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ref: 65-1996-aecpa-santiago-compostela
1.
INTRODUCCIN1
1.1.
Mac Luhan ingres en un gran hospital del sistema nacional de sanidad a mediados de los
aos setenta desempeando tareas administrativas. Despus de unos aos de iniciacin y
de aprendizaje se le encarg dirigir el departamento de admisiones de pacientes y de
gestin de camas hospitalarias.
Al principio le preocupaba a Mac Luhan que la mayora de los pacientes tardaran por
trmino medio ms de seis meses en poder conseguir una cama para ser operado. Estas
inquietudes iniciales fueron remitiendo conforme Mac Luhan se adaptaba a la rutina
administrativa.
El trabajo cotidiano se desarrollaba inercialmente a travs de montaas de expedientes
que se rellenaban de forma parsimoniosa con vetustas mquinas Olivetti. Los miembros
del departamento de admisiones tecleaban las distintas opciones en las solicitudes de
admisin poniendo especial cuidado en cumplir los requisitos legales para la aceptacin
de enfermos en el quirfano.
Al final de la jornada, el personal de admisiones volva a casa con la satisfaccin de haber
cumplido con su deber. Los enfermos que se encontraban en lista de espera eran todava
numerosos, pero su sueldo no se alterara por la existencia de colas. Adems, los
administradores siempre podan culpar a los profesionales, los mdicos, de la lentitud con
la que se practicaban las intervenciones quirrgicas. La confluencia de tres grupos
claramente delimitados en el entorno del hospital, los mdicos, las enfermeras y los
administradores, ayudaba a descargar la responsabilidad en el colectivo ajeno.
La dcada de los aos ochenta introdujo variaciones en la dinmica del hospital. El
gobierno haba decidido arremeter contra una burocracia que no prestaba los servicios
como se esperaba que lo hiciera, que empleaba ms de los recursos necesarios en sus
prestaciones y que cada vez era ms costosa. El gobierno se haba fijado en las
organizaciones del sector privado para que sirvieran como modelo de las organizaciones
pblicas.
A partir de esos momentos, Mac Luhan aprendi el significado mgico de las tres 'Es':
economa, eficiencia y eficacia. Los cursillos de tcnicas de gestin fueron impartidos a
todos los miembros de la plantilla de gestores del hospital. Las nuevas tcnicas de gestin
fueron aplicadas por sistemas informticos reemplazaron las viejas mquinas de escribir.
Se apreci una agilizacin en los trmites y el mismo personal era capaz de gestionar ms
eficazmente el sistema de admisiones y la distribucin de camas. Los mdicos eran
reticentes a contemplar nuevas medidas que disminuyeran su autonoma, pero la tcnica
propiciaba el tratamiento ms rpido de los pacientes y una agilizacin tambin de las
intervenciones quirrgicas. La reduccin de los tiempos postoperatorios favoreca una
mejor gestin de la utilizacin de las camas. El cumplimiento de los requisitos legales no
se olvidaba, pero comenzaba a primar una mayor preocupacin por alcanzar unos
objetivos determinados. Mac Luhan comenz a dominar la Direccin Por Objetivos.
Agradezco a Jaime Axel Ruiz sus comentarios tan acertados sobre una versin anterior del texto.
A pesar de la reduccin de los costes que supusieron las nuevas tcnicas gerenciales, el
gobierno conservador no estaba satisfecho con la evolucin de las prestaciones sanitarias.
Se decidi dar un nuevo empuje a partir de los aos noventa para que los hospitales
atendieran mejor a unos ciudadanos que se haban convertido en clientes. El sentido de
cliente iba a cobrar una fuerza inusitada en un doble mbito. El Departamento de Sanidad
se eriga en un 'cliente' de los hospitales y pagara los servicios, a travs de los
presupuestos, de aqullos que ofreciesen el servicio mejor. Las clnicas tenan que
procurar captar clientes del resto de los hospitales pblicos y privados para poder
conseguir as una mayor cuota de los presupuestos.
Los aos noventa empezaron a ser tiempos muy duros para Mac Luhan y su equipo de
directivos. Se acab la poca placentera donde la nica preocupacin era el trmite de los
expedientes. El reto de su departamento y del hospital era competir con otros hospitales
para atraer pacientes, porque de ello dependa su supervivencia. A partir de esos
momentos, haba que prestar atencin a la voz del usuario del servicio.
Mac Luhan se encerr con su equipo de gestores, que haba crecido considerablemente,
para disear los cuestionarios apropiados para sondear la opinin de los pacientes
respecto de las atenciones hospitalarias. Una generacin de 'nuevos gestores pblicos'
preocupados por prestar el servicio con eficiencia, compitiendo para conseguir recursos
escasos, e intentando satisfacer continuamente las necesidades de los usuarios haba
surgido.
Los tres roles que Mac Luhan ha desarrollado en su vida profesional como administrador,
como gestor y como 'nuevo gestor pblico' ejemplifican cul ha sido la evolucin del
sector pblico de los pases anglosajones y especialmente del Reino Unido. De la
preocupacin por rellenar adecuadamente los expedientes y cumplir con los requisitos
derivados del procedimiento administrativo, se ha pasado a una nueva fase gerencialista
de los aos ochenta en la que se ha inculcado la cultura de los resultados. Los gestores
pblicos se caracterizan no slo por cumplir con la ley sino tambin por conseguir las
metas propuestas para la organizacin como si se tratara de una empresa privada. La
tercera fase ha sido dominada por el modelo que algunos autores britnicos han
denominado Nueva Gestin Pblica, en adelante NGP (Hood 1991; Pollitt 1993, 1995a;
Farnham et al. 1996). En ella se introducen mecanismos de mercado en el sector pblico y
la calidad del servicio orienta continuamente su produccin.
Un desarrollo similar se ha detectado en ciertas parcelas del sector pblico de los pases
que integran la OCDE. El ritmo de la evolucin es diferente en estos pases y el paso de un
sistema administrativo tradicional a otro caracterizado por una Nueva Gestin Pblica es
desigual.
1.2.
Los objetivos
Los objetivos de este texto se limitan a avanzar los grandes rasgos de la evolucin desde
un modelo administrativo tradicional hacia el modelo de la NGP. Para ello, se ha
analizado la experiencia anglosajona, como pionera en la introduccin de los elementos de
la NGP en el sector pblico. Por ltimo, se han incorporado unos comentarios sobre la
introduccin de algunos aspectos de la NGP en Espaa.
El artculo se divide en cuatro apartados a partir de ahora. El primero describe de manera
sucinta los elementos esenciales del modelo administrativo clsico. El segundo se centra
en la reforma del sector pblico a partir de la introduccin de las tcnicas gerenciales del
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2.
implantado como caracterstica del sistema para que la administracin de los asuntos
generales no dependa de las fluctuaciones y de los intereses de los polticos; la neutralidad
permite que los funcionarios desarrollen sus tareas bajo la autoridad de polticos de
distintos partidos; y el anonimato ha facilitado la elusin de responsabilidades por parte
de los funcionarios. La dicotoma poltica-administracin beneficia tambin a los
funcionarios, que se amparan en la divisin de ambas esferas para eludir sus
responsabilidades. Estos han sido los logros del modelo administrativo tradicional frente a
unos recursos humanos dominados por la prctica del spoil system. Al mismo tiempo, estas
caractersticas muestran aspectos negativos del modelo tradicional.
La permanencia y el anonimato han ocasionado la perversin en la prctica de que los
funcionarios incompetentes puedan permanecer de por vida en el servicio. El argumento
fundamental de la permanencia se basa en que la incorporacin al servicio pblico ha
requerido normalmente superar unas difciles pruebas objetivas de acceso.
El reclutamiento se hace atendiendo a los principios de mrito y capacidad y el ascenso en
la escala jerrquica obedece en numerosas ocasiones al principio de la senioridad. La
posicin en la escala jerrquica y el tiempo de servicio son los que normalmente
determinan las remuneraciones. El tipo de trabajo desempeado, la cantidad de objetivos
alcanzados y la capacidad de trabajo de cada persona no se tienen en cuenta en la
determinacin del nivel retributivo.
La falta de objetivos que orienten la actividad de los servidores pblicos tambin afecta a
la gestin de los recursos presupuestarios. En la elaboracin de los presupuestos se
atienden a las funciones estatales; no se consideran los programas globales que permitan
obtener resultados determinados. El mismo diseo organizativo segmentado en unidades
no propicia una visin ms integrada de los presupuestos. Las asignaciones del ejercicio se
determinan a partir de un aumento de las partidas del ao anterior. La prctica
incrementalista sustituye a una planificacin orientada por los objetivos.
La poltica continuista y la organizacin jerrquica de las burocracias pblicas fomentan el
desarrollo top-down de la informacin. La cadena de mando y el flujo de la informacin se
dirige fundamentalmente desde los estratos superiores hacia los inferiores y desde el
Estado hacia la sociedad. Los altos funcionarios conocen mejor cules son las demandas
de los ciudadanos y cmo quieren los servicios sin necesidad de preguntarles. En realidad,
lo nico que importa es que los derechos de los ciudadanos no se vean lesionados. Los
ciudadanos pueden acudir al derecho administrativo si consideran que no han recibido un
trato de igualdad por parte de la administracin o el servicio prestado no se ajusta a la ley.
Difcilmente podr el ciudadano impugnar la accin estatal si el servicio se presta con
lentitud o con escasa calidad.
No existe un modelo bottom-up que eleve las inquietudes y las demandas de los
ciudadanos a los decisores superiores. El saber qu es lo mejor en cada momento obvia la
necesidad de preguntar a la poblacin. La informacin y la comunicacin se emplean casi
exclusivamente para dar ordenes o para percibir las situaciones de gravedad.
La escasa preocupacin por los resultados contrasta con el esfuerzo de las burocracias
pblicas del modelo tradicional por concentrarse en los procedimientos. El cumplimiento
de la ley, la fiscalizacin jurdica de las decisiones y la escasa preocupacin de si la
Administracin es eficaz caracterizan la actividad administrativa (Hughes 1994: 48;
Osborne & Gaebler 1992: 14).
3.
obtengan resultados, como uno de los instrumentos importados del sector privado
(Farnham & Horton 1993: 47). Otras herramientas de la empresa privada se han
introducido y fomentado gracias a los programas de formacin. Por ltimo, como sealan
Farnham & Horton, del dominio de los especialistas y de los profesionales del servicio se
ha pasado a la primaca de los generalistas, que son las personas capaces de movilizar
recursos (1993: 49).
La nueva filosofa modular o de cost-centres implica una descentralizacin en la gestin
del gasto presupuestario; al mismo tiempo, se ha aumentado el control del gasto por parte
de los departamentos financieros (Tonge 1993: 78 y ss).
El objetivo principal de la organizacin es la obtencin de resultados y no la preocupacin
por los procedimientos (Lane 1995: 196). La consecucin de los resultados, no obstante,
siempre se subordinan a que los recursos pblicos se gestionen eficientemente y no
ocasionen un aumento del gasto pblico en ningn caso.
La meta principal de las Administraciones Pblicas no se cie ya al cumplimiento de la
ley, aunque la actividad administrativa nunca debe incurrir en la ilegalidad. Los gestores
deben introducir mayor rapidez en la prestacin del servicio, tienen que mejorarlo. La
mejora nunca es consultada a los usuarios del servicio. Los mismos gestores definen en
qu trminos debe prestarse el servicio, que se denomina calidad interna del servicio. La
mejora de la calidad interna supone que los propios gestores se encargarn de determinar
cmo se puede mejorar el servicio y se destina a la modificacin de los procedimientos
internos de la organizacin (Pollitt & Bouckaert 1995). Los ciudadanos constituyen en la
mayora de los casos los beneficiarios indirectos de las reformas y las mejoras en las
prestaciones.
Por lo tanto, lo que se considera gestin pblica o gerencialismo se encuentra orientado
hacia los resultados por contraposicin al modelo tradicional de administracin pblica,
que se preocupaba ms por los procedimientos. Las consecuencias de orientaciones tan
distintas se reflejan en el resto de los factores administrativos: el diseo organizativo, los
recursos presupuestarios, los recursos humanos y la circulacin de la informacin en el
seno de la organizacin. No obstante, no se puede considerar que la aparicin de una
forma distinta de administrar los asuntos pblicos implique una sustitucin de los
mtodos antiguos por los nuevos. Las tcnicas del sector privado tienen an que convivir
con ciertos modos de las burocracias tradicionales. El sistema de administracin
tradicional y el gerencialismo tienen que existir con las virtudes y las irracionalidades de
su contrario. Los aspectos contradictorios del gerencialismo pueden leerse en Pollitt
(1993).
Algunos pases de la OCDE han optado por hacer una reforma administrativa en la que
predomina la introduccin de tcnicas gerenciales orientadas hacia la obtencin de
resultados. Estos son los pasos dados por Francia, por ejemplo, y en el mismo sentido
habra que entender el proyecto frustrado de modernizacin administrativa de nuestro
pas. En otros pases, como Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia, la reforma
administrativa ha sido ms radical y no se ha quedado en la mera adopcin de las tcnicas
gerenciales. Se ha optado por la introduccin de mecanismos de mercado en el sector
pblico.
4.
5.
etapas iniciales (Parrado 1996). La evolucin de los indicadores con los que se miden el
rendimiento de la Seguridad Social ha experimentado una mejora insignificante si se
compara con las mejoras ofrecidas por otros servicios como Telefnica (MAP 1995),
aunque los datos no sean realmente comparables. La interpretacin posterior de los
medios de comunicacin de que la Seguridad Social ha empeorado su gestin no se
adapta a la realidad. La diferencia es que el nivel de calidad alcanzado previamente por la
Seguridad Social era muy alto y, por tanto, los objetivos marcados para 1995 suponan una
modificacin nimia respecto al ao anterior.
La reaccin de las agencias que han salido perjudicadas en la comparacin ha sido
comprensiblemente contraria al OCSP, ya que esta experiencia de medicin les hace
perder el prestigio que han adquirido. El mensaje ltimo de la crisis abierta en el OCSP
refleja la disonancia entre unas agencias que modernizan continuamente la gestin del
servicio y unas instancias centrales que se aferran an a los principios del modelo
administrativo tradicional.
Si departamentos centrales, como podra ser el caso del MAP y del Ministerio de
Economa y Hacienda, no son capaces de modernizar su funcionamiento al mismo tiempo
que lo hacen otros servicios que tienen que atender continuamente la presin de los
ciudadanos, es muy posible que las experiencias nuevas se reconduzcan hacia los
planteamientos tradicionales.
Este peligro podra empaar los resultados conseguidos hasta ahora por la Seguridad
Social. El ejemplo de buena gestin que la Seguridad Social ha ofrecido no ha sido el fruto
de un cambio de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPTs), ni la de una utilizacin
intensiva de los incentivos econmicos para ilusionar a sus funcionarios. Adems, la
Seguridad Social no ha precisado de ninguna nueva ley a partir de 1978 para dotarse de
mayor autonoma de actuacin. El marco legal existente y una cultura funcionarial
volcada hacia el servicio pblico han propiciado una autntica revolucin de las
prestaciones (Parrado y Ruiz 1996).
Otros servicios han precisado de una ley nueva para actuar con mayor flexibilidad, como
es el caso de la Agencia Tributaria; los cambios de las RPTs se han destinado
fundamentalmente a mantener los intereses corporativos y no da la impresin que el
servicio haya mejorado paralelamente al cambio de estatus. Esta lnea de actuacin de la
Agencia Tributaria no es ajena a otros organismos.
En este clima de estancamiento de la reforma en las instancias centrales y de lucha por los
intereses, los organismos como el de la Seguridad Social pueden optar por favorecer los
intereses de sus recursos humanos, antes de que los cuerpos del resto de las entidades se
lleven la mayor parte del pastel. Es sintomtico, por ejemplo, que los Tcnicos de la
Seguridad Social hayan optado por formar la Asociacin del cuerpo hace dos aos para
defender sus intereses, mientras que las asociaciones de otros cuerpos llevan funcionando
varios aos.
La convivencia de elementos de sistemas diferentes es inevitable, ya que difcilmente
puede operar la sustitucin completa de una forma de administrar por otra. Sin embargo,
la coexistencia de principios administrativos tradicionales con elementos ms modernos
del gerencialismo o de la NGP puede hacer peligrar los elementos de innovacin. Es
fundamental que las unidades impulsoras del cambio tambin se modernicen. Slo una
marcha acompasada podra garantizar un xito a largo plazo del servicio pblico.
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CONCLUSIONES
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BIBLIOGRAFA
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