Hacienda Municipal No 5

Consejo Asamblea
Directivo General
MTRO. ARTURO HERRERA GUTIÉRREZ MTRO. ARTURO HERRERA GUTIÉRREZ MTRA. MÓNICA BOGGIO TOMASAZ
Secretario de Hacienda y Crédito Público Secretario de Hacienda y Crédito Público MERINO
Secretaria de Hacienda del Estado de Morelos
LIC. BLAS JOSÉ FLORES DÁVILA C.P. CARLOS DE JESÚS MAGALLANES
Secretario de Finanzas del Estado de GARCÍA L.C. JUAN LUIS CHUMACERO DÍAZ
Coahuila, Representante del Grupo Zonal 2 y Secretario de Finanzas del Estado de Secretario de Administración y Finanzas del
Coordinador de la Comisión Permanente de Aguascalientes Estado de Nayarit
Funcionarios Fiscales MTRO. RODOLFO CASTRO VALDEZ MTRO. CARLOS ALBERTO GARZA IBARRA
Secretario de Hacienda del Estado de Baja Secretario de Finanzas y Tesorero General del
DR. FERNANDO ARECHEDERRA MUSTRE California Estado de Nuevo León
Titular de la Unidad de Coordinación con
Entidades Federativas de la Secretaría de LIC. ISIDRO JORDÁN MOYRÓN MTRO. VICENTE MENDOZA TÉLLEZ GIRÓN
Hacienda y Crédito Público Secretario de Finanzas y Administración del Secretario de Finanzas del Estado de Oaxaca
Estado de Baja California Sur
MTRO. RODOLFO CASTRO VALDEZ ACT. MARÍA TERESA CASTRO CORRO
Secretario de Hacienda del Estado de Baja C.P. GUADALUPE CÁRDENAS GUERRERO Secretaria de Planeación y Finanzas del
California y Representante del Grupo Zonal 1 Secretaria de Finanzas del Estado de Estado de Puebla
Campeche
LIC. JAVIER MARRA OLEA
C.P. MARÍA DE LOURDES ARTEAGA DR. JAVIER JIMÉNEZ JIMÉNEZ Secretario de Planeación y Finanzas del
REYNA Secretario de Hacienda del Estado de Estado de Querétaro
Secretaria de Finanzas del Estado de Chiapas
Tamaulipas y Representante del Grupo Zonal 3 M.I. YOHANET TEÓDULA TORRES MUÑOZ
DR. ARTURO FUENTES VÉLEZ Secretaria de Finanzas y Planeación del
C.P. CARLOS DE JESÚS MAGALLANES Secretario de Hacienda del Estado de Estado de Quintana Roo
GARCÍA Chihuahua
LIC. DANIEL PEDROZA GAITÁN
Secretario de Finanzas del Estado de
LIC. BLAS JOSÉ FLORES DÁVILA Secretario de Finanzas del Estado de San
Aguascalientes y Representante del Grupo
Secretario de Finanzas del Estado de Luis Potosí
Zonal 4
Coahuila
ING. LUIS ALBERTO DE LA VEGA ARMENTA
DR. HÉCTOR SALGADO BANDA C.P. CARLOS ARTURO NORIEGA GARCÍA Secretario de Administración y Finanzas del
Secretario de Finanzas, Inversión y Secretario de Planeación y Finanzas del Estado de Sinaloa
Administración del Estado de Guanajuato y Estado de Colima
Representante del Grupo Zonal 5 C.P. RAÚL NAVARRO GALLEGOS
LIC. LUZ ELENA GONZÁLEZ ESCOBAR Secretario de Hacienda del Estado de Sonora
LIC. LUZ ELENA GONZÁLEZ ESCOBAR Secretaria de Administración y Finanzas de
la Ciudad de México C.P. SAID ARMINIO MENA OROPEZA
Secretaria de Administración y Finanzas de la
Secretario de Finanzas del Estado de Tabasco
Ciudad de México y Representante del Grupo
C.P. JESÚS ARTURO DÍAZ MEDINA
Zonal 6 C.P. MARÍA DE LOURDES ARTEAGA REYNA
Secretario de Finanzas y de Administración
del Estado de Durango Secretaria de Finanzas del Estado de
MTRO. JOSÉ LUIS LIMA FRANCO Tamaulipas
Secretario de Finanzas y Planeación del DR. HÉCTOR SALGADO BANDA
Estado de Veracruz y Representante del Secretario de Finanzas, Inversión y ING. MARÍA ALEJANDRA MARISELA
Grupo Zonal 7 Administración del Estado de Guanajuato NANDE ISLAS
Secretaria de Planeación y Finanzas del
C.P. GUADALUPE CÁRDENAS GUERRERO LIC. TULIO SAMUEL PÉREZ CALVO Estado de Tlaxcala
Secretaria de Finanzas del Estado de Secretario de Finanzas y Administración del
Estado de Guerrero MTRO. JOSÉ LUIS LIMA FRANCO
Campeche y Representante del Grupo Zonal 8
Secretario de Finanzas y Planeación del
DRA. DELIA JESSICA BLANCAS HIDALGO Estado de Veracruz
LIC. CARLOS GARCÍA LEPE
Secretaria de Finanzas Públicas del Estado
Director General de INDETEC LIC. OLGA ROSAS MOYA
de Hidalgo
Secretaria de Administración y Finanzas del
C.P.C. JUAN PARTIDA MORALES Estado de Yucatán
Secretario de la Hacienda Pública del Estado
de Jalisco DR. JORGE MIRANDA CASTRO
Secretario de Finanzas del Estado de
MTRO. RODRIGO JARQUE LIRA Zacatecas
Secretario de Finanzas del Estado de México
LIC. CARLOS MALDONADO MENDOZA
Secretario de Finanzas y Administración del
Estado de Michoacán
Directorio
El Sistema Nacional de Coordinación Lic. Carlos García Lepe

Fiscal pone al servicio de los Director General de INDETEC
Funcionarios Fiscales su página cgarcial@indetec.gob.mx
de Internet, con contenidos de
trascendencia para las relaciones Mtro. Ramón Castañeda Ortega
intergubernamentales: http://sncf. Director General Adjunto de Atención a los
gob.mx/ Organismos del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal y Difusión
HM Hacienda Municipal, Nueva Época, rcastanedao@indetec.gob.mx
No. 5, Octubre - Diciembre de 2020, es
una publicación trimestral editada por Mtro. José Luis Flores Mota
el Instituto para el Desarrollo Técnico Director General Adjunto de Hacienda Municipal
de las Haciendas Públicas “INDETEC”, jfloresm@indetec.gob.mx
calle Lerdo de Tejada 2469, Col.
Arcos Sur, Guadalajara, Jalisco, C.P. www.indetec.gob.mx
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gob.mx Editor responsable: Mtro. El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pone al
Ramón Castañeda Ortega. Reserva servicio de los Funcionarios Fiscales su página de
de Derechos al Uso Exclusivo e ISSN Internet, con contenidos de trascendencia para las
en trámite. Responsable de la última relaciones intergubernamentales:
actualización de este Número, Mtro.
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Mario Ricardo Rodríguez Somohano,
calle Lerdo de Tejada 2469, Col. Arcos
Sur, Guadalajara, Jalisco, C.P. 44500,
fecha de última modificación, 10 de
diciembre de 2020.
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Consejo Técnico
Editorial Editorial
Presidente
Lic. Carlos García Lepe
Coordinador La revista número 5 de HM Hacienda Municipal Nueva

Mtro. Ramón Castañeda Ortega
Época recoge temas de trascendencia para el cierre
Vocales del ejercicio fiscal y algunas medidas de planeación en
Mtro. José Luis Flores Mota
Lic. Arturo Yáñez López apoyo al fortalecimiento de las haciendas municipales.
Dra. Luz Elvia Rascón Manquero
C.P. Pedro Gutierrez
Mtro. César Bojórquez León En la sección Nuevas Alternativas de Contribucio-
Mtra. Esmeralda Santana Guzmán
nes Municipales y Catastro, el artículo “¿Por qué fis-
Asesor calizar el impuesto predial?” aborda la importancia de
Mtro. Gustavo Adolfo Aguilar Espinosa de los Monteros
una de las funciones esenciales de la administración
Secretario Técnico tributaria como es la fiscalización, para elevar, a través
Mtro. Enrique Arturo Alderete Ibarra
de la presencia de la autoridad, la recaudación del im-
Coordinación de edición puesto predial. En esa misma temática, el artículo “El
Mtro. Joel Arturo González Méndez
catastro y el uso de herramientas tecnológicas” reseña
Revisión de estilo y redacción algunas de las herramientas tecnológicas que pueden
Dra. Nadia Talamantes Ayala
Mtro. Enrique Berdejo Alvarado ser útiles para mantener actualizada la cartografía ca-
Diseño editorial y de portada
tastral y la recopilación de datos técnicos.
LDG. Claudia Alejandra Selvas Cortinas
LDCG. Soraya Abrego Sánchez
LDCG. Aurea Eleni Maciel Castillo
El cuidado en la aplicación y destino del Fondo de
LDCG. Paola Carrillo Rodríguez Aportaciones para la Infraestructura Social y del Fondo
de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Muni-
Los artículos firmados se consideran responsabilidad
cipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito
exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden Federal, es abordado en la sección Calidad del Gasto
con los puntos de vista de INDETEC. Se autoriza la
reproducción total o parcial de los trabajos que aparecen Público. Los artículos “Principales observaciones de
en esta revista, siempre que se cite su procedencia y
se envíe a este Instituto un ejemplar de la publicación
la Auditoría Superior de la Federación en la Cuenta
en que éstos sean reproducidos. El material tomado de Pública 2018 al ejercicio de los recursos FISM-DF” y
otras fuentes no puede reproducirse sin autorización, toda
solicitud al respecto deberá enviarse directamente a las “FORTAMUN-DF. Principales observaciones de la Au-
fuentes respectivas. ditoría Superior de la Federación a los municipios en
la Cuenta Pública 2018” dan cuenta de las observa-
ciones más recurrentes que la Auditoría Superior de la
Federación realizó a los municipios en el ejercicio de
estos fondos.
La sección Disciplina Financiera y Contabilidad

Gubernamental contiene dos artículos con temas a
considerar para el cierre del ejercicio fiscal de los mu-
nicipios. El primero de ellos, “Preparación del cierre
del ejercicio municipal en cumplimiento a la LDF”, se
ocupa de obligaciones previstas en la Ley de Discipli-
na Financiera para Entidades Federativas y Municipios
| Nueva Época, No. 5 | Octubre - Diciembre 2020
que deberán atenderse en los últimos meses del ejercicio, como son el balance presupuestario
sostenible, el límite en ADEFAS y el principio de anualidad. Por su parte el artículo “Reintegro a
la TESOFE de las Transferencias Etiquetadas” da cuenta de cómo la referida Ley de Disciplina
Financiera incorpora el principio de anualidad al gasto federalizado al establecer que los recursos
federales ministrados a las entidades federativas y los municipios bajo el rubro de transferencias
federales etiquetadas, que no se hayan aplicado en el ejercicio fiscal respectivo, deben ser rein-
tegrados.
La sección ¿Qué dice la Corte? presenta el interesante texto “Acciones de Inconstituciona-

lidad, su impacto en la Hacienda Municipal” que analiza de manera breve el efecto en las ha-
ciendas públicas municipales de las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación al resolver las Acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Comisión Nacional de
Derechos Humanos en contra de diversos dispositivos fiscales locales.
El fortalecimiento de los ingresos propios municipales, en el contexto económico complicado

que enfrentan las haciendas públicas, constituye un reto para los administradores de las finanzas
públicas, por ello en la sección Estadísticas en Apoyo a la Hacienda Municipal, se incluye un
listado de los 20 municipios con mayor autonomía financiera respecto de las transferencias a
efecto de resaltar el esfuerzo por elevar el nivel de ingresos locales en sus haciendas públicas.
Por último, la sección Otros Temas de Interés está integrada por cuatro artículos. En primer
término, las “Participaciones Federales para los Municipios” describe la relevancia de las par-
ticipaciones federales en los ingresos municipales, la importancia del esfuerzo recaudatorio de
los ayuntamientos en la distribución de las mismas y los principales rasgos que destacan en las
fórmulas de distribución de participaciones. En tanto que en el artículo “La Nueva Normalidad
Hacendaria Municipal” se reflexiona sobre algunas alternativas de ajustes administrativos y ope-
rativos en las haciendas municipales para hacer frente al nuevo contexto posterior a la contingen-
cia sanitaria ocasionada por el COVID-19. En tercer lugar, se incluye una nota que informa acerca
de la creación de los municipios de Seybaplaya y Dzitbalché en el Estado de Campeche, y del
municipio de San Quintín en el Estado de Baja California. Por último, el artículo “El Buzón digital
herramienta para la fiscalización superior” reseña las reglas para la utilización de esta moderna
herramienta tecnológica y su significativa contribución a la labor de fiscalización de la Auditoría
Superior de la Federación.
Esperamos que estos artículos sean una herramienta más para fortalecer la importante labor
de los encargados de las haciendas públicas municipales.
CARLOS GARCÍA LEPE

Director de INDETEC
6
Octubre - Diciembre 2020 | Nueva Época, No. 5 |
Contenido
1 ¿Por qué fiscalizar el impuesto

predial? Pág. 11
NUEVAS Humberto Morones Hernández
ALTERNATIVAS DE
LAS CONTRIBUCIONES El catastro y el uso de herramientas
MUNICIPALES Y tecnológicas Pág. 21
CATASTRO Carlos Alberto Hernández Chávez
Principales observaciones de la
Auditoría Superior de la Federación Pág. 33
en la Cuenta Pública 2018 al ejercicio
de los recursos FISM-DF
2 Maria Elvira González García
CALIDAD DEL FORTAMUN-DF. Principales

GASTO PÚBLICO observaciones de la Auditoría Pág. 47
Superior de la Federación a los
Municipios en la Cuenta Pública 2018
María Elvira González García
Preparación del cierre del ejercicio

3 municipal en cumplimiento a la LDF
Esmeralda Santana Guzmán
Pág. 59
DISCIPLINA
FINANCIERA Y
Reintegro a la TESOFE de las
CONTABILIDAD Pág. 69
Transferencias Etiquetadas
GUBERNAMENTAL
José de Jesús Guízar Jiménez
7
4 Acciones de inconstitucionalidad,
Pág. 77
¿QUÉ DICE LA CORTE? su impacto en la Hacienda Municipal
ACTUALIDADES Joel Arturo González Méndez
JURÍDICAS
5 Los 20 municipios con mayor

Pág. 87
ESTADÍSTICAS EN autonomía financiera
APOYO A LA HACIENDA Dirección Adjunta de Hacienda Municipal
MUNICIPAL
La Nueva Normalidad Hacendaria

Municipal Pág. 91
Bernardo Cabrera González
Creación de Nuevos Municipios en

los estados de Campeche y Baja Pág. 101
6 California
OTROS TEMAS DE
INTERÉS Participaciones Federales para los
Municipios Pág. 107
Ana Isabel López Moguel
El Buzón digital herramienta para la

fiscalización superior Pág. 119
Daniela Michel Quintero Pinedo
8
1
NUEVAS
ALTERNATIVAS DE
LAS CONTRIBUCIONES
MUNICIPALES Y
CATASTRO
¿Por qué fiscalizar el impuesto

predial?
“
En el contexto de la administración del impuesto predial municipal,
caracterizado por una débil recaudación a nivel nacional respecto de su
potencial real, la fiscalización se erige como una función esencial de la
administración tributaria cuyo desarrollo efectivo contribuiría a elevar los
niveles de recaudación mediante el combate a las conductas evasoras
“
en materia fiscal y catastral.
Humberto Morones Hernández

hmoronesh@indetec.gob.mx
11
Introducción Concepto de fiscalización

En 2018 la recaudación nacional del impuesto La fiscalización es una de las funciones
predial ascendió a $52,945,552,301, cifra que esenciales de la administración tributaria que
representó el 53% del total de los ingresos tiene como propósito fundamental verificar
municipales por impuestos, y el 31% de sus el cumplimiento correcto de las obligaciones
ingresos propios (SHCP, 2018) (INEGI, 2018). tributarias de los contribuyentes, en donde
Dicha recaudación aun cuando es muy impor- la declaración, cálculo y pago de impuestos,
tante, lo cierto es que a los municipios les re- constituyen la materia prima de su enfoque y
sulta insuficiente para atender los principales aplicación.
servicios públicos a su cargo, como son los
servicios de limpia (basura), calles y alumbra- En los ámbitos federal y estatal, la fiscaliza-
do público, entre otros. ción es un concepto que se encuentra estre-
chamente ligado a las funciones de revisión y
El débil rendimiento recaudatorio del im- auditoría del pago de impuestos; sin embargo,
puesto predial en nuestro país, tiene orígenes en el ámbito municipal dicha función adquie-
diversos. Por un lado, refleja en buena medida re un matiz distinto en función de la natura-
un alto grado de incumplimiento fiscal de los leza y tipo de contribuciones que conforman
contribuyentes, y por el otro, exhibe también su espacio de competencia tributaria. Es de
un elevado grado de insuficiencias y carencias todos conocido que, en nuestro país, como en
administrativas que derivan en una debilidad los demás países del mundo, los impuestos
recaudatoria de las Tesorerías Municipales, más importantes se rigen por el “Principio de
que son los órganos administrativos respon- Autodeterminación”, que consiste en términos
sables de recaudar los ingresos tributarios del llanos en que cada contribuyente procede por
municipio. su cuenta a determinar sus obligaciones tribu-
tarias de conformidad con lo que establecen
En razón de lo anterior, el propósito de las leyes fiscales que le aplican.
este artículo consiste en analizar y describir
las brechas de evasión fiscal de mayor im- En este contexto fiscal, el Estado tiene la
pacto en la recaudación del impuesto predial potestad para revisar por todos los medios y
en México, las condiciones técnicas y admi- procedimientos legales, si lo declarado por el
nistrativas que las generan, así como el tipo contribuyente es correcto o no, de conformi-
de estrategias y acciones de fiscalización dad con la normativa tributaria. En el ámbito
que se recomienda llevar a cabo para com- federal dicha potestad se ejerce a través del
batirlas y reducirlas al máximo posible, con- Servicio de Administración Tributaria (SAT),
tribuyendo de esta manera a incrementar su que es el órgano desconcentrado de la Secre-
recaudación y elevar los ingresos propios del taría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
municipio. que tiene la responsabilidad de:
12
“(…) aplicar la legislación fiscal y aduanera con el fin de que las personas físicas
y morales contribuyan proporcional y equitativamente al gasto público, de fiscalizar
a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y aduane-
ras, de facilitar e incentivar el cumplimiento voluntario de dichas disposiciones, y
de generar y proporcionar la información necesaria para el diseño y la evaluación
de la política tributaria” (LSAT, Art. 2, 2018).
Para cumplir con sus responsabilidades, el

SAT tiene entre sus atribuciones:
• Recaudar los impuestos
• Determinar, liquidar y recaudar las contri-

buciones
• Vigilar y asegurar el debido cumplimiento

de las disposiciones fiscales y aduaneras
y, en su caso, ejercer las facultades de
comprobación previstas en dichas dispo-
siciones;
• Localizar y listar a los contribuyentes con

el objeto de ampliar y mantener actualiza-
do el registro respectivo
• Otras
En el ámbito municipal el tema de la ad-

ministración tributaria no es muy diferente a
lo que acontece en los ámbitos federal y es-
tatal, en cuanto a las facultades y funciones
que tiene y debe ejercer para cumplir con su
cometido. En todo caso, lo que marca diferen-
cia entre un orden de gobierno y otro, radi-
ca fundamentalmente en sus capacidades
institucionales y en la naturaleza y tipo de
contribuciones que conforman su espacio de
competencia tributaria de acuerdo con lo que
establece la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos (CPEUM).
13
El impuesto predial y sus características

Con el propósito de orientar el diseño y la
ejecución de acciones de fiscalización en el
impuesto predial, es importante que primera-
mente se conozcan y analicen las caracterís-
ticas más relevantes de dicha contribución,
sobre todo de las que tienen que ver con su
determinación y administración. Al respecto,
se considera que dichas características son
las siguientes:
Autodeterminación Obligación de inscribir la propiedad in-

mueble en el catastro
Al igual que la mayoría de los impues-
tos, el impuesto predial se basa en el prin- La propiedad inmueble constituye el ob-
cipio de autodeterminación, toda vez que la jeto del impuesto predial, y es obligación
propia legislación municipal generalmente de todo propietario inscribirlo en el catas-
establece que es obligación del propietario tro municipal que corresponda, según se
de un bien inmueble (sujeto pasivo del im- desprende de los artículos constituciona-
puesto predial) calcular y declarar el valor les 36 fracción I, y 115 fracción IV que es-
de su propiedad, así como determinar y en- tablece nuestra Carta Magna (CPEUM);
terar el impuesto predial correspondiente. así como de los preceptos normativos que
las leyes fiscales locales establecen sobre
Por excepción, la propia legislación fiscal la materia.
municipal precisa que cuando el propietario
(contribuyente del impuesto predial) no de- Esta obligación es para todo propietario,
clara el valor de su propiedad ni calcula el poseedor o usufructuario de un bien in-
impuesto a su cargo, la autoridad catastral mueble, independientemente de que este
competente fijará el valor catastral (base último sea público o privado, urbano o rústi-
fiscal) del inmueble, mismo que la autori- co, o de que esté exento de pago conforme
dad fiscal considerará para determinar, en a la ley.
su caso, el impuesto predial que deba pa-
gar el contribuyente en los términos y pla- Obligación de manifestar al catastro
zos que la ley señale. Al respecto es impor- cualquier cambio que sufra la propiedad
tante señalar que esta atribución que por
También es obligación del propietario o
excepción confiere la ley a las autoridades
poseedor de un bien inmueble, manifestar
fiscales municipales, en la práctica es lo
al catastro cualquier modificación física, le-
más común.
14
gal o valorativa que observe la propiedad, lo

que significa que estamos ante un impuesto
cuya base fiscal es tan dinámica como di-
námicos son los cambios que pueden dar-
se con relación a una propiedad inmueble,
tales como: cambios de propietario; nuevas
construcciones; fusiones; divisiones; sub-
divisiones; fraccionamiento; incremento de
valor; cambio de uso o destino del suelo;
entre otros.
Bienes exentos
Con relación a las contribuciones inmo-
biliarias en donde el impuesto predial es la
figura tributaria más importante, el artículo
115 constitucional, fracción IV, establece
que: “solo estarán exentos los bienes de
dominio público de la federación, de las en-
tidades federativas o los municipios, salvo
que tales bienes sean utilizados por entida-
des paraestatales o por particulares, bajo
cualquier título, para fines administrativos o
propósitos distintos a los de su objeto públi-
co” (CPEUM).
Esta prerrogativa fiscal que gozan los

bienes de dominio público de la federación,
entidades federativas y municipios, pare-
ciera clara y precisa; sin embargo, en los
hechos lo estipulado en dicha norma se ha
prestado a confusiones e interpretaciones
distintas que han dado como resultado el
que un sector importante de bienes de do-
minio público que NO son propiedad del go-
bierno (federación, entidades federativas o
municipios), sino de sus entidades paraes-
tatales, se escuden en una interpretación
15
“a modo” de dicho precepto constitucional

con el fin de no pagar el impuesto predial
u otras contribuciones inmobiliarias que les
corresponda.
Esta condición jurídica, en la práctica se

ha convertido en una brecha de evasión
fiscal de un sector importante de bienes
propiedad de las entidades paraestatales,
situación que debe revisarse desde una
perspectiva jurídica, técnica, y administrati-
va, a fin de que paguen el impuesto que les
corresponda de conformidad con la legis-
lación fiscal local, en concordancia con lo
establecido en los artículos 31, fracción IV,
y 115, fracción IV, de nuestra Constitución
General (CPEUM).
Brechas de incumplimiento fiscal en el impuesto predial
Las brechas de incumplimiento fiscal son Ante este tipo de situaciones, el catastro
espacios de evasión tributaria que en mate- está facultado y tiene la obligación de llevar a
ria del impuesto predial van desde la falta de cabo programas y acciones necesarias para
inscripción de una propiedad en el catastro, identificar, incorporar y evaluar los predios no
hasta la ausencia de pago o pago indebido manifestados por sus propietarios o poseedo-
del impuesto correspondiente de acuerdo con res.
la normatividad aplicable. A saber:
No manifestación de cambios en la pro-
Falta de registro en el padrón catas- piedad
tral-fiscal
Otro espacio de incumplimiento fiscal lo
Una de las principales brechas de evasión constituye la falta de aviso de parte de algu-
fiscal se materializa cuando el sujeto pasivo nos contribuyentes (propietarios registrados)
del impuesto predial (propietario, poseedor o respecto de los cambios o modificaciones que
usufructuario) incumple con la obligación de se dan en su propiedad, y que pueden ser de
manifestar e inscribir en el catastro, el o los tipo jurídico, físico, o valorativo.
inmuebles de su propiedad, en los términos y
plazos que establece la ley. Dichos cambios no sólo afectan la actuali-
zación y el grado de certidumbre de los regis-
16
tros catastrales sino también la recaudación Falta de pago del impuesto predial
del impuesto predial. Algunos conceptos de
cambio que afectan la certidumbre de los re- La falta de pago de un impuesto constituye
gistros catastrales precisamente por falta de la principal brecha de incumplimiento fiscal en
cumplimiento de los avisos correspondientes, materia tributaria, y en el impuesto predial no
son entre otros los siguientes: es la excepción; baste señalar que las cuen-
tas pagadas en 2018 fueron 25,081,318 de un
• Construcciones, reconstrucciones y remo- total de 41,822,943 registradas a nivel nacio-
delaciones nal en los padrones fiscales y catastrales de
los municipios y de la Ciudad de México; di-
• Fusión y subdivisión de predios
cha cantidad representó el 59.97% de cumpli-
• Cambios de propietario miento tributario (SHCP, 2018).
• Cambios en el uso o destino de los inmue- Esta brecha de incumplimiento fiscal es muy
bles grave para las finanzas municipales; las cau-
sas que la generan son muy variadas, pues
• Rectificación de superficies de terreno y/o van desde la propia conducta evasora de un
de construcción sector importante de contribuyentes, hasta la
escasa capacidad y eficiencia administrativa
• Rectificación de la ubicación del inmueble de las autoridades hacendarias municipales y
del personal operativo vinculado a las tareas
• Cambios en la nomenclatura
de recaudación y cobranza.
• Cambios en el valor del inmueble por los
Declaración incorrecta del valor de los
motivos o causas que la ley señale
inmuebles
La declaración incorrecta del valor (avalúo)
de los inmuebles, así como de sus caracterís-
ticas físicas, dimensionales o de uso, da lugar
a la determinación y pago incorrecto del im-
puesto predial.
Con relación a este espacio o brecha de

evasión fiscal que se identifica en el impuesto
predial, cabe reiterar que es el propio contri-
buyente quien está obligado a declarar el valor
de su propiedad, lo cual, como ya señalamos
anteriormente, en la práctica pocas veces lo
hace, siendo las autoridades catastrales y/o
17
fiscales las que estiman, determinan y pro- to a cargo de los propietarios o poseedores
ponen el valor de la propiedad inmueble de de inmuebles, lo cierto es que los datos de
los contribuyentes, a fin de que éstos estén los predios correspondientes son inicialmen-
en posibilidad de pagar en tiempo y forma el te declarados por los propios contribuyentes,
impuesto predial a su cargo. ya sea cuando adquieren un inmueble, o bien,
cuando manifiestan algún cambio o modifica-
Determinación incorrecta del impuesto ción a los mismos; en este sentido es impor-
predial declarado tante enfatizar, que la autoridad tiene en todo
momento la atribución de verificar los datos
Ante la ausencia de la función fiscalizado-
que le son manifestados, declarados o acep-
ra en el ámbito municipal, ni siquiera se tie-
tados por los contribuyentes.
ne certeza de que las cuentas que se pagan
año con año, tributen correctamente, pues En resumen, podríamos señalar que las
se da por hecho que las mismas se cubrie- brechas de incumplimiento que afectan al
ron adecuadamente considerando que son impuesto predial se observan tanto en la ver-
las propias autoridades catastrales y fiscales tiente registral-catastral como en la vertiente
quienes en la práctica determinan el valor de fiscal-tributaria, consecuentemente la acción
los inmuebles, así como el impuesto predial a fiscalizadora del municipio en esta materia
cargo de los contribuyentes. debe abarcar ambas vertientes, lo que impli-
ca revisar y verificar tanto las características
Sin embargo, si bien es cierto que las au-
determinantes del valor de los predios, como
toridades fiscales y catastrales por lo general
los procesos de cálculo y pago del impuesto
son quienes calculan y determinan el impues-
predial correspondiente.
Impacto de la fiscalización en el impuesto predial
La fiscalización es una función de la ad- fiscal, sobre todo si la percepción del riesgo
ministración tributaria que no sólo contribuye a ser detectado y fiscalizado se acompaña
a elevar la recaudación del impuesto predial de la aplicación de un sistema de sanciones
mediante el combate y reducción de las bre- acorde no sólo a la gravedad de los delitos
chas de evasión fiscal, sino también, a crear e infracciones fiscales que se cometan, sino
la percepción de riesgo en el contribuyente también a la capacidad contributiva de los
que incumple en sus obligaciones fiscales, in- contribuyentes infractores.
duciéndolos así hacia un cambio de conducta
18
Conclusiones
La fiscalización es una función esencial de y validar, en su caso, el pago correcto de las

la administración tributaria, que en el ámbi- contribuciones municipales.
to municipal prácticamente no se desarrolla
debido a la falta de capacidades instituciona- Con relación al impuesto predial, la fiscaliza-
les y de una estructura adecuada del órgano ción debe comprender acciones tendientes a
responsable de recaudar los impuestos (Te- revisar, verificar y comprobar no sólo las bases
sorería Municipal); a la falta de conocimiento para el cálculo y pago correcto del impuesto,
preciso de la naturaleza y características de sino también los datos que registran las cuen-
las fuentes tributarias de ingresos, así como tas catastrales correspondientes, incluyendo el
también, por la falta de voluntad política de ejercicio de acciones orientadas a la identifica-
las autoridades municipales para impulsar ac- ción de predios “omisos” y de construcciones
ciones de fiscalización tendientes a verificar no manifestadas, entre otros aspectos.
19
Licenciado en Administración Pública por la Universidad

de Guadalajara, actualmente forma parte del equipo
de especialistas de la Dirección Adjunta de Hacienda
Municipal de INDETEC.
hmoronesh@indetec.gob.mx
Humberto Morones
Hernández
Referencias
CPEUM. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Diario Oficial de la Federación.
Ultima reforma DOF 08-05-2020. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_080520.
pdf
DECRETO por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación DOF 23-12-1999. Disponible en http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4958409&fecha=23/12/1999
INEGI. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. (2017). México. Censo Nacional de Gobiernos
Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2017. Disponible en https://www.inegi.
org.mx/programas/cngmd/2017/
INEGI. Instituto Nacional de Geografía y Estadística. (2018). México. Estadística de Finanzas Públicas
Estatales y Municipales 2018 (EFIPEM). Disponible en https://www.inegi.org.mx/temas/finanzas/default.
html#Tabulados
LSAT. (2018). Ley del Servicio de Administración Tributaria. México. Diario Oficial de la Federación. Últi-
ma Reforma DOF 04-12-2018. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/93_041218.pdf
SHCP. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2018). Transparencia Presupuestaria. Recaudación

Local. Disponible en https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Recaudacion_Local
20
El catastro y el uso de
herramientas tecnológicas
“
Actualmente se han desarrollado tecnologías digitales para ser aplicadas
en las funciones del Catastro, como pueden ser: obtención de cartografía
digital, actualización de los datos técnicos del padrón catastral, sistemas
de información geográfica GIS y programas de foto restitución, entre
otras. La implementación de estas herramientas tecnológicas, coadyuva
a la generación de información técnica y geográfica más precisa, así
“
como a la eficiente administración de datos del padrón catastral, dando
como resultado un catastro moderno y útil para su propósito fiscal.
Carlos Alberto Hernández Chávez

chernandezc@indetec.gob.mx
21
La información catastral administrada por los servicios públicos en las zonas que así lo re-
municipios es fundamental para el inventario quieran. Aunado a lo anterior, también es fun-
y determinación de los valores catastrales de damental para propósitos fiscales, ya que los
los bienes inmuebles; en ella podemos encon- padrones catastrales son la base técnica para
trar un padrón con registros de propietarios, el cálculo del valor fiscal de los inmuebles y
ubicación, superficies de terreno y construc- en consecuencia para el cálculo de las con-
ción, valor catastral y cartografía, almacenan- tribuciones inmobiliarias. Por lo anterior, en la
do la información mencionada en formatos medida en que dicha información se encuen-
digitales y análogos en algunos casos. tre más actualizada, el valor de los inmuebles
reflejará mayormente su condición actual y
Dicha información debe actualizarse cons- podrán obtenerse mayores recursos.
tantemente atendiendo a las dinámicas de
crecimiento y desarrollo de los municipios. Al- Como se comentó, la información genera-
gunas de las razones por las que suelen pre- da en el catastro es multifinalitaria, por lo que
sentarse modificaciones que desactualizan la puede ser utilizada por otras dependencias
cartografía de las áreas urbanas pueden ser municipales, siendo de gran utilidad en las
las siguientes: áreas técnicas, administrativas, geográficas y
económicas, así como para aquellas áreas de
• Dotación de servicios urbanos en áreas planeación, inversión y desarrollo urbano. La
con necesidades básicas de servicios. gráfica 1 muestra cómo esta información se
utilizó por las diversas instituciones en 2018.
• Implementación y mejoramiento de vialida-
des y equipamiento urbano.
• La edificación y remodelación de inmue-

bles.
• El cambio de uso de suelo en el ordena-

miento territorial.
• Renovaciones urbanas en las ciudades.
Mantener actualizada la información catas-

tral es una obligación del catastro, con ello se
mantiene el inventario catastral y es posible
generar una valuación real de los bienes in-
muebles (García, 2007), coadyuva en la pla-
neación del desarrollo territorial, en el diseño
estratégico del desarrollo urbano y en los pro-
yectos de obra pública para la dotación de los
22
Gráfica 1. Acciones en las que se utilizó información catastral, durante el año 2018
El ordenamiento territorial 413

Instituciones que utilizaron información catastral
Uso fiscal 380
Planeación urbana 297
Seguridad pública 132
Desarrollo económico 122
Otra 55
No se sabe 62
No aplica 309
Ninguna 1040
0 200 400 600 800 1000 1200
Número de municipios que utilizaron información catastral en distintas instituciones
Fuente: Elaborado por INDETEC, con información de INEGI: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales 2019.
Como se puede observar en la gráfica 1, tastral, ello se debe a factores como pueden
la información catastral ha sido utilizada con ser: falta de actualización del padrón, falta de
mayor frecuencia por el área de ordenamiento información catastral, su información sigue
territorial, puesto que la base de datos incluye siendo administrada en libros de forma ma-
cartografía y datos técnicos de alineamientos, nual o simplemente por desconocimiento de
superficies y ubicaciones; con esta informa- la importancia en su uso.
ción se puede realizar parte del estudio de los
planes de desarrollo municipal. Asimismo, la Respecto de la cartografía, como puede
información se utilizó por los municipios para observarse en la gráfica 2, un promedio del
propósitos fiscales, de planeación urbana, 57.88% de los municipios cuentan con carto-
seguridad pública y desarrollo económico. grafía en formato digital y un 52.52% en forma-
Sin embargo, existen 1,040 municipios cuyas to análogo, situación que pone de manifiesto
dependencias no utilizaron la información ca- una necesidad de modernizar las cartografías
municipales.
23
Gráfica 2. Formato en el que se encontraba la cartografía, al cierre del año 2018.

(Porcentaje promedio)
100
90
80
70
57.88
60 52.52
50
40
30
20
10
0
Digital Análoga
Fuente: Elaborado por INDETEC, con información de INEGI: Censo Nacional de Gobiernos Municipales y
Delegacionales 2019.
Como pudo observarse, la actualización

de los datos técnicos, cartográficos espacia-
les y económicos es una problemática que
actualmente presenta la mayoría de los ca-
tastros municipales. Las herramientas tecno-
lógicas ofrecen en su implementación y uso,
una oportunidad de obtener información di-
gital con polígonos definidos, datos técnicos
espaciales, como: superficies de terreno y
construcción, nube de puntos y edificaciones
en trazos volumétricos, y elementos urbanos
detectados como vialidades, posterío de ser-
vicios eléctricos, de telefonía y alumbrado, así
como equipamiento urbano; con esta informa-
ción es factible la actualización o la genera-
ción de los registros catastrales reales.
24
Herramientas tecnológicas
Actualmente existen en el mercado una va-
riedad de herramientas tecnológicas, por lo
que los catastros pueden implementar aque-
llas que cubran mejor las necesidades parti-
culares de sus municipios, ya que con ellas es
posible generar una serie de productos útiles
para el catastro, como lo son la generación
de cartografías digitales, fotografías aéreas
georreferenciadas, datos espaciales de su-
perficie, longitudes y curvas de altimetría. A
continuación, se presentan algunas de estas
herramientas.
La tecnología LIDAR (detección y medi-

ción por medio de laser)
Esta tecnología es utilizada por aeronaves
tripuladas y no tripuladas para generar carto-
grafía y datos técnicos espaciales. Por medio
de la tecnología GIS (sistemas de geo posi-
cionamiento global) se precisa la ubicación
de los inmuebles, terrenos, vértices, elemen-
tos constructivos, etc.; al realizar los trabajos
anteriormente descritos se obtienen buenos
resultados en la calidad y precisión de las
imágenes y datos geográficos, así como en
la reducción de los tiempos de ejecución de
los trabajos de campo y todo ello a precios
cada vez más accesibles dentro del mercado
de servicios cartográficos al implementar tec-
nologías de vanguardia.
La forma en que se obtienen los datos digi-

tales para la generación de la cartografía por
medio de la tecnología LIDAR es la siguiente:
se utiliza equipo tecnológico compuesto por
un GPS, una unidad de medición y un escá-
25
ner laser; el equipo emite impulsos laser y és-

tos al rebotar sobre la superficie terrestre y los
elementos sobre ella son detectados por un
receptor, en tres posiciones por cada punto,
con ello se tiene la capacidad de generar una
nube de puntos y recrear imágenes en 3D,
con una precisión de pocos centímetros. (Gal-
ván, 2014).
Imagen 1. Obtención de imágenes sateli-

tales por medio del sistema LIDAR Actualmente este tipo de tecnologías es uti-
lizado en vuelos aéreos y en naves aéreas no
tripuladas (drones), con el uso de éstos es po-
sible implementar acciones de actualización y
medición a bajo costo.
Fotogrametría aérea
Se refiere a la obtención de cartografía por
medio de restitución o interpretación a partir
de fotografías aéreas digitales y georreferen-
ciadas, tomadas desde una aeronave y rea-
lizando trabajo de oficina de restitución foto-
Fuente: NOAA, teledetección por láser (LIDAR). gramétrica. Utilizando pares estereoscópicos
de las imágenes es posible determinar carac-
Con esta tecnología es posible obtener los terísticas físicas de dimensiones, alturas y po-
siguientes productos para la generación de sición. Los programas para el procesamiento
datos técnicos e información catastral física: de la información y obtención de cartografía
pueden ser los siguientes:
• Nube de puntos para obtener cartografía
en 2D y 3D • QGIS
• Modelos digitales del terreno • gvSIG
• Levantamientos topográficos • Whitebox TAG
• Cartografía urbana • SAGA GIS
• Cartografía rural • GRASS GIS
26
Sistema de Información Geográfica SIG

Los sistemas de información geográfica • Herramientas para la entrada y manipula-
ofrecen al usuario la capacidad de almace- ción de la información geográfica.
namiento de información en capas ordenadas
(atributos), bajo un sin número de conceptos • Un sistema de administración de base de
que permiten actualizar los datos espaciales datos (DBMS)
y geográficos, además de que pueden ser li- • Herramientas que permitan búsquedas
gados a una imagen vectorial georeferenciada geográficas, análisis y visualización.
y de esta forma trabajar con elementos bidi-
mensionales, espaciales y geográficos. • Interface gráfica para el usuario (GUI) para
acceder fácilmente a las herramientas.
Los programas de SIG proveen las funcio-
nes y las herramientas que se requieren para Un SIG almacena la información en capas
almacenar, analizar y desplegar información temáticas que pueden enlazarse geográfica-
geográfica. Los componentes más importan- mente (Imagen 2).
tes son:
Imagen 2. Información ordenada por medio de capas de atributos de información
Fuente: Olaya (2016), Olaya Víctor, División vertical de la información. Capas
27
SISTEMA DE GEOPOSICIONAMIENTO GLOBAL
Este sistema funciona por medio de 24

emisores satelitales de ondas de radio, que
son recibidas y procesadas por un objeto re-
ceptor-localizador dentro de un sistema de
referencia a los demás objetos terrestres, los
aparatos receptores funcionan con eficiencia,
con la recepción y el enlace de al menos 4
satélites.
Imagen 4. Triangulación satelital
Fuente: UNAM, Sistema de Posicionamiento Global

(GPS)
El instrumento receptor utiliza la informa-

ción de varios satélites a la vez, emitida en
forma de coordenadas elípticas y realiza un
proceso de cálculo para obtener coordenadas
cartesianas.
Su precisión en la detección de coordena-

das puede llegar a ser milimétrica y es utiliza-
da para representar en cartografía inmuebles,
elementos constructivos, vialidades, áreas de
restricción, zonas de cultivos, así como detec-
ción y delimitación de zonas de riesgo.
28
Conclusión
La situación actual que vive el país y el La información cartográfica actualizada
mundo tras los sucesos epidemiológicos, ha contribuye a una valuación de los inmuebles
repercutido en la recaudación de las contribu- basados en datos reales físicos, lo cual, au-
ciones municipales; estas herramientas apo- nado a la aplicación de valores unitarios de
yan a la actualización de la información catas- suelo y construcción apegados al mercado
tral y por ende pueden proporcionar mayores inmobiliario, trae consigo un catastro moder-
recursos a los municipios particularmente no y útil para sus fines multifinalitarios. Parti-
ahora por la situación económica que están cularmente, en lo relativo a su finalidad fiscal
presentando las haciendas municipales genera beneficios importantes ya que se logra
una base actualizada para la aplicación de im-
Las herramientas tecnológicas en el catas- puestos inmobiliarios justos, reales, y equita-
tro ofrecen capacidades infinitas para la reco- tivos impactando en un incremento en la re-
pilación de datos en campo, procesamiento caudación y, por ende, en mayores beneficios
de la información y la representación espacial para los ciudadanos.
de los elementos urbanos, así como inmue-
bles construidos y baldíos, urbanos y rurales
de una municipalidad.
29
Ingeniero civil, Maestro en Administración Pública,

actualmente forma parte del equipo de especialistas
de la Dirección de Desarrollo Administrativo de la
Hacienda Municipal de INDETEC.
chernandezc@indetec.gob.mx
Carlos Alberto
Hernández Chávez
Bibliografía
Galván, S (2014). El Sistema Lidar Aplicado a la Geomática, Generando Modelos Digitales De Ele-
vación (Mde). México. UNAM. Disponible en http://www.ptolomeo.unam.mx:8080/xmlui/bitstream/hand-
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Olaya (2016), Olaya Víctor, División vertical de la información. Capas 2016. Disponible en https://volaya.
github.io/libro-sig/chapters/Introduccion_datos.html
30
CALIDAD DEL GASTO
PÚBLICO
2
Principales observaciones de la
Auditoría Superior de la Federación
en la Cuenta Pública 2018 al
ejercicio de los recursos FISM-DF
“
El FISM-DF constituye una importante fuente de ingresos para los municipios
para financiar buena parte de sus proyectos institucionales. La autoridad
municipal debe ser especialmente cuidadosa en la aplicación y destino de
los recursos que, como este Fondo, tienen un destino específico y reglas
de operación especiales, apegándose al marco normativo y aplicando un
“
eficiente control interno, para evitar incurrir en irregularidades que originen
sanciones derivadas de los procesos de auditoría.

mgonzalezg@indetec.gob.mx
33
Introducción
Los gobiernos municipales reportan una alta generando observaciones e incluso sanciones
dependencia de los recursos provenientes de derivadas de los procesos de auditoría que
transferencias federales para satisfacer sus elabora la Auditoría Superior de la Federación
necesidades económicas. Para el año 2018, (ASF). Algunos otros factores que generan
los ingresos procedentes de las transferen- observaciones son las debilidades que tienen
cias etiquetadas y de las participaciones fe- los gobiernos municipales en sus sistemas de
derales, significaron para los municipios el control interno y la elevada rotación de su per-
71.8% de sus ingresos, en promedio, pero en sonal, aunado al bajo índice en el desarrollo
algunos municipios fueron incluso superiores de las capacidades técnicas y administrativas
al 90%. (Informe General Ejecutivo, Cuenta de la administración municipal, es decir el “de-
Pública 2018, pág. 242) sarrollo institucional” cuya importancia es tal,
que existe la posibilidad de destinar recursos
La presión financiera que conlleva la escasez del Ramo General 33, en hasta 2% de los co-
de ingresos propios, en conjunto con el des- rrespondientes al Fondo para la Infraestructu-
conocimiento de las normas aplicables, pue- ra Social Municipal, para programas de desa-
den ser algunas de las causas que provocan rrollo institucional municipal.
que los recursos transferidos a los municipios
de manera etiquetada (gasto federalizado pro- El FISM-DF, proveniente del Ramo 33 Apor-
gramable) sean utilizados en fines distintos a taciones Federales para Entidades Federa-
los previstos en la normatividad que los rige, tivas y Municipios, debe ser ejercido direc-
tamente por los municipios y es una fuente
importante de recursos para financiar sus
programas institucionales. Al igual que el res-
to de los recursos del Ramo 33, se deben
aplicar al cumplimiento de los objetivos es-
tablecidos en la Ley de Coordinación Fiscal
(LCF), en su capítulo V.
34
Fondo de Aportaciones para la Conforme a lo establecido por el Artículo 33,

Infraestructura Social (FAIS) apartado A, fracción I, de la LCF, los recursos
del FISM-DF, tienen como destino proyectos
El Fondo de Aportaciones para la Infraes- de:
tructura Social (FAIS) tiene como objetivo:
“financiamiento de obras, acciones sociales Agua potable, alcantarillado, dre-

básicas y a inversiones que beneficien direc- naje y letrinas.
tamente a población en pobreza extrema, lo-
calidades con alto o muy alto nivel de rezago
social conforme a lo previsto en la Ley General
Urbanización, electrificación rural y
de Desarrollo Social, y en las zonas de aten-
de colonias pobres.
ción prioritaria;” (LCF. Ley de Coordinación
Fiscal. México. Diario Oficial de la Federación.
Última Reforma DOF 30-01-2018).
Infraestructura básica del sector
El FAIS, se compone de dos fondos: salud y educativo.
A) Fondo de Infraestructura Social para

las Entidades (FISE) Mejoramiento de vivienda.
B) Fondo de Aportaciones para la Infraes-

tructura Social Municipal y de las De-
Mantenimiento de infraestructura.
marcaciones Territoriales de la Ciudad
de México (FISM-DF)
35
Las obligaciones que con relación a este Fon-  Reportar trimestralmente a la Secretaría
do tendrán las entidades, municipios y demar- de Bienestar, a través de sus Delegacio-
caciones territoriales, son las que señala el re- nes Estatales o instancia equivalente en
ferido numeral 33 en su apartado B, fracción el Distrito Federal, así como a la Secre-
II, y se refieren a: taría de Hacienda y Crédito Público, el
seguimiento sobre el uso de los recursos
 Hacer del conocimiento de sus habitan- del Fondo, así como con base en el In-
tes, al menos a través de la página oficial forme anual sobre la situación de pobre-
de Internet de la entidad federativa los za y rezago social de las entidades y sus
montos que reciban, las obras y acciones respectivos municipios o demarcaciones
a realizar, el costo de cada una, su ubica- territoriales. Asimismo, proporcionar la in-
ción, metas y beneficiarios. formación adicional que solicite dicha Se-
cretaría para la supervisión y seguimiento
 Promover la participación de las comuni-
de los recursos.
dades beneficiarias en su destino, aplica-
ción y vigilancia, así como en la progra-  Publicar en su página oficial de Internet
mación, ejecución, control, seguimiento y (en caso de contar con ella a través de
evaluación de las obras y acciones. la página oficial de la entidad federativa)
las obras financiadas con los recursos de
 Informar a sus habitantes los avances del
este Fondo, debiendo contener la informa-
ejercicio de los recursos trimestralmente
ción del contrato bajo el cual se celebra,
y al término de cada ejercicio, sobre los
informes trimestrales de los avances y, en
resultados alcanzados; al menos a través
su caso, evidencias de conclusión.
de la página oficial de Internet de la enti-
dad federativa. Los recursos del FAIS deberán ejercerse bajo
los criterios generales de responsabilidad
 Proporcionar a la Secretaría de Bienes-
hacendaria y financiera, de contabilidad gu-
tar, antes Secretaría de Desarrollo So-
bernamental y de fiscalización y rendición de
cial (DOF. Diario Oficial de la Federación,
cuentas, que establece la Ley Federal de Pre-
2018), por conducto de las entidades, la
supuesto y Responsabilidad Hacendaria, la
información que sobre la utilización del
Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Fondo de Aportaciones para la Infraes-
Federativas y los Municipios, la Ley General
tructura Social le sea requerida.
de Contabilidad Gubernamental (LGCG), la
 Procurar que las obras que realicen con Ley Federal de Austeridad Republicana y la
los recursos de los Fondos sean compati- Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
bles con la preservación y protección del de la Federación.
medio ambiente y que impulsen el desa-
rrollo sostenible.
36
Observaciones de la ASF al
FISM-DF
Respecto de la fiscalización de este Fondo
en la Cuenta Pública 2018, la ASF practicó 96 La ASF practicó
96 auditorías,
auditorías, de éstas, 92 fueron a municipios
y 4 a alcaldías de la Ciudad de México. Para
el periodo auditado, se asignaron un total de
$64,521.7 millones a los 2,446 municipios del
país y 16 alcaldías de la CDMX. (Marco de
92 a municipios
Referencia: Fondo de Aportaciones para la y 4 a alcaldías de
Infraestructura Social (FAIS), Cuenta Pública
2018, págs. 31-32). El detalle de resultados la Ciudad de México
puede observarse en el cuadro 1:
Cuadro 1. Resultado de auditorías practicadas por la ASF al FISM-DF

en la Cuenta Pública 2018
FISM-DF
$64,521.7 De los cuales $11,049.0 millones corresponden a los entes
Monto total asignado
millones fiscalizados
 92 Municipios
Número de auditorías 96
 4 Alcaldías
Número de observaciones
739 8 observaciones en promedio por auditoría
formuladas
Número de observaciones atendidas
por el municipio o alcaldía en el 347 46.9% del total de auditorías practicadas
desarrollo de la auditoría
394 acciones generadas, entre preventivas y correctivas,
de las cuales:
 67 Recomendaciones
Número de observaciones no  4 Promociones del Ejercicio de la Facultad de Compro-
atendidas en el desarrollo de la 392 bación Fiscal
auditoría  150 Promociones de Responsabilidad Administrativa
Sancionatoria
 2 Solicitudes de Aclaración
 171 Pliegos de Observaciones
Monto observado a los entes $1,763  Reintegros a TESOFE $54.8 millones
fiscalizados millones  Monto por aclarar $1,708.3 millones
Fuente: Elaborado por INDETEC, con datos obtenidos de “Marco de Referencia: Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS). Auditoría Especial del Gasto Federalizado. Cuenta Pública 2018”, publicado por la Audi-
toría Superior de la Federación. (Auditoría Superior de la Federación. Cámara de Diputados., Cuenta Pública 2018).
37
En comparativa con los resultados de audito-

ría del 2017, en el 2018 el monto observado a
este fondo se incrementó en un 70.9%, debido
principalmente al establecimiento del principio
de anualidad a que se refieren los artículos 17
y 21 de la Ley de Disciplina Financiera de las
Entidades Federativas y los Municipios (LD-
FEFM), aplicable al ejercicio fiscal 2018, con-
sistente en la obligación que tienen los gobier-
nos locales de ejercer los recursos federales
etiquetados durante el mismo ejercicio fiscal
en que se recibieron, esto es, tienen a más
tardar al 31 de diciembre para comprometer
los recursos recibidos en el año, teniendo el
primer trimestre del ejercicio fiscal siguiente
para devengarlos, ejercerlos y/o pagarlos, de
lo contrario deberán reintegrar a la Tesorería
de la Federación (TESOFE) los recursos no
ejercidos (Auditoria Superior de la Federa-
ción. Cámara de Diputados, Cuenta Pública
2018, págs. 41-42); el incremento en el monto
observado, fue coadyuvado a la falta de ca-
pacitación a los municipios y su insuficiente
capacidad de planeación de sus ejercicios,
advirtiéndose también un alza en las obser-
vaciones al concepto de obras y acciones que
no corresponden a los lineamientos genera-
les del FISM-DF. (Informe General Ejecutivo,
Cuenta Pública 2018, pág. 199)
Así, las principales observaciones derivadas

de la muestra a la que la ASF le realizó pro-
ceso de auditoría son las que se muestran en
el cuadro 2:
38
Cuadro 2. Principales observaciones derivadas de la auditoría al FISM-DF

Observación Normatividad infringida

54 entes no comprometieron, devengaron o
pagaron la totalidad de los recursos ni de los Artículos 17 y 21 de la Ley de Disciplina Financiera
rendimientos financieros generados
Punto 2.3.1. de los Lineamientos Generales para la
42 entes invirtieron menos del 70.0% de recursos
Operación del Fondo, con relación a lo dispuesto
asignados en proyectos clasificados de Incidencia
por el artículo 33, apartado A, fracción I en la Ley
Directa1
de Coordinación Fiscal
 40 entes no realizaron una adecuada
supervisión de las obras (no se amortizaron
los anticipos otorgados a los contratistas,
no se aplicaron penas convencionales, se
pagaron volúmenes en exceso en las obras Artículo 49, párrafo cuarto, fracción II, de
y adquisiciones, no se entregaron los bienes Ley de Coordinación Fiscal; punto 2.4. de los
adquiridos con recursos del fondo, se pagaron Lineamientos Generales para la Operación del
obras no ejecutadas o de mala calidad y que no Fondo
cumplen con las especificaciones contratadas)
 19 entes pagaron obras que no están operando
 16 entes con obras que no se terminaron en
los tiempos contratados
Punto 3.1.2, fracción X, de los Lineamientos
Generales para la Operación del Fondo, con
relación a los artículos 70, fracción I, y 85,
24 entes no acreditaron el destino final de
fracción V, de la Ley General de Contabilidad
los recursos por falta de documentación
Gubernamental; 18 de la Ley General de
comprobatoria del gasto
Transparencia y Acceso a la Información Pública;
12 y 186, fracción IX, de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
15 entes destinaron recursos del Fondo en Punto 2.2. de los Lineamientos Generales para la
rubros que no contempla la LCF ni el catálogo Operación del Fondo, con relación al artículo 33,
de acciones establecido en los Lineamientos apartado A, fracción I, de la Ley de Coordinación
Generales para la Operación del Fondo Fiscal
 14 entes transfirieron injustificadamente
recursos del Fondo a otras cuentas bancarias Artículo 69 de la Ley General de Contabilidad
 30.2% de los entes auditados no abrieron una Gubernamental
cuenta bancaria específica
1 Referido al cumplimiento del objetivo determinado en el PND en materia de desarrollo social, así como la orientación
de los recursos en la creación de infraestructura social básica en beneficio directo de la población en pobreza extrema, de
las localidades con alto o muy alto nivel de rezago social y de las ZAP. (Marco de Referencia: Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS), Cuenta Pública 2018, pág. 39).
39

14 entes no cancelaron la documentación
Artículo 70, fracción II, de la Ley General de
comprobatoria con la leyenda de operado, ni la
Contabilidad Gubernamental
identificaron con el nombre del Fondo
 31.3% de los entes no informó a su población

al inicio del ejercicio: el monto recibido del
fondo, las obras y acciones por realizar, su Artículo 33, apartado B, fracción II, inciso c), de la
costo, ubicación, metas ni beneficiarios Ley de Coordinación Fiscal.
 36.5% no informó al término del año sobre los
resultados alcanzados
 33.3% de los entes no rindió informe trimestral Punto 3.1.2., fracción III y IV, de los Lineamientos
a la SHCP Generales para la Operación del Fondo, con
 60.4% de lo reportado a la SHCP no coincide relación al artículo 33, apartado B, fracción II,
con los registros del ente inciso f), de la Ley de Coordinación Fiscal
Fuente: Elaborado por INDETEC, con datos obtenidos de “Marco de Referencia: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS). Auditoría Especial del Gasto Federalizado. Cuenta Pública 2018”, publicado por la Auditoría Superior de la Fede-
ración (Auditoría Superior de la Federación. Cámara de Diputados., Cuenta Pública 2018); “Acuerdo por el que se modifica el
diverso por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social, publicado el 14 de febrero de 2014 y sus modificatorios el 13 de mayo de 2014, el 12 de marzo de 2015 y el 31 de marzo
de 2016” (DOF. Diario Oficial de la Federación, 2017); Ley de Coordinación Fiscal (www.diputados.gob.mx); Ley de Disciplina
Financiera (www.diputados.gob.mx); Ley General de Contabilidad Gubernamental (www.diputados.gob.mx), Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (www.diputados.gob.mx); y, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-
mación Pública (www.diputados.gob.mx)
40
Participación Social en el
FISM-DF
La participación social en los programas finan-
ciados con recursos de origen federal es una
obligación establecida en el marco normativo
relativo a estos recursos. En particular, en lo
que se refiere al FISM-DF, esta obligación está
contenida en la Ley de Disciplina Financiera,
la Ley General de Desarrollo Social y su Re-
glamento, el Acuerdo por el que se modifica el
diverso por el que se emiten los Lineamientos
Generales para la Operación del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social y
la Guía de Participación Social FISM-DF.
Su importancia radica en ser “un elemento

fundamental para mejorar los resultados e entregaron información técnica con la cual pu-
impactos del gasto, así como para coadyuvar dieran realizar el seguimiento y vigilancia de
a su gestión eficiente, transparente y a una las obras. De igual manera, disponen de me-
efectiva rendición de cuentas…” (Participa- canismos para captar, dar atención y realizar
ción Social. Marco de Referencia., Cuenta Pú- el seguimiento a las observaciones, quejas y
blica 2018, pág. 42) sugerencias realizadas por los beneficiarios
constituidos en comités.
Para dar cumplimento a las obligaciones que
sobre la participación de las comunidades Sin embargo, el 40% de los municipios au-
beneficiarias de los recursos del FISM-DF im- ditados no difundieron a la ciudadanía ni la
pone la LCF, los municipios deben conformar existencia, ni los resultados de las actividades
Comités de Participación Social, por lo que de de los comités de participación social y úni-
las auditorías practicadas en este rubro por la camente el 20% de los municipios revisados
ASF a 10 municipios, se obtuvieron como re- cuentan con algún tipo de evaluación del des-
sultados relevantes, que la mayoría de los en- empeño de las figuras de participación social.
tes auditados cuentan con áreas encargadas (Participación Social. Marco de Referencia.,
de la coordinación para la constitución y se- Cuenta Pública 2018, págs. 40-41). Lo anterior
guimiento de los comités y con mecanismos en contravención de lo que disponen los Li-
para promover su constitución, habiéndose neamientos Generales para la Operación del
constituido los comités de obra, proporcio- Fondo en el punto 5.3., con relación al artículo
nándoles capacitación a sus integrantes y les 33, apartado B, fracción II, inciso b) de la LCF.
41
Programa de Desarrollo
Institucional Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales
del Distrito Federal
(PRODIMDF)
El Artículo 33, apartado A, tercer párrafo, de
la Ley de Coordinación Fiscal, autoriza a los
municipios y demarcaciones territoriales para
disponer de hasta un 2% del total de recursos
del FISM-DF para la realización de un “Pro-
grama de Desarrollo Institucional Municipal y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal”, para utilizarse en la elaboración de
proyectos que fortalezcan las capacidades de
gestión del municipio o demarcación territo-
rial, de acuerdo con el catálogo de acciones
establecido en los Lineamientos del Fondo
que emita la Secretaría de Bienestar.
Sin embargo, en 2018 menos del 25% de los

municipios utilizaron estos recursos, además
de que, los que lo hicieron, en muchos casos
lo hicieron en proyectos que no impulsaron de
manera sustantiva el desarrollo institucional.
(Informe General Ejecutivo, Cuenta Pública
2018, pág. 244). Como una de las consecuen-
cias de esta falta de desarrollo institucional,
deriva en que fondos como el FISM-DF no
sean ejercidos debido a su complejidad nor-
mativa.
42
Comentarios finales
Así pues, las irregularidades más recurrentes Las autoridades municipales deben ser muy
respecto de los Fondos del Ramo 33, resultan cuidadosas en la gestión, aplicación y desti-
estar relacionados con: no de los recursos públicos en general; al ser
los recursos del Ramo 33 de los denomina-
• Falta de documentación comprobatoria dos “etiquetados”, tienen un destino específico
de las erogaciones. y reglas de operación especiales, por lo que
• La aplicación de los recursos en pro- deben ser especialmente minuciosos, procu-
yectos que no están considerados en rando apegarse al marco normativo aplicable
los catálogos o no se alinean a los ru- –incluyendo la observancia del principio de
bros establecidos en la LCF. anualidad que establece la Ley de Disciplina
Financiera–, así como contar con herramien-
• Rotación de personal ocasionada por tas que permitan un eficiente control interno,
cambios en las administraciones mu- observando también las obligaciones relativas
nicipales, con la consecuente pérdida a publicidad y transparencia en su ejercicio,
de experiencia que hace necesaria la evitando así incurrir en irregularidades que
capacitación del personal entrante, y originen sanciones de tipo administrativo e in-
que en algunos casos ha derivado en clusive penal.
pérdida o extravío de documentación
comprobatoria o inclusive de bienes Es primordial que los municipios se aprove-
adquiridos con estos recursos públicos. chen de los fondos que se encuentran destina-
dos específicamente al desarrollo institucional
• Debilidades en los Sistemas de Control (PRODIMDF), los cuales solo fueron utiliza-
Interno, lo que ocasiona que los recur- dos por una cuarta parte de los municipios au-
sos no cumplan con su propósito. ditados, aun cuando de manera generalizada
• Deficiente capacidad de gestión de las les resulta necesario el fortalecimiento de sus
autoridades municipales, que provoca capacidades que coadyuve a obtener el mejor
que estos recursos públicos sean apli- provecho por la correcta y completa utilización
cados de manera distinta a los fines de los recursos disponibles, logrando así el
estrictamente establecidos. fortalecimiento financiero.
• Transferencia de los recursos del Fondo

otras cuentas bancarias municipales.
• Deficiencias en el cumplimiento en ma-

teria de transparencia de la gestión del
fondo, especialmente en la práctica de
evaluaciones de resultados.
43
Abogada y egresada de la Maestría en Políticas

Públicas de Gobiernos Locales por la Universidad
de Guadalajara. Actualmente forma parte del equipo
de especialistas de la Dirección General Adjunta de
María Elvira González
García
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44
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forman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Adminis-
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LGTAIP. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. México. Diario Oficial
de la Federación. Última Reforma DOF 13-08-2020. (s.f.). www.diputados.gob.mx. Ob-
tenido de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgtaip.htm
45
FORTAMUN-DF. Principales
observaciones de la Auditoría
Superior de la Federación a los
municipios en la Cuenta Pública 2018
“
El fortalecimiento municipal es indispensable para lograr que este orden de
gobierno cumpla con el objetivo de lograr el bienestar de su comunidad; es
por ello que la Ley de Coordinación Fiscal establece que deberá asignarse en
el Presupuesto de Egresos de la Federación un porcentaje de la Recaudación
Federal Participable para el FORTAMUN-DF. En los procesos de auditoría
que realiza la Auditoría Superior de la Federación (ASF), se revisa que dichos
recursos sean ejercidos con estricto apego a las reglas establecidas por la
“
normatividad aplicable, lo que ha generado observaciones por parte de la
autoridad revisora.

47
Introducción
El fortalecimiento financiero de los municipios En los procesos de auditoría que lleva a cabo
es uno de los objetivos del federalismo hacen- la Auditoría Superior de la Federación (ASF),
dario, e implica la distribución de los recursos se han localizado irregularidades o deficien-
y potestades tributarias entre los tres órdenes cias en el manejo del gasto federalizado pro-
de gobierno para disminuir las diferencias que gramable por parte de los municipios, muchas
existen entre los núcleos de población, sea veces a causa del desconocimiento de la nor-
entidad federativa o municipio. matividad aplicable o por falta de capacidades
institucionales, lo cual trae como consecuen-
Para el ejercicio fiscal 2018, el Presupuesto de cia observaciones y en algunos casos el fin-
Egresos de la Federación asignó al denomi- camiento de responsabilidades administrati-
nado “Ramo 33 Aportaciones Federales para vas y/o penales.
Entidades Federativas y Municipios” un mon-
to de $688,341,688,549 (Diario Oficial de la
Federación, 2017). Dentro de este rubro pre-
supuestario se ubican los recursos asignados
al FORTAMUN-DF, para ser aplicados al cum-
plimiento de los objetivos establecidos en el
capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal
(LCF).
La alta dependencia que tienen los munici-

pios de los ingresos de origen federal –71.8%
en promedio para el ejercicio 2018 (Auditoría
Superior de la Federación, Cámara de Dipu-
tados, Cuenta Pública 2018, pág. 242)–, es
un referente de la necesidad de fortalecer
la capacidad de los gobiernos municipales
para allegarse mayores ingresos propios, así
como de aprovechar las fuentes que pueden
generarlos. El FORTAMUN-DF al igual que el
FISM-DF, debe ser ejercido directamente por
los municipios, siendo ambos una importante
fuente de recursos para financiar sus progra-
mas institucionales.
48
Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento
de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (FORTAMUN-DF)
Este Fondo lo recibirán los municipios a través
de las entidades federativas y las demarca-
ciones territoriales por conducto del Distrito
Federal (ahora gobierno de la Ciudad de Mé-
xico) ponderando para su distribución el factor
poblacional. El destino de los recursos de este
fondo está establecido en la LCF, la cual en su Es importante observar que el concepto “se
artículo 37 establece que se aplicará a: destinarán a la satisfacción de sus requeri-
mientos” que de manera literal plasma el ci-
 La satisfacción de requerimientos de los tado ordenamiento, está condicionado a dar
municipios, priorizando: prioridad a los demás conceptos de destino
que el numeral 37 de la LCF enlista, por lo
que no autoriza la aplicación de estos recur-
Cumplimiento de obligaciones fi- sos a cualquier concepto de gasto corriente
nancieras. o de inversión por encima de los prioritarios,
ya que el fondo está orientado principalmente
Pago de derechos y aprovecha- al fortalecimiento financiero, al mantenimiento
mientos por concepto de agua, de infraestructura y a la seguridad pública de
descargas de aguas residuales. los municipios contribuyendo en el logro de
las estrategias y objetivos de su gestión.
Modernización de los sistemas de No obstante que este fondo carece de linea-
recaudación locales. mientos, catálogos o alguna otra normatividad
específica o reglamentaria de orden federal,
en el ámbito local existen disposiciones regu-
Mantenimiento de infraestructura. latorias que favorecen la correcta aplicación
y ejercicio de los recursos provenientes del
FORTAMUN-DF, en concordancia con lo dis-
Atención de las necesidades direc- puesto por la LCF y demás legislación federal
tamente vinculadas con la seguri- y general aplicable al gasto federalizado.
dad pública.
49
Observaciones de la ASF al
FORTAMUN-DF
En la revisión a la Cuenta Pública 2018 y res- del país y 16 alcaldías de la CDMX. (Marco
pecto de este Fondo, la ASF practicó 32 au- de Referencia: Fondo de Aportaciones para
ditorías, que recayeron en un municipio por el Fortalecimiento de los Municipios y de las
entidad federativa, correspondiendo a 31 mu- Demarcaciones Territoriales del Distrito Fede-
nicipios y a 1 alcaldía de la Ciudad de Mé- ral (FORTAMUN-DF), Cuenta Pública 2018,
xico. En este periodo se asignaron un total págs. 29-31). En el Cuadro 1 se observa el
de $74,376.4 millones a los 2,446 municipios detalle de los resultados:
Cuadro 1. Resultado de auditorías practicadas por la ASF al FORTAMUN-DF

FORTAMUN-DF
De los cuales $15,330.2 millones corresponden
Monto total asignado $74,376.4 millones
a los entes fiscalizados.
 31 Municipios
Número de auditorías 32
 1 Alcaldía
Número de observaciones formuladas 233 7.3 observaciones en promedio por auditoría.
Número de observaciones atendidas

122 52.4% del total de auditorías practicadas.
en el desarrollo de la auditoría
114 acciones generadas entre preventivas y

correctivas, de las cuales:
 12 Recomendaciones
 6 Promociones del Ejercicio de la Facultad
Número de observaciones no atendidas de Comprobación Fiscal
111
en el desarrollo de la auditoría
 51 Promociones de Responsabilidad
Administrativa Sancionatoria
 1 Solicitudes de Aclaración
 44 Pliegos de Observaciones
 Reintegros a TESOFE $10.8 millones

Monto observado $903.4 millones
 Monto por aclarar $892.6 millones
Fuente: Elaborado por INDETEC, con datos obtenidos de “Marco de Referencia: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimien-
to de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). Auditoría Especial del Gasto
Federalizado. Cuenta Pública 2018”, publicado por la Auditoría Superior de la Federación. (Auditoría Superior de la Federación,
Cámara de Diputados, Cuenta Pública 2018).
50
La ASF practicó
32 auditorías,
31 a municipios
y 1 a alcaldías de
la Ciudad de México
Cabe destacar que de 2017 a 2018 se incre-
mentó en $12.3 millones el monto promedio
observado por auditoría, debido a que fue el
primer año en que se revisó el cumplimiento
de las fechas límite que tienen los municipios
para comprometer y efectuar pagos con cargo
a este fondo, de acuerdo a lo establecido por
los artículos 17 y 21 de la LDFEFM, ya que en
ejercicios anteriores no existía el principio de
anualidad para los reintegros a la TESOFE, in-
fluyendo también el cambio de administración
en varios de los municipios auditados, en los
que las autoridades salientes no entregaron
toda la documentación comprobatoria o no se
indicó correctamente su ubicación en las ac-
tas de Entrega-Recepción. (Informe General
Ejecutivo., Cuenta Pública 2018, pág. 201)
Algunos de los hallazgos más relevantes de la

auditoría, contenidos en el Marco de Referen-
cia del FORTAMUN-DF de la Cuenta Pública
2018, publicado por la ASF, se muestran en el
cuadro 2:
51
Cuadro 2. Principales observaciones derivadas de la auditoría al FORTAMUN-DF en la

Cuenta Pública 2018

16 entes auditados pagaron a contratistas y
proveedores mediante cheques, aun cuando se deben Artículo 67 de la Ley General de Contabilidad
de realizar los pagos directamente en forma electrónica, Gubernamental.
mediante abono en cuenta de los beneficiarios.
15 entes auditados no pagaron con los recursos

comprometidos o devengados al 31 de marzo de
2019 y estos no fueron reintegrados a la TESOFE
Artículos 17 y 21 de la Ley de Disciplina Financiera.
3 entes auditados presentaron recursos no

comprometidos al 31 de diciembre de 2018 y no
reintegrados a la TESOFE
15 entidades fiscalizadas no utilizaron una cuenta

bancaria específica para el manejo del fondo
Artículo 69 de la Ley General de Contabilidad
6 entes realizaron transferencias de recursos del Gubernamenta

fondo a otras cuentas, no reintegrado o reintegrado
parcialmente
Artículos 70, fracción I, y 85, fracción V, de la Ley
11 de los entes no presentan documentación General de Contabilidad Gubernamental; artículo 18
comprobatoria del gasto. de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública; artículo 12 y 186, fracción IX,
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Públic
8 entes auditados no licitaron o adjudicaron las obras,
Artículo 134 de la Constitución Federal y la respectiva
adquisiciones o servicios conforme a su normativa
normativa loca
local.
4 municipios no disponen de registros contables

y/o presupuestales específicos de las operaciones
realizadas con el fondo. Artículos 33, 42, 43, 70, fracciones I y III, y 85,
En el 50% de la muestra hay incongruencias entre fracciones I y III, de la Ley General de Contabilidad

las cifras reportadas en los informes trimestrales Gubernamental.
a la SHCP contra los registros contables y
presupuestales;
4 municipios, no cancelaron la documentación
comprobatoria con la leyenda de operado ni la Artículo 70, fracción II, de la Ley General de
identificaron con el nombre del fondo, generando Contabilidad Gubernamental.
opacidad en la comprobación del gasto.
Fuente: Elaborado por INDETEC, con datos obtenidos de “Marco de Referencia: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimien-
to de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). Auditoría Especial del Gasto
Federalizado. Cuenta Pública 2018”, publicado por la Auditoría Superior de la Federación (Auditoría Superior de la Federación,
Cámara de Diputados, Cuenta Pública 2018); Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (www.diputados.gob.mx)
Ley de Coordinación Fiscal (www.diputados.gob.mx); Ley de Disciplina Financiera (www.diputados.gob.mx); Ley General de
Contabilidad Gubernamental (www.diputados.gob.mx), Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (www.
diputados.gob.mx); y Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (www.diputados.gob.mx)
52
Comentarios finales
Las irregularidades más recurrentes que se En aras de lograr una gestión adecuada de
detectaron respecto de los recursos de FOR- los recursos del FORTAMUN-DF, y en gene-
TAMUN-DF, resultan estar relacionadas con: ral de todos los recursos públicos del muni-
cipio, se debe poner especial atención en la
• Transferencias bancarias a otras cuen- capacitación del personal y en el desarrollo
tas de los municipios y la falta de do- institucional, para lograr que los funcionarios
cumentación comprobatoria de las ero- mantengan un puntual control interno de las
gaciones, lo que está vinculado con el operaciones y con ello reducir la posibilidad
72.9% del monto total observado. de desviaciones o inconsistencias que traigan
consigo sanciones derivadas de observacio-
• Debilidades en los Sistemas de Control
nes de auditoría, y a su vez les permitan apro-
Interno, ocasionando que los recursos
vechar la totalidad de los recursos disponibles,
no cumplan con su propósito.
que en muchos casos deben ser reintegrados
• Incumplimiento del principio de anua- a la TESOFE por no haber sido ejercidos en
lidad establecido en Ley de Disciplina tiempo y forma, tomando en consideración
Financiera, que ocasionó que 186.2 la incorporación del principio de anualidad
mdp, no pudieran ser utilizados por los por disposición de la LDFEFM con los con-
municipios y las alcaldías de la CDMX. secuentes reintegros. Se debe tener presente
que estos recursos tienen un destino específi-
• Incumplimientos en materia de trans- co y su aplicación siempre debe estar respal-
parencia de la gestión del fondo. dada con los registros y documentación que
permitan transparentar la gestión, así como
• Prevalencia del gasto corriente y ope-
respetar los tiempos que la norma establece
rativo en el uso de los recursos, por lo
para su afectación.
que su impacto en el desarrollo munici-
pal no ha sido el deseable.
• No todos los entes fiscalizados con-

taron de un programa de seguridad
pública o tienen insuficiencias en la
orientación de acciones, pese a que el
35.5% de los recursos se aplicó para
ese rubro.
53

García
Bibliografía
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General Ejecutivo. Obtenido de http://informe.asf.gob.mx/
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55
3
DISCIPLINA
FINANCIERA Y
CONTABILIDAD
GUBERNAMENTAL
Preparación del cierre del ejercicio

municipal en cumplimiento a la LDF
“ “
El cierre del ejercicio 2020, ante las condiciones económicas que deja la
reciente Pandemia COVID-19, sin duda no será una tarea sencilla para los
encargados de las Haciendas Municipales. Ello implicará el establecimiento
de estrategias que contribuyan a disminuir sus efectos. La Ley de Disciplina
Financiera para Entidades Federativas y Municipios establece obligaciones que
deberán considerarse en los últimos meses del ejercicio como son el balance
presupuestario sostenible, el límite en ADEFAS y el principio de anualidad.
Esmeralda Santana Guzmán

esantang@indetec.gob.mx
59
La pandemia COVID 19 lamentablemente ha

tenido consecuencias en las finanzas públicas
municipales, razón por la cual los responsa-
bles de las haciendas de los municipios debe-
rán administrar los recursos procurando finan-
zas públicas sanas. Los Criterios Generales
de Política Económica estiman para fines del
año 2020, un decrecimiento en el PIB entre el
-10 y el -7% con una recuperación en el año
2021 en el rango de 3.6 y 5.6%. Derivado de
lo anterior se prevé una disminución real en
las transferencias federales de un 5.5% en el
2021. Cabe señalar que estas condiciones
económicas muy posiblemente también im-
pactarán en la disminución en los ingresos
locales municipales, particularmente en este
año.
Lo anterior representa un reto para los res-

ponsables de las haciendas públicas, quienes
no solamente deberán formular para el año
2021 iniciativas de leyes de ingresos y proyec-
tos de presupuestos de egresos congruentes
con esta realidad, sino que deberán de consi-
derar establecer algunas estrategias en estos
últimos meses del ejercicio que les permitan
tener un cierre que contribuya a mantener fi-
nanzas públicas sanas.
La Ley de Disciplina Financiera para Enti-

dades Federativas y Municipios (LDF) esta-
blece algunos puntos a considerarse por los
municipios en la preparación del cierre del
ejercicio, como son el balance presupuestario
sostenible, el límite de Adeudos Fiscales de
Ejercicios Anteriores (ADEFAS) y el principio
de anualidad, los cuales se describen a con-
tinuación.
60
Balance Presupuestario Sostenible
Resulta conveniente enfatizar que el pre- gresos que habían estimado en sus iniciati-
cepto de las finanzas públicas sostenibles, vas de ley de ingresos. En este caso debe-
para el caso de los municipios, se encuentra rán sujetarse a lo que indica el artículo 15 de
en el artículo 19 de la LDF, el cual establece la LDF. Dicho artículo estipula que en caso
que el Ayuntamiento deberá generar balances de que en el ejercicio los ingresos previstos
presupuestarios sostenibles. Esta premisa disminuyan, se deberán hacer ajustes en los
deberá mantenerse en la elaboración de los siguientes conceptos de gasto: Primeramen-
presupuestos, pero también durante el ejerci- te, deberán disminuirse los gastos de comu-
cio. Cabe señalar que se considera que el ba- nicación social, enseguida el gasto corriente,
lance presupuestario cumple con el principio siempre y cuando no se trate de un subsidio
de sostenibilidad, cuando al final del ejercicio directo a la población, y finalmente los gastos
fiscal y bajo el momento contable devengado, en servicios personales, iniciando con las per-
dicho balance sea mayor o igual a cero. Los cepciones extraordinarias (Ver figura 1). Cabe
últimos meses del año son fundamentales señalar que, conforme a este mismo artículo,
para preparar el cierre del ejercicio en cum- en caso de que una vez que se ajusten esas
plimiento con lo establecido en este artículo. partidas, no se logre compensar la disminu-
ción de ingresos, podrán ajustarse otros con-
Derivado de la pandemia es muy probable ceptos, siempre y cuando se cuide afectar lo
que los municipios no logren recaudar los in- menos posible a los programas sociales.
Figura 1. Orden de ajuste en los rubros de gasto del Presupuesto de Egresos en

caso de que disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos
Se deberán hacer Siempre y cuando

ajustes en rubros
3. Gastos en
no se trate de un
de gasto en el subsidio directo a Servicios
siguiente orden: 1. Gastos de la población Personales
Comunicación
En caso de que Social
2. Gasto Iniciando por
los Ingresos percepciones
disminuyan Corriente extraordinarias
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en lo establecido en el art. 15 de la LDF.
61
Las medidas anteriores coadyuvan a ga- cobro adecuado. Otro punto a considerar po-
rantizar la sostenibilidad financiera, sin em- dría ser la diversificación de formas de pago
bargo, una buena estrategia sería también de manera tal que los contribuyentes puedan
enfocarse en eficientar la recaudación de los realizar sus operaciones en línea, en bancos,
ingresos locales en los últimos meses, lo cual en tiendas de conveniencia, en kioscos digi-
también podría contribuir a un balance pre- tales o inclusive desde sus celulares. Lo ante-
supuestario sostenible. Quizás ahora sea el rior, además de modernizar la administración
momento de establecer estrategias para la re- tributaria, permite a los contribuyentes realizar
cuperación de carteras vencidas consistentes sus pagos en el horario que les resulte más
en identificar a los contribuyentes morosos e accesible, ampliando sus posibilidades para
invitarlos a pagar y, de no acudir, proceder a el cumplimiento de sus obligaciones y las po-
la aplicación del Procedimiento Administrativo sibilidades de recaudación para el municipio.
de Ejecución (PAE) en cuentas estratégicas,
en términos económicos, que sean identifi- En lo correspondiente al gasto, éste debe-
cadas por las áreas correspondientes y que rá tener una orientación a resultados y a la
permitan la mayor recuperación de recursos. generación de valor público, y en caso de re-
querirse recortes, como bien se establece en
Asimismo, podría considerarse hacer revi- la LDF, hacerlo en las partidas que no tengan
siones de los padrones fiscales que identifi- afectaciones directas para los ciudadanos en
quen a aquellos contribuyentes que no están el orden estipulado en la propia Ley, el cual se
pagando correctamente y proceder a hacer el mencionó anteriormente.
62
Límite en Adeudos Fiscales de Ejercicios Anteriores (ADEFAS)
Conforme al Clasificador por Objeto de presupuesto de egresos del siguiente año, sin
Gasto del CONAC, las ADEFAS son las asig- embargo, las acciones que se tomen en los
naciones destinadas a cubrir las erogaciones últimos meses del ejercicio serán cruciales
devengadas y pendientes de liquidar al cierre para dar cumplimiento a dicha premisa. Se
del ejercicio fiscal anterior, derivadas de la recomienda contar con manuales o guías es-
contratación de bienes y servicios requeridos pecíficas con los procedimientos de pago en
en el desempeño de las funciones de los en- donde se establezca una fecha máxima para
tes públicos, para las cuales existió asignación la generación de órdenes de compra o contra-
presupuestal con saldo disponible al cierre del tos que representen obligaciones para el mu-
ejercicio fiscal en que se devengaron. Para es- nicipio, así como una comunicación constante
tos efectos, de acuerdo con la Ley General de con las dependencias para el seguimiento de
Contabilidad Gubernamental (LGCG), se en- la entrega de bienes y servicios. Quizás una
tiende por devengado “el reconocimiento de buena alternativa sería la elaboración de cro-
una obligación de pago a favor de un tercero nogramas que permitan calendarizar y visua-
por la recepción de bienes, servicios y obras, lizar las obligaciones adquiridas (órdenes de
oportunamente contratados; así como el de compra) para su adecuado seguimiento y ela-
las obligaciones que derivan de tratados, le- boración de los pagos correspondientes en el
yes, decretos, resoluciones y sentencias defi- ejercicio vigente, dejando los menos posibles
nitivas”, es decir, en términos prácticos podría para el siguiente ejercicio.
entenderse que este momento se aplica cuan-
do se genera la orden de compra.
El artículo 20 de la LDF estipula que los

recursos para cubrir ADEFAS, previstos en el
proyecto de Presupuesto de Egresos, podrán
ser hasta por el 2.5 por ciento de los ingre-
sos totales del respectivo municipio. Así pues,
se considera que esta medida viene a evitar
que, en los cierres de año, particularmente en
los correspondientes a los términos de las ad-
ministraciones, los montos de estos adeudos
sean excesivos y pudieran poner en riesgo la
operación del municipio.
Como puede deducirse, la aplicación de

este artículo corresponde a la elaboración del
63
Principio de Anualidad
Otro punto a considerar, y ahora con ma-
yor razón, es el aprovechamiento al máximo
de los recursos que recibe el municipio, par-
ticularmente aquellos correspondientes a las
transferencias federales etiquetadas. Un ejer-
cicio adecuado de los recursos federales pue-
de disminuir la carga del gasto con fuente de
los ingresos de libre disposición, ya que algu-
nos programas municipales pueden apoyarse
mediante estos recursos. El principio de anua-
lidad, en la LDF, se encuentra establecido en
el artículo 17. En este numeral se establece
un límite para las fechas de reintegro de las
transferencias federales etiquetadas a la Te-
sorería de la Federación (TESOFE). Confor-
me a la Auditoría Superior de la Federación
(ASF), lo establecido en este artículo puede
dividirse en tres supuestos:
1. El recurso etiquetado no se comprometió

al 31 de diciembre: Deberán reintegrarse
a más tardar el 15 de enero del siguiente
ejercicio.
2. El recurso etiquetado se comprometió al
31 de diciembre: Tendrán hasta el 31 de
marzo para devengar, ejercer y pagar los
recursos. Los remanentes deberán inte-
grarse a más tardar a los 15 días naturales
siguientes.
3. El recurso etiquetado con calendario de
ejecución: En este caso deberán atender
lo convenido en el calendario de ejecución
y una vez cumplido el plazo referido en el
convenio, los remanentes deberán reinte-
grarse a la TESOFE dentro de los siguien-
tes 15 días naturales.
64
En la figura 2 se resumen estos tres supuestos.
Figura 1. Principio de anualidad de los recursos federales etiquetados
Fuente: ASF. Programa Especial de Fortalecimiento de la Hacienda Pública de los Municipios del País. Agosto
2019 (actualizado por INDETEC).
Como se comentaba anteriormente, los liza una relación jurídica con terceros para la
últimos meses son cruciales para planear y adquisición de bienes y servicios o ejecución
atender lo establecido en estos supuestos y de obras”. Para la ASF éste se materializa con
no verse en la necesidad de regresar recursos la celebración del convenio con un proveedor
que podrían utilizarse para la atención de las o contratista.
necesidades de los ciudadanos. Por lo ante-
rior, en los meses que restan del año deberán Particularmente en el caso de los munici-
al menos comprometerse los recursos federa- pios se recomienda prestar especial atención
les etiquetados con que cuente el municipio. en los fondos de FISMDF y FORTAMUN, los
Para estos efectos se entenderá por compro- cuales se encuentran sujetos a lo establecido
metido, conforme a la LGCG, “el momento en este artículo y, en algunas ocasiones, se
contable del gasto que refleja la aprobación termina regresando el recurso porque el gasto
por autoridad competente de un acto adminis- no se comprometió durante el ejercicio fiscal
trativo, u otro instrumento jurídico que forma- vigente.
65
Conclusión
El cierre del ejercicio 2020 definitivamente En lo referente al balance presupuestario,
representará un reto para los funcionarios de además de cumplirse con lo establecido en el
las haciendas municipales. Ante momentos artículo 19 de la LDF, en estos últimos meses
de crisis, se requerirá una mayor planeación del año, las áreas de la tesorería, particular-
y comunicación entre todas las áreas de la te- mente las de ingresos y de egresos, deberán
sorería, así como con el resto de las depen- trabajar conjuntamente para por un lado mejo-
dencias municipales. El control interno en to- rar la recaudación de los ingresos y por el otro
dos los procesos de la tesorería será un buen enfocar el ejercicio del presupuesto de egre-
aliado para lograr un adecuado cumplimiento sos a la generación de valor público.
de las obligaciones de la LDF, particularmente
las relativas al principio de anualidad y el lími-
te de ADEFAS.
66
Maestra en Gobierno y Administración Pública Estatal

y Municipal por el Colegio de Jalisco; Licenciada
en Contaduría Pública y Finanzas por el Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM). Actualmente labora en INDETEC como
Directora de Desarrollo Administrativo de Hacienda
Municipal.
Esmeralda Santana esantanag@indetec.gob.mx

Guzmán
Fuentes de Información
ASF. Auditoría Superior de la Federación. (2019). Gasto Federalizado:
Aspectos relevantes en su aplicación, ejercicio y fiscalización. Ponencia en Programa Especial de Fortale-
cimiento de la Hacienda Pública de los Municipios del País. INDETEC.
COG. Clasificador por Objeto del Gasto. México. Diario Oficial de la Federación. DOF 22-12-2014. Dis-
ponible en https://www.conac.gob.mx/work/models/CONAC/normatividad/NOR_01_02_006.pdf
LDF. Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios. México. Diario Oficial
de la Federación. DOF 30-01-2018. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LDFE-
FM_300118.pdf
LGCG. Ley General de Contabilidad Gubernamental. México. Diario Oficial de la Federación. DOF 30-
01-2018. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCG_300118.pdf
SHCP. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2020). Criterios Generales de Política Económica
para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación corres-
pondientes al ejercicio fiscal 2021. Disponible en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/
models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2021.pdf
67
Reintegro a la TESOFE de las

Transferencias Etiquetadas
“
En este artículo se da cuenta de como la Ley de Disciplina Financiera de las
Entidades Federativas y los Municipios incorpora el principio de anualidad al
gasto federalizado al establecer que los recursos federales ministrados a las
entidades federativas y los municipios, bajo el rubro de transferencias federales
“
etiquetadas, que no se hayan aplicado en el ejercicio fiscal respectivo, deben
ser reintegrados.
José de Jesús Guízar Jiménez

jguizarj@indetec.gob.mx
69
Principio de anualidad de los recursos federales etiquetados

El principio de anualidad presupuestal se en- La Ley de Disciplina Financiera de las En-
cuentra dispuesto en el artículo 74, fracción tidades Federativas y los Municipios (LDF)
IV de la Constitución Política de los Estados pone fin a la imprecisión del principio de anua-
Unidos Mexicanos, al establecer los ingresos lidad en el ejercicio y aplicación de los recur-
que puede recaudar la Federación durante un sos al establecer que los recursos federales
ejercicio fiscal, así como la forma en que estos ministrados a las entidades federativas y los
han de aplicarse, con el fin de llevar un ade- municipios, bajo el rubro de transferencias fe-
cuado control, evaluación y vigilancia del ejer- derales etiquetadas 1, que no se hayan aplica-
cicio del gasto público, lo cual se materializa do en el ejercicio fiscal respectivo deben ser
con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene reintegrados.
la obligación de enviar al Congreso de la Unión
la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto
de Egresos de la Federación, en la cual se de-
berán contemplar las contribuciones a cobrar
en el año siguiente, para cubrir el presupuesto
de egresos, aunado a que en la propia Ley de
Ingresos se establece que su vigencia será de
un año, así como la de todas las disposiciones
referentes a su distribución y gasto.
No obstante lo anterior y aunque en el pro-

pio presupuesto de egresos se indicaba que
dicho principio aplicaba a los recursos fede-
rales transferidos, se incurría en una impreci-
sión operativa en la aplicación del principio, ya
que para la Federación la entrega del recurso
a las entidades federativas era la etapa final
del principio de anualidad, pues se considera
la transferencia como devengado, ejercido y
pagado, pudiéndose afectar la oportunidad en
los beneficios previstos y la transparencia de
su gestión si el gobierno local no los aplicaba
en tiempo y forma.
1 Según el artículo 2, fracción XL de la LDF las transferencias federales etiquetadas son los “recursos que reciben de la federación las
entidades federativas y los municipios, que están destinados a un fin especifico, entre los cuales se encuentran las aportaciones federales a
que se refiere el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, la cuota social y la aportación solidaria federal previstas en el Título Tercero Bis
de la Ley General de Salud, los subsidios, convenios de reasignación y demás recursos con destino específico que se otorguen en términos
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de Egresos de la Federación”.
70
Obligación de Reintegro de las Transferencias Federales Etique-

tadas no Devengadas
1.
En el artículo 17 de la LDF se establece la Se hace referencia a los Conve-
obligación de las entidades federativas y sus nios con la Federación, es decir,
municipios2 de reintegrar las transferencias fede aquellos instrumentos jurídicos
derales etiquetadas no devengadas en el ejer- por los que se materializa la trans-
cicio fiscal correspondiente. De acuerdo con ferencia de recursos etiquetados
las definiciones de la LDF, abarca a cualquier a las Entidades Federativas y los
Ejecutor de recurso que haya recibido y apli- Municipios.
cado recursos del Gasto Federalizado (excep-
2.
tuando Participaciones). Los Calendarios de Ejecución
Para tales efectos el precepto establece en consecuencia corresponden
tres supuestos: aquellos que forman parte inte-
grante del Convenio con la Fede-
Primer supuesto: Los recursos no se com- ración, no así los calendarios esta-
prometieron al 31 de diciembre, en este caso blecidos en los contratos de obra
el reintegro deberá realizarse a más tardar el por lo que se formaliza la obliga-
15 de enero del ejercicio inmediato siguiente. ción de proveer el bien, producto
o servicio.
Segundo supuesto: Los recursos se de-
3.
vengaron o al menos se comprometieron al
Si bien su denominación es Calen
31 de diciembre, entonces deberá hacerse el
dario de Ejecución, dentro del pe-
31 de marzo también del ejercicio inmediato
riodo contemplado por éste debe
siguiente.
materializarse la totalidad de los
Tercer supuesto: Los recursos calenda- momentos contables hasta el pago
rizados en convenio, se deberá atender a lo (es decir, no únicamente obliga al
estipulado en el calendario de ejecución del devengo).
convenio correspondiente.
Para efectos del tercer supuesto, en opinión En consecuencia, debe cumplirse los 3 pun-
de la Auditoría Superior de la Federación3, es
tos antes señalados para efectos de una co-
importante enfatizar lo siguiente: rrecta aplicación de los recursos federales
etiquetados.
2 En el artículo 21 de la citada Ley se establece la obligación, para los municipios y sus entes públicos, de dar cumplimiento a los mandatos
del artículo 17.
3 Opinión vertida en la quinta reunión 2018-2019 del Comité de Vigilancia de Aportaciones Federales y Otros Recursos Descentralizados,
celebrada en la ciudad de Zapopan Jalisco el 27 de junio de 2019.
71
Ejemplo Gráfico de la Disposición
Principio de Anualidad de los Recursos Federales Etiquetados
Fuente: Auditoría Superior de la Federación
Realización del reintegro

Para la realización del reintegro se debe- 2019, esta disposición contenida en el artículo
rá solicitar a la instancia correspondiente la 17 de la referida Ley aplicó tanto para las en-
línea de captura específica para depositar a tidades federativas como para los municipios.
la TESOFE los recursos. Cabe aclarar que los
reintegros deberán incluir los rendimientos fi- Es importante mencionar que en el artículo
nancieros generados. décimo séptimo de la Ley se exceptúa de los
reintegros a los recursos que sean otorgados
Por disposición de los artículos cuarto y a los Entes Públicos a través del esquema de
décimo transitorios, la obligación de reintegro los certificados de infraestructura educativa
entró en vigor en el año 2017 para las entida- nacional, pertenecientes al Programa Escue-
des federativas y en 2018 para los municipios. las al CIEN.
Lo anterior implica que para el ejercicio fiscal
72
Propuesta de Reforma a la Disciplina Financiera de las Entida-

des Federativas y los Municipios
El martes 21 de abril de 2020 se publicó

en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de
Diputados, la Iniciativa que reforma, adiciona
y deroga diversas disposiciones de la LDF.
Entre otros cambios, en esta iniciativa se

plantea al Congreso modificar el artículo 17
de la Ley, a fin de clarificar los momentos con-
tables a considerar para el reintegro de las
transferencias federales etiquetadas; se su-
giere especificar los tiempos contables de la
siguiente manera: comprometido a diciembre
y devengado y pagado en marzo del siguien-
te ejercicio fiscal o bien, de conformidad con
el calendario de ejecución autorizado por las
dependencias o entidades de la administra-
ción pública federal, en términos de las reglas
de operación o lineamientos aplicables o de
conformidad con el convenio celebrado con el
Ejecutivo Federal.
Licenciado en Economía por la Universidad de

Guadalajara y Maestro en Administración por el ITESO,
actualmente forma parte del equipo de especialistas
de la Dirección de Disciplina Financiera de INDETEC.
jguizarj@indetec.gob.mx
José de Jesús
Guizar Jiménez
73
4
¿QUÉ DICE LA CORTE?
ACTUALIDADES
JURÍDICAS
Acciones de inconstitucionalidad,
su impacto en la Hacienda
Municipal
“
En los últimos años la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha
llevado al análisis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinadas
contribuciones planteadas por los municipios en sus Leyes de Ingresos;
dichos reclamos han resultado procedentes en su mayoría, poniendo en una
situación compleja a las finanzas municipales, ya que de imprevisto deben
dejar de recaudar los conceptos impugnados. Lo anterior hace necesario
fortalecer jurídicamente sus normas tributarias y con ello evitar que los
recursos que se presupuestaron se disminuyan para el ejercicio fiscal vigente
“
o en su caso tener que devolver el numerario recibido por dichos conceptos
en ejercicios anteriores, o lo que es peor, que se cancelen dichas fuentes
para el futuro.
Joel Arturo González Méndez

jgonzalezm@indetec.gob.mx
77
Es común que en el transcurso del ejercicio

fiscal los municipios enfrenten algunos juicios
de nulidad y juicios de amparo en contra de
actos de cobro o de artículos en sus Leyes de
Ingresos que prevén los elementos esenciales
de determinadas contribuciones. El ejercicio
de dichos medios de defensa es conocido por
los municipios, incluso llegan a considerarlos
en el presupuesto que proponen, pues año
con año suele ser el mismo concepto lo que
suma un número ordinario de nuevos actores
y/o quejosos.
Las resoluciones de dichos medios de de-

fensa no comprometen a las haciendas mu-
nicipales, pues de resultar fundados, la sen- pales, pues pueden seguir recaudando sobre
tencia que se llega a emitir únicamente tiene los demás contribuyentes que se sitúen en el
efectos sobre el acto impugnado (siendo jui- supuesto de la norma y que la hayan consen-
cios de nulidad) o en su caso conforme al tido tácitamente.
principio de relatividad de las sentencias del
juicio de amparo, únicamente benefician al Aunado a los juicios promovidos de mane-
quejoso que lo promovió, es decir, no tienen ra independiente por los contribuyentes, los
efectos generales o para la colectividad. Por municipios también están a expensas de las
tal razón los municipios ven un límite en dicha resoluciones que emanen de las acciones de
condena, pues se restringe en anular el acto inconstitucionalidad. La Comisión Nacional
impugnado y, si es el caso, emiten uno nue- de los Derechos Humanos (CNDH) en ejerci-
vo o se devuelve lo enterado mediante éste; cio de la facultad que le consagra el artículo
y en el caso del juicio de amparo contra leyes 105, fracción II, inciso g), de la Constitución
que resulta favorable al quejoso, las normas Política de los Estados Unidos Mexicanos
declaradas inconstitucionales no aplican úni- (CPEUM) recurrentemente promueve accio-
camente sobre el quejoso, es decir, a pesar nes de inconstitucionalidad en contra de nu-
de que la norma no llega a pasar el test de merales de las Leyes de Ingresos Municipales
constitucionalidad, únicamente se ordena que que considere vulneren derechos humanos
al quejoso no se le aplique, pudiendo duran- consagrados en la CPEUM o en los Tratados
te la vigencia de la norma, ser aplicada a los Internacionales de los cuales México es parte,
particulares que se encuentren dentro del su- demandando la invalidez de dichas normas,
puesto que la misma contempla, siendo un siendo la Suprema Corte de Justicia de la Na-
impacto mesurado sobre las finanzas munici- ción la encargada de resolverlas.
78
Para que la CNDH pueda controvertir los te un acto administrativo la liquidación de un

artículos cuya inconstitucionalidad se recla- crédito fiscal, pudiendo controvertirlos o en su
me, basta con la publicación de la norma en caso consentirlos tácitamente.
el medio oficial para que comience a correr el
término a fin de controvertirla y demandar la Como sabemos, las haciendas municipa-
invalidez de ésta, lo cual, de llegar a una sen- les, previo al ejercicio fiscal, realizan las es-
tencia favorable implicaría que el municipio no timaciones de los ingresos que habrán de
pueda volver a aplicarla válidamente contra percibir el año siguiente por cada contribución
ningún contribuyente, aun y cuando éste se prevista en su Ley de Ingresos, y con ello for-
sitúe en el supuesto que grava la Ley de In- man su presupuesto de egresos, el cual dis-
gresos. Lo anterior, independientemente del tribuyen a fin de poder proporcionar los servi-
derecho particular que tiene cada sujeto obli- cios públicos a su cargo conforme al artículo
gado de accionar un medio de defensa cuan- 115 fracción III de nuestra CPEUM, los cuales
do se sitúa en el supuesto de la norma y con no son pocos. Como es sabido, el municipio
ello se materializa el primer acto de aplicación tiene a su cargo los servicios siguientes:
en su contra, o que se le determine median-
a) Agua potable, drenaje,

c) Limpia, recolección, traslado,
alcantarillado, tratamiento y
b) Alumbrado público. tratamiento y disposición final
disposición de sus aguas
de residuos.
residuales.
d) Mercados y centrales de
e) Panteones. f) Rastro.
abasto.
i) Los demás que las Legislaturas

h) Seguridad pública, en los locales determinen según las
g) Calles, parques y jardines y su términos del artículo 21 de esta condiciones territoriales y socio-
equipamiento. Constitución, policía preventiva económicas de los Municipios,
municipal y tránsito. así como su capacidad
administrativa y financiera.
79
Dichos servicios públicos también configu-

ran un derecho en favor de los ciudadanos,
ya que por disposición constitucional el mu-
nicipio debe prestarlos en su favor, y como
todo derecho humano los rigen los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibi-
lidad y progresividad.
Por lo que respecta al principio de progre-

sividad que rige a los derechos humanos, la
SCJN mediante la Jurisprudencia con rubro:
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA

Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO 1,
establece que dicho principio implica graduali-
dad y progreso, la gradualidad se da mediante
el proceso que conlleva llegar a la efectividad
de los derechos humanos, y respecto del pro-
greso, además de la prohibición de regresi-
vidad lo relaciona con que el disfrute de los
derechos siempre debe mejorar, definiendo
como obligación promoverlos de manera pro-
gresiva y gradual, además de que literalmente
señala lo siguiente:
“… el Estado mexicano tiene el mandato constitucional de realizar todos los

cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, políti-
ca y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan
disfrutar de sus derechos humanos. Por tanto, el principio aludido exige a todas las
autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el
grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos hu-
manos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar
medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protec-
ción a los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado
mexicano.”
1 Época: Décima Época, Registro: 2019325, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, Libro 63, febrero de 2019, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: 2a./J. 35/2019 (10a.), Página: 980.
80
Lo anterior se pone en contexto para ana- cipal, y con ello se compromete la prestación
lizar el efecto de las sentencias dictadas por de servicios públicos municipales, y por ende
la SCJN resolviendo una acción de inconstitu- los derechos de los ciudadanos a recibirlos.
cionalidad,

que al declarar la invalidez de una
norma controvertida, un municipio puede ver- El portal de la SCJN 2 arroja 275 acciones
se obligado a no volver a aplicarla en perjuicio de inconstitucionalidad promovidas en el año
de ningún contribuyente y con ello se queda 2020, de las cuales ocho han sido resueltas
sin el recurso económico cuya estimación ha- respecto de Leyes de Ingresos Municipa-
bía proyectado previo al ejercicio fiscal, pero les. Eso no quiere decir que son las únicas,
sigue estando obligado a prestar los servicios sino que al estar resueltas permiten conocer
públicos establecidos en la Constitución a pe- su materia, mismas que se resolvieron bajo
sar de contar con menores recursos para ha- los expedientes 20/2020, 88/2020, 89/2020,
cerlo, viéndose mermados en cantidad y cali- 95/2020, 96/2020, 97/2020, 101/2020 y
dad contraviniendo de esta forma el principio 107/2020, y versan sobre Leyes de Ingresos
de progresividad. de municipios de los estados de Aguascalien-
tes, Baja California, Guanajuato, Michoacán,
Lo anterior podría afectar de manera indi- Puebla y Sonora, mismos que se vieron obli-
recta los derechos de los ciudadanos del mu- gados a cumplir con dichas resoluciones.
nicipio pues, mientras se vela mediante las
acciones de inconstitucionalidad por el respeto Las contribuciones que se contemplan en
de los principios tributarios de los sujetos obli- las Leyes de Ingresos controvertidas en las
gados de la contribución, con los efectos de las acciones de inconstitucionalidad aludidas an-
sentencias que en ellas se emiten se merman teriormente, y cuya invalidez fue declarada,
los recursos económicos de la hacienda muni- son las siguientes:
2 https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/ResultadosPub.aspx. Consultada el 23 de octubre del 2020.
81
Impuestos Adicionales de índole estatal y municipal
Es común observar tesis publicadas en el Semanario Judicial de la Federación respecto de estos

impuestos adicionales, donde se determina que al establecer un impuesto adicional a cargo de las
personas físicas o morales que realicen pagos por concepto de otros impuestos y derechos, se viola
el principio de proporcionalidad tributaria, pues no existe congruencia entre el mecanismo impositivo
y la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, ya que el hecho imponible no gira en torno a una
misma actividad denotativa de capacidad económica, aunado a que los impuestos adicionales no
participan de la misma naturaleza jurídica del impuesto primigenio, pues no se circunscriben a una
sola contribución mediante el pago de un doble porcentaje, sino que tienen por objeto gravar todos
los pagos por concepto de otros impuestos y derechos.
Derecho por Alumbrado Público
• Los criterios jurisdiccionales respecto de este derecho nos han dicho que cuando se establece
que el mismo se causará y pagará de conformidad con lo que establezca el convenio que para
tal efecto se celebre entre el Municipio correspondiente y la Comisión Federal de Electricidad,
no se precisan los elementos esenciales, sino que deja esa tarea al convenio señalado, lo cual
da margen a la arbitrariedad de las autoridades municipales para imponer cargas tributarias
que no han sido establecidas por la Legislatura Local; además, genera incertidumbre a los
contribuyentes, pues les impide conocer con certeza y con anterioridad la forma y términos en
que están obligados a contribuir para los gastos públicos.
• El otro criterio respecto de las leyes o códigos locales que para el cobro del derecho por servicio
de alumbrado establecen como referencia la cantidad que se paga por el consumo de energía
eléctrica, las considera inconstitucionales dado que se estima que se invaden competencias de
la Federación.
Derechos por materiales necesarios para respuestas de

solicitud de información y transparencia
Los criterios identificados respecto de estos derechos consideran que al establecer el cobro de
derechos en materia de transparencia y acceso a la información se viola el principio de gratuidad
que los rige, consagrado en el artículo 6, fracción III, de la CPEUM, pues las cuotas establecidas no
tienen una base objetiva y razonable basada en los materiales utilizados y sus costos.
82
Conclusiones
Por todo lo anterior, los municipios deben materias otorgadas y exclusivas de la Fede-
fortalecer las estructuras impositivas de sus ración a fin de no invadir competencias, así
contribuciones en la elaboración de sus pro- como los derechos suspendidos conforme a
yectos de Ley de Ingresos para el siguiente los convenios de coordinación en materia de
ejercicio fiscal. ¿Cómo?, realizando un análi- derechos, y con ello evitar tener que cumplir
sis a la luz de los principios tributarios consa- con sentencias que afecten la recaudación
grados en el artículo 31 fracción IV de nuestra por verse obligados a no aplicar determinados
CPEUM (destino al gasto público, proporcio- numerales.
nalidad, equidad y legalidad), observando las
Maestro en Derecho Público por la Universidad

Panamericana, Licenciado en Derecho por la
Universidad del Valle de Atemajac, actualmente forma
parte del equipo de especialistas de la Dirección
de Desarrollo Jurídico de la Hacienda Municipal de
INDETEC.
jgonzalezm@indetec.gob.mx
Joel Arturo González
Méndez
Fuentes consultadas
CPEUM. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Diario Oficial de la Federa-
ción. Última reforma publicada DOF 08-05-2020.
CNDH. Comisión Nacional de Derechos Humanos. Portal electrónico en su apartado de acciones de

inconstitucionalidad: https://www.cndh.org.mx/tipo/209/accion-de-inconstitucionalidad
SCJN. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Portal electrónico en su apartado de sentencias y datos
de expedientes: https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/TematicaPub.aspx
SCJN. Sentencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro de la
Acción de Inconstitucionalidad con número de expediente 27/2019. https://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTe-
matica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=249947
83
SCJN. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Portal electrónico del Semanario Judicial de la Federa-
ción (https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Paginas/Tesis.aspx) respecto de las siguientes Tesis:
IMPUESTO ADICIONAL. LOS ARTÍCULOS 119 A 125 DE LA LEY GENERAL DE HACIENDA MUNI-
CIPAL DEL ESTADO DE MORELOS QUE LO PREVÉN, VIOLAN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALI-
DAD TRIBUTARIA.
Tesis: 2a./J. 126/2013 (10a.) Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Décima Época 2004487
de 24 Segunda Sala Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2 Pag. 1288 Jurisprudencia (Constitucional,
Administrativa)
IMPUESTOS ADICIONALES DE FOMENTO EDUCATIVO Y ASISTENCIA SOCIAL, A LA CORRIEN-

TE TURÍSTICA Y DE LA RECUPERACIÓN ECOLÓGICA Y FORESTAL. LOS ARTÍCULOS 43, 45 Y 46
DE LA LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE GUERRERO QUE, RESPECTIVAMENTE, LOS PREVÉN,
AUN CUANDO NO ESTABLECEN TODOS LOS ELEMENTOS DE DICHAS CONTRIBUCIONES, NO
VIOLAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.
Tesis: XXI.2o.P.A.2 A (10a.) Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Décima Época 2001932
de 24 Tribunales Colegiados de Circuito Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 4 Pag. 2582 Tesis Aislada
(Constitucional, Administrativa)
DERECHO DE ALUMBRADO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 27, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE INGRESOS

DEL MUNICIPIO DE QUERÉTARO, QUERÉTARO, PARA EL EJERCICIO FISCAL 2018, AL ESTABLE-
CERLO SIN PRECISAR SUS ELEMENTOS ESENCIALES, VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRI-
BUTARIA.
Tesis: XXII.2o.A.C.6 A (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Décima Época 2019626
2 de 44 Tribunales Colegiados de Circuito Libro 65, Abril de 2019, Tomo III Pag. 2007 Tesis Aislada (Cons-
titucional, Administrativa).
84
5
ESTADÍSTICAS
EN APOYO A
LA HACIENDA
MUNICIPAL
Los 20 municipios con mayor

autonomía financiera
Dirección Adjunta de Hacienda Municipal
87
El fortalecimiento de los ingresos propios Entre más alto sea el resultado mayor será la
municipales, en el contexto económico com- autonomía financiera, lo cual significa que se
plicado que enfrentan las haciendas públicas, cuenta con mayores recursos propios y, por
constituye un reto para los administradores de ende, que el municipio es menos vulnerable a
las finanzas públicas. Un indicador para medir las variables de las transferencias.
la capacidad de los municipios para generar
recursos propios es el de autonomía financie- En la siguiente tabla, se enlistan los 20 mu-
ra. Dicho indicador se obtiene de dividir los nicipios con mayores porcentajes de autono-
ingresos propios entre los ingresos totales. mía financiera.
Municipios con mayor porcentaje de autonomía financiera en el 2018

Autonomía Financiera 2018
(Ingresos Locales / Ingresos
Lugar Entidad Municipio
Totales)
1 Quintana Roo Solidaridad (Playa del Carmen) 74.28%
2 Querétaro El Marqués 69.64%
3 Quintana Roo Tulum 63.56%
4 Quintana Roo Benito Juárez 60.82%
5 Nayarit Bahía de Banderas 59.30%
6 Quintana Roo Puerto Morelos 58.43%
7 Baja California Sur Los Cabos 58.08%
8 Querétaro Querétaro 57.81%
9 Quintana Roo Isla Mujeres 57.79%
10 Querétaro Corregidora 57.70%
11 Nuevo León San Pedro Garza García 54.36%
12 Morelos Cuernavaca 52.01%
13 Puebla San Andrés Cholula 51.13%
14 Hidalgo Atotonilco de Tula 50.24%
15 México Huixquilucan 48.05%
16 Nuevo León Pesquería 47.89%
17 Sonora Puerto Peñasco 46.01%
18 Yucatán Conkal 45.45%
19 Nuevo León Monterrey 44.88%
20 Baja California Playas de Rosarito 44.12%
Fuente: Elaborado por INDETEC con datos del INEGI EFIPEM 2018
https://www.inegi.org.mx/programas/finanzas/default.html#Datos_abiertos
88
OTROS TEMAS
DE INTERÉS
6
La Nueva Normalidad
Hacendaria Municipal
“
Una vez que termine la crisis sanitaria del COVID-19, vendrá la etapa de la
recuperación y después la fase de la nueva normalidad. Estas mismas etapas
se presentarán en la materia hacendaria municipal, en donde se tendrán que
realizar cambios y ajustes en todas sus estructuras para adaptarse a las diferentes
características del entorno. Seguramente se van a proponer estrategias y
alternativas para que el periodo de ajuste sea paulatino y no tan drástico si se
comienzan a tomar acciones desde la etapa de la crisis. Dada la profundidad
de las dos crisis, la sanitaria y la económica, no basta con sólo hacer cambios
“
de las políticas fiscales, se requiere de transformaciones estructurales en las
instituciones para adecuarlas a la nueva realidad hacendaria.
Bernardo Cabrera González

bcabrerag@indetec.gob.mx
91
Introducción
Al igual que en la economía, también existen El presente artículo pretende analizar el
ciclos en las finanzas de los municipios; uno impacto en los ingresos municipales causado
de ellos consiste en los periodos de auge por la crisis del Coronavirus, así como propo-
donde se experimentan crecimientos en los ner algunas alternativas de cambios estruc-
sectores económicos de la región, así como turales del proceso administrativo que pudie-
en las variables que determinan la evolución ran resultar pertinentes para contrarrestar los
positiva de los elementos hacendarios; tam- efectos de la crisis, y finalmente proponer al-
bién hay periodos de estabilidad que ob- gunas estrategias que pudieran implementar
servan crecimientos más discretos que los los municipios.
de auge; y finalmente están los momentos de
caída que pueden presentar diversos niveles
de profundidad hasta derivar en un punto de
quiebre o de crisis.
Los responsables de la hacienda pública

de los municipios, con el propósito de que los
efectos del entorno no sean tan significativos,
requieren identificar cada uno de los ciclos por
los que pasa su municipio para poder desarro-
llar estrategias que permitan adaptarse a los
cambios, y consecuentemente poder anticipar-
se al siguiente ciclo previendo no sufrir fuertes
afectaciones en los momentos de crisis.
Por ejemplo, en los ciclos de estabilidad y

auge lo conveniente sería diseñar estrategias,
planes y formar reservas para los tiempos di-
fíciles, esos planes tendrían que relacionar
los elementos hacendarios con la planeación,
la estructura organizacional, la dirección, los
procesos, los recursos, la forma de comuni-
cación organizacional y con los filtros de con-
trol interno. Entonces cada área sustantiva del
municipio ya tendría implementada una es-
trategia en función de la etapa por la que se
atraviese.
92
Impacto de ingresos
Para ejemplificar el efecto que ha tenido la

crisis sanitaria del COVID-19 sobre los ingre-
sos municipales se realizó un comparativo de
ingresos totales de un municipio que cuenta
con un buen nivel de autonomía financiera1,
tomando datos del INEGI para el año del 2018,
el resultado para el Municipio de San Pedro
Garza García fue de 54.36% y que además
cuenta con información actualizada al segun-
do trimestre del 2020 (datos disponibles en su
página web):
• Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León
Comparativo de ingresos totales acumulados al mes de julio 2

Ingresos Totales del municipio de San Pedro Garza García al mes de julio 2019 y 2020
Ingresos Acumulados 2019 Ingresos Acumulados 2020 Diferencia Porcentual
2,130,954,175.87 1,866,233,599.58 -12%
Comparativo
de ingresos totales incurrido y presupuestados 20203
Ingresos Totales del Municipio de San Pedro Garza García

del 1 de enero al 30 de junio 2020
Presupuestado 2020 Incurrido 2020
Diferencia Porcentual
(Miles de pesos) (Miles de pesos)
1,824,150.00 1,657,092.00 -9.2%
En el municipio de ejemplo se observa una disminución de sus ingresos totales, ya sea con
respecto al mismo periodo del año anterior o con respecto a lo presupuestado, según sea el
caso.
1 Se utiliza aquí la relación de los ingresos propios respecto de los ingresos totales como medida de autonomía financiera.
2 Municipio San Pedro Garza García, Nuevo León. Estado de Origen de Fondos. Comparativo mes julio de 2019 vs mes de julio 2020.
3 Municipio San Pedro Garza García, Nuevo León. Informe de Avance de Gestión Financiera Segundo Trimestre 2020. Ingresos por Concepto.
93
Por el impacto en la economía, esa dismi-

nución podría extrapolarse a gran parte de
los municipios a nivel nacional. Cabe señalar
que el municipio estudiado tiene una posición
fuerte en cuanto a autonomía financiera, por
lo que no es tan vulnerable a las variables de
las transferencias por participaciones; en cam-
bio, la mayoría de los municipios en México no
tienen un buen nivel de autonomía financiera,
por lo que quedarían más vulnerables y ex-
puestos a dichas variables.
Cambios Estructurales
Ante la complejidad del actual escenario

económico, los municipios tienen que ser com-
petitivos, funcionar con bajos costos de ope-
ración, ofrecer servicios públicos de calidad y
ser eficientes con el uso de la tecnología.
Por otro lado, surge la pregunta ¿cómo se

podría operar ante una disminución estructural
en el nivel de ingresos? Esto no se refiere a
una simple disminución entre dos ejercicios
fiscales, sino más bien a enfrentarse al reto
de funcionar con los mismos ingresos que
se tenían hace dos o tres años. En esto po-
dría consistir la nueva realidad hacendaria.
La estructura del municipio, desde su área

administrativa, operativa y financiera, debe re-
organizarse de tal manera que las acciones
correctivas sean implementadas en todas las
áreas sustantivas como el área de recursos
humanos, obras públicas, área jurídica, adqui-
siciones, administración, seguridad pública,
licencias, servicios públicos, desarrollo econó-
mico y social, contraloría y finanzas (Figura 1).
94
Figura 1. Reingeniería en el municipio
Recursos Servicios Desarrollo

Humanos Públicos Económico
Licencias y
Obras Públicas Bienestar Social
Funcionamiento
Seguridad
Área Jurídica Contraloría
Pública
Secretaria de
Adquisiciones Administración Finanzas -
Tesorería
Para la implementación de estas acciones dentro de un sistema civil de carrera; con re-
se precisa de un tipo de planeación enfocada cursos materiales tecnificados, que apoyen y
en la cobertura de servicios y simplificación sumen a la operación; con recursos financie-
de trámites públicos con calidad y eficiencia; ros aplicados con calidad; con un sistema de
con objetivos y estrategias de largo plazo, que control interno eficiente y eficaz; y con una co-
trasciendan administraciones. Dicha planea- municación organizacional que fluya horizon-
ción a nivel municipal debe contar con estruc- tal y transversalmente con canales bien tec-
turas organizacionales ligeras y flexibles; con nificados en tiempo real. Si se aplican todas
un proceso de toma de decisiones colegiadas esas medidas y acciones, sin duda alguna se
y a la vez oportunas; con un sistema de pro- obtendrán resultados positivos para el munici-
cesos automatizados y bien alineados con el pio y para la sociedad a la que sirven. Todos
marco legal; con recursos humanos con el per- estos elementos de planeación se aplicarán a
fil adecuado para el puesto y bien capacitados las áreas sustantivas de los municipios.
95
Figura 2. Esquema de cambio estructural
•Viejo •Nuevo
paradigma paradigma
recaudatorio recaudatorio
Estrategia
Estrategia
enfocada por
masiva de
tipo de
contribuyentes
contribuyentes
hacia todos
hacia sectores
los sectores
específicos
Estructuras Estructuras
grandes, poco ligeras,
flexibles y flexibles y
tecnificadas tecnificadas
•Viejo •Nuevo
paradigma paradigma
administrativo administrativo
y operativo y operativo
Ante una disminución de ingresos es nece-

sario adecuar el tamaño de la estructura ad-
ministrativa y operativa del municipio, ya que
no basta con hacer ajustes en el gasto públi-
co o en la contratación de más deuda, se re-
quiere cambiar el paradigma administrativo y
operativo de toda la institución. En la siguiente
tabla se plantean algunas medidas y acciones
para eficientar la administración y operación
del municipio.
96
Tema a
Diagnóstico Objetivos Acciones
analizar
- Ingresos / Caída - Estabilizarlos / Creci- - Generar una propuesta de
miento paulatino valor para recaudar (servicios
públicos novedosos o mejorar
el desempeño en trámites)
- Ofrecer proyectos de inver-
- Egresos / Presiones al - Reorientación / Nuevo sión donde se invite a participar
Finanzas alza enfoque de servicios a la iniciativa privada de forma
efectivo simplificada en las actividades
económicas de la región en
forma de APP o PPS
- Deuda / Mayor contrata- - Mejorar la aplicación de - Aplicarlos en obras públicas
ción recursos obtenidos con cuya derrama financiera active
créditos la economía regional
- Enfoque por tipo de con- - Tipificar a los contribu- - Estrategia enfocada en secto-
tribuyente / Baja confianza yentes y desarrollar es- res económicos en auge
Contribu-
en las autoridades munici- trategias para cada uno
yentes
pales / eficiencia, honestidad y
resultados
- Establecer una planea- - Aplicar la planeación a - Planeación enfocada en la
ción de largo plazo (más las áreas operativas con cobertura de servicios y sim-
allá de una administra- una visión de largo plazo plificación de trámites públicos
Planeación
ción) / Deficiente planea- con calidad y eficiencia
ción que no baja a la ope-
ración
- Exceso de áreas no sus- - Enfoque en áreas sus- - Estructuras organizacionales
Organiza- tantivas; débil estructura tantivas / sustitución de ligeras y flexibles por medio de
ción sustantiva / organizacio- áreas por modelos digi- la tecnificación
nes obesas poco flexibles tales
- Mecanismos de toma de - Toma de decisiones - Decisiones colegiadas con
decisiones discrecionales simplificada con un alto base en algoritmos, basados
Dirección
fuera de tiempo / decisio- valor público en el big data, que a la vez
nes con bajo valor público sean oportunas
- Empíricos, no formaliza- - Establecer procesos - Desarrollo de manuales con
dos, ni oficiales / malas automatizados en todas procesos automatizados basa-
prácticas las áreas operativas dos en aplicaciones móviles,
Procesos
cada actividad queda digitali-
zada para su control y segui-
miento
97
Tema a
Diagnóstico Objetivos Acciones
analizar
- Humanos / La mayoría - Volverlos eficientes / - Disminuir el personal adminis-
sin perfil y capacitación digitalizar actividades trativo por operativo y capaci-
tarlos / sustitución tecnológica
del personal
- Materiales / No suman - Volver productiva la - Reingeniería en el patrimonio
Recursos
para eficientar la operación infraestructura operativa público con base en la tecnifi-
cación
- Tecnológicos / Baja tec- - Automatizar la organi- - Reconversión tecnológica de
nificación operativa zación, los procesos y la entidad
las actividades
- En términos generales - Implementar mecanis-
- Establecer los componentes
los controles establecidos mos de control interno
del control interno, el ambien-
hasta ahora no proporcio- en la cultura de la orga-
te de control, la evaluación
nan seguridad razonable nización, así como en
de riesgos, las actividades de
para el logro de los obje- todos sus procesos
control, los sistemas de infor-
tivos institucionales y la mación y comunicación y el
protección de los recursos seguimiento. El control inter-
públicos no “está orientado a cumplir
Controles con el ordenamiento jurídico,
técnico y administrativo, pro-
mover eficiencia y eficacia de
las operaciones de la entidad
y garantizar la confiabilidad y
oportunidad de la información,
así como la adopción de medi-
das oportunas para corregir las
deficiencias de control”.
- No se cuenta con un - Potenciar la comuni- - Utilizar canales de comuni-
plan de comunicación in- cación interna entre los cación tecnificados de forma
terna, se desaprovechan trabajadores del sector horizontal y transversal en
los canales de comunica- público con el fin de al- tiempo real / desarrollo de una
ción existentes y los men- canzar los objetivos que comunicación 2.0, es decir, de
sajes no están alineados busquen para el bien co- ida y vuelta (Permite que los
con la estrategia pública mún y para la sociedad a usuarios dejen de ser recepto-
Comunica- / No se transparenta efi- la que sirven res pasivos, para convertirse
ción cientemente los resultados en usuarios activos). Para tal
a la sociedad efecto, las redes sociales jue-
gan un papel fundamental para
las instituciones públicas per-
mitiendo a los ciudadanos par-
ticipar. Todo con el propósito de
optimizar y generar una buena
imagen institucional.
98
Conclusiones
Los desafíos que impone la coyuntura ac-

tual de enfrentar simultáneamente una doble
crisis, hace imperante establecer estrategias
de cambio que sean definitivas y estructura-
les, adecuar la estructura operativa y adminis-
trativa de los municipios para que sean más
flexibles y adaptables a cualquier situación
adversa.
Ante una disminución de los ingresos mu-

nicipales, la pregunta no es exclusivamente
cómo recaudar más en el corto plazo, sino
cómo sostener una estructura que recaude
más en el corto, mediano y largo plazo, que
coadyuve a la sostenibilidad de los objetivos
fiscales a pesar de las variables del medio.
Es importante también ser más competitivos
y productivos para ofrecer mejores resultados
a la sociedad.
Para alcanzar todos esos propósitos se de-

ben dejar atrás los viejos paradigmas, mante-
niendo una mayor proximidad y presencia con
los contribuyentes con estrategias administra-
tivas y de comunicación, lo que implica estar
cerca de ellos y de todos sus problemas y ne-
cesidades para atenderlos y brindarles una
estructura organizacional sólida y resiliente.
99
Licenciado en Banca y Finanzas por la Escuela

Bancaria y Comercial (EBC), actualmente forma
parte del equipo de especialistas de la Dirección de
Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de
INDETEC.
bcabrerag@indetec.gob.mx
Bernardo Cabrera
González
Bibliografía
INEGI – EFIPEM 2018. Ingreso Locales Entre Ingresos Totales. Datos Disponibles en: https://www.
inegi.org.mx/programas/finanzas/default.html#Datos_abiertos
Municipio San Pedro Garza García, Nuevo León. Comparativo de ingresos del mes en curso contra el
del año anterior. Estado de Origen de Fondos. Comparativo mes julio de 2019 vs mes de julio 2020. Dis-
ponible en https://www.sanpedro.gob.mx/transparencia/FinanzasPublicas.asp?s=10
Municipio San Pedro Garza García, Nuevo León. Informe de Avance de Gestión Financiera Segundo
Trimestre 2020. Ingresos por Concepto. Disponible en https://www.sanpedro.gob.mx/transparencia/Archi-
vos2020/Trimestrales/2doInformeTrimestral_2020.pdf
Gamboa, J., Puente, S. y Vera, P. (2016). Importancia del control interno en el sector público. Revis-
ta Publicando 3(8) pp. 487-502. Disponible en https://revistapublicando.org/revista/index.php/crv/article/
view/316/pdf_190
100
Nota informativa: Creación de

nuevos municipios en los estados
de Campeche y Baja California

101
Recientemente fueron publicados en órga- en el poder legislativo de cada una de las en-
nos locales de difusión oficial, tres Decretos tidades federativas mencionadas, y mediante
mediante los que se crean en México igual el cual se les otorgaron las atribuciones, com-
número de nuevos municipios, de los cuales petencias y responsabilidades que consigna
dos pertenecen al Estado de Campeche, para el artículo 115 de la Constitución General y las
contabilizar un total de 13 municipios en la Constituciones locales para ese orden de go-
entidad, y un nuevo municipio para el Esta- bierno, como base de la división territorial de
do de Baja California, con lo que alcanza un nuestro país y de su organización política y
total de 6 municipalidades. Lo anterior como administrativa.
resultado del proceso constitucional seguido
Municipios de Seybaplaya y Dzitbalché en el Estado de Campeche

El 26 de abril de 2019, se publicaron en el
Periódico Oficial de Estado de Campeche los
Decretos números 44 y 45 por los que el Con-
greso de ese Estado aprueba la creación de
los municipios de Seybaplaya y Dzitbalché,
respectivamente. Se establece que los Decre-
tos entrarán en vigor el 1º de enero de 2021,
fecha en que inicia la vigencia de la reforma al
artículo 4º de la Constitución Política del Es-
tado de Campeche, en cuyo texto se incluyen
los nuevos municipios.
El Municipio de Seybaplaya tendrá una po-

blación de 15,420 habitantes y una superficie
territorial de 289.8 km2; por su parte, el Muni-
cipio de Dzitbalché, tendrá una población de
16,124 habitantes y una superficie territorial
de 366.79 km2. SEYBAPLAYA
La administración de los nuevos municipios
hasta el 30 de septiembre de 2021, quedará
a cargo de un Comité Municipal constituido
para cada uno de los nuevos municipios con
DZITBALCHÉ
los miembros integrantes de las actuales Jun-
tas Municipales de las Secciones Municipales
de Seybaplaya y Dzitbalché, respectivamente.
102
En el Decreto por el que se reforma al ar-

tículo 4º de la Constitución Política del Esta-
do de Campeche, se establece que las pri-
meras elecciones para los Ayuntamientos de
los nuevos municipios se celebrarán el primer
domingo de junio de 2021 y que los Comités
Municipales deberán quedar formalmente ins-
talados el día 15 de noviembre del año 2020,
únicamente para el efecto de presentar las ini-
ciativas para el ejercicio fiscal 2021 de:
• Leyes de Ingresos.
• Zonificaciones Catas-
trales y las Tablas de Va-
lores Unitarios de Suelo
y Construcción.
• Aprobación de sus Pre-
supuestos de Egresos.
• Cualesquiera otros ins-
trumentos jurídicos ne-
cesarios para sus regí-
menes legales.
El período constitucional de los Ayunta-
mientos inicia el primer día de octubre del año
en que se celebren las elecciones ordinarias,
según lo dispone el artículo 21 de la Ley Or-
gánica de los Municipios del Estado de Cam-
peche.
103
Municipio de San Quintín, Baja California
El Decreto 46 por el que el Congreso del para los regidores y munícipes, respectiva-
Estado de Baja California aprueba la creación mente, así como los relativos a la vecindad y
del municipio de San Quintín, fue publicado residencia, conforme a lo establecido por la
en el Periódico Oficial del Estado el 27 de fe- Constitución Local.
brero de 2020.
El Concejo Municipal Fundacional tendrá
Se establece que el nuevo municipio de San las facultades y obligaciones que la Constitu-
Quintín tendrá una superficie de 32,883.93 ción y las leyes otorgan a los Ayuntamientos,
km2, y el primer Ayuntamiento será electo en se instalará e iniciará su gestión una vez ren-
las elecciones ordinarias del año 2024, en- dida la protesta de ley, eligiendo de entre sus
trando en funciones el primero de octubre de miembros a su Presidente y asignando comi-
ese mismo año. siones a cada uno de sus integrantes.
Mientras esto ocurre, se constituirá un Con- Instalado el Concejo Municipal Fundacio-

cejo Municipal Fundacional, conformado por nal, los Delegados Municipales comprendidos
5 Concejales con sus respectivos suplentes, en la demarcación del nuevo municipio cesa-
designados por el Congreso del Estado a pro- rán funciones, en tanto se procede a la divi-
puesta del Gobernador de entre 15 vecinos sión territorial del nuevo municipio y se eligen
del nuevo municipio, quienes deberán cum- los Delegados Municipales correspondientes.
plir los requisitos de elegibilidad establecidos
104
En tanto inicia la gestión gubernamental sencia del Gobernador del Estado, rindieron
del Concejo Municipal Fundacional, el Ayun- protesta los integrantes del Concejo Municipal
tamiento de Ensenada seguirá ejerciendo fun- Fundacional (H. XXIII Legislatura Constitucio-
ciones en el nuevo municipio. nal del Estado de Baja California, 2020).
El Concejo Municipal Fundacional tendrá El encargo del Concejo Municipal Funda-

presupuesto propio, siendo aplicables los or- cional concluirá el día que inicie funciones el
denamientos fiscales y administrativos que primer Ayuntamiento de San Quintín, fecha en
rigen para el Ayuntamiento de Ensenada, en que rendirá informe sobre su gestión guber-
tanto se expiden las disposiciones particula- namental y administrativa en los términos de
res para el nuevo municipio. la Ley de Entrega y Recepción de los Asuntos
y Recursos Públicos para el Estado de Baja
Con fecha 7 de octubre de 2020, en sesión California.
solemne del Congreso del Estado y en pre-

García
Fuentes consultadas
H. XXIII Legislatura Constitucional del Estado de Baja California. (2020). Acta de Sesión Solemne para
la toma de protesta de los integrantes del Concejo Municipal Fundacional del Municipio de San Quintín,
Baja California.
H. XXIII Legislatura Constitucional del Estado de Baja California. (27 de febrero de 2020). Decreto nú-
mero 46 mediante el cual se aprueba la creación del Municipio de San Quintín, Baja California. Periódico
Oficial del Estado de Baja California, pág. 3 a la 11.
LXIII Legislatura del H. Congreso del Estado de Campeche. (26 de abril de 2019). Decretos 44 al 47.
Periódico Oficial del Estado de Campeche, pág. 1 a la 7.
105
Participaciones Federales
para los Municipios
“
En este artículo se describe la relevancia de las participaciones federales
en los ingresos municipales, así como la importancia del esfuerzo
recaudatorio de los municipios en la distribución de las mismas. Asimismo,
“
analiza los principales rasgos que destacan en las fórmulas de distribución
de participaciones para los municipios.
Ana Isabel López Moguel

ilopezm@indetec.gob.mx
107
Introducción Auditoría Superior de la Federación, las fór-

mulas de distribución de participaciones para
A partir de la adhesión de los estados y los mu- los municipios se han ido perfeccionando, al
nicipios al Sistema Nacional de Coordinación igual que la normatividad local que regula es-
Fiscal en 1980, las participaciones federales tos temas. Aunado a ello, en la normatividad
han sido fuente importante de ingresos de los hacendaria estatal algunas entidades federa-
estados y los municipios, y en el transcurso de tivas han establecido diversos mecanismos
los años, el Sistema de Participaciones en In- financieros para apoyar a los municipios ante
gresos Federales ha transitado por diferentes las necesidades apremiantes.
etapas, en las cuales se han modificado tanto
los fondos que lo integran, como las fórmu- En la primera parte de este artículo se des-
las de distribución de las participaciones a las criben las principales fuentes de ingresos de
entidades federativas y las variables que se los municipios, y se destaca el papel de las
aplican en las mismas. participaciones federales en la conformación
de dichos ingresos; posteriormente, se explica
Cabe mencionar que con el paso del tiem- la relevancia que tienen los municipios como
po el Sistema de Participaciones en Ingresos un actor importante en la generación de in-
Federales se ha ido adaptando a los diferen- gresos propios y en el fortalecimiento de los
tes requerimientos tanto en materia de trans- componentes de las fórmulas de distribución
parencia como en materia de armonización de participaciones; por último, se describen
contable implementados en México, y a la re- los rasgos destacables en las fórmulas de dis-
gulación financiera que se ha dispuesto tanto tribución de participaciones que las entidades
en la Ley de Ingresos de la Federación como federativas realizan a sus municipios en 2020.
en la Ley de Disciplina Financiera de las Enti-
dades Federativas y los Municipios.
En relación a las participaciones que las

entidades federativas distribuyen a sus muni-
cipios, éstas también han evolucionado en fa-
vor de los municipios en el curso de los años,
en virtud de que cada vez más entidades fe-
derativas se esfuerzan por distribuir un por-
centaje mayor al 20% de los fondos de parti-
cipaciones, que es el porcentaje mínimo que
establece la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).
Asimismo, derivado de las necesidades finan-
cieras que han surgido en los municipios, así
como de las observaciones realizadas por la
108
1. Fuentes de ingresos de los municipios, y la relevancia de las

participaciones federales
En la composición de los ingresos de los ingresos propios, el rubro más importante fue
municipios del año 2018, la principal fuente de el de impuestos al representar el 60% de és-
ingresos provino de las transferencias federa- tos, y de los impuestos, el más representativo
les (participaciones y aportaciones federales), por el monto que recauda fue el impuesto pre-
puesto que representaron 73% de sus ingre- dial, que significó en 2018 el 51.26% del total
sos, mientras que los ingresos propios repre- de impuestos municipales.
sentaron solo 22.6% del total. Dentro de los
Est ructura porcentual de los

Ingresos Municipales 2018
(%) 37.07
35.90
13.56
5.94 3.95
1.82
0.15 1.11 0.47 0.02
Impuestos Contri buciones de Derechos Productos Aprovechami entos Participaciones Aportaciones Otros ingresos Financiam iento Disponibil idad i ni cial
Mejoras feder ales feder ales y estatales
Fuente: Elaborado por INDETEC con información del INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales 2018.
El comportamiento que ha mostrado la re- deberse a que a partir de 1991 la recaudación

caudación del impuesto predial, aún siendo la de este impuesto se considera para la distribu-
principal figura de los impuestos municipales, ción del Fondo de Fomento Municipal (FFM).
no ha sido el esperado, dado que los creci- Igualmente destaca el incremento en el año
mientos registrados han sido inerciales en el 2013 de 72.28%, el cual también coincide con
período 1989 a 2019, sin embargo en ese lap- el año en el que se llevó a cabo la reforma a
so de tres décadas se presentó un crecimiento la LCF, que trajo consigo, entre otras cosas,
significativo en el año 1992, que en términos cambios en la fórmula del FFM.
nominales resultó de 47.10%, lo cual puede
109
Con la finalidad de relacionar la recauda-

ción del impuesto predial con la dinámica
económica generada en las entidades, el si-
guiente cuadro muestra la recaudación del im-
puesto predial como porcentaje del Producto
Interno Bruto estatal:
Recaudación del Impuesto Predial y su representatividad frente al PIB en 2018

Recaudación de Predial PIBE Recaudación de Predial
Entidad Federativa (miles de pesos) (miles de pesos) (% del PIBE)
Aguascalientes 362,450 312,873,500 0.12
Baja California 1,556,203 743,763,465 0.21
Baja California Sur 618,231 232,772,524 0.27
Campeche 188,386 549,794,758 0.03
Chiapas 393,082 340,605,106 0.12
Chihuahua 1,925,937 749,888,656 0.26
Coahuila de Zaragoza 893,957 836,394,418 0.11
Colima 422,279 138,929,763 0.30
Ciudad de México 17,717,937 3,631,195,145 0.49
Durango 372,401 257,504,143 0.14
Guanajuato 2,130,461 978,291,149 0.22
Guerrero 722,949 306,595,960 0.24
Hidalgo 620,289 373,418,262 0.17
Jalisco 3,607,780 1,575,126,019 0.23
México 5,529,163 1,958,936,236 0.28
Michoacán 1,015,236 559,270,976 0.18
Morelos 595,444 248,468,730 0.24
Nayarit 301,861 154,615,840 0.20
Nuevo León 3,314,379 1,695,714,580 0.20
Oaxaca 343,412 352,026,560 0.10
Puebla 1,102,922 763,036,371 0.14
Querétaro 1,898,517 527,156,070 0.36
Quintana Roo 1,355,631 353,671,256 0.38
San Luis Potosí 475,928 503,872,672 0.09
Sinaloa 1,585,022 489,913,775 0.32
Sonora 1,052,602 749,425,381 0.14
Tabasco 233,292 493,564,608 0.05
Tamaulipas 697,095 651,864,271 0.11
Tlaxcala 117,328 126,760,309 0.09
Veracruz 949,675 1,006,376,203 0.09
Yucatán 541,228 327,107,004 0.17
Zacatecas 304,476 202,230,189 0.15
Fuente: Elaborado por INDETEC con información de recaudación local publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
a través de Transparencia Presupuestaria, y del PIB de 2018 publicada por el INEGI el día 16 de diciembre de 2019.
110
Del cuadro anterior se interpreta que si do por el Fondo de Fomento Municipal (FFM),
bien algunas entidades destacan por los re- ISR Participable, participaciones a municipios
sultados que reportan sus municipios en la reque se integran con el 0.136% de la RFP y
caudación del impuesto predial, al compararla de las participaciones a los municipios por los
con la aportación que realizan al PIB como que se exportan hidrocarburos.
entidad, ocupan un lugar menos relevante
Actualmente 11 entidades federativas dis-
que otras que recaudan en menor proporción;
tribuyen un porcentaje superior al 20% del
y que a su vez existen entidades que además
FGP que, por el monto que lo integra, es el
de realizar un esfuerzo recaudatorio impor-
fondo de participaciones más representativo
tante en este gravamen local, también se es-
dentro del Ramo 28: aunado a ello, 20 entida-
fuerzan por incrementar el PIB de su entidad.
des federativas distribuyen un porcentaje de
Como se mencionó previamente, la LCF la recaudación de impuestos estatales; lo cual
establece que las entidades federativas debe- favorece financieramente a sus municipios.
rán entregar a sus municipios por lo menos el Cabe señalar, que hay entidades federativas
20% de las participaciones que les transfiera que ofrecen otro tipo de apoyos a sus munici-
la Federación por el Fondo General de Partici- pios, como préstamos o adelantos de partici-
paciones (FGP), participaciones del Impuesto paciones para cubrir algunas eventualidades
Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), financieras que tienen que atender los ayun-
Fondo de Fiscalización y Recaudación (FO- tamientos a finales del año, lo que significa un
FIR), IEPS por la venta final de gasolinas y apoyo importante para ellos. Por último, exis-
diésel, Fondo de Compensación, Fondo de ten otras entidades que comparten algún tipo
Extracción de Hidrocarburos, por Impuesto de incentivos por colaboración administrativa
sobre Automóviles Nuevos, y el ISR de Bienes con sus municipios.
Inmuebles; asimismo, el 100% de lo recauda-
111
2. El papel de los municipios en la distribución de las participa-

ciones federales a entidades federativas y a los municipios
El Sistema de Participaciones en Ingre- tado, y el otro 70% se distribuiría en función

sos Federales mantiene en lo general el mis- de la variación de la recaudación del impuesto
mo esquema de los fondos que lo integran a predial y los derechos por suministro de agua;
partir del ejercicio 2008, derivado de la refor- por otro lado, a partir del año 2014 se modificó
ma hacendaria integral, en la que se planteó la fórmula de distribución del FOFIR para in-
como principio básico que las fórmulas de corporar un nuevo componente para distribuir
participaciones federales que se distribuyen a el 60% del excedente del fondo: la recauda-
las entidades federativas, premien el esfuer- ción de impuestos y derechos locales (incluye
zo recaudatorio y reconozcan el crecimiento el impuesto predial y los derechos por sumi-
económico de cada entidad. Como resultado, nistro de agua).
la participación de los municipios en el Sis-
tema de Participaciones Federales cobró un De la recaudación total de impuestos y
papel relevante, en virtud de que la recauda- derechos locales del ejercicio 2019 aplicada
ción del impuesto predial y de los derechos actualmente para el cálculo de la distribución
por suministro de agua son dos variables que del FGP y del FOFIR, destaca la representa-
se incorporaron como componentes de la tividad que tiene la recaudación de impues-
fórmula de distribución del FGP, junto con la tos y derechos estatales en los estados de
recaudación de impuestos y derechos estata- Campeche, Oaxaca y Tabasco, donde repre-
les, y en el caso del FFM, que ya contemplaba senta más del 80% del total de impuestos y
estas variables en las fórmulas, las mantuvo; derechos locales, y el resto los aportan los
sin embargo, la estructura de estos fondos se municipios; y de la recaudación del impues-
modificó al dividir sus recursos en dos partes, to predial y derechos por suministro de agua
una parte fija que se refiere a lo distribuido destacan por su aportación a los impuestos
por este fondo en 2007, y una parte excedente y derechos locales (más del 50%) los esta-
que considera para su distribución, entre otras dos de Baja California, Colima y Guerrero.
variables, la recaudación de impuestos y de- Cabe recordar que los gobiernos estatales
rechos locales. han coadyuvado en el fortalecimiento de los
ingresos municipales, prueba de ello es que
A finales de 2013 nuevamente se modifi- actualmente 23 entidades federativas tienen
ca la LCF, para incorporar modificaciones al suscrito Convenio de administración del im-
FFM, del que además de cambiar el año base puesto predial con sus municipios, lo que
de la parte fija (de 2007 a 2013), se premia ha propiciado que éstos obtengan mayores
con un 30% del excedente del Fondo a los participaciones por FFM como resultado del
municipios que celebren Convenio para la ad- esfuerzo conjunto.
ministración del impuesto predial con el Es-
112
3. Rasgos que destacan en las fórmulas de distribución de Parti-

cipaciones Federales en el ejercicio 2020
Por mandato constitucional las participa-

ciones federales que serán cubiertas a los
municipios, se realizan con arreglo a las ba-
ses, montos y plazos que anualmente se de-
terminen por las Legislaturas de los Estados.
En el mismo sentido, el artículo 6 de la LCF
dispone que las legislaturas locales estable-
cerán la distribución de participaciones entre
los municipios “mediante disposiciones de
carácter general, atendiendo principalmente
a los incentivos recaudatorios y principios re-
sarcitorios”; es por esta libertad expresa en la
Ley que existe en el país una heterogeneidad
importante en los criterios que utilizan las en-
tidades federativas para distribuir las partici-
paciones a sus municipios.
3.1 Marco jurídico local que regula el

pago de participaciones federales a los
Municipios
En el país existe heterogeneidad en los
ordenamientos jurídicos que regulan el pago
de las participaciones a los municipios, en las
cuales las entidades federativas deben esta-
blecen de forma clara y precisa la integración
y distribución de los fondos de participaciones
que entregarán a sus municipalidades. Algu-
nas entidades establecen su sistema de parti-
cipaciones en sus Leyes de Coordinación Fis-
cal, otras en Códigos Fiscales y Financieros,
en Leyes de Coordinación Hacendaria, y otras
en Decretos.
113
3.2 Rasgos de las Fórmulas de Distribu- concepto de regularización de vehículos

ción de Participaciones Federales para usados de procedencia extranjera; grado
los Municipios de marginación total del Estado; proporción
de lo que perciben los municipios de partici-
Considerando lo anterior, se realizó la re- paciones y aportaciones federales; número
visión de la normatividad local de las 32 enti- de contribuyentes por Municipio que se ten-
dades federativas en la que se establecen las gan en el Registro Estatal de Contribuyen-
fórmulas de distribución que utilizan las enti- tes, respecto del Régimen de Incorporación
dades federativas para distribuir las participa- Fiscal; ingresos propios per cápita; número
ciones federales a sus municipios, y derivado de vehículos registrados en el padrón que
de ello se observan en lo general los siguien- cuenten con placas de circulación vigentes
tes rasgos en las fórmulas de distribución: en cada municipio; participaciones per cá-
pita; densidad de población; recaudación
• Las 32 entidades federativas establecen
del Derecho de Alumbrado Público; base
en su normatividad fórmulas de distribu-
gravable del impuesto predial; población
ción distintas; sin embargo, se observa que
ocupada del municipio que perciba menos
en la mayoría de ellas están presentes las
de dos salarios mínimos; población del mu-
variables población y recaudación del im-
nicipio de 15 años o más que no sepa leer y
puesto predial y derechos por suministro de
escribir; población del municipio que habite
agua. Asimismo, se observa que en 7 enti-
en viviendas particulares sin disponibilidad
dades federativas se considera la variable
de drenaje conectado a fosa séptica o a la
recaudación de ingresos propios.
calle; y población del municipio que habita
• Las variables que se aplican con menor fre- en viviendas particulares sin disponibilidad
cuencia en las fórmulas de distribución de de electricidad.
participaciones federales a los municipios
• Algunas fórmulas de distribución de parti-
son: el ingreso por servicios de tránsito;
cipaciones consideran que un porcentaje
los municipios con clave catastral de pre-
de los recursos se distribuya en función
dios actualizada; número de delegaciones
de la inversa de la población, lo cual per-
y subdelegaciones; extensión territorial; in-
mite equilibrar la fórmula al considerar que
greso generado por el Impuesto sobre Ena-
una proporción de los recursos compense
jenación de Bienes Muebles; Producción
a los municipios que no tengan un número
Bruta Total del Estado; Producción Bruta
de habitantes significativo, ello resulta re-
Total del municipio; recaudación de las cuo-
levante en virtud de que en 19 entidades
tas de gasolinas y diésel respecto al consu-
federativas, las fórmulas de distribución le
mo efectuado en el territorio del municipio;
dan un peso importante a la variable po-
número de carencias promedio de la pobla-
blación (entre el 60 y 70% del monto con el
ción en pobreza extrema; recaudación por
que se integra el fondo), lo que beneficia en
114
buena medida a los municipios que tienen • Algunas entidades federativas incorporan
un mayor número de habitantes, obtenien- en un fondo a distribuir a los municipios, los
do menores recursos los municipios menos recursos que provienen de participaciones
poblados. federales y de la recaudación de ingresos
propios.
• Las 32 entidades federativas dan cumpli-
miento a lo establecido en el artículo 6° de • Una entidad federativa a partir del ejercicio
la LCF, sobre la obligación de publicar el 2020, incorpora fórmulas de distribución
calendario de entrega, porcentaje, fórmulas para los recursos del FEIEF que participará
y variables utilizadas, así como los montos a sus municipios.
estimados de participaciones para los mu-
nicipios, que publican de forma anual.
• El año base que se considera para distri-

buir una cantidad fija o constante en los
fondos de participaciones difiere entre las
entidades federativas, los años más recu-
rrentes son: 2013, 2014, 2015, 2016, y 2018.
• Existen fórmulas de distribución en México

muy equilibradas, en el sentido de que los
porcientos que se distribuyen se determi-
nan de forma diversificada considerando
diversas variables, dicho esquema resulta
muy conveniente para que exista equidad
en la distribución de los recursos.
• En algunos estados, la estructura porcen-

tual que integra la fórmula de distribución
se asemeja a la establecida en la LCF.
• Se observa que, en algunas entidades fe-

derativas los criterios de distribución de los
fondos consideran variables de tipo local
para distribuir un fondo federal, que por el
origen del fondo, tienen una naturaleza dis-
tinta a los criterios de distribución que se
aplican.
115
Conclusiones ser cuestionable en el sentido de que estas

variables están más ligadas a los fondos de
Las participaciones federales sin duda aportaciones federales que a las participacio-
constituyen la parte toral de los recursos que nes federales, lo anterior, en virtud de que las
el gobierno federal distribuye a las entidades aportaciones federales, surgen a raíz de la
federativas, y éstas a su vez a sus municipios, descentralización de funciones hacia los go-
por lo que la revisión de los criterios que se biernos locales, a quienes se les distribuyen
consideran para efectuar dicha distribución recursos para la ejecución de las actividades
cobra importancia cuando medimos el monto relacionadas con áreas prioritarias para el de-
de recursos que para este efecto, se le distri- sarrollo nacional, como la educación básica y
buirán a los municipios. normal, salud, combate a la pobreza, asisten-
cia social, infraestructura educativa, seguridad
Es así que la revisión que aquí realizamos
pública, educación tecnológica y de adultos,
del esquema de criterios de distribución de
que están relacionadas con el desarrollo so-
participaciones municipales permitió identifi-
cial, y por ende, son de carácter redistributivo.
car algunos aspectos que resaltan en las fór-
mulas, expuestos en este documento de forma Si bien las legislaturas locales tienen la li-
limitada dado lo extenso del tema. Así pues, bertad de aprobar los criterios con los que se
tras el análisis a los ordenamientos locales, es distribuirán las participaciones a los munici-
posible advertir que a pesar del mosaico de pios; la Ley de Coordinación Fiscal recomien-
fórmulas de distribución que existe en el país da considerar criterios que atiendan incentivos
y los diversos factores que las determinan, las recaudatorios y principios resarcitorios, que a
variables que predominan en el cálculo son la su vez premien el desempeño recaudatorio.
población y la recaudación del impuesto pre-
dial y los derechos por suministro de agua, es
decir, son las más recurrentes en las fórmu-
las; la primera variable es entendible, toda vez
que la población es un parámetro que sirve
de referencia para medir el universo de nece-
sidades a atender en los municipios; mientras
que en el caso de la recaudación del impuesto
predial y los derechos por suministro de agua,
son los dos gravámenes que le generan ma-
yores ingresos propios a los municipios.
Asimismo, se observa que en dichas fór-

mulas figuran algunas variables que cumplen
con el principio redistributivo, y que pudiera
116
Maestra y Licenciada en Economía y actualmente se

desempeña como Consultor Investigador de INDETEC,
atendiendo el tema de Participaciones Federales y al
Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones en
Ingresos Federales.
ilopezm@indetec.gob.mx
Ana Isabel
López Moguel
Fuentes consultadas
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 8 de mayo de 2020.
LCF. Ley de Coordinación Fiscal. México. Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación
el día 30 de enero de 2018.
Leyes estatales en materia de Coordinación Fiscal, vigentes en el año 2020 y publicadas en los Con-
gresos Estatales.
Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020. Publicado en el Diario Oficial de
la Federación el día 11 de diciembre de 2019.
INEGI. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Finanzas Públicas Estatales y Municipales, en

https://www.inegi.org.mx/programas/finanzas/
Peinado Guevara, V. M., López López, M. L., Rodríguez Valdez, J. C. y Rivera Martínez, J. L. (2011).
Federalismo en México: Conformación y Principios Fundamentales. El Buzón de Pacioli No. 71 Año XI
(enero-marzo 2011). Instituto Tecnológico de Sonora. Disponible en https://www.itson.mx/publicaciones/
pacioli/Documents/no71/45b.-_federalismo_en_mexico_conformacion_y_principios_fundamentales.pdf
Transparencia Presupuestaria. (s. f.). Base de datos liberada por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público en su página de transparencia presupuestaria en https://www.transparenciapresupuestaria.gob.
mx/es/PTP/Recaudacion_Local
Urrunaga, R., Hiraoka, T. y Risso, A. (2014). Fundamentos de economía pública. Serie: Apuntes de
Estudio No. 43. Perú: Universidad del Pacífico. Disponible en https://docplayer.es/51293700-Fundamen-
tos-de-economia-publica.html
117
El Buzón Digital: herramienta

para la fiscalización superior
“
El pasado 17 de julio de 2020 el Diario Oficial de la Federación publicó las
“REGLAS para la utilización de la herramienta tecnológica denominada
Buzón Digital de la Auditoría Superior de la Federación”, de tal forma que
“
el presente artículo tiene por objetivo abordar los aspectos principales de
dicha herramienta y su contribución a la labor de fiscalización.
Daniela Michel Quintero Pinedo

mquinterop@indetec.gob.mx
119
Introducción
La Auditoría Superior de la Federación (ASF)
de conformidad con el texto constitucional es
el órgano de la Cámara de Diputados que
cuenta con autonomía técnica y de gestión,
facultado para fiscalizar el uso de los recur-
sos públicos federales que ejercen los en-
tes públicos en los tres órdenes de gobierno,
así como cualquier entidad, persona física o
moral, pública o privada, y los transferidos a
fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o
privados, o cualquier otra figura jurídica pre-
vista en Ley (CPEUM,art. 79).
De acuerdo con la Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación
(LFRCF) encargada de regular el actuar de la
ASF, la facultad que posee la Auditoría para
decidir sobre su organización interna, estruc-
tura y funcionamiento, así como la administra-
ción de sus recursos humanos, materiales y fi-
nancieros para el ejercicio de sus atribuciones
refiere a la autonomía de gestión1 ; mientras
que, en el caso de la autonomía técnica, se
establece como:
“Artículo 4.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:

…
IV. Autonomía técnica: la facultad de la Auditoría Superior de la
Federación para decidir sobre la planeación, programación, eje-
cución, informe y seguimiento en el proceso de la fiscalización
superior;
…”
(LFRCF, art. 4 fracción IV, énfasis añadido)
1 LFCF, art. 4 fracción III.
120
Esta facultad para decidir es la base para

que la Auditoría, con el objetivo de hacer más
eficiente el proceso de fiscalización y contener
la propagación de la enfermedad generada
por el coronavirus SARS-CoV2 (COVID-19)
entre auditores y entes auditados (una contin-
gencia sanitaria que durante el ejercicio fiscal
2020 representó la suspensión temporal de la
labor de auditoría gubernamental de la Cuen-
ta Pública 2019) hace uso de las tecnologías
de la información y lanza el Buzón Digital ASF.
Buzón digital
El 17 de julio de 2020 se publicó en el Dia-

rio Oficial de la Federación las “REGLAS para
la utilización de la herramienta tecnológica
denominada Buzón Digital de la Auditoría Su-
perior de la Federación” (en lo sucesivo RE-
GLAS) en donde se define al Buzón como:
Buzón Digital ASF: Sitio desarrollado por la ASF y contenido en su pá-

gina Web, para el envío y recepción de documentos, notificaciones
o comunicaciones electrónicas entre la ASF y las Entidades Fiscali-
zadas, así como para la consulta de información relacionada con estos
actos, en el que se ponen a disposición de las Entidades Fiscaliza-
das las actuaciones electrónicas que generan un acuse electrónico;
(REGLAS, 2020 énfasis añadido)
En lo que se refiere a los requerimientos

técnicos necesarios para que el Buzón Digi-
tal ASF opere de manera adecuada, el docu-
mento “Buzón Digital ASF Entidad Fiscaliza-
da. Manual de Usuario. Julio 2020” establece
en su apartado 1.3. los siguientes elementos a
considerar por parte del ente auditado:
121
Cuadro 1. Requerimientos técnicos para la operatividad del Buzón Digital ASF
Sistema Operativo Windows 8.1, Windows 10 arquitectura de 64 bits

Procesador Intel Core i3 o AMD Athlon II X 2
Memoria RAM 4GB
Navegador Internet Explorer versión 11. (No confundir con Microsoft Edge).
Almacenamiento Para uso óptimo es recomendable 20 GB en el disco principal.
Resolución
1366 x 768 en adelante
recomendada
Para una experiencia fluida se recomienda el ancho de banda de
Velocidad de internet
10 MB.
Fuente: TransferASF (2020) pp.3-4.
De acuerdo con el párrafo tercero de la Una vez realizados los trámites correspon-
cláusula primera de las REGLAS, para la uti- dientes, los procesos que podrán efectuarse a
lización del Buzón Digital ASF se requiere la través del Buzón Digital serán los siguientes:
aceptación expresa de la entidad fiscalizada,
que se llevará a cabo a través de su enlace o
representante.
Cuadro 2. Procesos que se realizarán a través del Buzón Digital ASF

Entidad fiscalizada ASF
• Envío de información y/o documentación de • Cargar las auditorías previamente notifica-
forma electrónica y certificada para atender das;
los requerimientos realizados por la ASF du- • Efectuar requerimientos de información;
rante los procesos de auditoría; • Notificar en su caso, la autorización de la
• Emisión de constancias de envío y notifica- prórroga;
ción de acuses electrónicos; • Notificación del oficio por el que se comuni-
• Solicitud de prórroga; ca el aumento, disminución o sustitución del
• Recepción del oficio de aumento, disminu- • personal actuante;
ción o sustitución del personal actuante; • Validación cuantitativa de la información re-
• Recepción de la validación cuantitativa de la cibida;
ASF respecto a la información enviada, y • Emisión de acuses electrónicos, y
• Suscripción del acta de inicio de los trabajos • Formalizar el acta de inicio de los trabajos
de auditoría por los servidores públicos que de auditoría, cuando así lo solicite la entidad
en ella intervengan cuando así lo solicite la fiscalizada.
entidad fiscalizada.
Fuente: Elaborado por INDETEC con base en REGLAS 2020.
122
En lo que toca a la carga y transmisión ma- otros formatos (TransferASF, 2020, p. 4, énfasis
siva de archivos por parte de la entidad fiscali- añadido). Para el uso del TransferASF, el párrafo
zada al Buzón Digital ASF, ésta se realizará a tercero de la cláusula primera de las REGLAS
través de la herramienta del buzón denomina- señala que serán los ejecutores del gasto quie-
da TransferASF que permitirá atender reque- nes deberán manifestar dicha aceptación.
rimientos de información realizados por la
ASF, así como realizar la firma y certifica- De tal modo que la herramienta antes men-
ción electrónica de documentos en formato cionada otorga información a la entidad fiscali-
PDF, así como la certificación de archivos en zada relacionada con los siguientes aspectos:
Cuadro 3. Opciones que ofrece el menú del TransferASF

Opción Descripción
Listado de solicitudes en Muestra el listado de requerimientos de información, susceptibles
procesos de atención de ser atendidos mediante el Transfer ASF.
Solicitudes en proceso Muestra el listado de requerimientos de información con plazos
de atención vigentes, que podrán ser atendidos mediante el Transfer ASF.
Respuestas Muestra los requerimientos de información con plazos vencidos,
Extemporáneas que podrán ser atendidos mediante el Transfer ASF.
Firma y Certificación de
Permite la certificación y/o firmado de documentos y archivos.
documentos
Transferencias Muestra el listado de cargas y envíos de información que se hubieran
pendientes pausado durante el proceso de transmisión de la información.
2
Permite conocer el identificador criptográfico denominado HASH de
Validar huella digital
uno o varios archivos.
Podrá consultar material de apoyo sobre las funcionalidades del
Ayuda
Transfer ASF.
Permite la descarga de los Anexos 1 3 y 24 de las Reglas, para la carta
Anexos
de aceptación del usos del Buzón Digital ASF por parte del Enlace
de la entidad fiscalizada y del ejecutor del gasto, respectivamente.
Permitirá al usuario consultar y descargar las constancias de la
Constancias de envío información enviada, mediante el transfer al Buzón Digital ASF-
Entidad Fiscalizada 5.

Fuente: Elaborado por INDETEC con base en TransferASF (2020) p.13.
2 De conformidad con el Manual de Usuario Transfer ASF, define al “Hash” como el conjunto de caracteres alfanuméricos generados a través
de un algoritmo matemático y que garantizan la integridad de un documento.
3 Conforme a las Reglas, la “Carta de aceptación del uso del Buzón Digital ASF”, entre otros aspectos, indica el nombre y cargo del
servidor público que represente o funja como enlace de la Entidad fiscalizada ante la ASF para atender los requerimientos de información y/o
documentación, y en su caso, suscribir el acta de formalización e inicio de los trabajos de auditoría.
4 De acuerdo con las Reglas, el “Formato de aceptación del uso del TransferASF por el ejecutor del gasto en la entidad fiscalizada”, entre otros
aspectos, señala el nombre y cargo completo del Enlace o representante de la Entidad Fiscalizada ante la ASF.
5 De conformidad con el Manual de Usuario Transfer ASF, el “Buzón Digital ASF – Entidad Fiscalizada” es la parte Buzón Digital ASF que
visualiza la Entidad Fiscalizada.
123
Asimismo, es importante mencionar que

con el objeto de acreditar y otorgar certeza ju-
rídica relacionada con el envío y recepción de
la información
Los procesos realizados a través del Buzón Digital ASF y su Transfe-

rASF, serán autenticados con la firma electrónica avanzada emiti-
da por el Servicio de Administración Tributaria y generarán mediante
el sello digital de tiempo de la Secretaría de Economía la certeza
de la existencia de los mensajes de datos enviados, así como que
los mismos no han sido alterados desde un instante específico en el
tiempo.
(REGLAS, 2020 énfasis añadido)
Conclusiones
Para sintetizar lo expuesto en el presente Cuentas de la Federación que tiene como fin
artículo, a continuación se rescatan los as- fijar las bases para el uso de las herramientas
pectos más relevantes. El primer elemento a tecnológicas en los procesos de auditoría gu-
retomar consiste en la obligatoriedad del uso bernamental y con ello establecer el uso del
de la Buzón Digital ASF para los entes públi- Buzón de forma generalizada.
cos, este uso, de momento, se encuentra su-
jeto al consentimiento por parte de la entidad
fiscalizada para hacer uso de la herramienta.
La implementación del Buzón tiene por ob-

jetivo optimizar el ejercicio de las facultades
de la ASF conferidas en el texto constitucional
y con ello ampliar su cobertura e impacto de-
bido a que su empleo permitirá la simplifica-
ción de procesos.
No obstante lo anterior, es importante men-

cionar que el 5 de junio de 2020 se presentó
a la Cámara de Diputados una iniciativa de re-
forma a la Ley de Fiscalización y Rendición de
124
Licenciada en Administración Gubernamental y Políti-

cas Públicas Locales por la Universidad de Guadalaja-
ra, actualmente forma parte del equipo de especialistas
de la Dirección de Disciplina Financiera de INDETEC.
mquinterop@indetec.gob.mx
Daniela Michel
Quintero Pinedo
Fuentes consultadas
Buzón Digital ASF Entidad Fiscalizada. Manual de Usuario. Julio 2020. Auditoría Superior de la
Federación Disponible en: https://www.asf.gob.mx/uploads/2705_guias/Manual_Entidad_Ver_1.0_Ju-
lio_2020.pdf
CPEUM. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Diario Oficial de la Fe-
deración. Última reforma DOF 08-05-2020. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/1_080520.pdf
LFRCF. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. México. Diario Oficial de la

Federación. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRCF.pdf
REGLAS para la utilización de la herramienta tecnológica denominada Buzón Digital de la Audito-

ría Superior de la Federación. Diario Oficial de la Federación. Disponible en https://www.dof.gob.mx/
nota_detalle.php?codigo=5596906&fecha=17/07/2020
TransferASF. Manual de Usuario. Julio 2020. Auditoría Superior de la Federación. Disponible en: ht-
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Hacienda Municipal No 5

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