentarios
lineamiento
1994 Programa de Hacer frente a los problemas Sobre ello, el MINEDU desarrolló varios
Mejoramiento de la de calidad e la enseñanza, programas, la mayoría ineficientes, salvo
Calidad de la modernizar la administración el programa de universalización de la
Educación Peruana educativa y sustituir y educación primaria.
(MECEP) en convenio rehabilitar la infraestructura
con el Banco Mundial educativa.
1996 Mapa de Pobreza Se estableció como un PRES y FONCODES usaron
Distrital instrumento de focalización efectivamente esta herramienta.
geográfica para la inversión
en infraestructura.
1997 Programa de Tiene como objetivo que los Este plan piloto fracasó, ya que no se
Administración de propios hospitales realicen logró cambiar la estructura
Acuerdos de Gestión una mejor asignación de sus administrativa de los hospitales (Arroyo,
(PAAG) recursos, mejorando la 2001).
calidad de los servicios
debido a la mayor autonomía
recibida.
1999 Programas Sociales Lista de programas que no No se estableció mecanismo alguno que
Protegidos (PSP) podían estar sujetos a recortes pudiera asegurar esta protección
presupuestarios y evitar que presupuestaria. Así, finalmente, no se
su ejecución se vea cumplió con los objetivos y muchos
perjudicada. programas se vieron recortadas, en
especial la inversión de carácter social y
productivo (Saavedra y Pasco-Font,
2001).
2001 Mesas de Concertación Convertirse en un medio de Acciones realizadas en el periodo de
para la Lucha contra la concertación en torno de la transición, como un medio para ordenar
Pobreza, la cual se forma más idónea de luchar los programas sociales.
materializó en la Carta contra la pobreza en cada
de Política Social. región, provincia y distrito
del país.
2001 Programa a Trabajar Creación de trabajos Este programa ha generado 201,643
Rural (FONCODES). orientados a la rehabilitación, empleos temporales hasta el 2003. Sin
mantenimiento y puesta en embargo, Chacaltana (2001) demuestra
Programa a Trabajar valor de la infraestructura que el impacto de programa ha sido
Urbano (Ministerio de social de las comunidades. deficiente.
Trabajo y Promoción
Social).
2002 Bases para la Establecer una estrategia Para lograrlo se requería una profunda
Estrategia de integral que defina un nuevo racionalización de los programas, así
Superación de la tipo de gestión social, como la reestructuración ministerial y la
Pobreza y sustentada en la transparencia implementación de un sistema de
Oportunidades y la participación ciudadana, seguimiento y evaluación de impacto de
Económicas para los vía descentralización. la inversión social. Esto generó la
Pobres desaparición del PRES y la creación del
(Elaborado por CIAS) MIMDES (FONCODES y PRONAA
pasaron a ser parte del MIMDES), pero
sin mayores cambios en gestión y
evaluación.
Así, tal como se observa en la Tabla 2.4, desde fines de la década pasada
existe una tendencia consensual sobre la necesidad de reformular los programas
sociales, sobre todo si se considera la cantidad significativa de gasto sin mayor
impacto en el beneficio de la población (Chacaltana, 2001, Du Bois, 2004). Sin
embargo, este interés por una gestión eficiente y eficaz se ve truncado por el
mismo Estado, quien, lamentablemente, tiene hasta ahora hábitos contrarios a una
administración moderna. A decir de Du Bois (2004):
45
“…los programas sociales han sido burocratizados en los últimos
años, incrementándose en 126% el gasto en personal y obligaciones
de los programas alimentarios y nutricionales entre el 2001 y el
2003; mientras que, en caso de FONCODES, el aumento del gasto
administrativo entre los mismo años ha sido de 310%. Sin embargo,
no sólo la burocracia está aumentando, sino que los recursos
destinados simplemente no llegan a los hogares beneficiados. En el
caso del Vaso de Leche, casi un 30% de los recursos se pierde entre
los Comités y los hogares” (P.144).
Considero que esta situación mejoraría mucho si se incluyesen sistemas de
reforma basada en la administración moderna y si se utilizasen sistemas continuos
de evaluación y monitoreo. Tema del que se discutirá a continuación.
2.2. LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

Hace cuatro décadas, el investigador social Donald Campbell sostenía que
la sociedad podía reformarse a sí misma mediante retroalimentación proveída por
la experimentación social. Para Campbell, la evaluación es un ejercicio
imprescindible para que los políticos y tecnócratas decidan sus cursos de acción.
En efecto, existe unanimidad en afirmar que la evaluación social es una disciplina
que favorece la decisión sobre políticas públicas, la rendición de cuentas y el
conocimiento de la ciudadanía sobre las acciones de sus gobernantes. Por un lado,
es un efectivo instrumento de aprendizaje para la ciudadanía, pues se constituye en
un excelente medio para controlar al gobierno. Pedir cuentas a los gobernantes
requiere conocimiento e información y éstos se consiguen con procesos
evaluativos que develan ante la opinión pública y la ciudadanía los resultados de
las políticas gubernamentales. Por otro lado, para el gobierno, la evaluación es un
instrumento útil para diseñar políticas, particularmente aquellas orientadas al
mejoramiento de la condición de vida de la población, evaluar su gestión, producir
ajustes convenientes y optimizar el aparato institucional (Bovens, Hart & Kuipers,
2005).
Por otro lado, además de ser un mecanismo instrumental, la evaluación
representa también una cultura de gobierno que no se limita a ser un proceso
meramente técnico. Aunque es una herramienta práctica para tomar decisiones
gubernamentales y generar control político-social por la ciudadanía, su utilidad
más trascendental radica en ser un proceso deliberativo que permite analizar la
acción específica del Estado, el contexto en el que se desarrolla esta acción, su
relación con el sistema institucional y político vigente, y cuestionar la ideología
dominante presente en el accionar político. De hecho, la aplicación de programas
evaluativos desde diversos frentes permite cuestionar, de manera útil y
constructiva, el marco ideológico que soporta la acción política así como su
adecuación con el contexto social y político (Solarte, 2002).
Aunque la evaluación puede aplicarse sobre cualquier tipo de organización,
su mayor campo de acción es y será el Estado. Cuando se trata de la acción
gubernamental, la evaluación integra componentes del sistema político, social,
46
económico, e institucional, convirtiéndola en una valiosa herramienta de análisis y
aprendizaje.
Durante las últimas cuatro décadas, se han ido conformando diversas
corrientes teóricas que, tanto en Europa como en los Estados Unidos, orientan la
evaluación hacia diversos usos tales como la decisión pública, el aprendizaje
social, el fomento a la democracia, el mejoramiento de la gestión, entre otros11.
En América Latina, la idea de la evaluación como una práctica
gubernamental o social aún no está posicionada. Durante el período de reformas
sociales de carácter populista (en los años 50 y 60) su aplicación ha sido mínima.
Hacia los años 70’s se incrementa su uso de manera puntual, orientado
básicamente hacia la evaluación de algunos programas de desarrollo y promovida
por organismos multilaterales y ONG’s internacionales que desarrollaban
programas asistenciales. En los años 90´s ocurre un debilitamiento del debate sobre
las políticas de desarrollo (Sánchez, 2000), al ejecutar procesos de ajuste en la
economía y los gobiernos. Durante este período se intentó desarrollar sistemas
nacionales de planificación y evaluación, algunos con mayor éxito y continuidad
que otros en diversos países como Chile, Colombia (SINERGIA en el gobierno de
Ernesto Samper), Bolivia (SISPLAN), México (modelo de la Secretaría de
Desarrollo Social - SEDESOL), con diversas orientaciones, centrados en los
programas sociales, algunos en el desempeño de las agencias estatales y otros en el
presupuesto del gobierno.
La teoría y práctica evaluativa posee una particularidad interesante por
cuanto en ella confluyen diversas disciplinas: la ciencia política, la ciencia de las
políticas públicas, la investigación social, la sociología, la administración, entre
otras, hecho que la convierte en un amplio campo de exploración temática. Sin
embargo, la bibliografía aborda de manera independiente el tratamiento de la
filosofía política, de la gestión pública, de las políticas públicas y de la evaluación
social. En el caso de las políticas públicas, generalmente la evaluación se presenta
como un paso más dentro del ciclo de políticas, con una fuerte orientación teórica
(Bovens, Hart & Kuipers, 2005). Por el contrario, la literatura sobre evaluación
presenta un fuerte carácter instrumental, desligado del contexto político y
filosófico. La gestión pública por su parte se ocupa de la evaluación desde una
perspectiva netamente administrativa o de desempeño. A pesar de lo anterior, es
evidente la fuerte relación teórica que existe entre ellas y cómo la teoría política,
así como lo hace con las políticas públicas, ofrece implícitamente en algunos casos
y explícitamente en otros, la fundamentación principal para el desarrollo de la
teoría evaluativa12.
11
En efecto, la evolución de la teoría y práctica evaluativa a partir de la post guerra ha ido de la
mano con el avance del Estado de bienestar liberal, en Europa y los Estados Unidos, como
herramienta para el diseño de las reformas sociales. En este período, los principales demandantes de
procesos evaluativos fueron los gobiernos, siendo la sociedad el objeto de estudio a reformar. Una
vez que se produce el giro mundial hacia la reducción del tamaño del Estado, la orientación hacia el
mercado y el auge de las escuelas gerencialistas de la administración pública, la evaluación deja de
concentrarse en la reforma de la sociedad, y se convierte en un mecanismo de reforma del Estado,
buscando aumentar su eficacia.
12
Si bien existen autores como E. House y F. Fisher que trabajan en esta dirección, su intención es
más la de demostrar el carácter deliberativo de la evaluación.
47
Evaluación tradicional Gestión integral orientada a Resultados
(evaluación expost) finalización del programa social
(evaluación integral
¿Cuales son los aspectos Se centra en la evaluación físico - Se centra en resultados e impactos, pero
prioritarios que se financiera de los productos de los para ello, se requiere la evaluación del
evalúan? programas sociales. proceso
¿Qué se evalúa en la El seguimiento se limita una La evaluación de la ejecución de los
evaluación? evaluación de los productos. programas implica el análisis del desarrollo
de procesos, el cumplimiento de las
actividades y el logro de los resultados
durante el desarrollo del programa.
¿Se considera la La planificación y la formulación Los parámetros e indicadores de evaluación
evaluación en la tradicional no prevéen el desarrollo y monitoreo se construyen a lo largo del
planificación? de parámetros e indicadores de proceso de planificación del programa
evaluación. social.
¿Cuál es el papel de las Se prioriza solo la evaluación El diseño y puesta en marcha de una
evaluaciones externas? externa, sin considerar procesos de evaluación continua por parte del equipo de
evaluación que desarrolla la misma gestión de programa contribuye y
institución ejecutora del programa viabilidad la realización de evaluaciones
social. externas.
¿Cuál es la concepción Se centra en criterios Se utilizan distintas herramientas de
metodológica de las metodológicos derivados de la evaluación que tienen características
evaluaciones? evaluación económica - financiera específicas y complementarias. Se articulan
de proyectos. métodos y técnicas cuantitativas y
cualitativas de acuerdo con los aspectos que
se evalúan.
2.2.2. Desarrollo histórico y modelos vigentes

La evaluación de programas sociales ha tenido un enorme desarrollo en los
últimos cuarenta años (Mark, 2001). Se pueden distinguir tres etapas:
Primera etapa:
En la década de los años cincuenta-sesenta se inicia una gran revolución
iniciada por los trabajados de Cronbach (1963), Scriven (1967) y Stuffebeam
(1966). Es una época en la que la asignación presupuestaria en servicios sociales
(sobre todo en Estados Unidos) propicia el desarrollo de estrategias evaluadoras
para dar cuenta de su efectividad13.
Los programas de acción social que se establecieron fueron muy diversos:
programas contra la pobreza, programas de salud, programas compensatorios en
zonas marginales, programas de intervención educativa a largo plazo14, etc. Como
13
La evaluación de programas nació en Estados Unidos con el Planning-Programming-Budgeting-
System (PPBS), el cual fue importado a los países europeos en la década de los 70´. Estas
instituciones realizaban evaluaciones ex ante y evaluación ex post. Tuvieron un objetivo
interministerial e introdujeron racionalidad científica en el proceso gubernamental (Toulemonde,
2000).
14
En la década de los cincuenta y comienzos del sesenta se buscó determinar los efectos de la
nueva currícula en las llamadas nuevas ciencias y matemáticas; posteriormente a insistencia del
senador Robert Kennedy se instituyó la Elementary and Secondary Education Act of 1965 que
obligó realizar evaluaciones de los programas educacionales para estudiantes en desventaja
económica; este mandato luego se expandió rápidamente a todos los programas sociales federales
(House, 1993).
53
en todos ellos se trataba de estudios de campo, los científicos sociales tomaron la
iniciativa en diseñar y llevar a cabo evaluaciones de esos programas a la luz de sus
métodos tradicionales de investigación (Anderson & Ball, 1983; McLaughlin,
1976; Kellogg Foundation, 1998).
Sin embargo, estos modelos pronto vieron su insuficiencia y se hizo
imprescindible una labor de consulta interdisciplinar (Cook & Shadish, 1986). Por
eso, se diseñaron programas de intervención longitudinales que exigieron la
participación de especialistas en evaluación desde los campos de la educación,
psicología, sociología, ciencias políticas, economía y antropología, con lo que la
evaluación tomó un carácter ecléctico, sin seguir un modelo específico o concreto
(Talmage, 1982). Estas disciplinas se enriquecieron unas a otras, aportando o
reconsiderando distintos métodos con los que afrontar los diseños de evaluación.
Segunda etapa:
Una década después, Lee Cronbach y colaboradores (1980) identificaron
tres aspectos centrales en la evaluación de programas sociales: a) Comprensión por
parte de los analistas políticos que la investigación de campo mejoraría la
planificación del programa; b) reconocimiento de la política y la ciencia como
parte integral en la evaluación de programas; c) Promoción de la metodología
experimental con el fin de evitar las críticas de las evaluaciones de intervención
longitudinales de la etapa anterior. Los dos primeros aspectos reconocidos por
Cronbach (1980) son, en estos momentos, aspectos ampliamente aceptados, en
líneas generales, por los evaluadores de distintas disciplinas. No así el tercero. El
lugar de la metodología experimental entre las técnicas de evaluación está todavía
sujeto a disputa entre los evaluadores, sobre todo en los países en vías de
desarrollo15. En efecto, se puede afirmar que la evaluación de los programas
sociales en América Latina está todavía en su infancia, tanto en su desarrollo
profesional como en la literatura generada.
Tercera etapa: Auge de la metodología cuasi-experimental:

Campbell y colaboradores desarrollan la metodología cuasi-experimental y
sus principales diseños los aplican en diversos programas sociales en países
desarrollados. Desde allí, han aparecidos escuelas y teorías sobre la evaluación de
programas basado en el modelo original de Campbell.
En esta tercera etapa, sin embargo, en vez de una convergencia evaluativa,
se ha generado una divergencia de modelos de evaluación (Cronbach, 1983; Guba,
1978; Guba & Lincoln, 1985; House, 1980, 1993; Popham, 1975; Ross y
Cronbach, 1976; Rossi & Freeman, 1985; Sandefur, Freeman & Rossi, 1986;
Stufflebeam & Webster, 1980; Stufflebeam & Shinkfield, 1987). A partir de allí,
Talmage (1982) divide a los investigadores de la evaluación de programas en
cuatro grupos según la línea metodológica adoptada: 1) experimentalistas, 2)
eclécticos, 3) descriptivos y 4) analistas costo/beneficio.
 En el primer grupo se ubican los investigadores interesados en diseños de
evaluación robustos y de base experimental, centrados en establecer
15
Según Perloff, Perloff y Sussna (1976), el término program evaluation no apareció en el
Psychological Abstract hasta recién en enero de 1973.
54
relaciones causales entre el programa y los resultados. Entre los máximos
representantes están Cook & Campbell (1979), Riecken & Boruca (1974)
y Rivlin & Timpane (1975).
 El segundo grupo adopta una posición ecléctica, inspirándose en diseños
experimentales que hacen afirmaciones causales posibles, junto con
métodos que describen el proceso de implementación del programa así
como de variables contextuales que producen el programa. De esta forma
el diseño de evaluación buscará una causalidad múltiple o generará
explicaciones plausibles que se aproximan a la realidad. Sus máximos
representantes son Bryk (1978), Cronbach et al (1980) y Weiss & Rein
(1972).
 El tercer grupo rechaza los diseños experimentales, por considerarlos un
método inapropiado para comprender los programas sociales, así como
para determinar sus efectos. Para autores como Parlett & Hamilton
(1989), Patton (1980) y Stake (1975a), House (1980), Colás & Rebollo
(1993), García Ramos (1991), los datos significativos son sólo posible a
través de descripciones en profundidad del programa en el contexto en
que se desarrollan y a través del testimonio personal de los que participan
en él.
 El cuarto grupo, representado por Haller (1974), Levin (1975) y
Thompson (1980), trae a la evaluación de programas un enfoque
metodológico prestado de la economía: el análisis costo-beneficio.
En la tabla siguiente se una comparación dimensional de cada modelo

mencionado:
Tabla N° 2.8. Modelos metodológicos en la evaluación de Programas (Basado en Talmage, 1982).

Dimensiones Experimentalista Eclécticos Descriptivos Análisis
Costo/Beneficio
Base filosófica Positivista Pragmático Fenomenológico Lógico-Analítico
Base disciplinaria Psicología Psicología, Sociología, Economía
sociología, ciencia antropología
política
Centro de la Determinar Aumentar la Describir el Juzgar el valor
metodología relaciones causales búsqueda de programa del programa en
relaciones causales globalmente y términos de
con datos de proceso desde la costo y
y contextuales perspectiva de los beneficios
participantes
Metodología Diseños Diseños Etnografía, Análisis costo-
experimentales y cuasiexperimen-tales, estudios de casos, beneficio
cuasiexperimen-tales estudios de casos, observación
descripciones participante
Variables Predeterminadas Predeterminadas más Las que surjan en Predeterminadas
como input-output las que surjan la evaluación
Grupo de control Sí, es necesario Sí es posible No es necesario Sí
Rol de los Ninguno De ninguno a Varía (puede estar Ninguno
participantes en la interactivo en función de las
evaluación observaciones de
campo).
Rol del evaluador Independiente del Cooperativo Interactivo Independiente
programa del programa.
55
Dimensiones Experimentalista Eclécticos Descriptivos Análisis
Costo/Beneficio
Presiones políticas Controladas en el Integradas A describir A ignorar
(internas-externas). diseño o ignoradas
Objeto del informe Tomar/no tomar una Interpretar y Presentar una Emitir un juicio
de evaluación decisión recomendar el descripción global
mejoramiento del del programa en
programa curso
Es importante señalar que aunque a simple vista parece que las distinciones
entre los modelos mencionados son fuertes, en la práctica hay un considerable
solapamiento. En efecto, las diferencias se desvanecen a la hora de llevar a cabo
evaluaciones concretas. Además, Mines, Gressard & Daniels (1982) realizaron una
revisión de la literatura sobre diversos modelos de evaluación y llegaron a la
conclusión de que había poca información disponible acerca de los méritos
relativos, limitaciones y utilidad de dichos modelos. Naturalmente, esto no quiere
decir que la efectividad de todas las técnicas y modelos de evaluación no pueda ser
demostrada, sino que el proceso de determinar si una técnica o estrategia particular
sirve para una finalidad dada es probable que lleve implícito algún tipo de juicio y
error. No obstante, cualesquiera que sea el modelo de evaluación, siempre que se
use más de uno de forma combinada, los beneficios que se obtengan al evaluar los
programas serán mucho mayores que los riesgos (Bishop & Trembley, 1987).
2.2.3. Importancia social de la evaluación de programas

Evaluar constituye una forma particular de hacer investigación, no sólo
para conocer y explicar una realidad social, sino también aportar al proceso de
toma de decisiones y la optimización de la actividad evaluada. Diversas corrientes
teóricas asocian a la evaluación de programas con el interés público, el
mejoramiento de la sociedad y su contribución a la democracia (Scriven, 1967;
Weiss, 1982). Se trata, por tanto, de un proceso que implica:
a) Identificar los efectos provocados por la acción o el conjunto de
acciones por evaluar y los costos en que se haya incurrido.
b) Comparar la medida lograda con otra que sirva de parámetro para la
evaluación, fundamentalmente, en el caso de los programas sociales,
para constatar si hubo mejoramiento de las condiciones de bienestar de
la población.
c) Explicar los resultados comparativos encontrados, en función del diseño
y las condiciones de aplicación del programa.
d) Emitir un juicio de valor que califique, en conjunto, las actividades
realizadas, los servicios brindados, sus efectos y su repercusión global.
e) Sugerir las modificaciones necesarias para enfrentar los problemas
detectados y aprovechar las fortalezas del programa, de manera que se
contribuya a un mayor logro de sus objetivos.
En términos generales, se espera que la evaluación contribuya a un empleo
eficiente de los recursos y a una alta efectividad de su impacto, al ofrecer
información para mejorar los procesos de toma de decisiones. En particular,
56
Ospina (2001) señala que son pocos los casos en América Latina (cita como
ejemplos a Chile, Colombia y Costa Rica) en los que se puede hablar de una
evaluación sistemática en la administración pública, en sus tres o cuatro niveles:
políticas públicas, programas públicos, organizaciones públicas y desempeño de
los empleados públicos. Considera que la evaluación de la gestión pública está
dejando de ser un ejercicio técnico para transformarse en una herramienta política
útil para resolver problemas de gobernabilidad y legitimidad, al contribuir al
fortalecimiento de la democracia y la rendición de cuentas a la sociedad. Así, una
mejor gestión del gasto público debería contribuir a mejorar la imagen del Estado y
aumentar su legitimidad, liberar recursos que pueden destinarse a satisfacer
necesidades de grupos sociales de menores ingresos y aumentar la equidad. Sin
embargo, aún no se reportan casos en América Latina en que estos resultados
deseables se presenten empíricamente (Ospina, 2001).
Cohen (2001) resalta la importancia de proceder en la evaluación de
programas sociales en América Latina considerando los siguientes aspectos
técnicos: a) La magnitud del gasto social, b) el porcentaje del gasto social
efectivamente redistributivo, c) la eficiencia en la aplicación del gasto anterior, y
d) su impacto en la solución del problema. Las razones de esta secuencia son
obvias: no pueden haber resultados relevantes en programas que carecen de
recursos suficientes; no basta con gastar, pues muchos recursos pueden insumirse
en los procesos sin llegar a la población objetivo16; y, suponiendo que éstos
lleguen, por lo general se desconoce su efectividad para resolver o aliviar el
problema que dio pie al programa, el grado en que justifican su costo y quiénes son
sus verdaderos beneficiarios y perjudicados.
En otro aspecto, la evaluación de programas de desarrollo social es también
importante porque facilita el aprendizaje de los ciudadanos interesados en el
programa para afianzar los procesos de democratización (Blanet et al, 2000). En
efecto, Monnier (1991) resalta la importancia de la participación de los actores
sociales participantes y propone realizar evaluaciones con una actitud pluralista
fundamentada en el reconocimiento de la diversidad de sistemas de valores que
coexisten en el seno de la sociedad y que se construyen a partir de los conflictos
sociales emergentes; lo que lleva al evaluador a actuar como conciliador entre las
partes en desacuerdo, en busca de una solución satisfactoria, no óptima, mediante
un proceso continuo de aprendizaje colectivo17.
16
El autor refiere un trabajo que demostraría que en Chile sólo 13% del gasto social total llega al
30% más pobre de la población; situación que, según considera, se repite en otros contextos
nacionales de América Latina. Otro trabajo realizado en seis países latinoamericanos registra que
90% del gasto público social corresponde a gasto corriente.
17
Hengel & Carlson (2002) plantean la existencia de tres diferentes perspectivas para impulsar el
aprendizaje desde las evaluaciones, con diferentes niveles de la complejidad social: A) El enfoque
tradicional de tomadores de decisiones y organismos financieros, interesados exclusivamente en un
aprendizaje que permita la retroalimentación sobre el propio desempeño de políticas y programas.
B) El nivel que impulsa el aprendizaje organizacional de tomadores de decisiones, donantes, pero
también de todo otro actor social relevante, cuya participación se torne fundamental. La evaluación
y el aprendizaje incluyen acciones dentro de políticas existentes; el sistema mismo de acción
gubernamental y los principios, normas y valores de la conducta colectiva. C) El impulso al
aprendizaje de la sociedad, cuyo conocimiento, en términos del Banco Mundial, se entiende como
un bien público global, que requiere empezar por hacer un uso público de las evaluaciones,
57
La evaluación como herramienta de validación del sistema social e ideológico.
Una perspectiva mucho más formativa, desde el punto de vista de la ciencia
política y la democracia, es la evaluación como herramienta de validación del
sistema social y político, que contribuye a la construcción de conocimiento sobre
su funcionamiento y la correlación con las teorías políticas y sociales que lo
soportan bajo un modelo de Estado o de sociedad. Efectivamente, la investigación
evaluativa provee evidencia empírica que puede facilitar la construcción de
visiones más realistas en un sistema democrático. Este punto de vista de
conocimiento y de investigación, generalmente relegada a los académicos, actúa en
diversos niveles y se construye a partir de la conjunción de cada uno de los
ejercicios evaluativos que se realizan (Fisher, 1997).
La evaluación de la política concierne aquí con las concepciones sobre el
alcance del gobierno (nivel de intervención), las estrategias que se utilizan para
ejercer las funciones, las condiciones políticas vigentes, la problemática social que
se privilegia y su conexión con postulados políticos que el gobierno representa, la
forma cómo se realizan las distribuciones en términos de equidad o de enfoque
hacia determinada población, la relación entre gobierno y mercado y el rol de cada
uno en el mejoramiento social, las características políticas y su relación con las
políticas públicas desarrolladas, la conformación de la estructura social, elites y
grupos de opinión y la forma en que la acción pública incide en su conformación o
modificación, el análisis de la estructura institucional del Estado y la influencia de
las políticas en su ajuste o cambio22.
2.2.4. La evaluación de programas sociales en el Perú

En nuestro país, durante las últimas décadas del siglo XX, más que
evaluaciones de las políticas y programas sociales implementados y seguimientos
de avance de metas, se han encontrado mecanismos de control jurídico y financiero
del gasto (Ej. actividades de Contraloría). Peor aún, cuando se han registrado
recortes presupuestales, las primeras actividades recortadas han sido las de
evaluación, siempre consideradas “menos útiles”.
Esta situación se ha visto reforzada por la actitud de las organizaciones
sociales nacionales quienes han considerado a la evaluación una forma de
“desviar” sus recursos financieros y humanos en actividades no sustantivas. A esto
se suma el rechazo que tradicionalmente han generado las evaluaciones
provenientes de las fundaciones y organismos que aportan su financiamiento, lo
que provoca que se las conciba más como un “control externo indeseado” que
como un proceso propio que puede ayudar al aprendizaje de los participantes y de
la comunidad en su conjunto. Todas estas razones han contribuido para que, hasta
fechas muy recientes, se preocupen muy poco en capacitarse en temas de
22
Frank Fisher (1997) plantea la necesidad de cuatro componentes evaluativos para las políticas
públicas, desde una óptica de argumentación política: evaluación de logros de la política, validación
de la pertinencia de la política con respecto a la situación problema, el análisis de la contribución de
la política a la construcción de valor en la sociedad, y la evaluación ideológica. Esta última
corresponde al análisis del sistema de valores e ideologías que soportan la política.
62
evaluación y, en todo caso, prefirieran las evaluaciones cualitativas, que si bien
permiten profundizar en casos concretos, no ofrecen una visión agregada de
conjunto, ni miden el impacto con precisión.
En el ámbito universitario la situación tampoco es óptima, pues se observa
una enorme carencia de material didáctico propio y de cursos especializados en la
materia. Debido a que la mayoría de libros y revistas que exponen métodos de
evaluación presentan experiencias de aplicación rigurosos provienen de Estados
Unidos y de Europa o Canadá, resulta imprescindible y urgente desarrollar
materiales bibliográficos adaptados que contribuyan a un proceso de aprendizaje
que, a su vez, incremente la eficacia de las evaluaciones de programas, la
transparencia en el uso de los recursos y la participación ciudadana en los procesos
de elaboración de políticas públicas.
Noche (1982) identificaba, en Francia, tres tipos fundamentales de
problemas ligados al atraso relativo en torno de una cultura de la evaluación en su
país y que pueden considerarse válidos para la realidad peruana: los sociopolíticos,
los administrativos y los metodológicos:
 Los sociopolíticos se consideran más importantes y, al mismo tiempo,
más difíciles de cambiar porque están enraizados en las culturas y
tradiciones de los pueblos y sus gobiernos. La tradición presidencialista
y dictatorial ha propiciado en el Perú una suerte de resignación
ciudadana frente a las inapelables decisiones del poder ejecutivo.
 Los obstáculos administrativos incluyen el diseño de planes, programas
y presupuestos con objetivos muy vagos y ausencia de metas
cuantificadas que faciliten su evaluación; una organización de trabajo
que no define con claridad qué entidad administrativa se encargará de
realizar la evaluación integral de los programas públicos; la falta de
recursos destinada a esta actividad poco legitimada por su discutida
aportación al bienestar social; el rechazo a engorrosos controles que
distraen de la actividad sustantiva; etc. Todas estas razones están
presentes en el contexto peruano, donde la actividad controladora se ha
enfocado más a la realización de auditorias financieras para evitar
malos manejos de fondos y al cumplimiento de la legalidad en los
procedimientos de aplicación de recursos, que a la medición de la
eficacia o la repercusión de las acciones realizadas.
 Los problemas metodológicos tampoco pueden soslayarse. La mayoría
de técnicas empleadas en evaluación (análisis costo-eficacia, costo-
beneficio, métodos multi-criterios, encuestas, paneles, estudios de caso,
historias de vida, etc.) enfrentan serios cuestionamientos que
disminuyen su credibilidad. Si bien ninguna técnica es perfecta, una
buena combinación de las mismas, con aportación de las más diversas
disciplinas como la sociología, la política, las matemáticas, la
informática, etc., puede disminuir considerablemente los problemas no
resueltos, y contribuir a desarrollar un proceso de aprendizaje a partir
de la experiencia realizada.
En el ámbito gubernamental agregaría, a los problemas enunciados por
Nioche (1982), otro de naturaleza más psicológica, vinculado al conjunto de
63
temores que la evaluación desata. Anteriormente, cuando se aplicaba la evaluación
ésta respondía a un concepto restringido y punitorio (vinculado a la aplicación de
sanciones, despidos, etc.). Así, toda evaluación se movería en un campo minado de
intereses en el que, para los evaluados, se pone en juego el mantenimiento de su
empleo, su nivel de ingreso, reconocimientos, prestigio, status, autoestima, etc. Por
eso, muchos candidatos a ser evaluados se oponen a implantar sistemas de
evaluación como un mecanismo de defensa frente al riesgo, y lo aplican casi en
forma automática, pero en caso de ponerse en práctica la evaluación, plantean
mecanismos de evasión, de justificación o de cumplimiento meramente formal de
la meta, sin comprometerse realmente con el impacto de su actuación. Entonces,
resulta imprescindible avanzar hacia una concepción más positiva de la evaluación,
entendida como un proceso de aprendizaje individual y social a partir de los
aciertos y los errores, de la detección de necesidades de capacitación y desarrollo,
de la premiación de esfuerzos, etc., que sólo por excepción tenga que aplicar
medidas represivas.
En el caso particular de la administración pública nacional, lo anterior se
combina con obstáculos de índole cultural y tradicional: históricamente, los
equipos de trabajo se han conformado más por relaciones de camaradería y lealtad
que por selecciones basadas en los conocimientos, habilidades y actitudes de los
candidatos a integrarlos. Esto ha provocado que quien ocupaba el puesto de nivel
superior tendiera más a proteger a su equipo que a evaluarlo técnica y
objetivamente.
Por otro lado, se afirma que la calidad de los servicios que brinda el Estado
en el campo social a las personas de menores ingresos es en promedio deficiente
debido a que se asigna muy pocos recursos para el gasto social. Aunque esto es una
gran verdad, lo cierto es que otros países logran mejores resultados con recursos
igualmente magros para el sector o con problemas de pobreza (Bolivia, por
ejemplo). Evidentemente, el Perú debiera aumentar en lo posible los recursos que
se destinan al sector, pero el problema de gestión y mejora de la calidad resulta
crítico para que tales recursos rindan el fruto debido. Y, para ello, se considera la
necesidad del fortalecimiento de los sistemas de medición y difusión de resultados
e impactos.
2.2.4.1. Aspectos diagnósticos de la situación actual

A pesar que desde la década de 1990 se hizo explícita en la gestión pública
la importancia de los sistemas de monitoreo y evaluación de proyectos sociales,
estos son aún limitados y en muchos casos deficientes (Ñopo & Robles, 2004). A
modo de ejemplo, de un total de 20 proyectos, que implicaban un monto de US$
700 millones en el año 2000, apenas la mitad tenía cierto avance en este rubro.
Increíblemente, sólo 3 de los veinte proyectos analizados que sólo implicaban US$
17 millones de los US$ 700 millones, contaban con manuales para sus sistemas de
evaluación y monitoreo (Apoyo, 2000)23.
23
Si bien 9 de los 20 proyectos de la muestra de proyectos analizados por Apoyo (2000) realizaron
alguna evaluación intermedia o ex-post, ésta habría sido de cobertura limitada, o sólo de tipo
64
los aspectos o dimensiones que el proyecto abordó. El fin principal de
esta segunda etapa es determinar la efectividad de los resultados
obtenidos para producir el impacto social deseado.
A pesar que existe una normatividad cada vez más sólida en el Perú, no
debe olvidarse que los programas sociales nacionales son, intrínsecamente, muy
políticos. En efecto, cada programa social crea beneficiarios que luego presionan
para que dicho programa permanezca inalterado. En ese sentido, los malos diseños
iniciales arrastran cola. En un país con pocos recursos como el Perú, con una gran
proporción de pobres, darse el lujo de no tener debate político y presupuestal más
informado sobre qué programas sociales deben o no crecer, cómo se deben
mejorar, cuáles deben dejarse a un lado, etc., es un absurdo. Las decisiones para
mejorar la efectividad de las políticas sociales son, casi siempre, políticamente
difíciles. Solo ocurrirán (y se mantendrán) si hay suficiente respaldo político a lo
largo del tiempo, lo que requiere que una mayor cantidad de actores esté
consciente de las opciones disponibles y de las consecuencias previsibles de cada
opción. Sin embargo, lo cierto es que los pobres del Perú no merecen que se tomen
decisiones respecto de los programas sociales que le deben dar oportunidades de
salida de su pobreza de manera poco informada, sin evaluaciones sistemáticas e
independientes (Ortiz de Zevallos, 2003).
2.3. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Cuando se habla de evaluación de programas es común referirse al tema
con una concepción global y comprehensiva. En general, la palabra evaluación
contiene aspectos como la evaluación ex ante, la supervisión, la evaluación de los
procesos, la evaluación de costos-beneficios, la evaluación de viabilidad y la
evaluación de impacto. A pesar del uso generalizado del término, lo cierto es que
cada uno de estos aspectos son completamente diferentes. A modo de ejemplo:
 La supervisión ayuda a evaluar si un programa se está ejecutando de
acuerdo a lo planificado. Un sistema de supervisión de programas
permite una retroalimentación constante sobre el estado en que se
encuentra la implementación del programa e identifica los problemas
específicos a medida que surgen.
 La evaluación de los procesos se relaciona con la forma en que
funciona el programa y se centra en los problemas de la entrega de
servicios. En las evaluaciones de costos-beneficios o eficacia en
función de los costos se estiman los costos de los programas
(monetarios o no monetarios), en particular su relación con respecto a
usos alternativos de los mismos recursos y a los beneficios que produce
el programa.
 Por último, la evaluación del impacto tiene el objeto de determinar en
forma más general si el programa produjo los efectos deseados en las
personas, hogares e instituciones y si esos efectos son atribuibles a la
intervención del programa (Blomquist, 2003). Las evaluaciones de
impacto también permiten examinar consecuencias no previstas en los
beneficiarios, ya sean positivas o negativas (CONPES, 2002).
70
De lo dicho, y en consonancia con el objetivo de la investigación, el
análisis posterior se ceñirá a la evaluación de impacto, excluyendo la evaluación ex
ante y la evaluación de procesos. A continuación se definirá y describirán sus
características.
2.3.1. Definición y características

La evaluación de impacto mide los cambios en el bienestar de los
individuos, cambios que pueden ser atribuidos a un programa o a una política
específica. Los objetivos de la evaluación de impacto son proveer información y
ayudar a mejorar la eficacia de los programas. En este sentido, es una herramienta
que utilizan los responsables de la formulación de políticas y que posibilita que el
público pueda exigir cuentas sobre los resultados de los programas (Baker, 2000;
Prennushi, Rubio & Subbarao, 2000, Heckman, LaLonde y Smith, 1998).
Existen otros tipos de evaluación de programas, como las revisiones
organizacionales y el monitoreo de procesos, pero éstos no miden la magnitud de
los efectos ni atribuyen la causalidad que corresponde a tales efectos. La
evaluación de impacto, en cambio, tiene un nexo ineludible con el análisis causal
de la intervención de programas y sus efectos (directos, indirectos, positivos,
negativos o neutros) en la mejora de la calidad de vida (Banco Mundial, 2000). En
la siguiente tabla se presenta las definiciones más representativas de la evaluación
de impacto.
Tabla N° 2.9. Definiciones sobre evaluación de impacto (Fuente: Elaboración propia)

Mateu, P. & Vilca, J. 2004 Toda evaluación de impacto de un programa social tiene como objetivo
determinar cuál es la mejora que perciben los individuos que participan de
dicho programa. Esta mejora puede ser medida a través de variables de interés
como pueden ser ingresos, empleo, reducción de la desnutrición, etc. Para
ello, se requiere contar con un grupo de beneficiarios y controles que
permitan comparar la situación de haber participado del programa con la de
no haberlo hecho. (p. 53).
Abdala, E. 2004 Bajo la denominación de evaluación de impacto se entiende el proceso
evaluatorio orientado a medir los resultados de las intervenciones, en
cantidad, calidad y extensión según las reglas pre-establecidas. La evaluación
de impacto abarca todos los efectos secundarios a la planeación y a la
ejecución: específicos y globales; buscados (según los objetivos) o no;
positivos, negativos o neutros; directos o indirectos (la puesta en marcha del
programa puede generar por sí misma efectos sobre los directamente
involucrados, hasta la sociedad toda). (Pág. 28-29).
Boothroyd, P. 1998 “…la medición de impacto se orienta a los efectos no esperados y los
beneficios indirectos, o lo que los economistas denominan externalidades”.
(Traducción propia)
Apocada, P. 1999 “… la evaluación de los efectos producidos por un programa o intervención.
Es decir, aquellos cambios habidos debidos a la citada intervención”. (Pág.
363).
Anguera, T. 1989 “… la actividad encaminada a identificar, predecir, interpretar, comunicar y
prevenir el impacto de un programa, proyecto, plan o acción y desemboca en
la valoración de los efectos finales de una cadena de ellos que se inicia como
una causa, que es precisamente la intervención o implementación de un
programa”. (Pág. 26).
De Miguel, M. 1997 “Este tipo de comparación se conoce como effectiveness -traducido unas
veces por efectividad y otras por eficacia-, consideramos más oportuno la
71
En años recientes se ha desarrollado un método alternativo para analizar la
equivalencia de los grupos participantes y controles, basándose en probabilidades
de participación (propensity scores) en vez de variables específicas. Este tipo de
metodología ha sido utilizada intensivamente en los últimos años a nivel
internacional y, por tanto, ha estado en el centro del debate metodológico28. La
idea general es que si hay un número grande de variables que influyen en el
programa, se puede estimar la probabilidad de participación (condicionadas a estas
variables) para participantes y controles (con una regresión binaria). De esta
manera, se garantiza que el grupo de control tenga un perfil bastante similar al
grupo de participantes, y se facilita el análisis, dado que el efecto condicionado a
las variables será igual al efecto tratamiento condicionado en el propensity score
(Rosenbaum & Rubin, 1983). Este procedimiento es desarrollado en extenso en el
capítulo 4.
En otro aspecto, es importante tener una serie de criterios para evaluar la
calidad de una investigación de impacto. Aunque existen algunos indicadores
clave, aún no se ha desarrollado un sistema teórico-base que permita analizar su
rigurosidad. Como intento primario, Fernández-Ballesteros (1996) ha propuesto un
listado de cuestiones relevantes en evaluación de programas (LCREP) muy útil
para evaluar “ex ante” la calidad del proceso de evaluación. En otras palabras, este
instrumento trata de juzgar la evaluabilidad (factibilidad) del programa con base
en: a) la calidad del proceso de planificación e implantación llevado a cabo y b) de
las barreras que puede encontrar el evaluador al realizar el trabajo. Sin embargo,
aún este instrumento carece de un marco teórico que le permita interpretar sus
alcances
2.3.2. Pertinencia de la evaluación de impacto

La información generada por la evaluación de impacto ayuda a tomar
decisiones sobre la necesidad de ampliar, modificar o eliminar cierta política o
programa, y es posible utilizarla para asignarle prioridad a las acciones públicas
(Fernández Ballesteros, 1996). Además, estas evaluaciones contribuyen a mejorar
la eficacia de las políticas y programas (Baker, 2000) al abordar las siguientes
preguntas: ¿Logra el programa las metas propuestas?, ¿Justifica el valor del
programa su costo? ¿Son los cambios producidos resultados directo del programa,
o son resultado de otros factores que ocurrieron simultáneamente? ¿Cambia el
impacto del programa dependiendo del grupo al que se está tratando de beneficiar
(hombres, mujeres, pueblos indígenas) o de la región o a través del tiempo? ¿Tuvo
el programa efectos inesperados, ya sean positivos o negativos? ¿Qué tan eficiente
es el programa en comparación con intervenciones alternativas?.
Hay cuatro preguntas que pueden ayudar a decidir cuándo realizar una
evaluación de impacto, es decir cuándo es pertinente hacerlo:
28
Desde las propuesta iniciales de Rosenbaum y Rubin (1983, 1984) se han desarrollado numerosas
aplicaciones económicas por autores diversos Heckman, Ichimura y Todd (1997); Dehejia y Wahba
(1999); Hotz, Imbens y Mortimer (1999); Lechner (1999); Heckman, LaLonde y Smith (1999);
Sianesi (2001); y Bryson, Dorsett y Purdon (2002).
74
1) ¿Tiene el programa importancia estratégica en la reducción de la
pobreza o mejora de la calidad de vida? 29. Se pueden evaluar las
políticas y programas de los que se espera un mayor impacto en la
calidad de vida, para asegurar que los esfuerzos en ese sentido siguen el
camino correcto y permitir las correcciones necesarias.
2) ¿Contribuirá la evaluación de un determinado programa a llenar los
vacíos en el conocimiento sobre lo que sirve y no sirve para mejorar la
calidad de vida de la población? La decisión sobre qué evaluar también
puede basarse en cuánto se sabe sobre la eficacia de intervenciones
alternativas. Si hay lagunas en el conocimiento sobre qué es lo que
mejor funciona para reducir la pobreza o aumentar la calidad de vida,
entonces se justifica una evaluación de impacto.
3) Este programa, ¿pone a prueba enfoques innovadores para aumentar la
calidad de vida? La evaluación debe fomentar el aprendizaje. Una
evaluación de impacto puede ayudar a ensayar enfoques precursores y
decidir si se deben ampliar y ejecutar a mayor escala. Por consiguiente,
el carácter innovador de un programa o política puede ser una buena
razón para evaluarlo30.
4) La política o programa, ¿está destinado a grupos difíciles de alcanzar o
se espera que su impacto dependa, por ejemplo, del género de los
beneficiarios? Las políticas y programas destinados a grupos pobres
difíciles de alcanzar se topan con una gran variedad de factores
sociales, culturales, económicos y organizacionales, que pueden
contribuir a su éxito o a su fracaso. Por estas razones, es de especial
importancia que la evaluación esté bien diseñada y sea bien ejecutada.
2.3.3. ¿Por qué siendo tan importante la evaluación de impacto se

hace tan poco?
Acorde con Medina Giopp (2002), existen diversas razones por las cuales
se realizan muy pocas evaluaciones de impacto. A continuación mencionamos las
más comunes:
i) Muchos gobiernos e instituciones la consideran costosa,
prolongada y de alta complejidad técnica.
ii) Los resultados pueden ser “políticamente delicados”,
controversiales, especialmente si son negativos, ya que
asignan responsabilidad a los funcionarios políticos y
29
El impacto final que persigue todo programa social es reducir la pobreza y mejorar la calidad de
vida de la población. Sin embargo, por ser un fin último, los programas y proyectos sociales se
diseñan y ejecutan para mejorar cualquier aspecto de la vida de las personas (educación, salud,
infraestructura, etc.) o reducir situaciones precarias o riesgosas para su desarrollo. Por eso, cuando
me refiero a aumentar la calidad de vida o reducir la pobreza, debe recordarse que son fines
generales y últimos.
30
Sin embargo, hay que hacer una advertencia importante: una evaluación provechosa requiere de
un programa suficientemente maduro. Aunque un programa esté probando enfoques innovadores,
necesita objetivos bien definidos y actividades bien delineadas, así como un marco institucional
estable que se preste para la implementación.
75
administrativos de los programas. Es usual, entonces, que la
información sobre el rendimiento se concentre en el
volumen de recursos ejecutados y en cobertura, incurriendo
en el mito de que gastar más y entregar más bienes o
servicios es bueno per se. Lo cierto es que ningún programa
o proyecto puede justificar su existencia por la mera entrega
de bienes y/o servicios.
iii) En ocasiones, las evaluaciones se critican por no contar con
oportunidad, rigor académico o por no responder a ciertas
preguntas.
iv) Se consideran sinónimo de auditoria y control y por tanto
innecesarias, lo cual es falso.
v) Excepcionalmente las técnicas y métodos de evaluación se
consideran como información pública, casi siempre han sido
consideradas como informes “confidenciales” para
funcionarios del más alto nivel.
vi) Se consideran imposiciones externas, etc.
Todas estas razones han creado y fortalecido una cultura gerencial donde la
evaluación de impacto es sinónimo de control y cumplimiento de condiciones o
imposiciones de donantes, supervisores, o niveles jerárquicos superiores, más que
una herramienta participativa y orientada al aprendizaje organizacional. Lo anterior
ha derivado en mitos creados en torno de la evaluación que es necesario desterrar,
pues produce, como señala Mokate (2000, 2001), la percepción de un “monstruo”
y no la de un “aliado” para el desarrollo.
En efecto, la evaluación de impacto está plagada de una serie de mitos que
son producto del desconocimiento de su real naturaleza. Con la intención de
eliminarlos, se denuncia a continuación los principales y más nocivos.
Evaluar el impacto de los programas es demasiado costoso:

El costo promedio para realizar una evaluación de impacto –a nivel
internacional- asciende a un promedio de 433 mil dólares. De este monto, el costo
mayor corresponde a la recopilación de datos, que representa, en promedio, el
53.3% del total (Baker, 2000).
La inversión en evaluación, dadas estas cifras, parece enorme. De hecho, en
varios países muchos funcionarios del gobierno y organizaciones de la sociedad
civil afirman que con lo que se gasta en la evaluación de impacto podría lograrse
una cobertura mayor de bienes y servicios a la población objetivo. Con cientos de
miles de dólares o varios millones, podrían lograrse, argumentan, más
beneficiarios. Sin embargo, lo que no se analiza es que sin evaluación de impacto
nada puede garantizar que los bienes y servicios que se entregan producirán los
beneficios esperados, es decir, la transformación deseada.
En realidad, de los proyectos que comprende un estudio del Banco Mundial
(Baker, 2000), los costos de la evaluación de impacto representan, en promedio,
solamente el 0.56% del costo total del proyecto, ni siquiera el 1%. Para el caso del
programa Progresa de México, los más de tres millones de dólares invertidos en
evaluación de impacto, representan solamente el 0.001% del costo total del
76
Mejía, 1993), más aún cuando éstos pueden resultar controversiales, ya que fijan
responsabilidades. Esta concepción, rígida y retrógrada, rompe la posibilidad de
lograr retroalimentación y aprendizaje para directivos del programa, para los
operadores, así como para los grupos que dan apoyo político y para la comunidad
que recibe los bienes y/o servicios del programa.
En efecto, las experiencias de no hacer públicas las evaluaciones de
impacto de los programas es una realidad cotidiana en América Latina, lo que
frena la posibilidad de generar la capacidad de rendición de cuentas (Valadez &
Bamberger, 1994). Afortunadamente, la expansión del movimiento de
modernización de la gestión pública, inspirado en las reformas de los países
angloamericanos, ha logrado posicionar el tema de la evaluación “publicitada”
como uno de los asuntos principales de la modernización a través de diversos
Sistemas Integrados (Godoy & Rangel, 1997). Las iniciativas son diversas e
interesantes. A modo de ejemplo:
 A inicios de los años 90 el Comité Interministerial de Modernización de
la Gestión Pública de Chile lanzó su programa “Metas Ministeriales”,
con el que se apoyaba a los diversos servicios públicos para fijar con
claridad metas e indicadores de impacto y seguimiento a su gestión. En
una segunda etapa otra iniciativa reforzó las metas ministeriales, los
“Compromisos de Modernización de la Gestión Pública” con fuerte
énfasis en la difusión de resultados. En una tercera etapa se creó el
Sistema Integrado de Formulación, Evaluación y Monitoreo de
Programas y Proyectos Sociales (SIFEM).
 En Colombia se instaló el Sistema de Evaluación de la Gestión Pública
denominado SINERGIA, con estrategias similares a las iniciativas del
SIFEM de Chile.
 Costa Rica implementó un Sistema Nacional de Evaluación (SINE) y
Compromisos de Modernización, como esfuerzos para apuntalar una
cultura de evaluación en la gestión pública.
 Una de las iniciativas más recientes la constituye el Sistema de
Evaluación por Resultados (SISER) de Bolivia.
 En el Perú, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) constituye
la más reciente preocupación por la difusión pública de los resultados
de los proyectos de inversión social.
Aunado a estas iniciativas, los avances en la tecnología de información han

permitido transparentar los denominados procesos transversales de la gestión, tales
como la administración de recursos financieros, humanos y las adquisiciones, lo
que se han denominado genéricamente como sistemas integrados de administración
financiera (SIAF); Sistemas integrados de adquisición de bienes y servicios
(SIAByS) y Sistemas Integrados de Administración del Personal (SIAP).
Finalmente, iniciativas como las procuradurías sociales, el Ombudsman (defensor
del Pueblo) y otras refuerzan la posibilidad de transitar hacia una gestión pública
orientada hacia resultados o creación de valor público, fortaleciendo los
mecanismos de rendición de cuentas.
79
Todo programa social algo positivo deja:
Este es, quizá, uno de los mitos más arraigados que afecta la cultura
gerencial de los funcionarios en el área social de la región. El razonamiento es el
siguiente: “todo gasto en proyectos sociales, aunque no se evalúe, o aunque no se
apliquen criterios rigurosos en la asignación de los recursos, algo positivo debe
dejar”. Se cree que invertir en lo social siempre algo positivo dejará, por lo que
gastar en proyectos sociales es bueno per se. Esto supone que siempre y en todas
las condiciones, lo proyectos logran impactos positivos. Desafortunadamente, este
razonamiento es irreal. Evaluaciones de impacto realizadas en programas de
naturaleza diversa (vivienda, apoyo nutricional, desarrollo agroforestal, educación,
salud y otros muchos) demuestran que en no pocas ocasiones la situación de los
beneficiarios (esto es de quienes reciben bienes y servicios del proyecto o
proyectos) es peor que la de quiénes estaban en condiciones equivalentes a ellos al
inicio del programa. Así, en síntesis, el programa puede deteriorar las condiciones
de bienestar de la población objetivo en lugar de beneficiarlos; por ello es
ineludible la evaluación de impacto.
Por ejemplo, uno de los principales objetivos de un proyecto de vivienda en
El Salvador, durante los años 70, fue incrementar el nivel de ingreso de las familias
participantes. Para probar el impacto de este programa, aparentemente exitoso, las
futuras familias beneficiadas y el grupo de control fueron entrevistados en 1976,
poco antes de que el proyecto comenzara y con ello se obtuvo una línea base con
las características sociales y demográficas de los hogares. Las familias fueron otra
vez entrevistadas en 1978, poco después de que los beneficiarios se mudaran a sus
nuevas casas y, posteriormente en 1980 cuando el proyecto estaba totalmente
establecido. Para evaluar el impacto del proyecto en el ingreso y desempleo de los
jefes de hogar, se calculó el ingreso promedio para los beneficiarios en 1976 y
nuevamente en 1980. La tabla siguiente muestra los resultados.
Tabla N° 2.11. Ingreso mensual promedio de las familias que participan en el proyecto de vivienda
de El Salvador y para un grupo de Control, 1976-1980 (Fuente: Valadez & Bamberger, 1994).
Grupos Antes de que el Después de que el Variación Variación
proyecto comience proyecto ha absoluta porcentual
(1976) funcionado por dos
años (1980)
Grupo con 355.0 569.6 234.5 70.0
proyectos
beneficiados
Grupo de Control 258.3 451.0 172.7 74.6
Este ejemplo demuestra claramente la importancia del grupo de control. Si

solo el grupo de beneficiarios se hubiese estudiado (como es frecuente), se pudo
asumir que el proyecto produjo un impacto muy significativo sobre el ingreso de
los hogares participantes, el que se incrementó en 70% en un periodo de cuatro
años. Sin embargo, una vez conocido que el ingreso del grupo de control se
incrementó a 74.6% sobre el mismo periodo, es claro que el proyecto no tuvo
impacto positivo sobre los ingresos, de hecho pudo tener un pequeño efecto
negativo. Queda claro que no todo proyecto social deja algo positivo (Medina
Giopp, 2002).
80
No se puede evaluar porque los resultados se producen en el largo plazo:
Algunos funcionarios afirman que la evaluación de impacto no resulta
viable porque los cambios que producirá el proyecto se observarán en el largo
plazo. Sin embargo, esto no es del todo cierto. En los casos, por ejemplo, de
programas que buscan reducir la tasa de embarazo en adolescentes; desarrollar
prácticas higiénicas al preparar alimentos y para tratamiento del agua (cloración,
mineralización, hervido, etc.); uso de cinturón de seguridad; mantenimiento de
infraestructura social (caminos vecinales, escuelas, canales de riego, etc.);
preparación de alimentos balanceados; uso de jeringas descartables; inversión en
actividades productivas; utilización de una técnica agrícola específica, etc., las
evaluaciones de impacto se realizan a corto y mediano plazo, pues contempla el
análisis de “efectos” entendidos como “el grado de uso” de los bienes y/o servicios
por parte de los beneficiarios que los reciben. Es decir, es relevante identificar el
grado en que los cambios de comportamiento se han alcanzado, ya que si no se ha
avanzado en este sentido la posibilidad de tener un impacto significativo en la
calidad de vida tiende a ser nula.
Así, entonces, la evaluación de impacto no sólo espera a medir los cambios
en las condiciones de bienestar de la población que ha estado sujeta a recibir
productos por el periodo determinado de tiempo que implica el programa o
proyecto, sino que puede comenzar con la evaluación de los efectos o también
denominados como “condicionantes del impacto” ya que de no darse las
probabilidades de alcanzarlo, se reducen (Medina Giopp, 2002).
Un proyecto es bueno per se, sin importar la magnitud del problema a

atender:
Si un proyecto es exitoso al demostrar que gracias a su intervención se
mejoran las condiciones de bienestar de los beneficiarios, el proyecto
indudablemente contribuye de manera positiva a la solución de un problema. Sin
embargo es importante considerar que los proyectos se articulan en programas y
éstos en políticas y, por tanto, no se puede afirmar que la inferencia sea exitosa per
se. Por ejemplo, suele ocurrir que a nivel de proyecto se conocen bien los bienes o
servicios que se entregan y si éstos producen (o no) impacto, pero no se conoce la
base de la población que posee la carencia. Bajo esta lógica, un proyecto puede ser
considerado exitoso ya que genera impacto en los beneficiarios, pero si estos
constituyen un porcentaje muy bajo del total de la población carente en el país, por
ejemplo 2%, entonces es fácilmente cuestionable dicho éxito y se puede poner en
duda la efectiva articulación del proyecto a programas y políticas.
2.3.4. Técnicas de evaluación de impacto

La evaluación de impacto hace uso de diversas técnicas de investigación.
Algunos autores han realizado algunas clasificaciones basándose en uno u otro
aspecto. Abdala (2001), por ejemplo, hace una clasificación de acuerdo a enfoques
y las ordena en tres: las pseudos-evaluaciones, evaluaciones exclusivamente
81
Capítulo I
La prospectiva y la capacidad de gobernar

en el siglo XXI
A. El rol estratégico de la prospectiva dentro de la

propuesta de cambio estructural de la CEPAL
El propósito del presente libro es presentar los últimos avances en materia
de prospectiva aplicada a la gestión pública en América Latina, con el fin de
abrir paso a nuevas posibilidades y campos de acción para el desarrollo de
la capacidad de prospectiva de los países y los organismos internacionales,
mediante actividades relacionadas con capacitación, asistencia técnica,
investigación y difusión a los gobiernos de la región.
Esta propuesta sostiene que en el actual contexto histórico existen
condiciones y capacidades que han hecho propicio el surgimiento de una
nueva demanda y oferta de prospectiva en América Latina y el Caribe. El
argumento principal es que existe una necesidad importante e imperativa
de orientación y entrenamiento en pensamiento a largo plazo para
enfrentar el cambio estructural de la región y el futuro cambio estructural
del entorno internacional hacia 2030 y 2050.
Desde 2008, la CEPAL ha producido tres importantes documentos
institucionales donde se plantean los principales desafíos para cerrar
las brechas que colocan a América Latina y el Caribe como la región más
28 CEPAL
desigual del planeta1. Estos desafíos plantean claramente una agenda

de temas a largo plazo para la región. En la medida en que se produzca un
cambio estructural en América Latina, se requiere un papel más activo
del Estado en la creación de condiciones para el cierre de las brechas. En
consecuencia, la planificación para el desarrollo vuelve a jugar un papel
fundamental en el diseño e implementación de políticas públicas. Sin
embargo, los expertos perciben que con la inercia actual, las brechas del
desarrollo no podrán cerrarse con la velocidad y la pertinencia deseadas en la
presente década2. Acelerar el cierre de las brechas implica promover a su vez
el desarrollo institucional para generar nuevas capacidades, visiones y valores
prospectivos en las oficinas y sistemas de planificación, que permitan abordar
con solvencia entornos cambiantes, más complejos, inciertos y conflictivos.
B. La prospectiva juega un papel importante en

el mundo contemporáneo para enriquecer
las políticas de desarrollo
Ahora bien, fuera del ámbito de la CEPAL, algunos factores impulsores de
esta necesidad de orientación estratégica de largo plazo son los siguientes:
• La prospectiva se aplica regularmente en los países desarrollados,
y en América Latina y el Caribe se encuentra en un interesante
proceso de reflexión y madurez. Si bien no existe una solución
única y generalizada para organizar la prospectiva a nivel
mundial (Comisión Europea, 2009a y 2009b), se registra una rica
variedad de prácticas y formas institucionales que se diferencian
por la tradición nacional, así como por la concepción histórica,
teórica y metodológica vigente en cada contexto cultural. Según
la Comisión Europea (2011a y 2011b), en general, la prospectiva
debe contribuir a tres grandes propósitos de la gestión pública3:
–– mejorar la planificación con sistemas complejos;
–– contribuir a la preparación y la formulación de políticas,
inspirar nuevas políticas, proporcionar nuevas ideas e
identificar los principales retos de la sociedad futura, y
–– brindar insumos calificados de información y conocimiento
para el desarrollo futuro y la planificación de largo plazo,
1
Véanse los textos La transformación productiva 20 años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades
(CEPAL, 2008), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010) y Cambio
estructural para la igualdad: Una visión integrada de desarrollo (CEPAL, 2012).
2
Véase el ejercicio prospectivo denominado “El clima de la igualdad”, realizado por el ILPES, con
el propósito de visualizar la probable evolución de las brechas del desarrollo hasta el año 2020
(Cuervo, 2012).
3
En Europa, las actividades de prospectiva (foresight) incluyen los enfoques conocidos como
“anticipación” (forward looking activities) y “análisis de horizontes” (horizon scanning).
Prospectiva y política pública para el cambio estructural... 29
a fin de dar respuesta a los grandes desafíos globales y

la creación de capacidades para abordar y gestionar las
transformaciones sistémicas.
• Esta aceptación internacional supone una necesidad común:
dar una respuesta positiva a los grandes desafíos y los cambios
estructurales de la sociedad. Según Cagnin, Amanatidou y
Keenan (2011), los grandes desafíos presentan las características
que se enumeran en el recuadro I.1.
Recuadro I.1
Grandes desafíos
• No son enteramente entendidos. Sus causas y consecuencias implican

múltiples variables interrelacionadas que dificultan su comprensión desde
un punto de vista completo y global. Por tanto, las acciones de gestión
pública para solucionarlos no suelen producir los efectos esperados.
• Tienen un elevado potencial de ruptura y, por ende, generan riesgos
económicos, sociales y ambientales en el entorno global.
• Conllevan horizontes temporales de largo plazo, que trascienden los
marcos de referencia habituales para concebir la sociedad.
• Implican una amplia ambigüedad. Sus límites son opacos y su análisis
requiere puntos de vista diferentes y multidisciplinarios.
• Su solución requiere una gran capacidad de anticipación e integración
de perspectivas en las políticas públicas y de acción colectiva y
coordinada de gran escala.
• Constituyen al mismo tiempo problemas y oportunidades para la
innovación social.
Fuente: C. Cagnin, E. Amanatidou y M. Keenan, “Orienting innovation systems towards

grand challenges and the roles that FTA can play”, documento presentado en la Cuarta
Conferencia Internacional de Sevilla en Análisis de Tecnología Orientada al Futuro (FTA),
Sevilla, 12 y 13 de mayo de 2011.
• Los trabajos de prospectiva están adquiriendo creciente

importancia en los países avanzados. Según Bitar (2014 y 2012), su
volumen ha aumentado sostenidamente y se han multiplicado los
estudios realizados por gobiernos, organismos internacionales,
universidades o centros independientes. Entre ellos conviene
mencionar: i) “Citizens in an Interconnected and Polycentric
World. Global Trends 2030”, publicado por el Instituto de Estudios
de Seguridad (2012); ii) “Global Trends 2030. Alternative Worlds”,
del Consejo Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos de
América; iii) “China 2030, Building a Modern, Harmonious,
and Creative Society”, elaborado por el gobierno chino con el
Banco Mundial (Banco Mundial/Development Research Center
of the State Council, 2012); iv) “India 2039: An Affluent Society in
30 CEPAL
One Generation” (Centennial Group, 2010); v) “Asia 2050. Realizing

the Asian Century” (BASD, 2011), vi) “Brasil 2022”, elaborado
por la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia
de la República (2010); vii) “Mexico 2042: A New Vision for
Mexico 2042: Achieving Prosperity for All” (Centennial Group y
otros, 2012); viii) “Escenarios de Latinoamérica 2030” (Proyecto
del Milenio, 2011), y ix) “Visión para América Latina 2040”,
publicado recientemente por la Corporación Andina de Fomento
(CAF, 2010). Además, hoy en día existen miles de documentos
sobre temas específicos (energía, agua, comercio, migraciones,
alimentos, cambio climático, gobernabilidad y empoderamiento
ciudadano). En países como Singapur y Finlandia, los gobiernos,
equipos de trabajo y expertos son los que realizan y promueven
estos informes (Bitar, 2012 y 2014).
• Los gobiernos y las empresas multinacionales actualmente
buscan prepararse para el “efecto dominó” de las “cartas salvajes”
(conocidos en inglés como wild cards o eventos que, si bien son poco
probables, llegan a ser de alto impacto cuando ocurren), con el fin
de limitar sus consecuencias negativas a largo plazo. El Programa
Internacional de Futuros de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE) ha completado recientemente un
estudio de 18 meses sobre las posibles crisis mundiales del futuro,
en el que se hizo un balance de los desafíos en la evaluación,
prevención y respuesta ante diversos riesgos globales potenciales
(OCDE, 2011)4. Igualmente, en la última reunión anual del Foro
Económico Mundial se presentó el informe Global Risks 2014
(Foro Económico Mundial, 2014), en que se destacan los efectos
sistémicos e interconectados de los riesgos globales. Además,
se hace un llamamiento a mejorar las opciones institucionales
4
Recuérdese, por ejemplo, el desastre que afectó al Japón en marzo de 2011, cuando se produjeron
simultáneamente un terremoto, un tsunami y una crisis nuclear. Las futuras crisis mundiales
pueden derivarse de riesgos hasta ahora desconocidos sobre los que no existen datos ni modelos
de probabilidad e impactos. Se han denominado eventos desconocidos (Casti, 2010) y son
extremadamente perturbadores, como los terremotos, erupciones volcánicas, crisis financieras y
revoluciones políticas que podrían desestabilizar los sistemas críticos de abastecimiento, con lo
que se producirían externalidades económicas que irían mucho más allá de su punto de origen
geográfico. Aunque tales eventos extremos han sido relativamente raros en el pasado, todo
parece indicar que ocurrirán con mayor frecuencia en el futuro. Las interconexiones globales
que acompañan la integración económica hacen posible que algunos riesgos se propaguen
rápidamente por todo el mundo. La gestión de los fenómenos ampliamente desconocidos puede
trabajarse a partir de los conceptos estratégicos disponibles para ayudar a los gestores de riesgos.
Por lo general, esto implica una combinación de dos técnicas: i) diseñar o fortalecer los sistemas
complejos para que sean más robustos, redundantes o diversos, según el caso, y ii) la contribución
al aumento de la resiliencia social ante eventos desconocidos, basándose en las experiencias con
eventos extremos que comparten cierta similitud en cuanto a naturaleza o escala. (Para aprender
a detectar las señales débiles (weak signals) y las “cartas salvajes” (wild cards), véase el proyecto
iKnow (2010) de la Comisión Europea).
a fin de comprender, medir y anticipar la evolución de las

interdependencias entre los riesgos, de forma que complementa
los instrumentos tradicionales de gestión de riesgos con nuevos
conceptos diseñados para entornos de incertidumbre5.
• Diferentes iniciativas, como el Proyecto del Milenio (Millenium
Project2009a), vienen promoviendo el concepto de inteligencia
colectiva a escala global para integrar recursos y capacidades
y crear nuevos mecanismos de gobernanza que permitan
enfrentar macroproblemas de gran complejidad. Por otra parte,
algunos gobiernos, como el de Francia, buscan reestructurar sus
principales organismos de planificación para incorporar al más
alto nivel los servicios de prospectiva y estrategia6.
• En América Latina y el Caribe se describen los logros en la
construcción de visiones nacionales de desarrollo por los
gobiernos de varios países. Según Cuervo (2012b), entre ellos
figuran los ejercicios siguientes: Plan Estratégico Industrial 2020
de la Argentina; Brasil 2022; Agenda Chile país desarrollado:
Más oportunidades y mejores empleos 2018; Visión Colombia 2019;
Costa Rica: Visión a Largo Plazo 2021; Plan Nacional de Unidad
de Guatemala; Estrategia Nacional 2010-2025 del Ecuador;
Unidad Nacional de la Esperanza 2032, de Guatemala; Visión de
País 2010-2038, de Honduras; Visión Jamaica 2030: Plan Nacional
de Desarrollo; Visión Nacional 2030, de México; Paraguay 2015;
Plan Perú 2021; Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 de la
República Dominicana, y Uruguay 2030.
• Han surgido nuevas capacidades y puntos de referencia
prospectivos en proceso de consolidación en la región. Existe una
gran variedad de enfoques, métodos y arreglos institucionales
en materia de prospectiva que hacen su aporte a la construcción
de visiones de futuro, la construcción de pensamiento a largo
plazo y la creación de nuevos ejes temáticos sobre el desarrollo
en América Latina y el Caribe.
5
El Foro Económico Mundial (2014) señala que el carácter sistémico de nuestros riesgos más
significativos exige procedimientos e instituciones que estén coordinados a nivel mundial, pero
con gran flexibilidad de respuesta local. Dado que los sistemas internacionales de finanzas, las
cadenas de suministro, la salud, la energía e Internet presentan mayores niveles de complejidad
e interdependencia en el entorno global, su nivel de resiliencia depende de si se convierten en
baluartes de la estabilidad o en amplificadores de choques en cascada a nivel global. También
se plantea que el fortalecimiento de la capacidad de recuperación requiere la superación de
los retos de la acción colectiva mediante la cooperación internacional entre las empresas, el
gobierno y la sociedad civil.
6
Véase el informe preparado para el Primer Ministro por Yannick Moreau, Philipe Aghion,
Marion Guillou, Pierre Rosanvallon, Henri Rouilleault y Louis Schweitzer, de diciembre de 2012,
titulado “Pour un Commissariat Général à la Stratégie et à la Prospective”.
32 CEPAL
C. La prospectiva es necesaria prácticamente

en todas las dimensiones del desarrollo
Por todo lo anterior, en el mundo contemporáneo existe un amplio
consenso acerca de la necesidad de que los gobiernos cuenten con
sistemas de anticipación que permitan desarrollar la capacidad de
hacer frente a los cambios globales presentes y futuros, esperados
e inesperados. Fundamentalmente, se busca elevar la calidad de la
imaginación de las instituciones para responder ante los desafíos
estructurales y ante situaciones que, si bien son poco probables, serían de
alto impacto para la sociedad si llegaran a ocurrir (Comisión Europea, 2011a
y 2012b; Cortés y otros, 2012).
La necesidad de la prospectiva es consecuencia de la actual
transformación del modelo de desarrollo que exige una visión integrada
e integral del cambio estructural, que muestre las interdependencias
entre las dimensiones política, económica, social, cultural, ambiental,
científica y tecnológica del desarrollo. Esto significa que es un campo
multi-, inter- y transdisciplinario que permite poner en común las
reflexiones que desde diferentes ángulos se hacen acerca de América Latina
y el Caribe. Se necesita una reflexión estructurada y sistemática a largo
plazo para:
• emprender la transformación productiva de la región;
• promover un rol más activo del Estado, así como el desarrollo
institucional y de los organismos nacionales de planificación,
a fin de crear las capacidades idóneas para dar respuesta
efectiva a un entorno global más desafiante, con estándares
más elevados;
• promover un nuevo patrón productivo basado en la innovación,
que responda a la acelerada convergencia de la nanotecnología,
la biotecnología, las tecnologías de la información y las ciencias
cognitivas, entre otras;
• cerrar las brechas sociales;
• afrontar las transformaciones del medio ambiente y las
consecuencias del cambio climático;
• comprender las dinámicas culturales propias de un mundo
multipolar, y
• reflexionar sobre las nuevas necesidades en las infraestructuras
educativas y sociales a medida que se transforma la población y
cambian sus formas de pensar y de vivir.
D. La prospectiva es un instrumento idóneo para

construir un diálogo político y social permanente
Un valor fundamental que aporta la prospectiva es su visión integrada del
desarrollo y de las interdependencias entre sus diferentes ámbitos. Los
gobiernos deben plantear visiones de futuro bien estructuradas y horizontes
de largo plazo que sirvan de orientación a los planes nacionales de desarrollo
y contribuyan a la coordinación estratégica de las políticas públicas. Esas
visiones y horizontes podrían dar sentido al desarrollo institucional, dentro
de un marco de referencia de amplio alcance, que ayude a sustentar la
planificación plurianual y la integración intertemporal de la acción pública.
La prospectiva es un conocimiento útil para estructurar un diálogo
social permanente que propicie la integración de Estado, mercado y sociedad,
tal como lo propone la visión integral del desarrollo que anuncia la CEPAL
en su más reciente texto de Cambio estructural para la igualdad: Una visión
integrada del desarrollo. El diálogo social implica procesos estructurados para
pensar, debatir, modelar el futuro y mantener una vigilancia estratégica de
los hechos portadores de futuro , que tienen implicaciones o consecuencias
sobre las decisiones estratégicas de la sociedad. Si bien el diálogo social no es
una garantía de eficacia en la toma de decisiones, sí es una condición previa
que facilita y abre espacios de interlocución e intercambio de conocimientos,
que integra perspectivas y da viabilidad a los procesos de desarrollo.
Aunque en última instancia la responsabilidad de la adopción de decisiones
recae sobre los dirigentes y los sistemas políticos, la prospectiva puede ser
un puente intelectual y comunicacional que favorezca las conversaciones
estratégicas con la ciudadanía y contribuya a disminuir la polarización de
los países a nivel político e ideológico.
Si América Latina no cuenta con una visión de futuro acerca de la
integración regional y su rol en el mundo, corre el riesgo de que ese papel
se lo definan desde afuera. Existe una oportunidad política invaluable de
proponer políticas de largo plazo que faciliten la tarea de afrontar el cambio
global de la región. Este es el momento histórico ideal para incorporar la
prospectiva al ámbito político-institucional, a fin de reestructurar el Estado
para que convierta las posibilidades de desarrollo en oportunidades
concretas de mejoramiento de la calidad de vida de la población.
E. Hoy en día existen condiciones y factores propicios

para el avance de la prospectiva y la gestión pública
en América Latina y el Caribe
Así pues, este tema no es nuevo en absoluto, sino que está presente
en la literatura de la gestión pública desde hace varias décadas. Por
ejemplo, Yehekzel Dror, en su Informe para el Club de Roma (Dror, 1994),
34 CEPAL
señalaba desde entonces algunas pautas sobre cómo y por qué deben
cambiar las instituciones y las formas de gobierno para hacer frente a
las transformaciones globales. En particular, observa que todo intento
de crear capacidades prospectivas debe contribuir a renovar la forma de
pensar de los dirigentes y las prácticas de planificación y gestión de las
organizaciones del Estado, así como la forma en que se adaptan y adoptan
las políticas públicas que, en el marco del ILPES y la CEPAL, se denominan
políticas para el desarrollo. Dicho en otras palabras, el impulso a la
prospectiva en la gestión pública solo tiene sentido en la medida en que
contribuya a iluminar mejores prácticas para optimizar la capacidad de
gobernar y en que el aprendizaje colectivo se vuelva un factor estratégico
que marca la diferencia en el desempeño de los gobiernos7.
No obstante los avances realizados, también está claro que las
instituciones latinoamericanas no han cambiado con la capacidad de
dirección y eficacia que se espera de ellas para enfrentar los desafíos
estructurales de largo plazo. Cabe entonces preguntarse, si en América
Latina y el Caribe se requiere la prospectiva, ¿por qué no han prosperado
los esfuerzos históricos por implementarla con alto impacto, como era
de esperarse? Para responder a este interrogante, en el presente texto se
intenta realizar una breve síntesis histórica que trata de mostrar cómo
han evolucionado los factores clave para comprender el avance de la
prospectiva en la región, conforme a dos grandes perspectivas:
• En primer lugar, a un nivel macro o externo, se plantea que existen al
menos cuatro factores determinantes del avance de la prospectiva:
i) el modelo de desarrollo; ii) el rol del Estado; iii) el valor otorgado
a la planificación para el desarrollo, y iv) el desarrollo institucional
de los organismos nacionales de planificación.
• En segundo lugar, a un nivel micro o interno de la prospectiva,
se encuentran: i) el estado del conocimiento en prospectiva;
ii) la existencia de comunidades y redes de prospectiva;
iii) el establecimiento de puntos de referencia institucionales, y
iv) la existencia de actores sociales y cultura política adecuados
(véase el diagrama I.1).
Se argumenta que los factores del primer nivel configuran las
necesidades o la demanda de prospectiva en la región, mientras que los
7
Según Carlos Matus (1993), gobernar es conducir el curso de los acontecimientos en la dirección
deseada. Planificar es el cálculo que precede y preside la acción. La planificación es el cálculo
sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con la acción… es lo
contrario a la improvisación. No se debe gobernar sin planificar y es inútil planificar sin el
propósito de gobernar, es decir sin el objeto de conducir.
de segundo nivel establecen las capacidades o la oferta de servicios de

prospectiva. Para que exista un avance significativo, deben encontrarse
sincrónicamente la oferta con la demanda, pero esto es precisamente lo que
no ha sucedido en el pasado. En el recorrido histórico por ambos niveles,
puede verse cómo la demanda y la oferta han evolucionado a lo largo de
tres grandes etapas, fases o períodos. Igualmente, puede observarse cómo
la demanda surge en los años cincuenta y tiene altibajos con el paso del
tiempo. Entretanto, los ciclos de la prospectiva comienzan una década
después y han seguido un ritmo propio.
Diagrama I.1
Factores clave en el avance de la prospectiva en América Latina y el Caribe
Demanda-Necesidades
Modelo de desarrollo Rol del Estado

Puntos de Actores decisores
referencia en y cultura política
prospectiva
Oferta-Capacidades
Grado de Redes de Desarrollo

Planificación para instituciones
desarrollo del conocimiento
el desarrollo conocimiento y comunidad de planificación
prospectivo prospectiva
Fuente: Elaboración propia.
Sin embargo, al inicio de la presente década coincide la demanda

de prospectiva por parte de los gobiernos y la sociedad con la oferta de
servicios prospectivos por parte de una comunidad cada vez más amplia
de personas e instituciones que poseen la capacidad pertinente, fruto
del proceso de acumulación de esfuerzos pioneros, éxitos relativos y
enormes frustraciones de las etapas precedentes. Al final del recorrido,
la evidencia demuestra que la sintonía entre demanda y oferta de
prospectiva ha comenzado a producir frutos de gran importancia
en el desarrollo a nivel nacional, regional e institucional de los países
latinoamericanos. Está claro que ha llegado el momento de propiciar
un diálogo constructivo entre la oferta y la demanda de prospectiva,
con miras a aumentar el impacto y el desarrollo institucional de estos
servicios, así como su eficacia para contribuir a la construcción de
mejores alternativas de futuro para América Latina y el Caribe.
Capítulo II
Conocimiento básico de la prospectiva
A. Contexto y origen de la prospectiva
1. Definición y evolución de los estudios del futuro

Los estudios del futuro se definen inicialmente como un campo de
conocimiento para la interrogación sistemática y organizada del
devenir (Hodara, 1984)1. Otra definición muy importante es la provista
por la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro: “Los estudios
del futuro examinan el presente con una especial comprensión del
futuro, integran resultados de investigación de diferentes campos de
conocimiento y ayudan a los encargados de la adopción de decisiones
1
El devenir supone un proceso histórico donde el futuro es consecuencia del pasado y del presente.
Según Del Olmo (1984) y Miklos y Tello (1991), los estudios del futuro son por excelencia un
producto moderno, un fenómeno concomitante con la diferenciación de las esferas institucionales,
la creencia en la idea de progreso, la fe en la ciencia y el poder tecnológico, la secularización,
el nuevo papel del individuo, la actitud positiva respecto al futuro, la aceptación entusiasta del
cambio y la transformación de las concepciones de autoridad. Por ende, esta concepción dista
mucho de las perspectivas premodernas que entienden el futuro como un destino, fundamentadas
en actitudes místicas, mágicas, fanáticas, rígidas o conservadoras, donde priman el temor, el azar
y la fatalidad. Pero también dista de la concepción del futuro entendido como porvenir, donde
el futuro se puede imaginar libremente, sin restricciones, derivadas de productos literarios o
filosóficos tales como la utopía o la ciencia-ficción, sin compromiso con la acción institucional ni la
toma de decisiones estratégicas de los países. En consecuencia, la visión del futuro como devenir
es muy diferente al futuro como porvenir o el futuro como destino.
40 CEPAL
estratégicas a hacer mejores elecciones para un futuro común”. Esto

significa que reciben aportes de todas las ciencias, y se caracterizan
porque ven el futuro como un espacio de realización del potencial
humano, donde caben múltiples alternativas que permiten pensar y
gestionar, bajo una óptica del bien común, la incertidumbre asociada a
las decisiones estratégicas que marcan la trayectoria de la sociedad en
su conjunto.
Según Miklos y Tello (1991), si bien sus primeros esbozos datan
propiamente de principios del siglo XX, los estudios del futuro se van
consolidando alrededor de la Segunda Guerra Mundial y trascienden
finalmente a la opinión pública en los años sesenta. Por ende, su desarrollo
institucional y profesional se ha gestado en paralelo en los últimos 70 años
en Europa, los Estados Unidos y el resto del mundo2.
Hoy en día esos estudios pueden considerarse como una disciplina
emergente de las ciencias sociales, que agrupa una gran variedad
de situaciones, temas y proyectos que caracterizan a los diferentes
países, escuelas y enfoques, y que ofrecen una amplia pluralidad de
puntos de vista y de divergencias entre los paradigmas e instrumentos
que se emplean (Caraça, 1990, pág. 169)3. Sin embargo, en lugar de
reducirse a una metodología única, constituyen un conjunto de teorías,
métodos, instituciones, autores y centros internacionales que generan
conocimientos acerca de la reducción y la gestión de la incertidumbre
frente a los cambios sociales así como de la preparación para la toma de
decisiones estratégicas4.
En la década de 1940 surgen los primeros aportes de esta disciplina,
pero en los años sesenta es cuando comienza a consolidarse el proceso de
desarrollo institucional y la conformación de una comunidad académica,
empresarial, gubernamental y no gubernamental interesada en conformar
una actividad profesional dedicada y orientada al futuro5.
2
En inglés se utiliza la denominación “futures studies”. En español debería decirse también
estudios de futuro. No obstante, debido a su difícil asimilación, algunos autores prefieren
utilizar el término estudios prospectivos. En sentido similar también se utiliza en inglés el
término foresight studies.
3
Por decisiones estratégicas se entienden aquellas que son irreversibles, y tienen altos costos y
altos impactos para la sociedad (Ghemawat, 2005).
4
Según Vecchiato y Roveda (2010), la gestión de la incertidumbre en el campo empresarial tiene que
ver con tres asuntos básicos: i) analizar el “estado” de la incertidumbre acerca del camino probable
que ha de tomar la evolución de los factores emergentes de cambio; ii) analizar el “efecto” de la
incertidumbre sobre los factores impulsores del cambio en la posición competitiva de una firma
(o de un país), y iii) crear una “respuesta” ante la incertidumbre relacionada con la creación de una
ventaja alrededor de dichos factores de cambio.
5
Hacia 1900, el novelista H.G. Wells hizo en Anticipations uno de los primeros llamados sobre la
necesidad de prever sistemáticamente, a partir de razonamientos lógicos, el futuro de los distintos
modos de transporte. Pero hubo que esperar a la crisis de 1929 para que aparecieran las primeras
iniciativas institucionales y científicas al respecto. La más famosa de ellas fue la comisión de profesores
universitarios que el Presidente Hoover designó para estudiar la sociedad estadounidense, como
Esta comunidad proviene de diferentes vertientes. La corriente principal

de opinión surge del Estado, las instituciones supranacionales y el sector
de la ciencia y la tecnología. A estos se añaden los periodistas, consultores,
empresarios, líderes gremiales y redes de expertos. Posteriormente los
grandes conglomerados impulsan la prospectiva corporativa o la prospectiva
desarrollada en empresas (véase el diagrama II.1).
Diagrama II.1
Corrientes fundamentales de los estudios del futuro
Prospectiva desarrollada en empresas

Primeros centros de Análisis de innovación Prospectiva corporativa.
estudio en empresas y tecnología (por ejemplo, Establecimientos de nuevas
(por ejemplo, Shell, DaimlerBenz, Siemens, variantes y difusión de
Toyota, DaimlerBenz) Philips) conceptos de estudios y
análisis sobre el futuro
Surgimiento de Periodistas, empresarios, redes de expertos y consultores

respuestas sistemáticas Consultoría de
Estudios de alarma Estudios económicos y Investigación de
y estudios científicos futuros (por ejemplo,
(por ejemplo, políticos sobre el futuro tendencias orientadas
sobre el futuro Club de Roma, (por ejemplo, Alvin al mercado y los clientes Z_punkt)
Robert Jungk) Toffler, John Naisbitt,, (por ejemplo, Faith
Dan Coates, PROGNOS) Popcorn, Trendbüro)
Estado, ciencia y tecnología, instituciones supranacionales

Futurología, investigación Evaluación tecnológica, Investigaciones sobre Prospectiva (por
militar (por ejemplo, pronóstico tecnológico, el futuro, orientadas a la ejemplo, proyectos
Corporación RAND, MIT) ciencia y tecnología economía y la política de la Unión Europea,
(por ejemplo, estudios (por ejemplo, el Proyecto prospectiva regional,
Delphi, OTA) del Milenio, centros de diálogo de futuro)
estudio ONU-OCDE)
1940-1960 1970-1980 1990 2000
Fuente: Frank Ruff, Current and Future Applications of Foresight in Industrial Enterprises: Implications
for UNIDO, Viena, DaimlerChrysler AG, Research, Development Society and Technology
Research Group, 2007.
De esta manera, los estudios del futuro o estudios prospectivos han

avanzado a la par de las transformaciones de la planificación y del entorno
mundial, en un proceso continuo que exige a su vez nuevos enfoques, con
un avance sinuoso, pleno de auges y declives. Después de siete décadas
de acumulación de conocimiento, han pasado varias generaciones con
enfoques distintos pero complementarios, que han marcado intereses
diferentes a lo largo del tiempo6:
un análisis necesario para la puesta en marcha de sus reformas. “Tendencias sociales recientes”,
publicado en 1933, fue el título de este informe dirigido por William Ogburn, cofundador de las
ciencias políticas (Hatem, 1993). Por otra parte, es sorprendente encontrar en el contexto soviético un
importante pionero, un tanto desconocido, llamado V. A. Bazarov, quien ya en 1928 proponía que la
prospectiva se desligara de la predicción y se enfocara al mejoramiento de la eficacia de las decisiones
(Bestuzhev-Lada, 1994). La fecha clave que se considera el hito fundacional de los estudios del futuro
en este texto fue cuando se publicó en 1943 el libro Historia y futurología, de Ossip Flechtheim.
6
En este caso, el concepto de cuatro generaciones se aplica a la prospectiva en general, a diferencia
de la descripción de Georghiou (2008), que lo aplica a la prospectiva tecnológica. Esta idea
se inspira en la observación de la prospectiva francesa por parte de Goux-Baudiment (2001).
Kuosa (2009) aporta una interesante perspectiva, diferente pero complementaria, para analizar
la evolución de los estudios del futuro.
42 CEPAL
• A finales de la década de 1940 y durante la década de 1950

la exploración del futuro estuvo vinculada con la carrera
armamentista y el desarrollo del denominado complejo militar-
industrial, tanto en los Estados Unidos como en la Unión Soviética.
Por consiguiente, tenía un sello fundamental que consistía en
identificar la trayectoria del cambio tecnológico, cuya aplicación
al desarrollo de la industria aeroespacial y nuclear tenía
importantes consecuencias respecto de la seguridad del planeta.
Luego, a medida que fueron surgiendo otras necesidades
sociales, como la reconstrucción europea, los procesos de
descolonización en África, la urbanización y el crecimiento
económico en todo el mundo, la prospectiva fue dando lugar a
una segunda generación.
• A mediados y finales de los años sesenta aparece una reflexión
mucho más crítica e interpretativa sobre el progreso comparado
de los países. En el caso de América Latina, este proceso estuvo
bajo la influencia de las teorías del desarrollo y la dependencia,
el desarrollo industrial, entre otras. Luego surgieron nuevas
consideraciones acerca de los cambios globales y la influencia
del progreso tecnológico sobre el cambio social en los distintos
continentes y territorios.
• A finales de los años ochenta y principios de los noventa surge una
tercera generación que cambia el enfoque hacia la construcción
del futuro. De esa manera, en América Latina se pone el
acento en el desarrollo de las instituciones, las capacidades y
los territorios. El centro del interés de la prospectiva pasa de
la observación de los cambios a la creación de respuestas y la
solución de problemas globales.
• Si bien todavía la mayoría de las prácticas internacionales pueden
concebirse dentro de la tercera generación, está apareciendo a nivel
mundial una cuarta generación de la prospectiva. Aún incipiente,
comienza a marcar la pauta en la presente década y se caracteriza
por estrechar la relación entre prospectiva e innovación. El énfasis
en la innovación entendida en sentido amplio se explica por la
necesidad creciente de la humanidad de establecer una nueva
agenda global de políticas públicas que conceda prioridad al
desarrollo humano y sostenible del planeta. Todo esto implica una
nueva mentalidad y la promoción del comportamiento colectivo
para evitar daños irreversibles al medio ambiente y contribuir a la
perdurabilidad de la especie humana7.
7
Este hecho fue reconocido tempranamente en el debate organizado por la ONUDI en 2007
sobre el futuro de su Programa de Prospectiva Tecnológica, así como por las conferencias del
48 CEPAL
En consecuencia, hoy en día, tanto el foresight como la prospectiva se

ven, más que ayer, como una forma de pensar y actuar orientada hacia el
futuro, no únicamente como un método de investigación10.
B. Conceptos básicos de la prospectiva

1. ¿Qué no es prospectiva?
La prospectiva aplicada a la gestión pública no es adivinación, profecía,
ciencia-ficción ni utopía. No es charlatanería ni la simple especulación de
un autor que plantea imágenes de futuro sin posibilidades de realización.
En realidad, la prospectiva supone una reflexión estructurada y
sistemática acerca de las alternativas futuras de un país, territorio, sector
o institución, mediante la interacción organizada con expertos, redes y
comunidades, basada en un diálogo fundamentado en hechos y datos.
Implica la construcción de visiones de futuro estructuradas, verosímiles,
innovadoras, transformadoras y con posibilidades de realización.
La prospectiva tampoco es cuestión de utilizar medios informáticos
para hacer cálculos exactos acerca de un futuro único, ni surge de la mera
inspiración ni del trabajo aislado de una sola persona. Por el contrario,
se elabora a partir del trabajo en equipo, con la capacidad de articular la
opinión experta de diferentes grupos de personas y comunidades que
necesitan ponerse de acuerdo en torno a una visión compartida del futuro,
con miras a formular políticas públicas y tomar decisiones adecuadas para
el desarrollo de un sistema social.
2. La esencia de la prospectiva: anticipación

y construcción de futuros
La prospectiva involucra dos términos clave: la anticipación, que alude al
concepto clásico, y la construcción del futuro, que representa un concepto
más contemporáneo11. Etimológicamente, prospectiva es afín a los vocablos
latinos prospicere o prospectare, que expresan la idea de mirar mejor y más
lejos aquello que está por venir. Esta es la esencia de la anticipación,
10
Por lo que se refiere al foresight anglosajón, esta convergencia ha surgido a partir de la
consideración cada vez mayor de los aspectos sociales en las políticas de innovación. Desde
la prospectiva francesa, es relevante la obra reciente de Godet y Durance (2011), que aporta un
interesante estudio terminológico que rastrea las equivalencias conceptuales y metodológicas.
11
La anticipación se entiende como una disposición natural del ser humano para evocar en la mente
la representación de eventos que pueden ocurrir en el futuro. Es un proceso que consiste en traer
el futuro al presente por medio de representaciones mentales. Desde un punto de vista dinámico,
la anticipación se refiere a la prevención de problemas, la identificación de oportunidades, la
resolución creativa de problemas al ritmo que se presentan los hechos (Gabillet, 1999 y 2008).
Ahora bien, técnicamente, la anticipación implica la descripción de un futuro, la creación, el
desarrollo y la utilización de métodos de producción; la obtención, procesamiento, formulación,
análisis y documentación de la información sobre el futuro (SELF-RULE, 2006).
disciplina que no ha perdido vigencia, pero que se ha visto enriquecida

por el nuevo concepto (Medina, 2011a). A continuación se describen sus
diferencias y complementariedades.
Ante todo, según Gastón Berger (1957 y 1964), la prospectiva es una
actitud12. En ella prima la metáfora de la visión, se trata de generar una
visión de futuro con cinco características básicas: i) mirar mejor (una visión
de futuro de alta calidad); ii) mirar más lejos (una visión a largo plazo,
es decir, más allá de diez años); iii) mirar de manera amplia, o sea, de
forma sistémica; iv) ver con profundidad, de modo que se pueda trabajar
con investigación y fundamentos sólidos, con sustentación y rigor en la
información y el conocimiento de que se alimenta la toma de decisiones,
y v) también ver distinto, con nuevas ideas y con los riesgos inherentes a
lo nuevo, a la ruptura de los hábitos, así como proponer nuevas formas de
pensar o nuevos conceptos en que la sociedad no había pensado antes.
En la actualidad esos riesgos están presentes en decisiones tales
como el desarrollo de nuevos sectores económicos, el diseño de nuevas
infraestructuras, el cambio del patrón de especialización de un territorio,
o la creación de nuevas ramas de la ciencia y la tecnología. O bien, riesgos
propios de la reorganización de situaciones conocidas, por ejemplo, la
modernización del Estado, las reformas institucionales, el desarrollo de
plataformas o infraestructuras existentes, entre otros.
Por otra parte, para Bertrand de Jouvenel (1967), la anticipación es la
exploración de los futuros posibles, probables y deseables. Desde este punto
de vista, la prospectiva puede entenderse como un proceso intelectual por
el que se representa lo que puede suceder, o sea, los futuros posibles. Pero
también permite identificar los futuros que tienen mayores probabilidades
de acontecer, o sea, los futuros probables, e incluso los que se desea que
ocurran, es decir, los futuros deseables. Los futuros posibles y probables
se determinan al percibir la realidad de manera objetiva e intersubjetiva.
Los futuros deseables responden a la proyección subjetiva de los anhelos,
temores, deseos e intereses de los actores sociales. Por consiguiente, la
prospectiva no se limita a una actividad de pronóstico que busca visualizar
principalmente los hechos más probables; se trata de una acción abierta que
diseña múltiples caminos hacia el futuro (Gomes de Castro y otros, 2005)13.
12
Según Gaston Berger (1959, págs. 270 a 275), la actitud prospectiva se basa en cinco necesidades
principales: i) mirar lejos; ii) mirar con amplitud; iii) ver y analizar en profundidad;
iv) arriesgarse, y v) pensar en el ser humano. Posteriormente, Michel Godet (1997) añadió tres
componentes a la actitud prospectiva: i) mirar de otra manera (desconfiar de las ideas recibidas,
pero también innovar); ii) mirar juntos (apropiación), y iii) utilizar métodos lo más rigurosos y
participativos posible para reducir las inevitables incoherencias colectivas.
13
La actitud prospectiva es de vocación universal y se busca que esté al alcance de muchas
personas. Entretanto, la actividad prospectiva agrupa un conjunto de métodos y herramientas
específicas y es propia de especialistas tales como los investigadores, los agentes de la actividad
pública y los consultores (CEPT/DATAR, 2007). La actividad prospectiva (futures thinking) se
expresa en estudios, investigaciones y reflexiones colectivas organizadas y está sometida a
evaluación, al control de calidad, a la deontología y a la ética profesional.
50 CEPAL
La anticipación implica horizontes de pensamiento de largo plazo, lo

que por lo general se entiende como diez años hacia adelante. Un decenio
sería un horizonte temporal normal en las decisiones públicas en temas
como energía, medio ambiente, educación, infraestructura, seguridad
social y otros. En ese lapso de tiempo se expresan en forma tangible las
consecuencias e impactos de las decisiones que se toman hoy.
Cuadro II.3
Futuros posibles, probables y deseables
Los futuros posibles Exploran alternativas mutables, sujetas a incertidumbres
y rupturas o discontinuidades.
Los futuros probables o esperados Son resultado del análisis de tendencias y de extrapolaciones
de “datos” del presente.
Los futuros deseables o preferidos Reflejan la expectativa de atención de las demandas
actuales de la sociedad, de políticas de gobierno, de
estrategias empresariales, entre otras, que se expresan
por medio de las metas o valores de los actores sociales.
Fuente: A. M. Gomes de Castro y otros, La dimensión de futuro en la construcción de la sostenibilidad
institucional, San José, Proyecto ISNAR “Nuevo Paradigma”, 2001; Antunes, A. y otros,
“Prospección tecnológica - gestión del conocimiento e inteligencia competitiva: Modelos de
gestión para la toma de decisiones y construcción de futuro”, Sinergia entre la prospectiva
tecnológica y la vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva, J. Medina y J. Sánchez (eds.),
Bogotá, COLCIENCIAS, 2009.
En el sentido clásico, la anticipación se concentra en la percepción y

análisis de las transformaciones sociales presentes y futuras. Según Alonso
(2012), en este caso la prospectiva se limita a explorar y hacer explícitos
los futuros posibles, las opciones abiertas en un ejercicio de análisis
condicional (si pasa “X” podría ocurrir “Y”), procurando no hacer juicios
de valor (en la medida en que sea posible) y señalando explícitamente los
criterios que se emplean para seleccionar los futuros probables, y el futuro
deseado o preferido, según valores y criterios explícitos, incluidos los
medios para conseguirlo. Sin embargo, en el sentido contemporáneo, según
Godet y Durance (2011) la anticipación sirve para aclarar las decisiones
y acciones presentes. La exploración de futuros tiene un nexo claro con
la acción. Se busca tomar decisiones en el momento actual y analizar las
consecuencias de esas decisiones. Por tanto, la anticipación es un proceso
proactivo, que da origen a la prospectiva estratégica14 15.
14
Para Michel Godet (1997) y la red del Colegio Europeo de Prospectiva Regional (2004), la
anticipación implica una combinación adecuada de actitudes activas acerca del futuro, que
toman la forma de preactividad (prepararse frente al cambio esperado) y proactividad (dar
forma al cambio propuesto). Ahora bien, Antonio Alonso (2012) se pregunta: ¿qué distinguiría
a quien conduce el ejercicio de prospectiva de un “activista”? En primer lugar, su formación en
la tradición y el conocimiento básico de la prospectiva, en tanto disciplina. En segundo lugar,
su ética y responsabilidad. En tercer lugar, su identidad profesional y, por último, la gestión
de métodos, procesos y sistemas prospectivos, que le permiten actuar en diferentes contextos,
con pertinencia y efectividad. Por esa razón, se han desarrollado en el próximo apartado las
dimensiones epistemológicas, axiológicas, ontológicas y praxeológicas de la prospectiva.
15
Según Nalerio (2007, 2014), en el contexto francés, Hughes de Jouvenel y Michel Godet
mantienen un debate recurrente que conviene destacar. Para De Jouvenel, la prospectiva no
Cuadro II.4
Tipos de prospectiva
Concepto Descripción Utilidad
Prospectiva Consiste en un ejercicio que explora los Permite detectar las tendencias
exploratoria, futuros posibles a partir del análisis del y contratendencias de evolución,
sistémica o pasado (retrospectiva), la identificación identificar las continuidades, las
cognitiva de las tendencias pasadas de evolución rupturas y las bifurcaciones de las
y de un análisis del presente en la variables del entorno (actores y
determinación de los factores de cambio factores), así como determinar el
y los hechos portadores de futuro. abanico de los futuros posibles.
Facilita el reconocimiento de los
desafíos en juego.
Prospectiva El ejercicio de prospectiva pretende Se orienta principalmente a la
estratégica, definir el recorrido que permite alcanzar preparación de la toma de decisiones.
normativa o el objetivo deseado, ya sea a partir del Permite construir visiones de futuros
programática presente hacia el futuro, o del futuro hacia deseables, elaborar estrategias
el presente. La estrategia se concibe en colectivas y lógicas de intervención
su sentido “militar”, como el ejercicio de posibles y, a partir de esto, mejorar la
determinar los recursos disponibles y calidad de las decisiones.
elegir los medios que se deben emplear en
función del objetivo de que se trate.
Fuente: Colegio Europeo de Prospectiva Territorial-Datar, Palabras clave de la prospectiva territorial,

Diputación Foral de Gipuzkoa, Oficina Estratégica, junio de 2010; y J. de Courson, L’appétit du
futur. Voyage au cœur de la prospective, París, Éditions Charles Léopold Mayer, 2005.
Dentro de la escuela francesa, Michel Godet (1994 y 1997) ha sido el

autor más representativo que ha planteado la necesidad de ir más allá de
la anticipación, en tanto observación del futuro. Para Godet, la esencia del
proceso prospectivo radica en un conjunto de tres elementos que denomina
el “triángulo griego”, conformado por la anticipación, la apropiación
y la acción. La anticipación equivale en la práctica a la producción de
imágenes de futuro, por lo general mediante el método de los escenarios;
la apropiación es el proceso de interlocución con los actores sociales, para
compartir las imágenes de futuro por parte de un grupo social, usualmente
con métodos que estimulan las conversaciones estratégicas entre actores
sociales, la participación y la comunicación pública. Entretanto, la acción
tiene que ver con la puesta en marcha de un plan o programa que traduzca
las imágenes de futuro en hechos reales.
puede ser más que estratégica, ya que solo tiene sentido si prepara para la acción. Por lo tanto,
considera redundante la expresión “prospectiva estratégica”. Godet coincide con esa valoración,
pero insiste en que el término “estratégico” aporta un énfasis necesario, pues en ocasiones la
anticipación solo se utiliza como un medio para pensar en el futuro, sin compromiso con la
acción. Desde los años ochenta, Godet se ha posicionado como un referente fundamental tanto
en América Latina como en el mundo. La prospectiva y la estrategia son indisociables, ya que la
anticipación solo tiene sentido si esclarece la acción presente. No obstante, este planteamiento
es fundamental en la obra original de Gastón Berger, que se ha revalorizado recientemente en el
contexto francés (véanse Berger, 2010; Goux-Baudiment, 2001, y Durance y Cordobes, 2007).

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Sesión 01: ¿Qué son políticas públicas?

¿A quiénes afecta la política pública?

¿Qué implica la política pública?

1. Acciones orientadas a metas y objetivos particulares.

Elijamos una idea fuerza y pongámosla en una palabra o imagen.

Identifiquemos alguna experiencia, reciente, de políticas públicas en el país, en nuestros distritos,

Políticas públicas con enfoque de equidad de género.

El concepto central de la perspectiva de género, incluye el fortalecimiento de la posición social, económica y

Pasos para elaborar una política con enfoque de género.

¿Soy hacedor de políticas públicas? ¿Por qué?

¿Quién es el hacedor de políticas públicas?

El Hacedor de Políticas Públicas: sus motivaciones y compromisos.

La motivación guía nuestra actuación y acompañada de nuestros compromisos obtenemos cambios

El hacedor de políticas públicas y la planificación

Nos estamos refiriendo a la planificación estratégica y no a cualquier tipo de planificación.

CRITERIOS DE PLANIFICACION PLANIFICACION

La planificación es considerada un Es el conjunto de decisiones o respuestas

La planificación se identifica con

Considera las siguientes sub etapas: 2. Definición de la visión y de la misión,

CRITERIOS DE PLANIFICACION PLANIFICACION

3. Formulación del plan: 3. Formulación de los Objetivos

Los elementos del plan: diagnóstico, 5. Implantación de los planes: para

previsiones futuras. la metodología de intervención, la

CRITERIOS DE PLANIFICACION PLANIFICACION

1. Informe del diagnóstico 1. Documento de Diagnóstico interno y

La evaluación se encuentra presente en

COMPONENTES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

De cualquier manera, la institución en referencia se comprende íntimamente, en su relación con éste; el

¿Qué entendemos por sociedad civil?

¿Consideramos importante la participación de la sociedad civil para el planteamiento de políticas públicas?

El Acuerdo Nacional: Gestión de las Políticas Sociales

Las políticas acordadas están dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos:

1. Democracia y Estado de Derecho.

El Estado de Derecho y la democracia representativa son garantía del

Afirmamos que el desarrollo humano integral, la superación de la

3. Competitividad del País.

Concordamos que para lograr el desarrollo humano y solidario en el país,

4. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.

Afirmamos nuestra decisión de consolidar un Estado eficiente,

Escribamos algunas ideas fuerza sobre el Acuerdo Nacional

ASPECTOS NORMATIVOS PARA IMPULSAR PROPUESTAS DE

Anteriormente hemos mencionado la relevancia y la implicancia de la

sustentar en el siguiente marco legal:

C Ley de Reforma Constitucional , sobre la descentralización N ° 27680

Su objetivo principal es el bienestar de la población a través de la dinámica y la búsqueda de competitividad

Las instituciones involucradas en el desarrollo local son:

Las asociaciones sociales: sindicatos, gremios empresariales y profesionales, organizaciones

Dichas instituciones deben asumir la responsabilidad social, prestando atención a:

¿Qué entendemos por participación ciudadana?

¿En qué formas estamos participando?

Material para las lecturas grupales:

PARA LOS GRUPOS QUE TRABAJAN POLITICAS SOCIALES

POLÍTICAS SOCIALES QUE APORTAN AL DESARROLLO LOCAL Y QUE

INCORPORAN EL ENFOQUE DE GÉNERO -RESULTADOS.

1. Objetivos económicos: crecimiento económico, generación de empleo y riqueza.

3. Objetivos políticos o de ciudadanía a través del establecimiento y extensión de derechos y

1. Autonomía, la aplicación de estrategias de desarrollo local supone un reconocimiento de la

3. Carácter participativo; supone integrar a todos los agentes públicos y privados,

4. Dimensión espacial; la aplicación de los programas debe hacerse sobre un territorio, de

6. Carácter universal e integrado; el desarrollo en sentido amplio, lo es todo, no ha de

PARA LOS GRUPOS QUE TRABAJAN POLÍTICAS ECONÓMICAS

LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO- POLÍTICAS

La política económica de mercado en el mundo considera los siguientes puntos: