PÚBLICAS

UNIDAD DIDÁCTICA
Construcción de Políticas Públicas:
formulación, estructuración
y configuración.

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

 PÚBLICAS

Escuela Superior de Administración Pública Unidad didáctica

ESAP. Construcción de Políticas Públicas:
formulación, estructuración y configuración
Pedro Eugenio Medellín Torres
Director Nacional Autor
Fabio Hernán García
Fernando Guzmán Rodríguez
Subdirector Académico Corrección de estilo, acompañamiento
pedagógico, diseño instruccional, diseño
Jairo Díaz Pinzón gráfico y virtualización.
Subdirector de Alto Gobierno
Equipo Componente 1
Mauricio Vasco Moscovith Fortalecimiento del proceso de
Subdirector de Proyección Institucional capacitación virtual
Proyecto ESAP – CMA
Ruby Maritza Gerena Useche
Jefe Departamento de Capacitación Fecha última versión
Julio 2019

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Tabla de contenido
Resumen de la unidad didáctica 4

Palabras clave 5

Competencia 5

Tema 1. Conceptos Generales 6

De problemas sociales a problemas de Políticas Públicas 8

Agenda de gobierno y Políticas Públicas 9

Tema 2. Metodologías para la construcción de Poliíticas Públicas 11

Metodología de Marco Lógico 12

Metodología de Planeación Estratégica Situacional 18

Metodologías participativas 20

Tema 3. Algunos instrumentos de apoyo 24

Metodologías para el análisis de actores: 25

Indicadores 26

Presupuestos públicos y las fuentes de financiamiento 27

Glosario 29

Lista de referencias 30

Resumen de la unidad didáctica
La unidad didáctica “Construcción de Políticas Pú-
blicas: formulación, estructuración y configuración”
tiene como propósito establecer las principales
características de los procesos de formulación y
estructuración de estas políticas para fortalecer
las capacidades institucionales para la solución de
problemas sociales, con este objetivo la unidad se
organiza en tres temáticas. La primera de ellas se
refiere a los fundamentos del proceso de cons-
trucción de Políticas Públicas donde se evidencia
que existen diferentes enfoques para su abordaje
y segundo que el proceso de construcción de las
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
mismas atraviesan un proceso complejo de confi-
guración de problemas sociales, pasando por cons-
tituirse en problemas de Política Pública y por el
proceso de llegar a la agenda de gobierno. En la
segunda sección se abordan metodologías de cons-
trucción presentando metodologías que abordan el
proceso como formulación, estructuración o con-
figuración y finalmente y la tercera sección aborda
algunos instrumentos de apoyo en el proceso de
construcción de Políticas Públicas: metodologías
de análisis de actores, fuentes de financiamiento
del sector público e indicadores.
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Palabras
clave
•• Políticas Públicas
•• Construcción de Políticas Públicas
•• Marco lógico
•• Planeación estratégica situacional
•• Análisis de actores
•• Indicadores

Competencia
Establece las implicaciones de
las diferentes perspectivas de
los procesos de formulación y
estructuración de Políticas Pú-
blicas (PP), en los aspectos teó-
ricos, metodológicos y proposi-
tivos, con el fin de fortalecer su
capacidad de intervención en
procesos de las mismas.

5

El proceso de formulación, estructuración o con-
figuración de Políticas Públicas consiste funda-
mentalmente en la identificación y proposición de
alternativas integrales de intervención para enfren-
tar un fenomeno social que se ha constituido en
problema. La diferencia entre las denominaciones
de formulación, estructuración o configuración de-
pende del posicionamiento que se tenga respecto
a dicho proceso.
Así, se habla de formulación cuando se asume
que es un proceso eminentemente técnico, esto
es cuando se considera que existe una separación
entre la dimensión política de la sociedad, la cual
determina los objetivos de intervención, y la di-
mensión técnica (académica, científica), que goza
de neutralidad. En ese sentido entonces, existe un
lugar privilegiado para el experto, que con su mi-
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Tema 1
Conceptos Generales
rada neutral y su conocimiento puede realizar un
diagnóstico de la situación problemática y puede
formular una alternativa de solución para enfren-
tarla. Desde esta perspectiva priman las meto-
dologías cuantitativas y existe un gran acento en
criterios de decisión racionales, donde prevalece la
dimensión económica.
En el caso de la estructuración de Políticas Públicas
(López, 2007), el proceso de identificación y pro-
posición de alternativas integrales de intervención
pública para enfrentar un problema social que se ha
constituido en problema de PP. Se considera como
un proceso de carácter socio político con un amplio
diálogo con el conocimiento científico pero donde
prima la comprensión pública desde la perspectiva
de la gobernabilidad, entendida esta como la capa-
cidad del gobernante de mantener la legitimidad y

a su vez es eficaz en tramitar las demandas socia-
les. En este sentido reconoce la existencia de di-
versos actores, con proyectos políticos y recursos
de poder diferenciados (Matus, 1987), esto implica
diversas perspectivas en el abordaje de los proble-
mas públicos que entran en juego en el proceso de
construcción de alternativas y su implementación,
donde la capacidad estratégica de los actores es
fundamental para lograr la viabilidad política. Por
tanto, desde la perspectiva de la estructuración de
PP el criterio más importante en el estudio y selec-
ción de las alternativas está signado por el criterio
de viabilidad política.
Finalmente, cuando se habla de configuración
(López, 2007 y López, s.f), al igual que el concep-
to de estructuración, se afirma que el proceso es
de carácter sociopolítico, dando ámplio recono-
cimiento a los participantes en su calidad de su-
jetos, esto es, de tener la capacidad de decidir
sobre sí mismos y de asumir las implicaciones de
las decisiones humanas en la totalidad de la vida.
De esta manera, desde la perspectiva de la con-
figuración de las PP existen diversos sujetos con
diferentes perspectivas, cuya participación, re-
conocida o no, en el proceso, lo transforman; por
ejemplo, la negación sistemática de las minorías
o del carácter político de grupos insurgentes o
de la misma naturaleza, generan tensiones que
hacen que las decisiones de política se den de
determinada manera. De igual forma, desde la
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
perspectiva de la configuración de PP toda ac-
ción de política orientada a un problema debe
abordarse de manera puntual y a su vez estable-
cer que hace parte de algo mayor, esto es de los
circuitos sociales, económicos, políticos, cultura-
les, ambientales. Dichos circuitos a su vez hacen
parte de los circuitos de la vida, por tanto, las
decisiones tomadas van más allá de la abstrac-
ción inicial hecha en la delimitación del problema.
Por ejemplo, abordar los problemas de la preca-
riedad de las condiciones de vivienda, implica
abordar la dimensión ambiental y territorial (es-
tructura ecológica, cuotas de servicio), la dimen-
sión cultural (tipo de materiales, dinámicas de
vivencia de las familias, dinámicas comunitarias);
económica (capacidad de pago, fuentes de ingre-
so, ubicación de las actividades económicas)
(López, 2007 y López, s.f).
De acuerdo a lo anterior, se tiene claro que
existen diferentes perspectivas para abordar el
proceso de identificación, comprensión de pro-
blemas públicos e identificación de alternativas

desde la acción pública para su solución. Sin em-
bargo, se puede identificar características gene-
rales del proceso:
• Tiene una lógica problémica: parte de la iden-
tificación de un problema social que se cons-
tituye en problema de Política Pública, esto
es que, desde algún ámbito de acción social,
se reconoce que el Estado tiene competencia
sobre el mismo.
• El estudio del problema se realiza sobre el
análisis de causalidades y diversos tipos de
consecuencias.
• Que se realice con una lógica de intervención,
con lo cual pondera las acciones (medios) y los
propósitos.
• Reconocen en la agenda de gobierno como
un punto central para lograr la formulación,
estructuración y configuración de PP.
De problemas sociales a problemas
de Políticas Públicas
Los problemas sociales se constituyen en situacio-
nes que se identifican como insatisfactorias por
sectores de la sociedad. Sin embargo, existe un
tipo de problemas sociales que la sociedad consi-
dera en algún momento que su abordaje se requie-
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
re de la participación del estado y en ese momen-
to, dichos problemas se constituyen en problemas
de PP, esto es en situaciones insatisfactorias que
requieren de la acción pública para su tratamiento
(López, 2007). De esta forma se puede afirmar que
los problemas de estas políticas son problemas so-
ciales que demandan una participación del estado
en su intervención.
Es importante tener presente que la determinación
de los problemas de PP tiene un carácter espacio
-temporal, es decir cambia con el tiempo y con el
lugar. Por ejemplo, en los años setenta y ochenta
el problema importante era el bajo nivel de cober-
tura de la telefonía urbana en Colombia, mientras
que hoy claramente no se constituye en problema.
De igual forma, hoy se tienen problemas que, hasta
hace una década no se contemplaba como relevan-
tes, por ejemplo, los impactos negativos del cambio
climático sobre la existencia humana. Por ello las
PP están configuradas por elementos estructurales

como el modelo de desarrollo y el régimen y el sis-
tema político.
Ahora bien, para que un problema social sea inter-
venido a través de una Política Pública requiere,
además de ser objeto de intervención por parte del
Estado, estar en la agenda de gobierno.
Agenda de gobierno y Políticas
Públicas
La agenda de gobierno es el conjunto de problemas
sociales que el gobernante anuncia que va a inter-
venir. El transito del problema social a Política Pú-
blica y estar en la agenda de gobierno implica pro-
cesos de redefinición y reinterpretación que deben
ajustarse a las lógicas de acción institucional. Es
por ello que siempre existe una tensión entre los
problemas sociales, como son vividos por los dife-
rentes sectores sociales y las instituciones.
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Las agendas de gobierno se pueden clasificar en
diversos tipos de acuerdo a los criterios de análisis.
Dentro de las clasificaciones más aceptadas están:
Agendas constitucionales y agendas instituciona-
les. Esta clasificación fue realizada por Roger Cobb
y Charles Elder (1972). Las agendas constituciona-
les se refieren a la serie de asuntos que una co-
munidad política ha definido que son competencia
legítima de la autoridad política y las agendas insti-
tucionales comprenden los asuntos de política que
son actualizados por las autoridades de gobierno.
De acuerdo a su relación con los niveles de gober-
nabilidad, se clasifican en estratégicas, estas son
donde están contenidos los problemas que afectan
de manera importante a un gobienno y su capaci-
dad de gestión y las operativas que comprenden
los problemas de Política Pública relacionados con
asuntos de soporte de las acciones de gobierno.
De acuerdo a la temporalidad encontramos las
agendas de largo plazo, en las cuales los problemas
se ven con un horizonte mayor a diez años, media-
no plano, agendas cuyos problemas se analizan en
una perspectiva entre tres y diez años y agendas
de corto plazo, donde los problemas tienen un ho-
rizonte de análisis menor de tres años.
El análisis de las agendas y el eventual uso de clasifi-
caciones para ello, es importante para hacer análisis
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

de las prioridades del Gobierno, la configuración de

la matriz de poder y la determinación de estrategias
para el posicionamiento de los problemas sociales.

Como se ha observado, la construcción de Políticas

Públicas implica procesos de orden sociopolítico en
el que siempre están en juego de manera explícita
o implícita visiones de futuro y paradigmas respec-
to a la organización de la vida humana y de su rela-
ción con el planeta. Este tal vez es su mayor valor,
es su esencia política, pues termina definiendo los
criterios con los cuales se decide sobre las alterna-
tivas de intervención; no es lo mismo Políticas Pú-
blicas centradas en el crecimiento económico, en el
desarrollo a escala humana (Max Neef et al, 1995),
en una perspectiva de postdesarrollo (Escobar,
1989) o del buen vivir (Gudynas y Acosta, 2011).
Por ello el uso de metodologías debe estar en plena
consonancia con el sentido de la acción pública que
se busque concretar. Este es un llamado de aten-
ción importante ya que es un error repetido y ali-
mentado por los órdenes hegemónicos el asumir la
neutralidad de las metodologías y las técnicas,
asunto que se abordará en la sección siguiente.

10

Metodologías para la construcción
Se parte del supuesto de que cualquier metodo-
logía de planeación tiene la intención de ofrecer
herramientas para la intervención en un problema
socialmente relevante, independientemente del en-
foque desde el que se trabaje. Es de aclarar que
todo ejercicio de construcción de política requiere
definir objetivos a nivel de fines y propósitos, las
estrategias de la intervención, los indicadores, las
metas, y las líneas de acción.
Asimismo, es necesario recordar que todo sentido
de la acción pública encierra alguna perspectiva de
futuro (por ejemplo: desarrollo, buen vivir, desa-
rrollo a escala humana, desarrollo humano), que se
convierte en el faro del proceso de construcción de
Políticas Públicas, y que varía en cada metodología.
Este a su vez, define los criterios con los que se
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Tema 2
de Políticas Públicas
van a proponer y seleccionar las alternativas de la
acción, por lo que no es posible referirse a las me-
todologías como absolutamente neutrales (objeti-
vas) y técnicas (que dejan por fuera del proceso de
decisión la dimensión política), y su papel depende-
rá en buena parte desde el sentido que persiga la
acción pública.
A continuación, se presentarán algunas de las prin-
cipales metodologías que existen para la formula-
ción de políticas, cada una con una concepción del
ser humano, de la relación de quien conoce y su
entorno, y de la validez del conocimiento distinta.
Por ello esta sección presenta sendas metodologías
que abordan el proceso como formulación (Meto-
dología de marco lógico), estructuración (Planea-
ción Estratégica Situacional) o configuración (me-
todologías participativas).
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Metodología de Marco Lógico Esta metodología se caracteriza además, porque

permite clarificar los objetivos generales y específi-
cos de los proyectos entendiendo que este es uno
La metodología de marco lógico es el enfoque de de los momentos claves de la planeación. Así pues,
mayor utilización y es la base del desarrollo meto- permite tener una mayor precisión y sistematiza-
dológico del Departamento Nacional de Planea- ción de la acción al ligarla con los objetivos previa-
ción, diseñada en la década de los setenta para mente definidos, además de establecer claramente
proporcionar herramientas operativas en los pro- los responsables de la acción. En ese sentido, cada
cesos de conceptualización, diseño, ejecución y tarea o actividad realizada en el proyecto debe es-
evaluación de proyectos. Esta es una metodolo- tar articulada con el resto de la red de acción.
gía basada en el concepto de eficiencia, lo cual
implica que en toda intervención se deben garan-
tizar los mejores niveles de ejecución de recur-
sos, de acuerdo con su disponibilidad. En otras
palabras, marco lógico les permite a los expertos
diseñar, ejecutar y evaluar proyectos de manera
exitosa, tal que con esta metodología se busca
proveer de más bienes y servicios, empleando el
menor número de recursos (CEPAL, 2005).

Con esta metodología, las Políticas Públicas se con-

sideran como un conjunto de programas, proyec-
tos y acciones de intervención para la solución de
los problemas. En ese sentido, la ruta de acción se
configura en una línea secuencial en el que la me-
todología de marco lógico hace énfasis en la etapa
del proyecto:

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Plan
Políticas Públicas
Programa
Sub Programa
Figura 1. Metodología de marco lógico, Fuente: Elaboración propia
La metodología de marco lógico se compone de
nueve etapas o momentos que comienzan por el
análisis de los actores o de involucrados relaciona-
dos con el proyecto. En este primer momento se
busca estudiar todas aquellas personas, grupos y/o
instituciones que pueden tener algún vínculo con el
proyecto, con el propósito de analizar posibles inte-
reses y expectativas de los actores, aprovecharlos
para potenciar el apoyo en el desarrollo del pro-
yecto, así como también evitar o disminuir posibles
oposiciones. En esta etapa es importante lograr un
consenso en la definición del problema desde una
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Proyecto
Sub Proyectos
Actividades
Tareas
perspectiva de la viabilidad política como determi-
nante último.
En un segundo momento de esta metodología, es
necesario identificar, de acuerdo con criterios de
prioridad y a partir de una lluvia de ideas, lo que se
considera el principal problema, sus causas y efec-
tos. Aquí es importante mantener una rigurosidad
conceptual en el momento de la definición y des-
cripción tanto del problema, como de sus conse-
cuencias inmediatas y de impacto (definirlas como
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

precarias, reducidas, bajas) y sus causas. Esto incluye remitirse a estudios técnicos, económicos y sociales
para darle validez con información cuantitativa a las causas y efectos. Una herramienta que proporciona
esta metodología es el árbol del problema, con el que el experto puede graficar de manera lógica la relación
lineal entre causa-problema-consecuencia. En este árbol, es necesario ubicar el problema principal (tronco
del árbol), las causas (raíces del árbol) si estas son mediatas, de segundo o de tercer nivel y de acuerdo con
estas ubicar paralelamente las consecuencias (ramas del árbol), es decir, por cada causa una consecuencia,
como se muestra en la Figura 2.

Consecuencias Consecuencias

Consecuencias Consecuencias

Problema

Causas Causas

Causas Causas

Figura 2. Criterios de prioridad. Fuente: elaboración propia

Ya establecido el árbol del problema, el siguiente paso es elaborar el árbol de objetivos. Esta tercera etapa
se caracteriza por ser un momento normativo, es decir que hace referencia al deber-ser, en el que el analis-
ta establece el objetivo principal (tronco del árbol) a partir del problema planteado en la etapa anterior. Esto
se debe a que el objetivo principal debe estar enfocado a darle solución al problema. A partir de lo anterior,
y teniendo en cuenta las causas y consecuencias del árbol del problema, se deben priorizar los bienes y

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 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

servicios con los que se dispone (raíces del árbol), que más adelante conformarán los componentes o pro-
gramas del proyecto y los objetivos específicos (ramas del árbol) con los que corresponden lineal y lógica-
mente, tal como se muestra a continuación en la Figura 3.

Objetivos Específicos Objetivos Específicos

Objetivo
Principal

Bienes y Servicios

Figura 3. Árbol de objetivos. Fuente: Elaboración propia

Al finalizar los ejercicios de los árboles (Figura 2 y
3), es tarea del analista revisar la consistencia inter-
na y la coherencia lógica de las causas, consecuen-
cias y las relaciones causales que se graficaron.
El cuarto momento de la metodología consiste en
analizar las alternativas de solución al problema,
esto a partir del trabajo realizado previamente con
los árboles del problema y de objetivos. En ese
sentido, y con base en los objetivos planteados, el
analista deberá formular las posibles acciones con-
cretas para dar solución al problema, con la condi-
ción de que todas estas cumplan con el propósito
y los fines ya definidos, de tal forma que se abra
un abanico de alternativas de acción. Lo anterior
sin olvidar que dichas alternativas deben guardar
coherencia lógica entre las causas, el medio y la
acción, garantizando su viabilidad y pertinencia.

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 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

¿Cómo puede el analista seleccionar la alternativa
más óptima? De acuerdo con la viabilidad del pro-
yecto en términos financieros, económicos, técni-
cos, de sostenibilidad, de impacto ambiental, entre
otros. Es decir que el experto deberá proyectar la
viabilidad de cada alternativa y a partir de esta es-
coger la que cumpla con los criterios de viabilidad y
eficiencia (CEPAL, 2005).
Posteriormente, en la quinta etapa se recomienda
elaborar la Estructura Analítica del Proyecto (EAP).
La EAP es un instrumento de análisis para estable-
cer los niveles jerárquicos que contienen el fin, el
objetivo central (propósito), los productos (compo-
nentes) y las actividades. Este ejercicio consiste bá-
sicamente en ajustar el árbol de objetivos de acuer-
do a la alternativa finalmente seleccionada, y
servirá de insumo para elaborar la Matriz de Marco
Lógico. Con la EAP se busca esquematizar de ma-
nera general la alternativa que se encontró más via-
ble, resumiendo la intervención en los cuatro nive-
les de jerarquía mencionados anteriormente.
¿Cómo se construye la EAP? Aunque su estructura
aparece de abajo hacia arriba, como se muestra en
la siguiente figura, el analista debe elaborarla de
arriba hacia abajo, empezando por el fin último del
proyecto y el problema central, tomados del árbol
de objetivos. Posteriormente, se identifican los
productos o componentes a partir de la informa-
ción de costos que se obtuvo en la etapa cuatro de
análisis de alternativas. Finalmente, a partir de esos
programas o componentes se identifican aquellas
acciones que son necesarias para que dicho pro-
yecto pueda ejecutarse. Esto incluye acciones de
diseño, contratación, programación presupuestal,
entre otras.

FIN

Propósito
(Objetivo principal)

Producto o Producto o
Componente 1 Componente 2

Actividad 1. 1 Actividad 2. 1 Actividad 2. 2

Figura 4. Estructura Analítica del Proyecto (EAP). Fuente: CEPAL, 2005.

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 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Para entrar a las siguientes etapas, es necesario retomar la EAP para elaborar la Matriz de Marco Lógico.
Como se puede ver en la Tabla 1, la Matriz debe contener tanto la estructura jerárquica de la EAP (fi-
las), como la información que tiene que ver con el resumen narrativo de objetivos, indicadores, medios de
verificación y supuestos (columnas).

Tabla 1. Matriz de Marco Lógico

Estructura de la matriz de marco lógico

Resumen Narrativo de Objetivos Indicadores Medios de Verificación Supuestos

• Fin

• Propósito

• Componentes

• Actividades

Fuente: CEPAL, 2005.

En el resumen narrativo de objetivos y actividades
(sexta etapa) se sintetizan las actividades, produc-
tos a entregar y los resultados esperados en la po-
blación objetivo en el corto, mediano y largo plazo.
Por su parte, los indicadores (séptima etapa) permi-
ten llegar a una conclusión respecto de los logros
de los objetivos. En la columna de medios de ve-
rificación (octava etapa) se definen de métodos y
fuentes de recolección de información útil para el
monitoreo de los indicadores escogidos. Por últi-
mo, en la columna de supuestos (novena etapa) se
identifican los factores externos que inciden en el
proyecto, pero que están por fuera del control de
la institución responsable de la intervención1. Con
esta matriz, se busca resumir los aspectos más im-
portantes del proyecto con el objetivo de propor-
cionar en un solo cuadro la información más rele-
vante sobre un proyecto.
1. Para profundizar consulte los manuales de la metodología del
marco lógico que ofrece CEPAL, 2005.

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Metodología de Planeación
Estratégica Situacional
Planeación Estratégica Situacional es una metodo-
logía desarrollada originalmente por el chileno Car-
los Matus (1987). Es una alternativa a los modelos
de planeación racional imperantes, de los cuales
toma distancia importante en aspectos como la
concepción de la función de la planeación, sus al-
cances, sus formas de intervención, los actores in-
volucrados y sus roles, y la función del elemento
político y técnico en el proceso.
Esta es una metodología concebida a partir de un
entendimiento sistémico de las situaciones y los
problemas que pretende abordar. Es decir, recono-
ce que existen múltiples situaciones que se dan en
el marco de unas relaciones entre distintos ámbitos
del sistema social, que requieren ser analizadas a la
luz de unas categorías adaptables para cada caso.
La perspectiva de planeación de esta metodología
está circunscrita a la premisa de que no es posi-
ble prever ni intentar controlar el futuro, pero si es
posible adaptar el contexto para que haya mejores
condiciones sociales para el manejo de la incerti-
dumbre y la emergencia de situaciones.
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
A diferencia de las metodologías racionales, el ele-
mento político es central para la Planeación Estra-
tégica Situacional (en adelante PES). Esto implica
que variables como el nivel de gobernabilidad, el
poder de los actores, las diferentes definiciones de
problemas, sean tenidas en cuenta en cada uno de
los momentos planteados por la metodología.
PES contempla cuatro momentos2 constitutivos
que pueden ser simultáneos, estos son el explicati-
vo, el normativo, estratégico y el táctico-operativo.
El momento explicativo contempla la definición
participativa del problema (todos los actores discu-
ten sus perspectivas sobre la situación), la dimen-
sión del problema y el establecimiento de nudos
críticos (ámbitos de intervención).
Para la definición del problema se hace una caracte-
rización de los vectores descriptores del problema.
Estos son las dimensiones que tiene el problema,
estas las cuales deben ser cotejables y deben ser
corroboradas con distintas fuentes de información.
La siguiente matriz (Tabla 2) ayuda a ubicar las cau-
sas acuerdo a la gobernabilidad (horizontal) y es-
tructuralidad de la causa (vertical):
2. El momento es entendido como una circunstancia coyuntural
o estructural que no tiene un principio ni un final, por tanto,
no es posible prever un futuro deseado, sino una situación
socialmente favorable y adaptable.

Tabla 2. Planeación Estratégica Situacional
Problema…
Gobernabilidad Reglas Estratégias
Alta
Media
Causa más difícil
Baja
de intervenir
Fuente: elaboración propia
El segundo momento de PES es el normativo. En
él se realiza la construcción de futuros deseados,
la construcción de alternativas y la descripción de
posibles programas. Este momento hace referencia
a la situación ideal a la que se aspira a llegar.
El tercer momento es el estratégico, el cual hace
referencia a la viabilidad política, que deriva en un
análisis de los niveles de gobernabilidad (capaci-
dad de movilización de causas) y a partir de allí la
construcción de estrategias que permitan la ma-
terialización de la situación ideal planteada en el
momento normativo.
El actor que interviene el problema tiene distintos
ámbitos de intervención y de actuación sobre los
cuales puede incidir y decidir. Cuantos más fac-
tores de decisión tenga a su control, mayor será
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PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Jugadas VDP
Causa más fácil de
intervenir
Descriptores del
problema
su grado de gobernabilidad, puesto que puede
movilizar recursos para intervenir esas variables,
que son claves para efectos de la resolución de la
situación problemática.
Finalmente, está el momento táctico operacional,
que tiene que ver con el soporte organizacional y
financiero requerido, y con el diseño institucional
necesario para realizar la intervención de la situa-
ción problemática. En este momento, se toman
en consideración la red de unidades organizacio-
nales, sus funciones y relaciones, con el fin de
determinar los atributos y responsabilidades de
cada una de ellas, de cara a la intervención de los
elementos planteados.
La Figura 5 resume las acciones que se desarrollan
en cada uno de los momentos de la metodología:
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

• Construir futuros deseados

• Definir y dimensionar
el problema • Construir alternativas
• Establecer nudos críticos • Construir programas

Momento Momento
Explicativo Normativo

Momento Momento
Estratégico Táctico -
Operacional
• Análisis de • Soporte organizacional
gobernabilidad (capacidad) y financiero

• Construir estrategias • Diseño institucional

Figura 5. Acciones que se desarrollan en cada uno de los momentos de la metodología. Fuente: Elabora-
ción propia

Metodologías participativas

Existe una gran variedad de metodologías participativas para procesos de construcción de Políticas Públicas
y de instrumentos operativos como los programas y proyectos. Todas coinciden al menos en tres aspectos
fundamentales: la incorporación de una gran variedad de actores en el proceso de discusión y toma de
decisiones, el papel central de la concertación y el diálogo en todas las etapas del proceso, y el carácter
transformador y democrático del proceso de planeación.

20

Una de las metodologías más importantes en este
campo es el denominado Método Altadir de Plani-
ficación Popular (MAPP), el cual fue desarrollado
por Carlos Matus (2006), como una expresión re-
sumida y metodológica de la planeación estratégi-
ca situacional.
Matus sitúa a la PES en un nivel superior dentro
de la pirámide de planeación, lo que significa que
es utilizada en el nivel directivo del ámbito públi-
co. En el segundo nivel, se encuentra el Método
ZOOP, orientado a la planeación por objetivos, y
utilizado en el nivel medio de la pirámide, espe-
cialmente por los cargos medios de las entidades
públicas. En el último nivel (no menos importante),
está el MAPP, que se desarrolla en la base de la
jerarquía organizacional.
MAPP plantea un proceso de discusión entre gru-
pos, especialmente de base popular, para que se
identifiquen, seleccionen los problemas más rele-
21
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
vantes y la planifique las maneras de enfrentarlos,
con base en los recursos disponibles. En general, la
metodología propone 15 pasos:
• Identificación de malestares
• Descripción del problema
• Análisis de causas y consecuencias del
problema
• Definición de objetivos
• Identificación de causas críticas
• Selección de operaciones para atacar los pro-
blemas principales
• Precisión de los recursos necesarios
• Identificación de actores relevantes en el pro-
ceso de enfrentamiento de los problemas
• Análisis de los recursos de poder de los
actores
• Análisis de las trayectorias o secuencias del
plan
• Evaluación del desempeño de los responsa-
bles en cada área del plan
Otra de las metodologías participativas más cono-
cidas es la Investigación Acción Participativa (IAP).
Esta es una metodología desarrollada a mediados
del siglo pasado por distintos sociólogos y ha sido
incorporada dentro de los procesos de formulación
de política y planeación pública. IAP parte de tres

supuestos fundamentales: la participación de la
comunidad en la toma de decisiones de aspectos
que los afectan, es metodología para el cambio, hay
una relación dialéctica entre conocimiento y acción
(CEPAL,2011).
Los enfoques racionalistas en planeación, que dis-
tinguen los roles de los técnicos como tomadores
de decisiones, y la población objeto como simple
receptora, tuvieron grandes críticas y falencias de-
rivadas de su incapacidad para gestionar el apoyo
político requerido en el proceso de implementa-
ción de las decisiones, y por ser antidemocrático,
en el sentido de que unos técnicos apartados del
entorno que se pretende intervenir, eran los que
tomaban las decisiones, sin ningún tipo de parti-
cipación decisiva de las comunidades intervenidas.
A partir de esa crítica, el IAP parte de  una con-
cepción distinta del proceso de planeación, donde
son las comunidades en conjunto con los decisores
públicos, los encargados de desarrollar el proceso
de planeación, con lo que afirman su derecho a la
autodeterminación.
IAP es una metodología para el cambio, en tanto
promueve la transformación social a partir de la
producción colectiva del conocimiento, orientado
a la solución de problemas sociales específicos. Los
distintos tipos de conocimiento, que van más allá
del saber científicos, son esenciales para cada una
de las etapas del proceso de planeación. La relación
22
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
entre conocimiento y acción, significa la utilización
de los saberes para la transformación, lo que impli-
ca que cada uno de los actores involucrados en el
proceso de planeación, son afectados por la reali-
dad que pretenden intervenir, y por tanto usan su
conocimiento en función del cambio deseado.
En general, IAP comprende distintas etapas, adap-
tables a distintas circunstancias, estas son:
• Observación participante: los investigadores
se adentran en las dinámicas y el contexto de
las comunidades donde se desarrolla el pro-
yecto, con el fin de conocer sus sujetos de
estudio y poder entablar relaciones que per-
mitan un trabajo conjunto.
• Identificación de los problemas y retroali-
mentación de los mismos: los investigadores
identifican los problemas y hacen una retro-
alimentación con la comunidad, en busca de
ajustarlos y definirlos de manera conjunta.
• Formulación de hipótesis sobre necesidades
de la comunidad: los investigadores con base
en la definición de los problemas, realizan hi-
pótesis sobre las necesidades de la comunidad
y las prioriza. Luego establecen una segunda
retroalimentación con los afectados, para
efectos de ajustarla acorde a sus visiones.
• Hipótesis de estrategias para la acción: se reali-
za una formulación de estrategias y estimación
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

de recursos necesarios para la solución de los problemas. Luego se socializa y reajusta con la comunidad.

• Acción: se planifica el proyecto con base en las etapas anteriores, se gestionan y aprueban los recursos
y se adelantan acciones para su ejecución, tales como la capacitación comunitaria.

Producto: monografía
Información de la comunidad
sensorial y técnica identificación de
problemas
Hipótesis de
Primera
necesidades básicas
retroalimentación
de la comunidad

Producto: Producto:
• Formulación de las Hipótesis de • Adopción de
Segunda
necesidades básicas estrategias para la estrategias
retroalimentación
• Priorización de las acción • Estimación de
necesidades básicas recursos

Producto:
• Planificación de
Producto final:
proyectos
resolución de las
Tercera • Gestión y aprobación
retroalimentación
Acción de recursos
necesidades
diagnósticas como
• Capacitación
básicas e importantes
comunitaria
• Ejecución de proyectos

Figura 6. Distintas etapas IAP. Fuente: CEPAL (2002)

Como se ha evidenciado, existen metodologías diversas, es importante en su uso tener en cuenta la pers-
pectiva que se tiene del proceso de construcción de Políticas Públicas y con ello generar posibilidades en su
uso y en la generación de nuevas estrategias que permitan mayor pertinencia de las mismas como disposi-
tivos para la solución de problemas sociales.

23
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Tema 3
Algunos instrumentos de apoyo

En esta sección se presentan tres instrumentos de

apoyo en el proceso de construcción de Políticas
Públicas, el primero de ellos hace referencia a me-
todologías de análisis de actores, el segundo a la
estructura de los presupuestos públicos y las fuen-
tes de financiamiento, y finalmente la utilización de
indicadores como un instrumento fundamental de
acercamiento a conocer dimensiones de los proce-
sos de comprensión e intervención de los proble-
mas sociales.

24

Metodologías para el análisis de
actores:
Existen una gran diversidad de metodologías para
el análisis de actores, su clasificación, sus interrela-
ciones y sus intereses. Algunas de ellas son:
• MACTOR (Matriz de Alianzas y Conflictos:
Tácticas, Objetivos y Recomendaciones): pro-
pone el análisis del juego entre diversos ac-
tores, que permite analizar aspectos como
el control de los actores en las variables del
sistema o unidad de análisis, sus objetivos es-
tratégicos, sus interrelaciones, el posiciona-
miento respecto a determinados objetivos y
el grado de convergencia y divergencia que se
generan entre ellos.
• MAC (Mapeo de Actores Clave): parte de la
idea de que las estructuras sociales se mani-
fiestan en las relaciones entre actores, las cua-
les se dan en forma de redes. Para el análisis
de estas redes y sus participantes, se desarro-
llan los siguientes pasos: Clasificación prelimi-
nar de actores a partir de información prima-
ria, identificación de funciones y roles de cada
actor, análisis de las relaciones de poder entre
actores, elaboración de matriz MAC, recono-
cimiento de las relaciones sociales, reconoci-
mientos de las redes sociales existentes.
25
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
• Mapa de empatía: esta metodología es usada
en el ámbito de las firmas privadas para seg-
mentar el mercado a partir de la identificación
de las preferencias de los clientes. En el ámbi-
to de la planeación pública puede ser utilizada
para conocer las preferencias y creencias de
los actores respecto de distintas cuestiones.
Parte de preguntas básicas sobre individuos
y grupos tales como: ¿Qué piensa y siente?,¿-
Qué ve?,¿Qué dice y hace?,¿Qué oye?
• Métodos participativos: proveen participa-
ción activa de los actores involucrados en al-
gún proyecto o problema. Puede ser con un
análisis de los actores interesados, en donde
se caracteriza su poder, relaciones, influen-
cias e intereses. También puede contemplar la
evaluación conjunta y colaborativa entre per-
sonas afectadas por determinado problema
o proyecto. Esta metodología es usada para
evaluaciones de política de carácter colabora-
tivo (Banco Mundial, 2004).
• Análisis social CLIP: pretende determinar la
visión de los diferentes actores afectados o
participantes sobre un determinado proyecto.
Busca develar aspectos como la colaboración y
el conflicto, la legitimidad y el juego de poder.
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Indicadores sentido, los indicadores contienen información di-

Un indicador es el valor que se le puede dar a un
fenómeno, de acuerdo a un tiempo y espacio de-
finidos, con los cuales se pueden realizar ejercicios
de medición cualitativa, cuantitativa o mixta (López;
Huffington, 2016). Se utilizan especialmente para
llevar a cabo el seguimiento de los fenómenos que
necesitan de algún tipo de intervención. En ese
recta relevante para el conocimiento y compren-
sión del hecho específico, por lo que la medición
que puede ser un indicador para un fenómeno, no
lo puede ser para otro.
Existen diversos tipos de indicadores (Tabla 3), de-
finidos por el tipo de información que utilizan, por
el número de variables que manejan, o de acuerdo
a la dimensión o categoría que pretenden valorar.

Tabla 3. Tipos de indicadores.

Tipos de indicadores

Cualitativos
Información que utilizan Cuantitativos
Mixtos

Simples
Número de variables que manejan
Compuestos o sintéticos

De gestión
De producto
De impacto
De proceso
Dimensión o categoría que pretenden valorar De calidad
De desempeño
De eficiencia
De eficacia
De efectividad

Fuente: Elaboración propia adaptada de López; Huffington (2016)

26

En el proceso de construcción de Políticas Públicas
los indicadores son fundamentales porque con es-
tos instrumentos es posible hacerle seguimiento y
evaluación a la acción pública, ya sea para orientar-
la en términos del mejoramiento, o para darle ma-
yores niveles de legitimidad a quienes producen
dicha acción. Definir los indicadores de la política
depende fundamentalmente de la respuesta que se
les dé a las preguntas ¿Qué sentido deben tener
estos instrumentos en la política? ¿Con qué objeti-
vo se estructuran? ¿Qué enfoque conceptual y me-
todológico se va a manejar? ¿Qué se va a valorar
del problema o fenómeno? ¿Qué limites pueden
tener los indicadores? ¿A qué fuentes de informa-
ción se tiene acceso? ¿Qué tipo de periodicidad se
quiere evaluar?
En este punto hay que subrayar la importancia de
las fichas técnicas como instrumento para resumir
la estructura del indicador. Esto con el propósito
de describir las características y las condiciones
de producción y actualización del mismo, señalar
27
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
los alcances y limites en su interpretación, desig-
nar los responsables institucionales de su produc-
ción y actualización, y evidenciar la disponibilidad
de la información.
Presupuestos públicos y las fuentes
de financiamiento
Cualquier política, programa o proyecto público
debe establecer con claridad cuáles serán las fuen-
tes de financiamiento que soportan su puesta en
operación. Desde el momento de la formulación,
en donde se establecen objetivos, se asocian me-
tas e indicadores para su seguimiento, se debe
cuantificar el valor de la intervención que se planea
realizar.
Hay una gran diversidad de fuentes de financia-
miento, que van desde recursos públicos, donacio-
nes privadas hasta fondos de cooperación interna-
cional. A continuación, se señalan las principales
fuentes:
• Ingresos corrientes: son los que reciben las
entidades territoriales por concepto de ingre-
sos tributarios y no tributarios. Los primeros
hacen referencia a aquello que recibe la en-
tidad territorial sin ninguna contraprestación,
fijados por norma legal, obligatorios y que

pueden exigirse coactivamente. Los segundos
devienen de la prestación de un servicio pú-
blico, los rendimientos financieros derivados
de provisión de bienes y servicios, las transfe-
rencias y otros recursos territoriales.
• Recursos de capital: son los recursos ocasio-
nales y no recurrentes.
• Fondos especiales: son los ingresos que es-
tablece la legislación para la prestación de un
servicio público, provienen de diferentes ren-
tas del presupuesto.
• Contribuciones parafiscales: son graváme-
nes obligatorios, que afectan un determinado
grupo social o económico y se utilizan para
al beneficio del propio sector. Estos fondos
son administrados por instituciones como el
SENA, el ICBF y la ESAP.
• Fondos privados: algunas organizaciones pri-
vadas financian iniciativas públicas, especial-
mente en el nivel de proyectos.
• Alianzas público-privadas: es un mecanis-
mo de vinculación de capital privado para la
construcción de infraestructura pública y sus
servicios asociados.
• Donaciones: organizaciones no gubernamen-
tales hacen donaciones para el desarrollo de
políticas de distintas organizaciones públicas.
• Ingresos de los establecimientos públicos
municipales: se clasifican en rentas propias y
28
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
recursos de capital. Los primeros hacen refe-
rencia a los ingresos corrientes que recaudan
establecimientos públicos. Los recursos de
capital refieren a los recursos de créditos in-
ternos o externos con vencimientos mayores
a un año.
• Sistema general de participaciones: provie-
nen de los ingresos corrientes de la nación,
los tributarios y del presupuesto general. Son
ejecutados en el presupuesto del orden muni-
cipal o departamental, para financiar proyec-
tos de inversión, servicio de deuda, gastos de
funcionamiento o libre destinación.
La gran diversidad de fuentes de financiación y la
lógica de planeación que está detrás de cada una
de ellas, se constituyen en un soporte fundamental
para cualquier proceso de intervención de las en-
tidades públicas. Sin embargo, algunas fuentes son
limitadas en cuanto al tiempo de financiación que
ofrecen, por lo que en general, programas y políti-
cas de largo alcance suelen tener fuentes de finan-
ciamiento asociadas solamente al ámbito estatal.

Glosario
Formulación, estructuración o configuración de
Políticas Públicas: identificación y proposición de
alternativas integrales de intervención pública para
enfrentar un problema social que se ha constituido
en problema de Política Pública. La diferencia entre
las denominaciones de formulación, estructuración
o configuración depende del posicionamiento que
se tenga respecto a dicho proceso.
Indicador: instrumento de medición que contiene
información relevante, utilizado para valorar o ha-
cer seguimiento a un fenómeno.
Meta: es el mecanismo de cuantificación de los ob-
jetivos a alcanzar en el que se especifican los recur-
sos disponibles y el tiempo de concreción.
29
PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.
Planeación: proceso mediante el cual se establecen
objetivos de futuro y los medios para alcanzarlos.
Política Pública: dispositivo de acción del estado
para intervenir en problemas sociales en los cuales
se ha determinado que el estado debe participar.
Régimen Político y Sistema Político: es el conjun-
to de normas formales e informales que regulan el
ejercicio y el acceso al poder político. Algunos teó-
ricos distinguen el régimen del sistema. El régimen
como el conjunto de instituciones que gobiernan el
comportamiento político de la sociedad y el sistema
político como la estructura política en la que están
inmersas las instituciones que regulan la lucha y el
ejercicio del poder y los valores que definen la vida
misma de dichas instituciones.
 PÚBLICAS
Construcción de Políticas Públicas: formulación,
estructuración y configuración.

Lista de referencias

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Some tools, methods & approaches. Estados políticas públicas. Editorial Kimpres, p.79 –
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No publicado.
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López, J. Huffington, R. (2016). Unidad Didáctica.
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Administración Pública ESAP.
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 PÚBLICAS
UNIDAD DIDÁCTICA
Construcción de Políticas Públicas:
formulación, estructuración
y configuración.

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-