Sanidad Ambiental

MODULO 17.
Toxicología y Sanidad Ambiental
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MODULO 17. Toxicología y Sanidad Ambiental
Nivel 1. Esquema General. ......................................................................................................... 2
Nivel 2. Desarrollo del tema ...................................................................................................... 3

1 Factores Ambientales con Repercusión en el Proceso Salud Enfermedad .................................. 3
2 Riesgos físicos ..................................................................................................................... 62
2.1 Temperaturas Extremas y Salud. ............................................................................. 62
2.2 Ruido y Salud. ........................................................................................................ 97
3. Calidad de las Aguas. Riesgos Sanitarios y Ambientales de su Contaminación Química ........ 122
4 Residuos : Riesgos y efectos sobre la salud humana ........................................................... 172
5. Control de Calidad de Ambientes Interiores y Exteriores: Polenes y Esporas Aerovagantes.. 190
6. Calidad del aire II: Ambientes Interiores y Exteriores ........................................................ 228
7.- Los Suelos Contaminados: Un Viejo Problema Emergente ................................................. 258
8: Sistema de Información en Sanidad Ambiental. Indicadores de Sanidad Ambiental ............. 278
9. Infracciones administrativas en Sanidad ambiental ............................................................ 304
Nivel 3. Para saber más......................................................................................................... 634

Direcciones útiles de Internet ..................................................................................... 634
Anexo recopilatorio de normativa específica en materia de sanidad ambiental ............. 637
Nivel 4. Autoevaluación ......................................................................................................... 645
Coordinadora:
Mª Elisa Gómez Campoy
Servicio de Sanidad Ambiental. Comunidad Autónoma de Murcia
Autores:
Antonio Callaba
Instituto Geológico Minero. Madrid, España
Julio Díaz Jiménez
Jefe del Departamento de Epidemiología y Bioestadística de la Escuela Nacional de Sanidad. Instituto de
Salud Carlos III.
Rafael García – Villanova Ruiz
Catedrático de Nutrición y Bomatología. Dpto. Química Analítica, Nutrición y Bromatología. Facultad de
Farmacia. Universidad de Salamanca
María Luisa González Márquez
Área de Biocidas y Productos Químicos. Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social
Eduardo Mora Díez.
Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública. Consejeria de Sanidad de Cataluña
Belén Elvira Rendueles
Profesora Asociada. Departamento Ingeniería Química y Ambiental. U. Cartagena
Farmacéutica de Salud Pública. Consejería de Sanidad. Comunidad Autónoma de Murcia
Rosalía Fernández Patier
Ex Jefa del Área de Contaminación Atmosférica. Instituto de Salud Carlos III. Madrid
José Mª Ordóñez Iriarte
Técnico de Apoyo del Servicio de Salud Pública del Área V. Madrid
© Magíster Internacional en Toxicología 2020. Cítese como: "Toxicología y Sanidad Ambiental”. Gómez Campoy y cols . En Postgrado en
Toxicología. M. Repetto (ed.). CD-ROM. Ilustre Colegio Oficial de Químicos. Sevilla, 2020. © ISBN: 13: 978-84-695-3142-6 Depósito
Legal: SE-182-07. 1
Ricardo Cano Zamorano

Consejería de Sanidad. Comunidad Autónoma de Murcia
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Nota previa: el apartado 9, de infracciones administrativas se incluye sólo a título informativo
Esquema General. Nivel 1
Nivel 1. Esquema General.
En el presente módulo se van a tratar los siguientes temas:
Factores Ambientales con Repercusión en el Proceso Salud Enfermedad
Riesgos físicos:
Extremos Térmicos
Ruidos
Toxicología de Aguas
Riesgos por Residuos
Calidad del Aire I : Control: Polenes y Esporas Aerovagantes
Calidad del Aire II : Ambientes Interiores y Exteriores
Los Suelos Contaminados: Un viejo Problema Emergente
Sistema De Información En Sanidad Ambiental.

Indicadores De Sanidad Ambiental
Los Procedimientos Administrativos En Materias Sanitarias
Anexo recopilatorio de normativa específica en materia de sanidad ambiental
Coordinador: Mª Elisa Gómez Campoy
Autores: Julio Díaz, Rafael García – Villanova Ruiz, María Luisa González Marquez, Eduardo Mora
Díez, Belén Elvira Rendueles, Rosalía Fernández Patier, A. Callaba, José Mª Ordóñez Iriarte,
Ricardo Cano Zamorano
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Legal: SE-182-07. 2
Desarrollo del Tema. Nivel 2
Nivel 2. Desarrollo del tema
1 Factores Ambientales con Repercusión en el Proceso Salud Enfermedad

Autora: Mª Elisa Gómez Campoy
Introducción
Introducción
Hace mucho tiempo que se conoce el impacto del medio ambiente sobre la salud. Hipócrates afirmaba que:
“Para conocer la enfermedad, es necesario estudiar al hombre en su estado normal y en relación con el
medio en que vive, e investigar, al mismo tiempo, las causas que han perturbado el equilibrio entre el
hombre y el medio, que son los agentes tales como el aire, el clima, el agua y los alimentos (1). La Figura 1
muestra las principales vías que contribuyen a la exposición humana.
Fig. 1. Fuente: Grupo de trabajo “Riesgos sobre la salud y cambios ambientales”. Congreso
Nacional del Medio Ambiente, 2.002. (0)
Los grandes avances de la salud pública se han basado en el control de las enfermedades transmitidas por
el aire, el agua, el suelo o los alimentos. Pasteur y Koch, a finales del siglo diecinueve, demostraron la
existencia de gérmenes que se “adueñaban” de los organismos produciendo la enfermedad. De esta manera
terminaron con las teorías que justificaban la enfermedad por generación espontánea (vapores, miasmas).
Blackey (1873) demostró que la “fiebre del heno” era debida al polen y estableció la relación entre la
cantidad del mismo en el aire, el inicio y severidad de los ataques de asma (1) .
Legal: SE-182-07. 3
Sin duda el siglo XX ha sido el siglo de más cambios ambientales en toda la historia de la humanidad, tanto
en el ámbito local como a escala planetaria. El vertiginoso crecimiento demográfico, tecnológico y
socioeconómico de la sociedad humana es sin duda la causa principal. Un crecimiento que ha duplicado la
esperanza de vida en paises ricos en esos 100 años. La otra cara de la moneda no invita tanto a la euforia,
de forma que todo este éxito se sustenta en la dependencia exacerbada del consumo intensivo de recursos
naturales y energía, ya que el consumo en países ricos se ha disparado exponencialmente, excediendo ya
en un 30% la capacidad de carga (renovación de recursos y asimilación de contaminantes) del planeta (7).
Así pues, los grandes logros higiénicos y sanitarios recientes no han impedido que el deterioro ambiental y
social progresivo aparejado al “crecimiento incontrolado”, haya dado lugar a la aparición de un conjunto
nuevo de amenazas para la salud. Tampoco sorprenden brotes infecciosos nuevos o de antiguas
enfermedades que resurgen tras un periodo de recesión que se creyó definitivo (tuberculosis, malaria,
cólera, dengue, fiebre de Chikungunya y otros). Se ha calculado que más de la cuarta parte de las
enfermedades que se producen en el mundo actualmente son achacables a factores ligados estrictamente a
la degradación de la calidad medioambiental (7) .
Desde esta perspectiva, en los últimos años han emergido con fuerza los temas relacionados con el
ambiente, tanto en las manifestaciones populares y la prensa como a través del interés creciente mostrado
por gobiernos, industria y ciencia (2) . Así, se ha puesto de manifiesto en una encuesta en la CC AA de
Madrid (3) , que los riesgos percibidos por la población con más fuerza son:
Contaminación por tráfico (90,5%) e industria (90,1%). Exposición al tabaco (85,2%). Contaminación del
agua (83,6%). Ruido (76,8%). Líneas de alta tensión (59,3%) y telefonía móvil (45,5%). En general, las
mujeres muestran mayor percepción del riesgo y dicha percepción aumenta con la edad y disminuye con el
nivel educativo.
Pero, actualmente, ¿qué factores influyen en nuestra salud?. De forma unánime, se acepta que la
predisposición genética, el estilo de vida (tabaco, alcohol, ejercicio físico, educación, dieta, etc.), el acceso a
la atención sanitaria y el medio ambiente son los factores determinantes de la salud humana. Dejaremos a
un lado los tres primeros factores para centrarnos en el medio ambiente. La OMS calcula que un 24% de la
carga mundial de morbilidad y un 23% de la morbilidad son atribuibles a factores medioambientales.
Centrándose en la reducción de los factores de riesgo medioambientales sería posible prevenir cerca de una
cuarta parte de la carga de morbilidad real.
El objeto de este tema es abordar el diagnóstico de situación y responder a dos preguntas: por un lado,
cuáles son los problemas ambientales que pueden causar efectos más severos en salud, más extendidos en
la población española o con una mayor alarma social y, por otro, qué problemas en la salud de la población
tienen su explicación, al menos parcial, en el medio ambiente. Así mismo se describen medidas y planes a
adoptar.
Por ello, se tratan por un lado los principales riesgos ambientales para la salud (sustancias químicas
peligrosas, radiaciones ionizantes, campos electromagnéticos, ruido, cambio climático y los riesgos
relacionados con el agua) y, por otro lado, se analizan las alteraciones de la salud que han sido priorizadas
por el Plan de Acción de Medio Ambiente y Salud (2004-2010) de la UE (las enfermedades respiratorias, las
alteraciones del sistema endocrino, las alteraciones del desarrollo neurológico y el cáncer). Es evidente que
al hablar de cáncer, por ejemplo, se tratará el tema de químicos o de radiaciones y viceversa. Pero de esta
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manera se obtiene una visión de conjunto que nunca se debería perder al tratar de temas relacionados con
el medio ambiente o con la salud y más aún cuando ambos temas se abordan conjuntamente.
Medio ambiente y salud
Agua, aire y suelo son los componentes ambientales en los que se sustenta la vida. Sobre estos tres
vectores la actividad humana ejerce una presión en forma de contaminación: vertidos de aguas residuales,
emisiones a la atmósfera procedentes del tráfico, calefacciones e industrias, generación de residuos, etc.
Esta presión trasciende las fronteras nacionales y provoca distorsiones globales como el cambio climático o
el agujero de la capa de ozono. Además, el hombre ha modificado o adaptado el medio en función de sus
estilos de vida: vivienda, lugar de trabajo, edificios y espacios públicos, actividades recreativas,… y se ha
rodeado de nuevos contaminantes: los campos electromagnéticos derivados de todos los artilugios
eléctricos, los productos químicos, el ruido, las radiaciones ultravioletas artificiales,…
La exposición a este tipo de contaminantes puede incrementar el riesgo de distintas enfermedades:

respiratorias como asma y EPOC, cardiovasculares, procesos diarreicos, alergias, melanomas, cánceres
variados, alteraciones endocrinas, alteraciones neurocognitivas
Desigualdades en salud ambiental
Las desigualdades en salud son las diferencias que se dan, de forma sistemática, entre los diferentes grupos
de una población y que son resultado de la dispar distribución de los determinantes sociales y ambientales.
Estas diferencias tienen marcados efectos en términos de salud y son injustas en la medida en que son
evitables o, al menos, minimizables. Por ejemplo, es evitable que el abastecimiento de agua potable sea
deficitario en cantidad o calidad en una determinada zona o país y es minimizable el riesgo que sufre un
anciano ante una ola de calor.
En salud ambiental se puede hablar de tres tipos de desigualdades: las desigualdades entre los países ricos
y los pobres (lo que eufemísticamente se llama países desarrollados y países en vías de desarrollo), las
desigualdades entre lo urbano y lo rural y las desigualdades que se dan entre los grupos de población. Estos
tres niveles se entrecruzan de forma que se pueden presentar múltiples combinaciones: desde un barrio
acomodado en una ciudad de un país pobre hasta una zona habitada por población en riesgo de exclusión
social en un país rico. Los riesgos ambientales para la salud son bien diferentes en cada uno de esas
posibles combinaciones.
Junto a estos niveles que están establecidos por condiciones socioeconómicas y que tienen una clara
traducción territorial, hay desigualdades internas que responden a cuestiones de edad, de género, o de
estado de salud. En general, frente a los riesgos de tipo ambiental, los grupos más vulnerables son los
niños, los ancianos, las mujeres, las embarazadas y las personas con enfermedades crónicas, grupos con
mayor vulnerabilidad, hay que insistir, si pertenecen a sectores sociales y económicos desfavorecidos.
Una de las mayores desigualdades en materia de salud ambiental se da con el agua. Abrir el grifo del agua
en casa es una acción que consideramos natural en los países desarrollados. Sin embargo, según datos de
la Organización Mundial de la Salud (OMS), unos 2400 millones de personas, un tercio de la población
mundial, continuará sin tener acceso a agua potable y saneamiento adecuado en el año 2015. Las zonas
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rurales, sobre todo en los países en vías de desarrollo son las que soportan las cifras más altas en cuanto a
ausencia de infraestructuras de agua y saneamiento.
Un potencial escenario de cambio climático generaría la aparición y agudización de riesgos ambientales para
la salud. Habría una mayor frecuencia de olas de calor y de frío (la ola de calor del año 2003 produjo en
Europa un incremento de 40 000 fallecimientos, la mayor parte de ancianos). Por su parte, el mosquito
tigre (Aedes albopictus), ya presente en nuestro país, es capaz de transmitir enfermedades como el
dengue, fiebre amarilla, fiebre Chikungunya, etc., que afectaría especialmente a los grupos más vulnerables
por su condición personal, social o territorial.
Frente al concepto de desigualdad se impone el concepto de equidad en salud ambiental: que todas las
personas puedan desarrollar su máximo potencial de salud independientemente de las circunstancias
personales, sociales, ambientales o territoriales.
Por todo ello, para la salud ambiental y los profesionales que se ocupan de ella es prioritaria una actuación
que tienda a eliminar estas desigualdades, centrándose preferentemente en las situaciones de riesgo que
afectan a los colectivos más vulnerables.
Es prioritario intervenir en la reducción de las desigualdades sociales en salud porque estas tienen
repercusiones negativas para toda la sociedad pues es sabido que las sociedades menos equitativas son
sociedades con menor cohesión y sostenibilidad social, con peores indicadores de bienestar, desarrollo
económico y salud (66)
2. Marco normativo y estrategias actuales.
El derecho a disfrutar de un medio ambiente saludable está recogido en el art. 45 de la Constitución

Española. Así mismo, la Ley General de Sanidad establece (Artículos 18, 19, 39 y 40) la obligación de
prestar una especial atención a la salud ambiental en los programas del Sistema Nacional de Salud.
Cada vez existen mayores evidencias científicas sobre la relación entre las distorsiones ambientales y su
repercusión en la salud humana.
La reducción de los factores de riego medioambientales para la salud no viene de la mano de instrumentos
al servicio de la gestión sanitaria, sino de las herramientas de intervención de la gestión ambiental, como es
la planificación y el fomento y la autorización de actividades potencialmente contaminadoras y su control a
través de redes d vigilancia de la contaminación o a través de la inspección y la aplicación de régimen
sancionador.
El derecho administrativo ambiental que ha desarrollado la UE ha terminado dotando a las administraciones

ambientales de esas potentes herramientas de intervención que pueden ser usadas para la protección del
medio ambiente y la salud. Ha sido de gran utilidad el Convenio de Montreal que prohibiendo la fabricación
de determinadas sustancias ha permitido reducir el agujero en la capa de ozono. Otras veces ha llegado
tarde. El más importante de los retos ambientales es el cambio climático, y la esperanzadora política de la
UE, pero surgen el paralelo otros muchos como los microplásticos y los contaminantes emergentes, que
obligan a diseñar nuevos instrumentos de intervención ambiental.
Legal: SE-182-07. 6
En otras ocasiones la normativa ambiental ha existido, pero ha sido de poca utilidad, siendo el caso de la
lucha contra la contaminación atmosférica en las ciudades, aportada casi exclusivamente por los vehículos.
Tendremos que ir reduciendo las emisiones de tráfico, cambiando el modelo de movilidad, que es uno de los
sectores que más contribuyen a nuestros números rojos en el “Inventario Nacional de Gases de Efecto
Invernadero”, marco de contabilidad oficial con el que se nos examina desde Europa. Así reduciremos al
mismo tiempo la contaminación atmosférica.
La normativa ambiental vigente se refiere expresamente a la población humana como receptora (directa o
indirecta) de los potenciales impactos ambientales, estableciendo de esta manera como uno de sus fines
primordiales la salvaguarda de la salud humana. Pese a ello, la aplicación práctica de la legislación
ambiental se ha centrado de manera fundamental en el desarrollo de metodologías que integran y
consideran de manera preferente los distintos elementos vulnerables de los ecosistemas y el territorio, pero
que olvidan habitualmente los efectos potenciales en la salud de la población. Asistimos a una cierta
dicotomía donde las políticas sanitarias no confluyen suficientemente con las ambientales. Temas como el
cambio climático, compuestos orgánicos persistentes, legionelosis, mosquito tigre e incluso el caso del virus
del Ébola se han abordado de una manera sectorial o sesgada, dando mayor importancia al perfil sanitario o
al ambiental o ecológico según el caso, cuando la resolución del problema parte del planteamiento integral
del mismo.
La Unión Europea ejerce un notable impulso de la sanidad ambiental mediante numerosas iniciativas
políticas y legislativas destinadas a la protección de la salud y el medio ambiente. La transposición de las
directivas europeas a nuestra legislación está originando nuevas y crecientes demandas de recursos
humanos, organizativos y presupuestarios para aplicar los principios comunitarios. Son numerosas las
directivas y reglamentos que están aprobados o en proceso de discusión entre ellas podemos citar las
relacionadas con:
- Prevención y reducción integrada de la contaminación.

- Limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes
procedentes de grandes instalaciones de combustión.
- Vertido de residuos.
- Protección radiológica del paciente.
- Exposición a campos electromagnéticos.
- Sustancias que agotan la capa de ozono.
- Protección de las aguas subterráneas y Directiva Marco de la Política de Aguas. Calidad del
Agua de Baño.
- Comercialización de Biocidas.
- Limitación de la comercialización de sustancias y preparados peligrosos.
- Agua destinada a consumo humano.
- Liberación al medio ambiente y utilización confinada de organismos modificados
genéticamente.
- Adaptación al progreso técnico de las Directivas sobre sustancias y preparados químicos
peligrosos.
- Niveles de benceno y CO2.
La ley general de salud pública
Legal: SE-182-07. 7
La publicación de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, supuso un balón de oxígeno
para la salud pública que, por primera vez, ha visto cómo se hacía hincapié en “la vertiente preventiva y de
protección y promoción de la salud”, como un área de la salud que no había tenido la misma consideración
legislativa que la vertiente asistencial.
En el ámbito concreto que nos ocupa, la salud ambiental es un aspecto de la protección de la salud al que la
ley le dedica el capítulo VI. El artículo 27.1 define “la protección de la salud como el conjunto de
actuaciones, prestaciones y servicios dirigidos a prevenir efectos adversos que los productos, elementos y
procesos del entorno, agentes físicos, químicos y biológicos pueden tener sobre la salud y el bienestar de la
población”.
El artículo 30.1 atribuye a “la sanidad ambiental las funciones de la identificación, la evaluación, la gestión y
la comunicación de los riesgos para la salud que pueden derivarse de los condicionantes ambientales; la
vigilancia de los factores ambientales de carácter físico, químico o biológico y de las situaciones ambientales
que afectan o pueden afectar a la salud; así como la identificación de las políticas de cualquier sector que
reducen los riesgos ambientales para la salud”.
En el artículo 30.2 asigna a las “Administraciones públicas la labor de implementar programas de sanidad
ambiental, coordinados por las Administraciones sanitarias, para elevar el nivel de protección de la salud
ante los riesgos derivados de las condiciones ambientales”.
Se espera que, por parte de las autoridades sanitarias estatales, se proceda cuanto antes al desarrollo de
esta Ley, que sin duda podría contribuir a reducir las desigualdades existentes entre las Comunidades
Autónomas debido a su desigual desarrollo industrial y económico (66)
El Anexo 1 de este módulo recoge normativa específica, correspondiente a programas de sanidad

ambiental.
Salud ambiental en España
En un país como España, las actividades de vigilancia y control en materia de salud ambiental se centran en
el agua potable, aguas recreativas, seguridad química, biocidas, legionelosis, control vectorial, calidad del
aire, polen, temperaturas extremas, radiaciones electromagnéticas, etc.
Desde las estructuras de sanidad ambiental, las inspecciones de las instalaciones recaen en las
comunidades autónomas y ayuntamientos. Así, se hacen visitas de inspección y se toman muestras, cuando
procede, de los abastecimientos de agua, de las piscinas, de las zonas de baño (de ríos, lagos y mar), de
los planes de control vectorial (ratas, ratones, cucarachas, mosquitos, etc.), de las empresas que producen
y comercializan sustancias químicas, de las instalaciones de riesgo frente a legionelosis, etc.; además, se
provee de información al sistema sanitario asistencial y al público de la calidad del aire, de los niveles de
polen, de las previsiones de temperaturas, etc.; por último, se trabaja y colabora con otras instancias
administrativas en la elaboración de informes que tienen en cuenta los riesgos potenciales para la salud de
la población.
Desde el Ministerio de Sanidad, además de llevar a cabo la coordinación de las actividades de salud
ambiental, se tiene establecido un Observatorio de Salud y Cambio Climático, a través del cual se pretende
Legal: SE-182-07. 8
monitorizar los resultados de las actuaciones sobre agua potable, calidad del aire, temperaturas extremas y
control vectorial. (66)
Análisis de planes y estructuras nacionales y autonómicas de salud ambiental.
Un estudio de tipo diagnóstico (67) señala las siguientes carencias de los planes y estructuras
nacionales y autonómicas de salud ambiental:
I. No existe un marco normativo autonómico en ninguna de las comunidades autónomas estudiadas, ni

Planes Autonómicos de Salud y Medio Ambiente, excepto en Andalucía. Por otro lado, en la Comunidad
Autónoma Vasca existe una propuesta de indicadores que, aunque interesante, no puede ser considerada
un Plan en sentido estricto.
II. En su mayoría, las competencias de sanidad ambiental recaen sobre las direcciones generales de Salud
Pública de las Consejerías de Salud, salvo en Asturias y en Castilla y León, donde se han creado agencias
específicas que incluyen a la sanidad ambiental, y Extremadura, donde se atribuye esta y otras partes de la
Salud Pública a una subdirección general del Servicio Extremeño de Salud.
III. Se ha detectado una insuficiente estructura administrativa que no facilita el desarrollo, implantación y
seguimiento de iniciativas que minimicen el riesgo que sobre la salud pueden provocar los factores
ambientales, así como una escasez de recursos humanos en los departamentos de Sanidad Ambiental.
IV. Parece existir una falta de coordinación y en muchos casos colaboración entre los distintos servicios
dentro de las direcciones generales de Salud Pública, entre consejerías de una misma comunidad autónoma,
así como entre éstas y los diferentes ministerios, colaboración que mejoraría con un adecuado
funcionamiento de la Ponencia de Sanidad Ambiental.
V. Además, se aprecia una falta de coordinación y colaboración entre los departamentos de salud y medio
ambiente, tanto a nivel local, como autonómico y nacional, teniendo en cuenta que el origen de gran parte
de los datos procede de ambos departamentos.
VI. Existen diversos sistemas estatales de información, tales como el Sistema de Información Nacional de
Agua de Consumo (SINAC), el Sistema de Intercambio Rápido de Información de Productos Químicos
(SIRIPQ), el Sistema español de información, vigilancia y prevención de la contaminación atmosférica, el
Inventario Nacional de emisiones de contaminantes a la atmósfera, el Registro estatal de Emisiones y
Fuentes Contaminantes EPER-España, el Programa de seguimiento del estado de las aguas continentales, el
Plan nacional de saneamiento y depuración de aguas residuales, el Sistema de información nacional de
aguas de baño (NAYADE) y el Sistema de información nacional de piscinas (SILOE). Estos sistemas recogen
información útil y válida, existiendo una gran oportunidad para la sanidad ambiental si ésta fuese cruzada
con datos epidemiológicos actualizados.
VII. Actualmente el nivel de desarrollo de la sanidad ambiental en las comunidades autónomas es muy
diferente, no sólo por la estructura y recursos con los que cuentan, sino por las diferencias en cuanto a
normativa legal relativa a riesgos ambientales. En este sentido, todos los servicios de sanidad ambiental
desarrollan acciones relacionadas con el control de la legionella, de las aguas de consumo y baño, o de los
productos químicos, no obstante, otras áreas tales como la exposición a riesgos físicos no son igualmente
consideradas. El control y vigilancia del ruido es una competencia de los ayuntamientos, pero sin
implicación en la mayoría de las comunidades autónomas. En el mismo punto se encuentra el tema de las
radiaciones no ionizantes, sobre el que la mayoría de servicios de sanidad ambiental no está desarrollando
actividades que permitan valorar el riesgo ni el posible daño relacionado. Sin embargo, los planes de
Legal: SE-182-07. 9
prevención de los efectos de las elevadas temperaturas sobre la salud sí se están desarrollando por los
servicios de salud pública. En general, se están empleando pocos recursos para llevar a cabo estudios de
valoración de los riesgos medioambientales, y en temas como el impacto en salud de la contaminación
atmosférica, la colaboración entre las áreas de medio ambiente y sanidad es insuficiente en las
administraciones públicas.
• A partir de este diagnóstico se señalan las siguientes propuestas como ejes transversales:
Monitorización y vigilancia: Establecimiento y control de indicadores de salud ambiental.
Información: Diseño y aplicación de sistemas de información y redes de vigilancia que

permitan controlar y evaluar los riesgos ambientales y sus efectos sobre la salud.
Comunicación de riesgos: Dado el aumento de la percepción de los riesgos ambientales para

la salud por parte de la población, se propone involucrar de manera más activa a la sociedad en el
proceso de definición, elaboración, seguimiento y evaluación de las acciones definidas para el control
de riesgos.
Investigación: Promoción de la investigación sobre los efectos que los diferentes factores
ambientales tienen sobre la salud, efectos de exposiciones combinadas y nuevos problemas
emergentes. Este campo de investigación debería estar potenciada por el hecho de la gran relevancia
que en Europa y en España se concede a la salud ambiental en este momento (66).
3. Nuevas amenazas: cambios ambientales
Los principales cambios ambientales a los que nos vamos a enfrentar en el futuro próximo con un aumento
muy probable de los riesgos de enfermedad, podrían resumirse en los siguientes:
Cambio climático. Es el símbolo de estos cambios a gran escala sin precedentes, producido por la
liberación de gases invernadero (dióxido de carbono, metano y óxido nitroso) y que se prevé desestabilice
los patrones climáticos regionales, con un aumento global de la temperatura media del planeta. Los
fenómenos extremos como olas de calor o de fríos, las sequías, los temporales y las inundaciones, es
probable que se incrementen. El protocolo de Kioto (1.997) trató sobre las medidas para mitigar el cambio
climático, pero su cumplimiento es muy controvertido (55) .
Agujero en la capa de Ozono. Implica el aumento aproximado de 5 a 10 % de la radiación ultravioleta en
las latitudes medias y altas. Las previsiones para las poblaciones de Europa y Norte América son de
aumentos cercanos al 10% en el cáncer de piel.
Pérdida de biodiversidad. Se estima una oleada de extinciones de especies y disminución de poblaciones
sin precedentes desde la aparición de los vertebrados. El problema no es solo el patrimonio natural y
genético destruido, sino la desestabilización y debilitamiento de los ecosistemas, con la consiguiente pérdida
de sus recursos (alimentarios, farmacológicos, textiles, industriales....) y de sus servicios de reciclado,
limpieza, y restauración de nuestros residuos y contaminantes. La introducción de especies invasoras y
domesticadas, por el contrario, puede contribuir a la difusión de nuevas enfermedades.
Sobrecarga de nitrógeno. La fijación de nitrógeno para la producción alimentaria se ha multiplicado por
seis desde que se comercializan los fertilizantes nitrogenados. Sin embargo, esto ha supuesto la disrupción
del ciclo del nitrógeno en la biosfera. La consecuencia es la alteración del equilibrio en los nutrientes y el pH
de los suelos y las aguas que afecta a la bioquímica vegetal, la distribución de plagas y patógenos e incluso
Legal: SE-182-07. 10
la composición de especies del ecosistema. La eutrofización de las aguas es el ejemplo más claro, con
ejemplos dramáticos de pérdidas de productividad en ecosistemas costeros y por ello de sus recursos
pesqueros.
Sobrecarga de los sistemas de producción de alimentos. La demanda siempre creciente de producción
agroganadera aumenta la presión sobre las tierras aradas y pastos continuamente, hasta el punto de
estimarse que la tercera parte de las mismas se encuentra afectada por la erosión, compactación,
salinización, encharcamiento o pérdida del contenido de materia orgánica, lo cual reduce seriamente su
productividad. Presiones similares se han producido para las pesquerías, lo que compromete seriamente la
provisión sostenible de alimentos para una humanidad creciente.
Sobreexplotación de las reservas de agua potable. El 40 % aproximadamente de la población mundial
se enfrenta a algún tipo de escasez de agua y se prevé que en el futuro este problema se agrave, entre
otras cosas debido al cambio climático. Los conflictos por este bien escaso aumentan y la dependencia para
el regadío implica pérdidas productivas y posibles situaciones de escasez de alimentos, e incluso
hambrunas, con la carga de muerte y enfermedad que conlleva. La capacidad de renovación de las reservas
de agua subterráneas ha sido excedida con amplitud.
Difusión a gran escala de Contaminantes Orgánicos Persistentes. Es conocida la persistencia y
nocividad de algunos metales pesados que el ser humano ha distribuido por todo el globo (como el plomo),
pero es aún más preocupante la liberación indiscriminada al medio de contaminantes orgánicos
semivolátiles a través de un proceso de “destilación” atmosférico, se bioacumula en los tejidos grasos, y su
concentración se incrementan a medida que asciende de una especie a otra en la cadena alimentaria. Su
efecto inmunosupresor en mamíferos marinos y roedores ha sido demostrado y su efecto en los humanos
está siendo estudiado más en detalle. Es el caso bien estudiado del DDT, que se usó extensivamente para
fumigaciones en la lucha contra el paludismo, tifus y otras enfermedades transmitidas por insectos En
menos de veinte años, tras tratar las viviendas de los habitantes con DDT, la cantidad de casos de
paludismo en Sri Lanka pasó de 2.7 millones de afectados y 7300 muertes en 1948 a 17 afectados y
ninguna muerte en 1963. También se han producido reducciones parecidas en India, Sudáfrica y América
Latina. En la actualidad se producen, todavía, 3 millones de muertes y más de 500 millones de casos
clínicos agudos. La mayoría de las muertes ocurren en África, y más de la mitad son niños menores de cinco
años de edad, lo que le convierte en la mayor causa de enfermedad y muerte en el mundo en desarrollo.
Como contrapartida, el DDT es un organoclorado persistente, cuya presencia en el organismo se ha
asociado a la aparición de tumores, nacimientos prematuros y malformaciones en el feto, además su
toxicidad a corto plazo es mucho mayor que lo que se pensaba en un principio.
A escala local y especialmente en las grandes ciudades, los desequilibrios ambientales se corresponden con
un conjunto de riesgos para la salud, algunos de los cuales se identifican a continuación.
4. Riesgos ambientales para la salud.
Se analizan los principales riesgos:
4.1. Compuestos químicos peligrosos.

La cantidad y variedad de productos industriales elaborados para mejorar la calidad de vida de la población,
así como la de los residuos generados, ha aumentado considerablemente desde la revolución industrial. Así,
el Inventario Europeo de Sustancias Químicas Existentes recogió 100106 sustancias presentes en el
mercado europeo antes de septiembre de 1981; a partir de esta fecha se han notificado 4382 sustancias
nuevas, recogidas en la Lista Europea de Sustancias Químicas Notificadas. (67)
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Los contaminantes orgánicos persistentes (COP) pueden afectar el futuro del ser humano al provocar graves
problemas de salud como disfunciones hormonales, cánceres o diabetes, según la Conferencia Internacional
sobre eliminación de los COPs, celebrada en Montreal (43). Los mecanismos de protección del organismo se
deterioran con la edad y eso hace que el efecto de los tóxicos en personas mayores sea aún más pernicioso.
Los niños expuestos a pesticidas durante el embarazo de la madre o cuando tienen pocos años de vida
pueden sufrir alteraciones de la conducta y retrasos motores e intelectuales (46).
El contenido en ftalatos de algunos juguetes que se llevan a la boca como mordedores de PVC pueden
suponer un riesgo para la salud infantil (45). La Comisión Europea propuso la prohibición de estos productos
(41) . El 55 % de los materiales con que se construyen las casas están hechos con PVC, por su alto grado de
aislamiento y flexibilidad, así se ha usado en tuberías de saneamiento, presión y agua sanitaria junto a
ventanas, puertas, cubiertas, recubrimientos y accesorios eléctricos (42) .
Las autoridades belgas cerraron temporalmente 68 granjas porcinas ante el temor de que los cerdos
alimentados con piensos contaminados por dioxinas hubieran transmitido las mismas a sus crías (40) .
Otro riesgo reciente lo constituye el asociado a la desinfección de las aguas. Desde que 1856 en que se
descubrió la transmisión por vía hídrica de la fiebre tifoidea se ha descrito al agua de bebida como vector de
numerosas enfermedades, sobre todo disenterías y numerosas afecciones gastrointestinales. Este problema
fue superado, en los países de nuestro entorno, gracias a la eliminación de los patógenos mediante
sistemas de potabilización química. Los más usados son el cloro y sus derivados. Sin embargo, desde hace
poco tiempo se ha señalado el riesgo de acumulación de trihalometanos (THM) en el agua. Los THM son
compuestos químicos que se forman cuando la materia orgánica que arrastran los ríos entra en contacto
con el cloro en las plantas potabilizadoras, o con cualquier otro compuesto halogenado. Estas sustancias se
han relacionado con diverso tipos de tumores, en especial con el cáncer de vejiga Se ha llegado incluso a
señalar que 600 personas mueren en España por esta causa debido al consumo de THM en el agua (37) . El
hecho es que el control de estos subproductos de la desinfección se contempla en la última directiva sobre
aguas destinadas para el consumo humano de la Unión Europea.
Los niveles de trihalometanos identificados en algunas zonas de España son altos en comparación con otros
países de la UE.
Detergentes, limpiadores, abrillantadores y otros muchos productos de limpieza tienen entre sus
componentes sustancias antibacterianas que pueden causar mayor resistencia a la medicación antibiótica
(44)
En relación con el medio ambiente y la salud pública, habría que destacar que los compuestos
químicos pueden producir efectos adversos sobre las personas y/o sobre los diferentes compartimentos
medioambientales, siendo necesaria su clasificación por grado de peligrosidad y la posterior restricción o
limitación de su comercialización y uso. El problema surge cuando no se dispone de información sobre estas
sustancias, a pesar de que se pueden encontrar en distintos tipos de productos y en multitud de artículos y
materiales con los que convivimos a diario. Además, se debe tener en cuenta que el ciclo de vida de estos
productos abarca desde la fabricación, almacenamiento, comercialización y uso, hasta su eliminación como
residuos.
Las principales vías de exposición a estas sustancias dependerán de la naturaleza química del compuesto y
de sus usos, y pueden ser: a) dérmica, por contacto directo o indirecto, b) respiratoria, por inhalación, c)
digestiva, por ingestión involuntaria o accidental de estos productos o a través de la lactancia materna, y d)
transplacentaria. En general, la información disponible sobre pruebas científicas y exposición real a
productos químicos y sus posibles repercusiones sobre la salud es muy limitada.
Establecer una relación causa efecto resulta difícil, dado que una sustancia química puede producir varios
efectos distintos y un mismo efecto puede ser producido por sustancias diferentes. Además, la mayoría de
Legal: SE-182-07. 12
las enfermedades asociadas a riesgos químicos están asociadas también a otros factores de riesgo físicos,
biológicos o sociales. Mientras la investigación científica va acumulando evidencias, se recomienda
intervenir aplicando la evaluación del riesgo y el principio de precaución.
Por todo esto y debido a la toxicidad aguda o crónica, la elevada persistencia y bioacumulación, y la
capacidad de dispersarse a grandes distancias de muchas de estas sustancias, se han creado una serie de
instrumentos legislativos, tanto nacionales como internacionales, para controlar, entre otros aspectos, los
riesgos en su producción, su uso y sus emisiones. Destacamos entre ellos los protocolos de Aarhus, el
Convenio de Estocolmo y el Reglamento REACH.
Magnitud del problema

Se estima que unas 30000 sustancias químicas peligrosas se ponen en el mercado europeo en cantidades
mayores a una tonelada anual. Según los resultados del proyecto “European Clasification and Labelling
Inspections of Preparations, including Safety Data Sheets”, el 60 % de los preparados peligrosos tenía una
clasificación de peligrosidad y un etiquetado incorrecto, y el 42 % de ellos incumplía respecto a su
clasificación como carcinógeno, mutágeno o tóxico para la reproducción. Salvo para exposiciones laborales
concretas o accidentes localizados, la población puede estar ampliamente expuesta a una gran variedad de
sustancias químicas peligrosas, bien porque las usan como tales, en forma de preparados o en artículos que
las contienen, bien porque se emiten como contaminantes y/o residuos a los distintos compartimentos
ambientales o bien a través del agua y los alimentos. Además, hay que tener en cuenta que la población
está expuesta a bajas dosis de multitud de sustancias químicas de manera más o menos permanente. De
hecho, en la actualidad, uno de los mayores retos que se plantean en relación a este tema, es la evaluación
de los efectos sinérgicos o combinados de los compuestos químicos a bajas dosis y a largo plazo.
El Plan Nacional de Residuos Peligrosos estima una producción anual de cinco millones de toneladas de
residuos peligrosos y una inadecuada e insuficiente gestión ambiental. En cuanto a suelos contaminados,
cuando esté disponible el inventario estatal, por la experiencia de algunas comunidades, es previsible que
aparezca un número muy elevado de focos. El Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes y el
Inventario Nacional de Emisiones a la Atmósfera proporciona información sobre las emisiones de
contaminantes a la tmósfera y al agua generadas por las instalaciones industriales incluidas en el ámbito de
aplicación de la Ley 16/2002 sobre prevención y control integrados de la contaminación, siempre que se
superen los umbrales de notificación establecidos en la misma. Pero éste es un inventario limitado, ya que
sólo ofrece información procedente de determinados sectores industriales, sin informar sobre emisiones
generadas por otras fuentes de contaminación tales como el transporte o la agricultura, ni sobre actividades
con una normativa muy específica como puede ser la industria minera o nuclear. El “Plan Nacional de
Aplicación del Convenio de Estocolmo y del Reglamento 850/2004 sobre Compuestos Orgánicos Persistentes
(COP)”, concluye que la información respecto a las emisiones de COP a la atmósfera es abundante pero
incompleta y que tiene poca exactitud y representatividad. También se describe que, de forma similar, los
datos disponibles en España sobre concentraciones de estos compuestos en personas, alimentos y otros
compartimentos ambientales son abundantes, aunque la mayor parte son el resultado de trabajos de
investigación o de respuesta a determinados incidentes, más que de planteamientos de un programa de
vigilancia, tratándose de estudios de ámbito local. En España apenas existen estudios que evalúen los
niveles de exposición a COP en poblaciones representativas, aunque desde hace unos años se desarrolla el
proyecto Infancia y Medio Ambiente (INMA) en el que se determinan niveles de algunos COP y metales
pesados en diferentes cohortes de embarazadas y sus hijos de la península e Islas Baleares. El resto de
estudios no se han realizado en muestras representativas de la población, ni tampoco con cierta
periodicidad temporal, por lo que es difícil extraer conclusiones acerca del aumento o disminución de los
Legal: SE-182-07. 13
niveles corporales de estos contaminantes. Es por tanto necesario el estudio de indicadores específicos y
útiles.
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y compuestos químicos peligrosos
Como se ha comentado, la Estrategia Europea de Medio Ambiente y Salud identifica como objetivo, para un
primer ciclo comprendido entre 2004 y 2010, el estudio del efecto de los contaminantes ambientales sobre
cuatro grupos de alteraciones de la salud: enfermedades respiratorias, problemas del desarrollo
neurológico, cánceres infantiles y alteraciones del sistema endocrino. Los cuatro están asociados a
exposición a sustancias químicas peligrosas en mayor o menor grado.
En cuanto a las prioridades y los problemas emergentes identificados, además del posible impacto en salud
de los nanomateriales y nanopartículas, cabe señalar que la Comisión Europea está preparando una
solicitud de dictamen a los organismos que se encargan de realizar los análisis de riesgos, a fin de
determinar el efecto de resistencia a los antibióticos inducido por los productos biocidas. Así mismo, la
Comisión ha emprendido una serie de proyectos de investigación relacionados con la exposición a
sustancias químicas, sobre enfermedades (entre las que se encuentran el asma y la alergia, los t rastornos
neuro-inmunitarios y el cáncer), exposición a metales y otros tóxicos e interacciones entre los genes y el
medio ambiente.
La Agencia Europea de Productos Químicos (ECHA) señala que el bisfenol A (BPA) se incluyó en enero de
2017 en la lista de sustancias candidatas extremadamente preocupantes (SEP) debido a sus propiedades de
toxicidad para la reproducción. En enero de 2018 la entrada del BPA se actualizó con el fin de recoger un
motivo adicional debido a sus propiedades de alteración endocrina. En diciembre de 2016 la Comisión
Europea tomó la decisión de restringir el uso de BPA en el papel térmico en 2020.
Nuestras depuradoras de aguas residuales son capaces de degradar los desechos orgánicos naturales, pero
no todas las substancias de síntesis. Numerosos trabajos de investigación están corroborando la presencia
de contaminantes emergentes en los lodos de las depuradoras que se usan en en la agricultura o en su
llegada al mar: fármacos y en particular antibióticos.
Cuando los plásticos llegan al mar la acción del agua, los microroganismos y la luz solar los van
degradando, hasta reducirlos al tamaño de unas pocas micras. Son los llamados microplásticos y terminan
formando parte de los peces y los demás seres vivos y productos marinos como la sal y llegan a nuestra
alimentación. Ya en 2016 el Instituto Español de oceanografía publicó que había encontrado microplásticos
en el estómago de peces de alto interés comercial. Ahora puede convertirse en un problema de salud. En
efecto, en octubre de 2018 se han hecho públicos en el Congreso de Gastroenterología de Vienalos trbajos
que demuestran que se han encontrado microplásticos en heces humanas de voluntarios de varios paises
europeos. La palabra microplasticos ha sido elegida palabra del año 2018 por la Fundación del Español
Urgente, promovida por la AEFE y BBVA.
Los efectos negativos de los compuestos químicos peligrosos sobre la salud es un problema que preocupa
especialmente en el caso de los niños. Los niños se ven expuestos a estos contaminantes a través de vías
distintas a las de los adultos y proporcionalmente reciben mayores dosis. Sus efectos sobre ellos también
son diferentes, ya que sus órganos y tejidos están en pleno desarrollo, por lo que son mucho más
vulnerables y susceptibles a los tóxicos. El informe “Salud infantil y medio ambiente: un examen fáctico”,
elaborado conjuntamente por la Agencia Europea de Medio Ambiente y la Oficina Regional para Europa de la
OMS, identifica una serie de riesgos en ambientes interiores por exposición a compuestos orgánicos
volátiles (formaldehído, benceno, percloroetileno), plaguicidas, vapor de mercurio, plomo, arsénico, cromo,
pentaclorofenol o ftalatos. Además, también se describen riesgos por proximidad a puntos de
Legal: SE-182-07. 14
almacenamiento de residuos peligrosos, con detección de efectos que van desde síntomas no específicos
(dolor de cabeza, fatiga o irritación), hasta problemas concretos como bajo peso al nacer, defectos
congénitos y multitud de deficiencias en el neurocomportamiento.
En cuanto a los efectos para la salud infantil asociados a factores ambientales, se ha descrito que existe
relación entre la exposición a sustancias químicas peligrosas y:
El asma, las alergias y otras afecciones respiratorias se han asociado con la exposición al
formaldehído y otros compuestos irritantes respiratorios (humo de tabaco, ozono, contaminación
atmosférica, combustión incompleta de biomasa...).
Trastornos del desarrollo neurológico por neurotoxicidad del plomo, el metilmercurio, los PCB y
afines, disolventes y plaguicidas, entre otros.
Cáncer: leucemias por exposición a cromo, arsénico, disolventes, benceno y plaguicidas, tumores
cerebrales por exposición a nitrosaminas e hidrocarburos, enfermedad de Hodgkin por exposición a
benceno, sarcoma de Ewing y tumores de Wilms por exposición a plaguicidas.
Defectos congénitos por exposición a metilmercurio, disolventes, plaguicidas, sustancias con acción
estrogénica y otros teratógenos.
En relación con las exposiciones ambientales asociadas a efectos múltiples, el informe dedica un
apartado completo a los plaguicidas, y destaca que los efectos son de tipo inmunológico, alteraciones
endocrinas, trastornos neurológicos y cáncer. (67)
Una revisión cuyo objetivo es evaluar el estado de situación de los estudios relacionados con los
resultados perinatales asociados a la contaminación por organoclorados, con las siguientes características:
Fuente de datos: Se trata de una revisión sistemática que se realizó con estudios identificados en la
búsqueda en MEDLINE / PubMed, por los descriptores “Organoclhorine” e “infertilidad”; “Organoclorados” y
la “pérdida fetal”; “Organoclorados y parto prematuro”; y “organoclorados” y “bajo peso al nacer”, sin corte
temporal. Como criterio de exclusión, se consideraron los estudios analíticos realizados en el laboratorio y
los estudios con animales. Síntesis de datos: Hay un gran interés científico en un grupo de sustancias
químicas presentes en el ambiente que interfieren con el sistema endocrino y, por tanto, afectan a la salud,
el crecimiento y la reproducción. Entre ellos se incluyen los pesticidas organoclorados, muy persistentes en
el medio ambiente. Al imitar al estrógeno y a los esteroides androgénicos, los resultados perinatales son de
particular interés para evaluar la consecuencia de la exposición crónica a los organoclorados. En el estado
del arte, aún no está claro cómo interfieren estas sustancias en el cuerpo humano, especialmente el eje
endocrino reproductivo. Se pusieron de manifiesto las siguientes conclusiones: Se observó que no existe
un consenso con respecto a la asociación entre la exposición a organoclorados y los resultados perinatales,
aunque se señalan indicios de que hay una relación de causa y efecto entre las variables .(63)
Otros estudios recientes de gran interés son:

• Mapas y bases de datos WHO http://www9.who.int/airpollution/data/en/
• Air quality in Europe 2019 https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-
2019
• Ambient air pollution: A global assessment of exposure and burden of disease
pdf 5.41Mb 2016 WHO
• World Health Organization (WHO) air quality guidelines (AQGs). 2014
• Ambient air pollution exposure – urban and national data
• Mortality from ambient air pollution – by country
• Population with primary reliance on clean fuels – by country
• Household air pollution mortality – by country and region
• Annual mean concentrations of fine particulate matter (PM2.5) in urban areas, by country (2014)
Legal: SE-182-07. 15
• Mortalidad diaria atribuible a la contaminación del aire (2016) WHO

• https://www.who.int/gho/phe/outdoor_air_pollution/burden/en/
Legal: SE-182-07. 16
Legal: SE-182-07. 17
Legal: SE-182-07. 18
Legal: SE-182-07. 19
Legal: SE-182-07. 20
http://www9.who.int/airpollution/infographics/es/
4.2. Campos electromagnéticos.

Radiaciones no ionizantes. Su energía (frecuencias bajas) es demasiado débil para romper enlaces
químicos. Su interacción con los sistemas vivos es distinta: efectos térmicos, cuando se trata de radiación
particularmente intensa y efectos no térmicos, sobre los que la opinión más generalizada en este momento
es que no hay suficientes pruebas sobre que los campos de frecuencias más bajas sean perjudiciales para la
salud, lo que no quiere decir que no las haya en un futuro y sobre ellos está el actual debate (18) (19) .
Respecto a las radiaciones electromagnéticas de muy baja intensidad
, en 1.993 se publicó el primer artículo que las relacionaba con un exceso de riesgo de cáncer en niños a
partir de una exposición superior o igual a 0,2 mTeslas. Otro trabajo posterior establecía efectos adversos a
partir de 0,3 mTeslas. La normativa española sin embargo recomienda el nivel de referencia de 100
mTeslas. En un estudio realizado en Murcia, en población escolar se ha encontrado un valor medio de
exposición muy inferior a 0,2 mTeslas (20) . Sin embargo, se debe mantener la vigilancia.
En lo que concierne a la telefonía móvil, según las revisiones realizadas, no es evidente ningún tipo de
neoplasias por este tipo de exposición y el riego proviene sobre todo de su utilización mientras se conduce
(18) . Los teléfonos móviles interfieren en los marcapasos (24) . Por otra parte Telefónica Móviles cerró el año
2.003 con mas de 53 millones de clientes activos, lo que da idea de la amplia demanda de este servicio por
parte de la población (25) .
El uso generalizado de la energía eléctrica y de las emisiones radioeléctricas ha dado lugar a una presencia
ubicua de radiaciones electromagnéticas no ionizantes en el medio ambiente urbano. Las posibles
consecuencias sobre la salud de la exposición a las radiaciones no ionizantes (RNI) son objeto de interés
creciente por parte del público y de autoridades responsables de salud ambiental. Así, la Comisión
Internacional para la Protección ante Radiaciones No Ionizantes (ICNIRP), comisionada por la OMS,
estableció en 1998 un conjunto de restricciones básicas y niveles de referencia para la protección del
público y de los trabajadores ante los efectos nocivos inmediatos de exposiciones agudas (cortas y
esporádicas) a campos eléctricos y magnéticos. En el caso de los campos de frecuencias bajas (BF), el
objetivo es evitar disfunciones instantáneas y tenidas por reversibles, del sistema nervioso y de otros
sistemas causadas por corrientes intensas inducidas en los tejidos por exposición a campos intensos. Para la
protección ante señales intensas de frecuencias altas (radiofrecuencias, RF), las normativas ICNIRP están
diseñadas para limitar la cantidad de energía absorbida por los cuerpos expuestos, evitando así incrementos
térmicos significativos en los tejidos correspondientes. Calculados los parámetros de campo BF y RF
capaces de provocar las citadas disfunciones, ICNIRP propuso sus Niveles de Referencia aplicando factores
de seguridad equivalentes al 10 % y al 2 % de la dosis nociva para la protección de los trabajadores y del
público general, respectivamente.
En términos generales, los niveles de RNI a los que está expuesta la población quedan muy por debajo de
los niveles de referencia establecidos por ICNIRP. Sin embargo, algunos estudios experimentales han
proporcionado evidencia de efectos a largo plazo de los campos electromagnéticos (CEM) más débiles que
los considerados nocivos para los seres vivos. Además, existe un bloque limitado de evidencia
epidemiológica que sugiere que la exposición crónica a RNI débiles, por debajo de los niveles de referencia
para la protección ante exposiciones agudas, podrían tener efectos adversos para la salud. Esta evidencia,
transmitida al público por medios no especializados, ha originado en los últimos años un incremento
significativo en la preocupación por la exposición no controlada a RNI emitidas por un número creciente de
fuentes de campos de naturaleza diversa.
Legal: SE-182-07. 21
En Europa, la recomendación 1999/519/EC establece las restricciones y niveles de referencia para la

exposición del público general a campos electromagnéticos (0 Hz –300 GHz). Varios países europeos,
incluido España, han establecido límites más restrictivos o medidas adicionales en áreas denominadas
“espacios sensibles” en base a la duración de la exposición y a la presencia de población sensible.
En un reciente estudio con el objetivo de describir el emplazamiento y la proximidad de las antenas de
telefonía móvil a espacios sensibles en los municipios del Proyecto INMA-Gipuzkoa, se georreferenciaron las
antenas y los espacios sensibles (escuelas, centros de salud, residencias y parques públicos). Se crearon
áreas de influencia de 50, 100, 300 y 600 m alrededor de los espacios sensibles y se contabilizaron las
antenas de telefonía móvil en cada una de ellas. Se contabilizaron 247 espacios sensibles y 156 antenas. El
54 % de las antenas se localizaron dentro de las áreas de influencia establecidas. A excepción de un centro
sanitario y un parque, el resto de espacios sensibles no presentó ninguna antena en un radio de 100 m. El
47 % de espacios sensibles presentó al menos una antena en un radio de 600 m, el 20,6 % contaban con 1
a 3 y el 21,5 % con 3 a 6 antenas.
Únicamente dos espacios sensibles tienen alguna antena en las áreas de influencia próximas (0 - 100 m).
Sin embargo, la distancia no es la única variable que afecta a la exposición, por lo que futuros estudios
deberían medir los niveles de exposición en estas áreas. (62)

El problema tiene dos vertientes distintas cuyas dimensiones son valorables con grados de precisión muy
diferentes:
1. La percepción de riesgo por parte de la población. Los CEM ambientales figuran entre los principales
agentes que son motivo de preocupación para los ciudadanos europeos. Las fuentes percibidas como
potencialmente peligrosas son, principalmente, las líneas de alta tensión, las estaciones base de telefonía
móvil y los teléfonos móviles. El nivel de preocupación es similar para las tres fuentes; alrededor de 75 %
de ciudadanos declaran algún nivel de preocupación sobre las emisiones de cada una de ellas. Los datos
muestran también que la percepción del riesgo ha evolucionado significativamente de forma negativa desde
el año 2002 al 2006, lo que se interpreta como: 1) que los ciudadanos no están suficientemente informados
de los niveles reales de riesgo relacionados con la exposición a RNI ambientales y/o 2) que las medidas
reguladoras para la protección radiológica ante exposiciones crónicas a RNI arbitradas por las autoridades
no han sido efectivas en el control de la percepción del riesgo. Además, existen indicios de que la citada
percepción de riesgo puede intervenir significativamente en el desarrollo de patologías con un potencial
componente psicosomático, como el síndrome de hipersensibilidad electromagnética percibida que, según
distintos estudios, aparece en la población con una incidencia que varía entre 0,005 % y 0,1 %.
2. El riesgo incrementado de diversas dolencias. La evidencia epidemiológica y experimental sobre la
influencia de la exposición crónica a CEM débiles sobre la salud es limitada y, en algunos aspectos,
controvertida.
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y exposiciones crónicas a CEM débiles típicos
en medios urbanos.
En lo concerniente a CEM de baja frecuencia, existe un bloque de evidencia experimental que muestra
respuestas celulares diversas a campos débiles (por debajo de los niveles de referencia de ICNIRP) de
frecuencia industrial (50 Hz y sus armónicos). Los estudios en animales son escasos y la información que ha
proporcionado no respalda, en general, las hipótesis sobre una potencial acción cancerígena de los CEM de
baja frecuencia. Los mecanismos de respuesta celular y molecular a dichos campos están en estudio y
todavía no han sido identificados y determinados apropiadamente. Los estudios sobre sujetos que presentan
el Síndrome de Hipersensibilidad Electromagnética Percibida no son concluyentes y, hasta el presente, no
Legal: SE-182-07. 22
han demostrado una relación causal clara entre las dolencias incluidas en el síndrome y la exposición a CEM
débiles. Del bloque de evidencia epidemiológica en sujetos expuestos en ambientes residenciales u
ocupacionales, los datos más firmes, aunque todavía no aceptados plenamente, son los que se refieren a
incrementos significativos (riesgo relativo ~ 2) en la incidencia de leucemia en niños expuestos
crónicamente a campos B > 0,3 μT. Esta evidencia ha sido considerada por la Agencia Internacional para la
Investigación en Cáncer suficiente para clasificar los CEM de baja frecuencia como “posibles cancerígenos”,
tipo 2B.
De las fuentes de radiaciones de radiofrecuencia, las más estudiadas en el presente son las señales de
radiocomunicación por telefonía móvil. Algunos estudios experimentales han mostrado respuestas celulares
a niveles subtérmicos de dichas señales. Sin embargo, los mecanismos biofísicos implicados en estas
respuestas todavía no han sido identificados adecuadamente. Los estudios en modelos animales tampoco
han proporcionado hasta el presente un respaldo a las hipótesis sobre efectos cancerígenos de exposiciones
crónicas a las radioseñales utilizadas en telefonía.
El conjunto de la evidencia obtenida de estudios realizados sobre voluntarios expuestos a señales de
radiofrecuencia en condiciones controladas, parece indicar que las emisiones de los terminales telefónicos
podrían, en determinadas condiciones y sobre determinados sujetos, interaccionar con algunos procesos
electrogénicos cerebrales. Sin embargo, la información obtenida no permite determinar si las variaciones
detectadas en la actividad cerebral pueden suponer un riesgo para la salud, o si pueden influir en el
comportamiento o en los niveles de capacidad cognitiva, en las tareas de memoria o en otras funciones.
Los datos epidemiológicos sobre incidencia de tumores cerebrales en usuarios de teléfonos móviles
coinciden en mostrar una ausencia de efectos cancerígenos a corto plazo. Sin embargo, para personas con
10 años o más de uso, los datos son más heterogéneos y estudios recientes han mostrado indicios de
incrementos (riesgos relativos medios de 2 – 2,4) en la incidencia de tumores poco habituales (neurinoma
acústico o glioma), sobre todo de localización ipsilateral a la zona de aplicación del teléfono. Es previsible
que el análisis conjunto de los resultados definitivos del proyecto internacional “Interphone”, esperados
para 2008, proporcione información que permita despejar algunas de las incógnitas planteadas por los
trabajos disponibles actualmente.
4.3. Radiaciones ionizantes.

En ellas, la energía de las ondas (frecuencias muy altas) es tal que puede producir la ionización, es decir, la
ruptura de enlaces químicos. Cuando las uniones químicas afectadas afectan al material genético de las
células, este daño puede conducir, si no es reparado por el sistema, a cáncer o a defectos en el desarrollo.
Sin embargo otros autores indican que la creencia extendida de que las mutaciones genéticas
carcinogénicas causadas por la radiación ionizante necesariamente dañan al núcleo celular está en
controversia al haberse encontrado que irradiar al citoplasma celular, también causa mutaciones genéticas
(16) .
El exceso de sol ha triplicado los casos de melanoma en los últimos 15 años. Además de los factores
genético y hereditario, que no son modificables, el factor de riesgo más importante es el sol (15) .
Un 0,65 del cáncer acumulado a los 75 años se debe al radiodiagnóstico. En Japón, el país del mundo que
utiliza más estos sistemas de diagnóstico, el porcentaje se eleva hasta el 3% (17) .
El Instituto Nacional del Consumo advierte que la exposición prolongada de los ojos o la piel a la
radiación de un puntero laser es muy peligrosa y puede dañar seriamente la salud (23)
Atendiendo a su origen, las fuentes de radiaciones ionizantes se pueden clasificar como naturales o
artificiales.
Legal: SE-182-07. 23
La exposición de la población a las radiaciones ionizantes de origen natural (que han existido desde
siempre, aunque con grandes variaciones según áreas geográficas) puede producirse por la incorporación
en el organismo de radionucleidos existentes en la corteza terrestre, mediante la inhalación y la ingestión
(exposición interna) o por las radiaciones procedentes de los radionucleidos existentes en el medio
ambiente y la radiación cósmica (exposición externa). Una característica distintiva de la irradiación natural
es que afecta a toda la población con una intensidad relativamente constante a lo largo del tiempo. L a dosis
efectiva per cápita es del orden de 2,4 mSv al año y prácticamente la mitad está producida por el gas
radiactivo radón.
Las radiaciones de origen artificial (debidas a las aplicaciones industriales, energéticas, médicas, etc) se
comportan de la misma forma que las fuentes naturales, por lo que pueden producir exposiciones internas o
externas. En España, la dosis efectiva per cápita es del orden de 1 mSv al año y prácticamente en su
totalidad está producida por la exposición médica.
Los límites de dosis recomendados por la Comisión Internacional de Protección Radiológica (ICRP),
incorporados a la normativa europea y en nuestra legislación, son fruto de una serie de estudios en
individuos y poblaciones expuestos a diferentes niveles de dosis de radiación y en sus descendientes. El
límite establecido para los miembros del público (sin tener en cuenta el fondo radiactivo natural y las
exposiciones médicas) es de 1 mSv por año.

La principal fuente de exposición del hombre a las radiaciones ionizantes corresponde a la radiactividad
natural y, dentro de ésta, a la radiación del radón-222, gas noble radiactivo que procede de la
desintegración del radio-226 y éste a su vez del uranio-238, que forman parte de la composición natural de
los suelos. El radón, debido a su naturaleza gaseosa, emana del suelo y de los materiales de construcción,
pudiendo acumularse en el interior de edificios y cuevas y dando lugar a exposiciones que pueden ser
importantes cuando los terrenos sobre los que se asientan los edificios tienen concentraciones elevadas de
estos dos radionucleidos y las condiciones de ventilación son insuficientes.
Entre las fuentes de radiactividad artificial contribuyentes a la dosis de radiación de la población se
encuentran las exposiciones médicas, el ciclo del combustible nuclear (incluyendo la operación de centrales
nucleares, las antiguas explosiones nucleares en atmósfera causantes de contaminación a escala mundial y
los accidentes con consecuencias ambientales) y otras fuentes de uso industrial, si bien éstas limitan su
posible exposición a los profesionales que las manejan sin afectar a la población general, salvo pérdida de
control o accidente. La contribución mayor es la debida a la exposición médica. El resto de fuentes
artificiales tiene escasa contribución a la dosis promedio de la población, aunque la preocupación social sea
mucho mayor para estas fuentes (especialmente en el caso de las centrales nucleares y de sus vertidos al
exterior, a pesar de que están debidamente controlados).
En resumen, las mayores contribuciones a las dosis de radiaciones ionizantes recibidas por la población son
debidas a:
• Gas radón en las viviendas, por emanación del terreno y los materiales de construcción.
• Rayos X y radiación gamma en las aplicaciones de diagnóstico médico, especialmente en los
procedimientos de tomografía computarizada (TAC), por su elevada dosis y creciente número de exámenes.
La protección de la población debe estar basada en la evaluación y registro de las dosis que pudieran
recibirse, por lo que los mejores indicadores podrían ser:
• Dosis de radiación recibidas por individuos debidas al radón en viviendas.
• Dosis recibidas por los pacientes en las diversas exploraciones de diagnóstico médico.
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y radiaciones ionizantes
Legal: SE-182-07. 24
Cuando la radiación ionizante interacciona con las células (materia viva), produce cambios en sus moléculas
debido a la elevada energía que posee. Si la molécula afectada es el ADN esto puede llegar a producir
efectos biológicos perjudiciales.
A dosis moderadamente altas se pueden producir efectos deterministas, que se caracterizan por una
alteración en la función de los tejidos del organismo, que si es de importancia puede llegar a originar la
muerte (dosis superiores a 5 Sv). Estos efectos deterministas sólo aparecen cuando se supera una dosis
umbral y su gravedad es proporcional a la dosis recibida. La médula ósea y el resto del sistema de
producción de la sangre son de los tejidos más radiosensibles del cuerpo humano, siendo afectados por
dosis de 0,5-1 Sv. En accidentes causados por la manipulación imprudente o inadvertida de fuentes
radiactivas se han producido casos notables de lesiones en la piel, cuya severidad aumenta con la dosis a
partir de los 3 Sv. Las gónadas y los ojos (el cristalino) se encuentran entre los órganos más sensibles. Del
resto de órganos, cabe decir que son relativamente resistentes y de respuesta lenta a la hora de manifestar
un daño determinista. No obstante, por debajo de dosis de 0,2 Sv no se llegan a producir efectos
deterministas observables en ningún tejido.
A dosis bajas existe la probabilidad de que tenga lugar un efecto estocástico (desarrollo de cáncer o
aparición de efectos en la descendencia de los individuos expuestos). Para estos efectos no se ha podido
demostrar la existencia de una dosis umbral. El riesgo de cáncer es de 5 % por Sv recibido, mientras que
para el caso de efectos hereditarios el riesgo es de 1 % por Sv.
El objetivo de la protección radiológica es evitar los efectos deterministas mediante el establecimiento de
límites de dosis inferiores a sus umbrales y conseguir que la probabilidad de que tenga lugar un efecto
estocástico no sea inaceptable, teniendo en cuenta criterios científicos, sociales y económicos. (67)
4.4. Ruido.
Tradicionalmente, cuando se enumeran las posibles afecciones de la salud producidas por la presencia de
contaminantes, se hace mención a los efectos nocivos provocados por el ruido. El concepto de ruido im plica,
por propia definición (ruido: todo sonido no deseado), la presencia de un rechazo del fenómeno acústico por
parte del oyente; si no existe ese rechazo se considera “simplemente” sonido.
Concluir que sólo los ruidos pueden producir efectos nocivos para la salud resulta una visión parcial del
problema, puesto que existen muchas situaciones en que “los sonidos” también pueden afectar gravemente
a la salud de los ciudadanos, aunque los soporten voluntariamente y con plena aceptación. Por tanto, sería
más exacto referirse a los efectos que sobre la salud puede generar la presencia de un exceso de “energía
sonora”, tanto cuando no deseamos recibirla, como cuando voluntariamente nos introducimos en ambientes
con exceso de ella, si bien, también en estos casos nos referiremos, por tradición, a los efectos del ruido.
A la hora de estudiar los efectos que el ruido ejerce sobre los individuos, se deberían tener en cuenta
algunas características del ruido distintas de las puramente físicas, que influyen claramente en la respuesta
a su presencia y que no se tienen en cuenta en muchos de los estudios realizados hasta la fecha. Por
ejemplo, se ha demostrado que cuando el ruido proviene de fuentes consideradas por los oyentes como
útiles socialmente, o tienen control sobre ellas, la reacción frente a ellas es mucho más benigna. Son
aspectos puramente subjetivos que hacen que un fenómeno acústico pueda ser considerado como ruido o
no, en función de razones independientes a las características físicas del fenómeno.
Desde el punto de vista fisiológico, el ruido puede afectar a gran parte del organismo humano. Actúa sobre
el sistema auditivo, sistema respiratorio, sistema digestivo, sistema neurovegetativo y sistema circulatorio.
Pero si entendemos la salud como sinónimo de bienestar físico y psíquico, y no sólo como la ausencia de
enfermedad, habrá que añadir a todos los efectos anteriormente indicados aquellos que se deben evaluar
Legal: SE-182-07. 25
en función de la personalidad del sujeto, su sensibilidad al ruido, su estado emocional e incluso su estado
psíquico. A estos últimos los llamaremos efectos sistemáticos sobre la salud.
La realidad acústica de las ciudades españolas es difícil de conocer porque cada ciudad que ha realizado
mapas de ruido ha utilizado un procedimiento diferente e índices distintos, que no sólo hacen prácticamente
imposible realizar estudios comparativos, sino que de realizarlos, darían como resultado conclusiones
probablemente erróneas.
La aprobación del RD 1513/2005 y la más reciente publicación del RD 1367/2007, de 19 de octubre, que
desarrollan la Ley 37/2003, del ruido, establecen la obligatoriedad de adoptar criterios básicos comunes
para todo el territorio nacional. Será a partir de la aplicación de estas normas legales cuando se pueda
realizar una valoración de la situación acústica existente en España.
En lo que se refiere a los indicadores disponibles, la legislación europea obliga a utilizar los índices de
valoración de niveles sonoros L den (indicador de ruido día–tarde-noche) y Lnight (indicador de ruido en periodo
nocturno) para la realización de los mapas estratégicos del ruido. Ambos índices pueden evaluar
correctamente las condiciones acústicas ambientales de una ciudad, pero cabría preguntarse si ambos
indicadores son buenos a la hora de evaluar los efectos del ruido sobre la salud o si no sería quizás más
eficaz utilizar varios indicadores específicos. Muchos de los efectos que el ruido puede producir sobre la
salud, dependen en cada caso de características muy específicas del ruido no estudiadas actualmente,
precisamente por utilizar un indicador común.
En los países de la OCDE y en los últimos 20 años, la energía acústica total producida se ha doblado. Unos
130 millones de habitantes (16%) está sometida a niveles diurnos inaceptables, superiores a 65 dB (A),
otros 330 millones viven en zonas acústicamente deficientes. España está considerada como el segundo
país más ruidoso de la OCDE, detrás de Japón. El 25% de españoles en general soportan niveles por
encimas de los permitidos y en ciudades, el 74% (6) . En algunas ciudades el 90% de los centros escolares
supera o ha superado niveles de ruido superiores a lo permitido (8) . Las alteraciones son tanto sobre los
órganos auditivos como sobre el sistema cardiovascular, aparato digestivo y respiratorio, glándulas
endocrinas, desarrollo fetal y efectos sicológicos entre otros. El ruido constituye un grave atentado al
medioambiente, bien sea continuo o transitorio y en muchos supuestos una violación de los derechos
fundamentales del hombre (59) .
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y ruido

Los conocimientos actuales sobre el ruido permiten indicar que éste puede tener efectos no deseados sobre
la casi totalidad de los elementos del organismo humano; puede interferir con el habla, el sueño y los
procesos cognitivos, puede tener efectos psicológicos y además es un agente potenciador de otras
enfermedades.
Los efectos nocivos del ruido sobre la salud pueden aparecer cuando hay exposición a determinados niveles
sonoros durante períodos prolongados. Hay que indicar que un fenómeno acústico puede producir efectos
nocivos sólo cuando la exposición a dicho fenómeno se ajusta a ciertas situaciones, y no en todos los casos.
En este punto surge la dificultad. Mientras que en cada una de las experiencias realizadas los efectos sobre
la salud están perfectamente definidos, el fenómeno acústico no se ha documentado suficientemente,
olvidándose de variables acústicas que tienen gran influencia. Se deberá seguir investigando para
determinar si una o varias variables del fenómeno acústico son las que originan los efectos y, lo que es
menos probable, si sólo una variable es la que produce la totalidad de los efectos detectados. (67)
Legal: SE-182-07. 26
4.5. Cambio climático: temperaturas extremas, expansión de vectores de enfermedades, y

alteración de las estaciones, que ocasiona alteración de las enfermedades alérgicas.
El cambio climático constituye una evidencia científica que en la actualidad nadie cuestiona. De hecho, el
cuarto informe realizado por los expertos del Panel Intergubernamental para el estudio del Cambio
Climático (IPCC), presentado en París, establece que el cambio climático es inequívoco. En 2008 el Día
Mundial de la Salud se centró en la necesidad de proteger la salud de los efectos negativos del cambio
climático. En España el Consejo de Ministros de del 24 de Abril de 2009 cré el Observatorio de la salud y el
Cambio Climático que realiza una labor de análisis, diagnóstico, evaluación y seguimiento de los impactos
del cambio climático en la Salud Pública y el Sistema nacional de Salud. El aumento de los niveles de gases
de efecto invernadero (GEI) desde 280 partes por millón en volumen antes de la Revolución Industrial a las
430 partes por millón en volumen actuales, ha provocado ya un calentamiento de más de 0,5 ºC y está
asegurado, como resultado de la inercia del sistema climático, al menos un incremento de otros 0,5 ºC en
las próximas décadas, aunque no se produjese aumento en las concentraciones de GEI. Este hecho ha
ocasionado que los últimos doce años estén entre los años más calurosos, según los registros
instrumentales de temperaturas de la superficie mundial desde 1850.
El cambio climático, en sí mismo, constituye una amenaza para la salud humana, bien de forma
directa, por cambios en las temperaturas y un aumento en la frecuencia e intensidad de los fenómenos
meteorológicos extremos, o bien de manera indirecta, como puede ser por el aumento de la contaminación
atmosférica y del número de enfermedades transmitidas por los alimentos y el agua (mediante vectores
infecciosos y roedores), así como por una disminución en la accesibilidad a los alimentos y al agua potable
(por la mera elevación del nivel del mar). Estos cambios provocarán grandes movimientos migratorios que
acarrearán graves consecuencias para los sistemas sanitarios tal y como se conciben en la actualidad.
Además del aumento de la morbimortalidad relacionada con las temperaturas extremas, que probablemente
tendrá una mayor repercusión en los países desarrollados, el aumento previsible de las partículas finas y del
ozono serían los principales impactos del cambio climático relacionados con la contaminación atmosférica.
Estos aumentos pueden agravar los problemas de salud derivados de la presencia de altas concentraciones
de gases contaminantes en la atmósfera. A estos impactos en salud pública habría que añadir la
diseminación hasta nuestro país de vectores subtropicales que se tienen que adaptar a sobrevivir en climas
menos cálidos y más secos. Entre las enfermedades vectoriales susceptibles de incrementar su incidencia
en España se hallan algunas transmitidas por mosquitos (dengue, enfermedad del Nilo Occidental, malaria)
o garrapatas (encefalitis). Por otro lado, es de esperar que las precipitaciones serán cada vez menos
frecuentes, pero más intensas, lo que conducirá a la aparición de los consiguientes problemas de
abastecimiento de agua y de enfermedades transmitidas por ella, como es el caso del cólera y el fenómeno
de las algas tóxicas.
4.5.1. Temperaturas extremas: Entre los impactos que el cambio climático supone para la salud son
especialmente destacables los que están en función de la elevación de temperatura, como son el aumento
de la frecuencia de días con temperaturas extremas y el incremento del número de olas de calor. La
característica esencial de la ola de calor es la persistencia en el tiempo de temperaturas máximas y mínimas
anormalmente altas para la época considerada.
Una de las consecuencias que el informe del IPCC califica como de mayor certeza es el incremento de las
temperaturas, lo que previsiblemente traerá consigo un aumento de la mortalidad por calor de una forma
global. De hecho, las predicciones para la Península Ibérica, utilizando modelos de circulación general
(GCM), indican un incremento uniforme de la temperatura durante el siglo XXI, con una tendencia media de
aumento de 0,4 ºC/década en invierno y de entre 0,6-0,7 ºC/década en verano. Asimismo, la utilización de
Legal: SE-182-07. 27
modelos regionales como el PROMES, muestra que para el último tercio de siglo, la temperatura habrá
aumentado entre 5 y 7 ºC en verano, y de 3 a 4 ºC en invierno (respecto a los valores actuales), siendo
este incremento más acusado en la costa que en el interior. Se estima que en la Península Ibérica existirá
una mayor amplitud y frecuencia de días con temperaturas extremadamente cálidas en verano.
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y temperaturas extremas

Son múltiples las evidencias científicas que relacionan los extremos térmicos con efectos adversos en salud.
Como es conocido, la temperatura interna normal del cuerpo en reposo, oscila entre los 36-37,5 ºC,
mientras que la temperatura de la piel en contacto con el exterior es aproximadamente 0,5 ºC menor. La
capacidad del organismo para mantener este margen de temperaturas está regida por el centro
termorregulador del hipotálamo, que permite equilibrar los mecanismos de producción y pérdida de calor y
mantener así constante la temperatura. De forma general, hay un rango de temperaturas ambientales,
diferente según cada lugar geográfico, en el cual el sistema de termorregulación se encuentra en un estado
de mínima actividad y los individuos experimentan sensación de bienestar o confort térmico. A medida que
la temperatura ambiente se aleja de esa zona de bienestar, el sistema termorregulador aumenta su
actividad y los ajustes que deben producirse se experimentan como sensación de malestar térmico.
El resultado de numerosas investigaciones indica que la relación entre la temperatura y la morbimortalidad
suele tener forma de “U” o de “V”, con una temperatura de mínima incidencia que varía de unos lugares a
otros, y que depende, probablemente, de la adaptación de la población al rango de temperaturas a las que
se encuentra expuesta. De este modo, si se alcanzan valores extremos de temperatura, alejados de la
temperatura de mínima incidencia, los mecanismos de termorregulación quedan desbordados, con el
consiguiente riesgo para la salud que esto supone. El incremento de la mortalidad en invierno se explica
principalmente por las enfermedades respiratorias y cardiovasculares, mientras que el aumento de la
mortalidad en verano se debe fundamentalmente a las enfermedades cardiovasculares.
Son los grupos de más edad los que más contribuyen al incremento de morbimortalidad producido por las
temperaturas extremas.
Por otro lado, en cuanto a la distribución temporal del efecto de las temperaturas sobre la mortalidad, se
puede observar cómo el efecto del calor ocurre a corto plazo (1-3 días), mientras que el del frío suele
ocurrir entre una y dos semanas después del extremo térmico. La Comisión Europea recoge los cálculos
realizados por el Centro de Investigaciones de la UE en su informe: “Proyección de impactos económicos del
Cambio Climático”, que indican que la mortalidad aumenta entre un 1 y un 4% por cada grado que suba la
temperatura, por lo que la mortalidad por el calor podría crecer en 30.000 muertes al año para la década de
2030.
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Fig 2. Temperatura de disparo de la mortalidad para las ciudades de Madrid y Lisboa. Se marca la
temperatura umbral del 95 % de las series de temperaturas máximas diarias en el periodo junio-
septiembre. Fuente: Díaz, J Salud Ambiental, Temperaturas Extremas y Mortalidad. El caso de
España en el verano de 2.003.
En todos estos lugares esta temperatura coincide con el percentil 95 de las series de temperaturas máximas
diarias durante el periodo de verano (junio-septiembre) desde1991 a 2002. Si se hace extensivo este
resultado a todos los observatorios situados en las capitales de provincia de nuestro país puede elaborarse
la Figura 3.
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Fig. 3. Fuente: Díaz, J. Salud Ambiental, Temperaturas Extremas y Mortalidad. El caso de España
en el verano de 2.003.
La diversidad climática de España queda reflejada en la alta variabilidad de los valores umbrales de la
temperatura máxima diaria a partir de los cuales es esperable un aumento acusado de la mortalidad. Éstos
valores oscilan entre los 26,2 ºC de A Coruña y los 41,2 de Córdoba. Las temperaturas umbrales para
algunas comunidades autónomas han sido revisadas posteriormente, como por ejemplo en 2015 las
temperaturas umbrales para la región de Murcia se ha establecido en 38ºC y 23ºC respectivamente.
El clima de las ciudades depende fundamentalmente de factores regionales como la latitud, el relieve o la
cercanía a las masas de agua. Sin embargo hay factores locales como las características del suelo urbano o
el porcentaje del suelo asfaltado la vegetación, que condicionan la temperatura resultante. Además, existe
una serie de factores de riesgo que influyen en el efecto de los extremos térmicos. Otros son de carácter
meramente ambiental, como la existencia de concentraciones altas de ozono o humedades relativas
excesivamente altas o bajas: en las ciudades mediterráneas la humedad incrementa la sensación térmica de
calor, que suponen entre 3 y 4 ºC más de lo que mide el termómetro, según indica la tabla que recoge la
AEMET en su web. Otros factores de riesgo son individuales, como las enfermedades crónicas, la
deshidratación, la obesidad, los estados de etilismo agudo o crónico, los procesos febriles o de
gastroenteritis, la permanencia durante largo tiempo en la cama (recién operados o impedidos), la toma de
determinado tipo de medicamentos, etc. En cuanto a la edad, son los ancianos los que figuran como
especialmente vulnerables a los extremos térmicos. También los factores socioeconómicos, como las
condiciones de la vivienda, la pobreza y el aislamiento social, pueden influir en los efectos de los extremos
térmicos sobre la morbimortalidad. (67)
4.5.2. Expansión de vectores de enfermedades: El posible riesgo en relación con las enfermedades
infecciosas viene dado por la extensión geográfica de vectores ya establecidos o por la importación e
instalación de vectores. Este es el caso del mosquito tigre (Aedes albopictus), responsable entre otras, de la
transmisión de virus como el dengue, Zika y chikungunya. El Ministerio de Sanidad, a través del Centro de
Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, había admitido ya en enero de 2016 que existía un riesgo
real de transmisión autóctona. En octubre de 2018 cinco españoles contrajeron sin salir de España el
dengue (dos de ellos en Murcia), transmitido por el mosquito tigre.
Los virus se pueden transmitir por los mosquitos de dos maneras, a saber, transmisión horizontal: de
mosquito a persona y de persona infectada a mosquito, y transmisión vertical: de madre infectada a su
progenie.
El riesgo para la salud pública en una zona donde ha habido casos autóctonos, es decir, no importados por
personas que han viajado y regresado de otros países, se ve agravado por el hecho de que los huevos de
mosquito tigre sobreviven a los inviernos en diapausa, y si estos están ya infectados (transmisión vertical),
la generación mosquitos que aparezca cuando suban las temperaturas, puede estar a su vez infectada.
El mosquito tigre lleva una gran velocidad de expansión desde 2004 cuando, procedente de un cargamento
de neumáticos llegó a Cataluña, en 2006 a Valencia y en 2011 a la región de Murcia. Hoy ocupa la mayor
parte del Mediterráneo europeo y se prevé que en los próximos años colonizará países más al norte, como
el Reino UnidoEl Ministerio de Sanidad publicó en 2016 el Plan Nacional de preparación y respuesta frente a
dengue, chikungunya y Zika
4.5.3. Alteración de las estaciones, que ocasiona alteración de las enfermedades alérgicas.
Legal: SE-182-07. 30
Según la Sociedad Española de Alergología e Inmunología Clinica: Un efecto especialmente llamativo son las
variaciones en los periodos de floración de las plantas, que hacen que empiecen a no coincidir los ciclos de
vida de vegetales, los insectos que se alimentan de esos vegetales, y las aves que se alimentan de estos
últimos. Es el incremento de la fotosíntesis durante el dia y el aumento de la temperatura que activa un gen
de control denominado PIF4, que impulsan la floración y las plantas florecen antes de tiempo, lo que supone
un enorme impacto para la salud ya que el polen esta presente en el aire durante más tiempo con previsible
aumento del número de pacientes con alergia.
En España hay 8 millones de alérgicos. Hace 20 años un 10% de los españoles sufría esta dolencia y los
síntomas se manifestaban a los 8 años. Ahora la proporción es del 20% y la alergia aparece incluso a los 3
años. La alergia es predisposición genética, pero la contaminación y la combustión de hidrocarburos
potencia la sensibilidad ante los pólenes haciendo que genere proteínas de stress como mecanismo de
defensa y aumentando su capacidad para inducir una respuesta alérgica en personas susceptibles (4) (10) .
Para hacer frente a estas crisis no se ha desarrollado hasta ahora ninguna estrategia estatal. La Comunidad
de Madrid es la pionera, ya que desde 1.973 mide los pólenes y en 1.991 inició un programa sobre el asma.
Tambien existe la Red Española de Aerobiología que aporta datos en este sentido, y se han descrito los
pólenes para algunas CC AAs o ciudades españolas (51) (52). En cuanto a incidencia por CC AAs, las que
tienen una tasa alta de prevalencia alérgica (que afecta al 20-23% de sus habitantes ) son, por este orden
La Rioja, Asturias, Comunidad Valenciana, Extremadura y Andalucía. Las de tasa más baja son Baleares y
Cantabria (5)
La contaminación puede desencadenar asma infantil (13) . Cuando los aerosoles que contienen oxido nítrico
entran en contacto con los rayos UV se producen agentes cancerígenos (14) .
El Gobierno ha lanzado en 2018 la iniciativa de prohibir la matriculación de vehículos de combustión interna
mediante el borrador de proyecto de la ley de cambio climático y transición energética.
4.6. Agua.
La disponibilidad de agua de bebida salubre y limpia y de un saneamiento adecuado es un derecho humano
básico que condiciona el desarrollo y la cohesión social de los pueblos. La relación entre la salud pública y el
agua de uso humano es un hecho irrefutable, tanto de forma directa a través del agua utilizada para
consumo o bebida, en la higiene personal, en el ámbito doméstico y en la industria alimentaria, como
indirecta, a través del uso del agua con fines recreativos y de la reutilización de aguas residuales
depuradas; sin olvidar las consecuencias devastadoras del desabastecimiento de agua, o la carencia de
sistemas de saneamiento para el desarrollo socioeconómico y para la salud de la población. De hecho es el
acceso al uso de aguas seguras y la tenencia de sistemas de saneamiento sanitariamente controlados, el
factor que marca las diferencias entre países ricos y pobres en el mundo, entre países más o menos
desarrollados en Europa y entre CCAA y municipios en España.
Esta situación afecta principalmente a los niños, que constituyen el sector más vulnerable de la población.
La reducción de estas diferencias y la minimización de los riesgos que de ellas se derivan, son objetivos del
Protocolo de Agua y Salud de la Oficina Regional de la OMS para Europa, ratificado por España.
La identificación de los riesgos químicos y microbiológicos, asociados al uso del agua y al saneamiento , y la
valoración, estudio y cuantificación de sus efectos, disponiendo de registros que contengan la información
necesaria para el análisis, tienen que constituir la base de la actuación administrativa y de la estructuración
organizacional hoy en día.
La caracterización del agua en origen y la protección de los recursos hídricos desde el punto de vista
sanitario, la aplicación de tratamientos de potabilización suficientes, el control de las sustancias empleadas
Legal: SE-182-07. 31
en esos tratamientos, la existencia de instalaciones de abastecimiento sanitariamente aceptables, y la

información puntual y suficiente al consumidor, son requerimientos de la legislación de aplicación no
atendidos en toda su extensión.
La calidad de las masas de agua, subterráneas y superficiales, se ve condicionada por el grado de
tratamiento de las aguas residuales, no existiendo total coherencia entre los datos oficiales sobre
tratamiento ejecutado y las consecuencias indeseables derivadas de la contaminación por vertidos
incontrolados que se observan en los resultados de la vigilancia sanitaria.
Las situaciones de sequía, la sobreexplotación de los acuíferos, el agotamiento de los recursos hídricos por
el incremento de población y la falta de una gestión adecuada del saneamiento, obligan a la búsqueda de
fuentes alternativas, entre las que destaca la desalinización, sobre la que es necesario instaurar un control
sanitario.
El uso del agua para actividades acuáticas recreativas, la proliferación de los denominados centros SPA
(salud por el agua) y piscinas con todo tipo de variables en sus instalaciones, son una tendencia imparable
en las sociedades desarrolladas, y en consecuencia, los riesgos asociados a este tipo de instalaciones
también lo son. En este sentido, es la falta de cultura en lo relativo al mantenimiento de las instalaciones de
riesgo de proliferación y dispersión de Legionella la principal causa de la incidencia creciente de la
legionelosis en España.
Los efectos que sobre la salud de la población van a tener los factores de riesgos medioambientales
descritos, tienen que ser medidos mediante la valoración de la incidencia de las enfermedades asociadas,
incluidas las calificadas como emergentes. Los registros empleados tienen que garantizar la recogida de la
información necesaria para la identificación de los riesgos medioambientales imputables.
Para establecer políticas, planes y programas de actuación en materia de salud y medioambiente, eficientes
y eficaces, que procuren un alto nivel de protección de la salud, es imprescindible revisar la situación
respecto a cada uno de estos factores ambientales, la aplicabilidad y grado de cumplimiento de las normas
reguladoras, y la situación de los efectos medidos en población adulta e infantil.
Los riesgos derivados de la reutilización de aguas residuales pueden atribuirse tanto a la contaminación de
los productos vegetales para consumo humano y animal, como a la exposición directa a esas aguas y a los
materiales contaminados. Los riesgos pueden ser biológicos (virus, bacterias y parásitos intestinales) o
químicos (inorgánicos y orgánicos) (39)

Actualmente no se dispone de los datos suficientes para establecer con claridad la relación causa
efecto entre la calidad del agua de consumo y la enfermedad.
La información disponible procede de la declaración de brotes epidémicos de transmisión hídrica (BETH) y

de la notificación y gestión de incumplimientos. En este apartado, se cuenta con una potente herramienta
de evaluación del riesgo: el Sistema de Información Nacional de Agua de Consumo Humano (SINAC),
gestionado por el Ministerio de Sanidad y Consumo.
Para el periodo 1999-2006, se observa una ligera tendencia descendente en el número de brotes declarados
a la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica, que obviamente tiene consecuencia en el número de casos,
aunque éste se mantiene en cifras elevadas. La principal repercusión para la salud pública derivada de la
calidad del agua viene dada por el elevado número de población expuesta, susceptible de verse afectada, lo
que justifica la necesidad de priorizar en el estudio de indicadores de la medida del efecto.
La diversidad de calidades del agua de consumo humano existentes en España se refleja en el número de
zonas de abastecimiento incorporadas al SINAC. Esto complica el control de la calidad y la valoración de las
repercusiones en la salud. La incorporación creciente de agua desalinizada, la utilización de plantas
Legal: SE-182-07. 32
desalinizadoras para el autoabastecimiento, las dificultades para el ejercicio del control sanitario de las
sustancias y materiales en contacto con el agua y la implantación de tratamientos individuales en edificios y
viviendas, son otros aspectos a considerar.
También la calidad del agua utilizada con fines recreativos y las características de las instalaciones
asociadas, tiene incidencia en la salud de la población usuaria. El mayor factor de riesgo en este caso deriva
de las instalaciones relacionadas con la multiplicación y dispersión de Legionella. En España la declaración
de casos de legionelosis ha presentado una tendencia al alza en los últimos años. El incremento de la
notificación de casos en población turista tiene, además, repercusiones económicas importantes.
No disponemos de información suficiente para evaluar la relación entre salud y utilización de piscinas de uso
colectivo.
Es imprescindible que entre los organismos con competencias medioambientales y sanitarias, haya una
sólida coordinación, que permita minimizar los problemas sanitarios y medioambientales asociados al agua
de consumo, a la afectación de zonas de baño, y a los vertidos de aguas residuales sin depurar o
insuficientemente depuradas, a pesar de los avances que ya se registran en estas materias.
Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y factores ambientales relacionados con el
agua.
La relación entre calidad del agua de uso humano y de las instalaciones asociadas, destinadas al
abastecimiento de la población o a usos recreativos, así como entre desarrollo del sistema de saneamiento
y tratamiento de aguas residuales, y la salud pública, está ampliamente reconocida desde los puntos de
vista sanitario, científico y técnico. De ahí la abundancia de publicaciones, guías y documentos técnicos
destinados a la minimización de los efectos de los factores medioambientales relacionados y la salud de la
población usuaria.
Los riesgos para la salud pública asociados al agua se han dividido tradicionalmente en riesgos
microbiológicos y riesgos químicos. Hasta la fecha, por su extensión, frecuencia de producción y población
afectada, se han considerado los riesgos microbiológicos como los de mayor necesidad de intervención por
parte de las autoridades sanitarias. No obstante, esta consideración puede verse modificada como
consecuencia de una cada vez mayor percepción por la población de los riesgos químicos asociados al
medio, así como por la importancia de los mismos para la comunidad científica.
En general, los riesgos asociados al agua según la vía de exposición se pueden agrupar en: riesgos por
ingestión, por inhalación/aspiración y por contacto.
Los riesgos atribuidos a la calidad del agua de consumo humano, susceptibles de afectar a la población
expuesta, van a depender de la calidad del agua en origen, de la cobertura y tipo de tratamientos
realizados, de los materiales empleados y del estado de conservación de las instalaciones del
abastecimiento.
En la evaluación del riesgo asociado a un abastecimiento o a una instalación, es necesario tener en cuenta
los contaminantes químicos. La investigación de la presencia de subproductos de los tratamientos aplicados
al agua de uso humano, la presencia de contaminantes de origen natural (fluoruro, arsénico), de naturaleza
orgánica (contaminaciones de origen industrial principalmente), y los derivados de los materiales en
contacto con las aguas, tienen que ser considerados desde el punto de vista de la salud pública.
El estudio de brotes de enfermedades de transmisión hídrica se ve limitado, por una parte, por la ausencia
de muestras coprológicas de los individuos afectados, debido a la banalidad de la sintomatología que
Legal: SE-182-07. 33
presentan y, por otra, por la falta de técnicas de detección de microorganismos no convencionales como
métodos de rutina, que permitan identificar el agente causal del brote.
A pesar de la gran cantidad de datos relativos al autocontrol y vigilancia de la calidad sanitaria del agua y
de datos de vigilancia epidemiológica, los estudios de incidencia y prevalencia de enfermedades asociadas al
agua de uso humano se ven limitados por la falta de información, completa y consistente, necesaria para
poder asociar territorialmente casos y red de distribución, instalación de riesgo o agua recreativa.
La afectación de la población turista, también supone una contribución considerable al número de casos de
enfermedad de transmisión hídrica, ya que se trata de una población especialmente susceptible de contraer
enfermedades entéricas, como la gastroenteritis aguda, normalmente leve, ocasionada por patógenos a los
que la población local es tolerante o no es susceptible. Otros factores, como diferencias en la conductividad
eléctrica, y en el contenido mineral del agua, o las costumbres culinarias locales, pueden aumentar la
incidencia de las alteraciones gastrointestinales y, por lo tanto, distorsionar las estadísticas de casos de
enfermedad entérica debida a contaminación microbiológica del agua.
Aproximadamente, el 2% de los casos de gastroenteritis aguda en Europa están asociados al agua de

consumo humano.
En España, por cada 1000 personas y año, un 0,2 de años de vida ajustados por discapacidad (AVAD) es
imputable a los factores de riesgo asociados al agua, al saneamiento y a la higiene. Esta valoración de la
carga de enfermedad atribuible a los factores de riesgo indicados, está basada únicamente en el registro de
diarreas, y presupone que el 100 % de la población dispone de un suministro de agua y de un sistema de
saneamiento adecuados. (67)
4.6. Calidad del Aire Exterior. Numerosos estudios indican que existe asociación a corto plazo entre la
concentración de partículas y los ingresos por enfermedades del sistema circulatorio (47) (50). Otros indican
que la los contaminantes que más afectan a la mortalidad total son humos negros, dióxido de nitrógeno,
dióxido de azufre y nivel de ozono. Así mismo en un reciente estudio se concluye que para niños de edad
inferior a 10 años, existe relación estadísticamente significativa entre admisiones hospitalarias por
emergencias, para todas las causas (orgánicas, circulatorias y respiratorias) y para las diferentes estaciones
del año, y concentración de partículas (PM10) (54). Otro estudio realizado en la Comunidad de Madrid,
analiza la relación entre factores ambientales y mortalidad infantil, resultando que los patrones cambian
según la estación del año, de manera que en primavera la mortalidad se asocia con bajas temperaturas y
partículas en suspensión, mientras que en verano la mortalidad depende de la concentración de óxidos de
nitrógeno y partículas en suspensión (55) .
4.8. Calidad de Ambientes Interiores. El 75% de la exposición a contaminantes atmosféricos tiene lugar
en ambientes interiores. En los hogares se produce dióxido de nitrógeno. En un reciente estudio se puso de
manifiesto que los mayores niveles se encuentran en las cocinas (foco de emisión) y sus niveles superan en
algunos casos los establecidos en la legislación española para protección de la salud humana. Los mayores
niveles los aportan las cocinas de butano, seguidas por las eléctricas y las de gas natural (53) .
Un reciente artículo publicado en el British Medical Journal indica el polvo de las casas donde se fuma o ha
fumado, queda contaminado y constituye un grave riesgo para la salud de los niños, por lo que es necesario
dar a conocer la condición de fumador de los antiguos inquilinos de casas y oficinas de alquiler y los
propietarios de casas y coches (9).
El material de construcción de que está hecha la vivienda o edificio puede repercutir en la salud de las
personas que habitan o permanecen el ellas, así el radón causa una de cada 20 muertes por cáncer de
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pulmón (11) . La creosota puede contener benzopirenos y fenoles extraíbles y ser utilizada como pintura para
tratamiento antitermitas, y se ha puesto de manifiesto que puede producir problemas de salud (56) .
La relación entre la presencia de mascotas en el medioambiente doméstico con asma y alergia es muy
controvertida en la bibliografía, pero algunos estudios indican que la mayor relación aparece en aquellos
casos en los que se convive o ha convivido con un gato (57 ).
4.9. Otros riesgos. A principios del año 2.004, ocho personas habían muerto en Vietnam a causa del virus
H5N1 (gripe aviar). Como medida de prevención se sacrificaron 7 millones de pollos y se prohibió el
transporte de aves en ese país (34) . La OMS estimó que la gripe aviar no se transmitía entre humanos (31)
(32) , aunque el Director del Instituto de Virología de Rusia advertía que si el virus muta en los seres
humanos, el 80% de la población mundial moriría (30) . Las campañas de prevención han evitado la
epidemia aviar durante seis años (33)
Un estudio detallado de los cambios producidos en las secuencias genéticas del virus causante del síndrome
respiratorio agudo severo (SRAS) ha permitido reforzar la hipótesis del origen animal del coronavirus (30) .
Se confirma la importancia que tiene el control rápido de una nueva epidemia, antes de que el virus haya
perfeccionado sus mecanismos de adaptación y su control sea mucho más complicado. Investigadores de la
Agencia de Seguridad Nuclear de USA han comprobado que productos desarrollados para combatir agentes
empleados en guerra química y bacteriológica son efectivos contra el virus del SRAS, aunque la materia
orgánica favorece la supervivencia del coronavirus y puede reaccionar directamente con el desinfectante
haciéndolo menos efectivo. Así mismo se prevee la realización de pruebas sobre otros virus emergentes
como el de la influenza aviar (35) .
La bacteria helicobacter pylori, relacionada con enfermedades como la gastritis, úlcera de estómago o
cáncer, prolifera en el medio que le brindan las cañerías de agua (38) . La hipótesis es que la bacteria podría
desarrollarse en películas biológicas y colonizar entornos.
La actual epidemia de Ébola en el Oeste de África, ysus consecuencias en nuestro país, han centrado la
atención principalmente en las condiciones en las que se atienden a los pacientes en el ámbito sanitario y
más específicamente en el hospitalario. Sin embargo, en el contexto epidemiológico actual, no puede
descartarse que los pacientes afectados por la enfermedad antes de que se les diagnostique la misma,
puedan transmitirla en el ámbito comunitario contribuyendo a su propagación y haciendo muy difícil su
control. En este sentido, el conocimiento de los posibles contactos y de los lugares en los que se han podido
producir es una información imprescindible para realizar las actividades necesarias para evitar la
propagación ambiental de la enfermedad, teniendo en cuenta el conocimiento existente de los mecanismos
de contagio (transmisión) del virus, que más arriba se reseñaban. Y este es un aspecto propio de la sanidad
ambiental que no ha sido considerado con la enjundia necesaria en el vigente Protocolo de actuación.
En el manejo de los lugares en los que hanpermanecido o vivido pacientes con la enfermedad por virus
Ébola (EVE), antes de su ingreso en el hospital, como son los ambientes extrahospitalarios tipo viviendas, o
los espacios comunitarios, hay dos aspectos en materia de salud pública que tienen que ver con la sanidad
ambiental: la limpieza y desinfección de la vivienda, los espacios comunes compartidos con los vecinos y
posibles vehículos, por un lado, y la recogida de los residuos, por otro.
Y no pueden ser obviados. La desinfección en este caso es una actividad propia de la salud pública, más en
concreto de la sanidad ambiental, y se encuentra regulada.
Por un lado, los desinfectantes (biocidas) a utilizarse deben estar registrados para ese fin por el Ministerio
de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; por otro, las empresas de servicios de desinfección (empresas de
biocidas en su acepción más amplia), están reguladas por la Orden SCO/3269/2006, de 13 de octubre, por
la que se establecen las bases para la inscripción y el funcionamiento del Registro de Establecimientos y
Legal: SE-182-07. 35
Servicios Biocidas y por el Real Decreto 830/2010, de 25 de junio, por el que se establece la normativa
reguladora de la capacitación para realizar tratamientos con biocidas.
Por su parte, en lo relativo a las retiradas de residuos, este es un tema que se encuentra regulado por la
gran mayoría de las Comunidades Autónomas en base al desarrollo de Ley 22/2011, de 28 de julio, de
residuos y suelos contaminados12. Como se sabe, los residuos procedentes de pacientes infectados por el
virus Ébola o sospechosos, son considerados Residuos Biosanitarios Especiales o de clase 3. Por ello, en el
ámbito doméstico lo primero que hay que hacer es identificar todo aquello que habiendo estado en contacto
con el paciente, se haya convertido en Residuo Biosanitario Especial o de clase 3.
Y ello lleva implícito que la gestión de los residuos, tanto la recogida como el transporte y posterior
tratamiento de los mismos, solo puede llevarse a cabo por aquellas empresas que estén autorizadas para
alguna o todas las actividades de gestión en alguna de las Comunidades o Ciudades Autónomas de nuestro
país. (64)
Desde hace un tiempo, los medios de comunicación se están haciendo eco del tema del fracking, técnica
que suscita interés y preocupación. Interés por las posibilidades energéticas que podría tener; preocupación
por los riesgos ambientales y de salud que conlleva esta práctica.En relación al fracking, y a la espera del
informe final que está elaborando el grupo de trabajo, SESA mantiene el siguiente criterio:Las técnicas de
“fractura hidráulica de alto volumen” (fracking) para la extracción de gas natural, existen desde la década
de 1860; sin embargo, en los últimos años han experimentado un fuerte desarrollo tecnológico y su uso se
está extendiendo principalmente en Estados Unidos, aunque también comienzan a hacerse prospecciones en
España. La tecnología del fracking consiste en inyectar agua, sólidos, líquidos y sustancias químicas en
pozos para extraer gas desde formaciones geológicas profundas, esquistos, vetas de carbón y arenas
compactas.
Muchos son los ángulos sobre los que existen opiniones; aquí se pretende recoger las potenciales
repercusiones que esta técnica puede tener sobre la salud pública.
Una actividad de este tipo debería estar sujeta a la Evaluación de Impacto Ambiental, procedimiento donde
tiene cabida la evaluación de los potenciales riesgos sobre la salud pública, que se lleva a cabo por técnicos
de sanidad ambiental de las Consejerías de Sanidad de las Comunidades Autónomas de nuestro País.
Para poder hacer una buena evaluación, lo primero que se necesita es conocer la relación de productos
químicos que se utilizan. Aquí nos encontramos con la primera barrera: se aduce el “secreto comercial” para
no dar la relación de productos químicos, o incluso se banaliza con la utilización de estas sustancias
diciendo que “son de uso común en la industria alimentaria (salsas,..), farmacéutica, maquillaje, etc.”. Y no
es del todo cierto. La información recogida a través de la Asociación Americana de Salud Pública
describe que entre las sustancias utilizadas las hay cancerígenas sospechosas o reconocidas; otras tienen
efectos disruptores endocrinos, y otras efectos tóxicos sin especificar. Se incluyen productos que contienen
sílice, benceno, plomo, etilenglicol, metanol, ácido bórico, etc., pero lamentablemente no se conoce la lista
completa. (66)
5. ¿Qué enfermedades están relacionadas con el medio ambiente?
Existen dificultades e incertidumbres para identificar con exactitud la relación causal entre medio ambiente
y salud. La medición de la exposición a numerosos factores ambientales es compleja porque no disponemos
de sistemas adecuados de información que permitan valorar la magnitud y gravedad de los riesgos. La
Legal: SE-182-07. 36
información disponible sobre las enfermedades relacionadas con el medio ambiente procede de la
experimentación en animales, estudios de laboratorio, estudios epidemiológicos y toxicológicos. Los
resultados de estos trabajos de investigación permiten extrapolar y estimar posibles riesgos para la salud
pública. Sabemos, además, que algunas sustancias ambientales por debajo de ciertos niveles no son
peligrosas. Sin embargo, otros agentes, tales como alérgenos (sustancias capaces de provocar alergias),
radiaciones ionizantes, preparados químicos carcinógenos, pueden suponer un riesgo a niveles más bajos
de los esperados.
La respuesta a los agentes ambientales varía en la población, hay personas que son más susceptibles que
otras. En concreto la población infantil merece una atención especial, por su vulnerabilidad. Se calcula que
el 40% de la carga de enfermedad global pesa sobre los menores de 5 años, que solo representan el 10%
de la población mundial (7) . Los riesgos ambientales suelen actuar simultáneamente y existen evidencias
sobre la especial susceptibilidad de los niños a ellos, siendo sus efectos exacerbados por las condiciones
sociales y económicas adversas, especialmente los conflictos, la pobreza y la malnutrición.
Esto es evidente en el caso de las alergias pero también en otras enfermedades como en el cáncer. Una
suma de varios factores simultáneos puede tener efectos muy negativos sobre la salud. Un ambiente social
desfavorable, una dieta inadecuada, la exposición a riesgos laborales, la adopción de hábitos no saludables
(tabaco, alcohol, falta de ejercicio, etc) y estar expuesto a varios contaminantes peligrosos puede
incrementar el riesgo de enfermar por encima de lo esperado si uno estuviera expuesto a la acción
separada de cada uno de estos factores.
La contaminación química exige grados cada vez mayores de organización. La gran variabilidad química de
los contaminantes, su gran difusión (agua, aire, suelo, alimentos, etc.) y sus distintas vías de entrada al
organismo (ingesta, dérmica o inhalación) hace que su estudio y su gestión sean muy complejos. Uno de los
aspectos más controvertidos de la exposición a sustancias químicas, toda vez que hoy ya se considera
imposible su eliminación total de nuestro entorno, es la necesidad de establecer niveles sin efectos. Estos
umbrales se establecen a través de estimaciones estadísticas que nos dan un valor de riesgo que
consideramos asumible, de protección, que limita la concentración a la que puede ser sometida la
población. Pero lo cierto es que ese riesgo no es igual para toda la población debido a la variabilidad que
caracteriza a los individuos y a los diferentes hábitos de vida que poseen. Por ejemplo, el amianto afecta y
multiplica varias veces el riesgo de contraer cáncer en fumadores. Numerosos estudios realizados
recientemente sobre los efectos de la contaminación atmosférica señalan los efectos se empiezan a detectar
desde los primeros valores de aumento de contaminación.
Un importante grupo de factores ambientales determinantes de la salud son los físicos, como los efectos de
las radiaciones ionizantes, bastante conocidos y observados prácticamente desde su descubrimiento por los
propios investigadores. Situaciones episódicas extremas como las sucedidas en el accidente de la central
nuclear de Chernobil o tras las explosiones en Japón de bombas nucleares en el final de la II Guerra Mundial
en agosto de 1945 permiten caracterizar los efectos deterministas de las radiaciones ionizantes sobre las
poblaciones (la gravedad del efecto depende de la dosis recibida) y aportan bastante información sobre los
que tienen un comportamiento estocástico (la probabilidad de que aparezca el efecto depende de la dosis
recibida, no así su gravedad). Mucho más difícil es el estudio de los daños que pueden provocar la
exposición a pequeñas dosis a lo largo de toda una vida. Sobre todo si consideramos los peligros aquellos
elementos radiactivos que a través de la piel o por las vías digestiva o respiratoria pueden introducirse en el
organismo. Esto es especialmente importante en aquellas sustancias que se pueden acumular en la cadena
trófica o los que se concentran a un órgano crítico dentro del cuerpo como el I-131 en el tiroides o el Sr
radiactivo en huesos.
Legal: SE-182-07. 37
Más reciente aún es el estudio de los efectos de las radiaciones electromagnéticas no ionizantes sobre la
salud. Los daños admitidos por toda la comunidad científica están recogidos en el documento elaborado por
el comité de expertos comisionado por la OMS 5 y posteriormente estas conclusiones fueron adoptadas en
1999 por el Consejo de la Unión Europea en forma de Recomendación de no obligado cumplimiento
(Recomendación del Consejo 1999/519/EC) firmada por España. Estos documentos reconocen como
probados los efectos que dosis elevadas pueden provocar a corto plazo derivados de la excitación o
calentamiento de células y tejidos. Otros autores opinan que la actual base experimental y epidemiológica
sobre los posibles efectos nocivos de las radiaciones no ionizantes todavía es limitada y existen indicios que
aconsejarían prestar atención a los posibles efectos de exposiciones largas a niveles más bajos de los
recomendados. Lo cierto es que el uso de la energía eléctrica de forma generalizada y de tecnología
electrónica hace que exista una alta exposición a los campos electromagnéticos no ionizantes, sobre todo en
las zonas urbanas, y también una importante percepción del riesgo por parte de muchos ciudadanos, que
hace cada día más necesaria la caracterización, lo más exacta posible, de los efectos nocivos para la salud.
Otro de los contaminantes físicos más frecuentes en las grandes ciudades es el ruido. Según expone la Guía
sobre ruido urbano de la OMS (OMS, 1999), “en la Unión Europea, alrededor de 40% de la población están
expuestos al ruido del tránsito con un nivel equivalente de presión sonora que excede 55 dB(A) en el día y
20% están expuestos a más de 65 dB(A). Si se considera la exposición total al ruido del tránsito, se puede
calcular que aproximadamente la mitad de los europeos vive en zonas de gran contaminación sonora”. Este
mismo documento establece unos niveles guía en ambientes exteriores de 55 dB(A) durante el día y al
anochecer para evitar “molestias graves”. En España en el 2003 se aprobó la Ley del Ruido cuyo objetivo
general es el de prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, a fin de evitar daños para la salud, los
bienes y el medio ambiente, aunque no define aún unos niveles de inmisión aplicables. Los efectos del ruido
en la salud y las relaciones sociales más frecuentemente identificados son deficiencia auditiva, interferencia
en la comunicación oral, trastornos del sueño y el reposo; efectos fisiológicos (generalmente relacionados
con un aumento de la presión arterial), efectos sobre el rendimiento y el comportamiento e interferencia en
actividades. Pero en este caso es muy difícil el diseño de estudios epidemiológicos adecuados pues en
primer lugar es difícil establecer la exposición de cada individuo (salvo quizás en trabajadores expuestos a
altos niveles) y en segundo lugar existen factores de confusión que dificultan el conocimiento de sus
auténticas consecuencias sobre la salud. Un ejemplo es la dificultad para separar los efectos de los
contaminantes químicos y el ruido producidos por el tráfico.
Alteraciones de salud más relevantes con implicaciones ambientales.
5.1. Cáncer. La Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC) evalúa sistemáticamente
sustancias químicas y agentes físicos o biológicos sospechosos de causar cáncer. De la información aportada
por la IARC se deduce que, en términos generales, los factores ambientales son responsables de buena
parte de los cánceres. Gran parte de la información sobre riesgos cancerígenos ambientales se ha
extrapolado de estudios sobre exposiciones ocupacionales, ya que dichas exposiciones se suelen producir a
niveles superiores respecto a la población general.
Magnitud del problema Este tema se centra en los factores ambientales en el entorno doméstico y
residencial, urbano o rural, incluyendo los espacios de ocio y esparcimiento y no aborda, por tanto, las
exposiciones del ámbito laboral y la dieta. Aún así, la magnitud del problema revela que los factores
ambientales relacionados con la aparición de diversos tipos de cáncer son muy variados y se incluyen
Legal: SE-182-07. 38
prácticamente en todas las áreas de trabajo de la salud ambiental: el agua de consumo, la contaminación
del aire ambiente y de los ambientes interiores, las radiaciones ionizantes y no ionizantes, los compuestos
químicos peligrosos, etc. Por este motivo, al hablar de cáncer y medio ambiente, se vuelven a repasar
algunas de estas áreas ya tratadas en este tema, aunque ahora sólo se tratarán dichas áreas en relación
con su vinculación con el cáncer.
Evidencias científicas de la asociación entre factores ambientales y cáncer

Contaminantes del agua de consumo.
El arsénico es un carcinógeno demostrado en humanos (grupo 1 de la IARC) y hay suficiente evidencia de
que la exposición a través del agua produce cáncer de vejiga, pulmón y piel. En España, los niveles de
arsénico en aguas de consumo muestran una gran variabilidad dependiendo de la zona geográfica y se
pueden llegar a alcanzar concentraciones de hasta 260 μg/l. Sin embargo, la dificultad de acceso a informes
públicos en los que se recojan los datos disponibles sobre los niveles existentes, así como el hecho de que
la obtención de datos no se haga de una manera sistemática por parte de la administración, hace
complicada una valoración cuantitativa de la magnitud del riesgo en España.
La IARC ha clasificado a los nitratos como probables cancerígenos en humanos (grupo 2A), ya que la
reducción de los nitratos genera nitritos que, al reaccionar con aminas y amidas secundarias del
organismo, dan lugar a nitrosaminas y nitrosamidas, conocidos cancerígenos. Diversos estudios han
evaluado la asociación entre exposición a nitratos a través del agua y diversos tipos de cáncer: estómago,
vejiga, riñón, próstata, linfoma no Hodgkin y colorrectal. Sin embargo, la evidencia de carcinogenicidad por
exposición a través del agua es insuficiente. Los nitritos ingeridos a través de la dieta se han asociado a un
incremento de cáncer de estómago.
En España, el cloro es el desinfectante tradicionalmente más utilizado para la potabilización de las aguas.
Cuando este desinfectante reacciona con la materia orgánica del agua, genera cientos de subproductos. El
cloroformo, el bromodiclorometano, el ácido dicloroacético y el MX (3-cloro-4-diclorometil-5-hidroxi-2(5H)-
furanona) son subproductos de la cloración clasificados por la IARC como posibles cancerígenos en humanos
(grupo 2B). Los subproductos de mayor riesgo son los trihalometanos (THM), como el cloroformo o el
bromodiclorometano. Por su carácter volátil, además de la ingestión, los THM son incorporados al
organismo por inhalación y por absorción dérmica durante la ducha, el baño, la asistencia a piscinas, al
lavar los platos, etc. La exposición a THM a largo plazo ha sido consistentemente asociada a un incremento
del riesgo de cáncer de vejiga. Se ha evaluado el riesgo de cáncer colorrectal y otros tipos de cáncer, pero
la inconsistencia de las evidencias hace que los resultados no sean concluyentes. Aunque en España hay
una gran variabilidad en los niveles de THM en los distintos puntos de la red de abastecimiento de agua,
existen zonas con niveles considerablemente elevados. España ocupa la segunda posición dentro de los
países de la UE en niveles máximos de THM.
Contaminación atmosférica.
La mayoría de estudios y revisiones sugieren que existe un mayor riesgo de cáncer de pulmón (riesgo
relativo de 1,3-1,5) en las zonas con niveles elevados de contaminación con respecto a las áreas poco
3
contaminadas. En Europa, se ha sugerido que los niveles medios de partículas PM2,5, en torno a 15 μg/m ,
podrían ser los responsables de hasta el 10 % de los cánceres de pulmón. En no fumadores o ex-fumadores
de más de 10 años de residencia cerca de carreteras de alta densidad de tráfico o en áreas con niveles de
3
NO2 superiores a 30 μg/m , se ha estimado un riesgo atribuible en torno al 5-7 %. El grado de evidencia
con respecto a otros tipos de cánceres es limitado y no permite extraer conclusiones. En cuanto a la
incidencia de cáncer en población infantil, algunos estudios basados en el grado de exposición a
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contaminantes atmosféricos procedentes de carreteras de alta densidad de tráfico y gasolineras ubicadas

cerca de su lugar de residencia, sugieren un incremento de riesgo para leucemias, linfoma de Hodgkin y
otros tumores, pero se mantiene un importante grado de incertidumbre.
Contaminación de ambientes interiores.
Los estudios epidemiológicos muestran que la exposición al radón causa cáncer de pulmón en población
adulta y, tal vez, otros tipos de cáncer, aunque la evidencia de su efecto en estos últimos no es
concluyente. En Europa se ha estimado que entre un 4-5 % de los cánceres de pulmón podría deberse a la
exposición a radón en ambientes interiores.
El término amianto designa diversos tipos de asbestos, minerales formados por filamentos flexibles y poco
resistentes, que químicamente se corresponden con silicatos hidratados de magnesio, hierro y otros
metales. El amianto se ha utilizado para la confección de trajes resistentes al calor, el recubrimiento de
calderas y equipos eléctricos, y la fabricación de materiales para la construcción como el fibrocemento
(uralita). La exposición ocupacional por vía respiratoria a polvo de asbesto es una causa establecida de
cáncer de pulmón y mesotelioma de pleura, peritoneo y pericardio. Se ha estimado que un 5 % de la
población europea está expuesta en sus viviendas a fibras de asbesto, si bien el porcentaje de población
expuesta a niveles altos de asbesto estaría en torno al 2 %. La presencia de fibras de asbesto en el agua de
consumo proviene principalmente de su liberación de depósitos naturales como la serpentina, por liberación
de las tuberías de fibrocemento, y minería. Los estudios epidemiológicos en poblaciones abastecidas con
agua con altos niveles de fibras no han aportado evidencia conclusiva con respecto a su poder cancerígeno.
El tabaquismo involuntario (o pasivo) es la exposición al humo secundario del tabaco, que es una mezcla
del humo exhalado y el humo del tabaco que se está quemando y diluyendo en el aire. El tabaquismo
involuntario (exposición pasiva a humo de tabaco o tabaco “ambiental”) ha sido clasificado por la IARC
como cancerígeno en humanos (grupo 1), puesto que las evidencias científicas que muestran que causa
cáncer de pulmón en humanos son suficientemente concluyentes. El riesgo de cáncer de pulmón atribuible a
exposición pasiva a tabaco en Europa se ha estimado en un 1,6 %. La prevalencia en España de la
exposición a tabaco pasivo en lugares públicos ha sido tradicionalmente alta (69,5 % hombres, 62,9 %
mujeres), si bien ésta se ha reducido tras la entrada en vigor de la ley antitabaco.
Compuestos orgánicos persistentes (COP).
En población infantil existe cierta evidencia que asocia una ocupación de los padres que implique exposición
a disolventes y pinturas con el riesgo de padecer leucemias y cánceres del sistema nervioso. También se
han descrito cánceres en población infantil en los que se sospecha una relación causal con organoclorados y
organofosforados, así como con la exposición laboral de los padres a dichas sustancias o con la utilización
de dichas sustancias para uso doméstico o incluso para tratamientos antiparasitarios. Sin embargo, el grado
de evidencia no permite considerar como causal la relación entre exposición a plaguicidas y cáncer infantil.
Los bifenilos policlorados (PCB) se han clasificado como probables cancerígenos. La exposición a PCB
muestra una asociación consistente con linfomas no Hodgkin. Asimismo, se ha observado una relación entre
la exposición a determinados PCB y mutaciones asociadas al cáncer exocrino de páncreas. Sin embargo, los
resultados relativos al cáncer de mama no son consistentes y la asociación con otros tipos de cáncer como
el cáncer colorrectal esta insuficientemente estudiada.
Las dioxinas y los furanos son un conjunto de sustancias organocloradas, lipofílicas, bioacumulables y
persistentes. Las dioxinas y los furanos son contaminantes sin ninguna aplicación industrial. Las dioxinas
son ubicuas en el suelo, sedimentos y aire. Excluyendo las exposiciones ocupacionales o las accidentales, la
principal exposición a las dioxinas se debe a la dieta, particularmente a la ingestión de productos lácteos,
pescado y carne. La 2,3,7,8-tetraclorodibenzo-para-dioxina (TCDD) es la más tóxica de la familia de las
dioxinas y está considerada por la IARC como carcinógena para los humanos, aunque también se ha
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asociado con otros efectos. Los resultados de estudios epidemiologicos realizados en cohortes indican que
las dioxinas causan un aumento del riesgo de mortalidad por cáncer (en varias cohortes se ha observado un
aumento del riesgo de sarcomas en tejidos blandos, de linfomas no Hodgkin y de cáncer de pulmón).
Actualmente, el dilema real no es si las dioxinas son o no carcinógenas, sino la cuantificación del riesgo
asociado a las exposiciones a muy bajo nivel de la población general.
Algunos COP tienen la capacidad de provocar alteraciones de la función endocrina. La preocupación actual
sobre los alteradores endocrinos, se centra en la posible implicación de dichas sustancias en el desarrollo de
endometriosis, cáncer de mama y otros cánceres hormono-dependientes, así como en el desarrollo anormal
de los órganos sexuales en la infancia o adolescencia, la pérdida de calidad seminal y el cáncer de próstata
y testicular. Sin embargo, en su conjunto, las evidencias científicas para estas asociaciones no son todavía
concluyentes.
Cambio climático, capa de ozono y radiación solar.
La radiación solar ha sido clasificada por la IARC como carcinógena en humanos (grupo 1). La radiación
ultravioleta (UV) ha sido evaluada como probablemente cancerígena en humanos (grupo 2A). Existen
evidencias de asociación entre radiación UV y riesgo de melanoma, cáncer de piel no melanomato so, cáncer
labial y cataratas; sin embargo, la mayor parte de estos estudios se ha realizado en poblaciones
anglosajonas y existe poca evidencia en la población española o del sur de Europa.
Campos electromagnéticos de baja frecuencia.
En 2002, la IARC evaluó los estudios existentes sobre campos electromagnéticos (CEM) de frecuencias
extremadamente bajas (FEB), concluyendo que “Informes publicados por primera vez en 1979 indicaron
que el cáncer en niños podría estar asociado con exposición residencial a CEM de FEB”. Se han realizado
numerosos estudios en varios países evaluando el posible riesgo de cáncer en niños y adultos, poniendo
especial atención en estudios de leucemia y tumores del cerebro. La IARC ha indicado que CEM de FEB se
tienen que considerar como posibles cancerígenos en humanos, basándose en asociaciones estadísticas
consistentes entre alta exposición a estas radiaciones no ionizantes y un doble riesgo de leucemia en niños.
Hoy en día no existen datos epidemiológicos consistentes que proporcionen indicios de que la
exposición a CEM de un amplio rango de radiofrecuencias esté asociada al riesgo de desarrollar
algún tipo de cáncer. Sin embargo, muchos de los estudios realizados hasta el presente son poco
concluyentes y con potencia limitada para identificar efectos leves. Por esta razón, resulta imperativo
ampliar las investigaciones sobre los efectos potenciales a largo plazo o crónicos derivados de una
exposición a este tipo de radiaciones no ionizantes. Actualmente, la comunidad científica está pendiente
de la publicación del mayor estudio epidemiológico (estudio Interphone) sobre telefonía móvil coordinado
por la IARC/OMS (67).
5.2. Alteraciones endocrinas.

Los disruptores endocrinos (Endocrine Disrupting Chemicals, EDC), o alteradores endocrinos, son sustancias
químicas exógenas que alteran la función del sistema endocrino y, como consecuencia, causan efectos
adversos para la salud en un organismo o su progenie.
Estos compuestos químicos pueden tener distintos mecanismos de disrupción:
− Pueden mimetizar la actividad biológica de una hormona endógena, uniéndose a un receptor

celular (efecto agonista).
− Pueden unirse a un receptor sin activarlo, previniendo o impidiendo que lo hagan las hormonas
naturales (efecto antagonista).
Legal: SE-182-07. 41
− Pueden alterar los niveles de hormonas presentes en el flujo sanguíneo, interfiriendo con las
proteínas de transporte.
− Pueden interferir en los procesos metabólicos del organismo, afectando la síntesis o la lisis de
las hormonas.
− Pueden modificar la actividad transcripcional de los genes relacionados con hormonas y

receptores.

Los disruptores endocrinos pueden ser:
− Productos químicos sintéticos desarrollados y utilizados con diversas finalidades: biocidas, fitosanitarios,
cosméticos, aditivos para formulaciones dentales, componentes de polímeros plásticos, componentes de
artículos de consumo como recubrimientos de superficies, pinturas y detergentes industriales, entre otros.
− Medicamentos sintéticos con una alta actividad hormonal intencionada, como los anticonceptivos
hormonales y la terapia hormonal sustitutiva utilizada en menopausia, cuyos residuos pueden alcanzar el
medio ambiente.
− Productos químicos naturales, incluyendo toxinas, producidas por algunos hongos y plantas, como es el
caso de los llamados “fitoestrógenos” (compuestos químicos no esteroides, pero que desempeñan funciones
similares en las plantas) como la genisteína, el cumestrol o las isoflavonas.
− Hormonas naturales procedentes de animales o personas liberadas al medio ambiente, producidas por
una especie y disruptoras para otras especies.
Estos tipos de EDC están presentes en los distintos compartimentos ambientales, ya sea por liberación
intencionada o accidental (ej: hormonas humanas reactivadas o medicamentos sintéticos presentes en
aguas residuales), y en los bienes de consumo. En el caso particular de los productos químicos sintéticos, la
exposición se inició hace unas décadas, a partir de la 2ª Guerra Mundial.
La Unión Europea ha evaluado 533 sustancias de una lista original definitiva de sustancias candidatas, en
relación a su actividad disruptora, y se han incluido 194 sustancias en la categoría 1 (Evidencia clara de
actividad disruptora en al menos un ensayo in vivo en una especie intacta) y 125 sustancias en la categoría
2 (Evidencia in vitro o actividad biológica en organismos intactos que indique potencial para la disrupción
endocrina).
Evidencias científicas de la asociación entre alteraciones endocrinas y factores ambientales
La evidencia que sugiere un vínculo entre la exposición a determinados productos químicos y la alteración
de funciones endocrinas se ha puesto de manifiesto en estudios realizados en distintas especies animales:
moluscos, crustáceos, peces, reptiles, pájaros y mamíferos. Las alteraciones sobre la salud animal que han
sido detectadas tras la exposición a EDC en distintas especies de animales (peces, reptiles, pájaros,
mamíferos) incluyen principalmente enfermedades hormono-dependientes, entre las que se encuentran:
disfunciones tiroideas, alteraciones en el crecimiento, aumento en la incidencia de problemas relacionados
con el tracto reproductor masculino, disminución de la fertilidad, pérdida en la eficacia del apareamiento,
anomalías del comportamiento, alteraciones metabólicas evidentes desde el nacimiento,
desmasculinización, feminización, alteraciones del sistema inmune e incluso incremento en la incidencia de
diferentes tipos de tumores.
Si bien la exposición de las personas a EDC está siendo documentada de forma cada vez mas prolija, la
asociación entre exposición a EDC y riesgo de desarrollo de patologías asociadas, no está suficientemente
estudiada en humanos. No obstante, hay evidencia probada en casos de exposición a altas dosis de
determinados compuestos químicos; un ejemplo de esto de constituye la exposición intencionada en los
años 50 y 60 a dietilestilbestrol (DES), un estrógeno sintético prescrito a mujeres embarazadas para la
Legal: SE-182-07. 42
prevención del aborto espontáneo, que provocó la aparición de enfermedades por exposición perinatal,
como cáncer vaginal en púberes y trastornos en el desarrollo en la descendencia.
En los seres humanos, la disrupción endocrina se asocia a algunos cambios de carácter perjudicial, que se
han producido en los patrones de salud humana a escala mundial en las últimas décadas. Estos efectos
incluyen el descenso en la cuenta de espermatozoides ocurridos en los últimos 50 años, el incremento en
las malformaciones congénitas en niños (hipospadias y criptorquidia) y el cáncer relacionado con
disfunciones hormonales (mama y ovario en mujeres, testicular y de próstata en hombres); también se ha
detectado un adelanto en la pubertad de adolescentes que viven en áreas contaminadas y trastornos en el
desarrollo neurológico y conductivo. Estos efectos se han observado sin que se haya podido establecer de
forma clara una relación causal entre exposición a EDC y las patologías descritas, en gran medida porque
los estudios epidemiológicos en humanos que han intentado probar dicha asociación son, cuanto menos,
insuficientes, si es que hemos de buscar una palabra única para definir la situación actual. Además de
escasos, la mayor crítica de estos estudios epidemiológicos es que se han ceñido a estudiar la exposición
humana a uno o unos pocos compuestos químicos, en la mayor parte de los casos plaguicidas, sin
considerar el efecto combinado de EDC actuando a través de mecanismos de acción hormonal común. A
pesar de ello, la evidencia presentada en relación con el desarrollo urogenital en niños, adelanto en
desarrollo sexual secundario en niñas, cambios en la fertilidad, endometriosis y cáncer de mama sugiere
una asociación causal entre exposición a EDC y estos efectos.
Hay que tener en cuenta que en la detección de actividad disruptora en compuestos químicos, sólo se han
desarrollado ensayos para comprobar actividad hormonal androgénica y estrogénica, pero no hay ensayos
normalizados para identificar otros efectos disruptores. También es sabido que en el estudio de los efectos
adversos sobre la salud o el medio ambiente provocados por exposición a compuestos químicos,
generalmente se realizan ensayos sobre compuestos específicos, pero no se dispone de test desarrollados
para reproducir condiciones de multiexposición a bajas dosis de distintos compuestos químicos de forma
simultánea.
En los últimos 50 años se ha sugerido una disminución global de la concentración espermática humana,
siendo los hábitos de vida uno de los principales determinantes señalados. El objetivo de un estudio
reciente fue describir el consumo de alcohol y la calidad seminal en jóvenes varones universitarios e
investigar las asociaciones entre ambas características. Se trata de un estudio transversal que se llevó a
cabo en la Región de Murcia (España) entre 2010 y 2011. Los participantes fueron jóvenes universitarios
sanos entre 18 y 23 años. Doscientos nueve varones cumplimentaron cuestionarios sobre hábitos de vida y
alimentación, se sometieron a un examen físico y andrológico y proporcionaron una muestra seminal. No se
encontraron asociaciones significativamente estadísticas entre el consumo de alcohol y los distintos
parámetros seminales. En conclusión, el consumo moderado de alcohol no está relacionado con la calidad
seminal en jóvenes universitarios sanos de la Región de Murcia. (61)
5.3. Alteraciones del desarrollo neurológico.

Las enfermedades neurodegenerativas, vinculadas generalmente a personas de avanzada edad, constituyen
un problema de salud de grandes consecuencias sociales y económicas, pero estos trastornos no son el
objeto de este informe.
En la estrategia comunitaria SCALE, especialmente orientada a la infancia, se incluye como uno de los
aspectos prioritarios el de los problemas de desarrollo neurológico. Así mismo, el Plan de Acción sobre
Medio Ambiente y Salud para los Niños de Europa (CEHAPE), identifica los trastornos neurológicos en la
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infancia como un grupo de enfermedades a vigilar y propone desarrollar estrategias orientadas al control
ambiental de los factores de riesgo relacionados.
La secuencia de sucesos cerebrales que constituyen el desarrollo neurológico es un elemento de
vulnerabilidad que se extiende desde la etapa precoz fetal hasta la adolescencia. Factores ambientales,
especialmente la exposición a sustancias químicas neurotóxicas o que afectan al desarrollo neurobiológico,
constituyen un riesgo ampliamente reconocido para dicho desarrollo.
Las sustancias químicas pueden alterar el desarrollo y funciones del sistema nervioso de manera específica
y de forma permanente. Solo unas pocas sustancias han sido ampliamente investigadas en relación con sus
efectos, mecanismos de toxicidad y comportamiento epidemiológico (por ejemplo: plomo, mercurio;
algunas drogas como alcohol, nicotina, cocaína, opiodes, algunos plaguicidas, algunos disolventes),
mientras que sobre la mayoría se ha efectuado una investigación mínima. De entre las más de 100000
sustancias químicas presentes en Europa, solo algunas de muy alto volumen de producción y aquellas que
han estado sujetas a normativas específicas han sido ensayadas de forma sistemática con una batería
completa de ensayos toxicológicos, y de entre ellas, solo una baja proporción ha sido evaluada con ensayos
normalizados específicos de neurotoxicidad y neurotoxicidad en el desarrollo.
Es importante que durante la infancia se tomen medidas de prevención ante los factores de riesgo que
provocan alteraciones neurológicas, por diversos motivos: a) cuanto antes se introduzcan las medidas de
prevención primaria, mucho más eficientes serán los resultados; b) es más fácil introducir hábitos y estilos
de vida saludables en los niños que modificarlos en la vida adulta; c) el feto y el niño son mucho más
vulnerables y susceptibles a las exposiciones ambientales que los adultos y; d) muchas de las
enfermedades que aparecen en la etapa adulta ya están gestándose de forma subclínica ó asintomática
durante las dos primeras décadas de vida.
A pesar de que hay pocas dudas acerca de la influencia genética sobre las enfermedades y desórdenes
neurológicos, para una vasta mayoría de ellos no existe evidencia de que los factores genéticos sean la
causa predominante y se tiene la certeza de que complejas interacciones entre factores genéticos y
ambientales juegan un papel extremadamente importante en la aparición de las alteraciones neurológicas.
En EEUU se ha estimado que la “Fracción Ambiental Atribuible” en los desórdenes neurológicos está entre el
5 y el 20 %.
La dificultad de establecer la magnitud del problema en España se basa en que no disponemos de datos de
estudios que específicamente valoren las alteraciones en el desarrollo neurológico y menos aún que valoren
cuantitativamente la influencia de los factores ambientales en dichas alteraciones. Dada la ausencia de
datos objetivos reales, se podrían aprovechar los proyectos existentes sobre salud y medio ambiente
financiados en programas nacionales, en comunidades autónomas o por entidades o fundaciones privadas y
que, de alguna forma, incluyan valoraciones sobre la salud infantil, para una mejor valoración de la
influencia de factores ambientales en las alteraciones neurológicas en el desarrollo. Por otro lado, se
considera razonable extrapolar a España ciertos datos procedentes de estudios en otros países occidentales,
ya que los indicadores de salud descritos por la OMS y por otras autoridades sanitarias en España, así como
por el INE, sugieren que no hay razones que permitan sospechar que España sea diferente a otros países
desarrollados occidentales en cuanto a prevalencia de alteraciones neurológicas ni, en particular, de
alteraciones en el desarrollo.
A la vista de los datos que se presentan a continuación, el número de niños afectados por deficiencias del
neurodesarrollo es importante y parece incrementarse en los países occidentales:
− Los problemas del aprendizaje pueden estar afectando a entre un 5 y 10 % de los niños escolarizados
(American Psychiatric Association, 1994; Parril M., 1996).
Legal: SE-182-07. 44
El porcentaje de niños en programas de educación especial que presentaban problemas de

aprendizaje aumentó en un 191 %, entre 1977 y 1994, en países occidentales (Kavale et al., 1992).
El déficit de atención con hiperactividad, de acuerdo con estimaciones conservadoras, afecta a entre
el 3 y 6 % de los niños en edad escolar, aunque evidencias recientes sugieren que la prevalencia podría
alcanzar el 17 % (Goldman et al., 1998). En España los datos son escasos, pero se sitúa en cifras del 4,7 %
(Cardo et al., 2007).
La incidencia de autismo puede alcanzar el 2 por cada 1000 niños en algunas comunidades, y la
tendencia es a incrementarse, habiéndose diagnosticado el espectro autista en 1 de cada 150 niños hasta
los 8 años en algunas áreas (Centers for Disease Control and Prevention, 2007).
Cerca del 1 % de todos los niños sufren algún tipo de retraso mental (American Psychiatric
Association, 1994).
La “Fracción Ambiental Atribuible” en los desórdenes neurológicos oscila entre el 5 y el 20 %
(estudio realizado en EEUU, por Landrigan et al., 2002).
Estas cifras sugieren un problema de grandes proporciones; sin embargo, su análisis requiere bastante
cautela, puesto que podrían ser producto de cambios en otro tipo de factores a lo largo del tiempo, como
por ejemplo: mejor detección, registro y comunicación de los casos, cambios en materia de política
educativa o una mayor demanda de la sociedad, que intenta adelantar habilidades más complejas a edades
más tempranas.
Aunque los costes económicos globales no se conocen, la carga que estos trastornos supone para los niños
afectados, familias y comunidades es enorme, acarreando dificultades económicas, emocionales y
académicas.
Evidencias científicas de la asociación entre alteraciones del desarrollo neurológico y factores ambientales
El desarrollo del sistema nervioso, que comienza en las primeras semanas de gestación, se puede alterar
como consecuencia de la exposición a sustancias xenobióticas (naturales o fruto de la actividad industrial,
agrícola o urbana) durante la organogénesis e histogénesis cerebral y este hecho puede repercutir en
lesiones y alteraciones funcionales detectadas en fases más tardías, incluso de la vida adulta.
Se han identificado varias causas para explicar la especial vulnerabilidad a contaminantes ambientales
durante la infancia, como: (a) Inmadurez biológica, (b) Mayor consumo energético y metabólico, (c)
Comportamiento social (espontaneidad a experimentar con su entorno), (d) Mayores expectativas de vida;
(e) Nula capacidad de decisión.
El sistema nervioso en desarrollo es especialmente vulnerable por los siguientes factores: (a) La placenta no
es una barrera totalmente efectiva frente a la entrada de sustancias potencialmente neurotóxicas; (b)
Inmadurez de la barrera hematoencefálica fetal; (c) En proporción al peso corporal, el recién nacido tiene
un mayor flujo cerebral que el adulto y, como consecuencia, se produce una mayor distribución y depósito
de sustancias neurotóxicas. Los factores medioambientales de riesgo más relevantes que provocan
alteraciones del desarrollo neurológico son:
Tabaco. El humo del cigarrillo es químicamente complejo e incluye centenares de sustancias neurotóxicas.
La más estudiada y conocida es la nicotina. Los hijos de madres fumadoras durante el embarazo tienen más
riesgo de un menor cociente intelectual (CI), trastornos del aprendizaje y déficit de atención. Los hijos de
madres fumadoras pasivas también presentan un mayor riesgo de sufrir trastornos en el habla, menores
habilidades del lenguaje y de un menor coeficiente de inteligencia.
Alcohol y otros solventes. La exposición a solventes orgánicos durante el desarrollo puede provocar
malformaciones congénitas, hiperactividad, déficit de atención, reducción del CI, déficit de memoria y
trastornos del aprendizaje. La ingesta de alcohol durante el embarazo puede provocar en la descendencia
Legal: SE-182-07. 45
conducta impulsiva, déficit permanente de memoria, disminución del CI y del rendimiento escolar, y
trastornos en la adaptabilidad social.
Plomo. Los niveles altos de plomo en sangre durante la infancia están asociados con déficit de atención,
impulsividad, pérdida de rendimiento escolar, agresividad y conducta delictiva. Los efectos sobre el
aprendizaje se observan con niveles de plomo en sangre por debajo de aquellos niveles considerados como
seguros.
Mercurio. La exposición fetal a niveles elevados de metilmercurio provoca retraso metal y trastornos
motores y visuales, mientras que exposiciones más bajas pueden provocar alteraciones permanentes del
lenguaje, de la atención y de la memoria. Habría que revisar si la ingesta de pescado con alto contenido de
mercurio en embarazadas y niños pequeños puede considerarse un factor de riesgo.
Plaguicidas. La exposición fetal y durante los primeros años de vida a algunos plaguicidas puede provocar
hiperactividad, pérdida de vitalidad, alteraciones de la coordinación y de la memoria, disminución de la
capacidad de dibujar, retraso en el desarrollo neurológico, desórdenes conductuales y alteraciones motoras.
Organoclorados, Organobromados. La exposición fetal a PCDD, PCDF y PCB puede provocar disminución
del coeficiente de inteligencia, déficit de atención e hiperactividad, alteraciones en el aprendizaje y
problemas motores.
Pobreza. La hambruna y la desnutrición alteran la mielinización y el crecimiento del sistema nervioso,
especialmente desde el tercer trimestre del embarazo hasta los primeros años de vida. Es la causa más
importante de deterioro neurológico en la infancia a nivel mundial.
En un reciente estudio se analiza el riesgo de tumores en el sistema nervioso central en niños en relación
con la exposición a factores ambientales como radiaciones (ionizantes, no ionizantes), sustancias químicas
(pesticidas, productos de belleza, contaminantes atmosféricos) y alimentos. Se realizó una revisión
sistemática y un metaanálisis con estudios identificados en la búsqueda de PubMed (1987-2013). Los
resultados obtenidos a partir de los valores de OR muestran que el riesgo de tumores en el sistema
nervioso central en niños se asocia significativamente con la exposición de los padres y que el periodo
prenatal es una ventana crítica para varios de los factores ambientales considerados. Aunque la fracción de
riesgo atribuible a cada factor aún se desconoce, el análisis estadístico permitió determinar asociaciones
significativas para factores químicos como pesticidas (OR: 1,93; IC 95 % 1,51-2,47), contaminantes
atmosféricos (OR: 1,45; IC 95 % 1,17-1,80) y alimentos con compuestos N-nitroso (OR: 1,96; IC 95 %
1,40-2,73) especialmente durante la exposición prenatal.(60)
5.4. Enfermedades respiratorias.

No parece necesario incidir en que el principal factor de riesgo ambiental para la aparición de
enfermedades respiratorias se encuentra en la contaminación del aire. Algunos de los componentes del
aire que respiramos, ya sean artificiales o naturales, químicos o biológicos, en estado gaseoso o
particulado, son la causa de la aparición de diversas alteraciones, dolencias o enfermedades entre las
que las respiratorias ocupan un lugar destacable.
Una característica específica de la exposición a la contaminación atmosférica es que se produce

de forma continua en el tiempo y en el espacio. A lo largo del día y de la noche, durante todos los días
del año y en todos los lugares en los que se desarrolla la vida, una persona sea cual sea su edad, inhala
aire de forma necesaria. Por ello quizás es este un aspecto de la salud ambiental en el que la vigilancia
debe ser más intransigente, lo que justifica la existencia, ya antigua, de numerosas redes de vigilancia
de la contaminación atmosférica en las ciudades. Sin embargo, aún no se ha desarrollado la vigilancia de
la calidad del aire en los espacios interiores, precisamente donde más tiempo está expuesta la población
a posibles agentes contaminantes (viviendas, lugares de trabajo, colegios, residencias, lugares de
Legal: SE-182-07. 46
ocio...). Esta es una de las grandes carencias actuales de la vigilancia de los factores ambientales
potencialmente relacionados con afecciones en la salud de la población.
Al igual que con la vigilancia ambiental, la situación es parecida en el ámbito del estudio de los
efectos en salud de la calidad del aire en los ambientes interiores, menos desarrollado que el estudio de
los efectos sobre la salud de la contaminación del aire en las ciudades, que ha cobrado gran importancia
en las últimas décadas. Según revela un número importante de estudios realizados en distintas ciudades
del mundo, la exposición a contaminantes atmosféricos se asocia con efectos nocivos sobre la salud,
incluso a concentraciones por debajo de los niveles de calidad del aire considerados como seguros por
las guías de las agencias internacionales. A la luz de los resultados obtenidos en estos estudios, la
normativa ambiental ha ido reduciendo paulatinamente las concentraciones máximas de contaminantes
admisibles en el aire. No obstante, el problema en la sociedad actual es el efecto a largo plazo de la
exposición de la población a bajas concentraciones de contaminantes en el aire.
La mejora en la eficiencia energética de los procesos de combustión que ha reducido las

emisiones por unidad de combustible utilizado se ha visto contrarrestada con un mayor número de focos
contaminantes (fundamentalmente de fuentes móviles: el tráfico) y una cada vez mayor proporción de
personas que viven en ciudades con problemas en la calidad del aire. Así, de un escenario definido por
grandes focos emisores localizados en áreas industriales que afectan a la población de las ciudades
próximas sometidas a altos niveles de inmisión, incrementados aún más por las emisiones de las
calefacciones que utilizaban combustibles poco eficientes, se ha pasado a un escenario polifocal en el
que numerosas áreas urbanas de tamaño mediano y grande presentan niveles de contaminación que si
bien son inferiores a los existentes en las áreas industriales, suponen mayor población expuesta, durante
más tiempo (el tráfico no se detiene casi en ningún momento del año) y a un abanico de contaminantes
cada vez mayor. Por ello, a la lista de contaminantes primarios analizados tradicionalmente (dióxido de
azufre, monóxido de nitrógeno, monóxido de carbono y partículas) se ha ido añadiendo otra serie de
contaminantes secundarios (ozono, dióxido de nitrógeno, aldehídos, cetonas y nitrato de peroxiacilo).

El estudio de los efectos de la contaminación del aire sobre la salud, restringido casi siempre a
estudios epidemiológicos de tipo ecológico, se complica, entre otras causas, por la dificultad en la
medida de la exposición de una población con comportamientos espaciales difíciles de modelizar, por el
tiempo de latencia para producirse la enfermedad y porque la exposición suele ser mixta, es decir debida
a varios tipos de contaminantes.
En los adultos hay tres enfermedades respiratorias relacionadas con la contaminación

atmosférica que son epidemiológicamente importantes: el asma, cuya prevalencia está aumentando en
todo el mundo; la enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), que también parece incrementarse
tanto en fumadores como en no fumadores; y el cáncer de pulmón, específicamente la proporción de
esta enfermedad que se produce en no fumadores, o por la posible interacción entre tabaco y
contaminación. Dado que el cáncer se analiza en otro punto de este documento, se focaliza aquí el
interés en la mortalidad y morbilidad por asma y EPOC como indicadores directos de medida del efecto.
Para conocer la mortalidad se utilizan los datos procedentes de los registros de mortalidad explotados por el
Instituto Nacional de Estadística y, para la morbilidad, los datos proceden del conjunto mínimo básico de
datos al alta hospitalaria (CMBD).
La tasa conjunta de mortalidad por asma y EPOC en España fue disminuyendo desde 1975 de más de 30 a
menos de 10 casos por 100000 habitantes. Posteriormente, ciertos cambios en la clasificación internacional
Legal: SE-182-07. 47
de enfermedades condujeron al análisis por separado de ambos tipos de enfermedades. Así, a partir del año
2000, con datos de mortalidad por separado para cada una de las enfermedades, se comprueba que hay
una estabilización hasta el año 2005 en 40 casos por 100000 y 2 por 100000 para la EPOC y el asma,
respectivamente.
La tasa de ingresos hospitalarios por asma y EPOC se mantuvo en valores de alrededor de 100 por 100 000
habitantes desde 1977 a 1995. Las tasas de morbilidad hospitalaria también fueron afectadas por el cambio
de la clasificación internacional de enfermedades. Se produjo un incremento considerable de dichas tasas en
el año 2000, aunque no hay por el momento una explicación concluyente para este hecho.
Evidencias científicas de la asociación entre enfermedades respiratorias y factores ambientales
Contaminación exterior.
a) Contaminación de tipo químico
Los efectos nocivos de la exposición prolongada a contaminantes atmosféricos sobre la salud respiratoria se
han comprobado en diversos estudios que evidenciaban un incremento de muertes debidas a una etiología
cardiorrespiratoria o una disminución del volumen espiratorio forzado en el primer segundo (VEMS). La
contaminación se ha relacionado con bronquitis y con un aumento del número de pacientes atendidos por
EPOC y asma, aunque esta evidencia resulta contradictoria para algunos autores.
Los efectos perjudiciales de la exposición aguda a contaminantes atmosféricos sobre la salud respiratoria
también se han estudiado, tanto en Estados Unidos como en Europa. De estos estudios se ha concluido que
las partículas juegan un papel importante en las alteraciones respiratorias provocadas por exposiciones
3
agudas. Así, por cada incremento en 10 μg/m de PM10 (partículas en suspensión de diámetro aerodinámico
equivalente inferior a 10 micras), se produce un incremento de mortalidad del 3,4 % por enfermedades
respiratorias y del 1,4 % por enfermedades cardiovasculares. En el estudio APHEA (proyecto europeo de
investigación sobre los efectos a corto plazo de la contaminación atmosférica y la salud) se ha documentado
3
que por cada incremento de 10 μg/m de PM10 hay un incremento proporcional de ingresos hospitalarios y
de visitas a los servicios de urgencia por enfermedades respiratorias de un 1 %.
En estudios longitudinales, se ha encontrado una asociación entre la mortalidad debida a enfermedades
respiratorias y contaminantes como las partículas, el dióxido de azufre o el ozono, mientras que la
mortalidad por EPOC se ha relacionado más directamente con las PM10.
En España también se han realizado estudios que han evidenciado una asociación entre la contaminación
del aire y la morbimortalidad. El proyecto EMECAS (estudio multicéntrico sobre los efect os de la
contaminación atmosférica en salud) ha integrado las experiencias de muchos de los grupos que trabajan
en este campo. En él han participado 16 ciudades: Barcelona, Bilbao, Cartagena, Castellón, Granada, Gijón,
Huelva, Las Palmas, Madrid, Oviedo, Pamplona, Sevilla, Tenerife, Valencia, Vigo y Zaragoza. Estas ciudades
comprenden una población de más de 10 millones de habitantes y poseen diferentes características
sociodemográficas, ambientales y climatológicas.
El análisis combinado de los datos disponibles en la primera fase del estudio (proyecto EMECAM, centrado
3
exclusivamente en la mortalidad), mostró que un incremento de 10 μg/m en los niveles del promedio de
humos negros del día simultáneo y el anterior se asociaba con un aumento de 0,8 % en el número de
defunciones diarias. El mismo incremento en las concentraciones de dióxido de azufre y dióxido de
nitrógeno se asoció con un aumento en el número de defunciones diarias de 0,5 % y 0,6 %,
respectivamente. Para los grupos de causas específicas la magnitud de la asociación fue mayor,
especialmente para las enfermedades respiratorias.
Los resultados del proyecto EMECAS indican también una asociación de la contaminación atmosférica con el
3
número de ingresos hospitalarios por causas cardiovasculares. Un incremento de 10 μg/m en los niveles de
PM10 se asoció con un aumento del 0,9 % en el número de ingresos hospitalarios por enfermedades
Legal: SE-182-07. 48
cardiovasculares y en un 1,6 % en el número de enfermedades cardíacas. El mismo incremento en las

concentraciones de dióxido de nitrógeno se asoció significativamente con un aumento del 0,4 % de
enfermedades cardiovasculares y 0,9 % en los ingresos por enfermedades cardíacas. Para el ozono, los
3
estimadores fueron 0,7 % en ambos casos. Un aumento de 1 mg/m en los niveles de monóxido de carbono
se asoció con un aumento del 2,1 % en los ingresos por enfermedades cardiovasculares y un 4,2 % en las
cardíacas.
También se ha encontrado una asociación entre los contaminantes del aire y el asma. Así, en Valencia,
3
durante el periodo 1994-1995 se puso de manifiesto que un incremento de 10 μg/m en los niveles de
dióxido de nitrógeno se asociaba con un aumento de urgencias por asma en todas las edades, ocurriendo lo
3
mismo para el ozono. En el estudio APHEA se observó que un incremento de 10 μg/m en los niveles de
PM10 daba lugar a un aumento de 1,2 % en las urgencias por asma en niños de 0-14 años. Un incremento
similar (1,1 %) se observó en el grupo de edad 15-64 años. En Valencia, durante el periodo 1994-1996, se
3
concluyó que un incremento de 10 μg/m en los niveles diarios de humos negros se asociaba con un
aumento de 5,4 % en el número de visitas a urgencias por asma. En Madrid se determinó que un
3
incremento de 10 μg/m en dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre, ozono o PM10 (con diferentes lapsos de
tiempo), estaba asociado, aunque muy débilmente, con un incremento del número de urgencias por asma.
b) Contaminación de tipo biológico
Las reacciones alérgicas respiratorias provocadas por la inhalación de determinadas proteínas
vegetales pueden conducir a crisis agudas de asma. Un ejemplo paradigmático de este hecho lo
constituyen los 26 episodios de brotes de asma detectados en Barcelona entre 1981 y 1987 relacionados
con el polvo producido durante la descarga de soja en el puerto comercial de la ciudad y transportado
por el viento hacia zonas de abundante población. Se vio además que en el 74 % de los casos
epidémicos existía una elevada concentración de IgE específica frente a la soja, en comparación con el
4,6 % en un grupo control. Estos brotes se han constatado también en otras ciudades españolas como
Cartagena y Tarragona.
La capacidad del polen y de las esporas de hongos para producir episodios de asma aguda es controvertida.
Algunos estudios han encontrado una asociación significativa entre la concentración diaria de esporas de
hongos y las visitas a urgencias del hospital debido a ataques de asma, mientras que otros no han
encontrado esta asociación y sí lo han hecho con la concentración diaria de algunos tipos de polen,
especialmente de gramíneas, plantago, cupresáceas y plátano de sombra. Algunos estudios en Madrid han
encontrado una asociación entre los niveles de polen y de urgencias hospitalarias por asma,
independientemente de los niveles de contaminación química. La asociación encontrada se estableció con
los tipos polínicos de poacea (gramíneas) y plantago, lo que sugiere que estos tipos polínicos están
implicados en la distribución temporal de los episodios de crisis asmáticas coincidentes con sus periodos de
polinización (Tobías, 2003).
Contaminación interior.
La mayoría de las personas pasan hasta el 90 % de su tiempo en ambientes interiores, y la mayor parte de
ese tiempo dentro de sus propias casas. Este porcentaje de tiempo es incluso mayor cuando los individuos
son muy pequeños o muy mayores. Por lo tanto, la exposición a los ambientes interiores es especialmente
relevante.
El aire del interior de las casas contiene una serie de sustancias nocivas que se derivan de una multiplicidad
de fuentes. Algunas de estas sustancias son irritantes pulmonares y pueden tener efectos adversos sobre la
salud respiratoria de los ocupantes de la casa.
Las nuevas edificaciones se construyen intentando un ahorro energético, lo que conlleva un
mayor aislamiento del exterior y la utilización de sistemas de climatización. Esta situación, junto con un
Legal: SE-182-07. 49
deficiente mantenimiento de las instalaciones, está dando lugar a que se acumulen los contaminantes en
el interior de los edificios.
En el interior de los edificios existen unas fuentes primarias de emisión de óxidos de nitrógeno derivados de
los procesos de combustión utilizados para cocinar o para calentar. Las fuentes más contaminantes son
probablemente las cocinas y las estufas de gas sin salida de gases, así como estufas de leña y de
queroseno.
La presencia de los compuestos orgánicos volátiles (COV) en el interior de los edificios se debe a que son
emitidos por el mobiliario, productos de consumo, combustibles utilizados en el interior, o por la entrada
desde el exterior del aire contaminado. Los COV son todos aquellos hidrocarburos que se presentan en
estado gaseoso a la temperatura ambiente normal o que son muy volátiles a dicha temperatura. Su número
supera el millar, pero los más abundantes en el aire son metano, tolueno, n-butano, i-pentano, etano,
benceno, n-pentano, propano, etilbenceno, xilenos y etileno. Tienen un origen tanto natural como
antropogénico (debido a la evaporación de disolventes orgánicos, a la quema de combustibles...). Algunos
de los COV son considerados cancerígenos. Las concentraciones de muchos COV son habitualmente
mayores en ambientes interiores que en aire ambiente exterior. Diversos estudios realizados en EEUU y en
Europa (incluída España) muestran niveles en aire de interiores hasta diez veces mayores que los del aire
ambiente exterior. Otro contaminante a considerar en el aire interior es el formaldehído, cuyo origen son los
aislantes que se usan en la construcción, así como el mobiliario y los artículos de limpieza. El formaldehído
provoca irritación en las mucosas respiratorias y oculares cuando la exposición se produce a
concentraciones muy altas. Sin embargo, en adultos sanos o en asmáticos no se han detectado alteraciones
respiratorias a los niveles habituales de formaldehído de las casas, e incluso a niveles mucho mayores.
El hábito de fumar está estrechamente relacionado con la EPOC. Esta enfermedad es una de las causas más
frecuentes de muerte y la fracción atribuible del hábito de fumar para la aparición de esta enfermedad se
estima que está entre el 70 y el 80 %. El tabaquismo, además, puede provocar un empeoramiento del
asma. En un estudio reciente, en el que a 189 asmáticos se les suministró un captador personal de nicotina
durante tres meses y se siguió semanalmente la evolución de su asma, se comprobó que las tres cuartas
partes de ellos se habían expuesto a este contaminante y que a mayor cantidad de exposición se produjo
una mayor gravedad del asma.
Los problemas de salud y disconfort derivados de la exposición a contaminantes en el interior de los
edificios, originan el llamado “Síndrome del Edificio Enfermo” (SEE). Entre estos problemas se encuentran:
irritación del tracto respiratorio, dolores de cabeza, molestias en los ojos, etc., afecciones comunes entre los
ocupantes de los edificios “inteligentes”.
De forma resumida, se describen en la Tabla 1 algunos problemas de salud o enfermedad y su

correspondiente factor ambiental.
PROCESO SALUD - ENFERMEDAD FACTOR AMBIENTAL
1. Enfermedades respiratorias. Contaminación del aire exterior: Partículas en

Asma en general, aumento asma infantil (13) suspensión, óxidos de Nitrógeno y azufre,
bronquitis, enfisema, ¿cáncer?, ingresos hidrocarburos en general, diesel, metales, sustancias
hospitalarios, reducción de la función pulmonar, químicas, compuestos orgánicos volátiles, ozono y
agravamiento de enfermedades respiratorias sustancias alérgicas, (sinergia aerosoles + Rayos UV)
crónicas. (14)
Alergias en general, fiebre del heno (4) (5) , Contaminación aire interior: Humo de tabaco,
Legal: SE-182-07. 50
aumento sensibilidad al polen (10) legionelosis, polvo en casa de fumadores (9) monóxido de
aspergilosis. carbono, sustancias químicas, polvo, polen, ácaros
Los factores que generan ambos tipos son: del polvo (5) , bacterias, hongos, pelos de animales .
2.Enfermedades Cardiovasculares. Temperaturas elevadas (olas de calor) (26), (27),

Enfermedades Respiratorias. (29) o muy bajas (28).
Aumento de la mortalidad
3. Aumento de cáncer de piel, cataratas y Utilización de CFC. Disminución de la capa de ozono

alteraciones sistema inmunitario (15) estratosférico. Radiaciones no ionizantes. Aumento de
radiación ultravioleta.
4. Trastornos auditivos. Transtornos fisiológicos no Ruido. Transporte carretera, ferroviario. Aeropuertos

auditivos: y aeronaves. Industrias. Obras y maquinaria.
sistema cardiovascular, aparatos digestivo y Vecindad. Ocio y recreo. (6) .
respiratorio. Efectos psicológicos: Estrés,
Irritabilidad, depresión, dolor de cabeza. trastornos
del sueño y la comunicación
Intoxicaciones - Accidentes Sustancias químicas y productos químicos peligrosos,

Carcinogénesis. Mutagénesis. Genotoxicidad. (tóxicos, nocivos, corrosivos, irritantes, etc).
Neurotoxicidad. Enfermedades relacionadas con la Dioxinas, PCB, PCT, disruptores endocrinos, COPs,
exposición laboral. Disfunciones hormonales. plaguicidas, biocidas, metales pesados, THM,
Diabetes. Resistencia a la medicación con contaminación del agua, suelo, aire o alimentos.
antibióticos. Daño cerebral o neuronal, proteinuria,
cirrosis, úlceras, caries, cáncer de vejiga. (37), (39),
(40), (41), (42), (43), (44), (45) y (46).
6. Cáncer, leucemia, quemaduras, lesiones Radiaciones ionizantes

radiológicas, daño genético, defectos en el desarrollo
(17), (18) .
7. Enfermedades infecciosas (cólera, gastroenteritis, Contaminación del agua de consumo humano por
fiebres tifoideas. Intoxicaciones, cánceres, úlcera agentes químicos (nitratos, plaguicidas, mercurio,
estómago) (37), (39). etc) o biológicos: bacterianos, virus, hongos o
protozoos.
8. Intoxicaciones y accidentes Aumento de Mareas negras. Contaminación radiactiva por fugas.

enfermedades cancerosas atribuibles a Residuos y vertidos tóxicos y peligrosos.
contaminación química microbiana. Efectos Contaminación del aire, agua, suelo y alimentos.
estrogénicos. Disruptores endocrinos. (41), (42), (45) .
9. Enfermedades provocadas por sequías, Reutilización aguas residuales. Cambio

inundaciones, deforestación, desertización, climáticoEmisión gases (metano, dióxido de
huracanes. Alergias. Gastroenteritis, hepatitis, carbono)con efecto invernadero.
manifestaciones respiratorias, oculares, digestivas y
mucosas, diarrea, disentería, giardiasis,
criptosporidiosis. (10), (12)Aumento de
enfermedades infeccionas transmitidas por
mosquitos, garrapatas, roedores y contaminación de
algunos alimentos
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10. Deterioro de las condiciones de salud y Superpoblación. Inmigración. Aumento producción

bienestar.Promoción y agravamiento de energía y alimentos. Desempleo, escasez o mala
enfermedades calidad de transportes, vivienda, servicios sociales,
educación, instalaciones deportivas y de
ocio.Desigualdades sociales, riesgos sociales y
psicosociales. ¿Riesgos estéticos?
11. Mutaciones, cáncer de pulmón. Radiación natural. Radón. (11), (16)
12. Efectos térmicos. ¿Efectos no térmicos? Radiaciones no ionizantes. CEM baja y muy baja
¿leucemia? frecuencia. Telefonía móvil. (19), (29), (21), (22).
13. Enfermedades Infecciosas emergentes o Heces aves virus H5N1 (gripe aviar), Corona virus
reemergentes SRAS, virus Ébola, cambio climático, mosquito tigre
(30), (31), (32), (33), (34), (35), (36).
Tabla1. Fuente: Francisco Vargas Marcos.
Sistemas de Información en salud y medioambiente.
Escuela de verano de Salud Pública. Mahón.
Modificado por Mª Elisa Gómez Campoy.
6. Nuevas respuestas.
Con todo esto, es evidente que nos encontramos en una nueva encrucijada para el movimiento de Salud
Pública. Es la hora de afrontar hasta sus últimas consecuencias todos estos aspectos de la salud y
enfermedad humanas que se encuentran determinados por los factores ambientales, sean físicos, químicos,
biológicos, sociales o psicosociales (incluso estéticos), y que en muchos casos desbordan al modelo
convencional, por muy costoso y sofisticado que sea. Se impone desarrollar una teoría y una práctica de la
evaluación, corrección, control y prevención de aquellos factores ambientales que pueden potencialmente
afectar de forma adversa la salud de las generaciones presentes y futuras. Se plantea una misión, la de
conseguir fundamentos de sostenibilidad para la salud de todos, asegurando un ambiente que la promueva.
Para esto es necesario individuos y organizaciones conscientes de sus responsabilidades para con la salud y
de las raíces ambientales del problema. Ese es el reto, aparentemente utópico, de la Salud Ambiental:
conseguir ambientes seguros, sostenibles y saludables, protegidos de los riesgos físicos, químicos y
biológicos, libres de las amenazas ambientales a escala local y global (W.H.O., 2003).
Esta tarea se plantea un reto de doble dimensión: la política y la científica, ambas actuando sinérgicamente.
Si existe una característica fundamental de esta disciplina es la omnipresente combinación de complejidad e
incertidumbre propia de los sistemas cambiantes y fuera del equilibrio. Para los científicos no es nada fácil
no poder proporcionar verdades últimas y precisas, pero para los políticos es todavía más difícil aprender a
tomar decisiones sobre incertidumbres, con la dificultad añadida de entender mínimamente problemas a
veces muy complejos. En cualquier caso, y en primer lugar, es imprescindible que de una vez por todas se
imponga el Principio de Precaución, con el fin de que se puedan evitar hechos devastadores si se producen,
aunque sea poco probable (p.ej. las predicciones más negativas del cambio climático, o las consecuencias
de una improbable pero posible inundación asociada al mismo). En este sentido, los planteamientos del
Sexto Programa Comunitario de Medio Ambiente 2001-2010: el futuro está en nuestras manos
(COMUNIDADES EUROPEAS, 2001), el cual asume como suyo el objetivo de mejorar el medio ambiente
para la salud, planteado al principio de este apartado, no pueden ser más acertados. Usando sus
planteamientos se puede resumir las necesidades futuras en este campo como sigue:
Legal: SE-182-07. 52
- Profundizar en la aplicación de la legislación vigente y combatir el delito ecológico y contra la salud de las
personas
- Integrar la problemática de salud ambiental en el resto de políticas, mediante la evaluación de los
requisitos de protección del ambiente y la salud en todas sus iniciativas y elaborar indicadores para seguir
los resultados.
- Incitar al mercado a actuar a favor del medio ambiente saludable, creando sistemas de incentivado y
recompensa del rendimiento ecológico y promocionar los productos ecológicos y su etiquetado. Evitar a toda
costa cualquier ayuda o subvención estatal con efectos nocivos para el medio ambiente y/o la salud.
Introducir criterios ambientalistas/salubristas en el sector financiero (p.ej. en los préstamos del Banco
Europeo de Inversiones) y adoptar una legislación de responsabilidad ambiental en caso de accidente o
imprevisto.
- Capacitar a los ciudadanos y fomentar su cambio de comportamiento, mejorando su acceso a la
información ambiental de calidad, y que permita evaluar los efectos de sus propias conductas de consumo,
vivienda... así como la mejora en su salud y bienestar que suponen.
En suma, se necesitan políticas que asuman los costes ambientales del desarrollo, incluyendo dentro de la
contabilidad económica de los estados y de las empresas los costes en muerte prematura y deterioro en
salud de los ciudadanos (incluido el aumento de gasto sanitario). Es evidente que esto requiere de una
contabilidad ambiental nueva y compleja, no exenta de choque o fricción, a la que algunos sectores
económicos con intereses establecidos ofrecerán, sin duda, fuerte resistencia (situación actual en la puesta
en marcha del Protocolo de Kioto o la política de químicos). Sin embargo, ese cambio es imprescindible y la
habilidad de los políticos y ciudadanos estará en hacerlo posible, los sectores económicos siempre se acaban
adaptando, la salud es más importante.
Los estudios eco-toxicológicos, que esclarezcan tanto los efectos fisiológicos precisos de los
contaminantes sobre el ser humano, como las rutas ambientales por las que puede estar expuesto, como
afecta esto al ecosistema y los posibles efectos sinérgicos entre ellos, siguen siendo fundamentales, a pesar
de la limitación que impone la distancia entre la compleja realidad y las situaciones experimentales
simplificadas. Esta limitación se debe a que dan una visión parcial del tema pues no es posible, o sería muy
costoso, controlar los daños que pueden ocasionar actuaciones acumulativas o sinérgicas de varias
sustancias, que es como se presentan en el medio. Además estos estudios se realizan sobre animales de
experimentación y los resultados se deben extrapolar al ser humano, que a su vez tampoco tiene una
respuesta única, pues una sustancia extraña en el organismo puede presentar muchas diferencias
individuales, y aún en el mismo individuo diferencias en el tiempo.
Complementariamente, y para soslayar las limitaciones de la toxicología, la epidemiología ambiental ha
de ser la base de la observación directa de los efectos en la salud del cambio ambiental. . Tampoco estos
nos darán un conocimiento completo de la situación, pues la mayoría de las enfermedades relacionadas con
la exposición a contaminantes son multicausales con lo que es muy difícil establecer cuales son los efectos
reales de una sola sustancia. Además es difícil cuantificar la exposición individual pues lo normal es tener
datos de concentraciones ambientales (contaminación atmosférica, temperaturas, aguas de baño,
alimentos, etc.). Por eso casi el único abordaje posible de la epidemiología ambiental sean los estudios
ecológicos, que no permiten establecer causalidad al nivel de individuo pero si relaciones estadísticas
poblacionales. En este sentido tiene una especial relevancia el análisis de la variación en el tiempo de los
indicadores de salud/enfermedad (mortalidad, urgencias, ingresos hospitalarios, etc...), con la exposición a
contaminantes o valores extremos de variables ambientales (p.ej. las climáticas). Una de las herramientas
más utilizadas para esta tarea son las series temporales, que tienen la ventaja de analizar día a día el
comportamiento de una misma población durante un período amplio, con lo que determinadas variables de
Legal: SE-182-07. 53
confusión (edad, género, tabaquismo, estatus social...). Otra ventaja de las series temporales es la
posibilidad de obtener modelos multivariantes de comportamiento de los indicadores de salud para una
población y ambiente dados. Estos a su vez pueden ser aplicables a la predicción inmediata de dichos
indicadores cuando se pueda prever con antelación el cambio en las variables ambientales (ej. Aumento de
mortalidad o de morbilidad por un aumento previsto de contaminación atmosférica o una ola de calor o de
frío), ofreciendo una no desdeñable oportunidad para la reacción sanitaria anticipada y el aviso a la
población en casos de riesgo detectado.
La evaluación de los riesgos para la salud de los cambios ambientales globales y su repercusión a escala
local (y viceversa) requiere varias estrategias complementarias de investigación. Por un lado, el uso de
analogías con situaciones históricas como escenarios de comparación para los cambios que se presagian,
como medio de anticipación (p.ej. ¿aumentará la resistencia de los parásitos de la malaria a los fármacos
cuando su tiempo de generación sea más corto como efecto colateral del calentamiento global?). Por otro
lado, hay que estar muy atentos a las evidencias tempranas de respuesta por parte de los indicadores de
salud a los cambios que ya se están produciendo (muertes por ola de calor, reacciones alérgicas
estacionales, posibles nuevos patrones microclimáticos que cambien la distribución de los contaminantes o
la distribución de ciertos vectores de enfermedades infecciosas como la malaria). El uso de modelos
estadísticos que integren los procesos ecológicos de futuros escenarios de cambio ambiental será de gran
ayuda para esta tarea (especial énfasis se está poniendo en los climáticos, puesto que condicionan a todo lo
demás). En este sentido los datos de sistemas de teledetección pueden ser usados para modelizar el
comportamiento espacial de los riesgos de enfermedad, grácias básicamente a los Sistemas de Información
Geográfica y el Análisis Espacial.
En este sentido, promover, entre todos, una mayor participación ciudadana en la identificación de peligros,
en el control de los riesgos y en la valoración crítica de las actuaciones de los poderes públicos sería muy
saludable para todos. Porque, como señala B.Walker (Journal of Environmental Health vol. 55-3-1992),
"todos los problemas medioambientales más pronto o más tarde llegarán a ser un problema de salud
pública”.
6.1. Medidas de impacto.
Cada uno de los factores de riesgo y de las alteraciones de la salud contempladas como estratégicas en este
documento, deberían haber sido documentadas con gráficos que ilustrasen su magnitud. Se quería disponer
de datos que permitiesen comparar a España con el resto de países de nuestro entorno socioeconómico por
un lado y, por otro, segregar la información por comunidades autónomas y por provincias para visualizar
nuestra realidad interna, pero no se dispone de estos datos.
Los dos abordajes sugeridos eran la utilización de los indicadores ambientales definidos conjuntamente por
la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Unión Europea, denominados ENHIS (en su acrónimo en
inglés), y la carga de enfermedad medida en términos de años de vida ajustados por discapacidad (DALY en
su acrónimo en inglés, AVAD en castellano), que suponen una medida del impacto, tanto de muerte
“prematura” (años de vida perdidos), como de los años vividos con discapacidad por esa misma causa.
Una de las recomendaciones de la 3ª Conferencia Ministerial de Medio Ambiente y Salud celebrada en
Londres en el mes de junio de1999, fue la de implantar en los países de la Región Europea los Planes
Nacionales de Actuación en Medio Ambiente y Salud, que habían sido definidos en la anterior Conferencia de
Helsinki en el año 1994. La implantación de estos planes necesariamente debería llevar aparejado el
desarrollo de sistemas de información en medio ambiente y salud para monitorizar la salud y sus
Legal: SE-182-07. 54
determinantes, para implantar políticas de actuación, evaluar esas políticas, informar a la población y
establecer comparaciones internacionales y dentro de los estados.
6.2. Propuesta de algunas actuaciones y planes obtenidas del informe base para la elaboración
del Plan Nacional de Salud y Medio Ambiente.
o Medidas legislativas
Regulación normativa de la coordinación Sanidad-Medio Ambiente mediante la creación de una
comisión nacional.
Establecimiento de legislación sobre riesgos medioambientales con incidencia en salud que provocan
una gran preocupación en la población, y para los que, sin embargo, existe un vacío legal (ambientes
interiores, radiaciones no ionizantes...).
Desarrollo y cumplimiento de la Ley de Salud Pública.
o Medidas de tipo técnico

Sistemas de información y vigilancia de riesgos
Establecimiento de sistemas de vigilancia en la población de riesgos ambientales prioritarios (COP,

radón, contaminantes químicos atmosféricos, disruptores endocrinos, etc).
Armonización de las metodologías de medidas en los sistemas de vigilancia ambiental en el ámbito

nacional.
Reforzamiento de los mecanismos de intercambio de información con otras redes de vigilancia

existentes (desarrollo de sistemas integrados de información sanitaria-ambiental).
Salud ambiental y asistencia sanitaria

Coordinación entre los ámbitos de la salud ambiental y la asistencia sanitaria (atención primaria,
enfermería comunitaria, servicios hospitalarios especializados, etc).
Incorporación en el sector asistencial, particularmente en atención primaria, del componente

ambiental en la valoración de las enfermedades, de tal forma que se puedan utilizar las estructuras
asistenciales como un recurso de información e intervención ante problemas de salud de posible origen
ambiental.
Fortalecimiento de los sistemas de vigilancia medioambiental basados en la detección de familias

con riesgo de exposición ambiental a contaminantes ambientales.
Investigación
Fomento de la investigación básica, clínica y epidemiológica en relación con la contaminación
ambiental.
Potenciación del estudio de los efectos de los diferentes tipos de contaminantes ambientales sobre
la morbilidad y mortalidad en España.
Apoyo, fomento y participación en la investigación internacional que se está llevando a cabo sobre
identificación, normalización de ensayos y evaluación del riesgo de los contaminantes ambientales,
especialmente aquella encuadrada en el 7º Programa Marco de Investigación de la UE.
Formación Fomento del conocimiento técnico de los profesionales de la salud sobre la relación entre medio
ambiente y salud, siguiendo programas de formación específicos. Incorporación de conocimientos sobre
Legal: SE-182-07. 55
sistemas de calidad en los programas de formación de los profesionales sanitarios que trabajan en temas
medioambientales.
Educación para la salud

Diseño y aplicación de campañas de información al ciudadano como herramienta de comunicación
del riesgo asociado: a la utilización del teléfono móvil, a la exposición a la radiación solar, al tabaquismo,
etc.
Desarrollo de un Programa y Guía de Acción de Salud Ambiental Escolar que promueva el

conocimiento de los contaminantes medioambientales y sus efectos adversos en los ecosistemas naturales y
en la salud humana.
Incremento del número de programas de educación dirigidos a la población en general que faciliten
el reconocimiento de los riesgos (por ejemplo, mediante la utilización de pictogramas).
6.3. Programas específicos.

Se propone abordar cada uno de los siguientes programas. No se definen aquí denominaciones concretas
sino líneas de trabajo y se señalan sólo algunos caminos especialmente relevantes por los que debe circular
el futuro plan.
• Programa nacional de seguridad química. Debe integrar las diferentes líneas estratégicas de
actuación, nuevas o existentes, respecto a todas las fases del ciclo de vida de los productos. Sus objetivos y
prioridades estarán alineados con los del Programa Internacional de Seguridad Química de Naciones Unidas,
los criterios de la OMS, los de la Estrategia Europea de Medio Ambiente y Salud y los del Plan de Acción
Europeo de Medio Ambiente y Salud, haciendo especial hincapié en las estrategias sobre dioxinas y furanos,
alteradoresendocrinos, biocidas, sustancias recogidas en el convenio de Estocolmo, etc. Sería conveniente
que tuviera en cuenta las siguientes acciones:
• Promoción de la investigación científica sobre los compuestos químicos y sus efectos sobre la salud
humana, especialmente la centrada en el estudio de los efectos de la exposición combinada y a bajas dosis.
• Evaluación de los peligros y riesgos de los nanomateriales.
• Programa nacional de vigilancia sanitaria de contaminación atmosférica que promueva el
necesario desarrollo de las actividades relacionadas con los ambientes interiores tanto en espacios públicos
(con especial énfasis en residencias de ancianos ycolegios) como en viviendas. Sería conveniente que
tuviera en cuenta las siguientes acciones:
• Establecimiento de acciones sobre la vigilancia de la contaminación en ambientes interiores.
• Mantenimiento y mejora de la vigilancia sobre los niveles de contaminantes en el medio ambiente
(atmósfera, agua y suelo).
• Programa nacional de gestión integral de los usos del agua, que contribuya a minimizar los riesgos
para la salud asociados al agua, tanto de consumo humano como de recreo y residuales, así como aspectos
especialmente preocupantes como la incidencia de legionelosis o la ingesta de plomo en la población
infantil. Además, las actividades incidirán en la vigilancia epidemiológica y en el desarrollo de un estudio
inicial de evaluación de indicadores de agua y salud. Para ello se hace imprescindible la implicación y
participación de todas las Administraciones.
• Programa nacional de actuación ante extremos térmicos. Revisión del vigente plan de prevención y
control que establece las medidas necesarias para reducir los efectos asociados a las temperaturas
excesivas y la coordinación de las instituciones de la Administración del Estado implicadas. Así mismo el
programa debe proponer las acciones que en esta materia puedan ser realizadas por las comunidades
autónomas y la administración local. Un aspecto esencial de este programa debería ser la implicación de los
Legal: SE-182-07. 56
servicios sociales, ya que son las personas mayores, especialmente las más desprotegidas, las más
vulnerables.
• Programa nacional de vigilancia sanitaria del ruido que permita identificar las poblaciones más
expuestas y promueva la normalización de las medidas por parte de las diferentes administraciones con
competencia en la materia. Sería conveniente que tuviera en cuenta el inicio de líneas de investigación
que permitan conocer en profundidad los efectos nocivos de la contaminación acústica y los efectos
combinados con agentes químicos.
• Programa nacional de vigilancia sanitaria de radiaciones ionizantes que contemple tanto las
fuentes naturales como las artificiales con especial énfasis en el radón y en las exposiciones de los pacientes
en equipos radiológicos.
• Programa nacional de vigilancia sanitaria de campos electromagnéticos que contribuya a la
minimización
de la exposición a los CEM a través de las instalaciones y conducciones eléctricas, de antenas (telefonía,
radio y televisión) y de algunos electrodomésticos emisores de campos intensos. Sería conveniente que
tuviera en cuenta incentivar los estudios dirigidos a la radioprotección ante radiaciones no ionizantes,
valorando la conveniencia de volver a incluir esta materia entre las líneas prioritarias establecidas por los
organismos públicos de investigación estatales y locales.
• Propuesta de diseño y aplicación de sistemas de biomonitorización para el control sanitario de
contaminantes prioritarios.
Se quiere abordar de forma decidida una de las estrategias que se consideran fundamentales en el campo
de la salud ambiental desde hace mucho tiempo, pero que por sus especiales dificultades técnicas y
financieras, y quizás por la competencia que existe entre administraciones y técnicos en lo que pareciera la
carrera por ser los primeros en pisar el suelo de la Luna, se está retardando mucho más allá de lo que la
lógica aconseja. En el marco del plan nacional será sin duda más fácil afrontar las indudables dificultades.
Lo que se plantea en el informe es, en líneas generales, que el sistema de biomonitorización se vincule a la
Encuesta Nacional de Salud y que la población objeto de estudio sea la que utiliza el sistema sanitario
público. La muestra ha de ser representativa de la variabilidad geográfica, socioeconómica, de edad, etnia,
raza o sexo. Las matrices a usar serán las más idóneas para analizar la sustancia química de interés o su
metabolito, marcando como prioridad el desarrollo metodológico necesario para impulsar la utilización de
matrices no invasivas cuando sea posible.
En la elección de las sustancias químicas a determinar se debería tener en cuenta una serie de
consideraciones
de tipo técnico, social, toxicológico y de armonización con los organismos internacionales. En todo caso, se
tendrían en consideración las recomendaciones del grupo de expertos ESBIO (Expert Team to Support
Biomonitoring in Europe), creado en torno a la estrategia europea de salud y medio ambiente y financiado
por la Comisión Europea para apoyar las iniciativas de control biológico de la exposición que surjan en
Europa al amparo de dicha estrategia.
El diseño del plan de vigilancia de biomarcadores humanos de exposición a sustancias químicas en España
requiere un alto grado de consenso si se quiere establecer a escala nacional, por lo que sería muy
beneficioso
de cara al resultado final asegurar la participación del mayor número posible de agentes sociales e
institucionales.
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Autora: Mª Elisa Gómez Campoy

Servicio de Sanidad Ambiental. D.G. Salud pública. Consejería de Sanidad. Murcia.
[Inicio]
Legal: SE-182-07. 61
2 Riesgos físicos
2.1 Temperaturas Extremas y Salud.
Julio Díaz Jiménez

Jefe del Departamento de Epidemiología y Bioestadística de la Escuela Nacional de Sanidad.
Instituto de Salud Carlos III.
Índice:
1. Introducción
1.1. Variables ambientales e indicadores sanitarios.

1.2 Efectos fisiopatológicos del frío y del calor.
1.3 Temperatura y mortalidad.
1.3.1 Diferencias regionales en la relación temperatura-mortalidad.
a) Temperatura de confort
b) Efectos retardados de la temperatura sobre la mortalidad
c) Temperatura umbral o de disparo de la mortalidad.
d) Factores socioeconómicos y demográficos.
1.4 Consideraciones finales.
2. Efectos del calor sobre la salud. Olas de calor.
2.1 La ola de calor de 2003

2.2 Definición de ola de calor
2.3 Factores de riesgo en una ola de calor
2.4 Impacto de las olas de calor sobre la mortalidad. Variables implicadas.
2.4.1 Algunos ejemplos de impactos en diversas ciudades españolas.
2.4.2 Comparación de estos resultados con los de otros trabajos realizados en otros lugares.
3. Efectos del frío sobre la salud. Olas de frío.
3.1 Las olas de frío. Definición de ola de frío.

3.2 Factores de riesgo en una ola de frío.
3.3 Impacto de las olas de frío sobre la mortalidad. Variables implicadas.
3.3.2 Comparación de estos resultados con los de trabajos realizados en otros lugares.
4. Comportamiento temporal de las temperaturas de disparo de la mortalidad a lo largo de los

últimos años. El ejemplo de Castilla- La Mancha en el periodo 1975-2003.
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5. Futuros escenarios climatológicos en relación a la temperatura debidos al Cambio Climático.
5.1 Escenarios climatológicos previstos.

5.2 Impacto esperado sobre la salud.
5.2.1 Previsiones sobre los efectos del calor.
5.2.2 Previsiones sobre los efectos del frío
5.3 Otras consideraciones.
6. Planes de Prevención frente a extremos térmicos.
6.1 Planes de prevención frente al calor. El Plan del Ministerio de Sanidad y Política Social e
Igualdad.
6.2 Planes de prevención frente al frío.
6.3 Utilidad de los planes de prevención. Actuaciones.
6.4 Aspectos que deben ser mejorados en los planes de prevención actuales.
6.4.1 Cómo se establecen regiones con una temperatura umbral homogénea
6.4.2 Qué criterio se elige para definir la temperatura umbral que dispare la alerta por
extremos térmicos
6.4.3 Durante cuánto tiempo se debe mantener la alerta tras su inicio
6.4.4 Qué nivel de alerta se debe activar.
6.4.5 Cuál es el perfil de las personas de mayor riesgo.
6.4.6 Necesidad de la existencia de un protocolo con las actividades en salud a activar en
caso de alerta.
7. Propuestas de investigación e intervención.

8. Bibliografía.
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1. INTRODUCCIÓN.
1.1. Variables ambientales e indicadores sanitarios
Las condiciones medioambientales sin duda influyen sobre la base poblacional del territorio sobre el
que se sitúan. De hecho, existen numerosos estudios que relacionan variables ambientales con diversos
indicadores sanitarios. Entre las primeras tenemos diversas variables meteorológicas, como las
temperaturas, la humedad relativa, la presión atmosférica o la velocidad del viento y otras variables
ambientales, como serían la contaminación atmosférica o el polen. La mortalidad y la morbilidad tanto
general como por causas específicas son indicadores sanitarios ampliamente utilizados en este tipo de
trabajos, aunque pueden utilizarse muchos otros en función de los objetivos que se persigan.
Por ejemplo, la influencia de la temperatura sobre la mortalidad se ha observado en numerosos

países, desde Holanda a China o Estados Unidos. Dentro de España, en ciudades como Valencia y
Barcelona o en la Comunidad de Madrid o en Castilla-La Mancha. También se ha estudiado el papel de otras
variables meteorológicas o climáticas como la humedad, velocidad del viento o el efecto conjunto
temperatura- viento o “wind- chill” sobre la mortalidad general o causas específicas de mortalidad, e incluso
la relación de la horas de luz y del incremento de las temperaturas con la prevalencia y agravamiento de
enfermedades psiquiátricas o la estacionalidad de las afecciones afectivas. Respecto a otras variables
ambientales, son abundantes las referencias que se pueden encontrar sobre la relación directa entre el
aumento de contaminantes atmosféricos con la morbi-mortalidad. También se ha descrito la mayor
ocurrencia de asma inducida por el aumento estacional de los niveles de polen e incluso, el impacto de los
niveles de contaminación acústica en Madrid sobre los ingresos hospitalarios de niños.
Por otra parte, resultan muy interesantes las conclusiones que se están obteniendo en los trabajos
mas recientes que relacionan los extremos térmicos con los ingresos hospitalarios, según los cuales la
asociación entre calor e ingresos es menor que la que existe con la mortalidad 1, en contra de lo que en
principio cabría esperar, lo que hace suponer que muchas personas fallecen antes de ingresar en el hospital.
Incluso se ha visto que pueden ser varios los años potenciales de vida perdidos tras un episodio severo de
calor extremo.
1.2 Efectos fisiopatológicos del frío y del calor.
El hipotálamo es el centro termorregulador que permite mantener al cuerpo de las especies

animales homeotermas (como la especie humana) dentro del margen normal de su temperatura corporal,
regulando los mecanismos de producción y pérdida de calor para conseguir mantener prácticamente
constante su temperatura fisiológica. A medida que la temperatura ambiental se aleja de la que produce
una sensación de bienestar térmico o confort, se van activando los mecanismos hipotalámicos de
termorregulación hasta producirse una situación de malestar térmico.
Este estrés térmico puede dar lugar al desencadenamiento de reacciones fisiológicas

compensatorias, como contracciones musculares para producir calor, en el caso del frío, o en el caso del
calor, sudoración para eliminar el exceso de calor corporal. De persistir o empeorar la circunstancia
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ambiental podría provocarse una situación de descompensación fisiológica por fracaso del sistema de
termorregulación que afectaría primero a los individuos más susceptibles. Se estaría, entonces, ante unos
efectos agudos del frío y del calor que se resumirían en:
- Efectos agudos del frío: cuadros de hipotermia y congelaciones primero de las zonas corporales
más distales (en humanos: dedos y nariz), con vasoconstricción periférica. Esto puede producir la necrosis y
pérdida de las zonas afectadas. El agravamiento del cuadro clínico por exposición al frío extremo llevaría a
la incompatibilidad con la vida. Una exposición repentina a una situación de frío extremo, podría provocar
de una manera rápida un paro cardiaco por shock hipotérmico.
- Efectos agudos del calor: pueden ser leves como estrés por calor, dermatitis, conjuntivitis,
quemaduras de la piel, insolación, edemas en las extremidades, calambres y lipotimia. Efectos más graves
son el agotamiento por calor, en el que aún mantiene la temperatura corporal a niveles fisiológicos, y el
golpe de calor, con hipertermia manifiesta (más de 40ºC en humanos) y fracaso multiorgánico al no poder
el centro termorregulador del hipotálamo adaptarse a la exposición a temperaturas ambientales muy altas,
produciéndose la muerte en numerosas ocasiones. Al parecer, la vasoconstricción inducida por la
hipertermia se produce a nivel de la arteria carótida puede ser un factor causal del golpe de calor.
Sin embargo, la mortalidad causada por estos efectos agudos o directos del calor o del frío supone
solamente un pequeño porcentaje respecto a la totalidad de la sobremortalidad causada por eventos
térmicos extremos. Son los efectos indirectos inducidos del frío y del calor los causantes de la mayor parte
de la mortalidad atribuible a la temperatura del aire.
Así, el frío desencadena en el organismo una serie de cambios fisiopatológicos que le hace
susceptible al padecimiento de diversos procesos patológicos. La exposición al frío produce una mayor
prevalencia y mortalidad por enfermedades del aparato circulatorio ya que causa un incremento de la
presión sanguínea, de lípidos séricos y fibrinógeno. El frío da lugar a una mayor hemoconcentración, con
incremento del número de células rojas y de la viscosidad de la sangre, así como a una mayor
susceptibilidad a enfermedades virales que aumentan el riesgo de trombosis, todo ello coadyuvado por el
descenso de los niveles de vitamina D en invierno ya que ésta actúa como factor de protección coronario.
Además, existe mayor vulnerabilidad a enfermedades respiratorias reforzada por la bronconstricción
consiguiente a la inhalación de aire frío y al hecho de que durante los días fríos existe una mayor tendencia
a permanecer en lugares cerrados aumentándose el grado de hacinamiento y, por tanto, facilitándose la
difusión de infecciones por vía aerógena (gripe, neumonía). Los cambios biológicos que producen las bajas
temperaturas afectan más a los individuos con menor capacidad de adaptación como son los ancianos.
El calor produce un incremento del flujo sanguíneo capilar y de la piel para facilitar la rápida
eliminación del calor hacia el exterior. Como resultado, la presión sanguínea se incrementa inicialmente, así
como la frecuencia cardiaca y respiratoria. De esta manera muchas muertes se producen en individuos con
preexistencia de enfermedades circulatorias y respiratorias. Se ha comprobado que en personas con
insuficiencia cardiaca no se aumenta de forma eficaz el flujo de sangre a ese nivel, predisponiéndose a una
intolerancia al calor. El estrés por calor se ha relacionado con un aumento del recuento plaquetario, de la
viscosidad de la sangre, colesterol plasmático y trombosis coronaria y cerebral. Por tanto, los estudios
presentan como principal causa de mortalidad inducida por el calor a las enfermedades cardiovasculares,
aunque también intervienen en ese incremento las causas respiratorias, afectando en mayor medida a
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ancianos y mujeres. Algunos estudios adjudican mayor porcentaje de la mortalidad por calor a las causas
respiratorias en hombres y a las circulatorias a mujeres de más edad.
La predisposición individual a verse afectado de manera más grave por el frío o el calor es otra
cualidad a tener en cuenta, ya que existen factores, además de los ya citados, que pueden hacer más
vulnerables a ciertas personas, como son la obesidad, la deshidratación, pacientes de postoperatorio, la
medicación con determinados fármacos (vasoconstrictores, hipertensivos, diuréticos, tranquilizantes u otros
que pueden alterar el equilibrio hídrico, la sudoración y la termorregulación), la embriaguez, alcoholismo o
el padecimiento de procesos febriles.
1.3. Temperatura y mortalidad
No cabe duda de que estas dos variables son las que más se han relacionado en este tipo de
estudios de series temporales, por lo que es necesario resaltar algunos aspectos interesantes de esta
relación, como las diferencias regionales y temporales que se han encontrado en ella respecto a la
denominada temperatura de confort o de bienestar (o temperatura a la que se registra estadísticamente la
menor mortalidad) y picos de mortalidad estacional, los efectos retardados de las temperaturas sobre la
mortalidad y la temperatura de disparo de la mortalidad. Posiblemente debido a la influencia de los factores
socio- económicos.
No obstante, fue la ola de calor de 2003 que asoló Europa la que realmente puso de actualidad este
tipo de trabajos debido a su extensión geográfica y la gran alarma que causó entre la población, lo que
ayudó sin duda a que aumentara notablemente la conciencia social y política respecto al cambio climático a
pesar de que existían desde bastante antes estimaciones y advertencias consistentes en ese sentido
respecto a sus efectos sobre la salud y sobre las que se hablará posteriormente en este monográfico.
1.3.1. Diferencias regionales en la relación temperatura-mortalidad
a). Temperatura de confort
La influencia de la temperatura del aire sobre la mortalidad se describe generalmente como una
relación no lineal, en forma de “V”, debido a que la mortalidad aumenta a medida que sube o baja la
temperatura ambiental a partir de una determinada temperatura de confort o de mínima mortalidad, ésta
se ha localizado en de 26,7o C en Shangai o en 27,5o C en Beirut, por ejemplo. Según las características
climáticas del área estudiada la temperatura de confort puede variar, en general disminuyendo cuando la
latitud aumenta o el clima es más frío, como consecuencia de un proceso de adaptación de la población a su
hábitat. Esto se pone claramente en evidencia al estimar la temperatura de bienestar en diferentes lugares
de Europa, dando como resultado una temperatura media de mínima mortalidad (límite superior del
intervalo de 3o C calculado) de 25,7o C en Atenas, 22,3o C en Londres, 22,0o C en la región de Baden-
Würtemberg (suroeste de Alemania) o de 17,3o C en las provincias finlandesas de Kuopio, Vaasa y Oulu.
Analizándolo desde otro punto de vista, también se ha observado que en las ciudades con
temperaturas medias anuales más bajas se produce una menor mortalidad por frío y, por el contrario,
cuanto mayor es la influencia de la época estival la mortalidad por frío aumenta. Por ejemplo, comparando
lo que sucede en Atenas respecto al sur de Finlandia, se ha encontrado que por cada grado que disminuye
Legal: SE-182-07. 66
la temperatura media a partir de los 18o C en la primera, la mortalidad por todas las causas aumenta un
2,15 %, mientras que en Finlandia solamente lo hace un 0,27 %. Del mismo modo se aprecia que la
mortalidad por calor es mayor en aquellas poblaciones sometidas a temperaturas medias más bajas.
Dentro de España, en la Comunidad de Madrid se ha calculado en 20,3º C considerando las

temperaturas medias diarias ponderadas de 24 horas o en el caso de Castilla- La Mancha, para el caso de
las temperaturas máximas diarias éstas oscilan entre los 24,4 ºC de Cuenca y los 34,2 ºC de Toledo,
dependiendo del periodo temporal de estudio elegido. En la figura 1 se representa esta temperatura para el
conjunto de toda Castilla- La Mancha.
b). Efectos retardados de la temperatura sobre la mortalidad
En general, los estudios demuestran que los efectos del calor suelen ser más inmediatos,
produciendo un aumento de la mortalidad en la población de una manera más rápida que el frío, que
produce efectos más retardados y sostenidos. En efecto, una característica de la relación entre calor y
mortalidad es que la asociación no suele producirse solamente en el mismo día, sino que también se
presenta al menos durante los tres días siguientes, como se ha obtenido, por ejemplo, en Londres tras
estudiar series de 20 años de datos diarios de temperatura y mortalidad y donde las causas significativas
de mortalidad se atribuyen a las enfermedades respiratorias y cardiovasculares. En Madrid se determinó
una asociación de 1 a 4 días del calor con la mortalidad por causas orgánicas, incluso en grupos
poblacionales de edad no ancianos, como el de 45 a 65 años.
La metodología que suele utilizarse para fijar estos desfases es la utilización de las Funciones de
Correlación Cruzada (FCC). Estas funciones establecen los coeficientes de correlación en diferentes
desfases entre las series preblanqueadas de mortalidad y temperatura, eliminándose de esta forma las
posibles asociaciones espurias debidas a comportamientos estacionales o componentes autorregresivos
análogos de las series.
Por otra parte, se ha visto que la persistencia de altas temperaturas puede producir efectos
acumulativos sobre la población, incrementándose la mortalidad en mayor medida cuantos más días se
mantenga la situación meteorológica adversa. En relación con esto, algunos autores han propuesto algunos
índices que tuvieran en cuenta esta circunstancia, como el llamado índice de intensidad de ola de calor, que
tiene en cuenta tanto el valor de temperatura máxima alcanzado por encima de un determinado umbral
como el número de días en que se ha superado esa temperatura límite.
Respecto a las temperaturas frías, esa asociación con la mortalidad se ha encontrado máxima,
poniendo como ejemplo Madrid, alrededor de una semana después de registrarse una temperatura
extrema, considerando la mortalidad total, aunque variando entre los 7 y 14 días en el caso de
enfermedades circulatorias y a los 5 y 11 días si se trata de causas respiratorias. Sin embargo, en Escocia la
mayor asociación se encontraba entre los retardos 1 y 6 para las enfermedades circulatorias y a las dos
semanas para las respiratorias. En Londres las bajas temperaturas se han asociado con excesos de
mortalidad hasta 3-4 semanas después de haberse producido. Otros estudios realizados en Escocia y en
Dublín encuentran igualmente ese efecto rápido del calor, que atribuyen sobre todo a causas
cardiovasculares, y más persistente del frío sobre la mortalidad por enfermedades cardiovasculares y
respiratorias.
Legal: SE-182-07. 67
Puesto que, como se ha comentado, las personas ancianas están más predispuestas
fisiológicamente a los efectos negativos de las variaciones de temperatura, en casi todos estos estudios
también resultan ser el grupo de población que mayor número de defunciones aportan, tal y como era de
esperar2. Lo que no quiere decir que la temperatura no afecte a otros grupos etarios.
Sin embargo, los efectos del calor o del frío también pueden ser más inmediatos o más retrasados
según la situación geográfica y socio-sanitaria de la ciudad estudiada, como se relata en un estudio
comparativo realizado entre las ciudades de Delhi, São Paulo y Londres, según el cual el exceso de
mortalidad tras un evento térmico extremo persiste en Londres solamente dos días, mientras que en Delhi
lo hace durante tres semanas, situándose São Paulo en un lugar intermedio entre las anteriores.
c). Temperatura umbral o de disparo de la mortalidad
Puesto que, como se ha señalado, la relación entre la temperatura y la mortalidad no es lineal, se

ha estudiado y calculado en algunos lugares si a partir de determinado nivel de temperatura se incrementa
de una forma significativa la mortalidad de la población, es decir, si existe una temperatura umbral de
disparo de la mortalidad, no solamente en referencia al calor sino también al frío. En el caso del calor, se ha
obtenido que estos umbrales existen y que se sitúan en torno al percentil 95 de las series de temperaturas
máximas diarias de verano (de junio a septiembre) y aproximadamente sobre el percentil 5 para el frío (de
noviembre a marzo), según los estudios realizados en Madrid, Sevilla y Lisboa. Así, en Madrid se estima
ese umbral de disparo de la mortalidad en 36,5º C de temperatura máxima, en Sevilla sería de 41º C y de
33,5º C en Lisboa. De éste modo, si nos atenemos a esos percentiles, esa temperatura máxima de disparo
de la mortalidad por calor oscilaría en la península entre los 26,2º C de La Coruña y los 41,2o C de Córdoba.
No obstante, trabajos recientes realizados en Castilla- La Mancha indican que este percentil no es fijo, sino
que en él influyen otras variables como la estructura demográfica de la población o factores
socioeconómicos. Ésto puede hacer que dichos percentiles oscilen entre el 92 para Cuenca hasta el 97 para
el caso de Toledo y Albacete, como se verá a lo largo de esta monografía. Tampoco para el frío existe
unanimidad en la definición de “ola de frío”. Para unos investigadores la temperatura de disparo se situaría
entre los 2,7º C de Ávila y los 15º C de Alicante lo que corresponde al percentil 5 de las temperaturas
máximas de los meses de invierno anteriormente definidos, mientras que para otros la mayor relación se
encuentra con la temperatura mínima, como ocurre en los trabajos realizados en Castilla – La Mancha3.
Al igual que en el caso de la temperatura de confort y como se ha visto con los efectos retardados
de las temperaturas sobre la mortalidad, los diferentes umbrales fisiológicos de adaptación producen
diferentes temperaturas de disparo de la mortalidad según se trate de regiones más o menos templadas,
con la confluencia de otros factores específicos o locales como pueden ser los factores socioeconómicos o
las características demográficas (el porcentaje de población más susceptible, los de mayor edad), que
pueden variar con el tiempo.
d). Factores socio-económicos y demográficos
Numerosos estudios señalan los factores socio-económicos como uno de los principales
determinantes de las diferencias encontradas entre países o regiones respecto a la asociación temperatura
del aire-mortalidad.
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Así, en Estados Unidos se han señalado como importantes factores de riesgo de morir por efectos
del calor al nivel de pobreza, el aislamiento social, confinamiento en el hogar, conocimiento insuficiente de
la lengua inglesa, bajo nivel de lectura, vivir en vecindarios con altas tasas de criminalidad y ser de raza
negra, entre otros. En definitiva, todas aquellas características indicativas de bajo estatus socio -económico
que impediría el acceso a servicios y a mejores acondicionamientos de sus viviendas, como el aire
acondicionado, o que les dejarían, además, relegados a habitáculos peor situados, como vivir en la última
planta más calurosa o en una zona urbana altamente poblada, donde el efecto isla térmica es más evidente.
Todo ello independientemente de la edad, que como se ha reiterado es un factor trascendente en la relación
temperatura-mortalidad.
Dentro de Europa, se ha descrito en Francia que el principal factor protector frente a una ola de
calor es disponer de una temperatura adecuada en las horas de trabajo, seguido de tener acceso a un lugar
con aire acondicionado durante algunas horas y de realizar actividades sociales, así como disponer en la
vivienda de determinadas características, como un buen aislamiento.
Por todo lo dicho, parece probable que cambios lo suficientemente rápidos en el entorno podrían
modificar de alguna manera la relación de la temperatura y otros factores ambientales con la mortalidad.
Así, se ha observado que a medida que se avanzaba en el desarrollo económico se iba paliando la influencia
de las variables ambientales sobre la morbi-mortalidad, lo que en Japón se vino a denominar
“desperiodificación” de las enfermedades 4.
En estudios más recientes se ha descrito cómo en algunas zonas la influencia de las altas
temperaturas sobre la mortalidad se ha modificado a lo largo del tiempo, apuntando hacia una gradual
menor asociación calor- mortalidad. Por ejemplo, se ha analizado el exceso de mortalidad atribuido al calor
en 28 metrópolis de Estados Unidos desde 1964 hasta 1998 resultando que en 19 de ellas la disminución de
la relación ha sido estadísticamente significativa. Similares conclusiones presentan estudios realizados en
Londres y en cuatro ciudades italianas.
Por otro lado, trabajos realizados en Castilla- La Mancha han puesto de manifiesto una relación
inversa entre la temperatura y el índice de vejez en el sentido de que las poblaciones más envejecidas
tienen una temperatura de disparo menor. De hecho se ha observado que a medida que va envejeciendo la
población, en un análisis por décadas, esta temperatura de disparo es menor, lo que chocaría con la mejora
de los servicios sanitarios que, se supone, van mejorando en el transcurso del tiempo. Este aspecto se
tratará más adelante en esta monografía.
1.4 Consideraciones finales.
Por lo hasta ahora expuesto de forma somera en esta introducción, aunque la temperatura es una
de las variables ambientales que presentan una asociación más robusta con la mortalidad, ésta relación
queda lejos de estar analizada en profundidad. Así, por ejemplo, no existe una definición unánime sobre la
variable meteorológica (temperatura máxima, temperatura mínima, temperatura aparente, temperatura
percibida...) que debe relacionarse con la mortalidad. Tampoco está universalmente definido lo que se
denomina “ola de calor o de frío”. Se desconoce, ya que varía de unos lugares a otros, cuándo se produce
Legal: SE-182-07. 69
dicho extremo térmico, Tampoco está clara la influencia de otros factores como los socioeconómicos y los
demográficos en el comportamiento de los extremos térmicos y es difícil de cuantificar el impacto de la
variable temperatura sobre la mortalidad y más sobre otros indicadores de salud menos analizados como la
morbilidad o la atención primaria. Si se desconocen todos estos aspectos, parece tarea difícil la
implementación de unos Planes de Prevención cuyo objetivo sea minimizar los impactos de los extremos
térmicos sobre la salud de la población, que debería ser el colofón de estos estudios. A lo largo de esta
Monografía se intentarán aclarar, en la medida de lo posible, estos aspectos.
2. EFECTOS DEL CALOR SOBRE LA SALUD. OLAS DE CALOR.
2.1 La ola de calor de 2003.
El análisis de las temperaturas registradas en el verano de 2003 en Europa concluye, sin ningún
género de duda, que este fue un evento realmente extremo y que el verano de ese año fue probablemente
el más cálido en Europa desde 1500. Las olas de calor se manifestaron, con intensidades diferentes y en
distintos períodos, en muchos países del continente, provocando todas ellas un fuerte exceso de mo rtalidad,
cifrado en 70.000 muertes según estudios recientes 5. Aunque parece que Francia fue el país más afectado,
donde, por ejemplo las muertes en París aumentaron un 140%.
Lo que desde luego no se puede afirmar es que éste fuera un fenómeno aislado. La revisión
realizada por Basu R y Samet S sobre el impacto en salud de las olas de calor recoge un total de 98
artículos desde 1957 a 2002, realizados en latitudes muy distintas, y por tanto con climatologías diferentes.
En España, en algunas provincias, las olas de los años 1991 y 1995 fueron mayores, tanto en la
temperatura máxima alcanzada como en duración. Lo que sí ha sido realmente excepcional de esta ola de
calor, es que los extremos térmicos abarcaron toda la parte central y occidental de Europa, afectando
países muy al norte, donde si bien está descrita una sobremortalidad estival, no son tan habituales
temperaturas como las que se registraron en agosto de 2003, y por tanto su efecto fue mayor que en
latitudes más meridionales.
En la mayoría de los países afectados se ha realizado algún tipo de trabajo para evaluar el impacto
real de la ola de calor. El problema es que utilizan diferentes periodos de tiempo de análisis (tres o cuatro
meses de verano, el periodo en que se consideró que se había producido el extremo térmico, etc.) y distinto
periodo referencia (1, 2 o 3 años anteriores, algunos días alrededor de la ola de calor etc.). También son
diferentes en la unidad geográfica de estudio (todo el país, las poblaciones más grandes, unas pocas
ciudades) y la metodología que utilizan para estimar la sobremortalidad (la mayoría de los estudios calculan
el exceso de mortalidad comparándola con la mortalidad diaria de uno o más años anteriores, otros como
en el caso de Holanda utilizan un método indirecto de regresión lineal teniendo en cuenta la temperatura de
los últimos 30 años). Todo ello hace que sea prácticamente imposible comparar las cifras de los países
afectados y determinar completamente cuales son las circunstancias que han favorecido el increm ento de la
mortalidad durante las olas de calor. Un resumen de varios de los estudios realizados se muestra en la tabla
1
2.2 Definición de ola de calor:
Legal: SE-182-07. 70
Aunque se sabe que las altas temperaturas están asociadas con un aumento de la mortalidad, y que
éste es especialmente fuerte durante los extremos térmicos, en la actualidad no existe un criterio unánime
entre la comunidad científica sobre que es o como definir una ola de calor. Esto conlleva algunas
dificultades a la hora de abordar este trabajo, pues, por ejemplo, así como todo el mundo parece estar de
acuerdo que durante el verano de 2003 la Europa occidental se vio sometida a una ola de calor, no ha sido
posible llegar a un acuerdo sobre en qué circunstancias meteorológicas se llega al umbral tras el que se
puede considerar, sin ninguna posibilidad de disenso, que la ola de calor ha existido. Por tanto no parece
tan fácil describir cuando y con que intensidad se produjo una ola de calor en cada uno de los países
afectados.
Se puede incluso observar, en varios de los trabajos realizados hasta la fecha, para evaluar los
efectos sobre la salud de las olas de calor, que ni siquiera hay un consenso sobre que variable utilizar para
definir ola de calor. Se han utilizado para su análisis la temperatura máxima, la temperatura media o la
temperatura mínima. También existen diferencias cuantos días deben sobrepasar el umbral para entender
que se produce una ola de calor, uno o varios días, e incluso algunos trabajos consideran dos definiciones
de ola de calor con dos temperaturas diferentes según los días en que estas se superen.
En algunos trabajos se han combinado la temperatura del aire con otras variables meteorológicas (humedad
relativa del aire, velocidad del viento, presión atmosférica, etc,) en un único índice que sirve como medida
del estrés térmico producido por el calor. De ellos quizás el más utilizado sea la Temperatura Aparente,
definida por Steadman RG en 1979, en él se combinan la temperatura del aire y la humedad relativa. Ésta
es usada por el US Nacional Weather Service para dar las alarmas por un calor excesivo y es la base de
varios Planes de Prevención de Olas de Calor, fundamentalmente en ciudades de Estado Unidos y Canadá.
El argumento dado es que una alta humedad relativa impide la evaporación debida a la
transpiración, impidiendo la refrigeración de los cuerpos. Sin embargo, el asunto no parece tan sencillo,
algunos autores consideran que el papel de la transpiración en la disminución de la temperatura corporal ha
sido exagerado, otros encuentran relación en ambientes secos con un aumento de los efectos de los
contaminantes especialmente el ozono. Lo cierto es que en aquellos trabajos que incluyen la temperatura y
la humedad relativa del aire de forma desagregada, el papel de esta última es muy variado. Por ejemplo, en
Madrid, Lisboa, Sevilla y Castilla-La Mancha, el máximo de mortalidad está asociado con humedades
relativas bajas, ya que las máximas temperaturas se alcanzan cuando las masas de aire proceden del SE,
aire muy seco proveniente de África. Y en Estados Unidos en 12 ciudades, todas ellas con diferentes
climatologías, se encuentra que no existe un patrón consistente que relacione de forma uniforme en todas
las ciudades humedad y mortalidad.
Otra forma de acercarse a la definición de olas de ola de calor es a través del estudio de las
situaciones sinópticas de cada región concreta. En esta metodología se analizan las condiciones
meteorológicas en su conjunto identificando aquellas características que más frecuentemente están
asociadas con un aumento de la mortalidad, finalmente se definen bajo que condiciones se considera que se
está produciendo una ola de calor. Esta forma de actuación también ha sido utilizada para establecer Planes
de Prevención en numerosas ciudades algunos de los cuales ya han sido evaluados con éxito.
Ante tal diversidad de criterios en la definición de “ola de calor”, el seguido por el grupo que ha
redactado esta memoria consiste en la determinación de una temperatura de disparo o “temperatura”
Legal: SE-182-07. 71
umbral a partir de la cual las anomalías de mortalidad frente a la temperatura máxima diaria (Figura 2 )
resultan significativamente distintas de cero (p<0,005). Con un solo día en el que se supere dicha
temperatura se dirá que existe ola de calor, ya que es susceptible de que exista un incremento de
mortalidad. Esto lleva a que el percentil del 95 % de las temperaturas máximas diarias no sea siempre
cierto y haya que calcularlo para cada capital de provincia ya que en Albacete, por ejemplo es el percentil
97 (37ºC) o en Cuenca el percentil 92 (32 ºC).
2.3 Factores de riesgo en olas de calor
En la tabla que se muestra a continuación se indican los principales factores de riesgo que influyen en las
olas de calor
Relación Mortalidad y Calor: Características Generales y Factores de Riesgo
- Relación de la temperatura y la mortalidad muy fuerte, fundamentalmente durante las olas de calor.
Características generales de los
- No existe una definición oficial de olas de calor internacionalmente admitida.
estudios
- Mayor mortalidad en las zonas con una temperatura media anual más baja
- Posible relación entre mortalidad y humedad.
Variables meteorológicas
- los resultados varían según el estudio
- Asociación más fuerte con personas ancianas.
Edad - También asociación con grupos de edad más jóvenes (fundamentalmente con 45 – 65 años)
- Pequeña o nula relación con niños (sobre todo durante las olas de calor)
- Los estudios dan resultados diversos y contradictorios.
Genero
- Generalmente más asociado con mujeres
- La asociación se encuentra en al menos durante tres días.
- Normalmente más alta el día posterior que el día con temperatura alta
Efecto retardado
- Durante las olas de calor se aprecia un desplazamiento de la mortalidad hacia los días más cercanos a
ésta. Efecto Siega.
Duración del ola - Mayor mortalidad cuanto más dura la ola de calor
- Mayor mortalidad las primeras olas del año.

Número de ola
- Mayor impacto las olas de calor de primavera o principio del verano.
- Fundamentalmente asociado a causas cardiovasculares y respiratorias.
- También se encuentran incrementos significativos, fundamentalmente durante las olas de calor, de
enfermedades del aparato digestivo, neoplasias malignas, enfermedades endocrinas, metabólicas o
genitourinarias. Seguramente provocado por que el calor provoca una descompensación de personas
Causas específicas de Morbi-
con una patología previa.
mortalidad
- Muy importante en la población más joven la mortalidad relacionada con enfermedades mentales,
psicológicas o del sistema nervioso central
- Incremento de la mortalidad de enfermos crónicos tratados con medicamentos que en ocasiones
dificultan una respuesta adaptativa a las altas temperaturas.
- Mayor mortalidad entre las personas que están solas, que necesitan cuidados o con contactos sociales
limitados.
Estilos de vida
- En ancianos generalmente mayor mortalidad en residencias y hogares que en hospitales.
- Mayor mortalidad entre trabajadores manuales o que trabajan en el exterior
- Mayor mortalidad en personas con inferior nivel socioeconómico.
Factores Socioeconómicos - Alta relación con la disponibilidad de aire acondicionado.
- Disminuye con un mejor aislamiento y acondicionamiento de las viviendas y del entorno.
- En general mayor mortalidad en ciudades.
Ciudad vs rural
- Efecto de Isla térmica
Tabla 2. Factores de riesgo ante una ola de calor.
2.4. Impacto de las olas de calor sobre la mortalidad. Variables implicadas.
Por lo anteriormente expuesto, resulta claro que cada lugar, al menos cada capital de provincia, si
se elige esta unidad administrativa, tendrá una temperatura a partir de la cuál comenzará a producirse un
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brusco incremento de la mortalidad. Es evidente que esta mortalidad será mayor cuanto más se separe la
temperatura máxima diaria de la denominada temperatura umbral. Pero esta relación no es lineal y su
cuantificación hace precisa la utilización de una metodología adecuada que permita realizarlo. La utilizada
por el grupo que ha elaborado este informe técnico es la basada en los modelos autorregresivos integrados
y de media móvil (ARIMA). Esta metodología tiene la ventaja frente a otras que permite introducir las
variables explicativas que se deseen, quedando la varianza no explicada por ellas como la parte de media
móvil del modelo.
Una de las primeras dificultades es establecer cuando se produce la relación entre la temperat ura y
la mortalidad, es decir, los efectos retrasados de la temperatura sobre la mortalidad. Por lo que se ha citado
en la introducción y según los mecanismos fisiopatológicos descritos con anterioridad, en el caso del calor el
efecto suele darse de forma inmediata, es decir, entre los retardos 1-4. O sea, que un día después de
producirse la ola de calor comienza a aumentar la mortalidad y este efecto puede mantenerse en el tiempo
hasta cuatro días después. En algunos trabajos se ha hallado que este efecto puede llegar hasta el retardo
7. En la figura 3 se representa una FCC en la que se muestran los retardos significativos para el caso de la
ciudad de Madrid.
A la hora de cuantificar los impactos no sólo se trata de introducir el efecto de la temperatura con
sus retardos correspondientes si no que es preciso tener en cuenta otras variables que puedan explicar el
comportamiento del calor sobre la mortalidad. Así se introduce la variable humedad relativa. Como ya se ha
citado con anterioridad su comportamiento en nuestro país es el contrario al de otras latitudes aquí su
influencia sobre la mortalidad es inversa. Es decir, humedades relativas bajas se relacionan con aumentos
de mortalidad y no al contrario como ocurría en otros lugares. También influye cuando se produce la ola de
calor. Una ola de calor que se tiene lugar en junio tiene un mayor efecto sobre la mortalidad que si se
produce en septiembre. Dos son los motivos que explican este hecho. El primero es que existen un mayor
grupo de personas susceptibles (ancianos fundamentalmente) y el segundo es que la población no se ha
aclimatado al calor. Las siguientes olas tendrán menor efecto sobre la mortalidad porque ya habrán muerto
parte de los susceptibles y porque se habrán aclimatado al calor. Por lo tanto la variable “número de ola de
calor” deberá de considerarse en la modelización. También la duración de la ola de calor. No sólo influye,
como se citaba anteriormente, la diferencia entre la temperatura máxima alcanzada y la temperatura
umbral, si no que también habrá que considerar durante cuántos días se supera ese umbral. Uno sólo día
de superación provoca exceso en la mortalidad, pero si el fenómeno se repite durante varios días
consecutivos el efecto acumulativo del calor será mayor. Es decir, hay que considerar la duración de la ola.
A mayor duración mayor efecto.
En algunos lugares en los que se disponía de esta información se han incluido, además de variables
meteorológicas, otras variables ambientales como la contaminación atmosférica. Se ha observado la
existencia de un efecto sinérgico entre el material particulado y el calor, es decir el efecto de las partículas
existentes en la atmósfera, sobre todo las de diámetro inferior a 10 micras, tienen mayor efecto sobre la
mortalidad los días en los que hay ola de calor que cuando no se está produciendo un evento térmico
extremo. Lo mismo ocurre con el ozono troposférico 6 y el dióxido de azufre.
Legal: SE-182-07. 73
Como ya se ha indicado en el apartado a la ola de calor del 2003, cuando se trata de comparar
valores debe asegurarse de que se están comparando las mismas magnitudes y que la metodología
utilizada es similar. Por eso nos ceñiremos a las investigaciones que ha realizado el grupo que ha redactado
este informe. Así, por ejemplo, trabajos realizados en diversas ciudades españolas muestran que por cada
grado en que la temperatura máxima diaria supera la temperatura umbral se produce un incremento en la
mortalidad diaria por todas las causas menos accidentes del 21,5 % para la ciudad de Madrid, del 16,1 %
para Albacete o del 12,4 % para Toledo 6 (Montero et al 2010). Como ya se discutirá posteriormente la
población anciana existente juega un papel importantísimo. Así para el caso de Madrid en mujeres mayores
de 75 años este porcentaje puede alcanzar hasta un 28,4 %. Si el análisis se hace por causas específicas se
encuentra también para Madrid que el mayor impacto se da en mujeres mayores de 75 años y por causas
circulatorias con un incremento que llega hasta el 34,1% por cada grado en que la temperatura máxima
diaria supere la temperatura umbral de 36,5 ºC para el caso de Madrid 7.
Lo anteriormente citado no quiere decir que no exista impacto de las temperaturas extremadamente
elevadas en otros grupos de edad. Así en un trabajo realizado para la ciudad de Madrid según diversos
grupos de edad, se detecta efecto en todos los grupos de edad menos en el de menores de 10 años. Es
decir, no existe en niños mortalidad asociada al calor en la ciudad de Madrid, pero sí en el grupo de edad de
18-44 años con un impacto del 13,1 % y del 11,5 % en el de 45-64 años8.
2.4.2 Comparación de estos resultados con los de otros trabajos realizados en otros lugares.
Los resultados sobre olas de calor obtenidos para varias ciudades españolas son similares desde, un
punto de vista cualitativo, a los encontrados por otros autores para otras latitudes, como cabría de esperar.
No obstante el hecho de la utilización de diversas variables meteorológicas que definen la ola de calor en
vez de la temperatura máxima, ( como la temperatura media diaria, la temperatura aparente, etc…) el
considerar diversos índices relacionados con las olas de calor distintos a los aquí descritos, e incluso la
utilización de diferentes metodologías para el cálculo de los impactos o el papel que juega la humedad
relativa, hacen que los resultados no sean comparables desde un punto de vista cuantitativo, pero si
cualitativamente. Puede concluirse por tanto que existe un impacto de las temperaturas extremadamente
elevadas sobre la mortalidad, que es mayor en el grupo de personas de edad avanzada; que es mayor en
los primeros meses de verano y que el impacto aumenta con la duración de la ola de calor. Este impacto es
a corto plazo e involucran a patologías cardiovasculares, fundamentalmente, y respiratorias. También
existe unanimidad en cuanto a la necesidad de la implementación de Planes de Prevención, adaptados a las
características geográficas, sociales, económicas y demográficas de cada lugar que minimicen los impactos
de los extremos térmicos sobre la salud de la población. Posteriormente se describirán, de forma
pormenorizada, las características que a nuestro juicio, deben poseer dicho Planes de Prevención.
3. EFECTOS DEL FRÍO SOBRE LA SALUD. OLAS DE FRÍO.
3.1 Las olas de frío. Definición de ola de frío.
Si es cierto que los efectos del calor no se han analizada en profundidad hasta hace muy poco,
menos aún se han considerado los del frío. Seguramente porque su relación no resulta tan obvia. Una ola
de calor produce un gran aumento de la mortalidad en muy pocos días, por lo que la asociación causa-
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efecto resulta más evidente. El frío tiene un efecto más retardado, aunque en nuestras latitudes sucede
durante un rango mayor de temperaturas. Por tanto, se puede afirmar que cuantitativamente está
relacionado con un mayor impacto en salud que el calor, aunque más difuminado en el tiempo. Por ejemplo,
en el este de Europa se calcula que unas 250.000 personas mueren cada año debido a la exposición al frío.
Los mecanismos fisiopatológicos implicados ya se han expuesto con anterioridad.
Efectivamente, ya desde mediados del siglo XIX se viene publicando la existencia de una
estacionalidad de la mortalidad con un aumento centrado en los meses de invierno. En la mayoría de los
países el incremento se estima que es de un 5% a un 30% respecto a la media anual. Un trabajo realizado
en 14 países estudiados en Europa encuentra que la mortalidad invernal es un 16 % superior respecto al
resto del año, incluido el verano, pero además la máxima mortalidad se da en la Península Ibérica, con un
28% de incremento en Portugal y un 21% en España9. Parecidas diferencias han sido observadas en otras
regiones como Nueva Zelanda, Bangladesh, Hawai, o Moscú. Además en todos los estudios se ha descrito
una relación significativa entre este incremento y variables ambientales, principalmente la temperatura.
También se observa una mayor sobremortalidad invernal cuando se compara con la producida por el
calor. En invierno la mortalidad es, de media, un 10% mayor que en verano. En algunos lugares como el
Reino Unido esta diferencia es aún mayor, llegando al 30%, y este mismo porcentaje aparece en un estudio
realizado exclusivamente para Escocia. En Holanda el incremento es de un 22%. Si se consideran los
estudios que se centran en la mortalidad por causas cardiovasculares se puede observar también que es
mayor la mortalidad invernal respecto a la de los meses de verano, incluso si se consideran lugares con
temperaturas tan diferentes como Minnesota (EE.UU.), con una temperatura media invernal de la
temperatura máxima diaria de -3 ºC y Sao Paulo (Brasil), con una temperatura media anual de la
temperatura máxima de 25,4ºC, y también siguen este patrón lugares con una humedad relativa del aire
tan dispar como las Hong Kong e Israel.
Por tanto parece que los efectos sobre la salud del frío son mayores que los del calor, si bien con
este último no solo aumenta la mortalidad media diaria, sino que también es responsable de producir
grandes crisis, concentrando gran parte de la mortalidad estival en cortos periodos de tres a cuatro días,
cuando la temperatura supera determinados umbrales.
Pero también existen olas de frío, aunque el conocimiento que se tiene sobre este fenómeno es
menor. Al igual que sucede con en el caso del calor, tampoco existe una definición universal de ola de frío.
Así, un estudio publicado sobre Sofía y Londres define temperatura con “frío extremo” a aquella que se
encuentra por debajo del décimo percentil de la temperatura media diaria de dos semanas, que se
corresponde con -0,5 ºC en Sofía y 5,25 ºC en Londres. En otro trabajo sobre olas de frío en Holanda, es
descrita como un periodo de tiempo de al menos 9 días con temperaturas mínimas de – 5ºC o inferiores, de
los cuales al menos seis días se alcanzan los -10ºC o menos, eligiéndose la temperatura mínima pues es la
que mayor coeficiente de correlación presenta con la mortalidad entre los meses de diciembre a febrero. En
el trabajo realizado para Moscú se considera ola de frío cuando al menos 9 días, en este caso de la
temperatura media diaria, está por debajo del tercer percentil de la distribución de temperaturas diarias
entre enero de 2000 y diciembre de 2006 (-14,4ºC), de los cuales al menos 6 días se encuentran por
debajo del primer percentil (-19,3ºC).
Legal: SE-182-07. 75
En Madrid se denomina día inusualmente frío a aquel que tiene una temperatura máxima (la de
máxima correlación con la mortalidad durante los meses de invierno para esta ciudad) diaria igual o por
debajo de 6ºC. Se ha considerado este valor (que corresponde aproximadamente con el percentil 5 de la
serie de temperaturas máximas diarias de los meses de noviembre a marzo) porque en un diagrama de
dispersión frente a la mortalidad es a esta temperatura cuando se detecta un cambio de pendiente, es decir
un aumento brusco del número de muertes. Otros autores definen las olas de frío a partir de la relación
entre la mortalidad y parámetros como la temperatura percibida, que intenta simular los mecanismos
fisiológicos que desencadenan las variables ambientales.
Cabe destacar que, al igual que sucedía con las olas de calor, aparecen dos criterios a la hora de
definir ola de frío, uno que se podría denominar estadístico-meteorológico y otro basado en la relación
estadística entre la temperatura y sus efectos en salud. El primero solo tiene en cuenta la temperatura
habitual a la que está sometida la población, el segundo se fundamenta en los cambios que ésta produce
sobre un indicador sanitario, generalmente la mortalidad.
Otra de las variables utilizadas en este tipo de estudios es la velocidad del viento. Esta variable se
ha estudiado de forma individual o formando parte de algoritmos teóricos en los que se relacionan la
temperatura y la velocidad del viento, denominados índices de “wind chill”. Son varios los trabajos en los
que se observa que existe una relación estadísticamente significativa entre la mortalidad o la morbilidad y la
velocidad del viento, o bien que el índice tiene una asociación más fuerte que la temperatura considerada
individualmente. Otros por el contrario no han encontrado esta asociación. Por tanto al igual que sucedía
con la humedad relativa y el calor parece que no es tan sencillo establecer un índice universal basado en
unos pocos parámetros meteorológicos o en la relación entre estos y algunas características fisiológicas que
se consideran determinantes. La multiplicidad de situaciones climáticas que existen en todo el planeta y la
complejidad de la relación entre las poblaciones y el clima en el que se desarrollan aconsejan un estudio
individual de cada situación.
Especial interés tiene otro factor meteorológico, como es la presión atmosférica. En los últimos
años, se han llevado a cabo varios estudios para determinar la influencia que este factor puede ejercer
sobre diferentes enfermedades, principalmente cerebrovasculares y respiratorias. En muchos análisis, la
presión atmosférica se ha utilizado como un factor atmosférico más. Sin embargo, en otros casos la presión
atmosférica ha sido considerada el principal factor ligado a enfermedades cerebrovasculares y la
importancia de exposiciones repetidas (4 o más) a variaciones inusuales de presión han sido relacionadas
con neumotórax espontáneas debidas a la rotura pleural.
En un trabajo realizado en Madrid, centrado en la presión atmosférica, se aprecia que las

situaciones con tendencia anticiclónica, es decir, aumento de la presión, son las que aparecen relacionadas
con la mortalidad. En invierno, cuando la ciudad se encuentra situada bajo una masa de aire frío, las
temperaturas son especialmente bajas, lo que conlleva un aumento en la producción de contaminantes
(calefacciones, vehículos, etc.), y además se dificulta la dispersión de éstos, pues se ven favorecidos los
fenómenos de inversión térmica y la velocidad del viento es mínima. La combinación de frío intenso y
contaminación atmosférica alta favorecen la mortalidad por causas respiratorias y circulatorias. Por el
contrario, las situaciones cilcónicas tienden a la dispersión de contaminantes y no están relacionadas con
aumentos de la mortalidad, aunque aumente la velocidad del viento.
Legal: SE-182-07. 76
También existen trabajos que abordan la influencia del frío sobre la mortalidad a través de las
situaciones sinópticas más frecuentes de una determinada región geográfica, pero en realidad en este caso
existe por el momento un menor desarrollo que en los trabajos realizados por el equipo de Kalkstein LS
para determinar los efectos del calor, que como ya se ha dicho, han servido de base de varios planes de
prevención por todo el mundo.
Parece, por lo hasta ahora expuesto, que, si era complicada la definición de ola de calor, más aún lo
es la de frío y al igual que ocurría con el caso de las temperaturas extremadamente elevadas, en el caso del
frío se sugiere que se analice para cada lugar a estudio, con la metodología que se considere adecuada, la
temperatura por debajo de la cual comienza a producirse un aumento significativo de la mortalidad. Si para
el caso del calor, al menos en España, había un criterio unánime en la definición, no es así para el caso del
frío. Así, estudios realizados en Madrid lo relacionan con el percentil 5 de la serie de temperaturas máximas
diarias de los meses de invierno (noviembre-marzo), mientras que para el caso de Castilla- La Mancha, las
investigaciones realizas indican que es la temperatura mínima diaria, en vez de la máxima, la que presenta
una mayor correlación con la mortalidad 3. Esta discrepancia es meramente cuantitativa ya que existe una
alta correlación entre las series de temperaturas máximas y mínimas diarias, siguiéndose en ambos casos la
relación con el percentil 5 de las series máxima o mínima respectivamente. Así, por ejemplo, se dirá que
existe una ola de frío en Madrid cuando la temperatura máxima diaria no supere los 6ºC, mientras que,
para Albacete, por ejemplo, se dirá que existe ola de frío cuando la temperatura mínima diaria esté por
debajo de -4,8ºC o para el caso de Toledo -3,3 ºC.
En el caso de las olas de frío en Castilla- La Mancha al representar en un diagrama de dispersión las
anomalías de la mortalidad (eje Y) frente a la temperatura mínima diaria, retrasada 7 días (eje x), si se
observaba un incremento de esta anomalía en torno al percentil 5, pero a diferencia de lo que ocurría con el
calor, este incremento no era estadísticamente significativo. La razón quizá se deba al efecto “difuminado”
del frío. Al contrario que en el calor cuyo efecto es a corto plazo, en el caso del frío este aparece más
alejado en el tiempo. Las funciones que representan cuando se producen estas asociaciones (funciones de
correlación cruzada) indican la existencia de dos “picos” de asociación uno a medio plazo (retardos 5-7) y
otro a más largo plazo entre los retardos 9 a12. Esta dispersión en cuanto a la mortalidad puede ser la
causa de que, aunque se encuentre incremento en las anomalías de mortalidad, éstas no sean
estadísticamente significativas. Pese a ello se ha elegido el percentil 5 de las series de temperaturas
mínimas de los meses de invierno como el umbral de definición de ola da frío. Dependerá de cada lugar si
se elige la serie de mínima diarias (caso de Castilla- La Mancha) o de máximas diarias como en el caso de
Madrid.
3.2. Factores de riesgo en una ola de frío
En la tabla 3, que se muestra a continuación, se indican los principales factores de riesgo que influyen en
las olas de frío.
Legal: SE-182-07. 77
Relación Mortalidad y Frío: Características Generales y Factores de Riesgo
- La estacionalidad invernal es generalmente mayor que la estival

- En general menor aumento de la mortalidad por cada grado centígrado que baja de la temperatura de
Características generales de los
mínima mortalidad, pero en nuestras latitudes, durante un mayor rango de temperaturas.
estudios
- No existe una definición oficial de ola de frío.
- Mayor mortalidad en regiones con una temperatura media anual más alta y con veranos más cálidos
- Posible relación con la velocidad del viento.

Variables meteorológicas - Mayor aumento de la mortalidad en periodos de altas presiones, relacionado con una menor dispersión de
los contaminantes atmosféricos químicos.
- Fundamentalmente asociado con personas ancianas.
Edad
- Mayor asociación en personas jóvenes y niños, en su mayoría por enfermedades respiratorias.
- Los estudios dan resultados diversos y contradictorios.
Genero
- Generalmente más asociado con mujeres.
- El efecto del frío se prolonga mucho más en el tiempo. Al menos dos semanas.
Efecto retardado
- No aparece efecto siega
Duración del ola - Mayor mortalidad cuanto más dura la ola de frío
- Menor mortalidad en las primeras olas de frío del año.

Número de ola
- Incrementa la mortalidad en olas sucesivas, cuando existen varias en un año
- Asociado casi exclusivamente a causas respiratorias y cardiovasculares.

- Aumento de la presión arterial y la viscosidad sanguínea por el frío.
Causas específicas de Morbi-
- Gran importancia de las enfermedades infecciosas respiratorias.
mortalidad
- Posible incremento de las causas cardiovasculares relacionadas con las infecciones respiratorias.
- Mayor mortalidad de las olas de frío durante las epidemias de gripe.
- Relación con el uso de la calefacción en casa y el aislamiento de las mismas (entre países)
- Con las prendas de vestir empleadas y con la actividad física empleada en el exterior
Estilos de vida
- Mayor mortalidad en ancianos que viven en residencias frente a los que viven en sus hogares
- Mayor mortalidad en fumadores
- Mayor mortalidad en países no menor renta per capita, mayor nivel de pobreza o desigualdad y menor
Factores Socioeconómico renta per capita dedicada a la salud
- No se encuentra relación en los trabajos realizados en una misma ciudad o país
- No se encuentra una diferencia significativa en la mayor parte de los trabajos.
Ciudad vs rural
- No hay muchos trabajos realizados.
Tabla 3. Factores de riesgo ante una ola de frío.
3.3 Impacto de las olas de frío sobre la mortalidad. Variables implicadas.
Al igual que ocurría en el caso del calor, para el frío existen diferentes variables que hay que tener en
cuenta a la hora de analizar el comportamiento de las temperaturas extremadamente bajas sobre la
mortalidad. Éstas son la duración de las olas de frío, y el número que la ola de frío ocupa en el año.
En el caso del frío también se aprecia que cuantos más días consecutivos se superan la temperatura
umbral definida mayor es la mortalidad diaria. Parece lógico comprobar, igual que sucedía con las olas de
calor, que cuanto mayor es la exposición de los habitantes de una provincia a días extremadamente fríos
mayores son los efectos sobre la salud.
Desde este punto de vista es muy interesante conocer cuales son las situaciones meteorológicas que
favorecen la generación de olas de frío y cual es la duración media de cada una de ellas. Un estudio
realizado a escala sinóptica en la Península Ibérica señala que existen tres situaciones fundamentales que
explican su aparición. Las dos primeras son consecuencia de la entrada de masas de aire frío, bien por la
existencia de un Anticiclón sobre las Islas Británicas que induce la entrada de vientos de componente nor-
Legal: SE-182-07. 78
noroeste procedentes del Atlántico Norte, o bien por la entrada de aire muy frío procedente del centro del
continente europeo que puede ser debido a una baja sobre el norte de Italia y/o un anticiclón sobre el norte
de Europa. La tercera se explica por un estancamiento o persistencia de una misma masa de aire sobre la
Península. Esta situación anticiclónica o de pantano barométrico provoca un fuerte enfriamiento radiativo
nocturno y como consecuencia temperaturas mínimas muy bajas. Bajo estas tres circunstancias tienen
lugar el 50% de los días extremadamente fríos. Sin embargo estos patrones por si solos no determinan la
ocurrencia de temperaturas extremas, aunque si que aumentan considerablemente su probabilidad.
Por lo tanto, de nuevo, la escala que debe proporcionar la clave ha de ser local. Ésta debe ser capaz de dar
explicación al 50% de los casos de ola de frío no englobados dentro de uno de los tres patrones sinópticos
principales y a su vez de determinar, junto a la escala sinóptica, la singularidad propia de cada suceso de
ola de frío. La conclusión es que es necesario el estudio de factores locales como la localización geográfica,
la altitud y el medio que rodea a cada punto a la hora de abordar el análisis.
En cuanto a la variable número de orden de la ola de frío en el año se observa que existe una
relación directa con el número de defunciones diarias, y que son las olas finales de la temporada invernal
las que mayores efectos producen. Una explicación de este comportamiento, contrario al del calor, puede
ser que un aumento progresivo, tras sucesivas exposiciones al frío a lo largo del “Invierno”, está en
consonancia con un modelo de dispersión de persona a persona lo que viene a apoyar las hipótesis
etiológicas más admitidas hasta este momento. El mecanismo sería el siguiente: en una primera fase, la
exposición al frío favorece la infecciosidad de los microorganismos patógenos del aparato respiratorio,
posteriormente un mayor contacto entre personas en ambientes cerrados en el invierno en circunstancias
de frío extremo contribuye a difundir la enfermedad a otros individuos.
Parece, por los estudios realizados, que son las personas más jóvenes las que tienen unos
comportamientos más favorecedores para entrar en contacto en primer lugar con el agente infeccioso, por
su mayor estancia en el exterior, la vestimenta usada, etc. Por el contrario la población más adulta y los
niños son las personas más susceptibles y los grupos de edad con mayor mortalidad al entrar en contacto
con aquellos. Este modelo básico se puede complicar si se tiene en cuenta que existen mecanismos que
relacionan las enfermedades respiratorias y circulatorias y que los efectos de las primeras se producen a
más largo plazo pudiendo acrecentar la mortalidad de olas de frío sucesivas.
Un papel especialmente complejo juega la variable humedad relativa del aire. Si en el caso de las
olas de calor existía un comportamiento claro en los trabajos realizados en nuestra Península en la que las
humedades relativas bajas favorecían la mortalidad por calor. En el caso del frío esto no ocurre. En los
estudios realizados para la ciudad de Madrid esta aparecía con signo negativo, sin embargo, en los
realizados en Castilla- La Mancha la humedad relativa siempre entra con signo positivo, es decir, a mayor
humedad relativa del aire, mayor será el efecto de ésta sobre la mortalidad diaria en una ola de frío.
Además, su efecto es a corto plazo (1 o 2 días) y a la semana o en los días posteriores. Es de destacar que
no se aprecia una asociación muy elevada, por ejemplo, en Toledo donde el coeficiente es mayor se detecta
un aumento de 0,022 muertos por cada unidad que aumenta el porcentaje de la humedad atmosférica
relativa media. Como ya se ha citado, la asociación es contraria a la encontrada en Madrid para el grupo de
45-65 años y si en ese caso puede ser justificada por que la mayor mortalidad se produce en presencia de
situaciones de inmovilidad atmosférica provocadas por un anticiclón, en el caso de Castilla-La Mancha el
signo positivo encontrado en todas las provincias debe estar motivado por la entrada de masas de aire frío
y húmedas. Esto se ve confirmado por la circunstancia de que sean en las situaciones ciclónicas en las que
Legal: SE-182-07. 79
se produce un aumento de la mortalidad. Parece necesario discutir que el incremento de la mortalidad se

produzca en situaciones meteorológicas contrarias en dos Comunidades Autónomas tan cercanas, por lo que
sin duda están sometidas a parecidos escenarios a escala sinóptica. Pero hay que señalar que el trabajo
realizado por Prieto y colaboradores localiza tres contextos generales en los que aparecen las olas de frío
sobre la Península Ibérica, dos de ellos se caracterizan por la entrada de vientos del norte, el tercero por un
estancamiento atmosférico. Éste último está asociado con un aumento de la contaminación atmosférica que
sin duda es mayor en la comunidad madrileña. Por tanto, se sugiere que tantas situaciones ciclónicas con
alta humedad atmosférica como situaciones anticiclónicas con masas de aire frío y secas podrían estar
asociadas al aumento de la mortalidad y la presencia de un signo u otro en los coeficientes del modelo
indican cual es la situación predominante, pero tampoco se deben descartar las situaciones caracterizadas
por la entrada de aires fríos y secos procedentes del continente descrita por Prieto. Para confirmar esta
hipótesis sería conveniente analizar la mortalidad asociada a cada una de las situaciones descritas,
analizando en cada una de ellas el papel de la humedad relativa, la velocidad del viento y los contaminantes
atmosféricos. También es bastante probable que el alto número de días con niebla que se producen en
situaciones anticiclónicas, durante los meses fríos, en toda la meseta sur determine esa asociación entre la
mortalidad y la humedad relativa del aire. Hay que señalar que en Toledo la media anual de días con niebla
es de 34 (30 de ellos entre noviembre y marzo), de 32 en Albacete y 31 en Ciudad Real.
En todo caso hay que destacar que en la bibliografía científica aparecen resultados muy dispares
sobre el papel que juega la humedad relativa del aire en la sobremortalidad invernal. Braga y colaboradores
en Estados Unidos analizan los efectos de la meteorología en 12 ciudades y no encuentran un patrón
consistente en la relación de la humedad y la mortalidad diaria. Por otro lado hay que destacar que algunos
de los trabajos realizados encuentran que la influencia de la humedad sobre la mortalidad es insignificante
frente a la temperatura. Por tanto el diferente papel de la humedad encontrado en los distintos trabajos no
hace aconsejable la utilización de índices teóricos que combinen de forma rígida temperatura y humedad en
el estudio y parece y fortalecer la idea de que es más aconsejable medir separadamente la humedad y la
temperatura. A conclusiones parecidas llegan los autores del trabajo realizado recientemente en Europa a
través del Proyecto PHEWE en el que se estudia los efectos del frío a través de la tem peratura aparente. De
igual manera se pude discutir el uso de índices de síntesis entre la velocidad del viento y la temperatura,
índices de “wind child”. Estudios realizados en Holanda y Escocia encuentran que existe una mayor
asociación con la mortalidad, aunque pequeña, entre el índice de “wind chill” de Steadman que con la
temperatura, pero también hay que señalar que los primeros no la encuentran con el índice de “wind chill”
de Siple y Passel y sin embargo éste es el índice que funciona mejor en el Reino Unido asociado a
admisiones hospitalarias.
De nuevo, la existencia de resultados tan diferentes llama a la prudencia y a no utilizar de forma

generalizada índices teóricos que recogen la contribución de varias variables que pueden no ser validos en
todas las circunstancias y por el contrario analizar las variables por separado en cada localización geográfica
concreta. Es decir, si se quiere analizar el impacto de las diferentes variables que influyen en las olas de
frío, este estudio debe realizarse de manera exclusiva para ese lugar, en el que concurren una serie de
circunstancias meteorológicas y atmosféricas que pueden ser radicalmente diferentes a las que pueden
darse unos cientos de kilómetros de distancia. No pueden extrapolarse, pues, resultados de unos lugares a
otros.
Legal: SE-182-07. 80
En el caso de las olas de frío son muy escasos los estudios realizados en España de los que se tiene
conocimiento. Únicamente de forma monográfica sobre extremos térmicos por frío se tiene constancia de
los trabajos realizados en Madrid 10 y en la Comunidad Autónoma de Castilla- La Mancha3.
En general, los resultados obtenidos que muestran que los impactos que se obtienen para el caso
del frío son menores a los obtenidos para el caso del calor. Si en el caso del calor se hablaba par algunos
grupos de edad y causas específicas (mayores de 75 años por causas respiratorias) de incrementos de
hasta un 34 % para mujeres mayores de 75 años, en el caso del frío el mayor impacto encontrado es en
mayores de 75 años y por causas respiratorias, con un aumento de la mortalidad del 9,6 % por cada grado
en que la temperatura máxima diaria no llega a los 6ºC en el caso de Madrid. Para Castilla- La Mancha, en
el que los datos se refieren a población general y a mortalidad por todas las causas el comportamiento
cualitativo es similar, un pico de mortalidad en torno a los 3-4 días y un segundo pico más retrasado en el
tiempos centrado en el décimo día tras el extremo térmico. Cuantitativamente las olas de frío suponen
incrementos de cerca del 10 % por cada grado en el que la temperatura mínima diaria no alcanza la
temperatura umbral, ligeramente superiores a los encontrados para el caso de Madrid.
Una diferencia clara existente entre el comportamiento de los extremos térmicos por calor y los del
frío es que en el caso del calor en Madrid no existía asociación con la mortalidad diaria en menores de 9
años, mientras que para el frío ésta se da a largo plazo (retraso 12), no sólo el grupo de menores de 9
años, si no también en los menores de un año, con un riesgo atribuible por cada grado del 2,0% y del
1,1%, respectivamente.
3.3.2 Comparación de estos resultados con los de trabajos realizados en otros lugares.
Si se tienen en cuenta todas las consideraciones que se realizaron en el epígrafe similar al de las
olas de calor, es tremendamente complicado comparar estos resultados con los hallados en otros estudios.
No obstante, y en líneas generales, puede decirse que este resultado es el esperado si se tiene en cuenta la
menor pendiente encontrada en la rama del frío en los diagramas de dispersión y también los estudios
realizados en otras latitudes tanto cuando se analiza los efectos del frío en general como los extremos
térmicos en particular.. Lo que viene a confirmar lo ya dicho de que existe una relación menos intensa entre
la mortalidad y las temperaturas extremadamente bajas aunque en general la mortalidad invernal sea en
términos absoluto mayor que la estival.
4. Comportamiento temporal de las temperaturas de disparo de la mortalidad a lo largo de

los últimos años. El ejemplo de Castilla- La Mancha en el periodo 1975-2003.
Se van a exponer a continuación los resultados más relevantes de un estudio que se ha realizado en
Castilla- La Mancha en el periodo 1975-2003 en el que se analizan cómo han evolucionado las temperaturas
de mínima mortalidad y las del umbral de disparo de la mortalidad ante eventos térmicos en los últimos
años, así como la variación de los efectos de estas temperaturas sobre la mortalidad diaria en este
tiempo11. Para ello se ha divido el periodo considerado en 3 etapas 1975-1984; 1985-1994 y 1995-2003.
Las principales conclusiones de este estudio se exponen a continuación y pueden resumirse en:
Legal: SE-182-07. 81
1. Se ha producido en Castilla- La Mancha una evolución creciente de los efectos del calor sobre la
mortalidad por todas las causas excepto accidentes de 1975 a 2003, puesto que:
a. Se observa una disminución de la temperatura de confort de la primera a la segunda década

estudiada, estadísticamente significativa (p<0,05) con las temperaturas máximas en la
provincia de Toledo, y con las temperaturas mínimas en la provincia de Guadalajara de la
primera década respecto de la tercera.
b. Existe un aumento en el número de desfases o lags estadísticamente significativos en las

FCC que reflejan los efectos retardados del calor sobre la mortalidad por causas orgánicas
en la mayoría de las provincias de Castilla- La Mancha y en esta región considerada en su
conjunto, sobre todo entre la primera y la segunda década.
c. Se obtienen coeficientes de correlación significativamente más altos (p<0,05) en el lag 3 de

las FCC de verano con temperaturas máximas de la provincia de Toledo en la tercera década
respecto de la primera, y en las correspondientes al conjunto de la región en el tercer
periodo de años respecto del primero y segundo.
d. Se aprecian coeficientes de correlación significativamente más altos (p<0,05) en el lag 2 de

las FCC de verano con temperaturas mínimas de la provincia de Guadalajara y en el desfase
1 del conjunto regional en la tercera década respecto de la primera.
e. Las temperaturas umbral de disparo de la mortalidad por calor por todas las causas excepto
accidentes disminuyen durante el periodo de años estudiado en todas las provincias de la
región castellanomanchega.
2. La influencia del frío sobre la mortalidad por causas orgánicas ha tenido una evolución decreciente
en el mismo periodo de tiempo considerando las series de temperaturas mínimas puesto que el
número de lags estadísticamente significativos disminuye de década en década en las FCC de
invierno.
3. Los efectos del calor sobre la mortalidad son también más intensos e inmediatos que los del frío en
Castilla- La Mancha ya que se concentran los primeros en los lags 0 a 4 y con coeficientes de
correlación mucho más elevados que los del frío, que se encuentran sobre todo a partir del lag 4.
4. Las temperaturas máximas diarias son más apropiadas para detectar los efectos del calor sobre la
mortalidad que las mínimas, y estas son más eficaces para detectar los efectos del frío en esta
región porque con las primeras se hallan mayores coeficientes de correlación en las FCC de verano y
mayor número de lags significativos (p<0,05) que, con las segundas, así como temperaturas
umbral de disparo de la mortalidad por calor en más periodos de tiempo y provincias. Por el
contrario, con las series de temperaturas mínimas diarias aparecen mayores coeficientes de
correlación y número de lags significativos en las FCC de los meses fríos que con las máximas, así
como el único umbral de temperatura de disparo de la mortalidad por frío (en la provincia de Ciudad
Real).
Legal: SE-182-07. 82
5. Para el establecimiento de umbrales provinciales de temperatura de disparo de la mortalidad en

Castilla- La Mancha es necesario disponer de series de datos diarios de al menos catorce años
puesto que a partir de ese número de años el análisis se estabiliza en todas las provincias.
6. El gran crecimiento porcentual de la población de mayor edad puede considerarse la principal causa
del aumento de la asociación calor- mortalidad durante el periodo de estudio, sin que el paralelo
crecimiento económico, con sus consiguientes mejoras estructurales (servicios sanitarios, hogares
con refrigeración) haya sido suficiente para compensar lo primero, aunque probablemente sí para
disminuir los efectos del frío sobre la mortalidad.
7. El incremento en el número de días con altas temperaturas en verano durante estos años ha podido
influir en la evolución de la relación del calor con la mortalidad, aunque no se detecte un aumento
estadísticamente significativo de las temperaturas máximas y mínimas diarias.
8. El dinamismo que se observa en la relación temperatura- mortalidad obliga a la revisión periódica

de los planes de actuaciones que se puedan haber implementado para prevenir los efectos del calor
o del frío sobre la población, en especial lo que se refiere a los umbrales de alerta a la población o
temperaturas de disparo de la mortalidad.
5. Futuros escenarios climatológicos en relación a la temperatura debidos al Cambio

Climático.
5.1 Escenarios climatológicos previstos.
El Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, publicado en
200712, refuerza aún más las evidencias de que nos encontramos en una fase de cambio climático debido en
gran medida a la actividad humana. El aumento de la emisión de gases como dióxido de carbono o el
metano a la atmósfera están potenciando el llamado efecto invernadero. Las proyecciones reflejan un
incremento de la temperatura del aire en superficie para el año 2100 de entre 1,8ºC a 4ºC, lo que
representa un ritmo de cambio muy rápido, y supone un amplio abanico de incertidumbres en un futuro
relativamente próximo, con potenciales consecuencias medioambientales, económicas, sociales, y sobre la
salud.
Los escenarios más probables para los próximos años estarán caracterizados por un aumento de los
extremos climáticos de todo tipo (olas de calor, sequías, precipitaciones intensas, etc.), pero sobre todo se
informa que estos fenómenos serán muy distintos y de diferente intensidad dependiendo de las
características geoclimáticas de la zona.
En el siglo pasado la temperatura anual media en la mayor parte de Europa ha crecido en unos 0,8ºC.
La alarma ha sido particularmente alta durante las últimas dos décadas fundamentalmente en las latitudes
medias y altas, detectándose diferencias regionales evidentes. El Norte de Europa se mostró mucho más
lluvioso pero, por contraste, Europa Central y el Mediterráneo fueron significativamente más secos.
Legal: SE-182-07. 83
En España se publica en el año 2005, coordinado por la Universidad de Castilla-La Mancha, una
evaluación sobre los impactos por el cambio climático en nuestro país 13. Entre otras predicciones el estudio
prevé:
• Un progresivo incremento de las temperaturas medias a lo largo del siglo.

• Un aumento significativamente mayor en verano que en invierno.
• Una menor precipitación acumulada anual.
• Una mayor amplitud y frecuencia de anomalías térmicas mensuales en relación con el clima actual.
• Una mayor frecuencia de días con temperaturas extremas, especialmente en verano.
Además, el estudio presenta las proyecciones de una serie de modelos climáticos que prevén que los
principales cambios, sobre todo en lo que a extremos térmicos se refiere, se producirán en el interior
peninsular.
Otra aproximación realizada en el año 2010 para nuestro país en concreto es la realizada por la Agencia
Estatal de Meteorología mediante la “generación de escenarios regionalizados de cambio climático en
España”14. En este trabajo se realizan distintas proyecciones en función de los diferentes escenarios de
cambio climático. Así, si nos referimos a un escenario A2 (que es poco respetuoso con el medio ambiente en
términos de emisiones y que puede calificarse de emisiones medias-altas), prevén para el segundo tercio
del siglo XXI (2041-202070) incrementos en las temperaturas máximas que se sitúan entre 3 y 5ºC y entre
5 y 8 ºC para el periodo 2070-2100. La distribución anual del cambio de temperatura máxima no es igual
para todos los meses, mostrándose un mayor aumento de las temperaturas máximas en los meses
correspondientes a los meses de verano y un menor incremento en los invernales. Este efecto es más
acusado en las regiones interiores de la Península.
En cuanto a la existencia de eventos térmicos con temperaturas extremadamente elevadas, otra

publicación del año 2010 sitúa a nuestro país como uno de los más vulnerables al cambio climático y presta
especial atención a la posible evolución de las olas de calor 15. Este trabajo establece que se de un promedio
de 2 días de temperaturas veraniegas extremas en el período 1961-1990, se espera un promedio de 13 días
entre 2021 y 2050, y de 40 días de 2071 a 2100. No sólo aumenta la frecuencia de ocurrencia, sino
también su duración e intensidad
5.2 Impacto esperado sobre la salud.
5.2.1 Previsiones sobre los efectos del calor.
En la década de los noventa un trabajo realizado sobre 44 ciudades de Estados Unidos calculó unos
incrementos entre el 70% y el 100% de la mortalidad en verano en 2050, según se considerase un modelo
más o menos conservador. Estimaciones más recientes apuntan a que el incremento de la mortalidad por
calor en esa misma fecha en la región de la ciudad de Nueva York estará en un rango entre el 47% y el
95%, con un incremento medio del 70% respecto a 1990, localizándose un mayor número de muertes en
las zonas con un mayor nivel de urbanización. Los posibles efectos de la aclimatación a estas nuevas
circunstancias (p. ej. mayor uso del aire acondicionado, una habituación fisiológica, cambios en los
Legal: SE-182-07. 84
comportamientos frente al calor, una política sanitaria activa frente a las olas de calor, etc.) podrían mitigar
en parte este incremento, pero nunca compensarlo totalmente, estimándose una reducción por estas
medidas en torno al 25%. Últimamente se ha publicado, en el marco del Proyecto Europeo PHEWE (en el
que están incluidas las ciudades españolas de Barcelona y Valencia) sobre el posible incremento de la
mortalidad en el horizonte del año 2030 según diferentes escenarios del IPCC y concluye que la media de la
fracción atribuible de muertes por calor será de un 2%, registrándose el mayor impacto en las ciudades
mediterráneas16 siendo éste un fenómeno que aumentará en el futuro de acuerdo al incremento previsto de
las olas de calor en frecuencia e intensidad.
Otros estudios similares realizados en otros países llegan a conclusiones más dramáticas que las del
Proyecto PHEWE. En Lisboa se considera que las muertes en verano pueden aumentar 6 veces en el año
2050. En el Reino Unido se calcula que se elevarán un 250% las muertes al año en esa misma fecha y otro
trabajo realizado en 6 ciudades australianas sobre personas mayores de 65 años estima un incremento
anual de un 75%, también para ese año. En California un estudio regional calcula que en las últimas
décadas del siglo XXI la mortalidad estival puede ser de 2 a 7 veces mayor a la actual, y eso teniendo en
cuenta los posibles resultados positivos de la adaptación de las pobaciones a ese nuevo escenario
climatológico.
5.2.2 Previsiones sobre los efectos del frío.
En cuanto a los efectos del frío, un aumento global de las temperaturas podría hacer pensar que podría
hacer disminuir la estacionalidad de la mortalidad, que como ya se ha visto tiene un marcado carácter
invernal. Pero las predicciones de los expertos no son demasiado concluyentes al respecto.
En primer lugar, la relación entre el frío y la salud esta condicionado por numerosas variables que hacen
que no exista una relación univoca ente ambas a lo largo de todo el planeta, sino que existen características
locales que modifican el aumento de sus efectos. Factores sociales, económicos y culturales que no
sabemos como evolucionarán en futuros escenarios de cambio climático. En segundo lugar, el cambio
climático no se define como un aumento lineal de las temperaturas en todas las latitudes, pudiendo existir
particularidades climatológicas regionales que provoquen el aumento de fenómenos puntuales como
tormentas, inundaciones o incluso olas de frío. Es decir, el aumento de las temperaturas medias invernales
no tiene porque implicar una reducción en la frecuencia o gravedad de los episodios de frío extremo. Y en
tercer lugar, no está del todo claro que este aumento de la mortalidad esté provocado simplemente por la
propia influencia del frío. El papel que juegan variables como la estacionalidad de los cambios
hematológicos en las enfermedades circulatorias, o la estacionalidad de agentes infecciosos en las
respiratorias y circulatorias, están todavía sin resolver. En todo caso, las estimaciones realizadas para
analizar el comportamiento de la mortalidad con diferentes modelos de predicción consideran que el
aumento de la mortalidad por calor será muy superior a la ligera reducción que se puede esperar de las
muertes invernales. Por tanto, es necesario decir que un posible beneficio en la disminución de las
enfermedades cardiorrespiratorias por frío nunca podría compensar el desastre sanitario que supondría el
aumento de la malnutrición o las enfermedades transmisibles, fundamentalmente en los países pobres, o la
mayor incidencia de desastres naturales como las tormentas o las inundaciones.
5.3 Otras consideraciones.
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Es especialmente difícil conjeturar sobre cual va a ser el comportamiento de las poblaciones en un

futuro escenario de cambio climático. Se sabe que la temperatura de confort varía con la latitud y existe
una adaptación o habituación a las características climáticas locales. Pero todo hace pensar que un aumento
rápido de las temperaturas hará difícil que las relaciones y hábitos de una sociedad cambien con una
velocidad suficiente.
Si nos ceñimos a lo hasta expuesto hasta ahora en esta monografía parece que los efectos del calor van
a ser cada vez más importantes. La inmensa mayoría de los trabajos anteriormente citados son, desde
nuestro punto de vista, especialmente simplistas, quizá por la dificultad de abordar el problema en toda su
dimensión. No se trata únicamente que vayan a haber más olas de calor, como indican los modelos
climatológicos. Si se admiten como ciertos los resultados aquí mostrados a que las temperaturas de disparo
de la mortalidad tienden a disminuir como consecuencia del envejecimiento de la población, el número de
olas de calor aumentarán mucho más de las previstas en gran parte de los modelos que consideran las
temperaturas umbrales inamovibles. Además, todos los trabajos concluyen que el grupo más afectado será
el de mayores de 65 años. Si nos atenemos a los datos del Instituto Nacional de Estadística para nuestro
país, el número de mayores de 65 años constituyen, en el año 2010, el 16,83% de la población; para el
2019 será el 18,99% y para el 2049 será el 31,49 %.
Con los datos anteriores lo que se quiere recalcar es que vamos a encontrarnos ante un escenario en el
que las olas de calor van a ser cada vez más frecuentes y más intensas por dos motivos, cada vez la
temperatura va a ser más elevada como consecuencia del cambio climático y el umbral de disparo de la
mortalidad va a ser más bajo por el envejecimiento de la población. Además, el número de población
susceptible al calor será cada vez más elevada como consecuencia del envejecimiento de la población, por
lo que cabe esperar que sus efectos en salud sean cada vez más importantes.
Ante este panorama de preocupación la única opción válida, desde nuestro punto de vista, es la
mitigación de estos efectos mediante la puesta en marcha de planes de actuación que minimicen los
impactos sobre la salud. Ahora más que nunca estos planes han de estar diseñados de forma exhaustiva y
con el máximo de información sobre el comportamiento sobre la salud de los eventos térmicos extremos.
Desgraciadamente esto es algo que no sucede en la actualidad con los planes de prevención vigentes, de
ahí la necesidad e insistencia sobre su mejora.
6. PLANES DE PREVENCIÓN FRENTE A EXTREMOS TÉRMICOS.
6.1. Planes de prevención frente al calor. El Plan del Ministerio de Sanidad y Política Social e
Igualdad.
Aunque la influencia de la temperatura sobre la salud era un hecho estudiado desde hace más de 30
años en Europa, no ha sido hasta la ola de calor de 2003 cuando las autoridades sanitarias europeas han
comenzado a implantar de forma masiva medidas frente a los efectos del calor extremo. Los excesos de
mortalidad que se registraron en Europa en ese verano han marcado un antes y un después en la
adecuación y puesta en marcha de los planes de prevención en muchos países de este continente, que
hasta esa fecha estaban muy alejados de los implantados en las ciudades de Norte América, pudiendo decir
Legal: SE-182-07. 86
que ese verano únicamente las ciudades de Lisboa y Roma tenían establecido un verdadero sistema de
alerta en el caso de las olas de calor.
Solo un año después, en el verano de 2004, Francia, Portugal, Italia, Suiza, Inglaterra y Gales, y
España, habían elaborado algún Plan de Prevención y Alerta ante temperaturas cálidas extremas. Aunque
con algunas variaciones locales todos ellos se basan en el mismo esquema 17:
1. Se establece un periodo de tiempo determinado en torno al verano en el cual está vigente el

programa (generalmente entre mayo y septiembre).
2. El territorio se divide en zonas de actuación, y para cada una se establece una temperatura umbral.
3. Existe una coordinación entre el sistema sanitario con el organismo meteorológico nacional, que es
el encargado de activar la alerta cuando sus predicciones prevén que se va a superar la
temperatura umbral.
4. Se establecen diferentes niveles de alerta en función de la gravedad prevista de la ola de calor.
5. Activado el sistema, el Sistema Nacional de Salud se ponen en funcionamiento las actividades

establecidas en el plan.
6. El nivel, y por tanto las actuaciones que se llevan a cabo, aumentan con la duración de la ola de
calor (el número de días que se rebasa el nivel).
Sin embargo, existen diferencias que pueden ser fundamentales en cuanto a la eficacia de los distintos
planes.
• Por supuesto, son distintas las zonas establecidas con una temperatura umbral homogénea, que
dependerá de la organización territorial de cada país. En España la unidad territorial elegida es la
provincia.
• También son diferentes las acciones predeterminadas para cada nivel de alerta y también en el
grado de concreción de las mismas. El más elaborado a nivel nacional es sin duda el “Plan National
Canicule” de Francia, tanto en estructura como en grupos de riesgo localizados, y también en el
número y complejidad de las acciones contempladas. En España en este aspecto se realiza solo un
plan de mínimos, pero las medidas de actuación concretas son definidas por las Comunidades
Autónomas. Para garantizar la coordinación entre las distintas administraciones se crea la Comisión
Interministerial para la aplicación efectiva del Plan Nacional de Actuaciones Preventivas de los
Efectos del Excesos de Temperaturas sobre la Salud.
• Los organismos encargados de realizar las diferentes acciones. En este caso depende de la
organización política y funcional de cada país, pero también de las actividades implantadas y el
grado de complejidad de las mismas. En España, dada la descentralización de las competencias en
materia sanitaria, son las Comunidades Autónomas las encargadas de definir la estructura de la
intervención y la distribución de las actividades.
Legal: SE-182-07. 87
• La forma de establecer el umbral y los niveles de alerta. En España, el Plan del Ministerio de
Sanidad y Política Social dice que como norma general se considera el percentil 95% de las series
históricas de las temperaturas máximas y mínimas diarias de las capitales de provincia en verano.
Como excepciones, para las estaciones de clima suave con baja oscilación térmica diaria, zonas
marítimas principalmente, del norte y noroeste peninsular, el percentil 95% de la serie histórica de
temperaturas máximas absolutas veraniegas. Análogamente en las estaciones de clima continental,
el umbral considerado para la temperatura mínima corresponde al percentil 95% de las series de
temperatura mínima más altas del verano. En Inglaterra y Gales el criterio es parecido.
Por su parte en el Plan Nacional Canicule de Francia ha sido elaborado mediante un análisis de la
frecuencia de treinta años de la mortalidad diaria y de diferentes parámetros e indicadores
meteorológicos. Además los resultados son completados por un análisis de criterios cualitativos
(situación meteorológica, calidad del aire, situación sanitaria,). Esto permite disponer de un
parámetro de decisión, que, aunque sea ambiental, está basado en cambios sanitarios de la
población. Por su parte Portugal basa el plan en un indicador de alerta al que denominan Índice
ICARO elaborado con parecidos criterios a los de Francia.
6.2. Planes de prevención frente al frío.
En la actualidad no existe en España ningún plan de acción para la prevención de temperaturas

extremadamente bajas a nivel nacional, aunque sí en algunas comunidades autónomas, como la valenciana,
ya han visto la necesidad de planificar las actividades concretas para anticiparse los efectos del frío.
También son mucho más infrecuentes en el resto del mundo que los elaborados para el calor. Aunque a la
luz de todo lo expuesto anteriormente es evidente que es necesario implantar programas de prevención
específicos contra el frío, más allá de establecer medidas puntuales para algunos días y algunos grupos de
población aislados.
6.3 Utilidad de los planes de prevención. Evaluaciones.
Existen bastantes lugares donde los planes de prevención frente a las olas de calor llevan
implantados más de una década. Y sobre alguno de ellos han realizado evaluaciones sobre su efectividad
y/o eficiencia. Por ejemplo, en Philadelphia se desarrolla en 1995 uno de los primeros planes específico
frente a temperaturas extremas. Los autores de su evaluación consideran que “el costo económico se
considera prácticamente ruido comparado con el beneficio de haber salvado 117 vidas en 3 años” en los 45
días que se activó entre años los años1995 y 1998.
En Miwaukee se comparan las olas de calor de 1995 y 1999, que sucedieron antes y después de
ponerse en marcha el plan de prevención respectivamente, y se calcula que la reducción en el número de
muertes fue del 17%, y del 51% en el servicio de emergencias médicas. También en Shangai se observa
un descenso en el número de muertes entre las olas de calor de 1998 y 2003 justificándolas por las
acciones desarrollas tras la implantación del sistema de prevención.
Más recientemente se ha llevado a cabo una evaluación de las medidas preventivas adoptadas en
Francia tras el verano de 2003. En ella los resultados resultan igualmente espectaculares. Analizando la ola
Legal: SE-182-07. 88
de calor sucedida en 2006 se estima que existió un incremento 2.065 muertes en el periodo entre el 11 y el
28 de julio, lo que supone un 9% de exceso frente la mortalidad basal. Las muertes esperadas, si se
hubieran mantenido las mismas condiciones que en 2003, eran 6.452, que en porcentaje de
sobremortalidad significaban un 27%. Esto supone una disminución en el número total de muertos de
4.388. El mayor impacto se produjo en mayores de 75 años, donde la reducción fue de 5.080 muertes en
exceso esperadas (incremento del 34%) a 1.254 (incremento del 8%). Y en el grupo de edad de 55 a 74
años la reducción fue también importante de una sobremortalidad de 1.141 esperadas a 399 observadas.
Otro hecho destacable es que, aunque la mayor mortalidad se siguió registrando en las mujeres, la
reducción en la mortalidad de éstas frente a la esperada fue casi el doble que en hombres.
Por tanto parece evidente que un buen sistema de prevención frente a las temperaturas elevadas ayuda a
reducir el impacto de estas sobre la salud, si bien se debe tener en cuenta que los cuatro últimos planes
mencionados, y la mayoría de los descritos para las ciudades de Estados Unidos, tienen grandes diferencias
en cuanto a la forma de determinar el umbral, los periodos en los que se mantiene al alerta, y sobre todo
en el grado de concreción de las actividades a desarrollar con respecto al implantado en España.
6.4 Aspectos que deben ser mejorados en los planes de prevención actuales 18.
Cuatro aspectos que se consideran fundamentales en la fase de diseño de un Plan de Prevención por
Extremos Térmicos sobre la Salud.
6.4.1. Cómo se establecen regiones con una temperatura umbral homogénea.
Lo primero que se debe asegurar es que la exposición a la temperatura de la población

diana es la que se considera en el plan de prevención. En el caso de España se ha considerado que
una de las estaciones de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) es suficiente para representar
las temperaturas medias a las que se verá sometida la población de toda una provincia. Pero
características locales como la orografía (cadenas montañosas, proximidad a grandes masas de
agua, etc.), o el efecto de isla térmica de algunas grandes ciudades podría cambiar mucho las
condiciones meteorológicas a las que se ven sometidos los habitantes de las distintas localidades de
una provincia. En un trabajo realizado en tres ciudades italianas encuentran que en Milán existe una
gran diferencia en calcular la temperatura aparente, parámetro que utilizan para estudiar los
extremos térmicos, con los datos de la estación meteorológica del aeropuerto o una del interior de
la ciudad, mientras que en Turín y Roma los valores de exposición obtenidos son muy similares.
6.4.2. Qué criterio se elige para definir la temperatura umbral que dispare la alerta por extremos
térmicos.
Un criterio estadístico-meteorológico como el definido para España y para Inglaterra y

Gales, en el que una vez conocida una serie de temperaturas diarias de los últimos años se definen
como días con ola de calor aquellos que superen un determinado percentil. O un criterio que tiene
en cuenta la relación entre la temperatura y la mortalidad, como los de Francia o Portugal en los
que el punto de disparo se determina por el grado de vulnerabilidad de la población al estrés por
calor.
Legal: SE-182-07. 89
En este último criterio se activaría el plan de alerta cada vez que se alcanzase una
temperatura que se ha comprobado que provoca daños en salud. En el definido por el Ministerio de
Sanidad y Política Social e Igualdad, cuando bajo criterios meteorológicos, se considera que se ha
llegado a una temperatura extrema. La consecuencia de este segundo criterio es que se toma la
decisión de adoptar o no medidas en salud, pero sin haber considerado ningún indicador sanitario.
A modo de ejemplo, si se siguiese este criterio, no se habría registrado ningún día de alerta
por extremos térmicos de calor entre 1974 y 2003 en Guadalajara, sin embargo, durante la ola de
calor de 2003, si se detectó un incremento en la mortalidad. Por tanto, se debe reflexionar que
caracterizar una ola por extremos térmicos solamente por la serie histórica de temperaturas
significa no tomar en cuenta todo el conjunto de conocimientos que se tienen hasta el momento de
los efectos de la temperatura sobre la salud humana. Como se ha visto, múltiples factores modifican
la relación entre la temperatura y la mortalidad, nivel de urbanización, composición
sociodemográfica, estilos de vida, etc.
6.4.3. Durante cuánto tiempo se debe mantener la alerta tras su inicio.
Como se ha expuesto con anterioridad, los efectos del calor se mantienen en el tiempo. Por
tanto tras producirse un día con una temperatura extrema, la alerta se debe mantener durante
varios días, al menos tres según nos indica la bibliografía. Aunque luego lo más adecuado es la
realización de un estudio retrospectivo que analice durante cuánto tiempo se detectan en cada
población los efectos de una ola de calor. Sirva como ejemplo que el no haber tenido en cuenta este
comportamiento es el argumento que se esgrime para justificar la diferencia de efectividad de los
planes de prevención de Chicago (Illinois) y St Louis (Missouri) durante la ola de calor de 1999.
6.4.4 Qué nivel de alerta se debe activar.
En cuanto al nivel de alerta que se debe activar es evidente que los efectos de la ola de
calor estarán modulados por la duración de la misma, pero también por otros factores como la
temperatura a la que se ve sometida habitualmente la población o la época del año en que se
produce. Por tanto basar el criterio para caracterizar la gravedad de una ola de calor en una sola
característica significa no tener en cuenta todo el conjunto de factores que condicionan la
peligrosidad de un extremo térmico.
6.4.5 Cuál es el perfil de las personas de más riesgo.
Un plan bien diseñado debe tener localizado el perfil de las personas de más riesgo. Esto tendrá
dos utilidades fundamentales:
a. Es la base para una localización rápida de los grupos de riesgo a los que deben dirigirse las
actividades de prevención y para la implantación de unas medidas realmente eficientes.
b. Es una herramienta fundamental para la vigilancia activa de los efectos de un extremo térmico.
6.4.6 Necesidad de la existencia de un protocolo con las actividades en salud a activar en caso de
alerta.
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La eficiencia de un Plan sobre extremos térmicos va a depender en gran medida de la

existencia de un protocolo de actuaciones bien definidas en salud pública, en los servicios sociales y
en la actividad asistencial y en una adecuada coordinación entre ellas. Una vez identificadas las
características de las situaciones de mayor riesgo para la población, con una metodología adecuada,
basada en evidencias en salud y para cada situación geográfica concreta, como la que aquí se
propone, y conocida y localizada la población más vulnerable, es fundamental establecer a priori las
actividades idóneas para cada nivel de riesgo establecido y dirigidas de forma específica a cada
grupo identificado.
7. PROPUESTAS DE INVESTIGACIÓN E INTERVENCIÓN.

Aunque hay una tendencia creciente en este tema dirigida a la investigación sobre los posibles
impactos en la salud de los eventos térmicos extremos en diferentes escenarios climáticos y en distintos
horizontes temporales, pensamos, que pese a la importancia de estos trabajos, que permitirían la
identificación de las zonas más vulnerables, en nuestro país es más importante la realización de
investigaciones cuyo objetivo sea la optimización de los Planes de Prevención ya que son la única opción
para minimizar los impactos en salud ante el cambio climático que ya está teniendo lugar. Por tanto las
líneas de investigación e intervención pasarían por un adecuado diseño de estos Planes de Prevención.
Este aspecto lleva una importante investigación de base que todavía en nuestro país no se ha realizado
y que abarcaría, entre otros, los aspectos que a continuación se detallan.
En primer lugar es necesario conocer, al menos a nivel de capital de provincia, y para cada una de
las capitales del estado español, la temperatura de disparo de las olas de calor y de frío, mediante
estudios epidemiológicos que relacionen la temperatura con la mortalidad. Este paso es imprescindible
para poder activar las posibles alarmas ante eventos térmicos extremos. Así mismo, es necesario
cuantificar, a nivel provincial, el impacto de la temperatura sobre la mortalidad según diferentes grupos
de edad y causas específicas, introduciendo todas aquellas variables que puedan resultar relacionadas
con esta asociación (humedad relativa, presión, variables relacionadas con contaminación atmosférica,
epidemias de gripe, variables de tipo polínico, etc). Lo anterior permitirá conocer cuáles son los grupos
más afectados y en que proporción lo son y por qué patologías específicas. Si se quiere optimizar los
recursos y diseñar unas actividades frente a los extremos térmicos realmente eficientes es necesario
caracterizar con la mayor precisión posible el perfil social, económico y patológico de la población que
con mayor frecuencia se asocian con estos y, por tanto, a los que nos debemos dirigir.
Es preciso investigar como afectan las temperaturas extremas a otros indicadores sanitarios como
pueden ser los ingresos hospitalarios o los servicios de atención primaria. Se debe conocer si es preciso
reforzar las urgencias hospitalarias y en caso afirmativo por qué patologías y en qué proporción.
También es necesario conocer cuánto tiempo tiene que estar activado este plan o el momento a partir
del cuál ha de activarse. Este tipo de estudios debería hacerse, al menos a nivel provincial o en un
hospital de suficiente entidad para que los resultados obtenidos fueran extrapolables a toda la provincia.
Así mismo, hay que analizar cómo se ven afectados los servicios de atención primaria con el objeto de
reforzar aquellos que fueran necesarios.
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Lo anterior permitiría a los servicios sociales identificar los grupos de riesgo sobre los que actuar y
las medidas que se deben adoptar para minimizar los efectos de los extremos térmicos.
Es preciso activar servicios de alarma dirigidos directamente a las personas de riesgo. Está
demostrado que los anuncios en los medios de comunicación masivos (televisión, radio, etc) tienen
escaso efecto ante olas de calor y frío.
Por último, es precisa la realización de campañas de información dirigidas a los grupos de riesgo
identificados para que sean conscientes de la importancia del seguimiento de las posibles
recomendaciones que les suministren.
Somos conscientes que las líneas de investigación y las propuestas de actuación planteadas son
muy ambiciosas y van acompañadas de un extenso trabajo tanto de recopilación de datos como de
análisis de los mismos, pero también conocemos de la imperiosa necesidad de contar con un
mecanismo de defensa ante estas temperaturas extremas que, como se ha reiterado en esta
monografía, van a ser cada vez más frecuentes y más intensas.
Una revisión actualizada sobre las últimas investigaciones realizadas en España en relación a los
efectos del calor y del frío pueden encontrarse en dos monografías publicadas en el Instituto de Salud
Carlos III19,20.
8. Bibliografía.
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Cómo nos afectan las olas de calor y de frío. Colección Mas que salud. Instituto de Salud Carlos III.
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db8fa07be3
EXCESO DE
PERIODO DE PERIODO DE
PAÍS ESTUDIO POBLACIÓN MUERTE Tª MAXIMA
ESTUDIO REFERENCIA
ESTIMADA
Botelho J
1-15 de mismo periodo
et al 1.953 (43%)
agosto 2000 y 2001
(2003)
Capitales de Tmáx 45,4ºC
Portugal
Nogueira distrito (41,5 3 periodos en Beja
1.316 30 julio – 12
PJ et al % de la 2003
(37,7%) agosto
(2005) mortalidad del 1-14 de julio
país) 15-28 de julio
Legal: SE-182-07. 93
EXCESO DE
PERIODO DE PERIODO DE
PAÍS ESTUDIO POBLACIÓN MUERTE Tª MAXIMA
ESTUDIO REFERENCIA
ESTIMADA
1-28 de julio
Mismo periodo, 27
Fouillet A
14.729 1-20 de 2000, 2001 y estaciones
Francia et al Todo el país
(55%) agosto 2002 Tmax >40
(2006)
ºC
2.255 1995-2002 (M,
Michelozzi Roma, Turín, 33% Turín, R y B)
Tmáx 40 ºC
P et al Milán y 23 % Milán, Junio- agosto 1998-2002 (T)
en Milán
(2005) Bolonia 19 % Roma (mismo
14 % Bolonia periodo)
Italia
Todas las 1 junio - 15
Conti S et
capitales 3.134 (15%) agosto
al (2005)
italianas
ISTAT Junio- 2002 Mismo

Todo el país 19.780
(2004) septiembre periodo
Tmáx 31,5
Johnson H
Inglaterr Toda la zona 4-13 de Mismo periodo ºC Preston-
et al 2091 (17 %)
a y Gales de estudio agosto 1998-2002 Londres-
(2005)
Bristol
Junio-
Garssen J 1.400 – 2.200 Septiembre Últimos 30
Holanda et al Todo el país (3-5%) años (datos de Tmax 35 ºC
(2005) 500 31 julio - 13 temperatura)
agosto
Sartor F mayo- 1985 – 2002

Bélgica Todo el país 1257 - 1297 Tmax 37ºC
(2004) septiembre 1998 - 2002
Hutter HP
Mayo- 1998-2004
Austria et al Viena 180 (13%)
septiembre (Modelos GAM)
(2007)
Grize L et Tmáx 41,5
Junio -
Suiza al Todo el país 975 (7 %) 1990-2002 ºC Norte de
agosto
(2005) los Alpes
Capitales de 3166 (7,9%) 19

Martinez F
provincia (6.595 estaciones
España et al Junio-agosto 1990-2002
(48% de la extrapolación Tmax >40
(2004)
población) toda España) ºC
Legal: SE-182-07. 94
Tabla 1. Características de los estudios realizados en Europa en relación al impacto sobre la mortalidad de
la ola de calor de 2003.
Figura 1. Determinación de la temperatura de confort para Castilla- La Mancha en función de la temperatura

máxima diaria, media o mínima..
Threshold temperature of a heat wave. Tmax (Albacete)
8
Non Accidental Cause Mortality Residuals
3
2
Legal: SE-182-07. 95
1
0
Figura 2. Determinación de la temperatura de disparo de la mortalidad para la provincia de Albacete

mediante un diagrama de dispersión entre las anomalías de mortalidad (eje Y) y la temperatura máxima
diaria.
Tmáxima Vs Mortalidad por circulatorias

Mujeres mayores de 75 años
1,0
,5
CCF
0,0
-,5
-1,0
-7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7
Nº de retardos
Figura 3. Función de correlación cruzada (FCC) entre la mortalidad por causas circulatorias en
mujeres mayores de 75 años en Madrid y la temperatura máxima diaria.
Legal: SE-182-07. 96
2.2 Ruido y Salud.
Julio Díaz Jiménez. Jefe del Departamento de Epidemiología y Bioestadística de la Escuela

Nacional de Sanidad. Instituto de Salud Carlos III
Índice:
1. Introducción.
2. Conceptos Generales sobre contaminación acústica.
3. Fuentes de contaminación sónica.
4. Percepción del problema en Europa y en España.
5. De un problema de salud laboral a uno de salud pública.
6. Legislación básica.
7. Efectos del ruido sobre la salud.
8. Mecanismos biológicos implicados.
9. Resultados de algunos estudios realizados para la ciudad de Madrid en población adulta.
10. Efectos del ruido sobre la población infantil.
11. Medidas preventivas y correctoras.
12. Conclusiones y recomendaciones.
13. Supuesto práctico.
1. Introducción.
La contaminación acústica se ha convertido en los últimos años en un problema de gran trascendencia

social por las implicaciones que tiene sobre la calidad de vida de los ciudadanos, fundamentalmente en
las grandes urbes. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 130
millones de personas, durante el día, están expuestas a niveles de ruido que superan los 65 dB(A) y
gran parte de ellas sufren valores de contaminación acústica por encima de los límites establecidos tanto
por la Organización Mundial de la Salud (OMS), como por la Agencia Americana de Protección del Medio
Ambiente (EPA) (OSE, 2006). Un estudio de la OMS Europa, realizado en 2011 expone que el 40% de la
población de los países de la UE está expuesta a niveles de ruido de tráfico superiores a 55 dB(A); el
20% a más de 65 dB(A) durante el día y el 30% a niveles superiores a 55 dB(A) por la noche (Hellmut et
al 2011)
2. Conceptos generales sobre contaminación acústica.
Se define movimiento ondulatorio como aquel en que las partículas repiten la vibración del foco
transmitiendo al medio la energía mecánica vibratoria. Se trata pues, de un modo de contaminación física.
Los tipos fundamentales de esta contaminación son el ruido, las vibraciones y los ultrasonidos.
El ruido es un sonido que puede producir efectos fisiológicos no deseados sobre una persona o
grupo de personas. Entendiendo por sonido un movimiento vibratorio longitudinal (aquel en el que las
partículas vibran en la misma dirección en la que se produce la propagación) que necesita un medio natural
para propagarse. El sonido se transmite mediante cambios de presión y a una velocidad que depende del
medio y de la temperatura. Normalmente, a mayor densidad del medio mayor velocidad de propagación.
Legal: SE-182-07. 97
Como se trata de una onda, además de la velocidad de propagación, otra característica diferenciadora de
los distintos sonidos es su frecuencia. El oído humano capta ondas entre 16 y 20.000 Hz.
Características físicas del sonido.
El sonido se caracteriza por la intensidad sonora (I) que se define como la energía recibida por
unidad de superficie y unidad de tiempo. La unidad de medida del sonido se realiza con el denominado nivel
sonoro (L) que se obtiene al comparar la intensidad del sonido analizado (I) con otra intensidad que se
toma como patrón ( Io = 10-12 watt/m 2) L= log I/Io y se mide en belios. El decibelio (dB) será, por tanto,
L=10log I/Io . Pero ocurre que la sensibilidad auditiva varía con la frecuencia, lo que hace que existan
diferentes escalas. Si se elige la A, es decir, la que corrige frecuencias altas y bajas, que es la que más se
asemeja al oído humano, se hablará de dB (A). Si la corrección se hace para las muy bajas frecuencias,
estaremos con dB(B) y si se trata de una respuesta prácticamente lineal nos referiremos a los dB(C).
Debido a que la energía vibratoria no es constante a lo largo del tiempo, se introduce el concepto de
nivel sonoro continuo equivalente (Leq) que representará la energía vibratoria recibida durante el tiempo
considerado y promediada en ese tiempo. Así, por ejemplo, el nivel equivalente en 8 horas se refiere a la
energía recibida en 8 horas y promediada, como si fuese constante, en ese tiempo. De este modo el
término de Leqdía se refiere al promedio entre las ocho y veintidós horas, Leqnoche (de veintidós a ocho
horas) y Leqdiario (de 0 a 24 horas).
3. Fuentes de contaminación sónica.

Desde un punto de vista general, las principales fuentes de contaminación sónica hay que buscarlas
en la industria, el tráfico rodado, ferrocarril, tráfico aéreo, ruido procedente del sector de la construcción y
obras públicas y otras fuentes. A las anteriores y en el interior de los locales hay que añadir el producido
por electrodomésticos, radio, televisión, conversaciones altas, zonas de ocio, etc.
Según un estudio realizado por el Instituto del Ruido en Londres, para un área urbana, el 80 % del
ruido estaría provocado por el tráfico rodado, un 4 % por el ferrocarril, el 10 % se debería a la industria y
un 6 % correspondería al de varios.
Hay que tener en cuenta que la sensación del ruido, aunque se puede medir con un sonómetro, es
subjetiva. No obstante se considera intolerable el ruido producido por el despegue de un avión militar a 30
m (140dB(A)) o la sala de máquinas de un buque (120 dB(A)); se toma como muy ruidosa la sensación
producida por una sala de imprenta (100 dB(A)) o por un camión pesado a 6 m (90dB(A)); ruidoso es una
calle con mucho tráfico (80dB(A)), un aparato de radio a elevado volumen (70dB), o el existente en un
restaurante (60dB(A)); poco ruidoso es una conversación a 1m (50 dB(A)) o la existente en un área
residencial durante la noche (40 dB(A)) y silencioso es, por ejemplo, el nivel de fondo de estudios de TV
(20dB(A)).
4. Percepción del problema en Europa y en España.
Según estudios realizados recientemente por la Comisión Europea, el 20 % de la población de la

UE80 millones de personas están expuestas a niveles de ruido que los expertos consideran inaceptables.
(Comisión Europea 2010). Por otro lado, según datos de la OMS para Europa, el 40% de la población de la
UE está expuesta a niveles de ruido de tráfico superiores a 55 dB(A), el 20% a más de 65 dB(A) durante el
día y el 30% superiores a 55 dB(A) por la noches (Hellmut et al 2011), y la sensación subjetiva de la
Legal: SE-182-07. 98
población es que el 22 % de la población de la UE dice estar molesta o muy molesta con el ruido (Hellmut
et al 2011). En cuanto a nuestro país, España es el segundo país más ruidoso del mundo, después de
Japón. Cerca de 9 millones personas soportan niveles medios de ruido superiores a 65 dB(A) (OSE 2006).
Los mapas de ruido de 19 ciudades españolas reflejan que el 27,7 % de la población soporta ruidos
superiores a 65 dB(A). (MAGRAMA 2010). Casi un tercio de los hogares españoles (30,5%) declaraban
sufrir molestias por ruidos generados en el exterior de sus viviendas (OSE 2006).
5. De un problema de salud laboral a uno de salud pública (Tobías et al 2013).
En principio, los efectos de la contaminación acústica sobre la salud se manifestaban en personas

que en su ambiente laboral se veían sometidas a altos niveles de ruido y se limitaban a problemas auditivos
como el desplazamiento del umbral de audición, acufenos y pérdida de audición. De hecho, la legislación
reconoce la sordera como enfermedad laboral producida por el ruido. Además de estos problemas auditivos
relacionados con el ambiente laboral había otros menos objetivos como las “molestias”: perturbaciones del
sueño, estrés, dolor de cabeza…y más tarde, también en el ámbito laboral, se comenzaron a detectar
trastornos cardiovasculares y otras patologías relacionadas con respuestas hormonales. Lejos de ser
patologías banales, los problemas relacionados con el ruido en ambiente laboral, incluyen variaciones en la
presión arterial. Se ha relacionado con la hipertensión e incluso se han establecido asociaciones entre los
niveles de ruido en ambiente laboral y un aumento del riesgo de sufrir patologías cardiovasculares más
graves como ictus, infartos y, por tanto, con un aumento de riesgo de la mortalidad por estas causas. En
un ambiente laboral el tipo de exposición a este contaminante atmosférico de tipo físico generalmente
estaba relacionada con altas intensidades sonoras y se regulaba con la exposición del trabajador a cortos
periodos de tiempo. Por tanto, el problema se circunscribía a un reducido grupo de personas. Posteriores
estudios mostraron que no sólo la exposición a altas intensidades de ruido durante cortos periodos de
tiempo producía efectos en salud, si no que largas exposiciones a intensidades sonoras m ás bajas tenían
efectos similares. De este modo, se empezaron a relacionar patologías similares a las anteriormente
descritas para el ambiente laboral, en personas que si bien, no estaban expuestas a grandes niveles
sonoros, si lo estaban durante un periodo de tiempo mayor. Se iniciaron los estudios en entornos abiertos
especialmente ruidosos como son las proximidades de los aeropuertos, donde se detectaron patologías en
los residentes en estas zonas similares a las descritas para el ambiente laboral. Más t arde estas
investigaciones se extendieron a la totalidad de los habitantes de la ciudad. El problema pasó así de ser un
problema laboral a ser un problema ambiental y, por tanto, de ser un grupo reducido el de personas
expuestas a ser un problema de salud pública que implica a millones de personas.
6. Legislación básica.
Sin ánimo de ser exhaustivos en este apartado, puesto que no es el objetivo de este trabajo, hay
que señalar que a nivel global para el ruido ambiental existen los niveles guía de la OMS para ruido (WHO,
1987), estos niveles, que no son de obligado cumplimiento si no de protección a la salud, marcaban los
valores de 65 dB(A) para el día y 55dB(A) para la noche como límites a partir de los cuales el ruido podía
comenzar a tener una incidencia sobre la salud de la población. Estos valores se han visto modificados en el
año 1993 (WHO, 1999) siendo más restrictivos que los anteriores. En la tabla 1 se muestran estos niveles
de protección a la salud de la OMS
Legal: SE-182-07. 99
Tabla 1. Valores guía para el ruido OMS (1993).
Por otro lado, el 18 de noviembre de 2003 aparece publicado la Ley 37/2003 de 17 de noviembre
del Ruido, que viene a ser una trasposición de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental. A grandes rasgos esta Ley
tiene por objeto prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, para evitar y reducir los daños que de
ésta puedan derivarse para la salud humana, los bienes y el medio ambiente. En:
www.boe.es/boe/dias/2003-11-18/pdfs/A40494-40505.pdf aparece recogida esta Ley. Esta ley se
desarrolla mediante varios Reales Decretos. En la Tabla 2 se recoge los tipos de áreas acústicas según el
uso del suelo en virtud del RD1367/2007.
Legal: SE-182-07. 100
También existe normativa más específica sobre niveles máximos autorizados a nivel de
Comunidades Autónomas y Ordenanzas de carácter Municipal.
7. Efectos del ruido sobre la salud. Efectos auditivos y no auditivos del ruido.
7.1 Trastornos auditivos del ruido.

Antes de comenzar a definir lo que se denomina trastorno de audición es preciso señalar el
significado de algunos conceptos. En primer lugar, se define audición normal como la capacidad de detectar
sonidos en la gama de 16 a 20.000 Hz. Esta audición normal varía según las personas. Así, en esta audición
normal influye la edad. Está comprobada la pérdida de audición con la edad, lo que se denomina
presbiacusia. Suele darse generalmente en las frecuencias altas y afecta a ambos oídos. Otro factor que
varía de unas personas a otras está relacionado con factores ambientales, así la socioacusia tiene en cuenta
que en los países industrializados las mujeres tienen mejor oído que los hombres. El nivel de audición se
refiere al nivel del umbral audiométrico de un individuo y se establece según la normativa vigente (ISO
1975,d). Una vez determinado el nivel de audición se puede calcular el desplazamiento del umbral de
audición inducido por el ruido y es la cantidad de pérdida de audición atribuible al ruido, es decir,
descontando otros efectos como la presbiacusia o la socioacusia. Se denomina trastorno de audición al nivel
de audición en el cuál los individuos comienzan a tener problemas en la vida normal y varía según los
países. Por ejemplo, en U.S. se habla de trastorno de audición cuando el nivel de audición está por encima
de los 26 dB para frecuencias entre 500-2000 Hz, mientras que en el Reino Unido este umbral se fija en 30
dB para frecuencias entre 1000 y 2000 Hz.
Además de los efectos relacionados con el trastorno de la audición existe lo que se denomina efecto
máscara que consiste en que un sonido impide la percepción parcial de otros, especialmente la
comunicación hablada. Este efecto puede traer consigo el aislamiento de las personas sometidas a él, la
disminución en la eficacia del trabajo e incluso puede provocar accidentes. Los acúfenos se refieren a los
ruidos que aparecen en el interior del oído por alteración del nervio auditivo. Se los ha relacionado
Legal: SE-182-07. 101
fundamentalmente con el ruido de tráfico y puede provocar ansiedad y cambios de caracter. Por último,
señalar la fatiga auditiva que tiene en cuenta el déficit temporal de la sensibilidad auditiva y suele estar
provocado por ruidos continuos a partir de los 90 dB(A).
7.2 Trastornos no auditivos del ruido.
A los trastornos auditivos anteriormente citados hay que añadir otros trastornos que tienen su
origen en haber estado sometidos a dosis altas de ruido. Así, por ejemplo, un estudio realizado en Francia
sobre 2000 personas sometidas a niveles de ruido superiores a 85 dB(A) mostró una serie de patologías que
no se daban en otro grupo similar de personas, pero no expuestos a esos niveles tan altos de ruido. Se
detectó que los expuestos presentaban un 12 % más de problemas cardiovasculares, un 37 % más de
problemas neurológicos y un 10 % más de problemas digestivos. Otro estudio similar realizado con
personas en las proximidades del aeropuerto de Los Ángeles mostró un aumento del 18 % sobre la media
de enfermedades vasculares con resultado de muerte. La relación entre ruido e hipertensión arterial ha
quedado clara en diversos estudios y de hecho, en la Conferencia de Estocolmo sobre el ruido, en 1988, el
ruido aparece como un factor de riesgo de hipertensión arterial. Ha quedado demostrado que ruidos
intensos entre 95 y 105 dB(A) son capaces de provocar una vasoconstricción de las arterias con el
consiguiente aumento de la presión arterial. Esta relación entre el ruido y la actividad cardiovascular tiene
su efecto sobre el sueño, ya ha quedado demostrado que ruidos con Leq noche de 35 dB(A) o picos
superiores a 50 dB(A) impiden conciliar el sueño paradojal y provocan fatiga nerviosa.
Según el informe Ruido y Salud (Observatorio Salud y Medio Ambiente, 2012), estudios realizados
sobre ruido ambiental muestran una asociación entre la exposición al ruido y la enfermedad cardiovascular.
Según expertos de la Organización Mundial de la Salud, hay evidencia suficiente de la asociación entre ruido
de tráfico y las enfermedades isquémicas cardiacas (aquellas en que hay daño celular por falta de riego
sanguíneo y aporte de oxígeno a los tejidos, como la angina de pecho y el infarto agudo de miocardio), y
evidencia limitada/suficiente de asociación entre el ruido comunitario y la hipertensión, que en sí misma ya
es un importantísimo factor de riesgo cardiovascular. Las investigaciones parecen mostrar que el
incremento de riesgo para una enfermedad cardiovascular inducida por el ruido es en general de magnitud
moderada, pero sin embargo es de gran importancia desde el punto de vista de la salud pública, por el gran
número de personas a riesgo (los expuestos al ruido son muchos) y porque el ruido al que estamos
expuestos continúa aumentando y en ocasiones es muy difícil luchar contra él. Sus efectos sobre la salud
individual y colectiva no son desdeñables. En este sentido, el estudio “Burden of Disease from
Environmental Noise” (Carga de Enfermedad por Ruido Ambiental) (WHO 2011) ha estimado que en Europa
se pierden cada año 61.000 años de vida saludable por discapacidad sólo a causa de la cardiopatía
isquémica atribuible a ruido ambiental. Un aspecto interesante es que estos efectos cardiovasculares del
ruido son independientes de las molestias y perturbaciones en el sueño que el ruido también ocasiona.
Quiere decir que el ruido que no interfiere con el sueño, también puede provocar respuestas autónomas
como las descritas. Por tanto, no se da un acostumbramiento completo al ruido nocturno y la persona que
duerme sigue presentando reactividad cardiovascular frente al ruido. En el estudio anteriormente citado, la
asociación entre nivel de ruido y resultados cardiovasculares era más fuerte con respecto a la exposición al
ruido durante la noche que al diurno.
En la publicación “Ruido y salud”, del observatorio de salud y medio ambiente de Andalucía
(OSMAN, 2009) se realiza una revisión y síntesis de los principales y más importantes e interesantes
estudios que se han realizado sobre los efectos cardiovasculares del ruido. Estos son algunos de los
resultados: el estudio NAROMI (Noise burden and the risk of myocardial infarction / carga de ruido y riesgo
Legal: SE-182-07. 102
de infarto de miocardio) encontró que la exposición crónica al ruido estaba asociada con un incremento
entre suave y moderado del riesgo de infarto de miocardio, tanto en hombres como en mujeres (Willich et
al 2005). Sin embargo, no encontró que ese efecto fuera dependiente de la presión sonora a la que se
encontraban expuestos (un aspecto interesante es que contempla la posibilidad, cada vez más considerada,
de que la contaminación del aire y la exposición crónica al ruido estén relacionadas e incluso interactúen en
el aumento del riesgo de enfermedades cardiacas y pulmonares. El estudio HYENA (Hypertension an
exposure to noise near airports / hipertensión y exposición al ruido de aeropuertos) fue el primer estudio
multicéntrico (realizado en varios lugares a la vez) en valorar los efectos de la exposición al ruido de
aviones y tráfico rodado sobre la presión sanguínea y la patología cardíaca (Jarup et al 2008). En él los
investigadores encontraron relaciones significativas exposición-respuesta entre la exposición al ruido
nocturno de aviones, la media diaria de ruido de tráfico rodado y el riesgo de hipertensión. El estudio LARES
(Large analysis an rewievs of european housing and health status / análisis y revisión de la vivienda en
Europa y el estado de salud) confirmó que la molestia crónica por ruido de tráfico se asocia con un aumento
del riesgo para el sistema cardiovascular en adultos (de 18 a 59 años). Curiosamente también se mostraron
efectos en el sistema locomotor sensible al estrés, como los síntomas artríticos, y en el sistema neuro-
psíquico. Los riesgos para los niños que mostraron una percepción de molestia elevada por ruido fueron
mayores que para los adultos(WHO Europe 2007). Más estudios sobre exposición a ruido de tráfico y
efectos cardiovasculares muestran un incremento del riesgo relativo (una medida de la asociación utilizada
en epidemiología) de la enfermedad isquémica del corazón siempre que el ruido de tráfico del día excediera
los 65 dB(A). Otros concluyen que las personas expuestas a ruido de tráfico mayor o igual a 50 dB(A)
tienen un riesgo incrementado para el infarto de miocardio comparado con los sujetos expuestos a menos
de 50 dB(A) y este efecto era así incluso excluyendo a los expuestos a ruidos de otras fuentes o con pérdida
auditiva. También se ha visto que el ruido provoca efectos cardiovasculares durante el sueño. Por sí mismo,
el sueño interrumpido puede ser un factor de riesgo para el infarto de miocardio. Además de estos estudios
epidemiológicos observacionales, también se han realizado estudios experimentales en que se demuestra
que la exposición a ruido ambiental por encima de 55 dB(A) a una muestra de jóvenes provoca aumentos
directos de la presión sanguínea, siendo mayores en las mujeres que en los hombres.
Además, existen multitud de estudios que relacionan el ruido con alteraciones psíquicas tales como
inseguridad, inquietud, falta de concentración, astenia, agresividad, irritabilidad, alteraciones del carácter,
alteraciones de la personalidad y trastornos mentales. Mediante estudios epidemiológicos, se conoce que el
ruido está relacionado con los internamientos en psiquiátricos, con aumento de suicidios, etc. Otros trabajos
de similares características muestran la influencia del ruido sobre el comportamiento solidario, de modo que
ha quedado demostrado que el nivel de ayuda entre vecinos disminuye según aumenta el nivel de ruido
ambiental.
8. Mecanismos biológicos implicados en los efectos no auditivos de ruido.
Según la OMS, el ruido causa distintas reacciones a lo largo del eje hipotalámico-
hipofisiosuprarrenal, tales como un aumento de la hormona adrenocorticotrópica y de los corticostero ides
(en experiencias de laboratorio se han provocado formas agudas de estas reacciones con niveles de ruidos
moderados) como se muestra en la figura 1. En la tabla 3 se muestra una revisión de estudios sobre
personas expuestos a ruidos producidos por distintas fuentes . Por ejemplo en el estudio realizado por
Babish para un total de 2512 personas expuestas a ruido de tráfico mostraron niveles significativamente
superiores de glucosa y colesterol. Mientras que en otro realizado también sobre personas expuestas a
ruido de tráfico, las personas expuestas mostraron niveles significativamente superiores de triglicéridos. En
Legal: SE-182-07. 103
el estudio de Braun las personas expuestas a ruido nocturno de calle mostraron valores más altos de
cortisol y noradrenalina.
Figura 1. Mecanismos biológicos implicados en los efectos no auditivos del ruido
Legal: SE-182-07. 104
Tabla 3. Resultados de algunos estudios de laboratorio sobre diferentes niveles de algunos

parámetros biológicos entre personas expuestas y no expuestas a ruido. (Maschke et al 2000).
El vertido de estas sustancias en sangre por la activación del sistema reticular por el ruido como
mecanismo de respuesta a una situación de estrés, fundamentalmente adrenalina, norepinefrina y cortisol,
para personas sometidas a ruido de tráfico puede explicar la relación entre ruido y diversas patologías
cardiovasculares que, como se verá más tarde, pueden tener incidencia sobre la mortalidad diaria por estas
causas específicas.
El cortisol es una hormona que aparece más elevada en personas sometidas a ruido de tráfico en el
periodo nocturno fundamentalmente. Niveles altos de cortisol se relacionan con un debilitamiento del
sistema inmunológico lo que haría prosperar algunas patologías de carácter infeccioso relacionadas con el
aparato respiratorio.
Por otro lado, las perturbaciones en el sueño en cuanto a su duración y calidad, relacionadas con
ruido nocturno, se han asociado con la regulación de la glucosa que presentaría valores matinales más
incrementados de glucosa y menores de insulina en personas sometidas a niveles elevados de ruido
nocturno, lo que podría estar relacionado con el aumento de patologías como la diabetes.
La siguiente cuestión que cabe plantearse a continuación es si estas elevaciones de diferentes
parámetros biológicos tienen una implicación sobre diferentes indicadores de salud como los ingresos
hospitalarios por urgencias o la mortalidad diaria por diferentes causas específicas. A continuación se
muestran los resultados de algunos trabajos de análisis de series temporales realizados para la ciudad de
Madrid en diferentes periodos de tiempo.
9. Resultados de algunos estudios realizados para la ciudad de Madrid en población
adulta.
9.1 Relación entre los niveles de ruido de tráfico en Madrid y los ingresos hospitalarios por
urgencias en el Hospital Gregorio Marañón de Madrid (Tobías et al, 2001).
Legal: SE-182-07. 105
El estudio se realizó en Madrid en el periodo 1995- 1997 y se tuvo en cuenta el efecto de variables
de contaminación atmosférica química así como variables meteorológicas como temperatura y humedad
sobre los ingresos hospitalarios por urgencias en población general, excluido traumatismos y partos, en el
Hospital Gregorio Marañón de Madrid. La metodología utilizada fue el análisis de series temporales mediante
dos metodologías que arrojaron resultados muy similares: los modelos ARIMA y la Regresión de Poisson.
En este periodo de tiempo los niveles de ruido diurno (Leq 8-22h) superaron los 65 dB(A) que
marca la OMS el 97 % de los días y los 55dB(A) para la noche el 100% de las veces.
Los resultados indican que, independientemente de la contaminación química, incrementos de 1 dB(A)
en los niveles de ruido diurno se relacionan con un incremento del riesgo del 5,1 para los ingresos por todas
las causas excepto accidentes y partos. Es decir, en dos poblaciones similares pero una sometida a un nivel
de ruido diurno superior en 1 dB(A) a la otra, el riesgo de ingresos por urgencias es superior en un 5,1% en
el lugar más ruidoso. Para el caso de las causas circulatorias es del 4,2 % y para la respiratorias del 3,7 %.
Los mecanismos biológicos descritos en el apartado anterior permiten dar plausibilidad biológica a estos
resultados.
9.2 Relación entre el ruido de tráfico y la mortalidad diaria por causas circulatorias en
Madrid (Tobías et al 2014a).
En este estudio se analizó la relación entre la mortalidad diaria ocurrida en Madrid por causas
cardiovasculares, tanto para mayores de 65 años como para menores de 65 años, y los niveles de ruido en
el periodo 2003-2005. La metodología utilizada en este caso fue el análisis de series temporales mediante
“Case-Crossover”. En este periodo se superó el umbral de la OMS el 54% de los días y el 100% de las
noches.
Los resultados del impacto de los diferentes niveles sonoros sobre la mortalidad por causas cardiovasculares
son los que se muestran en la tabla 4.
Legal: SE-182-07. 106
Table 1. Association between diurnal equivalent noise (for the 8-22h period, Leqd),
night-time equivalent noise (for the 22-8h period, Leqn) and daily equivalent noise
(for the 0-24h period, Leq24) and cardiovascular mortality for subjects aged over 65
years, at lag 1, adjusted for primary chemical air pollutants (PM 2.5 and NO2) at lag1.
Noise levels PM2.5 NO2

IRR (95% CI) IRR (95% CI) IRR (95% CI)
Diurnal (Leqd) 4.5 (0.3 , 8.9)
+PM2.5 4.9 (0.5 , 9.4) 1.9 (-0.3 , 4.1)
+NO2 4.3 (0.2 , 8.7) 2.2 (0.0 , 4.5)
Night-time (Leqn) 3.4 (0.1 , 6.9)

+PM2.5 3.7 (0.2 , 7.3) 2.2 (-0.1 , 4.4)
+NO2 3.7 (0.2 , 7.3) 2.4 (0.2 , 4.7)
Daily (Led24) 6.6 (2.2 , 11.1)

+PM2.5 6.8 (2.3 , 11.5) 2.1 (-0.1 , 4.3)
+NO2 6.6 (2.2 , 11.2) 2.3 (0.1 , 4.5)
IRR: Percent inc

Tabla 4. Efectos del ruido de tráfico sobre la mortalidad diaria por causas cardiovasculares en
Madrid (Tobías et al 2014a).
Los resultados indican que el aumento de 1dB(A) en los niveles del ruido de tráfico se relaciona con
un efecto sobre la mortalidad por causas cardiovasculares que llega hasta incrementos del RR de la
mortalidad de hasta un 6,6 % en el grupo de mayores de 65 años, siendo mayor el efecto para el ruido
diario. Este efecto, como puede observarse, es mayor que el debido a los contaminantes químicos
tradicionales ligados al tráfico como PM 2,5 o NO2. No se ha observado incremento del riesgo con significancia
estadística para el grupo de menores de 65 años. Los efectos se manifiestan con un día de retraso, es decir,
incrementos en el momento presente de los niveles de ruido influyen sobre la mortalidad por causas
cardiovasculares que se producirán un día después.
Los mecanismos biológicos anteriormente descritos relacionados con aumentos de las hormonas
adrenalina o norepinefrina o respuestas como incremento del número de plaquetas o aumento de la tensión
arterial antes descrito podrán justificar biológicamente estos resultados.
Por otra parte, se ha llevado a cabo el análisis del ruido diario (Leq 24 h) sobre la mortalidad por
diferentes causas específicas dentro de las cardiovasculares en la ciudad de Madrid. El periodo analizado ha
sido en esta ocasión 2001-2009. Los resultados indican que para incrementos de 0,5 dB(A) en nivel de
ruido diario la mortalidad por todas las causas cardiovasculares es del 3 % (muy similar al obtenido para el
periodo 2003-2005), pero que asciende a un 3,5 % para “otras enfermedades isquémicas”; un 5 % para el
caso de accidente cerebrovascular y llega hasta un 7% para el caso del infarto de miocardio.
Legal: SE-182-07. 107
9.3 Relación entre el ruido de tráfico y la mortalidad por causas respiratorias en Madrid
(Tobías et al 2014b).
Al igual que se realizó para causas cardiovasculares, y puesto que ya se había encontrado
asociación entre el ruido de tráfico y los ingresos hospitalarios por causas respiratorias, se procedió a
analizar la asociación entre la mortalidad diaria por causas respiratorias en Madrid y los niveles de ruido, El
periodo analizado fue, al igual que con las causas cardiovasculares, el 2003-2005 y la metodología utilizada
el análisis de series temporales mediante Case-Crossover. Los resultados son los que se muestran en la
tabla 5.
Table 1. Percentage increase in risk (%IR) of respiratory mortality by 1 an increase of

db(A) of diurnal noise in Madrid.
Age groups <65 years >65 years

Models %IR (95% CI) %IR (95% CI)
Single exposure with diurnal noise -5.1 (-17.5 , 7.2) 3.7 (0.3 , 7.8)*
Multiple exposure with,

diurnal noise + PM2.5 -5.6 (-18.4 , 7.1) 4.2 (0.1 , 8.2)*
diurnal noise + NO2 -4.9 (-17.3 , 7.4) 3.9 (0.1 , 8.0)*
diurnal noise + PM2.5 + NO2 -5.2 (-18.0 , 7.6) 4.1 (0.1 , 8.4)*
*
p<0.05
Tabla 5. Resultado de los modelos para la mortalidad diaria por causas respiratorias en Madrid
(Tobías et al 2014b)
Como puede observarse en la tabla 5 el incremento del riesgo de morir por una causa respiratoria
en Madrid como consecuencia del incremento del ruido diurno es de cerca del 4% en los mayores de 65
años para incrementos de un 1dB(A) en los niveles de ruido diurno (Leq 8-22h) Este efecto es
independiente del debido a la contaminación química tradicionalmente considerada. Este efecto no se
observa en el grupo de menores de 65 años. Aumento en los niveles de cortisol como consecuencia de la
exposición al ruido de tráfico pueden asociarse con un debilitamiento del sistema inmunológico y con el
progreso o empeoramiento de ciertas infecciones respiratorias.
Si, al igual que se hizo para las causas circulatorias se realiza el análisis para mortalidad por causas
respiratorias específicas en el periodo 2001-2009 para mayores de 65 años, se observa que incrementos en
0,5 dB(A) en los niveles de ruido diario (Leq 24h) se relacionan con aumentos de la mortalidad diaria por
todas las causas respiratorias de un 3,5 y que asciende hasta un 8% para el caso de la neumonía con un día
de retraso. Para el caso de la enfermedad pulmonar obstructivo crónica (EPOC) el efecto es del 6 % y en
este caso el efecto sobre la mortalidad se retrasa hasta 4 días. No se observa relación con el asma. Lo que
es coherente con el mecanismo biológico antes descrito al no tratarse de un proceso infeccioso.
9.4 Relación entre el ruido de tráfico y la mortalidad por diabetes (Tobías et al 2014c)
Legal: SE-182-07. 108
En este caso el estudio ser realiza para la ciudad de Madrid pero en el periodo 2001-2009 y se
relaciona le ruido de tráfico con la mortalidad diaria por diabetes en población general. Los resultados se
muestran en la figura 2
Legal: SE-182-07. 109
Table 1. Percentage increase in risk (%IR) of mortality from diabetes by an increase of

0.5 db(A) of diurnal (Leqd) and night-time (Leqn) equivalent noise in Madrid for the
study period 2001-2009.
Figura 2. Incremento del Riesgo de morir por diabetes en relación con el ruido en Madrid(Tobías
et al 2014c)
Como se puede observar en la figura 2 el riesgo de morir por diabetes en relación al ruido no es
estadísticamente significativa para el caso del ruido diario, Sin embargo, esta asociación si es
estadísticamente significativa para el ruido nocturno, llegando hasta incrementos próximos al 4 % para
aumentos de 0,5 dB(A) en los niveles de ruido nocturno con un retraso de un día.
Estos resultados de la asociación con la mortalidad por ruido nocturno y no diurno, son coherentes
con el mecanismo biológico antes expuesto, según el cual las perturbaciones en el sueño en cuanto a su
duración y calidad, relacionadas con ruido nocturno, se han asociado con la regulación de la glucosa que
presentaría valores matinales más incrementados de glucosa y menores de insulina en personas sometidas
a niveles elevados de ruido nocturno,
9.5 Evaluación del impacto del ruido sobre la mortalidad en Madrid (Linares et al 2014)
Legal: SE-182-07. 110
En los apartados anteriores se ha analizado como el ruido de tráfico en la ciudad de Madrid influye
en el riesgo de morir por causas circulatorias, respiratorias y por diabetes. La metodología ha sido mediante
la estimación del incremento del riesgo de morir para un incremento determinado de los niveles de ruido.
Con objeto de dar una medida más intuitiva y clara de la relación entre el ruido y la mortalidad en Madrid se
ha calculado otro indicador útil desde el punto de vista de la salud pública que es estimar cuántas muertes
anuales por causas naturales son atribuibles al ruido en Madrid, cuántas por causas circulatorias y cuántas
se deben a respiratorias. Para comparar el efecto con la contaminación atmosférica química se ha calculado,
así mismo, la mortalidad anual que sería atribuible a las PM 2,5.
El periodos seleccionado ha sido el 2003-2005, el grupo de edad el de mayores de 65 años y los RR que han
servido de base para el cálculos han sido los que se han expuesto anteriormente.
Los resultados son los que muestran en la tabla 6.
Table 1 – Relative risk (RR) of mortality due natural, cardiovascular and respiratory causes
for and annual number of attributable deaths for subjects aged over 65 years
LeqD PM2.5
Mortality Indicator RR (95% CI) RR (95% CI)
Natural causes (ICD9:1-799) 1.017(1.005 – 1.030) 1.017 (1.004 – 1.030)

Number of attributable deaths 312 (92 – 543) 312 (74 – 543)
Cardiovascular causes (ICD9: 390-459) 1.024 (1.003 - 1.046) 1.019(0.997 - 1.041)

Number of attributable deaths 145 (18 – 273) 116 (19 – 244)
Respiratory causes (ICD9: 460-519) 1.031 (1.001 – 1.062) 1.033 (1.003 – 1.064)
Number of attributable deaths 97 (3 – 189) 103 (10-195)
Tabla 6. Estimación del impacto del ruido sobre la mortalidad en Madrid en el grupo de Mayores
de 65 años (2003-2005) (Linares et al 2014)
Los resultados de la tabla 6 indican el número de muertes anuales en mayores de 65 años

atribuibles a un incremento de 0,5 dB(A) en los niveles de ruido diario. Los resultados indican que 312
muertos/anuales en mayores de 65 años se podrían evitar si se redujesen los niveles de ruido diario medio
en Madrid 0,5 dB(A). De estos 145 se atribuirían a causas cardiovasculares y 97 a respiratorias. Este
impacto es independiente y similar al de la contaminación química que se ha considerado de forma
tradicional relacionado con el tráfico. Bajar el valor medio anual en 0,5 dB(A) se conseguiría simplemente
con que el 12 % del número de vehículos que circulan por Madrid fuesen eléctricos.
10. Efectos del ruido sobre la población infantil.
Los niños pueden verse afectados por los niveles de contaminación acústica de forma diferente a la que
lo hacen los adultos debidos a sus peculiares características, propias de su estatus de crecimiento y
maduración; también al diferente comportamiento social y a su peor capacidad para defenderse de las
agresiones ambientales. El escaso conocimiento que hay sobre este tema lleva a plantear la necesidad de la
Legal: SE-182-07. 111
realización de más estudios que se focalicen de forma específica en este grupo de edad. Pese a la escasez
de investigación en este grupo etario, se exponen a continuación los resultados más destacados que se han
obtenido en relación a este tema.
10.1 Ruido y embarazo.
Según Lester Sontag del The Fels Research Institute .”Existe amplia evidencia de que el medio
ambiente es un factor importante en la formación del físico, comportamiento y función de los animales,
incluyendo al hombre, desde la concepción y no desde el nacimiento. El feto es capaz de percibir sonidos y
responder a ellos con actividad motora y cambio del ritmo cardiaco".
Se ha demostrado que sonidos fuertes estimulan al feto directamente causando cambios en el ritmo
cardiaco. Investigaciones relacionadas demuestran que durante los últimos meses de embarazo el feto
puede responder al ruido con movimiento corporal como patadas. También las reacciones de estrés que el
ruido produce en las embarazadas se transmiten al feto y pueden influir en el desarrollo fetal especialmente
entre los 14 y 60 días después de la concepción, momento éste en el que ocurren desarrollos importantes
en el sistema nervioso central y otros órganos importantes.
La exposición al ruido excesivo durante el embarazo puede provocar la pérdida de audición en las
frecuencias más altas en los recién nacidos. Hay investigaciones que relacionan pérdidas de audición en
niños cuyas madres estuvieron expuestas durante la gestación a niveles sonoros de 65 a 95 dB(A) durante
ocho horas diarias, multiplicándose por tres el riesgo de tener un hijo con pérdidas de audición. También se
han establecido algunas asociaciones con retraso en el crecimiento intrauterino y mayor índice de
prematuros. En este sentido un estudio realizado sobre más de 1000 nacimientos indicó que es mayor el
número de bebés con bajo peso al nacer en áreas ruidosas. En relación con este hecho puede estar una
investigación que revela que el bajo peso se relaciona con los niveles bajos de ciertas hormonas que se
detectan en las mujeres embarazadas que viven en lugares ruidosos. La diferencia en el nivel hormonal de
las embarazadas en lugares ruidosos y tranquilos se hace más evidente al acercarse el momento del parto.
Según estudios realizados en la Universidad de París en aeropuertos de todo el mundo, las personas
gestantes que viven en las proximidades de los aeropuertos presentan una tasa más elevada de
malformaciones y de niños que nacen muertos que aquellas no sometidas a esos niveles de ruido. Las
anormalidades sugeridas incluyen labio leporino, paladar leporino y defectos en la espina dorsal
10.2 Ruido e impacto en la salud infantil.
Entre los grupos de población especialmente sensibles al ruido se encuentran los niños, las
consecuencias más conocidas y más serias son el daño auditivo y la sordera. Las investigaciones llevadas a
cabo hasta ahora muestran que la exposición a ruido ambiental no afecta a los niveles del umbral de
audición de los niños, excepto para la exposición a ruido procedente de aviones militares que realizan
vuelos extremadamente bajos. Sin embargo, teniendo en cuenta los altos niveles de ruido presentes las 24
horas del día en las grandes ciudades, la investigación en este área está encaminándose a mostrar deterioro
auditivo en los niños asociado con estos altos niveles de exposición al ruido (WHO, 1999). También se
considera como fuente potencial de deterioro auditivo en niños, muchos juguetes extremadamente
ruidosos.
Legal: SE-182-07. 112
Pero además el ruido también puede provocar sobre la salud infantil una respuesta de estrés que
incluye un aumento de la frecuencia cardiaca y un aumento de la respuesta hormonal. En el aeropuerto de
Munich se realizó un estudio, donde se examinaron a niños en edad escolar durante los años en los que el
aeropuerto se trasladó a otra ubicación. Los resultados concluyeron que el ruido inducía un incremento en
los niveles de epinefrina y norepinefrina. Los niveles de ruido pueden además interferir el sueño, necesario
para la restauración del cuerpo y del cerebro. Son muy pocas las observaciones que existen sobre los
efectos del ruido durante el sueño o los parámetros del sueño de los niños. Los pocos resultados testados
no contradicen la hipótesis de que, análogamente a las reacciones fisiológicas que se producen durante el
estado despierto, ocurren respuestas fisiológicas en los niños a menores niveles de exposición al ruido que
en los adultos. En particular, durante la fase REM (rapid eye movement) del sueño, eventos ruidosos de
suficiente intensidad (95 dB (A)) pueden causar que los niños se despierten; lo cual es importante puesto
que en la fase REM es necesaria para consolidar la memoria. Los resultados obtenidos de los pocos estudios
llevados a cabo hasta ahora indican que los eventos ruidosos en la primera parte del sueño (durante la
primera fase de la noche) afectan al sueño de los niños en menor medida que aquellos eventos ruidosos
que tienen lugar por la mañana temprano.
Por otra parte, los niveles de ruido también pueden afectar negativamente su aprendizaje y el
desarrollo del lenguaje, alterar la motivación y la concentración infantil provocando una reducción de la
memoria y una reducción en su habilidad para llevar a cabo tareas más o menos complejas Los efectos del
ruido mejor documentados sobre la cognición de los niños durante el aprendizaje, se han encontrado a
través de la investigación que ha mostrado los efectos negativos en adquirir destrezas o habilidades en la
lectura. Alrededor de 20 estudios han encontrado indicadores de la relación negativa entre la exposición
crónica a ruido y la adquisición retardada de la destreza para la lectura en niños pequeños. Algunos
estudios de ruido crónico y agudo han encontrado efectos adversos con la exposición a ruido aéreo en la
memoria a largo plazo para material complejo o difícil de memorizar. Otros estudios han examinado la
posible asociación entre la exposición a ruido y déficit de atención y la motivación en los niños, y otras
investigaciones sugieren que el ruido puede interferir de forma importante con la percepción de los diálogos
o la adquisición del lenguaje en los niños.
También se ha registrado en la bibliografía el desarrollo de nódulos vocales y ronquera en los niños
debido al esfuerzo que su laringe y sus cuerdas vocales deben de realizar al estar en un entorno escolar
muy ruidoso. En general, hay pocos estudios realizados sobre qué efectos adversos induce el ruido en la
salud de los niños y a qué edades estos efectos comienzan a aparecer. La mayoría de los estudios se
refieren a los efectos sobre el rendimiento y el aprendizaje en grupos de escolares. El ruido puede también
tener efectos negativos en la autoestima y la ansiedad. En general diversos estudios indican la evidencia de
que hay déficits cognitivos debidos al ruido. Además, parece demostrado que son peores las secuelas a
medio plazo que los efectos inmediatos (quizás porque no se comprenden las explicaciones del profesor o se
procese peor la información y se obtengan peores resultados en la evaluación) (Observatorio salud y Medio
Ambiente, 2012). En esta línea, otros estudios analizan el efecto del ruido sobre el rendimiento escolar,
llegando a establecer que en los colegios más ruidosos es mayor el fracaso escolar. Algunos trabajos sitúan
el umbral de nocividad en 55 dB(A) para la realización de tareas complejas.
En la figura 3 se muestran los niveles de ruido en el aula de un colegio en Madrid con las ventanas
abiertas y con las ventanas cerradas. Puede observarse que cuando las ventanas están abiertas se
sobrepasan ampliamente el nivel antes mencionado de 55 dB(A) para la realización de tareas complejas e
incluso el valor guía de la OMS de protección a la salud de 65 dB(A)
Legal: SE-182-07. 113
Figura 3. Niveles de ruido en un aula de un colegio de Madrid con las ventanas abiertas (A) y
cerradas (C) para diferentes días.
Por otro lado, recientes investigaciones, han encontrado una correlación existente entre enfermedades
respiratorias en niños y la contaminación atmosférica química y acústica procedente del tráfico rodado
(Ising H et al, 2004), en estos estudios los niños expuestos a ruido alto (54-70 dB (A)) presentan en
comparación con otros niños un aumento significativo de las concentraciones de la hormona cortisol en la
saliva medida por la mañana, lo que indica una activación del eje hipotálamo-pituitario-adrenal (HPA) que
conduce a largo plazo a la agravación de bronquitis. Como se ha comentado anteriormente, la patogénesis
de las alergias puede ser estimulada por el efecto de los contaminantes atmosféricos como NO 2 y las
partículas procedentes de las emisiones diésel pero parece ser que los niveles de ruido también juegan un
papel importante, especialmente durante la noche. Durante el sueño, las ruidos que están asociados a
estímulos de peligro (por ejemplo el producido por una ambulancia) tienen suficiente potencial para
estimular reacciones de estrés incluso si el nivel de ruido es bajo. Los aumentos de cortisol (generados en
esa reacción de estrés) en la primera mitad de la noche parece que juegan una misión importante. Múltiples
análisis de regresión han dado como resultado aumentos significativos de los riesgos relativos de asma,
bronquitis crónica y neurodermitis, los cuales aumentan significativamente con el aumento de la cantidad
de tráfico
A todo lo anteriormente descrito se añade además que los niños son más vulnerables al ruido que los
adultos porque tienen menor capacidad de control que los adultos sobre el ambiente que les rodea y las
situaciones diarias que les provocan malestar y que la legislación en relación con el ruido y el entorno
laboral tradicionalmente está dirigida a la población adulta, no centrada en las necesidades especiales de los
niños (escuelas, guarderías, etc), los niños pueden tener más molestias o ser perjudicados de forma
Legal: SE-182-07. 114
diferente por el ruido que los adultos por una percepción distinta del mismo (Health effects of noise on
children and perception of the risk of noise, 2001).
10.3 Efecto del ruido y otros contaminantes ambientales sobre los ingresos
hospitalarios infantiles en Madrid (Linares et al 2006)
Como se ha señalado anteriormente, un informe de la OMS expone que los efectos combinados de la
contaminación atmosférica química y los niveles sonoros procedentes de la exposición crónica a tráfico
rodado incrementa en los niños y en la población adulta el riesgo de padecer enfermedades de la piel y
respiratorias.
En esta línea se enmarca un estudio realizado en la ciudad de Madrid sobre el efecto que el ruido de
tráfico y otros contaminantes ambientales tienen sobre los ingresos hospitalarios infantiles en Madrid. El
estudio se realizó desde los años 1995 a 2000 y se relacionó el nivel de ruido en Madrid con los ingresos no
programados, excluyendo accidentes, en el Hospital Gregorio Marañón de Madrid. Las causas analizadas
fueron todos los ingresos, ingresos por causas respiratorias y dentro de éstas por bronquitis y neumonía. Se
controló por el efecto de variables de contaminación atmosférica química (SO 2, NO2, O3 PM10) y por
contaminación biótica a través del polen de gramíneas, así como por epidemias de gripe. Para cuantificar el
riesgo se utilizó regresión de Poisson. Los resultados encontrados por el caso del ruido muestran que existe
una asociación lineal y sin umbral entre los niveles de ruido diurno y los ingresos por causas respiratorias,
como puede apreciarse en la figura 4. Es decir, que a mayor ruido mayor número de ingresos, sin que
exista un umbral de seguridad.
2,5
2,0
1,5
1,0
,5
0,0
-,5
54 56 58 60 62 64 66 68 70 72
Leq de 8 - 22 h dB (A)
Figura 4. Relación lineal y sin umbral entre los niveles de ruido en Madrid y los ingresos hospitalarios en
población infantil (Linares et al 2006).
La cuantificación del riesgo indica que el ruido se asocia significativamente con el riesgo de ingresar en
un hospital para los niños de 0-9 años por causas respiratorias. Este riesgo es de un 4,7% por cada
dB(A) con un retraso de tres días, siendo la variable ambiental que más relación muestra para los
Legal: SE-182-07. 115
ingresos por esta causa como puede verse en la tabla 7. Es decir, que si hubiese dos poblaciones una
expuesta a niveles de ruido 1 dB(A) superior a la otra, el riesgo de ingreso en la población ruidosa es un
4,7% superior al de la no ruidosa.
Legal: SE-182-07. 116
Variable (Lag) RR (95% CI) AR(%)
NOx (3)I 1.01 (1.00 1.01) 0.5

Tfrío(6, 12)II 1.04 (1.02 1.06) 3.8
Leqt (3)III 1.05 (1.01 1.08) 4.7
Polen (4)IV 1.03 (1.02 1.04) 2.9
Hr (12)V 1.00 (1.00 1.01) 0.4
I
RR para un incremento de 10 µg/m3 en la concentración de PM10
II
RR para cada grado de Tmax (Temperatura máxima < 33ºC)
III Tabla 7. Riesgos de ingresos por causas respiratorias para niños menores de diez años en
RR para un incremento de 1 dB(A) en Leqt
IV Madrid (Linares et al 2006)
RR para un incremento de 10 granos/m 3 en la concentración de Polen
v
RR para un incremento de un 1% en la Humedad Relativa.
Estos riesgos pueden llegar al 7,7 % para el caso de los ingresos por neumonía.
Los mayores valores de cortisol en la saliva de los niños que duermen en ambientes ruidosos en
relación a aquellos que lo hacen en lugares más tranquilos puede ser el mecanismo biológico que
explique esta asociación, ya que valores más elevados de cortisol se relacionan con una menor actividad
en el sistema inmunológico que puede hacer que progresen algunas enfermedades respiratorias
infecciosas.
11. Medidas preventivas y correctoras.
Las medidas preventivas se basan en la aplicación de planes que prevengan la contaminación tales
como una adecuada planificación de los usos del suelo con una clara separación entre las zonas industriales
y las residenciales, es decir, la existencia de una planificación urbana adecuada; la aplicación de la
legislación antes citada para el desarrollo de una arquitectura urbana que contemple la adecuada
insonorización de las viviendas y de las medidas de apantallamiento y atenuación del ruido; la aplicación de
los estudios de impacto ambiental previos a la instalación de determinadas actividades y usos del suelo
capaces de producir contaminación acústica; la utilización de sistemas que supongan una disminución de las
emisiones de determinadas actividades tanto industriales como de tráfico y la concienciación de los
ciudadanos sobre los problemas que para la salud lleva la exposición al ruido.
En cuanto a las medidas de actuación están aquellas que se basan en la limitación del ruido en la fuente
emisora y en la protección de la población expuesta.
Para el caso del ruido de tráfico algunas medidas preventivas y de corrección podrían ser:
Medidas de control para el ruido del tráfico.
Se ha citado anteriormente que del ruido producido en una gran ciudad el 80 % se debe al tráfico.
Las medidas de control para el ruido del tráfico pasan por:
Reducción del ruido en la fuente:
Legal: SE-182-07. 117
Sobre los vehículos, pueden ser activas como la utilización de elementos motrices más silenciosos
(vehículos eléctricos) o pasivas como la aplicación de elementos que impidan que el ruido se propague al
exterior.
Sobre la vía, utilizando tipos de pavimento poco ruidosos.
Reducción del ruido en la vía de transmisión:
Estas medidas pasan por el alejamiento de los receptores y por el apantallamiento acústico mediante diques
laterales, pantallas vegetales o la creación de vías cubiertas o semicubiertas.
Reducción del ruido en la recepción:
Contempla la insonorización de las viviendas mediante la construcción con materiales
adecuados, la creación de cámaras aislantes, las dobles ventanas y el techo flotante, entre otras
medidas.
12. Conclusiones y recomendaciones.
Anteriormente se han descrito las evidencias científicas que el conocimiento actual establece sobre las
relaciones entre el ruido de tráfico (no ya en ambiente laboral o en proximidades de aeropuertos) y diversas
patologías más allá de las molestias con las que tradicionalmente se relacionaban con el ruido ambiental. La
contaminación acústica, viene a mostrar una nueva dimensión de la contaminación producida por el tráfico
añadiendo a los efectos en salud de la contaminación química tradicional la de este contaminante físico. La
falta de una red de medida de ruido en tiempo real en la práctica totalidad de las ciudades españolas hace
que sean muy escasos los estudios que se realizan sobre este contaminante y sus efectos en salud en
nuestro país. No obstante sí existen múltiples estudios a nivel mundial, fundamentalmente de cohortes, que
sustentan los resultados aquí expuestos, muchos de ellos prácticamente inéditos.
También es importante destacar el papel más activo que han de jugar las administraciones públicas. De
hecho, la propia C.E. pide a los estados miembros un esfuerzo de sensibilización en esta materia, señalando
que: “el ruido sigue siendo un problema medioambiental que afecta prácticamente a todos los ciudadanos y
que según las encuestas de opinión pública es de capital importancia”.
La dimensión del impacto de la contaminación acústica sobre la salud del conjunto de los ciudadanos,
similar al menos al de la contaminación química, hace necesaria la adopción de medidas dirigidas a reducir
los niveles de exposición a este contaminante.
Una revisión actualizada sobre las últimas investigaciones realizadas en España en relación a los efectos
del ruido sobre la salud pueden encontrarse en la reciente monografía publicada por el Instituto de Salud
Carlos III23.
13. Supuesto práctico.
Una travesía del pueblo anterior se ve atravesada diariamente por 1000 vehículos ligeros y 250
pesados. Las características de la calle son: anchura: 30m; altura de los edificios: 8 m; pendiente de la
calle: 2 %. El tráfico se distribuye en un 80 % en horario de 8 a 22 horas y los restantes de 22 a 8 horas,
tanto para ligeros como pesados. La velocidad media de los vehículos es de 50 km/h para el día y de 70
km/h para el tráfico nocturno.
1. Indicar si en estas circunstancias se superan los estándares permitidos de 65 dB(A) para el día y
55 dB(A) para la noche.
Legal: SE-182-07. 118
Como consecuencia de la instalación de la industria papelera y el aumento de tráfico antes indicado (10
% vehículos ligeros y 30 % pesados).
2.¿Cómo se ven modificados los niveles de inmisión sónica por esta circunstancia?
3. ¿Qué medidas se podrían tomar para disminuir el impacto en salud?
Método de resolución del supuesto práctico.
1. Comprobar que se satisface la condición de que h/1 > 0.2, en la que

h es la altura de los edificios y l es la anchura de la calle.
En este caso se calcula la Leq a través de la siguiente ecuación:
Leq= 55+ 10 log(Qvl+ E.Qvp) - 10 logl+ kh+ kv
En la que:
Qvl es el número de vehículos ligeros por hora.

Qvp es el número de vehículos pesados por hora.
E es el factor de corrección por pendiente cuyo valor viene dado por la siguiente tabla:
Pendiente (%) 2 3 4 5 >6

Valor de E 10 13 16 18 20
Kh es la corrección por altura de los edificios y vale:
0 si h< 4m y si h> 4m Kh = 2(h-4) /1.

Kv es la corrección por velocidad (v).
v< 60 km/h Kv =0
v = 70 km/h Kv =1
v = 80 Km/h Kv =2
La ecuación anterior se aplicará tanto para el día (08-22 h) como para la noche (22-08h).
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3. Calidad de las Aguas. Riesgos Sanitarios y Ambientales de su Contaminación Química
Autor: Rafael J. García–Villanova

Resumen General
La seguridad sanitaria de un agua o de una masa de agua para el hombre u otro organismo animal tiene
que ver, por lo general, con su composición química y biológica. Una contaminación biológica producida por
microorganismos patógenos o sus toxinas se suele traducir en una manifestación clínica aguda, mientras
que un contaminante químico raramente lo encontraremos en concentración tal que se manifieste con un
cuadro clínico agudo. Por tanto, en las aguas hablaremos en general de toxicología crónica y de
ecotoxicología a largo plazo. Como es lógico, con gran diferencia son las aguas destinadas a consumo
humano las que poseen una regulación más estricta y detallada para cada agente nocivo. Incluso, se puede
observar cómo xenobióticos o tóxicos naturales igualmente presentes en los alimentos tienen una tolerancia
legal mayor de la que se permite a las aguas destinadas a consumo humano. Cada país posee su
legislación, generalmente inspirada en las directrices de la O.M.S.. En la U.E. ha marcado un hito la
Directiva Marco del año 2000, por lo que ha supuesto un tratamiento holístico de la calidad de las masas de
agua en tanto que afectan a la calidad ambiental, los ecosistemas acuáticos y a la salud humana.
Las especies químicas pueden ser inorgánicas u orgánicas y tener un origen natural o antropogénico. El
mayor riesgo sanitario y ambiental lo presentan las especies bioacumulables. Si, además, no son
biotransformables —es el caso de los metales pesados— o lo son en poca o muy lenta medida— es el caso
de los organohalogenados—, la sucesiva bioconcentración a lo largo de la cadena trófica puede hacerles
llegar a los organismos superiores y acumularse en ellos en cantidades enormes. Las especies orgánicas
presentan muy variable persistencia medioambiental, muchas son de síntesis y se vertieron al medio
natural sin ensayos de biodegradación o sin conocer su nocividad para él, como fue el caso de los
organohalogenados en sus diversas aplicaciones. Esta es la circunstancia más dispensable, pero
desgraciadamente no siempre ha sido así pues, ya bien conocida su toxicidad al medio natural, en muchos
casos y lugares de la Tierra han continuado o continúan siendo producidos y utilizados. Los ensayos de
toxicidad —o de ecotoxicidad en su caso— sobre diversos modelos biológicos y los estudios epidemiológicos
—éstos en humanos—, junto a los de biodegradabilidad, son los que guían hoy la autorización o prohibición
de estas sustancias en muchos países.
Introducción
El agua es uno de los recursos naturales de mayor importancia para la actividad humana y la vida, y uno de
los factores que limitan su normal desarrollo. Se estima que el consumo mundial de agua se ha
multiplicado por 7 desde principios del siglo XX (Comisión Europea, 2000). Este aumento es aún
mayor en los países industrializados y está relacionado con el nivel de vida. A las funciones del agua en la
biosfera, como son el mantenimiento de la vida animal y vegetal —agua de constitución de la propia
materia viva, vehículo de nutrientes y catabolitos y medio de las reacciones bioquímicas—, se añaden
Legal: SE-182-07. 122
actividades de las sociedades desarrolladas que han hecho aumentar enormemente su uso, como son las
relacionadas con la higiene y la sanidad y, sobre todo, con la actividad industrial y, más aún, el ocio. A ello
puede añadirse un aumento de la población mundial claramente exponencial, con 3.000 millones en el año
1960, 6.000 a final del pasado siglo XX, y una estimación de 9.000 para 2045, si bien hacia ese año se
estabilizaría, según el Fondo de Naciones Unidas para la Población.
Al contrario que los recursos minerales y energéticos convencionales, el agua no es un recurso agotable. Su
balance a escala global es cero. Sin embargo, su desigual distribución geográfica, el calentamiento global y
este enorme aumento de la demanda hace temer en un futuro próximo una insuficiencia del agua de origen
continental, pero, más aún, de calidad insuficiente para los usos habituales por su paulatino deterioro
biológico y químico. Ello, como hemos dicho, en un mundo con población creciente y demanda aún superior
al aumento de población. Preocupa esta situación particularmente en muchos países de media y baja renta,
en unos casos por su secular escasez de agua y en otros por inexistencia de infraestructuras de
abastecimiento y saneamiento adecuadas que garanticen un uso sanitariamente seguro. En el año 2017,
según estima el Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWAP, 2018), los países
desarrollados trataron un 70 % de sus aguas residuales, mientras que los de rentas medias un 32% y los
de renta baja un 8% en promedio —en algunos solo el 5%. De esa estimación resulta que más del 80%
de las aguas residuales se vierten al medio natural sin tratamiento alguno, de modo que unos
1.800 millones de personas consumen agua para beber, preparación de alimentos e higiene personal, en
general, contaminada con residuos fecales (Naciones Unidas, 2015). El programa “Objetivos de
Desarrollo del Milenio”, en su Objetivo 6 “Agua Limpia y Saneamiento”, ya muestra en la actualidad un
importante avance, no obstante con un mayor retraso en el África Subsahariana. Pero a pesar de ello, el
informe de UNICEF/WHO (2017) cifra en 844 millones el número de personas que aún no disponen de un
servicio básico de agua potable, ni tampoco 2.300 millones de un servicio básico de saneamiento. Como
consecuencia, más de 2 millones de personas mueren al año en todo el mundo, en su gran mayoría niños
menores de 5 años, por episodios diarreicos que tienen como causa agua y alimentos contaminados,
(Naciones Unidas, 2015).
La seguridad de un agua para el hombre u otro organismo animal tiene que ver con su composición química
y biológica. En las estadísticas de morbi y mortalidad relacionadas con el agua, se observa que sólo se
consignan las de etiología infecciosa, sencillamente por ser mucho más fácil su registro epidemiológico.
Como hemos dicho, ello se debe a que en general una contaminación biológica tiene una manifestación
aguda, mientras un contaminante químico, esté de forma natural o antropogénica, raramente lo
encontraremos en concentración tal que se manifieste con un cuadro clínico agudo. Por tanto, la toxicología
y ecotoxicología de las aguas y el establecimiento de estándares legales que garanticen su inocuidad
derivan, en general, de estudios de toxicidad crónica. El texto que sigue pretende dar una visión del
medio acuático natural, describiendo de forma somera los procesos naturales que mantienen una
composición de las aguas compatible con la vida de las especies que en ellas habitan y con un uso
sanitariamente seguro para animales y hombre; y a continuación, aquellas acciones que introducen una
modificación indeseable desde el punto de vista sanitario o ambiental. Es algo necesario como introducción
a la ecotoxicología y toxicología humana y animal clínicas y, además, a la toxicología analítica. Más tarde se
hace una descripción de los componentes que directamente son objeto de regulación sanitaria o
medioambiental, o son objeto de recomendaciones de organismos internacionales. Se describe su origen y
en su caso su toxicología, si bien ésta de forma somera puesto que es objeto de atención monográfica en
otros módulos de este curso.
Legal: SE-182-07. 123
Una sencilla clasificación
Restringiremos el estudio a las aguas continentales, aludiendo sólo ocasionalmente a las marinas en tanto
que afecten a aquellas o sean usadas como aguas de recreo. Para simplificar las dividiremos según su
procedencia en superficiales y subterráneas. Si bien esta característica no es absoluta, pues un agua se
puede infiltrar en el subsuelo y emerger de forma sucesiva, esta división es la usada cuando se alude al
origen del agua en el momento de su captación para abastecimiento. En términos muy generales el
contacto con el suelo, con mayor o menor infiltración/emergencia, puede prever una calidad y composición
diferenciadas.
Aguas superficiales: Previsiblemente poseerán baja mineralización; creciente turbidez, generalmente

hacia el cauce medio o bajo, especialmente si el lecho es arcilloso o aumenta su población de microalgas;
moderada/alta carga orgánica viva por microorganismos, si posee vertidos urbanos y ganaderos
abundantes; y carga orgánica no viva natural y de microcontaminantes, ésta si además posee vertidos
industriales. Estas aguas tienen como ventaja su fácil acceso, pero como inconveniente el elevado
riesgo de contaminación al estar permanentemente expuestas a escorrentía natural y vertidos
incontrolados.
Aguas subterráneas: Si son bastante profundas, en su infiltración puede haberse reducido o eliminado su
materia orgánica viva y no viva, así como su turbidez, según el proceso natural de autodepuración, sea por
fenómenos físicos de adsorción o de depuración biológica a través del suelo. A cambio, pueden ver
aumentada su mineralización si encontraron un estrato con minerales susceptibles de disolución. Esto es
más probable a medida que aumenta su recorrido en profundidad, por la mayor probabilidad de encontrar
alguno de esos estratos. Tienen como inconveniente su dificultad de acceso, pero como ventaja la
seguridad microbiológica, si han reducido su carga orgánica viva —lo que es más probable si son
profundas— y por estar protegidas y, por tanto, no expuestas a contaminación.
Debo insistir en que todo lo anterior no es absoluto, sino lo más frecuente. Cualquiera podrá citar
corrientes fluviales con aguas de enorme mineralización y bajas turbidez y carga orgánica; o aguas de
manantial de muy profunda extracción y, sin embargo, baja mineralización. Es el caso de los ríos Ebro o por
el contrario Llobregat y Ter, con aguas de considerable mineralización que abastecen respectivamente a las
ciudades de Zaragoza y Barcelona, dos de las más pobladas de España. El paradigma cont rario es el de las
aguas minerales envasadas de mayor consumo en España, las obtenidas de los macizos graníticos del
Montseny en Girona y de la Sierra de Guadarrama en Segovia y Madrid, ambos con aguas de muy baja
mineralización.
Las aguas potables proceden de captación de alguno de estos dos recursos anteriores. Los primeros
documentos de la OMS sobre la calidad de las aguas destinadas a consumo humano —así las llama la
legislación de la U.E.— definían el agua potable como aquella que no contiene microorganismos ni
sustancias químicas a concentraciones que puedan amenazar la salud del hombre a corto o largo plazo; y
debe ser tan agradable como las sustancias lo permitan. Las actuales Guías para la Calidad del Agua
Potable (WHO, 2011) han renunciado a esta definición en su cuarta edición, definiéndolas a cambio como
aquellas que cumplen con sus recomendaciones y sus límites cuantitativos para tres tipos de parámet ros:
indicadores microbiológicos, especies o parámetros químicos y radiactividad. Todo ello, dentro de una
extensa documentación y justificación, con metodología basada en la Patología infecciosa, la Toxicología
experimental y los estudios epidemiológicos. Hay que dejar constancia de que los mayores riegos sanitarios
Legal: SE-182-07. 124
en el agua derivan de su contaminación fecal, sea de origen humano o animal (incluidos pájaros), potencial
fuente de bacterias, virus, protozoos y helmintos.
a) Indicadores de calidad microbiológica. Con gran diferencia, la mayor y más frecuente fuente de
patógenos es la derivada de las excretas de humanos y animales, y en ellas un organismo
abundante y siempre presente es E. coli. Si bien la mayor parte de las cepas de esta bacteria no son
patogénicas, su presencia delata siempre la posible presencia de otras cepas o bacterias
eventualmente patogénicas. Por ello, para reconocer la calidad microbiológica de las aguas, en
general, o valorar la eficacia de la desinfección —al menos la referida a bacterias en fase
vegetativa— las Guías de la O.M.S. recomiendan el recuento de E. coli, o bien de coliformes
termotolerantes —su alternativo más sencillo. Sin embargo, la desinfección convencional de las
aguas, en su definición, no contempla necesariamente la destrucción de esporas o virus, y menos
aún de protozoos. Por ello, para reconocer la ausencia de esporas y de virus entéricos tras el
tratamiento, se requiere la búsqueda de colifagos; y para la más completa comprobación que
incluya la inactivación de virus y la remoción/destrucción de parásitos, recomienda el recuento de
Clostridium perfringens. Hay que añadir que otros peligros biológicos potencialmente presentes en
el agua, como cianobacterias toxigénicas, algunos parásitos o la propia Legionella, escapan al
control por estos indicadores de contaminación fecal.
b) Valores guía de parámetros químicos. De los muchos componentes químicos que puede
contener un agua, solo unos pocos son de importancia desde el punto de vista de la salud. Y, a
diferencia de los microbiológicos, pocos de ellos tienen consecuencias tras una única exposición;
citemos como excepciones las toxinas de cianobacterias producidas en un episodio de floración
súbita (algal bloom), o los casos de metahemoglobinemia con riesgo de asfixia en lactantes y niños
de muy corta edad producida por altas concentraciones de nitrato o nitrito. Para calificar la
salubridad de un agua desde su composición química, la O.M.S. establece “Valores Guía”, en
realidad límites recomendados para algo más de 100 compuestos o especies químicas: inorgánicos,
plaguicidas, surfactantes, disolventes, hidrocarburos halogenados o no, residuos de desinfectantes y
subproductos de desinfección y otros orgánicos en general, más microcistina (en realidad una
toxina, la más frecuente de cianobacterias). Y define “valor guía” como aquella concentración de un
componente cuyo consumo en agua no excede del riesgo tolerable para la salud de un individuo a lo
largo de su vida, contemplando para muchos de ellos ese riesgo en poblaciones de mayor
susceptibilidad (p. ej., plomo y nitrato en niños). Naturalmente, en esa definición considera las
limitaciones analíticas de algunos, así como la viabilidad técnica de su remoción o control, todo ello
haciendo un correcto uso del análisis de riesgo/beneficio.
c) Niveles guía de radionucleidos. Aunque la exposición a ellos a través del agua de consumo
humano es muy pequeña en comparación con la suma de todas las fuentes de radiación, propone
realizar un screening en los abastecimientos situados en un entorno natural o próximos a una
actividad humana particular que hagan sospechar de presencia de radiación ionizante. Y recomienda
medir actividad de radiación total  y  y a partir de ahí decidir la búsqueda de cada uno de los
radionucleidos.
Las aguas residuales son aquellas procedentes del vertido de residuos urbanos (excretas, detritus,
lavado, escorrentía pluvial, etc.), del arrastre de residuos agro-ganaderos (excretas, fertilizantes,
plaguicidas) o industriales (en este caso la diversidad puede ser enorme). Muy variable de unas a otras en
su composición, pueden ser un concentrado de materia orgánica natural viva —microorganismos fecales— y
Legal: SE-182-07. 125
no viva —restos de material vegetal más o menos biodegradable— o bien de contaminantes químicos —
metales pesados, plaguicidas, detergentes, medicamentos, disolventes— o incluso radiactivos. En la
legislación suelen distinguirse las residuales urbanas y de industrias agroalimentarias, que generalmente
sólo requieren un tratamiento biológico, de las procedentes de otra actividad industrial que pueden requerir
un tratamiento químico previo a su vertido al medio receptor.
Aguas y Legislación
A partir del último cuarto del pasado siglo, la U.E. ha sido enormemente activa en las iniciativas de
reglamentación de las aguas, aumentando de forma significativa esa actividad y los subsiguientes controles
de su cumplimiento desde comienzos del presente siglo XXI. Impulsó una profunda ordenación de las
políticas de calidad de aguas en sus vertientes medioambiental y sanitaria, algo que quizá no habrían sido
capaces de abordar de forma tan ambiciosa los Estados miembros por iniciativa propia, por lo costoso y lo
intangible a corto plazo de sus resultados, especialmente en los países en que no existía una sólida
conciencia medioambiental. Sin duda el hito legislativo más importante, por lo que supone una gestión
holística de las aguas naturales, ha sido la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. Con sucesivas modificaciones en los
siguientes años, la Directiva Marco es la más ambiciosa e integral y persigue alcanzar lo que ella misma
llama un buen estado de todas las aguas en un plazo de 15 años. Contaminación, sobreexplotación y
modificaciones hidromorfológicas impuestas por la agricultura, industria, generación de electricidad,
desarrollo urbano, navegación, usos recreativos, defensas contra inundaciones y descargas de aguas
residuales, han afectado a la calidad de las aguas durante todo el siglo XX. La Directiva plantea una
estrategia global en la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos desde las formaciones
geográficas naturales, es decir, las cuencas hidrográficas, regulando por primera vez todos los tipos y
usos del agua (aguas superficiales, subterráneas, de transición y costeras), protegiendo los ecosistemas
acuáticos, combinando valores límite de emisión y normas de calidad e impulsando una política de precios
del agua que refleje su coste global e incentive su uso racional. Para ello, comienza por establecer criterios
objetivos y metodología homogénea en todos los Estados miembros para un diagnóstico de las aguas y así
poder calificar el estado ecológico (flora y fauna acuáticas, nutrientes y grado de eutrofización, salinidad,
caudales, profundidad, estructura de los lechos fluviales…) y el estado químico (basado en normas de
calidad ambiental para 45 nuevos contaminantes químicos añadidos a los 8 previamente regulados). Estas
normas de calidad ambiental contemplan en su elaboración entre otros criterios los de ecotoxicidad. Otras
reglamentaciones destacables, anteriores a esta y más recientes, son las que siguen.
Anterior a esta, otras reglamentaciones destacables han sido las que siguen. La Directiva 91/271/CEE
sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, ha supuesto un enorme esfuerzo inversor a los
Estados miembros pues estableció que antes de final de los años 1998, 2000 o 2005, según su tamaño y
ubicación, todo núcleo de población con más de 2.000 habitantes debía poseer un colector y un sistema
de tratamiento de sus aguas residuales urbanas o las generadas por industrias como la agroalimentaria
antes de su vertido al medio receptor. Caracteriza lo que son “zonas sensibles”, “zonas normales” y “zonas
menos sensibles (aguas costeras)” para decidir el grado de exigencia del tratamiento, entendiendo por
“zonas sensibles” las de masas de agua que son o pudieran convertirse en eutróficas en un futuro próximo
si no se toman medidas de protección, o aquellas que necesitan más tratamientos avanzados para lograr
que se cumplan otras directivas de la UE (como la Directiva de Aguas de Baño o la de Conservación de
Hábitats naturales y Fauna y Flora silvestres). No suele estipular más allá de un tratamiento secundario
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(biológico) de las aguas, rebajando hasta determinados valores su carga orgánica biodegradable y el
nitrógeno. Excepcionalmente obliga a un tratamiento terciario (químico) si la vulnerabilidad de las aguas
receptoras es alta. El retraso en el cumplimiento de los plazos antes indicados, especialmente para los
núcleos de población pequeños, ha sido grande en un considerable número de Estados miembros, entre
ellos España. Ello y la incorporación de los 11 nuevos Estados a la U.E. decidió la adopción de un nuevo
plazo fijado para el 1-Enero-2015, aún incumplido en muchos casos por las elevadas inversiones
necesarias.
La Directiva 91/676/CEE relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida

por nitratos utilizados en la agricultura contiene una serie de normas para limitar su presencia tanto
por el abonado, especialmente en la producción agraria intensiva, como por la eliminación de efluentes
ganaderos. Ello ha estabilizado o ha hecho disminuir de forma notable los niveles de nitratos en las aguas
superficiales, aunque de momento no tanto en las subterráneas.
La Directiva 98/83/CE relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, define a
éstas como “las usadas para beber, cocinar, preparar alimentos o para otros usos domésticos y
además las utilizadas en empresas alimentarias para fabricación, tratamiento, conservación y
comercialización de sus productos”. Lógicamente es la más ambiciosa en cuanto a número de valores límite.
A estos límites los llama valores paramétricos, que para compuestos o especies químicas divide en
parámetros químicos (en realidad parámetros de justificación toxicológica) en número de 26, algunos de
ellos con límites más exigentes que los de la O.M.S., y en parámetros indicadores, también químicos en
su mayoría pero a los que no atribuye una directa relación con la salud. Para los parámetros
microbiológicos prescribe los indicadores de contaminación fecal E. coli y enterococos, con un recuento de
0 UFC (Unidades Formadoras de Colonias) en 100 ml en cada uno. Para las aguas comercializadas en
botellas y otros recipientes prescribe además el recuento de Pseudomonas aeruginosa y de colonias a 22ºC
y 37ºC. En lo referente a radiactividad fue modificada por la Directiva 2013/51/EURATOM sobre
sustancias radiactivas en las aguas destinadas a consumo humano. En ella se establece el mismo
protocolo de las Guías de O.M.S. (2011) antes mencionado, con valores paramétricos para actividades  y 
totales, actividades del Radón y Tritio y la llamada Dosis Indicativa (dosis efectiva en un año de ingesta
debida a todos los radionucleidos que se hayan detectado con exclusión de los dos anteriores y el K-40).
Conviene decir que en este momento se encuentra en fase de aprobación por el Parlamento Europeo un
texto nuevo para esta Directiva 98/83.
Fue transpuesta a la legislación española en el Real Decreto 140/2003, por el que se establecen los
criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano. Este R.D. es mucho más extenso
pues añade otros parámetros más a los que la Directiva contempla y, sobre todo, ordena los criterios y
procedimientos a seguir en el caso de incumplimiento de alguno de los valores paramétricos. Así, en los
microbiológicos prescribe también un recuento cero de E. coli y Enterococos, y añade de Pseudomonas
aeruginosa. Si éste, Pseudomonas aeruginosa, resultara positivo y la turbidez fuera superior a 5 UNF
(Unidades Nefelométricas de Formacina), la autoridad sanitaria puede ordenar investigar la presencia de
Crystosporidium o de otros parásitos o microrganismos. Fue modificada en lo referente a la radiactividad
por el R.D. 314/2016, tomando el mismo protocolo de la Directiva 2013/51/EURATOM, manteniendo los
mismos valores paramétricos salvo el de Radón, cinco veces mayor, que el de la Directiva, tal y como esta
misma autoriza a los Estados miembros. Haremos continua referencia a esta Directiva y R.D. más adelante
al ir describiendo la composición química de las aguas. En las Directivas 2003/40/CE y 2009/54/CE
sobre aguas minerales naturales, la primera establece un listado de sustancias nocivas para la salud,
Legal: SE-182-07. 127
todas especies inorgánicas —metales pesados y metaloides; flúor y boro; nitrato y nitrito—, algunas de ellas
con valores límite superiores a los tolerados en las aguas destinadas a consumo humano de la Directiva
98/83/CE. La segunda trata sobre las condiciones de explotación y comercialización, incluyendo valores
para los parámetros microbiológicos.
Posteriores a la Directiva Marco y en compatibilidad con ella se dictaron las siguientes, varias de ellas
derogando una anterior. La Directiva 2006/7/CE relativa a la gestión de la calidad de las aguas de
baño contempla la gestión de las masas de agua superficiales continentales, de transición y costeras
habitualmente usadas para baño por un número importante de personas y en las que no exista prohibición
permanente para ello por la autoridad sanitaria. Excluye, pues, las de piscinas de natación y termales o
terapéuticas. Solo contempla de forma expresa valores límite para parámetros biológicos, basados en los
mismos dos indicadores de contaminación microbiana usados para aguas destinadas a consumo humano de
la Directiva 98/83, si bien con diversos valores —ninguno de recuento cero en unidades formadoras de
colonias— que permiten su calificación en “suficiente”, “buena” o “excelente”. De manera menos objetiva
estipula la vigilancia de las condiciones de proliferación de cianobacterias, fitoplancton marino y macroalgas,
y la subsiguiente evaluación de riesgo para la toma de decisión. Fue transpuesta en España por el R.D.
1341/2007, con el mismo nombre. Las aguas de piscinas, sin embargo, y sus instalaciones están
reguladas solo por el R.D. 742/2013 y por disposiciones de las Comunidades Autónomas, y por su
exigencia de absoluta potabilidad serán también estudiadas en el siguiente capítulo.
La Directiva 2006/118/CE relativa a la protección de las aguas subterráneas, trata de prevenir y

combatir la contaminación y contempla medidas de evaluación del estado químico de las aguas
subterráneas y procedimientos para reducir la presencia de contaminantes. Establece valores de parámetros
que permiten calificar el “buen estado químico”, como el límite de 50 mg/l para nitratos o de materias
activas de plaguicidas y sus metabolitos ambientales (0,1 µg/l por compuesto individual o 0,5 µg/l para el
total), límites para tricloro- y tetracloroetileno, metales pesados y otros aniones inorgánicos, conductividad
y otros contemplados en al anexo V de la Directiva Marco.
Finalmente, mencionemos dos actos legislativos sobre los que no hay reglamento europeo, y que hasta
ahora depende de la iniciativa nacional. El R.D. 1620/2007 sobre reutilización de aguas depuradas,
vigente en España en espera de que se promulgue el reglamento europeo sobre mínimos requerimientos
para la reutilización del agua, aunque de momento solo destinada al riego agrícola y la regeneración de
acuíferos, y el R.D. 865/2003 sobre prevención y control de Legionella.
Ecosistemas acuáticos
Las masas de agua superficial tienen una comunidad biológica, llamada biota, y una composición química
muy diferentes dependiendo de su régimen de circulación. Las aguas de los arroyos y ríos en su cauce alto
fluyen a gran velocidad, con una composición homogénea en toda su masa, muy oxigenada además por
la enorme agitación. Su materia disuelta, tanto inorgánica como orgánica, es escasa y la comunidad
biológica es aún muy poco numerosa. Por el contrario, en las aguas semiestancadas o lentas de los
cauces bajos de los ríos, y más aún en las estancadas de embalses y lagos, la complejidad puede ser
enorme, y en estas últimas presntar estratificación en su composición y en sus parámetros físicos. Así, la
parte más próxima a la superficie, llamada epilimnion, es más variable en su temperatura y más rica en
oxígeno, y a ella llega la luz solar lo que permite que crezcan algas unicelulares fotosintéticas. El régimen
de transformación de la materia orgánica es aerobio, con respiración en toda la escala filogenética que va
desde las bacterias hasta los organismos superiores (peces); y las especies inorgánicas predominantes son
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las oxidadas: CO2 y HCO3-, NO3- y SO4=. En la parte inferior está el llamado hipolímnion, pobre en oxígeno
y generalmente más frío, donde no hay producción primaria por su falta de luz, pero al que descienden las
algas en su senescencia hasta llegar al lecho. Al no haber oxígeno se produce entonces la fermentación de
esta biomasa muerta por las bacterias en anaerobiosis, con reducción de las anteriores especies inorgánicas
a CH4, NH4+ y H2S/-HS. Estos sistemas son los de mayor biodiversidad y complejidad, con gran cantidad de
procesos que suceden de forma simultánea. Constituyen ecosistemas acuáticos vivos con una
comunidad biológica que normalmente abarca un ancho rango de la escala filogenética, desde los
organismos inferiores, como algas unicelulares y bacterias, a los superiores, como peces y anfibios. La
microbiota bacteriana acuática autóctona tiene una apreciable diversidad, con más de 70 géneros y
más de 350 especies conocidas. Y todo ello en un entorno equilibrado de componentes químicos
inorgánicos, materia orgánica natural más o menos biodegradable y nutrientes.
FIGURA 1.- Curso medio de un río en el que parece existir un equilibrio en la diversidad de
especies vegetales y animales, con abundancia de las vegetales, transparencia del agua y
oxígeno para una vida mayoritariamente aerobia en casi toda la escala filogenética.
Contaminación y Autodepuración
La mayor parte de los asentamientos humanos se han producido históricamente en las orillas de los ríos.
Ello aseguraba el abastecimiento de agua y además permitía una cómoda evacuación, aguas abajo, de los
desechos fecales. El ser humano adulto excreta diariamente unos 100 millones de células
bacterianas; las deyecciones de los animales de abasto, como cerdo o vacuno, contienen como
promedio unas 10 veces más. Pero los microorganismos de la flora intestinal habitual, sea banal o
patógena, no encuentran en el medio acuático el hábitat adecuado para su crecimiento. Ciertamente, el
nicho ecológico es bien distinto —la temperatura ya no es de 37 grados, los nutrientes y su concentración
son distintos, la presencia de luz solar, …— por lo que casi todos ellos sobreviven en el agua durante algún
tiempo sin apenas multiplicarse, a la espera de su ingreso en la cadena trófica y de una sucesión de
fenómenos que someramente veremos. Sucede que en las aguas superficiales los aportes de materia
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orgánica y microorganismos fecales, producidos sea por la escorrentía o a través de los efluentes urbanos o
agroganaderos, ponen en marcha un mecanismo natural llamado autodepuración que podemos
resumir así: los organismos inferiores aerobios de la flora acuática autóctona incorporan esa materia
orgánica viva y no viva a su protoplasma, creciendo su población y respirando, con el consiguiente consumo
de oxígeno. Fenómenos de parasitación por otras bacterias, de antibiosis, competencia nutricional,
adherencia y sedimentación; y sobre todo de depredación, por protozoos y luego metazoos filtradores,
como crustáceos, gasterópodos, bivalvos o anélidos sedimentívoros de agua dulce, intervienen de forma
simultánea o secuencial. Se inicia así una progresión en la cadena alimentaria, de forma que estos
organismos autóctonos y los fecales extraños al medio acuático natural son depredados por los
superiores, reduciendo su número en un cierto tiempo. La regeneración del oxígeno, en parte por las
algas pero sobre todo por la propia agitación del agua y por el viento, ayuda a mantener activo el proceso.
Ello permite que las aguas de un cauce fluvial con poblaciones situadas en su margen que vierten a él sus
aguas fecales vean reducido aguas abajo el recuento de microorganismos intestinales y en
general la carga orgánica, alcanzando de nuevo niveles en muchos casos de potabilidad.
FIGURA 2.- La llegada de gran cantidad de materia orgánica biodegradable (viva y no viva) es
llamada Demanda Bioquímica de Ocígeno (DBO) y produce un gran consumo de oxígeno por el
súbito crecimiento de organismos (principalmente bacterias) aerobios autóctonos del medio
acuático, que aprovechan esa materia orgánica provocando un medio anòxico. Se inicia así una
progresión en la cadena trófica, recuperándose aguas abajo los nivels de oxígeno con la
agitación del agua y los organismos fotosintéticos que en ella viven.
Este fenómeno se ha producido de forma natural en nuestro planeta durante millones de años, o al menos
desde la aparición de los animales de sangre caliente. Sin embargo, en nuestro tiempo en muchos cauces
fluviales se supera su capacidad de autodepuración al hacerse insoportable para el medio los vertidos
excesivos, derivados del aumento de la población, debiéndose entonces recurrir —como se hace— a
sistemas de depuración artificial que, simulando el mismo proceso natural, alivian esta sobrecarga. En la
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naturaleza la mayor parte de los fenómenos de biotransformación de la materia orgánica ocurren en

aerobiosis, una vía mucho más rápida en presencia de oxígeno que la anaerobiosis.
FIGURA 3.- La continua oxigenación del agua mediante agitación acelera enormemente el
proceso de autodepuración.
Igual suerte corren las aguas residuales que se infiltran en el terreno, aunque el proceso es bien
distinto. La materia orgánica viva es eliminada en el suelo, combinando retención física, biodegradación por
la flora edáfica y acción de la radiación solar; y no viva que no lo haya sido en él continuará para ser
reducida por fenómenos de adsorción o incluso de anaerobiosis microbiana antes de llegar al acuífero en la
fracción mineral del subsuelo. Si el acuífero es suficientemente profundo, a la postre el recuento de
microorganismos en ese agua puede ser nulo.
¿Y qué ocurre al resto de los componentes no deseables?

La amenaza actual al medio natural y a la salud humana se deriva del ingente catálogo de sustancias
químicas procedentes de síntesis o de la extracción minera y transformación que, de forma inconsciente en
un principio, se han vertido al medio natural después de su empleo. El peor de los casos es el de
aquellas que no han podido ser "digeridas" por él, resultando en muchos casos que su acumulación se
produce ya a unos niveles tales que resultan tóxicos, como es el caso de los metales pesados o los
denominados compuestos orgánicos persistentes, siguiendo el proceso de bioconcentración o de
magnificación que explicaremos mas adelante.
Desde hace años, el Plan de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) trata de realizar un
inventario de la producción mundial de productos químicos, de momento con resultados inciertos por la falta
de transparencia y control en muchos países. En la U.E. durante años fueron las autoridades nacionales las
encargadas de autorizar la fabricación, comercio y uso de nuevas sustancias químicas, pero a partir del año
2007 es la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA), creada por el Reglamento
1907/2006 relativo al registro, evaluación, autorización y restricción de las sustancias y preparados
químicos (REACH). La agencia ha creado cuatro bases de datos para el registro de toda la información de
las sustancias autorizadas para ser producidas, comercializadas, utilizadas (especificando tipo de uso) e
importadas o exportadas a terceros países. Todas las sustancias y preparados químicos que se fabriquen o
importen en cantidades de 1 tonelada anual o superiores deben ser registradas en una base de datos
central. La ECHA debe comprobar la información incluida en los registros. Para ello, con anterioridad, la
empresa que lo solicita debe identificar y gestionar los riesgos de su producto, demostrar cómo usarlo de
forma segura e informar a los usuarios de cualquier medida de gestión de riesgos que convenga adoptar en
toda la cadena de suministro. En lo referente a los ensayos de toxicidad, fomenta los métodos alternativos a
las pruebas en animales.
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¿Componentes Normales o Contaminantes?
Resulta difícil deslindar con exactitud qué es un componente normal y un contaminante en un agua, de la
misma forma que es difícil afirmar rotundamente que una sustancia es inocua y otra nociva a la salud o que
un organismo es banal o patógeno. Hay que establecer en qué cantidades o dosis y en qué circunstancia o
condiciones. Podemos decir que composición normal es aquella que resulta de los procesos naturales de
las aguas superficiales o subterráneas: lixiviación de los terrenos que atraviesan y presencia de organismos
autóctonos y metabolitos procedentes de una moderada vida acuática más o menos equilibrada. Y
contaminante, para nuestro caso, es una sustancia extraña a un medio receptor natural o en
concentración mayor que la natural, con un efecto perjudicial neto para la salud o el medio ambiente,
generalmente como resultado de la actividad humana. Definidas ambas cosas, podemos afirmar, ya de
forma algo informal, que los componentes químicos normales son los que han poseído las aguas
superficiales desde toda la vida, mientras los contaminantes químicos aparecen a principios de la era
industrial, con un notable aumento a partir de la mitad del siglo XX, y van difundiéndose en las aguas y en
el medio natural en general con el progresivo desarrollo industrial y agrario.
Componentes Químicos Normales
Están constituidos en su mayoría por sales inorgánicas de iones metálicos de bajo peso atómico —menor de
40— y por una cierta carga orgánica más o menos soluble y biodegradable y más o menos nitrogenada o
fosforilada.
TABLA 1.- Componentes químicos normales. Se destacan en negrita las especies por lo general
más abundantes en la mayoría de aguas naturales. A medida que nos desplazamos hacia la
derecha aparecen las especies en cantidades traza. En la columna de la derecha todos los iones
salvo el aluminio son micronutrientes, pero alguno como el níquel es además tóxico.
En lo referente a las aguas destinadas a consumo humano, las Guias de la OMS (WHO, 2011) ni siquiera
contemplan valores límite basados en los efectos sobre la salud para buena parte de los componentes de la
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lista anterior (Cl-, Br-, SO4=, Na+, K+, Ca++, Mg++, Fe+++, Mn++, Mo (VI), H2S y sólidos disueltos), y solo
advierte de que pueden afectar a la aceptabilidad del agua por el consumidor.
Sodio:
Es muy variable su concentración en cada masa de agua, pero se lo clasifica como componente mayoritario.
Desde luego es el más abundante de los iones en las aguas oceánicas y suele serlo también en las aguas
continentales, así como uno de los electrólitos mayoritarios en los fluidos biológicos. En los lugares
próximos a la costa donde se ha producido una exhaustiva extracción de agua de sus acuíferos, la
consiguiente intrusión marina frecuentemente provoca la salinización de los acuíferos y a veces hasta del
propio suelo. El ión Na+ es ampliamente tolerado por el organismo animal, excepto en el caso de
enfermedad cerebro o cardiovascular debido a incidir fuertemente en la hipertensión. No es aún conocida la
etiopatología del Na+ sobre la homeostasis vascular, que a largo plazo induce hipertensión en determinados
grupos de población; el conocimiento de su influencia deriva solo de la estrecha correlación entre elevado
consumo y riesgo aumentado de hipertensión (WHO, 2007). La O.M.S. recomienda someter la dieta a una
ingesta diaria que no exceda de 5 g NaCl en beneficio de los individuos afectados o propensos a
hipertensión. Sólo 3-4 g NaCl/día son los necesarios y normalmente aportados por una dieta equilibrada. La
Directiva 98/83/CE sobre calidad de las aguas para consumo humano establece un valor máximo de 200
mg/l de Na+, que expresados como NaCl no alcanza el valor de 500 mg/l; si consideramos para un adulto
2,5 l/dia como balance hídrico promedio, de los que el agua de bebida más la de preparación de alimentos
aporte 1,5 l/dia, ello supone una ingesta de Na+ de 0,75 g/dia lo que representa un 12-15% de la ingesta
máxima recomendada por O.M.S. para la dieta total. Por lo tanto, en su contribución a la dieta difícilmente
un agua que no sea claramente salobre, y por tanto rechazable por el consumidor, supone un riesgo
vascular añadido. [El umbral de detección sensorial del sabor salado es del orden o duplica, según el
individuo, la concentración de Na+ de la saliva que es de unos 300 mg/l].
Potasio:
Es mucho menos abundante en las aguas, pero lo es más en el reino vegetal. Enormemente tolerado por el
organismo humano y animal, es el más inocuo de todos, considerado incluso cardiosaludable. La actual
legislación no lo contempla, es decir, no pone límite a él, sin bien antes lo hacía porque era un indicio de
posible contaminación por efluentes agropecuarios —plaguicidas, materia fecal, etc.—, al formar parte de
los fertilizantes (NPK) usados. De hecho, es más abundante en las aguas subterráneas y superficiales de
drenaje de cultivos intensivos al formar parte de la tríada fertilizante NPK. Como tal nutriente, en
producción primaria contribuye al fenómeno de eutrofización de las masas de agua superficial, como
veremos enseguida, aunque no sea el factor determinante de él.
Calcio y Magnesio:
También de presencia muy variable, suele ser calcio el más abundante. El calcio se encuentra
principalmente en forma de bicarbonato —así fue disuelto— y menos como sulfato en el caso de terrenos o
acuíferos con margas (yesos). Tampoco presenta riesgo alguno en lo que se refiere a la salud; es
más, se requieren cantidades mucho mayores de las que un agua puede proporcionar diariamente, que son
suministradas por los alimentos. Sin embargo, el magnesio provee una ligera acción laxante, que se ve
potenciada si el ión que lo acompaña es sulfato. El mayor inconveniente de Ca++ y Mg++ es su
responsabilidad en la dureza de las aguas —siempre menos abundante el Fe (III), puede contribuir a ella
aunque en escasa medida. El inconveniente de las aguas duras es sólo técnico y económico o de
calidad de vida, pero no sanitario. Como veremos enseguida, los bicarbonatos suelen ser abundantes en
Legal: SE-182-07. 133
el agua y mantienen el Ca++ y Mg++ disueltos, pero los carbonatos son insolubles. Cuando el agua se
calienta, el CO2 disuelto que estabiliza a los bicarbonatos desaparece y éstos se transforman en carbonatos
que, si encuentran Ca++ y Mg++, los precipitan así:
HCO3- + Ca++ + Mg++ + calor → CO2  + CaCO3  + Mg(OH)2 
Eso ocurre al agua de calderas en la industria o al agua caliente sanitaria, produciendo incrustaciones en
las conducciones. Las aguas duras además dificultan la cocción de las legumbres al formar sales
insolubles con las pectinas, precipitan los jabones —con lo que disminuyen su eficacia— y sus sales
producen el sarro de las conducciones y utensilios.
FIGURA 4.- Incrustación en una conducción por precipitación de Magnesio
Entre los años 1957 y 1978 se publicaron numerosos estudios epidemiológicos sobre dureza del agua
y mortalidad por enfermedad cardiovascular. La mayoría de ellos, pero no todos, manifestaban
encontrar una correlación negativa, es decir, asociaban mayor dureza del agua con menor mortalidad por
enfermedad cardiovascular. Una revisión de todos ellos realizada en los años 1979-80 concluyó que la
asociación era relativamente débil e invitaba a investigar una relación causal (Calderon & Craun, 2004).
Estudios epidemiológicos más recientes han encontrado poca evidencia de una asociación entre dureza o
Ca++, pero sí destacan que una ingesta de Mg++ por debajo de la Ingesta Diaria Recomendada (IDR,
375 mg) aumenta el riesgo de hipertensión y de enfermedad cerebro y cardiovascular (Monarca et al.,
2004). Otros autores la encuentran con la relación Mg++/Ca++ pero no con el Ca++ (Kousa et al., 2006),
aportando algunas hipótesis de causalidad plausibles.
Carbono inorgánico:
En aguas naturales la especie predominante con diferencia es el bicarbonato, coexistiendo con CO2 o
con carbonato según el pH, especies estas dos normalmente presentes en mucha menor cantidad. El
bicarbonato confiere al agua un valor de pH 8, prácticamente único con independencia de su concentración
(pK1=6,4; pK2=10,3). En el laboratorio, a la capacidad de un agua para aceptar hidrogeniones se llama
alcalinidad. A ella contribuyen, pues, OH- (procedente de bases fuertes, algo poco común), CO 3= y HCO3-.
Frecuentemente, para caracterizar un agua se realiza un ensayo bien sencillo. La valoración con ácido hasta
viraje de la fenolftaleína es la "alcalinidad a la fenolftaleína" y corresponde a la neutralización de bases
fuertes y carbonato; sin embargo, si se continúa hasta viraje del naranja de metilo, el valor es ahora la
“alcalinidad total”, y este segundo tramo corresponde a la neutralización del bicarbonato. Por tanto,
distinguimos entre basicidad de un agua (alto valor de pH) y alcalinidad (capacidad de aceptación de ácido).
Normalmente, si el bicarbonato es abundante, va a ser el responsable casi exclusivo de un alto valor de
esta última. Este parámetro tiene una gran importancia por dos razones. La primera la hemos visto ya, y es
la de detectar el carácter incrustante de un agua en las conducciones, naturalmente si existe suficiente
dureza. La segunda es ecológica. Los limnólogos usan la alcalinidad total (cantidad de bicarbonato) como
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una medida de la capacidad de producción primaria. En efecto, el crecimiento de organismos fotosintéticos

se podrá producir por la presencia y consumo de gran cantidad de carbónico o de bicarbonato, y estos
organismos pueden ser las cianobacterias, algas y plantas acuáticas (producción primaria):
CO2 + H2O + h√ → {CH20} + O2
HCO3- + H2O + h√ → {CH20} + O2 + OH-
En masas de agua de gran alcalinidad (muy ricas en bicarbonato) el riesgo de una súbita floración de algas
(algal bloom) es mayor. Una modificación del ecosistema (aporte de nutrientes u otro factor limitante,
como enseguida veremos) puede provocar el rápido crecimiento de algas a partir del bicarbonato
(producción primaria), lo que de forma colateral provocará una alcalinización también súbita del agua,
según vemos en la anterior segunda ecuación. Se han descrito en aguas estancadas valores súbitos del pH
superiores a 11 debido a la incapacidad de incorporación de carbónico atmosférico con suficiente rapidez.
En general, son deseables aguas de baja productividad para potabilización y baño. Como enseguida
describiremos, una alta productividad tenderá a provocar eutrofización, con la obstrucción de filtros y
conducciones y el desarrollo de olores y sabores desagradables, y el riesgo de crecimiento desmedido de
cianobacterias. Para acuicultura, se prefiere más bien aguas de moderados a altos valores de productividad,
pero no tan altos que conduzcan a anaerobiosis. Todo esto se comprenderá más abajo. La futura Directiva
contempla la obligación de poner a información del ciudadano los valores de CO 3= y HCO3-.
Amonio, nitrito y nitrato:

Junto al N molecular atmosférico, NH4+, NO2- y NO3- son las especies inorgánicas que forman parte del
ciclo del nitrógeno, a las que hay que añadir el N orgánico, casi todo él proteico. Los residuos orgánicos
presentes en el suelo y masas de agua contienen N proteico, y el primer paso en su transformación
microbiana es la degradación con resultado de mineralización hasta N amoniacal. En un segundo paso,
llamado nitrificación, las bacterias del género Nitrosomonas lo oxidarán a nitrito y más tarde las del género
Nitrobacter lo harán hasta nitrato. Es este nitrato la especie absorbida por las plantas para realizar el
proceso inverso, la síntesis proteica. Otras bacterias del suelo y del agua pueden también reducir este
nitrato a N2, que se vierte al suelo y a la atmósfera, y que de nuevo podrá ser oxidado e incorporado a las
plantas, cerrando el ciclo, sea en el suelo por las bacterias de los géneros Azotobacter y Rhizobium fijadas a
las raíces de las leguminosas, o bien por descargas eléctricas en la atmósfera con ocasión de una tormenta.
En el medio natural las mayores cantidades de amonio y nitrato proceden de su uso como fertilizantes en
agricultura y de residuos de producción ganadera y aguas urbanas. Ambos llegan a las masas de agua
superficiales procedentes de la escorrentía del suelo o de vertidos puntuales.
Amonio y nitrito presentan distinta toxicidad para la vida animal, sea terrestre o acuática, pero
ambos suelen ser un indicador de materia orgánica y un indicio de contaminación fecal y/o bacteriana del
agua. Más tolerable el amonio para la vida animal, recordemos no obstante que el procedente del
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catabolismo proteico en el organismo animal es transformado en urea, aún menos tóxica, y como tal circula
sin daño hasta su eliminación con la orina. El nitrito es más tóxico para el hombre por su capacidad de
oxidar el Fe++ de la hemoglobina a Fe+++, produciendo metahemoglobina que atrapa y bloquea el
oxígeno impidiendo su cesión a los tejidos, lo que provoca un estado de cianosis y asfixia en el individuo.
Entre 1 y 2 g de nitrito pueden provocar una intoxicación grave en un adulto y alrededor de 4 g llegan a
producir la muerte, por ello la norma de dosificación del nitrito como aditivo a los alimentos obliga a hacerlo
de forma conjunta con la sal de curado, conjurándose así el riesgo de sobredosificación por error. El otro
riesgo del nitrito es su posible reacción, en el medio ácido del estómago, con las aminas secundarias
presentes en algunos alimentos —como quesos muy maduros o pescados fermentados— o procedentes de
la medicación —p. ej., psicotrópicos— para producir las nitrosaminas, poderosos agentes cancerígenos. No
obstante, se ha reevaluado el riesgo (WHO, 2011; EFSA, 2008 y 2017) reafirmando que las cantidades
producidas por el organismo humano son mucho menores de las que han probado causar cáncer en
animales. Las normas de potabilidad del agua prescriben un contenido máximo de 0,5 ppm tanto para
nitrito como para amonio. La cloración convencional (a cloro libre) del agua hace desaparecer a ambos,
nitrito y amonio. Al nitrito, directamente por oxidación a nitrato, contribuyendo al que ya poseyera el agua,
si bien puede volver a reducirse en la red de distribución por colonias de Nitrosomonas spp. adheridas al
biofilm de las conducciones de acero galvanizado, durante períodos de estancamiento en ellas,
especialmente si el agua está poco oxigenada. La cloración también elimina el amonio, transformándolo
primero en cloraminas. Según se aumenta la proporción de cloro, sucesivamente se forman la mono-, di- y
tricloramina, pasando el cloro a formar parte de ellas —una forma de desinfección opcionalmente usada y
basada en el propio carácter desinfectante que poseen, llamada cloración a cloro combinado o
cloraminación:
HClO + NH4+ → NH2Cl + H2O + H+ (monocloramina)
NH2Cl + HClO → NHCl2 + H2O (dicloramina)
NHCl2 + HOCl → NCl3 + H2O (tricloramina)
Una subsiguiente adición de cloro las destruye, pasando ahora a predominar la especie de cloro libre como
HClO, ácido hipocloroso, la forma más común de desinfección del agua y de mantenimiento de un residual
de cloro en ella. En determinadas condiciones, la cloraminación revierte produciendo nitrito en las
conducciones.
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FIGURA 5.- Curva del Punto de Ruptura teórica de un agua bruta de demanda de cloro cero (línea
recta de pendiente 0.5) y de otra de baja demanda de cloro. En ésta, al ir añadiendo cloro se
sucede la formación de cloraminas ClNH 2 y Cl2NH, junto a pequeña cantidad de organoclorados,
para luego ir destruyéndose hasta el punto de ruptura, sin llegar a desaparecer, y comenzar a
predominar el cloro libre junto a mayor cantidad de organohalogenados
El nitrato en sí no es tóxico. En el ser humano es absorbido de forma casi total uniéndose al endógeno
procedente del recambio proteico y del óxido nítrico. Una parte de todo él es de nuevo excretada a la boca
por la saliva de forma casi continua, reduciéndose a nitrito una pequeña proporción por las bacterias de la
boca. También puede ser reducido en parte en el estómago si una escasa acidez de éste facilita una
población microbiana suficientemente abundante, pero mucho más si es concomitante a un episodio de
infección gastrointestinal. Normalmente, todo ello supone una proporción de nitrito de no más del 5%
respecto del nitrato ingerido, y frente a él el sistema metahemoglobin-reductasa actúa eficazmente
reponiendo el Fe++. Sin embargo, en los niños de corta edad este sistema tiene su capacidad limitada
aproximadamente a la mitad. A ello se añade el que los lactantes poseen una mayor población bacteriana
en el estómago, consecuencia de su aún escasa acidez estomacal —en un recién nacido el pH es
prácticamente neutro y una acidificación suficiente no se producirá hasta pasados meses. En consecuencia,
el nitrato que llega al estómago es fácilmente reducido a nitrito y éste enseguida absorbido, mientras en un
estómago ácido el nitrato se absorbe sin apenas reducción posterior. El riesgo de cianosis es entonces alto
(“síndrome del niño azul”), con síntomas de asfixia. Un episodio típico puede producirse por la conjunción
de los siguientes factores: una alta ingesta de nitrato, simultánea infección gastrointestinal —que aumenta
la síntesis endógena de nitrito y la reducción de nitrato a nitrito—, y la probable mayor ingesta del agua con
nitrato para compensar la deshidratación. Los registros epidemiológicos más frecuentes de estos episodios
lo han sido en aguas de pozos privados, con probable contaminación microbiana y condiciones anaeróbicas.
El límite de nitrato permitido en agua potable es de 50 ppm.
Hay que decir que la contribución a la dieta de nitritos o nitratos a través de las aguas es
insignificante comparada con la de carnes curadas (EFSA, 2017) o, aún mucho más, con la de algunas
verduras foliáceas (acelgas, espinacas y lechuga) que en una dieta normal llegan a aportar hasta un 80%
(EFSA, 2008). Los episodios de asfixia de lactantes tratados en urgencias hospitalarias suelen obedecer a
una alimentación de continuación introducida en etapa demasiado temprana, normalmente con un puré
hecho de verduras caseras, y no de alimentación infantil controlada y baja en nitratos. El riesgo de los
nitratos en las aguas es más medioambiental que sanitario y en los últimos 40 años se ha convertido en
un problema en las regiones de explotación agraria intensiva. Tras el abonado, la planta incorpora una
proporción de N muy variable, pero en todo caso pequeña. Preocupa este sobrante porque supone un
aporte continuo al medio acuático natural, sea por escorrentía hasta llegar a las aguas superficiales o por
infiltración en el acuífero. A pesar de que el medio natural actúa regulando su contenido como hemos visto,
en la actualidad su continuo aumento en las masas de agua excede a esta capacidad de regulación,
agudizando el fenómeno de eutrofización en ellas, como veremos enseguida. En muchos lugares es tal
la cantidad de nitrato aportada a ellas que tras infiltración en el suelo acaba alcanzando el acuífero en
donde ya se detiene sin apenas posibilidad de transformación, enriqueciéndose más y más en él.
Fosfato y compuestos fosforados:

Al igual que para las plantas, las especies de fosfato (H2PO4- y HPO4= en el organismo) son un nutriente de
múltiples funciones, una de ellas el mantenimiento de la masa ósea. Calcio y fósforo son los minerales que
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en mayor cantidad ingresan diariamente en él: 800 y 700 mg son la Ingesta Diaria Recomendada de cada
uno para un adulto, expresada como peso de Ca y P, respectivamente. Sin embargo, el agua de bebida
apenas puede suministrar cantidades significativas y son los alimentos la verdadera fuente diaria.
Durante siglos la escasa presencia de fosfato en las aguas se debía a la poca solubilidad de su fuente más
abundante, el fosfato tricálcico. El fósforo en las aguas procedía casi de forma exclusiva de la
descomposición de la materia orgánica natural, incluida la de residuos fecales humanos y ganaderos, y de la
(escasa) solubilidad de sus sales. La extracción del fosfato tricálcico de la corteza terrestre y su disolución
ácida en las fábricas de fertilizantes, usados ya estos de forma casi universal, ha incrementado su presencia
en las aguas continentales y costeras, estimulando el fenómeno antes dicho de eutrofización en las masas
de agua superficial. A ello se añade su uso en la formulación de detergentes para disminuir la dureza del
agua y así facilitar su acción tensoactiva, si bien su sustitución por zeolitas —silicatos naturales
intercambiadores de iones que retienen Calcio y Magnesio— es cada vez mayor en las formulaciones
comerciales. En menor medida contribuye el empleo de sales de fosfatos como aditivo alimentario,
especialmente como humectante y ligante-emulsionante en productos y derivados cárnicos.
FIGURA 6.- En la formulación de detergentes frecuentemente se incluye trifosfato como

coadyuvante para complejar a los iones Ca++ y Mg++, manteniéndolos así disueltos
Eutrofización y cianotoxinas:
La eutrofización de las aguas remansadas es un fenómeno muy generalizado en las zonas más pobladas de
casi todo el planeta, tanto en sus aguas continentales como en las costeras. Desde la década de 1970 se
conoce que en unos lugares son los nitratos los nutrientes responsables de la eutrofización de las aguas,
mientras en otros son los fosfatos. El enriquecimiento (en griego, eu: rico; trofos: alimento) en estos
nutrientes limitantes de la producción primaria —es decir, producción de biomasa mediante fotosíntesis—
desencadena un desequilibrio en el ecosistema primero con aumento de la producción de algas, fenómeno
en principio deseable puesto que en ellas se inicia la cadena trófica. Pero más tarde la superpoblación
impide el acceso de la luz a todas ellas con lo que se produce su muerte y la subsiguiente anaerobiosis —
fermentación por las bacterias heterótrofas— con producción de olores y sabores desagradables en el agua
de bebida, y problemas puramente técnicos como la obstrucción de filtros y conducciones durante la etapa
de superpoblación. Desde el punto de vista sanitario preocupa en la actualidad porque son cada vez más
frecuentes las llamadas floraciones (bloom, crecimiento súbito y desmedido) de cianobacterias —
también llamadas cianofíceas y antes algas verde-azules— y se estima que más de la mitad de estas
floraciones han producido neuro o hepatotoxinas en embalses y aguas remansadas. La acumulación
superficial de algunas especies de cianofíceas formando mantas, costras y espumas en las orillas son causa
bien conocida de intoxicación ganado, que a veces ha sido letal. Más corriente es la irritación de ojos,
erupciones cutáneas, vómitos, diarrea, fiebre y dolor en músculos y articulaciones en personas que han
bebido o se han bañado en lugares con espumas procedentes de algas. Aunque no lo estipula la Directiva
Europea, la legislación española prescribe el control de una de ellas: microcistina, 1ppb. [VÉASE NIVEL 3.
PARA SABER MÁS].
Fluoruro:
Legal: SE-182-07. 138
El ión F- acompaña a las rocas de fosfatos y de aluminio, por lo que aparece frecuentemente en el agua por
vertidos de fábricas de fosfatos y aluminio, y acompaña al propio abono. A pesar de las ingentes
experiencias de fluoración de aguas en plantas potabilizadoras de USA y norte de Europa durante los
años 1960, de resultados aparentemente positivos en la prevención de la caries dental, recientemente ha
vuelto la controversia acerca de sus efectos nocivos no sólo sobre la dentadura y esqueleto —fluorosis—
sino sobre diversos mecanismos metabólicos. En los últimos años se han producido movimientos de opinión
en algunas ciudades de países desarrollados partidarias de la supresión de la fluoración sistemática. La
Directiva 98/83/CE establece un valor máximo de 1,5 ppm, pero lo cierto es que se han descrito ingestas
que con 3-6 mg F/dia ya muestran fluorosis del tejido óseo, y es en este escaso margen de seguridad
donde radica la controversia entre los partidarios y detractores. Las guías de la O.M.S. mantienen, no
obstante, el mismo valor guía (WHO, 2011). A dosis mucho mayores presenta toxicidad aguda o subaguda
que se manifiesta con gastroenteritis hemorrágicas, nefritis aguda y daños de sucesiva gravedad a hígado y
músculo cardíaco. El mecanismo de acción principal es su fortísima capacidad complejante de
oligoelementos, originando múltiples desórdenes metabólicos. Otra corriente de opinión argumenta su
objeción en el impacto ambiental producido por un gran volumen de agua fluorada, para un
aprovechamiento muy pequeño. [VÉASE NIVEL 3. PARA SABER MÁS].
Materia orgánica natural:

El suelo y las masas de agua superficial son los lugares donde la materia orgánica procedente de
organismos vivos se transforma y degrada. En las aguas buena parte de esta materia orgánica es
autóctona, es decir, se genera en el propio ecosistema acuático; una es de naturaleza vegetal y otra animal
o microbiana, como ya se ha descrito. Pero el mayor aporte de materia orgánica suele ser alóctono, es
decir, es ajeno a la masa de agua, procedente del suelo y la vegetación de la cuenca y en general de los
seres vivos que vierten a ella. Son restos de la degradación del material vegetal —como hojas y restos
leñosos, efluentes de industrias agrarias y en general D.B.O.— o bien de animales —vertidos urbanos
fecales, vida salvaje, explotaciones agro-ganaderas, mataderos, etc.. Está constituida, por tanto, por
pequeñas fracciones proteicas, lipídicas y sobre todo celulósicas; también por estructuras orgánicas,
mayoritariamente de origen vegetal, resultantes de una lenta interacción de las anteriores,
estructuralmente más complicadas y algo más biorresistentes, que son las llamadas sustancias húmicas;
finalmente, también constituida de restos del fito y zooplancton y sus metabolitos. Se trata, pues, de
estructuras de enorme diversidad, muy dependiente del tipo de vegetación y procesos físicos acaecidos
sobre ella y del tiempo. Una parte va disuelta, mientras las macromoléculas como los ácidos húmicos
(ácidos húmicos y fúlvicos) van al estado coloidal contribuyendo así a la turbidez que suelen presentar
muchas aguas superficiales.
Legal: SE-182-07. 139
Figura 7.- Estructura de ácido húmico, una de las fracciones que constituyen las sustancias
húmicas
En el medio acuático la biodegradación de proteínas, aminoácidos, azúcares y carbohidratos complejos se

produce de forma rápida; más lentamente lo hacen las grasas y mucho más las sustancias húmicas, la
fracción más biorresistente de las estructuras vegetales. Los ácidos húmicos y ácidos fúlvicos —parecidos
pero de menor tamaño que los húmicos y más abundantes— son frecuentemente la fracción mayoritaria de
la materia orgánica de las aguas superficiales, precisamente por ser más resistentes a la biodegradación.
Materia inorgánica coloidal:

Está constituida casi exclusivamente por los restos arcillosos procedentes de los terrenos que así lo sean
y, por tanto, por silicatos de aluminio o hierro. Son los responsables de la turbidez de muchas aguas, que
presentarán un tono rojizo en el caso de que predominen los de hierro. El tratamiento de potabilización
obliga a su clarificación mediante un coagulante.
Aluminio:
Es uno de los elementos más abundantes de la corteza terrestre. Durante muchos años se ha considerado
al Al(III) incapaz de ser absorbido en el tracto gastrointestinal cualquiera que sea la dosis en que se ingiera
—el gel de alúmina es usado como medicamento antiácido en enormes dosis. Durante la potabilización se
añaden al agua cantidades masivas de sulfato de aluminio en las plantas de tratamiento para eliminar la
materia coloidal. Así se consigue adsorberla y ser retenida por el complejo precipitado de hidróxido de
aluminio formado, quedando separados del agua tras filtración esa materia coloidal y el propio aluminio. Si
el agua retuviera parte de este aluminio sería indicativo de una inadecuada gestión técnica del
abastecimiento. La legislación contempla un máximo de 200 ppb de aluminio, pero lo clasifica como
“Parámetro Indicador”, una categoría que contempla más aspectos estéticos y de confort que propiamente
de importancia toxicológica. En la última década del pasado siglo se especuló con una posible
responsabilidad del aluminio en la enfermedad de Alzheimer, al encontrarse en el análisis histológico
cerebral grandes cantidades de aluminio entre las marañas neurofibrilares. En la actualidad está
descartada esta hipótesis, de forma que el aluminio no sería el factor desencadenante sino más bien la
consecuencia de una alteración previa. En el plano medioambiental, ha aumentado también la preocupación
ya que se ha observado un aumento considerable de su cantidad en las ríos y lagos al ser disuelto del suelo
por la lluvia ácida y llevado hasta ellos. Es tóxico para muchos organismos acuáticos y en muchos casos es
el principal contaminante de las aguas en las "zonas vírgenes" en las que constituye un riesgo para las
especies superiores, la fauna piscícola.
Fe, Cr, Ni, Mn, Zn y Cu:

Lo más frecuente es que estén casi todos presentes en cantidad pequeñísima. Todos, salvo el Cr +++,
estarán como iones divalentes y son todos oligoelementos y, por tanto, micronutrientes necesarios al
organismo humano por lo que las aguas suelen ser un complemento a los alimentos. Si bien se limita su
cantidad en ellas, no son especial motivo de preocupación, salvo el Ni++ que a concentraciones altas puede
ser cancerígeno.
Hierro:
Procede de la lixiviación de los terrenos y a veces como resto de su uso como coagulante alternativo para
clarificar las aguas —se emplea mucho menos el Fe(III) que las sales de Al(III). También puede estar
Legal: SE-182-07. 140
presente en las aguas de distribución procedente de las antiguas conducciones de hierro. La especie
reducida Fe++, presente en las aguas subterráneas, es bastante soluble y al aflorar ocurre que se oxida y
precipita como hidróxido o carbonato al pH normal del agua. Este Fe+++ va disuelto en estado coloidal o
como complejo orgánico. Al igual que ocurre al Aluminio, se limita su cantidad no por su nocividad, sino
porque imparte al agua sabor desagradable y aspecto amarillento, dejando manchas en la ropa de lavado.
Por ello, la legislación también lo incluye entre los “parámetros indicadores”, con un límite de 200 µg/l. En
cantidades mucho mayores resulta algo laxante.
Cromo:
En su estado metálico es bien conocido su uso en la fabricación de aceros especiales, pero como ión Cr +++
se usa en la industria de pinturas como mordiente —verde de Cr, rojo de Cr, amarillo de Cr—y el Cr(VI) en
el cromado electrolítico y curtido de pieles. Algunos microgramos de Cr+++ son necesarios en la regulación
del metabolismo de la glucosa y en la prevención de la arteriosclerosis. El único peligro es el del Cr(VI),
especie cancerígena y exclusivamente antropogénica, razón por la que se limita mucho su cantidad
por la legislación —50 µg/l como Cr total.
Cobalto:
También se encuentra en cantidad muy pequeña en el agua como Co++ y las cantidades mucho mayores se
atribuyen a su empleo como pigmento en la industria cerámica. Ni la legislación española ni la europea
establecen límites.
Níquel:
Es usado al estado metálico también en la industria del acero y de otras aleaciones y como catalizador en
muchos procesos industriales. Como Ni++ aunque es un oligoelemento fisiológico, resulta cancerígeno a
concentraciones altas por lo que la legislación lo limita a 20 µg/l. Su absorción en el tracto digestivo es
muy poco eficaz —solo 3 a 6% del Ni ingerido.
Manganeso:
En el agua puede estar disuelto en estado Mn++ o suspendido como MnO2·H2O, según sea el pH, oxígeno
disuelto y posibles agentes complejantes. No puede considerársele tóxico a las concentraciones
normalmente existentes, ya que por otra parte también es un oligoelemento fisiológico. Frecuentemente
asociado al hierro en la naturaleza, las especies reducidas de ambos se disuelven en las aguas si el
potencial redox es bajo, pero se oxidan fácilmente precipitando como Fe(OH) 3 y MnO2·H2O,
respectivamente, impartiendo turbidez pardo-rojiza que obliga a su eliminación en las plantas
potabilizadoras. Su límite es de 50 µg/l, más por esta razón que por otra de seguridad sanitaria —también
por ello “parámetro indicador”.
Zinc:
El Zn++ puede estar en cantidades algo elevadas, sobre todo en las aguas de conducciones de latón o hierro
galvanizado atacadas por aguas algo ácidas o ricas en cloruros o sulfatos. Su toxicidad no plantea
problema porque, aunque es bastante tolerable, a partir de una cantidad ya resulta de sabor desagradable
antes de alcanzarse el umbral de toxicidad. Por ello la actual Directiva ha suprimido su límite, ni siquiera lo
contempla como “parámetro indicador”.
Cobre:
Legal: SE-182-07. 141
Algo similar ocurre al Cu++ pues procede de las conducciones, tiene escasa toxicidad y su sabor es
desagradable por encima de 1 ppm en agua. Es muy empleado como algicida en embalses o depósitos
abiertos, normalmente en concentraciones de 0,1 a 2 ppm Cu ++. La legislación estipula un límite muy alto,
2 mg/l. Cantidades grandes producen el ennegrecimiento de algunas hortalizas durante la cocción
(espárrago, champiñones, etc.) debido a ser coenzima de la polifenol-oxidasa, un enzima responsable del
llamado pardeamiento enzimático de los alimentos.
Microcontaminantes Inorgánicos
Aunque la cantidad de un metal pesado en las aguas suele ser pequeña, el mayor problema que presenta a
las especies del reino animal es que sufra bioconcentración. Cuando ésta arranca desde los niveles
tróficos más bajos y alcanza los superiores o el hombre, último eslabón de la cadena trófica, el metal ha
podido concentrarse incluso varios miles de veces. Las que siguen actúan como especies catiónicas
divalentes, salvo las aniónicas de As(III) o (V) y Se(IV) o (VI).
Mercurio:
Es el que presenta mayor dispersión y más serios problemas medioambientales. El mercurio llega a los
seres vivos a través de aire, agua y alimentos. Una vez disperso en el medio natural, y muy especialmente
por las bacterias del medio acuático, tanto el Hg elemental como el iónico son convertidos en metil-Hg, una
especie mucho más absorbible y bioacumulable que las inorgánicas. Las erupciones volcánicas contribuyen
de forma importante a su presencia natural, pero desde que hace siglos encontrara usos industriales la
contribución antropogénica es mucho más cuantiosa en el balance global. Al estar presente el Hg en el reino
mineral, generalmente en cantidades muy pequeñas, los procesos que implican combustión lo dispersan en
la atmósfera, de donde pasa al medio acuático y a la Biosfera. Por ello, las llamadas plantas térmicas —de
producción de electricidad mediante combustión de carbón—, calderas industriales, incineradoras de
residuos y fábricas de cemento suponen una contribución permanente. Pero no solo ellas. El Plan de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) calcula que en más de 70 países más de 15 millones de
personas trabajan en la extracción artesanal de oro a partir de las arenas y lodos en que se encuentra,
usando el Hg metálico para concentrarlo, amalgamado, y luego evaporar ese Hg y obtener el oro ya puro.
Esta población es la más directamente afectada pero, además, la contribución de su actividad al Hg de la
Biosfera es importante. Ampliamente usado desde hace siglos, en los países desarrollados tiene en la
actualidad mucho más restringidas sus aplicaciones. Así ha sido en la industria del cloro-sosa basada en las
celdas electrolíticas de amalgama de mercurio, que actualmente ha logrado reducir sus emisiones o han
sustituido estas celdas por las de membrana o las de diafragma. También como componente de pinturas,
pilas eléctricas y plaguicidas organomercuriales, antes usados como fungicidas para preservar las semillas o
la pasta de celulosa.
A la forma de sal es soluble como Hg(II) y éste es el que podremos encontrar en el agua. Distinguimos las
especies inorgánicas de las orgánicas, para explicar la diferente toxicidad y peligrosidad medioambiental.
Aunque desde el punto de vista de la Ingesta Semanal Tolerable (I.S.T.) en el hombre no se distingue entre
el tipo de mercurio, el Hg orgánico (generalmente metil-Hg+) representa la forma más tóxica por su
mayor capacidad de bioacumulación en la cadena trófica —incluido su último eslabón, el hombre— debido a
la liposolubilidad que le confiere el resto orgánico. Además, su absorción es mucho más eficaz en el tracto
intestinal (cerca del 90%) comparada con el Hg inorgánico (~15%). La toxicidad del Hg(II) se debe a su
afinidad general por los grupos -SH de las proteínas, dañando seriamente los sistemas enzimáticos con lo
Legal: SE-182-07. 142
que el desorden metabólico que se deriva es enorme. Tiende a acumularse en cerebro, hígado y riñón con
desarrollo sucesivo de un síndrome neurológico grave —hidrargismo—, que comienza con irritabilidad y
depresión —lo que frecuentemente lo ha hecho pasar desapercibido— y más tarde cursa con lesiones
cerebrales irreversibles que derivan en debilitamiento, pérdida de visión y oído y parálisis motora. Pero el
mayor y más frecuente peligro se manifiesta cuando ingresa a bajas dosis durante la gestación,
por inducir en el feto trastornos motores y cognitivos. La primera noticia que se tiene de su bioacumulación
data de la intoxicación sufrida por pescado capturado en la bahía de Minnamata (Japón) entre 1953-62, con
43 muertes, más de 100 intoxicados y 19 nacidos con defectos congénitos, cifras que aumentaron
enormemente en los siguientes años. Fue un enigma su causa hasta comienzo de los años 1970, en se
atribuyó al mercurio vertido por una industria petroquímica de síntesis. Entonces se conoció el mecanismo
de formación del CH3-Hg+, verdadero responsable de ella. Se produce en condiciones anaerobias
(Clostridium) o aerobias (Pseudomonas, Neurospora) y el agente metilante es la metilcobalamina, un
análogo metabólico de la vitamina B12. El metil-mercurio se había ido concentrando —el factor de
concentración agua-peces fue de varios miles de veces— en la cadena trófica hasta llegar al pescado,
penúltimo eslabón antes que el hombre. Los grandes depredadores son los que lo contienen en mayor
cantidad (grandes túnidos, pez espada) al estar en los últimos eslabones de la cadena trófica.
FIGURA 7.- Bioconcentración de mercurio inorgánico y metil-mercurio en la cadena trófica
En 2009 el PNUMA elaboró un tratado que, negociado en Octubre de 2013, ha sido firmado por 50 países en
Kumamoto, Japón. Es la “Convención Minamata sobre Mercurio”, un tratado legalmente vinculante para los
países signatarios. El compromiso incluye controles de emisiones y de liberación de todo Hg de origen
industrial, y supresión o reducción paulatina de ciertos productos o componentes. Materiales de uso
sanitario antiguo como termómetros y tensiómetros aún empleados, así como antisépticos y cosméticos a
base de Hg también deberán ser suprimidos hacia 2020, con alguna excepción justificable que se aceptaría
hasta 2030. Este metal pesado es el de mayor restricción por la legislación, que para aguas de consumo se
establece en un límite de 1 µg/l como mercurio total. El borrador de nueva Directiva europea suprime
este parámetro.
Cadmio:
Procede de las industrias de galvanoplastia, plásticos PVC, acumuladores, pinturas y desechos de las pilas
de Ni-Cd. Acompaña frecuentemente al fosfato en sus yacimientos, aunque en cantidades mínimas, por lo
que el uso de abonos fosfatados constituye una forma de contaminación difusa. Le sigue al Hg(II) en
peligrosidad medioambiental también por su bioconcentración por la fauna acuática, en especial los
moluscos que son grandes filtradores y los crustáceos. Aunque también produce compuestos
Legal: SE-182-07. 143
organometálicos, son muy lábiles y no presenta mayor toxicidad que la especie inorgánica. Su absorción es
muy poco eficaz (5-15%) y la toxicidad del Cd(II) para el hombre es alta y parece radicar en que por su
enorme parecido al Zn(II), lo suplanta en los sistemas enzimáticos en que participa, produciendo
infinidad de desórdenes metabólicos. Hipertensión, nefropatía y destrucción de glóbulos rojos son los daños
asociados a su intoxicación crónica. Un tipo de osteomalacia descrita hace décadas en Japón —la
enfermedad de "itai-itai" con descalcificación ósea, proteinuria, glucosuria— y hasta ahora asociada a la
intoxicación por Cd, en la actualidad parece que cursó de forma concomitante a un déficit de Ca y vitamina
D en la dieta. Estudios epidemiológicos y ensayos toxicológicos señalan al Cd como probablemente
cancerígeno (grupo 2A del IARC). Sin embargo, algunos autores presumen que podría “saltar” a la lista de
oligoelementos fisiológicos, como hace muchas décadas lo hicieron Ni y Se. La legislación establece un
límite de 5 ppb para aguas destinadas a consumo humano.
Plomo:
Sus yacimientos no son abundantes, pero al igual que ha ocurrido al mercurio su prolongado uso ha hecho
que se encuentre muy difundido en la Biosfera. Aparte de sus fuentes mineras e industriales —fabricación
de acumuladores eléctricos, industrias de vidrio y cerámica, pigmentos para pinturas—, durante todo el
pasado siglo ha tenido una dispersión medioambiental importante por su empleo como antidetonante en
gasolina, a la forma del organometálico tetraetil-Pb. Sus mayores fuentes de contaminación ambiental o
alimentaria han sido esos aerosoles plumbíferos, cuya deposición en las masas de agua, suelo y plantas ha
producido su incorporación a la cadena trófica. Al agua para consumo humano ha llegado, además, por su
agresión y disolución desde las tuberías de plomo o de plástico estabilizado con plomo.
Su absorción intestinal es poco eficaz en adultos (~10%) manifestándose su toxicidad a concentraciones
moderadas en hígado y riñón. La intoxicación leve y crónica, produce el saturnismo o plumbismo que se
manifiesta con dolores de cabeza y musculares, fatiga e irritabilidad, y afecta a los sistemas reproductor,
inmunitario y hematopoyético, con anemia al limitar la incorporación de Fe(II). Pero en niños su absorción
resulta mucho más eficaz (~50%) lo que, unido a su mayor ingesta alimentaria por su mayor metabolismo
basal, los convierte en la población más sensible. En ellos el daño cursa con encefalopatías que comienzan
manifestándose con hiperactividad, agresividad y dificultad de concentración en el estudio, fracaso escolar y
continúan con retraso mental y en su último estadio alcanza a parálisis motora.
Las conducciones de plomo metálico suponen una preocupación para las autoridades sanitarias, pues
persisten aún en muchas instalaciones interiores de edificaciones antiguas. El límite en aguas potables que
antes se situaba en 50 µg/l fue rebajado a 10 µg/l por la Directiva actual, si bien permitió un límite
provisional de 25 µg/l hasta el año 2013. La C.E. barajó sin llegar a acuerdo una ingente inversión para
reemplazar las conducciones de Pb en edificios generalmente antiguos, pues fue usado en construcción
hasta mediados del pasado siglo en casi todo el mundo. El agua de bebida puede ser la fuente de exposición
más importante para quienes la obtienen de conducciones de plomo. Afortunadamente, las soldaduras de
plomo-estaño de las latas de conserva han dejado de ser una fuente de contaminación adicional al ser
reemplazadas por la soldadura eléctrica; sus límites máximos permitidos van de 0,02 a 5 mg/Kg en
alimentos.
Legal: SE-182-07. 144
FIGURA 8.- Bioconcentración del plomo en la cadena trófica

En los últimos años las campañas de biomonitorización en la población mediante análisis de plomo en el
pelo han mostrado una disminución de la exposición, sin duda por la progresiva supresión de sus
fuentes alimentarias: utensilios, envases de cerámica esmaltada, sertido de las latas de conserva y de los
propios alimentos.
Arsénico:
Es frecuente que acompañe de forma natural a carbones y fosfatos, por lo que su presencia en el
Medio Ambiente también se debe a la combustión del carbón y al uso de abonos fosfatados y detergentes
con polifosfatos, como ya hemos visto. Las aguas superficiales contienen muy poco. Y las subterráneas aún
menos, pero no siempre. En muchos lugares este agua puede haber incorporado en el acuífero grandes
cantidades de As, cada vez más frecuentemente solubilizado de las rocas, tras millones de años de
presencia y contacto sin disolución.
Su toxicidad aguda es históricamente conocida por la frecuencia de su uso como eficaz veneno, pero la
evidencia de su toxicidad crónica es mucho más reciente. Actúa bloqueando los grupos tiol (-SH) de los
enzimas y suplantando al fósforo en los procesos de fosforilación oxidativa. La exposición a largo plazo tiene
efectos neurológicos, de hipertensión cardiovascular y periférica y diabetes. Pero lo más conocido de ella es
su acción carcinogénica sobre la piel y más tarde sobre órganos internos. En Taiwan, unos diez mil casos de
síndrome melanodérmico y cáncer cutáneo se asociaron a contenidos altos en pozos (300 a 600 mg/l)
en las aguas de pozos profundos, con una clara dependencia dosis-frecuencia. Hoy se conoce también que
produce cáncer interno. Hace algunos años la O.M.S. y la Directiva europea rebajaron su límite de 50 a 10
µg/l, justo cuando se comenzó a conocer el caso de intoxicación crónica probablemente mayor de la
historia, ocurrido en Bangla-Desh. [VÉASE NIVEL 3. PARA SABER MÁS].
Selenio:
También está muy difundido en la naturaleza, aunque muy escasamente, es decir, muy disperso. Su
ingesta a través del agua de bebida es irrelevante, incluso en áreas geográficas donde el selenio es
abundante. En ellas son los alimentos locales (cereales, pescado y carne) las fuentes mayoritarias con
diferencia. Su intoxicación parece bastante dependiente de otros factores, y en las personas con gran
excreción urinaria de selenio se aprecian trastornos digestivos, nerviosos y cutáneos. Durante años
conocido sólo como tal tóxico, en los años 1970 "saltó" a la lista de micronutrientes esenciales, y una de
sus acciones biológicas más conocidas en la actualidad es su participación en los mecanismos de protección
antioxidante.
Legal: SE-182-07. 145
Microcontaminantes Orgánicos
Se refiere este término al enorme número de compuestos orgánicos vertidos al Medio Ambiente en la
actualidad, con variable toxicidad para él, y que presentan una cierta resistencia a la biodegradación.
Muchos de ellos, al igual que los metales pesados, entran en la cadena alimentaria produciendo sucesiva
bioconcentración que ha alcanzado en algunos organismos, especialmente los del nivel trófico más alto,
valores de 1.000 y 10.000 veces su concentración en el agua. El carácter refractario a la biodegradación de
una sustancia orgánica tiene que ver con su incapacidad para ser reconocida como sustrato por los
organismos inferiores, y en particular por las bacterias, las más activas. La mayor parte de los
compuestos de síntesis son productos que no han sido expuestos jamás a los organismos vivientes hasta
años recientes. Y se requiere tiempo para que se produzca algún mutante de entre los inferiores —los que
más rápidamente lo hacen dada la cortísima vida de una generación a la siguiente— que lo reconozca como
sustrato. Y esa es la gran esperanza respecto de la ingente cantidad de sustancias de síntesis que se
han vertido durante el pasado siglo.
Plaguicidas:
Se llama plaga a la proliferación continuada o irrupción súbita de un organismo que reduce la producción,
calidad o utilización de plantas, animales u otro recurso natural, usados en la producción de alimentos y
piensos o en el mantenimiento del equilibrio ecológico o las condiciones de vida de hombre, animales o
plantas. Combatidas con algunos productos naturales desde la antigüedad, a final del siglo XIX comienzan a
aplicarse algunos de síntesis, pero es a partir de la Segunda Guerra Mundial cuando la síntesis industrial
conoce su auge. En algunos de ellos se reconocieron también propiedades reguladoras de la fenología —
ciclo de vida— de las plantas, por lo que fueron incluidos —y así continúan— en la legislación y en los
Vademécum como plaguicidas otros productos que ya en realidad solo tienen actividad fitorreguladora —
retraso en maduración de cosechas, resistencia al frío, etc.. La tendencia a unirlos, además, a los
desinfectantes en la legislación hace que en la actualidad se use la denominación común de biocidas. La
inmensa mayoría son orgánicos, y sus aplicaciones suelen ser como insecticidas, fungicidas, acaricidas,
nematocidas, herbicidas, algicidas, rodenticidas, molusquicidas, defoliantes, etc..
Su utilización masiva y casi sin restricción legal se produce durante todo el 2º tercio del pasado siglo, hasta
que en 1962 Rachel Carson, con una apocalíptica visión del futuro del Mundo, alienta una corriente
conservacionista que se plasma en una regulación más estricta de estos compuestos en países
desarrollados. Se conocen más de 1.200 plaguicidas —es decir, materias activas— e infinidad de
formulaciones comerciales. Muchos de ellos han sido abandonados, sea por poco útiles o por prohibición en
algunos países. A principio de este siglo, el inventario total de plaguicidas en la U.E era de unas 1.000
sustancias, cada país con su lista propia. Unos como España y Francia tenían unas 600 autorizadas en sus
listas nacionales, mientras en el lado opuesto estaban Portugal y Alemania con unas 200. En Marzo de 2009
concluyó una exhaustiva revisión de la Comisión Europea que suprimió las 27 listas nacionales, suprimiendo
un 75% de ese total y quedando reducido este número a unas 250 sustancias autorizadas. Algo
parecido ocurría con los límites máximos de residuos LMRs en los alimentos, que quedaron en unos
140.000 ya armonizados para toda la U.E..
Con mucho cuali y cuantitativamente los plaguicidas han representado, y en muchos lugares del mundo aún
representan, la más seria amenaza al Medio Ambiente de entre los contaminantes orgánicos. Existen
pruebas de que la regresión de muchas especies animales está producida por algunos plaguicidas. El más
estudiado y probablemente más persistente es el DDT. Sintetizado en el 1874, alcanzó su máximo consumo
en la 2ª Guerra Mundial como insecticida para controlar el vector de la malaria.
Legal: SE-182-07. 146
FIGURA 9.- Primer paso en las rutas de degradación del DDT con aparición de sus primeros
metabolitos ambientales
Con respecto a los demás organoclorados, ya se tiene un conocimiento más completo de sus efectos a largo
plazo. Las cantidades que habitualmente se encuentran en las aguas son bajas para el hombre, comparadas
con otras fuentes como los alimentos. Preocupa más su toxicidad sobre la fauna acuática, por su contacto e
ingesta continua. Es el caso de los disruptores endocrinos con actividad estrogénica. Para el hombre esta
toxicidad es muy variable, como corresponde a grupos químicos muy heterogéneos, generalmente con
carcinogenicidad, hepatotoxicidad, etc.. Las campañas de biomonitorización han mostrado que casi todos
los humanos poseen organoclorados o sus metabolitos en el tejido graso y, probablemente, su
acción deletérea se produce cuando con ocasión de un proceso febril o de ayuno prolongado se moviliza la
grasa y se vierte al torrente sanguíneo todo lo retenido en ella.
Los principales grupos son: organoclorados, organofosforados, carbamatos, uréidos, triazinas, fenoxiácidos
y bipiridilos. Los más resistentes a la biodegradación son los organoclorados, aunque también los
más tolerados por los organismos superiores. Los más lábiles son los organofosforados, que por su función
éster se hidrolizan fácilmente en el medio acuoso, aunque antes de ello son los más tóxicos. La
biodegradación requiere de microorganismos, generalmente bacterias, que son las más activas y de
mayor capacidad de mutación, que reconozcan a una sustancia orgánica como substrato asimilable.
En la figura anterior vemos cómo del DDT se han encontrado sus metabolitos ambientales (DDD y DDE),
pero sólo para este paso han transcurrido varios años. En cambio, el Lindano posee una biodegradación
más rápida, por ello ha estado permitido en aplicaciones extensivas hasta hace pocos años. Los
organofosforados y carbamatos resultan mucho más lábiles , especialmente en el medio acuático,
por la facilidad de hidrólisis de su función éster —con la excepción del pirimicarb.
FIGURA 10.- Bioconcentración de organohalogenados en la cadena trófica
La tendencia actual en la síntesis y reglamentación es la de conseguir la menor resistencia a la

biodegradación aunque a costa de una mayor toxicidad y, además, el aumento de la especificidad en la
lucha contra determinada plaga, evitando los de amplio espectro que provocan con el tiempo mayor número
de resistencias cruzadas. Por la primera razón se emplean más los organofosforados y carbamatos. Los
Legal: SE-182-07. 147
organoclorados han sido suprimidos en su aplicaciones extensivas en el Mundo desarrollado. El DDT

fue el primero ya en los años 1970 en la mayor parte de los países industrializados —los últimos en la U.E
han sido lindano y endosulfan a principios de esta década. Desgraciadamente, a esto no ha ocurrido a
muchos otros países que aún lo emplean, no solo para combatir las plagas agrícolas, sino para controlar el
vector del paludismo cuya prevalencia ha aumentado en los últimos años, y que deben continuar
combatiendo el mosquito transmisor. Coincide esta circunstancia con países situados en las regiones
tropicales, para los que el DDT es un producto eficaz y sobre todo barato y de fácil síntesis. El PNUMA (Plan
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente) ha entendido las razones de salud pública esgrimidas por la
O.M.S. para esos países. La Cumbre de Johannesburgo (Naciones Unidas, Dic-2000) estableció plazos para
la eliminación de los 12 POPs (Persistent Organic Pollutants), entre los que están 9 plaguicidas
organoclorados.
A pesar de que los valores guía de la O.M.S. son más tolerantes, la nueva Directiva Europea para aguas de
consumo mantiene los valores máximos de 0,1 µg/l para cada plaguicida y de 0.5 µg/l para la suma
de todos los encontrados con la excepción de cuatro organohalogenados para los que limita su contenido a
0,03 µg/l.
FIGURA 11.- Dos metabolitos ambientales en la degradación del lindano
Detergentes:
Durante siglos se han usado los jabones para la limpieza y son, como sabemos, las sales sódicas o
potásicas de los ácidos grasos. Este tipo de compuesto de larga cadena es fácilmente degradable por las
bacterias al igual que lo es el ácido graso por el organismo animal, a través de la ß-oxidación, y se le
calcula un tiempo de persistencia medioambiental acuática de menos de un día como promedio.
Durante la 1ª Guerra Mundial, la escasez de grasas en Alemania promovió la investigación de tensoactivos y

en 1916 se sintetizó el primer jabón artificial: el diisopropilnaftalensulfonato. Su mayor eficacia y el afán por
evitar la precipitación de los jabones cálcicos y magnésicos en los lugares de aguas duras, con los
inconvenientes de que ya hemos hablado, estimuló la síntesis de muchos otros y la sustitución de los
jabones.
Pueden ser:
1) Aniónicos: son los más empleados o los mayoritarios en las formulaciones comerciales. Los primeros
conocidos fueron los alquilbencenosulfonatos (ABS), pero en los años 1960 las pruebas de
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biodegradabilidad, ya aplicadas aunque aún no de forma sistemática, mostraron que eran muy resistentes a
la degradación microbiana y tóxicos para la vida acuática.
A partir de entonces se fueron sustituyendo por los llamados alquilsulfonatos lineales (LAS), que sí son
fácilmente degradados por la bacterias. Obsérvese cómo una pequeña modificación estructural de la
molécula puede hacerla reconocible por los microorganismos de la flora acuática.
2) Catiónicos: son sales orgánicas de amonio cuaternario y su uso ha ido en aumento especialmente
cuando se ha pretendido también un carácter desinfectante. Es el caso de la limpieza de material sanitario y
superficies y maquinaria de industrias alimentarias o de restauración colectiva.
3) No iónicos: son los polietoxilatos, éteres de polialcoholes y alcoholes unidos a cadenas de óxido de
etileno. Incluidos en muchas formulaciones por su menor formación de espuma, el más usado, el
polietoxilato de nonilfenol, ya fue hace muchos años cuestionado por el carácter persistente de su
producto de degradación, el nonilfenol; y en la actualidad aún más desde que se ha conocido su actividad
hormonal estrogénica y la de los propios polietoxilatos de que procede.
No preocupa en humanos la toxicidad de las formulaciones actuales de detergentes, salvo por la posibilidad
que se sospecha de aumentar la toxicidad del 3,4-benzopireno, otro microcontaminante del que luego
hablaremos de enorme acción carcinogénica. De hecho, la actual Directiva 98/83/CE suprime el control
analítico de detergentes. Desde el punto de vista medioambiental, la espuma que mantienen en la
superficie representa un trastorno a la vida acuática por la limitación del acceso del oxígeno y de la luz a la
masa de agua. Los autorizados en la actualidad deben ser biodegradables en el medio natural y de muy
baja toxicidad, por lo que no representan un riesgo sanitario ni ambiental. Aparte de la ya aludida del
polietoxilato de nonilfenol, la única objeción reside en los polifosfatos incluidos en su formulación para
ablandar el agua y así hacerlos más eficaces, lo que indirectamente contribuye a la eutrofización de las
aguas, como se ha dicho antes. Sólo en 4 países de la U.E. permanecen permitidos (España, Grecia,
Portugal y Luxemburgo). Italia, muy afectada por el fenómeno de eutrofización del Adriático Norte, el más
complicado fenómeno de contaminación del Mediterraneo, los suprimió en la década de 1980. A partir de
entonces se ha observado una reducción de más del 50% del P en las aguas residuales urbanas y de más
de un tercio en las aguas superficiales en general. En otros países la reducción se ha estimado en hasta un
77%. En la mayoría de las formulaciones lo han sustituido las zeolitas, estructuras con propiedades de
intercambio iónico.
Hidrocarburos:
En las aguas continentales están presentes por fugas en oleoductos, depósitos de gasolineras y vertidos
Legal: SE-182-07. 149
industriales. Dan al agua un sabor y olor desagradables, lo que permite detectarlos en cantidades incluso de
ppb, que además se intensifica con la cloración. El impacto ambiental de los vertidos accidentales en las
aguas marinas es enorme cuando se producen en lugares próximos a la costa o a zonas de especial
sensibilidad ambiental: la contaminación por los hidrocarburos alcanza a la superficie, a la masa de agua y
al bentos (comunidad biológica del lecho), al irse evaporando las fracciones mas volátiles hasta hacerse
más densa la masa de hidrocarburos e ir al fondo. Sorprendentemente, tras los primeros naufragios de
grandes petroleros se conoció la existencia de mecanismos naturales de degradación de estos
productos en el mar, más rápidos de lo que podía imaginarse: bacterias de los géneros Micrococcus,
Pseudomonas, Mycobacterium y Nocardia. La biodegradación superficial se produce en la interfase agua-
hidrocarburo y requiere el acceso de los enzimas bacterianos y del oxígeno, por lo que se precisa la máxima
dispersión. Las bacterias sintetizan un emulgente que dispersa el hidrocarburo a la forma de un fino coloide.
En el fondo marino también se produce su degradación por los organismos bentónicos. Sin embargo, los
realmente peligrosos son los hidrocarburos aromáticos policíclicos —núcleos aromáticos condensados—
antes mencionados, buen número de ellos cancerígenos, cedidos por los revestimientos internos de
alquitrán de huya de algunas conducciones de agua potable, afortunadamente cada vez más en desuso.
También llegan al agua desde el aire en el que se encuentran como residuo de la combustión incompleta de
hidrocarburos o de cualquier otro material. No obstante, su contribución a la dieta por el agua no va más
allá del 1%.
FIGURA 13.- Tres de los hidrocarburos aromáticos policíclicos producidos como productos de
pirólisis por la combustión incompleta de casi toda materia orgánica. Los carburantes del
petróleo los contienen en mínima cantidad de forma natural y además los producen tras
combustión incompleta.
Bifenilos policlorados (PCBs) y dioxinas:

Por sus fórmulas son muy parecidos a los plaguicidas organoclorados ya que poseen núcleos aromáticos
muy sustituidos con cloro. Poseen una enorme estabilidad química, térmica y biológica, lo que hace
que sean los microcontaminantes orgánicos más persistentes que se conocen. Los PCBs se emplean desde
1920 en la fabricación de plásticos, papel de envolver, plaguicidas, pinturas epoxy, neumáticos,
componentes eléctricos, aislantes de dieléctricos... etc.. Su alta constante dieléctrica y baja presión de
vapor los hace ideales como fluidos aislantes y refrigerantes en transformadores y condensadores, y su
inercia química hace que retarden eficazmente la combustión. En los países avanzados su síntesis está
prohibida desde hace años, y sin embargo se encuentran en el medio natural y fracción grasa de los
organismos vivos. Acumulados en los sedimentos de los ríos, en ellos se ha observado que los procesos de
degradación son en un principio anaerobios con dehalogenación muy lenta, y luego pasan a ser aerobios.
Legal: SE-182-07. 150
FIGURA 14.- Ejemplos de policlorabifenilos y clorodibenzo-dioxina y -furano

En la denominación dioxinas se incluye también a los furanos clorados. Al contrario que los PCBs, ninguna
de las dioxinas ha sido de aplicación industrial. Nunca fueron sintetizadas como productos finales, sino que
como intermediarios de la síntesis de otros a los que acompañan como impurezas, —es el caso de los
herbicidas clorofenoxiácidos o el “gas mostaza” usado como gas de guerra; o bien proceden de la
combustión incompleta (pirólisis) de bosques, madera transformada, basuras y humos de incineradoras
que no sobrepasen los 850 °C en su proceso —resisten hasta los 700C. A pesar de su escasísima
solubilidad en las aguas, la pequeña cantidad de PCBs y Dioxinas dispersa en ellas hace que sea un vehículo
para su bioconcentración en las fracciones grasas de los organismos, encontrándose en la grasa también en
cantidades enormemente bajas. Ello ha representado en el caso de las dioxinas una enorme dificultad
analítica, que en la U.E. impidió el establecimiento de un Contenido Máximo de dioxinas para piensos y
alimentos —son los únicos contaminantes con límites legales del orden de pg/Kg de producto alimentario—
por la lógica inseguridad jurídica de operadores y autoridad sanitaria derivada de inciertos resultados
analíticos. En el año 2001 se establecieron por fin, al conseguir avances importantes en la robustez y
seguridad de los métodos analíticos. Tanto PCBs como dioxinas representan un riesgo sanitario
enorme por sus múltiples acciones (epidérmicas, hepáticas, sobre reproducción, sistema inmunitario,
terato y carcinogenicidad), si bien el agua no es ciertamente su mejor vehículo para el hombre. No todos los
congéneres presentan la misma toxicidad. Para las dioxinas más peligrosas la DL 50 en cobayas es bajísima
(0,6 l/Kg), pero en el hombre es desconocida. En la actualidad, los niveles de dioxinas y PCBs en
tejido humano se han estabilizado y son 1/3 menores que en los años 1970, la época en que se alcanzó
la mayor contaminación, lo cual por otra parte pone de manifiesto su enorme persistencia en el organismo
una vez han ingresado. Dioxinas y PCBs son los otros 3 POPs (Persistent Organic Pollutants) del acuerdo de
la Cumbre de Johannesburgo.
Contaminantes orgánicos persistentes:

Con el nombre de Persistent Organic Pollutants (POPs) se conoce a todos aquellos que durante la segunda
mitad del pasado siglo fueron sintetizados y usados sin apenas control y con desconocimiento de su
nocividad a largo plazo al medio natural y al hombre, y más aún sin ser sometidos a las pruebas de
biodegradabilidad actualmente obligatorias. En particular, 12 compuestos organoclorados han sido
objeto de consideración especial por el PNUMA y de consenso internacional para minimizar, suprimir su
producción o proceder a la destrucción de los actualmente en uso en la Cumbre de Johannesburgo (Dic-
2000): Aldrín, Dieldrín, Endrín, Clordano, Toxafeno, Heptacloro, Hexaclorobenceno, Mirex y DDT,
Legal: SE-182-07. 151
todos plaguicidas; Dioxinas y Furanos deberán ser disminuidos en sus emisiones, y PCBs deberán
retirarse de los aparatos que los contienen antes del 2025.
Muchos otros son escasa o lentamente biodegradables y ampliamente usados, si bien son objeto de algún
acuerdo o regulación para su eliminación. En general, son hidrocarburos arílicos o clorados o ambas cosas:
benceno, estireno, tolueno, cloroformo, tetracloruro de carbono, tricloroetano y tetracloroetileno
son usados como disolventes, extractantes, disolventes para limpieza en seco y como reactivos de síntesis
de otros; metil-tert-butiléter (MTBE) como antidetonante, uno de los primeros sustitutos del
tetraetilplomo de las gasolinas; éteres difenílicos polibromados y tetrabromobisfenol se utilizaron
como retardadores de llama en materiales textiles y polímeros; ácido perfluorooctanosulfónico, usados
para recubrir superficies de papel y tejidos para hacerlos resistentes a grasas y suciedad. A pesar de que su
escasísima polaridad les hace poco solubles en las aguas, todos han sido reconocidos en ellas y son
frecuentemente objeto de análisis. Su carácter lipofílico les hace ir buscando siempre la fracción
grasa de los organismos vivos, verdadero sumidero de ellos; entretanto se encuentran dispersos en
pequeñísimas cantidades en el agua, que en realidad es un medio receptor más y vehículo hacia la fracción
grasa de los organismos vivos.
Medicamentos:
Nunca reparó el ser humano en que algo tan necesario, fabricado para consumo personal en cantidades
relativamente pequeñas pudiera alcanzar a cuantificarse en el medio natural. Es quizá el último gran grupo
de contaminantes que ha despertado el interés de la investigación y la monitorización
medioambiental, si bien comenzó hace más de 20 años. Las aguas residuales recogen los principios
activos de los medicamentos o sus metabolitos excretados por humanos o animales, o bien son
frecuentemente el vertedero de los no usados. Algunos fármacos se producen en la U.E en cantidades
mayores de 100 Tm/año (EEA, 2010), buena parte de los cuales o sus metabolitos van a las aguas
residuales. En ellas una investigación muestra concentraciones para algunos de hasta 100 g/l y de más de
100 mg/Kg en los sedimentos (EEA, 2010). Ya diluidas las aguas residuales en las superficiales, en algunos
grandes ríos se han encontrado niveles de 1 g/l.
A diferencia de los POPs, la mayor parte de los principios activos de los medicamentos de uso sistémico son
solubles en el medio acuático, y mayoritariamente es el medio receptor y destino final. Como era de
esperar, la enorme diversidad química hace que su degradabilidad sea enormemente distinta de unos
a otros en las plantas de tratamiento convencional de aguas residuales, y se cree que probablemente en el
medio natural ocurra igual —en la masa de agua o en el lecho. Los estudios muestran también una enorme
variabilidad para la toxicidad aguda en organismos acuáticos, con rangos de 6 órdenes de magnitud
de unos fármacos a otros. Sin embargo, apenas existe información sobre toxicidad crónica. Una excepción
es la del 17-etinilestradiol, un estrógeno que en varios estudios ha mostrado una alta toxicidad crónica en
peces y para el que la futura Directiva un límite. La OMS propuso una metodología para la evaluación de
riesgo en aguas (WHO, 2012).
Disruptores endocrinos:
Se trata también de un muy diverso grupo de sustancias, algunas de ellas productos farmacéuticos y
cosméticos, pero también algunos plaguicidas, retardadores de llama, agentes plastificantes e incluso
compuestos naturales como los fitoestrógenos extraídos de plantas y con actividad estrogénica. Son
sustancias que pueden alterar la función de los sistemas hormonales y causar efectos adversos
Legal: SE-182-07. 152
mimetizando la acción de las hormonas naturales, bloqueando su actividad normal o interfiriendo en la

síntesis y/o excreción de hormonas. Tras síntesis durante muchas décadas y con una variable persistencia
medioambiental han llegado al medio natural y, lógicamente, los sistemas acuáticos son un receptor
importante. Los efectos por ahora mejor conocidos proceden de los organismos superiores que viven
en el medio acuático, puesto que para ellos la exposición es permanente: alteración de caracteres
sexuales y disfunción reproductora.
Unos son esteroides estrógenos de síntesis, es decir, análogos a los naturales y usados como fármacos, sea
como anticonceptivos orales, o bien en el tratamiento de disfunciones hormonales o del propio cáncer.
Otros son moléculas sin parecido alguno a las hormonas naturales pero que muestran algún tipo de
actividad hormonal, aunque siempre mucho menos potente. Sin embargo, las enormes cantidades de
algunas, su carácter persistente y la exposición continua a ellas las hace de actividad similar a las naturales,
como se ha comprobado en los animales acuáticos. Es el caso de los polietoxilatos, los detergentes
aniónicos antes mencionados. Se atribuye a Dioxinas y PCBs la escasa fertilidad de las focas en el Báltico
o en el Mar del Norte y su decreciente población, más vulnerables a las infecciones virales por depresión de
su sistema inmune. Peces macho expuestos a efluentes de plantas de aguas residuales muestran algo
parecido a huevos de hembra en sus testículos, con niveles anormales de proteína de huevo y con baja
calidad en el esperma y reducida capacidad reproductora, lo que se atribuye a los estrógenos y
polietoxilatos que no se alteran por la depuración biológica. Parece ser suficiente la concentración de los
componentes de la píldora anticonceptiva en los ríos europeos para explicar la alteración del desarrollo
sexual, la escasa capacidad reproductiva o la baja supervivencia de sus crías (Comisión Europea, 2005).
También los invertebrados son vulnerables, como es el caso de los moluscos hembra con órganos sexuales
masculinos atribuidos al tributilestaño, un ingrediente usado para revestir los cascos de los barcos y así
evitar la incrustación de moluscos. O la altísima producción de huevos de las serpientes de agua, fenómeno
atribuido al bisfenol A, un agente plastificante.
Todas estas evidencias son indicadores de algo que amenaza a los humanos, más a través de alimentos y
otras fuentes antes que a través del agua. Se baraja la hipótesis de los disruptores endocrinos para
explicar en humanos el enorme aumento de disfunciones y patologías de probable causa
hormonal. En el año 2005 la U.E. convocó a todos los investigadores sobre la materia a un simposio
monográfico, redactando tras él la Declaración de Praga sobre Disruptores Endocrinos (Comisión
Europea, 2005). En ella se deja constancia de los siguientes hechos en la población europea:
- Existe un creciente número de malformaciones genitales en varones lactantes, y en algunos
países la calidad del esperma es insuficiente para la reproducción. Hay que advertir que el
desarrollo genital está fuertemente controlado por hormonas en el propio seno materno.
- Sigue aumentando el cáncer de mama, testículos y próstata; junto a conocidos factores
genéticos se ha comprobado una fuerte influencia de los ambientales, entre ellos la dieta.
- La alteración del sistema inmune en niños podría empezar por exposición a PCBs y dioxinas en el
seno materno y continuar con la leche materna.
- Las hormonas esteroides y tiroideas, que intervienen en el desarrollo cerebral y en su
envejecimiento, pueden tener interferida su función por los disruptores endocrinos.
- Aunque aún no se ha podido demostrar una relación causal, probablemente por ser pequeña la
exposición, una hipótesis muy verosímil es la actuación de todos ellos de forma sinérgica.
Subproductos de cloración:
Legal: SE-182-07. 153
Con este nombre se denomina a un creciente número de sustancias producidas por reacción de la
materia orgánica natural de las aguas —sustancias húmicas, fundamentalmente— con el cloro usado
para la desinfección. Estas sustancias húmicas resultan de la lixiviación de la capa orgánica del suelo,
constituida por los restos más o menos transformados de la materia vegetal muerta —hojas y fracción
leñosa, fundamentalmente. Esta materia orgánica natural no presenta problema sanitario ni
medioambiental por sí sola sino porque al ser degradada lentamente llega, entretanto, a las plantas urbanas
de cloración donde se producen compuestos haloorgánicos, generalmente clorados, de uno o varios
átomos de carbono, sustancias muchas de ellas variable sospecha de carcinogenicidad. Los primeros
conocidos (1974) fueron los 4 trihalometanos (THMs), entre ellos el cloroformo. La mayor parte de las veces
se encuentra en muy pequeña cantidad, normalmente decenas de ppb. Sin embargo cloroformo y, menos
frecuentemente, bromoformo han alcanzado valores mucho mayores, habiéndose descrito de más de 800
ppb en las aguas de abastecimiento de algunas ciudades españolas. La reciente Directiva establece un valor
máximo de 100 ppb para la suma de los cuatro THMs. Como en tantos tóxicos cancerígenos ocurre,
resulta muy difícil establecer la relación causal con la cloración, debido al largo período de latencia
que se estima —de 20 a 30 años— entre exposición y supuesta aparición de cáncer.
El conocimiento de la formación de los subproductos de desinfección suscitó una gran preocupación en las
autoridades sanitarias que han considerado la cloración como el gran hito de la Salud Pública en el siglo XX,
al haber contribuido tan eficazmente al control de las enfermedades de transmisión hídrica. El 1 de Enero
de 2009 entró en vigor el nuevo límite para THMs de 100 ppb en la U.E., una vez conocidas todas las
posibilidades de optimización de los tratamientos para conseguir no sobrepasar ese límite. [VÉASE NIVEL
3. PARA SABER MÁS].
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Legal: SE-182-07. 155
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(WWAP). División de Ciencias del Agua, UNESCO, Colombella, Perugia, Italia.

Legal: SE-182-07. 156
Para saber Más
Casos concretos: Calidad de las Aguas. Riesgos Sanitarios y Ambientales de su Contaminación

Química
EUTROFIZACIÓN Y CIANOBACTERIAS TOXIGÉNICAS
Eutrofización se denomina al fenómeno de enriquecimiento en nutrientes (eu, rico; trofos, alimento) de un

ecosistema acuático. En las Directivas europeas y en varios tratados académicos se define como “el
enriquecimiento del agua por nutrientes, especialmente compuestos de nitrógeno y fósforo, produciendo un
crecimiento acelerado de algas y otras formas de plantas superiores para producir una perturbación
indeseable al equilibrio de organismos y a la calidad del agua”. Se trata de un fenómeno muy generalizado
en las zonas más pobladas de casi todos los países, tanto en sus aguas continentales como en las costeras.
FIGURA 1.- Moderada población de microalgas y cianobacterias en un sistema léntico, el Canal de

Castilla, recurso usado para irrigación de exploraciones agro-pecuarias y en el abastecimiento de
agua para consumo humano de varias poblaciones
Legal: SE-182-07. 157
La biomasa de los ecosistemas acuáticos está formada por tres tipos de organismos fotosintéticos: el
fitoplancton es la comunidad de algas unicelulares con reducida o nula capacidad para moverse por sí
solas (como diatomeas y dinoflagelados); las cianobacterias —antes mal llamadas algas cianofíceas o
verde-azuladas—, son procariontes a caballo entre bacterias y algas, y únicas bacterias que sintetizan
clorofila; los macrófitos son un grupo muy diverso casi todo formado por plantas superiores acuáticas y
líquenes. Un cierto número de especies de las dos primeras —algas y cianobacterias— producen toxinas que
afectan a la fauna marítima y terrestre, aunque con cierta diferencia que veremos más abajo. Junto a las
fuentes de C inorgánico normalmente presente en el agua, los tres tipos de organismos requieren de otros
nutrientes como nitrógeno y fósforo y de otros micronutrientes —incluso de silicio en el caso de las
diatomeas. En la práctica, casi todos los nutrientes están presentes en cantidad sobrada, salvo nitrógeno y
fósforo, por lo que el factor que siempre gobierna el equilibrio de productividad deseable ha sido una
discreta presencia de ellos. Desde la década de 1970 se conoce que en unos lugares los responsables son
los nitratos y en otros los fosfatos. Las grandes zonas de aguas marinas costeras suelen tener el
nitrógeno como nutriente limitante, especialmente en verano, mientras en las aguas de interior dulces
tiende a ser el fósforo. En los estuarios y aguas de transición suele serlo también el fósforo durante la
primavera para durante el verano pasar a serlo el nitrógeno o la sílice. Cuando el limitante es el fósforo,
hoy se conoce que una concentración de fosfato de 10 g/l es suficiente para mantener el plancton, y que
concentraciones de entre 30 y 100 g/l o mayores promueven los fenómenos de floración. No se ha descrito
un valor límite claro para nitrógeno, pero puede valer el dato promedio de 3 mg/l de nitrato (expresado
como N) mantenido en las últimas décadas en los grandes ríos de la U.E. (W.H.O. y E.C., 2002).
Desde 1980 los niveles de nitrato en las principales corrientes fluviales de la U.E. permanecen constantes —
al menos hasta antes de la ampliación a los 27 Estados actuales. La progresiva reducción de su empleo
como fertilizante no se ha traducido aún en una reducción de esa concentración, que en algunas zonas ni
siquiera ha sido tal. Sin embargo, el fósforo sí se ha visto disminuido en los mismos grandes ríos europeos,
debido fundamentalmente a la implantación del tratamiento de eliminación en las aguas residuales y a su
menor uso en la formulación de detergentes. A pesar de ello, la aportación derivada de la fertilización
agraria continúa siendo importante (W.H.O. y E.C., 2002)
La eutrofización en las masas de agua dulce y costeras ya fue reconocida en los años 1960s como un
problema medioambiental, porque amenaza el equilibrio y la sostenibilidad de los ecosistemas acuáticos;
técnico, porque dificulta el aprovechamiento y tratamiento del agua, y finalmente sanitario porque son
cada vez más frecuentes las llamadas floraciones (blooms) de cianobacterias y se estima que más de
la mitad de ellos han producido neuro o hepatotoxinas en embalses y aguas remansadas. De la
observación del fenómeno durante varias décadas se ha concluído que son las cianobacterias las
responsables de los periódicos episodios de floración, con producción de toxinas, en las masas de agua
dulce, y que en muy raros casos se han registrado intoxicaciones en el ganado o en humanos por alguna
especie de algas en las aguas dulces. En las aguas costeras y de transición, más desfavorables a la
proliferación de cianobacterias por su escaso hierro, son las algas —las más frecuentes los
dinoflagelados— las responsables del fenómeno también con producción de toxinas que afectan
especialmente a moluscos y crustáceos como es bien sabido, y de ellos a humanos. Podemos simplificar el
problema diciendo que el riesgo para la salud humana procede de las cianobacterias y sus toxinas en las
aguas de bebida o en las de recreo de interior. En las aguas de mar el riesgo procede bien de los
productos de la pesca, sobre todo moluscos y crustáceos y en menor medida algunas especies de
Legal: SE-182-07. 158
pescado, cuando han retenido las toxinas del fitoplancton, o bien de las aguas costeras en épocas de
baño.
Decíamos que en las masas de agua dulce son cada vez más frecuentes las llamadas floraciones o
afloramientos (blooms) de cianobacterias. Se conocen hoy unas 2.000 especies, de las que algo más de
50 se han identificado como toxigénicas. Estas floraciones son frecuentes en embalses y aguas
remansadas, con acumulación superficial de “mantas” o formación de costras y espumas en las orillas. Sin
embargo, el misterio envuelve todavía su comportamiento. Sus toxinas son metabolitos secundarios
producidos en circunstancias que aún se desconocen. Anabaena, Aphanizomenon, Microcystis, Nodularia,
Nostoc y Oscillatoria son los géneros más frecuentemente identificados en floraciones tóxicas en Europa,
pero no todas las especies las producen, ni todos los taxones de una misma especie. Tampoco el grado de
eutrofización determina de forma clara una floración y el que ésta sea tóxica o no. Si bien son más
frecuentes en primavera y final de verano, aún se desconocen las condiciones climáticas
desencadenantes de la producción de toxinas y su conocimiento se ve dificultado por un comportamiento
circadiano plurianual.
Consecuencias de la eutrofización
Desde el punto de vista medioambiental, la consecuencia más grave es la desaparición del oxígeno. En
el ecosistema acuático los organismos fotosintéticos producen oxígeno durante el día y lo consumen por la
noche. La biomasa viva más próxima a la superficie recibe la luz solar, pero si crece de forma desmedida
forma un velo muy espeso que no deja pasar la luz a la inmediatamente inferior, con lo que ésta muere. Es
oxidada entónces por los organismos aerobios, que ahora crecen desmedidamente consumiendo gran
cantidad de oxígeno que no es repuesto con suficiente rapidez. La consecuencia es la muerte por asfixia de
peces, moluscos y crustáceos y todo el zooplancton. En este medio anóxico las especies inorgánicas
oxidadas SO4= y NO3- pierden su oxígeno que es extraído por las propias bacterias en su agónica respiración
para transformarlas en las especies reducidas H2S y NH4+. El sulfhídrico impartirá un olor profundamente
desagradable a las aguas de recreo o de consumo; el amonio resulta tóxico para los peces, pero más aún si
se produce el fenómeno descrito cuando se habló del carbono inorgánico (véase): si las aguas son ricas en
Legal: SE-182-07. 159
bicarbonato, la elevada producción primaria alcaliniza las aguas a valores de pH por encima de 9,2, cifra a
la que el amonio pasa a amoníaco, mucho más tóxico:
HCO3- + H2O + h CH2O + O2 + OH-
NH4+ + OH- NH3 + H2O
De otra parte, cuando el fenómeno se consolida se constituyen en dominantes las especies del fitoplancton
de crecimiento más rápido, con la consiguiente regresión y desaparición de las de crecimiento lento. Todo
ello conduce a una pérdida de la diversidad que amenaza el equilibrio natural que mantenía el ecosistema.
FIGURAS 2 y 3.- En principio en enriquecimiento en nutrientes promovió el crecimiento de

fitoplancton, cianobacterias y macrofitos. Pero la penetración de la luz se hace más difícil a
medida que esa población aumenta, lo que provoca su muerte con la consiguiente
descomposición de esa materia orgánica por la microbiota aerobia autóctona, en último extremo
agotando el oxígeno, lo que impedirá la existencia de vida acuática animal superior.
Desde el punto de vista técnico, digamos primero que el sobrecrecimiento de la biomasa acuática produce
la obstrucción de filtros e incluso la reducción de la luz (ancho) de las conducciones de agua. A ello
añadamos el deterioro de las propiedades organolépticas, como el citado caso del olor a sulfhídrico, la
producción de metabolitos que si bien son inocuos, son motivo de rechazo del agua de consumo por su olor
o sabor desagradable, como es el caso de la geosmina o del metil-isoborneol. En las aguas de baño afectan
a la estética y a cualquier actividad, al acumular en las playas cientos de toneladas, o a la actividad
pesquera al cubrir enormes extensiones de agua.
Finalmente, abordemos de manera más extensa la perspectiva sanitaria. Con algunos matices que
explicaremos, se puede hacer una diferenciación entre las masas de agua dulce y de mar. La primeras son
el recurso tradicional y con gran diferencia aún mayoritario para el abastecimiento de agua potable, y en
ellas proliferan las cianobacterias antes que las algas. Si nos ceñimos exclusivamente a las cianobacterias y,
por tanto, a las masas de agua dulce, en climas templados a cálidos las toxinas más frecuentemente
formadas son hepatotoxinas, como la microcistina de la que se conocen más de 60 estructuras. En
animales de experimentación provocan lesiones en el hígado y fallo cardíaco con resultado de muerte, pero
Legal: SE-182-07. 160
no existen datos en humanos sobre la exposición a dosis más bajas y repetidas. Afortunadamente, las
neurotoxinas son menos frecuentes, pero en cantidad suficiente pueden producir bloqueo de la
neurotransmisión con parálisis respiratoria y muerte en varios minutos u horas. Se han identificado como
causa de intoxicación letal del ganado y de las aves. Otras más corrientemente producen reacciones de tipo
alérgico con irritación de ojos, erupciones cutáneas, vómitos, diarrea, fiebre y dolor en músculos y
articulaciones en personas que han bebido o se han bañado en lugares con espumas procedentes de
cianobacterias. Finalmente, en cuanto a los macrófitos hay que decir que no parecen presentar riesgo, ya
que solo se les ha atribuido alguna rara reacción de alergia.
En general, las cianotoxinas tienen una estabilidad química elevada. Las más resistentes son las
microcistinas, que ni siquiera a ebullición del agua se destruyen. Su degradación en el medio natural es
muy variable y depende de las condiciones físicas. En general valores del pH distintos de la neutralidad y la
luz solar aceleran su degradación. Los procedimientos convencionales de potabilización que incluyen
prefiltración y coagulación consiguen retener buena parte de las algas y cianobacterias, pero son ineficaces
en la eliminación de sus toxinas si han sido liberadas. Una ozonización o bien una hipercloración,
siempre tras coagulación efectiva y nueva filtración, pueden destruirlas.
En España el fenómeno está poco estudiado, con la excepción del río Guadiana en su tramo extremeño
(Cameán y Moreno, 2002). Aunque no lo estipula la Directiva Europea de aguas destinadas a consumo
humano, la legislación española prescribe el control de una de ellas, microcistina, con el límite de 1ppb.
Referencias:
-Cameán AM, Moreno I, 2002. Floraciones tóxicas de cianobacterias detectadas en el suroeste de la

península ibérica. Revista de Toxicolología 19, 97-9.
-W.H.O., European Commission, 2002. “Eutrophication and Health”. Luxembough: Office for Official
Publications of the European Commnunities.
FLUOR Y FLUORACIÓN
El fluoruro suele acompañar a las rocas de las que se extrae el aluminio y a los fosfatos en sus yacimientos,
con lo que podrá estar presente en las aguas superficiales o subterráneas por los vertidos de fábricas de
fosfatos o de aluminio, pero no es algo frecuente. Es más frecuente su presencia de forma natural, por
simple y lenta disolución, o por la práctica de la fluoración. Las ingentes experiencias de fluoración de aguas
en plantas potabilizadoras de Estados Unidos y Norte-Centroeuropa durante los años 1960 del pasado siglo
mostraron resultados aparentemente positivos en la prevención de la caries dental, especialmente
en la primera dentición, pero no tanto en la definitiva. Como consecuencia de ello, unos cincuenta millones
de habitantes de la U.E. beben agua fluorada en la actualidad —Alemania, Francia, Bélgica y Suiza
mantienen muy extendida esta práctica. Cuarenta y dos de las cincuenta grandes ciudades de Estados
Unidos practican la fluoración, lo que supone que un 60% de su población bebe agua fluorada.
Y sin embargo, hace unos años ha vuelto la controversia (Fluoride Action Network, 2012) acerca de sus
efectos nocivos a largo plazo sobre dentadura y esqueleto, y su responsabilidad en otras alteraciones
Legal: SE-182-07. 161
metabólicas, debido a su fortísima capacidad complejante de oligoelementos. Ya se afirma que puede ser
nocivo incluso al valor guía (concentración recomendada como máxima) de la O.M.S. (1,5 mg/l), lo que
desde principio de este siglo ha producido una corriente partidaria de la supresión de la fluoración
sistemática. Así, Holanda y Finlandia la han suprimido hace algunos años. La ciudad de Basilea, pionera en
su aplicación desde hace sesenta años, anunció su supresión a principio de siglo. La Canadian Dental
Association, la Western Australian Health Authority y la German Scientific Dental Association hace tiempo
que no recomiendan su suplementación, en tanto que Bélgica ha prohibido la venta de suplementos de
flúor. Cabe preguntarse si el flúor, tal y como se suele estudiar, es un nutriente esencial. La mayoría de los
manuales de Nutrición así lo consideran. Sin embargo, no se ha descrito otra misión fisiológica al fluoruro
que la de introducirse en el hidroxiapatito de la fracción mineral de hueso y dentina, reforzando su
estructura. La última edición de las Guías de la O.M.S. afirman que ingestas de entre 3-6 mg F/dia ya
pueden producir fluorosis del tejido óseo (WHO, 2011), y es en este escaso margen de seguridad donde
radica la controversia entre los partidarios y detractores. No es fácil suprimir el fluoruro en las aguas en que
está de forma natural. Quizá por eso la U.S.E.P.A. permite hasta 4 mg/l, y ello a pesar de que un extenso
estudio llevado a cabo durante los primeros años 1990, en los municipios en que el agua contenía en torno
a esas cantidades o algo superiores, concluía que un 10% de los niños presentaban una severa fluorosis en
el esmalte, con efectos que iban desde un discreto moteado de los dientes hasta manchas oscuras, pérdida
del esmalte y grietas (NRC, 2006).
A pesar de todo ello, existe un protocolo terapeútico de suplementación con fluoruro de liberación lenta en
mujeres postmenopáusicas que afirma aumentar la densidad ósea, reduciendo las fracturas de cadera (Pak
CYC, 1995). Sí parece mantenerse la tesis de que su eficacia contra la caries dental está en su acción
tópica, como inhibidor del crecimiento de la placa bacteriana, pero en el momento actual es discutible el
beneficio de su acción sistémica a la luz de los dispares resultados aportados por unos y otros autores.
Finalmente, desde un punto de vista medioambiental resulta objetable el que para un aprovechamiento, con
estos fines, de unos 2,5 l agua/habitante/día se deba fluorar cantidades de casi 400 l/habitante/dia, que es
lo que consumen las grandes ciudades.
La última evaluación de la O.M.S. (2011) en sus directrices para el agua de consumo mantiene el mismo
estándar de 1,5 mg/l de los años 1984, 1993 y 2004. No se pronuncia sobre la práctica de la fluoración,
registrando que es frecuente que se opte por niveles de 0,9 a 1,2 mg/l cuando se hace, pero como ya lo
Legal: SE-182-07. 162
hiciera antes insiste en la necesidad condicionar la dosis a la temperatura del lugar y a una evaluación
global de la ingesta, según su contenido en los alimentos.
FIGURAS 4 y 5.- Dos casos de fluorosis dental, una suave con áreas decoloradas, agrietadas o
picadas; y otra más profunda con moteado amarillo-pardo
Referencias:
- Fluoride Action Network, 2012.
http://fluoridealert.org/
- National Research Council (NCR) report Fluoride in Drinking Water: A Scientific Review of EPA's Standards
(2006)
- O.M.S., 2011. Guías para la calidad del agua potable, cuarta edición.
http://www.who.int/water_sanitation_health/publications/2011/dwq_guidelines/en/
- Pak CYC. Treatment of postmenopausal osteoporosis with slow release of sodium fluoride: Final report of a
randomized controlled trial. Ann Internal Med 1995; 123: 401-6
ARSÉNICO
“Como saben, estamos estudiando los niveles aceptables de arsénico en el agua. Para basar nuestra
decisión sobre datos sólidos, los científicos nos dijeron que había que realizar un experimento con los vasos
de agua de unas 3.000 personas. Gracias por colaborar”
George W. Bush, Alocución a la Prensa durante una cena, Hotel Washington Hilton
(The New York Times, 24-Abril-2001)
La broma da una idea de hasta donde alcanzó por esos días el debate público en Estados Unidos sobre el
nuevo estándar de 10 µg/l para el arsénico en agua, una cuestión parece que más propia del ámbito
científico y administrativo.
Aire, agua y alimentos son las tres fuentes de exposición humana al arsénico. Suelen ser los alimentos los
que más contribuyen a la ingesta diaria de arsénico. En general, en casi todos los lugares del mundo el
agua de abastecimiento no contribuye de forma importante. Las aguas superficiales lo contienen en
cantidades enormemente pequeñas y las subterráneas aún menores. Pero no siempre es así. En algunas
zonas el agua subterránea puede contener cantidades altas, en algunos casos cedidas por el terreno
en tiempo reciente tras millones de años de permanecer retenido por él en el propio acuífero.
Históricamente, el arsénico fue el primer compuesto químico al que se reconoció su carácter carcinogénico.
Así fue hacia 1879, en que las altas tasas de cáncer de pulmón en los mineros de Sajonia (Alemania) fueron
en parte atribuidas al arsénico inhalado. Unos años más tarde se conocía su responsabilidad en el cáncer de
Legal: SE-182-07. 163
piel de pacientes tratados con medicamentos arsenicales, frecuentes en la época. Hubieron de pasar
muchos años para que el IARC, basado en los datos de vigilancia farmacológica de arsenicales (piel) y en la
exposición laboral (pulmón), lo clasificara en 1987 en el Grupo 1 (“carcinogénico en humanos”).
Pero nada dijo en ese momento sobre el contenido en el agua de bebida. La primera evidencia de que el
arsénico presente en el agua de bebida podría producir cáncer de piel ocurre en la década de 1930 en
Argentina (Smith et al., 2002). Y ahí comienza la lenta aparición de áreas y regiones del Mundo con
población afectada y los casos más dramáticos hacia final del pasado siglo XX, como veremos. En la década
de 1960 de nuevo es en Argentina donde la evidencia del arsénico en el agua de bebida se extiende al
cáncer interno, en particular de pulmón y tracto urinario (Smith et al., 2002). Más tarde, en 1985,
aparecieron los estudios de Taiwan que mostraban un aumento de mortandad por varios tipos de cáncer,
especialmente de pulmón, vejiga y riñón. Se trataba de cantidades de más de 600 µg/litro en agua que,
según se observó, elevaban en 30 a 60 veces las cifras de mortandad con respecto a la población no
expuesta (Chen, 1988).
Al contrario que otras sustancias clasificadas como cancerígenas, la carcinogenicidad del arsénico está
basada en datos humanos y no en la extrapolación de datos de experimentación animal. Esta es la gran
singularidad de la toxicología del arsénico. Los resultados obtenidos en animales de experimentación han
sido hasta el momento inconcluyentes al no haber demostrado producir cáncer en ellos. No se ha
encontrado un modelo animal adecuado y por el momento el mecanismo de carcinogénesis
permanece desconocido, si bien una cierta evidencia apunta su carácter promotor más que iniciador
(EFSA, 2009). Ante esta dificultad, el cálculo del riesgo se ha debido basar exclusivamente en la
extrapolación de datos epidemiológicos subsiguientes a episodios de intoxicación crónica
suficientemente documentados. La O.M.S. adoptó, entonces, el modelo obtenido por la U.S.E.P.A. a partir
de los estudios epidemiológicos de cáncer de piel en Taiwan, que poseían excelentes registros,
complementados con los de Japón, Argentina y Chile. Así, pues, basado en el valor de 2 µg As/Kg de peso
corporal para la Ingesta Diaria Provisional Tolerable (IDPT) hace años propuesta por el J.E.C.F.A. (Joint
Expert Committee on Food Additives, 1988), y considerando que el agua contribuyera con un 20% al
arsénico de la dieta, se obtenía el valor de 13 µg As/litro. El límite se estableció, finalmente, en 10 µg/litro,
de lo que resultaba un riesgo añadido para cáncer de piel, en el período de vida, de 6 x 10-4 (es decir, de 1
individuo entre 60.000, en 70 años de exposición)
Resistencia a la adopción del nuevo límite
No ha resultado fácil a muchos países. Nada ha trascendido a la opinión pública en el caso de la Unión
Europea. La Directiva que recoge este nuevo límite necesitó, como es sabido, años de negociación, pero en
ningún documento hecho público se refleja controversia alguna sobre el arsénico. Para la Comisión Europea
la autoridad de la O.M.S. no es nunca discutida, sus dictámenes no precisan comprobación y una
recomendación hecha ya en 1993 no debía tener más trámite de espera. Distinto es el caso de Estados
Unidos, donde sus organismos de Salud funcionan con criterios propios, muchas veces incluso por delante
de la O.M.S.. Ya en 1962 el Servicio de Salud Pública (U.S.P.H.S.) recomendó no pasar de 10 µg/litro
cuando existiera un suministro alternativo. En 1982, el Congreso encomendó a la E.P.A. sustituir el valor de
50 µg/litro por un nuevo límite hacia 1989, pero no se hizo. Hasta Enero de 2001, en uno de los últimos
actos de la Administración Clinton, no se anunció el nuevo valor de 10 µg/litro. Dos meses más tarde, la
nueva administración Bush retrasó su adopción, aduciendo un cuestionable rigor científico en la evaluación
del riesgo y el considerable costo de las medidas. Finalmente, en Octubre del 2001, presionada por el
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Congreso y tras dos informes del National Research Council que denunciaban una infraestimación del riesgo
de cáncer en el estándar de 50 µg/litro, la E.P.A. adoptó el nuevo límite, estableciendo su obligación para
todo abastecimiento en el año 2006.
Con un conocimiento tan antiguo y abundancia de datos sobre la carcinogenicidad del arsénico y con el rigor
que se supone al método de estimación de riesgos, ¿por qué se produce esa resistencia a la adopción del
nuevo límite tanto por O.M.S. como por E.P.A.?. La primera razón es una objeción metodológica a la
estimación. Los estándares en aguas para consumo humano se han basado siempre en datos de
experimentación animal, con poca o nula contribución de estudios en humanos. Pero, como ya se ha dicho,
en el caso del arsénico no se ha encontrado un modelo animal. Para otros cancerígenos regulados en
aguas se han admitido niveles de incertidumbre altos en la extrapolación de datos de roedores a humanos.
Pero en el empleo de los estudios epidemiológicos se ha producido una resistencia a aceptar los niveles de
incertidumbre —que toman en consideración la interferencia de alguna otra causa de enfermedad— a pesar
de ser mucho más bajos (Smith, 2002).
Planes de monitorización
La geoquímica ha reconocido ya los materiales responsables de la cesión del arsénico a las aguas
subterráneas, aunque aún no conoce todos los mecanismos que la desencadenan. Por ello, no es segura en
la práctica la predicción de los niveles de arsénico en un agua subterránea particular. Y lo que es peor,
estos niveles pueden verse modificados en pocos años, lo que deberá tenerse en cuenta en zonas de riesgo
elevado mediante monitorización. El más ambicioso plan de monitorización conocido en aguas subterráneas
fue el llevado a cabo por el United States Geological Survey (U.S.G.S.) para el National Water Information
System (USGS, 2002). Los resultados comenzaron a ser publicados en el año 2000, mostrando que el 1%
de estos abastecimientos excedían de 50 µg/litro y el 8% excedían de los 10 µg/litro. Esto se producía de
forma más frecuente en los estados del Oeste (especialmente del Suroeste) y en partes del Centro y Nueva
Inglaterra.
FIGURA 6.- Hiperqueratosis en manos previo a un posible cáncer interno en Bangladesh

(fotografías tomadas en los años 2000 y 2002 por el equipo de voluntarios estudiantes de la
Legal: SE-182-07. 165
Universidad de Harvard que acudió a Bangladesh a reconocer la intoxicación masiva, apoyar a la

población e iniciar el sellado de captaciones de extracción subterránea)
El caso más dramático es el de Bangladesh (Smith et al., 2000; Corbett et el., 2007). El análisis se
realizó en 1998 por el British Geological Survey sobre 2.022 muestras de agua subterránea usada para
abastecimiento, de las que resultó un 35% con niveles superiores a 50 µg/litro, y un 8,4% con más de 300
µg/litro. El estudio no fue preventivo sino subsiguiente a los trágicos registros de cáncer de pulmón, vejiga
y piel en la población, revelando que desde hacía 30 años más de 21 millones de personas estuvieron
expuestas a cantidades mayores de 50 µg/litro. Se trata de la mayor intoxicación colectiva de la
historia reciente. Cuando se produce la descolonización de Bangladesh, los planes de protección de la salud
emprendidos por UNICEF deciden promover la extracción de agua subterránea, microbiológicamente más
segura, para acabar con los frecuentes brotes producidos por el consumo de aguas superficiales
contaminadas por la carencia de saneamiento. Desgraciadamente, en aquel entonces los análisis realizados
por el propio British Geological Survey no contemplaron el arsénico.
En lo que se refiere a España no tenemos más conocimiento que del plan de monitorización (Aragonés et
al., 2001) llevado a cabo en la Comunidad de Madrid por el Gobierno Regional en los años 1.999 y 2.000.
De 353 abastecimientos subterráneos analizados, un 22,6% poseían valores entre 10 y 50 µg/litro y
localizados en una franja de noreste a suroeste; y un 3,7% (16 abastecimientos) poseían valores superiores
a 50µg/litro, situándose en la zona noreste de la provincia. Según un estudio geológico llevado a cabo más
recientemente, corresponde esta zona al gran Acuífero Detrítico Terciario de Madrid, caracterizado por alto
tiempo de residencia, con valores altos de pH y nivel freático fluctuante derivado de su alta explotació n.
Finalmente, en el año 2000 se tuvo conocimiento de los altos niveles de arsénico en las aguas subterráneas
del inmenso acuífero de Arenales situado entre las provincias de Valladolid, Segovia y Ávila, viéndose
afectado el abastecimiento de unas 40 poblaciones. La Junta de Castilla y León constituyó con toda urgencia
una mancomunidad para abastecimiento de agua superficial, con captación del río Eresma, y se encargó a
nuestro equipo (Garcia-Villanova et al., 2005) un plan regional de monitorización plurianual en los
abastecimientos de agua subterránea, coordinado por la Consejería de Sanidad y Bienestar Social.
Referencias:
- Aragonés Sanz, N, Palacios Diez M, Avello de Miguel A, Gómez Rodríguez P, Martínez Cortés M, Rodríguez
Bernabeu MJ., 2001. Nivel de arsénico en abastecimientos de agua de consumo de origen subterráneo en la
Comunidad de Madrid. Rev Esp Salud Pública, 75, 421-32.
- Chen CJ, Kuo TL & Mu MM, 1988. Arsenic and cancer. Lancet, 1, 414-5
- EFSA, 2009. Scientific Opinion on Arsenic in Food.

http://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/1351.htm
- Corbett McDonald, Rezaul Hoque, Nazmul Huda & Nicola Cherry, 2007. Risk of arsenic-related skin lesions
in Bangladeshi villages at relatively low exposure: a report from Gonoshasthaya Kendra. Bulletin of the
World Health Organization, 85, 668-673.
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC2636415/pdf/06-036764.pdf
Legal: SE-182-07. 166
- Garcia-Villanova, R.J.; Rodríguez Torrero, P.; Toruño Fonseca. I.; González Paramás, A.M; Gómez Bárez,
J.A.; Cordón Marcos, C., 2005. Arsenic in Ground Drinking Water. The Regional Monitoring Plan of Castilla y
León (Spain). European Journal of Water Quality 36, 107-117.
http://www.water-quality-
journal.org/articles/wqual/abs/2005/02/wqual2005362p107/wqual2005362p107.html
- Hernández García, M.E. y Fernández Ruiz, L. 2002. Presencia de arsénico de origen natural en las aguas
subterráneas del acuífero detrítico del Terciario de Madrid. Boletín Geológico y Minero, 113 (2), 119-130.
http://www.igme.es/Boletin/2002/113_2_2002/ARTICULO%20PRESENCIA%20DE%20ARSEN.pdf
- Smith HA, Lingas EO & Rahman M. , 2000. Contamination of drinking-water by arsenic in Bangladesh: a
public health emergency. Bulletin of the World Health Organization, 78, 1093-1103.
www.who.int/bulletin/archives/78(9)1093.pdf
- Smith HA, Lopipero PA, Bates MN, Steinmaus CM, 2002. Arsenic Epidemiology and Drinking Water
Standards. Science, 296, 2145-6.
SUBPRODUCTOS DE DESINFECCIÓN-CLORACIÓN
En el año 1974 J.J. Rook describe la aparición en el agua de bebida, como consecuencia de su cloración, de
un grupo de cuatro moléculas muy sencillas —un sólo átomo de carbono— fuertemente cloradas o
halogenadas, a las que llama trihalometanos (THMs) o haloformos: cloroformo (CHCl 3, generalmente
mayoritario, con diferencia), diclorobromometano (CHCl 2Br) clorodibromometano (CHClBr2) y bromoformo
(CHBr3). Eran compuestos ya entonces conocidos con variable evidencia o sospecha de carcinogenicidad.
Sorprendidos por el hallazgo, el propio Rook se apresuró a afirmar que su bajísima concentración “no
constituye una inmediata amenaza para la salud pública y el bienestar”, pero que “se hace necesaria más
investigación sobre sus efectos a largo plazo”. A partir de ese año y hasta la actualidad se ha producido un
ingente número de publicaciones y reuniones científicas mostrando un verdadero elenco de compuestos
químicos, que pasan a llamarse subproductos de cloración. Más tarde, al comprobar que otros
desinfectantes también los pueden producir, se adoptó el término más general de subproductos de
desinfección (disinfection by-products, DBPs). En la actualidad son más de 600 los conocidos, desde
luego no todos peligrosos.
Su formación se debe a la reacción de parte de la materia orgánica natural, sea soluble o suspendida,
de las aguas (humina, ácidos húmicos y, sobre todo, fúlvicos) con el cloro. Este material llamado
Sustancias Húmicas es, a su vez, la fracción más o menos soluble de un complejo conjunto de sustancias de
alto peso molecular resultantes de la lixiviación de la capa orgánica del suelo, constituidas por los restos
más inertes de la materia vegetal —hojas secas y fracción leñosa. La enorme variabilidad de su orígen,
dependiente de la flora y suelo de cada lugar, complica aún más el conocimiento de sus estructuras. Más
recientemente se han añadido a ellas otros precursores: péptidos, aminoácidos, pigmentos vegetales y
algas y sus metabolitos. Al ser degradados en el medio acuático con variable lentitud —las sustancias
húmicas son especialmente resistentes— llegan, entretanto, a las plantas de cloración donde producen
compuestos haloorgánicos, generalmente clorados —también bromados si las aguas contienen bromuro—,
de uno o varios átomos de carbono.
Legal: SE-182-07. 167
Subproductos de desinfección
En 1974, J.J. Rook (Holanda): CHCl3

Cl2 CHCl2Br Trihalometanos
Materia Organic Natural
CHClBr2
(Sustancias húmicas, pigmentos de plantas,
CHBr3
aminoácidos, metabolitos de algas, …)
¿Cómo reaccionan estas sustancias con el cloro?
A pesar de lo mucho que desde entonces se ha investigado, los mecanismos de formación son aún
poco conocidos, debido a las muy diversas estructuras que constituyen la materia orgánica natural de las
aguas, muy dependientes de la vegetación particular de una cuenca hidrgráfica y de sus factores climáticos.
De esa complicada cinética de formación, no obstante, se reconocen ya cuatro factores determinantes
(Garcia-Villanova et al., 1997a,b):
1º. Alto contenido en precursores, es decir, de materia orgánica en el agua

2º. Altas dosis de cloro aplicadas
3º. Alta temperatura del agua y tiempo de contacto
4º. Desviaciones del pH de la neutralidad favorecen la formación de unos u otros
Formación de subproductos de desinfección
Suelo y
Cl2
materia orgánica acuática
(muy variable de unas a otras masas de agua)
?
Un cinética complicada, pero…
1. Alto contenido materia orgánica natural -Trihalometanos,
2. Altas dosis de cloro aplidcadaas -Ácidos haloaceticos,
3. Alta temperatura del agua
-Haloacetonitrilos,
-Clorofenoles, etc.,
4. Alto tiempo de contacto
más de 600 descritos…
5. …pH, Br- contenido
“Subproductos de cloración”
Toxicología y estudios epidemiológicos
Legal: SE-182-07. 168
La toxicología mejor conocida es la de trihalometanos y ácidos haloacéticos. El cloroformo no tiene

evidencias significativas de teratogenicidad, pero sí de carcinogenicidad si bien su dudoso carácter
mutagénico hace pensar en un mecanismo de inducción o incluso epigenético. Los otros tres presentan
evidencias de actividad mutagénica y carcinogénica, más claramente descritas en caso del
diclorobromometano. La International Agency for Research on Cancer (IARC) clasificó hace tiempo a
cloroformo, diclorobromometano y, más recientemente, al ácido dicloroacético, en el grupo 2B
(“posiblemente carcinogénicos en humanos”). Los estudios epidemiológicos se iniciaron hacia el final de los
años 70 y ya entonces establecieron una muy variable correlación —desde muy estrecha a inexistente—
entre consumo de agua clorada y cáncer de colon y vejiga urinaria. Hasta final de los 80 se obtienen altas
correlaciones, aunque no en todos los casos, con cáncer de riñón, cerebro y linfoma no-hodgkin,
corroborándose las de colon y vejiga. En el de vejiga algunos estudios relacionaron diferentes períodos de
exposición —a partir de 40 años— y revelaron, además, el carácter potenciador del tabaco. Hacia mediados
de la década de los 90 vuelve a confirmarse el de vejiga y aparece una nueva evidencia para el de recto. Y
ya en los años próximos al 2000 aparecen estudios que relacionan con variable regresión la mayor
prevalencia de abortos espontáneos en el primer trimestre, defectos en el tubo neural, bajo peso y muerte
en neonatos. En el momento actual el registro mejor documentado es el de cáncer de vejiga y a él siguen
los de colon y recto. Recientemente se han aplicado los valores de odds-ratio obtenidos de estudios
norteamericanos a los niveles medios de exposición a THMs de la poblacion española, atribuyendo sus
autores (Villanueva et al., 2001) un riesgo aumentado de cáncer de vejiga de un 20% como media, con
unos 600 fallecimientos anuales en la población española.
Podemos concluir que, sin conocer aún el mecanismo etiopatológico, la evidencia epidemiológica que
asocia altas dosis de THMs y cáncer de vejiga es muy alta (Garcia-Villanova, 2016). Menor es la
evidencia en los de colon y recto y mucho más incierta es la de los demás. Queda por conocer qué
subproductos de cloración son los verdaderos responsables, pues la mayor parte de estos estudios toma
como referencia a los primeros conocidos y más fácilmente analizables, los THMs, pero en el enorme elenco
de los producidos no podemos conocer a los verdaderos responsables o si es que actúan de forma
sinérgica.
Subproductos de desinfección y salud
Estudios toxicologicos Grupo (I.A.R.C., Lyon)

CHCl3 2B (posiblemente cancerígeno)
CHCl2Br 2B
CHClBr2 3 (no clasificable como cancerígeno)
and CHBr3 2B
Estudios epidemiológicos Riesgo aumentado de…

en los años
70’s final cancer de vejiga y colorectal
80’s cancer de riñón y linfoma no-Hodgkin
90’s cancer de cerebro
90’s final y 2000’s abortos, prematuros, bajo peso al nacer,
¡¡¡fuerte evidencia de cancer de vejiga!!!
Legal: SE-182-07. 169
Reglamentación
El hallazgo de Rook promovió en los años inmediatos la aparición de los primeros estándares. Estados
Unidos, Canadá y Japón establecieron el límite en 100 µg/l, pero los países europeos tuvieron una respuesta
dispar. Holanda y Alemania fueron los primeros en establecerlos y los países meridionales los últimos, con
la excepción de España, Portugal y Grecia que nunca lo hicieron. La Directiva 98/83/CE, transpuesta en el
R.D. 140/2003, fijó por primera vez un límite para trihalometanos totales (TTHMs, suma de los cuatro)
en 100 µg/l, con una moratoria hasta el 2008 a petición del gobierno español, si bien a partir de
Diciembre del 2003 no podría rebasarse el valor de 150 µg/l. En el momento actual los límites vigentes
en cada país de la U.E. son distintos. Destacan siete países que ya los habían establecido por debajo de
100 µg/l antes de que lo hiciera la Directiva: Alemania (10), Holanda (20), y Francia, Italia, Austria,
Luxemburgo y Suecia (30).
Estas diferencias no pueden ser sólo atribuibles a una diferente conciencia colectiva de la relación medio
ambiente/salud, sino a algo mucho más difícil de salvar: el diferente origen (superficial o subterránea) y
calidad del agua bruta y el diferente clima. El cumplimiento del límite que establece la nueva
Directiva en muchos casos ha supuesto la introducción de cambios operacionales y de
explotación importantes, e incluso de diseño, en las plantas de potabilización (Garcia-Villanova et
al., 2010). Y todo ello sin menoscabo de la desinfección. Los costes derivados de ello han sido
insignificantes para países como Austria o Dinamarca cuyo recurso procede en más del 95% de agua
subterránea. En el otro extremo están países como España cuya agua potabilizada procede en un 75% de
aguas superficiales. El cálido clima de los países meridionales y su recurso mayoritariamente superficial
exige en las plantas convencionales, en general, dosis de cloración mayores y práctica de la cloración
residual que garanticen la inocuidad del agua, favoreciendo consiguientemente la producción de
subproductos de desinfección. Los altos valores medidos, especialmente en la estación cálida en que en
ocasiones duplicaban y triplicaban lo permitido, fueron sin duda la razón de que no se impusiera límite
alguno a los tres países citados (Garcia-Villanova, 2016). En Estados Unidos, la E.P.A. estableció para todo
abastecimiento un límite de 100 µg/l en el año 1998 para reducirlo a 80 µg/l a final de 2001, año en que
además entró en vigor además un nuevo estándar de 60 µg/l para la suma de cinco ácidos haloacéticos. La
nueva Directiva europea contemplará también un límite para los nueve ácidos haloacéticos.
Referencias:
- Rook JJ., 1974. Formation of haloforms during chlorination of natural waters. Water Treatment
Examination, 23, 234-43.
- Garcia-Villanova, R.J.; Garcia Hermida, C.; Garcia De Tiedra, M.P.; Gomez Barez, J.A., 1997a. Formation,
evolution and modelling of trihalomethanes in the drinking water of a town. I.-At the municipal treatment
utilities. Water Research, 31(6), 1299-1308.
- Garcia-Villanova, R.J., 2016. SUBPRODUCTOS DE DESINFECCIÓN-CLORACIÓN DEL AGUA. Precursores,
formación, toxicología y epidemiología. Editorial Amarante (Salamanca, Spain)
- Garcia-Villanova, R.J.; Garcia Hermida, C.; Garcia De Tiedra, M.P.; Gomez Barez, J.A., 1997b. Formation,
evolution and modelling of trihalomethanes in the drinking water of a town. II.-In the distribution system.
Water Research 31(6), 1405-1413.
- Garcia-Villanova, R.J.; Blanca Mera, B; Gonzalez Paramás, A.M.; Hernández Hierro, J.M.; Ardanuy Albajar,
R.; Toruño Fonseca, I.M., 2010. A multi-year survey of organic disinfection by-products in drinking waters
Legal: SE-182-07. 170
of Castilla y León, Spain. The need and difficulty to comply with the legal limit of 2009. J. Environmental
Monitoring, 12, 200-207
- Villanueva CM, Kogevinas M, Grimalt JO, 2001. Cloración del agua potable en España y cáncer de vejiga.
Gaceta Sanitaria, 15, 48-53.
BIBLIOGRAFIA DE CONSULTA GENERAL:
- “Guidelines for drinking-water quality”. Fourth edition, 2011, World Health Organization. Geneva.
- “Contaminación Ambiental. Una visión desde la Química”. CARMEN OROZCO BARRENETXEA, MARÍA
NIEVES GONZÁLEZ, DELGADO, ANTONIO PÉREZ SERRANO, JOSE MARCOS ALFAYATE BLANCO, FRANCISCO
J. RODRIGUEZ VIDAL. Ediciones Paraninfo S.A, Madrid, 2003.
- “Water Chemistry: Green Science and Technology of Nature's Most Renewable Resource”. STANLEY E.
MANAHAN, CRC Press (2010).
- "Química del Agua". V. L. SNOEYINK, D. JENKINS. Ed. LIMUSA, 1987.
- "Introducción a la Química Ambiental". STANLEY E. MANAHAN. Editorial Reverté UNAM, 2007.
- "Environmental Toxicology. Organic Pollutants". J.K. FAWELL, S. HUNT. Ellis Horwood Ltd., 1988.
- "Organic carcinogens in drinking water". Ed. John Wiley and sons, New York, 1996.
- "Calidad del Agua Potable. Problemas y soluciones"; N.F. GRAY. Ed. Acribia, 1996.
- "Microbiología de las Aguas"; G. RHEINHEIMER. Ed. Acribia, 1987.
Autor: Rafael J. García – Villanova.

[Inicio]
Legal: SE-182-07. 171
4 Residuos: Riesgos y efectos sobre la salud humana
Autor: Eduardo Mora Díez. Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública. Especialista en
Medicina del Trabajo. Técnico superior de Prevención de Riesgos Laborales. Consejeria de
Sanidad de Cataluña
La definición de Residuo otorgada por la Real Academia Española es la de aquella parte o porción que
queda de un todo, o aquello que resulta de la descomposición o destrucción de algo o el material que
queda como inservible después de haber realizado un trabajo u operación. Esta definición, hoy en día se
queda corta a la hora de analizar en su conjunto a todos los residuos independientemente de su tipología
u origen y las estrategias actuales de prevención y gestión de los residuos.
Por otro lado, se amplía la definición si se considera residuo cualquier substancia u objeto generado en
los centros, industrias, hogares y cualquier otra actividad humana, agrícola, ganadera, manufacturera o
de transformación que sus poseedores quieren desprenderse o tengan la obligación de desprenderse y
tengan que realizar una gestión adecuada de los mismos.
Si nos referimos a residuos sanitarios son aquellas sustancias materias u objetos generados en las
actividades sanitarias de la cual su poseedor o productor se desprende o tiene la obligación de
desprenderse. Un material u objeto se convierte en residuo cuando se rechaza porque su utilidad o su
manipulación clínica se considera definitivamente acabada.
El contexto de la gestión de residuos ha sufrido cambios significativos en los últimos años que requieren
una revisión profunda de la planificación y en la prevención de residuos con una periodicidad mínima cada
6 años. La entrada en vigor de la Directiva 2008/98 / CE, sobre residuos, y de la Ley 11/2011, de
residuos y suelos contaminados, ha supuesto el establecimiento de nuevos objetivos y criterios de gestión
que los programas sectoriales deben consolidar y reforzar. Asimismo, la apuesta por el uso eficiente los
recursos y la gestión de los residuos es uno de los pilares de la sociedad del reciclaje que proponen las
estrategias europeas. Los recursos son un elemento básico para satisfacer las necesidades de las
sociedades humanas y garantizar su desarrollo. A la vez, los recursos naturales tienen la limitación de su
escasez y en determinadas situaciones como su extracción y procesamiento puede causar impo rtantes
desequilibrios en los ecosistemas.
Los residuos generados por las actividades llevadas a cabo por los habitantes, se deben gestionar para
minimizar los impactos negativos sobre el medio ambiente y la salud de las personas. Además de evitar
efectos nocivos y no deseables desde un punto de vista ambiental, también hay que potenciar el valor de
los residuos como recursos para la obtención de materiales que puedan integrarse de nuevo en los
procesos productivos y contribuir, de este modo a una sociedad sostenible.
Los residuos son el símbolo de la ineficiencia de la sociedad moderna y del mal reparto de los recursos.
Más del 50% de la población del mundo vive en áreas urbanas que ocupan el 2% de la superficie terrestre
Legal: SE-182-07. 172
y consumen el 75% de los recursos a la vez que generan el 70% de los residuos producidos a nivel
global. En una sociedad cada vez más urbana, las ciudades se convierten en un elemento clave, es
necesario un cambio de sistema.
La gestión de los residuos
Diferentes países tienen diferentes modelos de gestión para minimizar el impacto de los residuos sobre la
naturaleza y reducir sus efectos en la salud humana. Los principales agentes nocivos presentes en la
naturaleza que comportan un riesgo para la salud, son los denominados residuos peligrosos, y estos se
pueden clasificar en :
• Agentes biológicos (principal riesgo atribuido a los residuos sanitarios) Bacterias y sus toxinas,
Virus, Parásitos y protozoos, hongos y micotoxinas, Plagas de insectos, de mamíferos o aves
• Agentes físicos emisiones radioactivas, objetos extraños , cristal, metales,piedras, madera,

plástico
• Agentes químicos, o la propiedad de un alimento, que puede provocar un efecto nocivo para la
salud entre los que cabe destacar por su impacto a los productos de limpieza no biodegradables,
pesticidas, alergenos, metales tóxicos, nitratos, nitritos y nitrosaminas, bifenilos policlorados
(PBC’s), plastificantes y migraciones a partir de los envases, residuos veterinarios, de
medicamentos, aditivos químicos.
Para considerar en su conjunto el riesgo de los residuos peligrosos para la salud de la población, deberemos
evaluar la exposición a un agente físico, químico o biológico y el medio de difusión de los productos,
actividades de riesgo o los servicios (los vectores) , así como el mecanismo de control y eliminación de
los mismos (lo desarrollo a continuación).
Pongamos varios ejemplos que demuestran dichos riesgos a través de vectores : en los años 50, España
era un gran importador de Nitratos de Chile como abono de las superficies agrícolas. Años después se ha
comprobado que el nitrato ha contaminado los acuíferos y por lo tanto, esa agua no es potable para el
consumo humano si no es tratada previamente mediante desnitrificación, y además los riegos con esa
agua contaminada, las plantas de las cuales nos alimentamos y que absorven dichos contaminantes,
también están contaminadas pasando al consumo humano con facilidad, como las espinacas.
Otro ejemplo es el vector animal como las ratas. A través de los siglos han acompañado al hombre en la
Tierra y siempre han sido consideradas como una de las peores plagas. Además de transmitir graves
enfermedades como la leptospirosis, salmonellosis, peste y parasitismo, también atacan y muerden a los
seres humanos.
Legal: SE-182-07. 173
Otro ejemplo lo tenemos en los residuos biosanitarios que en Francia y Reino Unido realizan una gestión
clásica y clasifican a todos los residuos sanitarios como grupo III (riesgo biológico) que requieren un
tratamiento específico separado del resto de residuos, y finalmente son tratados una gran cantidad de
toneladas de residuos que realmente no son específicos de riesgo, porque incluyen los residuos inertes o
no peligrosos , los asimilables a los urbanos, malgastando recursos económicos, y no contribuyendo al
reciclaje de la mayor parte de los mismos.
En España, Alemania, Austria, Holanda, Canadá, y Estados Unidos se utiliza un sistema más avanzado de
gestión de los residuos sanitarios, considerando sólo un porcentaje de los residuos biosanitarios como
específicos un 15%, (grupo III y IV), realizando una clasificación previa de los mismos, una segregación
en residus biosanitarios específicos (grupo III y IV), de los residuos inertes (grupo I), de los asimilables a
municipales o no específicos (grupo II), la recogida, transporte y tratamientos en plantas especializadas
de los residuos propiamente biopeligrosos (grupos III y IV). Hay que tener en consideración que la
evolución total de la producción de los residuos biosanitarios específicos (de riesgo biológico) está
creciendo de manera constante en los últimos 20 años.
Sabemos que hay producción de residuos biopeligrosos en centros sanitarios, hospitales y centros de
atención médica, en residencias asistidas, en centros de investigación, en Universidades, en centros
veterinarios y laboratorios y todos deben cumplir con la normativa vigente específico para este tipo de
residió peligroso.
Este sistema avanzado comporta unas ventajas adicionales al tratamiento clásico como la prevención de
riesgos biológicos reales (víricos, bacterianos, hongos y micotoxinas, parásitos y protozoos, plagas de
insectos y demás infecciones, y otros riesgos como cancerígenos, mutagénicos y teratogénicos de los
fármacos citotóxicos), y la prevención de riesgos laborales de los propios trabajadores sanitarios y de la
limpieza sanitaria, simplificación de la gestión interna del propio centro sanitario y de la gestión externa de
los mismos, y finalmente un ahorro económico efectivo para la sanidad pública.
Los sistemas de control avanzados de gestión de los residuos sanitarios están regulados en España por
normativa específica Estatal y autonómica y siempre tienen la supervisión del control de la gestión de los
mismos por parte de la Administración Pública sanitaria y medio ambiental. ( Real Decreto 833/1988 de
20 de Julio, por el que se aprueba el reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986 de 14 de Mayo,
básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos.)
Del mismo modo en España existe una regulación específica de la exposición a los agentes biológicos,
para el principal riesgo para la salud derivado de los residuos sanitarios, como medidas de protección de
los trabajadores frente al riesgo biológico el Real Decreto 664/1997 de 12 de mayo (BOE 124, de 24 de
mayo)
Tipos de contaminación universal
Legal: SE-182-07. 174
Las contaminaciones medio ambientales en general, son poco conocidas per todos los ciudadanos y la
comunidad en general. Existe una gran cantidad de personas expuestas en el sector industrial,
construcción y en servicios como en el sector de salud, comunicaciones, energía, y el culto al cuerpo con
decoraciones (tattoos y pírcings)
• CONTAMINACIÓN DE ALIMENTOS ANIMALES Y HUMANOS
1.- La contaminación atmosférica que es el elemento básico de contaminación universal en nuestra época
moderna, puede ser de origen primario o secundario, puede afectar a la salud dependiendo del tipo y las
concentraciones del tóxico, del tiempo de exposición, de la vía de penetración, de los órganos diana
afectados y de las condiciones de las personas (salud previa, edad y sexo).
La contaminación atmosférica primaria deriva de los efectos naturales (volcanes e incendios) y sobretodo
de los efectos antropomórficos por combustión de productos procedentes de derivados del petróleo (la
indústria y el transporte), entre los que destacan partículas en suspensión de diferentes calibres
micrométricas, hidrocarburos, azufres, nitrógenos monóxidos y dióxidos de carbono.
La contaminación secundaria deriva de la combinación de la contaminación primaria con las radiaciones

solares generando contaminantes específicos secundarios como el ozono, acidos sulfúricos, nitrosos y
sales de azufre que también afectan la salud de las personas.
En ciudades industrializadas existen contaminantes añadidos en la atmósfera como son los hidrocarburos
que también perjudican la salud humana. Por ello se están realizando importantes estudios
epidemiológicos que comprueban el estado de la salud de la población de esas ciudades.
Ejemplo: estudio epidemiológico: EVALUACIÓN DEL RIESGO DE CÁNCER DE PULMÓN. Ana

Cuadras y cols.
Cáncer causado por la exposición Hidrocarburos aromáticos policíclicos, de personas que viven en un
entorno químico importante. TARRAGONA, ESPAÑA
Los hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aire (HAPs) provienen principalmente de la combustión

incompleta de materia orgánica, y la inhalación es una de las principales vías de exposición humana a
estos carcinógenos y compuestos mutagénicos. De hecho, varios estudios epidemiológicos han
demostrado un exceso de riesgo de cáncer de pulmón ocupacional por inhalación asociado a los HAPs.
Legal: SE-182-07. 175
Los registros de cáncer son la herramienta más importante para conocer la incidencia de cáncer. El
Registro de Cáncer de Tarragona es el registro de cáncer de base poblacional que abarca la provincia de
Tarragona (España). Sus registros incluyen todos los tumores malignos de cualquier tipo desde 1980 y es
de gran importancia porque en la provincia de Tarragona (Noreste de España) se encuentra el principal
polo industrial de productos químicos del Sur de Europa.
Otros impactos sobre la salud de la contaminación atmosférica
Los principales efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud van desde alteraciones de la función
pulmonar, bronquitis crónicas, reagudizaciones de enfermedades pulmonares y cardíacas, aumento de la
necesidad de incrementar las dosis de medicamentos respiratorios y cardíacos y otros síntomas y molestias
inespecíficos hasta un aumento de defunciones, de ingresos hospitalarios y de visitas a servicios de
urgencias, especialmente por causas respiratorias y cardiovasculares. El efecto de la contaminación

atmosférica mantiene una gradación tanto en la gravedad de sus consecuencias como en la población de
riesgo afectada. Así, a medida que los efectos son menos graves, el porcentaje de población afectada es
mayor.
Representación de los diferentes efectos de la contaminación atmosférica sobre la salud.
Fuente: Tenías y Ballester, 2009.
Legal: SE-182-07. 176
Los efectos de la exposición crónica superan en magnitud a los efectos agudos debidos a
exposiciones en el corto plazo.
La OMS, la Agencia Europea de Medio Ambiente o la Agencia de Protección Ambiental de los EEUU (EPA),
reconocen que la inhalación de contaminantes, especialmente de partículas finas (< 10 µg/m3),
representa un aumento de riesgo de defunción prematura. Este cambio tan importante, comenzó con el
análisis de los efectos agudos, o a corto plazo, de los incrementos de la contaminación atmosférica. Con
el tiempo, y los resultados de estudios epidemiológicos posteriores, se sabe que los efectos debidos a la
exposición crónica (efectos a largo plazo), pueden ser considerablemente más importantes en términos
de reducción de la esperanza de vida y morbilidad crónica. A través de los estudios epidemiológicos
medioambientales se ha establecido una correlación estadística entre el grado de
contaminación atmosférica y el grado de ingresos hospitalarios por enfermedad pulmonar
crónica y el asma.
Fuentes:.-- .—
1. Ballester, F. y Boldo, E. (2010). Los efectos de la contaminación del aire sobre la salud de las personas y
las poblaciones. Observatorio de Medio Ambiente en España 2010 de DKV Seguros y ECODES
"Contaminación atmosférica y salud".
2. Cambio Global España 2020/50. Cambio climático y salud.
En la actualidad se han incorporado a los residuos antropomórficos, los componentes de los desechos
electrónicos y de telecomunicaciones o los gases que se liberan al quemarlos. Un porcentaje muy
pequeño de esta basura electrónica se recupera por lo que existe todavía un importante recorrido para
reducir las importantes cantidades de desechos electrónicos y de telecomunicaciones que se van
generando de manera exponencial.
Estos residuos especiales contienen diferentes metales pesados, como plomo, mercurio, zinc, estaño,
plata, arsénico, cadmio, selenio, cromo hexavalente y los retardantes de fuego que, al quemarse,
generan emisiones de dioxinas, algunos elementos peligrosos en equipos electrónicos y sus efectos en la
salud y el ambiente son:
1.- Materiales ignífugos bromados: Cancerígenos y neurotóxicos; pueden interferir con la función
reproductora. En los vertedores son solubles, en cierta medida volátiles, bioacumulativos y persistentes.
Al incinerarlos generan dioxinas y furanos.
2.- Cadmio (Ca): Posibles efectos irreversibles en los riñones; provoca cáncer o inducen a la
desmineralización ósea. Bioacumulativo, persistente y tóxico para el medio ambiente.
3.- Cromo VI: Provoca reacciones alérgicas; en contacto con la piel es cáustico y Genotóxico. Las células
lo absorben muy fácilmente; efectos tóxicos.
4.- Plomo (Pb): Posibles daños en los sistemas nervioso, endocrino y cardiovascular; también afecta a los
riñones. Acumulación en el ecosistema; tiene efectos tóxicos en la flora, la fauna y los microorganismos.
Legal: SE-182-07. 177
5.- Níquel (Ni): Puede afectar a los sistemas endocrino e inmunológico, a la piel y a los ojos.
6.- Mercurio (Hg): Posibles daños cerebrales y presenta impactos acumulativos. Disuelto en el agua se va
acumulando en los organismos vivos.
ESQUEMA DE LOS PRINCIPALES RIESGOS CONOCIDOS DE LOS DESECHOS ELECTRÓNICOS Y DE

TELECOMUNICACIONES
TIPO RESIDUO PRODUCCIÓN DEL ZONA AFECTADA

RESIDUO
DIOXINAS Y INCINERACION PVC PIEL, SISTEMA INMUNITARIO,

FURANOS ENDOCRINO Y
REPRODUCTIVO
MERCURIO LAMPARAS Y SISTEMA NERVIOSO Y

FLUORESCENTES
RIÑONES
CADMIO BATERIAS Y RIÑONES Y DENSIDAD

SEMICONDUCTORES
ÓSEA Y CARCINÓGENO
BIFENOLES TUBOS DE MONITORES INMUNOSUPRESIÓN, DAÑOS A

POLICLORA Y TELEVISORES HIGADO, SISTEMA NERVIOSO
DOS Y
SITEMA REPRODUCTIVO
TRICLOROETILENO ADHESIVOS LIMPIEZA DAÑO A HIGADO Y RIÑONES

INDUSTRIAL Y SISTEMA
INMUNITARIO
ARSÉNICO TELEVISORES Y MONITORES CÁNCER DE PULMÓN, DAÑO SISTEMA
NERVIOSO Y PIEL
BARIO TOBOS DE MONITORES INFLAMACIÓN CEREBRAL, DEBILIDAD

Y TELEVISORES MUSCULAR, DAÑOS EN EL CORAZÓN,
HIGADO Y BAZO
CROMO CIRCITOS IMPRESOS REACCIONES ALÉRGICAS,
DAÑOS EN EL ADN
Legal: SE-182-07. 178
BERILIO TARJETAS IMPRESAS, DIFICULTAD RESPIRATORIA, DOLOR EN

CIRCUITOS DE IMPRESORAS
PECHO,
LASER
SELENIO CIRCUITOS IMPRESOS CAIDA DEL PELO Y AFECTACIÓN DE LAS

Y UÑAS, TRASTORNOS
FOTOCOPIADORAS
NEUROLOGICOS
POLICLORURO CABLES Y AFECTAN A LAS HORMONAS Y

D RECUBRIMIENTOS, SISTEMA
E VINILO (PVC) ENVASES
INMUNITARIO
PLOMO BATERIAS Y TELEVISORES DAÑO AL CEREBRO, AL SITEMA NERVIOSO,

AL RIÑON Y LA SANGRE
La contaminación por plásticos ya sea por la incineración de los mismos, como por la propia degradación,
está representando en la actualidad y aún lo será más en el futuro, un problema global de la humanidad
por la gran distribución de los plásticos que se creía inertes hasta la actualidad, pero que diversos estudios
epidemiológicos alertan de sus efectos hormonales por ser disruptores endocrinos.
EFECTOS DE LOS COMPUESTOS DE USO DIARIO EN LA SALUD PÚBLICA
La OMS alerta del peligro de compuestos de uso diario como los componentes de plásticos y cremas
suponen una “amenaza global" por sus efectos en la salud
Estas sustancias químicas simulan la acción hormonal y pueden provocar enfermedades son denominados
“DISRUPTORES ENDOCRINOS”
Los disruptores endocrinos son unos compuestos químicos capaces de simular el comportamiento de las
hormonas. Entre ellos están los ftalatos, empleados en la industria como ablandadores de plásticos, las
benzofenonas, que se encuentran en los filtros ultravioletas de las cremas solares, los parabenes, usados
para extender la caducidad de productos cosméticos como los champús, o el bisfenol A (BPA) presente en
plásticos (policarbonato y resinas epoxi). En los últimos años, estas sustancias están siendo objeto de
una atención creciente para determinar sus implicaciones en distintas enfermedades, especialmente
relacionadas con problemas metabólicos.
Una de sus principales conclusiones es que estos compuestos químicos son una “amenaza global” de la que
hay que estar pendiente.
El documento apunta la existencia de unos 800 componentes que causan o son sospechosos de producir
alteraciones en la regulación hormonal. Solo “una pequeña fracción” de ellos, advierten los investigadores,
han sido analizados para comprobar los efectos que provocan en la salud de las personas.
Legal: SE-182-07. 179
Los investigadores plantean abiertamente que hay nuevos indicios que vinculan a estos compuestos
químicos con problemas reproductivos (ya sea por infertilidad, tumores o malformaciones) o con efectos
sobre la tiroides, el funcionamiento cerebral, la obesidad y el metabolismo también hacen alusión a
alteraciones relacionadas con el desarrollo neuronal, desórdenes inmunitarios o metabólicos. E incluso
tumores vinculados con alteraciones hormonales
2.-La contaminación de las aguas pueden ser superficiales o subterráneas
Aguas superficiales. Desembocan en el mar o en sistemas de distribución de agua para consumo

humano. Muchos metales producidos en la industria, de las pilas se encuentran acumulados en los
fondos de los ríos y de los mares contaminando a las especies que habitan en su medio. Si estos
animales acuáticos son consumidos por las personas tenemos una contaminación de la cadena trófica.
Ejemplos de contaminación por cadmio en caracoles de mar y mercurio en atunes.
Aguas subterráneas. Cerca del 50% del agua para consumo humano proviene de la extracción de mantos
acuíferos. Los acuíferos someros y fracturados (vulnerables a la contaminación) son frecuentes en el
territorio nacional. La contaminación de aguas subterráneas es principalmente por compuestos orgánicos
(disolventes e hidrocarburos aromáticos) usados en tintorerías, preservación de madera, talleres de
impresión, automotrices, asfaltado y aviación. Los efectos de estos químicos van desde depresión en el
sistema nervioso central, trastornos en el hígado o riñones hasta cáncer.
3.- La contaminación de suelos en España están regulados en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos
y suelos contaminados y en el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de
actividades potencialmente del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos
contaminados. Hay algunas actividades potencialmente contaminantes descritas en la norma como las
actividades extractivas ya sean de sólidos de líquidos o de gases, las papeleras, adoberias, fabricacion de
metales, químicas, y otras indústrias afines, así como la propia actividad humana con la transformación
de los suelos urbanizables.
Los residuos sólidos son una mezcla de diversos productos orgánicos e inorgánicos que constituyen una
poderosa fuente de contaminación sanitaria y ambiental; el manejo inadecuado de los residuos sólidos y su
mala disposición final, además de impactar los recursos naturales y la salud de las poblaciones, incide
directamente en la afectación del paisaje. En menor o mayor medida, todas las actividades de producción
y consumo generan residuos que impactan en el bienestar de la comunidad y en el ambiente y ese
bienestar puede determinarse según sea la situación de la salud pública de una población.
Los impactos ambientales son los efectos que las actividades del hombre pueden causar en el medio
ambiente y como consecuencia en la calidad de vida de una comunidad. En los impactos se trata los
riesgos directos que atentan contra la salud de las personas, los riesgos indirectos constituidos por los
vectores de enfermedades, y sobre los efectos ambientales que ocasionan deterioro paisajístico y algún
tipo de contaminación de los recursos naturales
Legal: SE-182-07. 180
Afectación de la Salud Pública
Riesgos de salud pública: La importancia de los residuos sólidos como causa directa de enfermedades no
está bien determinada; sin embargo, se les atribuye una incidencia en la transmisión de algunas de ellas,
por el contacto con residuos peligrosos; además por causas indirectas, es posible la transmisión de
enfermedades por la proliferación de vectores (animales portadores de microorganismos infecciosos).
Otros efectos relacionados con la contaminación del suelo que deben de considerarse por su importancia
relativa son: la producción de gases de efecto invernadero por la degradación de la materia orgánica ahí
dispuesta; contaminación del suelo y del agua por el cambio de uso y la descarga de lixiviados
respectivamente; presencia de plagas asociadas a la disponibilidad de alimento y a los ambientes
favorables para reproducción; bioacumulación de metales pesados en procesos de revegetación; y la
presencia de malos olores.
EFECTOS DE LOS VECTORES BIOLÓGICOS EN LA SALUD PÚBLICA
VECTORES TRANSMISION ENFERMEDADES
Legal: SE-182-07. 181
RATAS MORDEDURA, ORINA, PESTE BUBONICA, TIFUS MURINO,

HECES, PULGAS LEPTOSPIROSIS
MOSCAS ALAS Y PATAS FIEBRE TIFOIDEA, SALMONELOSIS, CÓLERA,

AMEBAS, GIARDIAS, DISENTERIAS
MOSQUITOS PICADURA DE LA HEMBRA MALARIA, LEISHMANIAS, FIEBRE AMARILLA,

DENGUE, FILARIASIS, CHIKUNGUNIA
CUCARACHAS ALAS, PATAS FIEBRE TIFOIDEA, GIARDIAS, COLERA
CERDOS INGESTION CARNE CISTICERCOSIS, TOXOPLASMOSIS,

TRIQUINOSIS, TENIAS
AVES HECES TOXOPLASMOSIS
La mejora actual en la concienciación de la problemática de los residuos medioambientales y sus

consecuencias para la salud humana, deriva de la implicación en la información pública y en las
opiniones, de expertos en dicha materia, de investigaciones epidemiológicas, de las medidas de control
reglamentarias, del control oficial, junto al resto de actores encargados de evaluar y gestionar el riesgo,
consumidores, industriales de los sectores interesados y organizaciones de consumidores y afectados, así
como la comunidad académica.
La sociedad actual demanda de mayores sistemas de controles administrativos y de la aplicación eficiente

de las múltiples normativas que existen en nuestro ordenamiento jurídico (Europeas, Estatales,
Autonómicas y Locales) y que sean eficientes en alas a la Prevención de Residuos y el Consumo
Responsable y quien contamine pague las consecuencias.
Estrategias actuales
A nivel conceptual, los principios y bases de las estrategias, planificaciones y normativas de la

prevención y gestión de los residuos y los recursos, los podemos agrupar en 4 bloques:
Principios generales
• Principio de protección de la salud humana y del medio ambiente

• Principio de sostenibilidad en el ciclo de vida.
• Principio de contribución a la lucha contra el cambio climático y de adaptación al mismo

• Principio de contribución al ahorro y eficiencia energética
Legal: SE-182-07. 182
Principios de base económica
• Principio de contribución a la economía circular.
• Principio de quien contamina paga.

• Principio de responsabilidad ampliada del productor.
• Principio de proporcionalidad del coste de la gestión.
• Principio de suficiencia económica.
Principio de base jerárquica
• Principio de jerarquía de gestión.

• Principio de protección o regeneración del suelo.
• Principio de proximidad.
• Principio de suficiencia.
• Principio de simplicidad tecnológica.
Principio de base jurídica y administrativa
• Principio de precaución.
• Principio de seguridad.
• Principio de responsabilidad compartida.
• Principio de subsidiariedad.
• Principio de transparencia y acceso a la información.

• Principio de simplificación administrativa.
La planificación basada en el origen de la generación de los residuos debe de orientarse en la actualidad,

hacia una visión basada en flujos materiales de residuos con el objetivo de incrementar los materiales
recuperados y garantizar su reintroducción en la economía, así como fortalecer la condición de residuo
como recurso, estableciendo sinergias entre los diferentes flujos materiales independientemente de su
origen.
La importante sensibilización de la población y el contexto de crisis económica han favorecido una

reducción importante en la generación de residuos que según sea el tipo de residuo, esta reducción
supera el 50%.
Los estudios sobre la composición del flujo de residuos de las ciudades tienen en cuenta, por un lado,
quien es el productor de cada tipo de residuos y por otra parte, qué costes potenciales inducen estos
Legal: SE-182-07. 183
residuos en los presupuestos públicos con carácter global, teniendo en cuenta todos los costes, incluidos
los sanitarios debidos a las afectaciones de la salud pública de sus ciudadanos.
FLUJOS DE LOS RESIDUOS
Flujos primarios Flujos secundarios
Residuos de papel y envases

cartón Residuos de vidrio pilas,
Residuos de plástico
acumuladores y residuos con
residuos metálicos
mercurio RAEE y productos derivados
Residuos orgánicos biodegradables
residuos sanitarios
FORM, nada. vegetales, lodos
vehículos fuera de
EDAR Residuos y lodos de la
uso lodos y
industria deyecciones ganaderas
absorbentes residuos
Residuos químicos diversos y residuos mezclados
de reacción
Residuos de madera
Aceites minerales y sintéticos

Hidrocarburos y residuos
carbonosos neumáticos
Residuos minerales y
escorias residuos textiles
disolventes usados
Residuos ácidos, alcalinos y salinos

Cenizas y residuos de lavado de
gases Residuos de pinturas, tintas,
tóner y adhesivos
amianto
Nuevas estrategias de futuro
La planificación y las estrategias en los próximos años debe de tener puesto el punto de mira en la
consecución de unos objetivos ambiciosos, como ejemplo tenemos:
• Residuo Cero es un concepto visionario que quiere resolver el problema de los residuos y se centra en
la necesidad de tener un modelo circular en lugar del modelo lineal (extraer recursos, producir, consumir y
Legal: SE-182-07. 184
tirar residuos) que existe actualmente. Un nuevo modelo basado en evitar, reducir, reutilizar, rediseñar,
regenerar, reciclar, reparar, revender o redistribuir los residuos como recursos.
• Reducir muy significativamente la producción de residuos en un contexto de disminución general de

todos los impactos.
• Los residuos generados deben de tener asegurada su valorización y, en consecuencia, los vertederos y
la incineración se han de reducir como formas válidas de gestión.
• La valorización energética se ha de limitar a los residuos que no se pueden valorizar materialmente y

se debe hacer con procesos de alta eficiencia.
• Se pretende reducir las emisiones de gases de efecto hibernáculo (GEH) derivadas de la gestión de
residuos en concordancia con los objetivos europeos del paquete energía y cambio climático en el
horizonte 2030 y las nuevas propuestas para el horizonte 2050.
• El sector económico ha sido innovador y ha sido capaz de recuperar e incorporar al ciclo productivo los
materiales de alto valor añadido.
• Las infraestructuras y, en general, todos los sistemas de gestión de residuos, han sido optimizados y se
mantienen permanentemente optimizados técnicamente y económicamente
• Los residuos, incluyendo aquellos que estén depositados en vertederos, son considerados una fuente
prioritaria de recursos ante otros recursos, renovables o no, que generan un mayor impacto.
• Se ha avanzado significativamente, desde el ámbito de los residuos, hacia la autosuficiencia en materia

de recursos.
• La sociedad ha de incorporar como valor fundamental la sostenibilidad ambiental, económica y social del
uso eficiente de los recursos y no acepta su despilfarro.
• Se ha avanzado significativamente en la compatibilidad entre el desarrollo de actividades humanas,

especialmente en el ámbito productivo, de actividades agrarias y de servicios (turismo), y la protección
del suelo, y se ha avanzado muy significativamente en la restauración de los suelos contaminados.
Responsabilidad de la gestión de los residuos
Legal: SE-182-07. 185
La responsabilidad de la gestión de los residuos generados en España recae sobre sus productores,
siendo obligación de las administraciones públicas, garantizar que esta gestión se realiza de forma
adecuada, tal y como queda recogido en la normativa vigente.
A nivel europeo, el consumo de recursos supera la disponibilidad local, lo que provoca una dependencia
respecto a los recursos de otras partes del mundo. En un contexto de incremento del consumo de
recursos a nivel mundial, como consecuencia de la aparición de nuevas tipologías de productos de
consumo y del crecimiento del nivel de consumo de países como China o la India -unos de los de mayor
población mundial, de la proliferación de políticas proteccionistas por parte de algunos países, de la
concentración de la producción de algunos materiales en determinados ámbitos geográficos (con el
consecuente riesgo geoestratégico asociado) y del incremento de la actividad especulativa en los
mercados de materias primas, existen dudas razonablemente objetivos a nivel comunitario sobre si la
capacidad de aportación de recursos propios para las sociedades y sistemas productivos europeos se
encuentra garantizada.
Por este motivo la Unión Europea apuesta por el uso eficiente de los recursos, siendo una correcta
gestión de los residuos uno de los pilares que harán que los recursos existentes en la UE se mantengan
en circulación.
En general cualquier modelo de gestión avanzado de los países europeos deben incluir programas de
prevención y minimización de los residuos además de un completo programa de estudios epidemiológicos
que nos indicaran las incidéncias, frecuencias y gravedad de las patologías relacionadas con los residuos
y su distribución en la naturaleza.
ESQUEMA GENERAL DE UN MODELO DE GESTIÓN DE RESIDUOS AVANZADO QUE EVITA RIESGOS

PARA LA SALUD. Fuente: Elaboración propia
Legal: SE-182-07. 186
Los residuos peligrosos conllevan riesgos ambientales y también para la salud de los seres humanos y de
la vida silvestre. Algunos contaminantes como el mercurio se pueden acumular en los tejidos humanos y
animales, lo que agrava sus efectos a largo plazo. En la actualidad, se están encontrando cifras
importantes de mercurio en grandes pescados de consumo habitual de la población. Así mismo,
diferentes concentraciones de metales pesados (Cadmio) se encuentran en moluscos y cefalópodos que
filtran grandes cantidades de agua de mar o recorren la superficie terrestre del mar. Conocidos son los
efectos nocivos de los diferentes pesticidas utilizados por los agricultores para combatir plagas o para
optimizar producciones. Algunas granjas ganaderas utilizan tratamientos hormonales y antibióticos que
posteriormente pasan a la cadena alimenticia. El daño de los RP en el medio ambiente y la salud humana
depende de su toxicidad, su volumen y su persistencia, además de la especie que asimila el tóxico. Se
conocen animales y vegetales con mayor capacidad de asimilación de unos tóxicos que otros y siempre
deberemos tener presente el efecto de la bioacumunlación de los tóxicos en los animales y personas.
Los residuos peligrosos son generados principalmente por la industria (químicos o radiológicos) y los
negocios. Si bien existen normas para control de la contaminación, se sigue produciendo contaminación,
por lo que el control de la administración es un factor de garantía sanitaria para la Salud Pública.
Los residuos especiales son residuos que por su naturaleza potencialmente contaminante requieren un
tratamiento específico y un control periódico y que estan incluidos dentro del ambito de aplicación de la
Directiva 91/689/CE, del 12 de desembre.
Legal: SE-182-07. 187
Conclusión
Hemos visto como los contaminantes químicos y físicos en el medio ambiente se pueden evaluar, tienen
criterios de valoración cuantitativos y por lo tanto tienen normativas de referéncia que permiten limitar su
uso y adoptar medidas en cuanto se rebasan dichos límites.
El proceso de evaluación de los contaminantes biológicos presenta una serie de diferencias respecto al
utilizado para los contaminantes físicos y químicos por las siguientes razones: es un riesgo difícil de
identificar, a excepción de aquellas empresas que utilicen este tipo de agentes biológicos con intención
deliberada, no hay criterios de valoración cuantitativos, como los establecidos para los agentes químicos,
que permitan realizar un juicio rápido sobre la peligrosidad de la situación y, finalmente, los métodos
disponibles para la toma de muestras y para la detección y análisis de los diferentes componentes de los
bioaerosoles no están homologados.
Los riesgos para la salud pública de estos contaminantes estan en continuo estudio científico, y que en el
futuro nos ilustraran donde estan los principales contaminantes, que medios y vectores son los que los
distribuyen en la naturaleza, y haran que cambiemos comportamientos y actitudes en relación a todos
los recursos existentes y que una vez utilizados, reciclados y reutilizados generen unos mínimos
residuos que una vez tratados específicamente cada uno de ellos, sean inertes.
Existe normativa específica para los residuos a nivel estatal y de las diferentes comunidades autónomas
por lo que les remitimos a cada una de ellas en función de la ubicación
A nivel estatal la normativa que rige es la ley basica de residuos toxicos y peligrosos Ley 20/86, de 14 de
mayo, y el Reglamento de ejecución el RD 833/1988, de 20 de julio, regulaba las obligaciones en cuanto
al traslado de los residuos.
La ley 10/1998, de 21 de abril de Residuos así como la ley 22/2011, de 28 de julio, también incluyen
apartados de los traslados de los mismos.
La novedad normativa reciente ha sido el RD 180/2015 de 13 de marzo que regula el traslado de

residuos en el interior del territorio del Estado. Esto hará cambiar las normativas autonómicas que regulen
dichos traslados, concretamente en Cataluña está el nuevo Decreto 197/2016, de 23 de febrero.
También el Reglamento UE 605/2014 sobre los residuos de las actividades sanitarias que contengan
formol se gestionaran como residuos de riesgo citotoxico, por el cambio de valoración del riesgo
cancerígeno por parte de IARC (Agencia Internacional de Investigación sobre el cáncer). Ello hará
cambiar drásticamente la operatividad respecto a la manipulación, almacén y control de los productos de
base de formaldehido.
Como novedad relativa en la gestión ambiental de los residus peligrosos estan las diferentes
modificaciones normativas surgidas en el ámbito de pilas y acumuladores respecto al Real Decreto
106/2008, de 1 de febrero, MODIFICADO por el Real Decreto 710/2015.
Real Decreto 812/2007, de 22 de junio, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente en
relación con el arsénico, el cadmio, el mercurio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos.
Legal: SE-182-07. 188
Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y
ejecución de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
MODIFICADO por el Real Decreto 367/2010
Real Decreto 1911/2000, de 24 de noviembre, por el que se regula la destrucción de los materiales
especificados de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles. MODIFICADA por
el Real Decreto 338/2014, de 9 de mayo
Autor: Eduardo Mora Díez. Especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública. Especialista en Medicina
del Trabajo. Técnico superior de Prevención de Riesgos Laborales. Consejeria de Sanidad de Cataluña
[Inicio]
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5. Control de Calidad de Ambientes Interiores y Exteriores: Polenes y Esporas Aerovagantes
Autor: Belén Elvira Rendueles.

Profesor contratado doctor. Departamento de Ingeniería Química y Ambiental. Universidad Politécnica de
Cartagena
5.1.-INTRODUCCIÓN
El polen y las esporas presentes en la atmósfera son partículas vivas dispersas en un medio ligado
íntimamente a nuestros procesos biológicos Bajo el nombre de aeroplancton se denomina a aquellas
partículas biológicas dispersadas de forma pasiva por el aire. Se denomina bioaerosol a aquellas partículas
biológicas contenidas en los gases que flotan.
Las partículas biológicas son componentes ubicuos del aerosol atmosférico, con rangos de tamaño muy
amplios que van desde la milésima de micra hasta la centena de micra (Fuzzi et al, 1997). El término
aerobiología creado alrededor de 1930 indica el estudio de esporas de hongos, granos de polen y bacterias
en la atmósfera (Nilsson, 1997). El alcance real de la aerobiología es más amplio incluyendo otras partículas
biológicas bajo la denominación de “esporas del aire” como son virus, algas, microhongos, fragmentos de
líquenes, pólenes, esporas, quistes de protozoos, propágulos de plantas y diminutos insectos. Partículas
abióticas y gases afectan a la vida de estos microorganismos por lo que también se incluyen en el concepto
de aerobiología (Nilsson,1997).
En 1979 Edmons la define como “ el estudio de pólenes y microorganismos presentes en el aire, sus
fuentes, liberación, dispersión y deposición; su impacto sobre otros sistemas de vida y el efecto de las
condiciones ambientales en todos estos procesos”. Tradicionalmente, y de una forma más restringida, la
Aerobiología se ocupa de realizar estudios del contenido atmosférico en granos de polen y esporas de
Legal: SE-182-07. 190
hongos (Palinología), y tiene como aplicación principal la repercusión de estas partículas bióticas sobre la
salud humana (Azar, 2006) y ambiental (Oppliger 2014).
La incidencia de enfermedades respiratorias tras la exposición a aeroalergenos es un hecho conocido

(Cosentino et al.,1995 Rosas et al.1997, DÁmato et al.,2000, Quirce 2009) así como el incremento de la
prevalencia de enfermedades alérgicas (Voltolini et al.,2000; alergológica 2005) siendo muchos los autores
que relacionan este aumento con factores ambientales, principalmente la contaminación del aire (Berggren
et al.,2000) Lorenzoni-Chierusa et al.,2000; Suárez-Cervera et al;2008). De los aproximadamente 500
millones de habitantes de la Unión Europea, 150 millones padecen una enfermedad alérgica crónica (el 30
% de la población), estimando que para 2025 más del 50 % de la población europea sufrirá al menos un
tipo de alergia, sin distinción de edad, grupo social o área geográfica (AEECI, 2015). El informe del estudio
multicentrico realizado por la Sociedad de de Alergologia e inmunología Clínica de España (Alergologica
2015) sobre enfermedad alérgica en España, indica que del total de los pacientes que padecen rinitis y
conjuntivitis, el 79,3 % es debido a una alergia. El alérgeno implicado con mayor frecuencia son los granos
de polen, con un 70,8 % en Alergológica 2015 frente al 51,9 % de Alergológica 2005. Además, la alergia
respiratoria puede derivar en una enfermedad grave, el asma, con una prevalencia del 23,4 %. El asma es
el segundo motivo de consulta en Alergológica 2015, y un 17,5 % de los pacientes consultan por
rinoconjuntivitis y asma bronquial conjunto. En relación al asma alérgico de etiología fúngica (Quirce, 2009)
la prevalencia está dominada por Alternaria alternata 8,2%,Aspergillus spp 1,4% Cladosporium spp 1,4%,
Penicillium spp 0,4% y otros sin especificar el 0,2%.
Dado que la aerobiología es una ciencia multidisciplinar el grupo de trabajo de la Sociedad Europea de
aerobiologia (EAS) y la Asociación Internacional de Aerobiología (IAA) han publicado en 2017 ”
Recommended terminology for aerobiological studies” para unificar el glosario de términos
aerobiologicos.Por ejemplo el denominado “índice polínico anual API” pasa a denominarse
internacionalmente Annual (or Seasonal) Pollen (or Spore) Integral (APIn or SPIn or ASIn or SSIn),
expressed as (Pollen * day/m 3) or (Spore * day/m 3)
Tras establecer en el siglo XIX el Dr. Blackley que la denominada “fiebre del heno” era causada por los
pólenes de las gramíneas hasta nuestras fechas se ha utilizado el “índice polínico” ahora APIn como
indicador de la carga alergénica del aire. A partir de los años 80 se han publicado trabajos que, además de
ofrecer una explicación a los síntomas bronquiales del asma en pacientes con polinosis, se cuestionan el
tradicional índice de polen en el aire”, que puede ser engañoso como indicador de capacidad alergénica
atmosférica en determinadas situaciones. Posteriormente, se ha podido demostrar que las moléculas
responsables de que individuos atópicos padezcan las afecciones típicas de una polinosis son proteínas
(Jiang et al., 2005, Vega-Maray et al., 2006). El grano de polen es el transportador primario de estas
moléculas, pero no el único, además existen otras como gránulos de almidón, corpúsculos de Ubisch,
denominadoas partículas paucimicrónicas (DÀmato 2001). Por ello se hace imprescindible poder
determinar directamente en las muestras aerobiológicas dichas partículas, de manera que sirvan para
diferenciar los riesgos reales de casos de asma y de polinosis. Así pues, en resumen, para valorar
adecuadamente la capacidad alergénica atmosférica es necesario combinar métodos de recuento polínico
como “índice de polinosis” y métodos de detección directa de aeroalérgenos como “índice de asma alérgico”
El R.D. 664/97 sobre prevención de riesgos laborales asociados a agentes biológicos los define como,
microorganismos incluyendo los genéticamente modificados, cultivos celulares y endoparásitos humanos
susceptibles de originar cualquier tipo de infección, alergia o toxicidad.
Legal: SE-182-07. 191
Organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el CIBC (International

Council of Building Research), privadas como la ASHRAE (American Society of Heating Refrigerating and Air
Conditioning Engineers), y países como Suecia, Estados Unidos, Canadá o Australia han desarrollado guías y
estándares de exposición los agentes contaminantes del aire del interior de los edificios. En España en
2008 se ha publicado la norma Calidad ambiental en interiores: diagnóstico de calidad ambiental interior
norma española UNE 171330-1. La Federación Española de Empresas de Calidad de Aire Interior (FEDECAI)
ha firmado un acuerdo con la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) por el cual está
en disposición de ofrecer a los edificios Certificados de Conformidad de la Calidad Ambiental en Interiores
emitidos por AENOR en base a la nueva Norma de Inspección UNE 171330-2(2009). Además, es importante
que en un edificio donde se desarrollen actividades de tipo no industrial (oficinas, escuelas, centros
sanitarios, centros deportivos, otros) el ambiente sea confortable y saludable. Es por ello que el sistema de
ventilación/climatización debe tener un diseño, un funcionamiento y un mantenimiento apropiados ya que
en estas instalaciones se pueden dar las condiciones idóneas para el crecimiento y dispersión de los
microorganismos. Para conseguirlo se debe implantar la Norma UNE 100012:2005 Higienización de
sistemas de climatización.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que la concentración de microorganismos en

lugares de uso común debe ser menor de 300 UFC/m3. Mientras que en lugares para individuos con
sistemas inmunocomprometidos, la concentración debe ser menor de 100 UFC/m 3
Sin duda, uno de los problemas más habitual para establecer estimaciones la exposición a hongos
interiores ha sido la falta de un método estandarizado que describa la carga fúngica interior(Vesper 2011)
En Estados Unidos, la Agencia de protección ambiental (EPA) y los investigadores del Departamento de
vivienda y desarrollo urbano (HUD) han desarrollado una metodología denominada índice de Mohos relativo
ambiental (ERMI) que permite evaluar objetivamente la carga fúngica intradomiciliaria (Vesper et al.
2007) mediante técnicas moleculares PCR cuantitativa.
5.2.- BREVES APUNTES HISTÓRICOS:
En el siglo XVII el alquimista VAN HELTMONT, descubridor del anhídrido carbónico como producto de las
fermentaciones, observó que algunas flores tenían influencia patológica sobre el organismo humano y
describió el “catarro de las rosas”.
La primera búsqueda sistemática de partículas en el aire se realiza en 1860, por LUIS PASTEUR, quien
prueba que la materia viva existente en el aire es la causa de procesos de fermentación y putrefacción,
cuando lo introduce en infusiones estériles de caldo. A fin de identificar dicha materia viva hace pasar el aire
de la ciudad de París por un filtro de algodón con alcohol y éter y luego examina al microscopio la materia
sedimentada, identificándola como bacterias, mohos y levaduras. Tras arduos estudios para realizar el
cálculo de microorganismos por m3 de aire, propone el estudio de esta materia viva en el aire durante la
aparición de brotes de enfermedades infecciosas.
PIERRE MIQUEL, farmacéutico y medico que realiza su monumental tesis en 1883 “Les organismes vivants
de làtmosphere” dedicando toda su vida al estudio del bioaerosol atmosférico. Miquel es el primero en
defender la utilización de métodos volumétricos, de realizar tratamientos estadísticos de los datos
obtenidos, y describir e ilustrar esporas fúngicas. Su tesis doctoral es nombrada en trabajos de Pasteur y es
Legal: SE-182-07. 192
comentada en el libro más conocido de la aerobiología escrito por Gregory en 1973 “Microbiology of the
atmosphere” (Paul Comtois, 1997).
Blackley, en 1873, no sólo demostró que la fiebre del heno era producida por los pólenes, sino que hizo una
serie de observaciones aerobiológicas en la atmósfera de Manchester, como el efecto limpiador de la lluvia y
la presencia de diferentes concentraciones de pólenes según el momento de la floración. En su trabajo “El
catarro estival” indica que además de los pólenes, el moho del heno y otros hongos eran causa de ataques
de asma. Alrededor de 1925 el holandés STORM VAN LEEUWEM, tras observaciones clínicas y pruebas
cutáneas frente a polvo domiciliario de pacientes, demostró la sensibilización a hongos. El término
aerobiología creado alrededor de 1930 indica el estudio de esporas de hongos, granos de polen y bacterias
en la atmósfera (Nilsson, 1997).
En 1953 El captador volumétrico de Hirst con su modificación de Burkard fue el que puso en evidencia
revolucionó el concepto del contenido de esporas aerovagantes de la atmósfera al demostrar mediante su
método de visualización microscópica la gran variedad esporas existentes en el aire exterior
En 1992 se creó la Red Española de Aerobiología (REA) que se encuentra integrada dentro de la European
Network Aeroalergen (EAN) / European Pollen Information (EPI) con sede en Viena. La REA cuenta
actualmente con 35 unidades de monitorizaje distribuidas por toda la península gestionadas por 17 centros
en su mayoría pertenecientes a la Universidad, Colegios Farmacéuticos y centros de Sanidad Ambiental. Los
datos que publica cada estación de monitorizaje con frecuencia anual o bianual en los boletines de la REA
nos sirven para establecer el espectro aeropalinologico de España. En 2007 se publica el Manual de Calidad
y Gestión de la Red Española de Aerobiología , donde se standariza la captación de polen basada en el
método HIRST SPORE TRAP.
Legal: SE-182-07. 193
5.3.- MÉTODOS DE ESTUDIO DE EXPOSICIÓN A BIOAEROSOLES.
Los bioaerosoles son definidos como las partículas aerotransportadas incluyendo endotoxina esporas e hifas,
bacterias, hongo, Β (1→3)-glucanos, micotoxinas o alto peso molecular los alergenos y polvos orgánicos en
general que compone o se derivan de la materia biológica (Oppliger 2014).
La característica más relevante de los bioaerosoles es el comportamiento aerodinámico (Sánchez Monedero
et al 2006) que presentan estas partículas cuando son emitidas al aire. Una vez que se encuentran en
suspensión, su comportamiento aerodinámico va a estar gobernado por sus propiedades físicas (forma,
tamaño y densidad) y las condiciones medioambientales (corrientes de aire, humedad y
temperatura).Partículas de mayor tamaño (con un diámetro aerodinámico superior a 10 μm) tienden
rápidamente a sedimentar por la acción de las fuerzas gravitacionales, mientras que las partículas muy
pequeñas (inferiores a 0.1 μm) son transportadas por movimientos brownianos y presentan un
comportamiento similar a un gas, permaneciendo así en suspensión. Sin embargo, las partículas con un
diámetro aerodinámico entre 0.1 y 10 μm presentan un comportamiento intermedio ya que su movimiento
está afectado en mayor o menor medida por ambos tipos de fuerzas.
Para poder comprender los efectos sobre la salud de la exposición de los bioaerosoles, Lebowitz en 1992
sugirió la necesidad de valorar:
1) Las especies, tipo y naturaleza de partículas biológicas activas en suspensión o sus partículas derivadas
(metabolitos).
2) La exposición a los bioaerosoles, incluyendo la influencia de las fuentes, lugares de multiplicación,
reservorios y formas de dispersión.
3) La naturaleza y los mecanismos de los efectos de la morbilidad asociada a los bioaerosoles, incluyendo el
rango y la distribución de la sensibilidad de la población.
4) Los métodos de evaluación y control.
A efectos prácticos la aerobiología se divide en intramural o de interiores y extramural o de exteriores
(Gregory,1973). Así como la presencia de esporas en los ambientes exteriores va a depender de las
variables meteorológicas, clima, vegetación, ciclos de vida y de reproducción de los organismos que
producen dichas esporas; en los ambientes interiores van a ser determinantes factores diferentes a los
biogreográficos o bioclimáticos, ya que los factores antropogénicos van a ser más influyentes (actividades
realizadas en el interior, ambiente domiciliario, ambiente hospitalario, almacenamiento de vegetales,
fabricas de queso, cerveza, malta, ventilación natural o forzada, polvo, materia orgánica, alfombras, etc..
Así las diferencias entre biocontaminantes interiores y exteriores:
Biocontaminantes exteriores
1. –Procedentes de fuentes naturales.
2. –Presentes en concentraciones relativas bajas.
3. –No se pueden prevenir.
4. –Varían según la localización geográfica y el clima.
5. –Son estacionales.
Biocontaminantes interiores
1. Procedentes de fuentes antropogénicas.
2. Presentes en concentraciones elevadas.
Legal: SE-182-07. 194
3. Se pueden prevenir.
4. Varían dependiendo de los factores climáticos interiores (humedad, ph, temperatura)
5. No presentan variación estacional clara.
6.-típicos de ambientes ocupacionales
Las patologías asociadas a la calidad biológica del aire interior-exterior son:

Asociadas fundamentalmente a biocontaminantes interiores
Síndrome del edificio enfermo
•Aspergilosis
•Neumonitis hipersensible ocupacional
•Alveolitis alérgica
Asociadas fundamentalmente a biocontaminantes exteriores

Fiebre del heno o polinosis
Asociadas a biocontaminantes interiores y exteriores

•Legionelosis
Fiebre del humidificador
Asma alérgico
Actualmente, la Investigación sobre bioaerosoles ha experimentado un crecimiento estelar (Oppliger 2014)

El interés por el conocimiento de la composición de los bioaerosoles y de su influencia en la salud pública y
ambiental es cada día más evidente. Esto queda patente revisando estudios con un interés emergente en el
Legal: SE-182-07. 195
papel de la exposición ambiental a agentes biológicos (en salud pública y ocupacional), de sectores
industriales biotecnológicos o aquellos dedicados al desarrollo de herramientas moleculares que permiten la
caracterización de los bioaerosoles de forma más rápida y exacta. Actualmente no existe una metodología
estandarizada aceptada a nivel internacional que permita el estudio de los bioaerosoles de forma unificada
y por tanto, la comparación de los resultados. En parte, la falta de conexión entre los estudios de los
aerosoles que relacionen los componentes abióticos y bióticos en la atmósfera es consecuencia de la propia
legislación vigente. En España, la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera, en su
artículo 2.2, excluye específicamente a los contaminantes de origen biológico, indicando que se regirán por
su normativa específica, que no ha sido desarrollada.
Nuevas biotecnologías utilizadas en algunos sectores industriales de valorización de residuos generados en:
plantas Compostaje, Estaciones depuradoras de aguas residuales, o Vertederos, son sin duda nuevas
fuentes emisoras de bioaerosoles y de aeroalérgenos (Taha et al,2005). La presencia de grandes cantidades
de materia orgánica en estos sectores industriales, libera bioaerosoles en cantidades muy altas (Oppliger
2014) con impacto en la higiene laboral así como en la salud pública de la población cercana a dichas
instalaciones.
Las ciudades resilientes luchan por cambiar los estilos de vida urbanos y promueven el desarrollo sostenible
de las ciudades bajo principios ambientales, recogido en el Final Report of the Horizon 2020 Expert
Group on'Nature-Based Solutions and Re-Naturing). Para mejorar la calidad del ambiente urbano se
están desarrollando actuaciones de rediseño de los espacios urbanos, con el incremento y creación de
nuevos modelos de zonas verdes. Las infraestructuras verdes generan grandes beneficios en la salud
pública y ambiental pero el balance neto de beneficios para la salud puede verse alterado por la producción
de algunos efectos negativos, como el incremento de las alergias por una mala planificación de dichos
espacios. Un estudio actual realizado por miembros de la REA (Red Española de Aerobiología) en 20
parques españoles (Cariñanos et al 2016) ha aplicado una metodología novedosa y objetiva para evaluar
el impacto de las especies ornamentales en la salud pública. Para ello se calcula un índice de estimación del
potencial de alergenicidad denominado IUGZA) que da un valor absoluto entre 0 y 1 del espacios verdes
urbanos y se ha constatado que constituye una herramienta de utilidad para minimizar el impacto de la
alergia polínica en la población expuesta.
Las variaciones en la distribución de ecosistemas, que ya se están documentando como consecuencia del
cambio climático, provocarán importantes cambios en las tasas de emisión de partículas y en la composición
del espectro de bioaerosoles en la atmósfera (Ji et al., 2018), a causa de la transformación de las fuentes
emisoras. La aridificación de determinadas áreas en el futuro, favorecerá la emisión de mayores cantidades
de polvo y cambios en las concentraciones de bioaerosol en la atmósfera. Estos cambios también son
consecuencia del efecto sinérgico de la transformación antrópica de áreas para aprovechamiento humano y
de las variaciones en los patrones de circulación atmosférica
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5.4.-PÓLENES Y ESPORAS EN EL AIRE EXTERIOR:
La presencia natural de alergenos en la atmósfera como pólenes y esporas es inevitable, por ello es
necesario aplicar medidas preventivas a fin de minimizar los síntomas alérgicos. La información regular
sobre el contenido atmosférico de pólenes y esporas fúngicas, su estacionalidad, picos de concentración y
duración de la estación polínica son datos imprescindibles para conocer el grado y tipo de exposición.
5.4.1.-PÓLENES ATMOSFÉRICOS
El fin de la polinización es la producción del polen a fin de asegurar la perpetuación de las especies. La
reproducción sexual de las plantas requiere de agentes externos para el transporte del polen desde su
fuente al receptor, la mayoría de los pólenes son transportados por los animales (zoófitos) o a través del
aire (anemófilos).
El estudio de la variación estacional de los pólenes en serie de años se define como Calendario Polínico. Los
calendarios de los más significativos alérgenos polínicos incluyen a Artemisia, Betula, Chenopodiaceae-
Amarantaceae, Corylus, Cupresaceae, Olea, Plantago, Poaceae, Quercus, Urticaceae (Guía alérgica de
Europa Spieksma, 1994), son la herramienta imprescindible para el conocimiento de los periodos de
polinización anemófila y su variabilidad estacional en las diferentes regiones europeas. Pollen (or Spore)
Calendar Polen (o esporas) calendario (Galan et al 2017): representación gráfica de las características
anuales de principales polenes (o esporas) aerotransportados presente en un lugar determinado, que es un
promedio de varios años de datos (generalmente se recomienda un mínimo de 5 años). Dependiendo el uso
y el objetivo del calendario de polen, hay varios métodos para el cálculo y la presentación gráfica. Una
propuesta para un calendario de polen más científica es dada por Spieksma (1991), que muestra columnas
de 10 días promedio polen o esporas las concentraciones en escala logarítmica.
Legal: SE-182-07. 197
El calendario es útil en diferentes campos de la ciencia como la medicina, la agronomía ,las ciencias
ambientales e higiene ocupacional, a las que aporta datos de gran interés como son, valores objetivos de
aeroalergenos, estaciones polínicas ,o cambios del ecosistema local, que sirven, para tomar medidas
preventivas en los pacientes atópicos y establecer inmunoterapia especifica, establecer mapas polínicos
alergénicos en áreas geográficas alejadas, elaboración de modelos predictivos, predicción de cosechas,
efectos del cambio climático, extensión demográfica, urbanismo desmedido o variaciones de la flora
autóctona e introducida.
¿Qué son los alergenos polínicos? Los Alergenos son proteínas, glicoproteínas o lipoproteínas capaces de
inducir la producción de Anticuerpos IgE específicos en individuos susceptibles de desarrollar enfermedades
alérgicas. Moléculas de bajo peso molecular, fundamentalmente intracelulares, que se difunden a través de
la pared del polen, cuando éste entra en contacto con un medio húmedo o acuoso. Los pólenes, son los
vehículos de transporte de los alergenos del aire exterior más importantes, pero no los únicos. Allergen
Alergeno [n.m.]: cualquier sustancia que puede provocar síntomas alérgicos.
Allergen concentration Concentración de alérgenos la cantidad de alérgeno por unidad de volumen de aire
expresa en (ng/m 3) or (ngm-3) or (pg/m 3) or (pgm -3)
Aeroalergenos: Las Partículas paucimicronicas presentes en el aerosol atmosférico: Existen

diferentes estudios que ponen en evidencia la presencia de alérgenos de polen en las fracciones más
pequeñas del bioaerosol atmosférico como son:
1.-Antígenos procedentes de fragmentos de hojas y tallos, que pueden ser eluídos y
transportados en forma de microgotículas. La existencia de una actividad alergénica significativa
durante los períodos previos y posteriores a la polinización ha sido ampliamente demostrada, para diversos
alérgenos, por varios autores (Spieksma F., et al, 1995) (Pehkonen y Rantio-Lehtimaki, 1994) (Schäppi
GF., et al., 1997), los cuales afirman que puede haber carga alergénica en partes de planta que no son
polen tales como raíces, corteza o pétalos de flor, o que los alérgenos pueden ser resuspendidos de tales
partículas después de su deposición en el suelo. Busse et al en 1972 y Solomon et al en 1983 identificaron
antígeno de polen de Ambrosía en estas pequeñas partículas, procedentes de otras partes de la planta.
2.-Transferencia de los antígenos desde el grano de polen por contacto físico o elución con otras
partículas presentes en la atmósfera como son las partículas diesel (DEP) u otras pequeñas
partículas atmosféricas. Sustituir el carbón por gasoil como fuente de energía. Eso condujo a una
importante disminución del "smog", pero también a un cambio cualitativo importante en la composición de
las partículas de polución, ya que en la actualidad el 70% de todas ellas y el 90 % de las partículas
respirables, son precisamente procedentes de la combustión del diesel (“partículas de escape diesel o PED).
Las PED consisten en un núcleo de carbón sobre el que se pueden depositar hasta 700 componentes
orgánicos diferentes de alto peso molecular. La masa de esas partículas es pequeña, pero el área de su
superficie es alta y adsorbidos en ellas se encuentran hidrocarbonos poliaromáticos importantes,
particularmente los fenantrenos, flurotrenos y pirenos que tienen efectos biológicos muy importantes,
incluyendo carcinogénesis e incremento de la respuesta tipo Th-2 frente a alergenos. Con respecto a la
salud, son estas partículas ultrafinas, las más claramente implicadas (diámetro < 0,05 – 0,10 μm) por su
alta reactividad y facilidad para atravesar el epitelio y paredes vasculares (Feo F. 2003). Paralelo al
aumento de la polución ambiental se ha producido un aumento en la incidencia de las enfermedades
alérgicas, en las últimas décadas. Existe una asociación directa entre PED con tamaño 0,05-1 μm y pólenes:
Legal: SE-182-07. 198
las primeras se unen a los alérgenos principales de los segundos formando aerosoles alergénicos con
elevada penetrabilidad en el aparato respiratorio, y alta capacidad para desencadenar episodios de asma en
los individuos sensibilizados (Knox RB et al, 1997).La incorporación de los alérgenos polínicos a las
partículas diesel, permite una mayor concentración y permanencia en el aire de los mismos favoreciendo,
por tanto, su detección fuera del período principal de polinización y un aumento de las sensibilizaciones .La
pista sobre la importancia de los humos de diesel procedentes del tráfico en el incremento de la polinosis, la
dio el Dr. Miyamoto de la Universidad de Tokio mediante estudios experimentales en ratones, observando
cómo la respuesta IgE frente al polen del cedro del Japón se incrementaba de una forma significativa
cuando éste estaba mezclado con partículas de diesel. Diaz-Sánchez et al en 1997 pudieron comprobar en
trece pacientes alérgicos a la Ambrosia, como el incremento de IgE específica, presente en la secreción
nasal a los cuatro días de realizarles una provocación nasal con polen de Ambrosia mezclado con diesel, era
veinte veces mayor con respecto el incremento producido tras la provocación nasal con el polen sin diesel.
3.-Bajo condiciones climáticas húmedas, de lluvia o tras las tormentas, los granos de polen
de las gramíneas tras su ruptura por choque osmótico pueden soltar parte de su contenido a la atmósfera
en forma de microgránulos de almidón respirables de 0,5-2,5 µm que contienen el alérgeno. Knox y
colaboradores tratando de indagar el mecanismo por el cuál el polen causa el asma bronquial, ha
demostrado que los granos de polen de gramíneas (Lolium) se rompen por choque osmótico y que grano de
polen libera al medio ambiente aproximadamente 700 microgránulos de almidón.
Estos gránulos de almidón (leucoplastos) de un diámetro inferior a 3 micras pueden penetrar fácilmente en
las vías respiratorias distales y si bien su concentración atmosférica es apreciable durante toda la estación,
esta se incrementa unas 50 veces en días lluviosos. Autores australianos han demostrado que estos
gránulos de almidón del polen del Lolium contienen el alergeno Lol p 5, siendo capaces estos gránulos de
producir pruebas cutáneas y provocaciones bronquiales positivas en pacientes con asma polínico. Su
presencia en la atmosfera puede explicar los días epidémicos de asma ocurridos en Melbourne en 1.987
(incremento en cinco veces del número de asistencias hospitalarias por asma) y en 1.989 (277 asistencias
en urgencias por asma en lugar del promedio de 26) y en Londres durante 1.994. El denominador común de
esas tres epidemias fue la presencia de una tormenta durante la polinización de las gramíneas. Las
concentraciones de gramíneas atmosféricas eran altas antes de la tormenta y aunque estas descendieron
Legal: SE-182-07. 199
por el efecto de la lluvia, por el contrario las pequeñas partículas (< 5 micras) se mantuvieron (Londres), o
se incrementaron (Melbourne) durante algún tiempo después de que la tormenta se hubiera iniciado.
4.-.Fragmentos de pólenes producidos por una degradación física del ambiente. Schäppi et al,
1996, realizan un trabajo sobre alergenos en tres ciudades de Suiza con diferentes niveles de
contaminación atmosférica ; Zurich (urbana) Payerne (rural) y Davos (zona alpina) donde se estudian los
niveles de dos potentes alergenos, el Bet VI antígeno mayor de Betula y Phl p5 antígeno mayor de la
graminea Phleum pratense causales de asma y rinitis alérgica en Suiza.
Las muestras de los bioaerosoles atmosféricos se recogen con un impactador en cascada tipo Andersen,
posteriormente las muestras son sometidas a pruebas inmunológicas tipo ELISA con anticuerpos específicos
y los complejos antigeno-anticuerpo se examinan a microscopía electrónica (técnicas de inmunodetección
microscópica). Las mayores concentraciones de antígenos corresponden a la ciudad de Zurich y los valores
mínimos a la ciudad de Davos. El muestreo electrónico demuestra la interacción que se produce entre los
contaminantes presentes en el aerosol atmosférico y los pólenes lo que origina la presencia de partículas
antigénicas libres que permanecen en la atmósfera incluso semanas después de la desaparición del polen en
las muestras aerobiológicas.
5.-Restos de paredes de anteras, las cuales contienen orbículos (también conocidos como
cuerpos de Ubisch) que son pequeñas partículas esféricas de 0.02 micras de diámetro, que al igual que el
grano del polen, están formadas por un biopolímero de esporopolina. Estas partículas paucimicrónicas
procedentes de restos de las anteras de la planta de función desconocida, son producidos en grandes
cantidades, con un tamaño de unas pocas micras, y pueden contener alérgenos. Se han encontrado estos
cuerpos de Ubisch en gramíneas, Betulaceae, Chenopodiaceae, Fagaceae, Polygonaceae, y Urticaceae, pero
no en Asteraceae u Oleaceae.En cupresáceas se ha encontrado el alérgeno Cup a 3 en los orbículos de
Ubisch (Suárez-Cervera et al., 2008).
Solomon publica en 2002 su trabajo Airborne pollen: A brief life donde describe y dibuja estos mecanismos
de formación y dispersión de las partículas paucimicrónicas o microbioaerosoles
Solomon 2002.Mecanismos potenciales de dispersión de los alergenos de polen como microaerosoles.

(A) Liberación directa del fluido del tapete
(B), Orbículos o cuerpos de Ubich
(C) Otros fragmentos de ruptura de las anteras
Legal: SE-182-07. 200
(D) Elución de alergenos por ruptura del grano de polen

(E) Elución de gránulos en situación de humedad (lluvia o tormentas)
(F) Impacto de las gotas de lluvia
(G) Dispersión seca, pequeños fragmento de vegetales
(H); Elución de alergenos por superficies húmedas
(J);Absorción del bioaerosol en otras partículas inorgánicas como las DEP
La alergia polínica en el entorno urbano: Múltiples estudios epidemiológicos han confirmado el

creciente aumento de las enfermedades alérgicas (asma, rinitis, dermatitis atópica), en los últimos 30 años,
fundamentalmente en áreas urbanas de los países industrializados (Feo Brito 2003).La interacción entre
polución, pólenes y fenómenos meteorológicos se produce habitualmente en las grandes ciudades con un
claro efecto sinérgico que potencia la capacidad alergénica atmosférica. Los niveles superiores de
aeroalérgenos en las áreas urbanas, en comparación con áreas rurales, están asociados con incrementos
globales en la concentración atmosférica del CO2 y la temperatura pudiendo haber contribuido al
predominio superior del asma de infancia.
Los espacios verdes urbanos constituyen un elemento fundamental en el contexto actual de ciudad
sostenible y saludable. Entre sus principales funciones de los parques están las de mejorar la calidad
ambiental, participando en la captación del CO2 atmosférico, mitigar los efectos de isla de calor urbana y
reducir la contaminación ambiental. Los beneficios para la salud de espacios verdes urbanos puede verse
alterado por la producción de algunos efectos negativos (Cariñanos et al 2016) como Las emisiones de
Compuestos Orgánicos Volátiles Biológicos (COVB) y partículas biológicas (BPM). En el caso de las partículas
biológicas, los granos de polen emitidos por las plantas ornamentales durante el proceso de polinización han
sido identificados como uno de los principales agentes causantes de alergia polínica en los habitantes de las
ciudades, con cifras de incidencia en la población superiores al 30 %. Entre las causas que han
incrementado el comportamiento alergógeno de la flora ornamental se encuentran la baja biodiversidad, la
utilización masiva de unas pocas especies, la incorporación de nuevas especies de alergenicidad
desconocida y sobre todo la interacción con los contaminantes atmosféricos presentes en el ambiente
urbano. A esto hay que unir la incorporación al aerosol urbano de emisiones de polen procedentes de
cultivos extensivos en el entorno periurbano.
Para estimar la alergenicidad potencial de los parques urbanos, se ha utilizado recientemente el Índice de
Alergenicidad de Espacios Verdes Urbanos (IUGZA) Cariñanos et ál.2016. Se trata de un índice cuantitativo
que considera tanto parámetros biológicos de las propias especies vegetales presentes
en el parque, como ciertos aspectos de su actividad como foco emisor de partículas alergénicas. El Valor de
Potencial Alergénico (VPA) es a su vez un valor que resulta de la combinación de tres variables intrínsecas a
las propias especies: la estrategia de polinización, la duración del periodo de polinización (en semanas), y la
alergenicidad referenciada de del polen de las especies. EL índice (I UGZA) da como resultado un valor
comprendido entre 0 (nula alergenicidad) y 1 (máxima alergenicidad), estableciéndose el umbral de 0,30
como suficiente para desencadenar reacciones de alergia en la población.
Interpretación de recuentos de pólenes
Legal: SE-182-07. 201
5.4.2.LAS ESPORAS FÚNGICAS-

La nueva terminología internacional de aerobiologia (recommended terminology for aerobiological studies
2017) también modifica el término esporas atmosférica, recogiendo así los últimos estudios taxonómicos
sobre los hongos. Fungi engloba a microorganismo perteneciente al reino de los hongos excluidos los
mohos acuáticos (oomycetos) y los mohos mucilaginosos (Myxomycota) tal y como aparece en el Dictionary
of the Fungi, 10th Edition donde estos últimos han sido incluidos en el Reino Protista o Cromista(Kirk et al,
2008).
Tiene importancia destacar que los hongos imperfectos o mitosporicos ya no constituyen un grupo a parte
(Deuteromicetos) si no que aparecen incluidos junto a sus teleomorfos en Ascomycota y Basidiomycota.Se
define a los Mohos Mould (Mold): microhongos, especialmente saprobios económicamente importantes (Kirk
et al., 2001 AINSWORTH & BISBY'S DICTIONARY OF THE FUNGI by P.M. Kirk). Nombre común que incluye
algunos hongos a menudo en su fase anamórfica, con reproducción asexual por mitosis, es decir, Mucorales
y algunos hongos mitospóricos (Un grupo grande y heterogéneo de Hongos cuya característica común es la
ausencia de un Estado sexual, antiguamente llamados deuteromicetos u hongos imperfectos).
Las esporas atmosféricas constituyen un importante grupo de agentes biológicos que forman parte del
bioaerosol atmosférico. El aire exterior (extramural o bioaerosol atmosférico) y el aire de interiores
(intramural o intradomiciliario) contienen esporas fúngicas libres. Las esporas fúngicas aerovagantes
proceden de hongos que viven o crecen en asociación con los seres humanos, animales, plantas y materia
orgánica en descomposición. El interés de los hongos atmosféricos tiene como fin el conocimiento
Legal: SE-182-07. 202
epidemiológico de las enfermedades de las plantas (control de plagas) así como el estudio de enfermedades
infecciosas, alérgicas y tóxicas en el hombre (Lacey, 1981).
El número de esporas y el tipo de espora varía con el tiempo, durante el día, la humedad la estación, la
localización geográfica, la presencia local de diferentes fuentes que emanan esporas y los microhabitats
propios de los hongos. Su identificación en las diferentes áreas geográficas locales y su distribución tienen
un gran interés clínico para conocer que tipo de esporas existen en un hábitat determinado y la
sensibilización de la población frente a ellas.
Las esporas para llegar a ser aerotransportadas deben de ser liberadas de sus fuentes por algún tipo de
energía, ésta puede ser activa, mediante mecanismos ingeniosos de los órganos formadores de esporas, o
pasiva a través de gotas de lluvia ó el viento. La naturaleza de la fuente de agentes biológicos tiene
diferentes orígenes, el hombre (gotículas de saliva, escamas de piel), los animales (pelos, deyecciones), las
plantas (pólenes, esporas, materia vegetal particulada), los hongos (hifas y esporas fúngicas), bacterias y
virus.
Antes de su dispersión las esporas deben ser liberadas al aire. Las esporas hidrofóbicas aerotransportadas,
son liberadas y dispersadas por la acción pasiva del viento y la presencia de turbulencias. Este tipo de
dispersión se ve favorecida por el tiempo seco, por lo que conidios como Cladosporium, Alternaria,
Stemphylium, Drechslera, teliosporas de los Ustilaginales y Uredinales, dominan en este tiempo
presentando sus máximas concentraciones después del medio día, al disminuir la humedad relativa y
aumentar la velocidad del viento. Por este motivo se denomina a dichas especies “esporas del aire seco”
(Levetin, 1995). Aquellas esporas hidrofílicas, liberadas y dispersadas por la lluvia, están favorecidas con
tiempo húmedo y se observan abundantemente después de llover y en las horas del día de máximos
valores de humedad relativa. Este comportamiento es típico de conidios como Fusarium y Verticilium, así
como de la mayoría de las Ascosporas y Basidiosporas, por lo que se las denomina “esporas típicas del
aire húmedo” (Levetin, 1995).
Legal: SE-182-07. 203
El conocimiento de los factores que influyen en la presencia y concentración de esporas nos sirve para
conocer la relación entre la dispersión de las esporas y las alergias respiratorias producidas por ellas. La
relación exposición-síntomas está bien definida en el caso de los pólenes, pero esta relación no está tan
clara en el caso de las esporas fúngicas debido a que no presentan ciclos biológicos constantes, son
cosmopolitas y son más difíciles de muestrear e identificar (Suarez-Cervera,1990.
El estudio multicentrico alergologica 2005 de la SEIAC, indica que La Prevalencia de asma alérgico de
etiologia fúngica está dominada por Alternaria alternata 8,2%,Aspergillus spp 1,4% Cladosporium spp
1,4%, Penicillium spp 0,4% y otros sin especificar el 0,2%.(Quirce 2009) El género-forma Cladosporium,
es el conidio fúngico más común en exteriores e interiores, comprende 500 especies diferentes (Ellis, 1971),
presenta un ratio 1000:1 en relación a los granos de polen y recientemente se ha demostrado su
alergenicidad en el hombre (Salvaggio, 1986).
La concentración de esporas puede variar de 200 a 2 millones/m 3 en el aire, con una media de 10.000-
20.000/m 3 con picos de concentración que raramente exceden las 200.000/m 3 en cortos periodos de
tiempo, a veces unas horas. Estas concentraciones dependen de la existencia de condiciones favorables
para la formación y liberación de ascosporas y basidiosporas, influyendo menos en el caso de los conidios o
esporas asexuales por tratarse de hongos ubicuos donde los factores determinantes son la humedad y la
temperatura (Lacey, 1981). En contra de lo que sucede con los pólenes, la presencia de esporas fúngicas en
ambientes exteriores es menos peligrosa para la salud de las personas que en ambientes interiores
confinados donde llegan a alcanzar grandes concentraciones en condiciones favorables y son mayor causa
de reacciones alérgicas.
Las Plantas Compostaje son nuevas fuentes emisoras de bioaerosoles fúngicos (Taha et al,2005). La
aparición de estos agentes se inicia ya desde el momento de la descarga y almacenamiento de los residuos
a tratar, aumentando su concentración en la fase térmofila del proceso de fermentación (sobre todo durante
la operación de volteo o movimiento de los residuos) y durante el cribado del compost ya finalizado. Los
principales microorganismos identificados en las plantas de compostaje han sido los géneros fúngicos
Penicillium spp y Aspergillus spp. El pequeño tamaño de las esporas, y en general de las partículas que las
contienen, les permite ser aerotransportadas por la acción del viento hasta distancias de varios kilómetros
y, en el caso de ser inhaladas, éstas puedan llegar directamente a los alvéolos pulmonares. Un factor
determinante de la cantidad de bioaerosoles generados y emitidos al aire es el tipo de tecnología usada
para el tratamiento de los residuos. Los procesos que requieren actividades enérgicas tales como el
movimiento vigoroso del material, trituración, volteos o cribados, generan concentraciones de bioaerosoles
en el aire del 106 ufc m-3, mientras que las concentraciones normales, en ausencia de actividad, pueden
variar en torno a 103 ufc m-3.( Sanchez Monedero y Stentiford, 2003). la Agencia de Medioambiente del
Reino Unido está elaborando una recomendación por la que todas las plantas de compostaje deberían
asegurar que las concentraciones de Aspergillus fumigatus a las que esté expuesto un posible receptor en
un área de 200 m alrededor de la planta no debe superar el límite de 1.000 ufc m-3(Environmental Agency,
2001).
5.5.- BIOAEROSOLES EN AMBIENTES INTERIORES
Legal: SE-182-07. 204
La permanencia del hombre en edificios cerrados y ventilados artificialmente ha producido en una

importante proporción de estos individuos una serie de molestias que preocupan al mundo sanitario. Una de
estas afecciones conocida como la fiebre del humidificador se define como un cuadro pseudogripal con
fiebre y mal estado que tiene su origen en la contaminación de los conductos del aire acondicionado por
parte de hongos, actinomicetos, bacterias y protozoos colonizadores de sistemas. La fiebre del
humidificador, el asma bronquial, la alveolitis alérgica extrínseca, la fiebre de pontiac, la leginelosis y la
aspergilosis invasivas son enfermedades englobadas en el Síndrome del edificio enfermo. Afín de poder
predecir la posibilidad de que se produzcan estas afecciones y adoptar las medidas preventivas necesarias
para su control y erradicación es necesario realizar estudios monitorizados de los aerosoles interiores.
El síndrome del edificio enfermo ha sido relacionado con los niveles existentes en el aire de compuestos
orgánicos volátiles VOCs. Los hongos pertenecientes a las especies Penicillium roqueforti, Aspergillus flavus,
Aspergillus, niger Botrytis cinerea , Cladosporium sphaerospermum y las bacterias tipo Streptomyces
griseus y Streptomyces odorifer son las especies biológicas mejor conocidas como productoras de COVs. La
presencia de niveles detectables de COVs en interiores es indicativo de una gran actividad metabólica
biológica y la presencia de un alto nivel de contaminación fúngica y bacteriana ambiental. El mobiliario, las
superficies húmedas, presencia de substratos y sistemas de aire acondicionado con elevado crecimiento
fúngico son las fuentes emisoras fundamentales de COVs biógenos.
Algunas especies biológicas ( bacterias, algas, hongos) son productoras de toxinas, que se denominan
biotoxinas (toxina botulinica, microcistina, saxitoxina, aflatoxinas, atratoxinaa,rubratoxina, ocratoxina,
trocotecenos, fumonisina B, cornezuelo del centeno).Todo material vegetal vivo o muerto es capaz de
soportar el crecimiento de estos microorganismos, actuando estos como saprobios, comensales o parásitos,
con capacidad de desarrollar productos metabólicos tóxicos. Las personas que manejan este material en su
trabajo están expuestos a un polvo de alto contenido orgánico compuesto por bacterias, virus,
actinomycetes y hongos , así como a sus metabolititos que incluyen endotoxinas y micotoxinas. La
inhalación de dicho polvo, va a ser la causa del asma ocupacional, la aleveolitis alérgica y el pulmón de
granjero o pneumonitis hipersensible.
La mayoría de las actividades consideradas de riesgo son aquellas en las que se manejan productos
orgánicos susceptibles de ser contaminados por Actinomycetos termófilos o ciertas especies de hongos
(Aspergillus, Penicillium, Mucor, Fusarium, Stachybotrys). Así, los trabajadores de la caña de azúcar,
cultivadores de champiñones, granjas que manejan heno enmohecido y trabajadores que manejan corteza
de árboles como arce, sequoias, corcho e incluso el serrín de la madera, pueden padecer la enfermedad.
Estos mismos agentes sensibilizantes pueden contaminar sistemas de calefacción y acondicionamiento de
aire, por lo que muchos individuos pueden afectarse en sus hogares, oficinas u otros lugares donde se
encuentran instalados estos sistemas (hospitales, escuelas, cuarteles, hoteles, etc.)(Lacey et al, 1996).
Levetin en 1997, estudió la calidad del aire intramural en las escuelas de 4 ciudades de Estados Unidos, el
estudio demuestra la influencia de los sistemas de ventilación en la calidad del aire y la relación entre el
contenido de esporas intramurales y extramurales. Aquellas escuelas ventiladas con sistemas de aire
centralizados tienen un nivel de esporas interiores que representa el 4,7% del exterior y las de ventilación
natural el total de esporas interiores representa el 24% del exterior. La presencia de Cladosporium como el
taxón más identificado refleja que el contenido intramural de esporas procede del exterior. La presencia
mayoritaria de taxones como Aspergillus y Penicillium sugieren la presencia de fuentes contaminantes en el
interior como fuente emisora de dichos alergenos cosa que sucede en las escuelas con ventilación artificial.
Legal: SE-182-07. 205
Johanning et al, 1993, realizan un estudio clinico-epidemiológico de los efectos peligrosos en la salud
causados por la contaminación de edificios causada por Stachybotrys atra. En él se investiga los problemas
de salud en varios trabajadores que se encargan de la remodelación de un edificio de la ciudad de Nueva
York. En base a los datos clínico-epidemiologicos se decide realizar muestreos aerobiológicos y los
aislamientos microbiológicos revelan la presencia de >100.000 UFC de Stachybotrys atra productora de la
potente citotoxina , satratoxina H. Esta toxina miembro del grupo micotoxinas tricoteceno es un potente
inhibidor de la síntesis proteica causando estados de inmunodepresión tanto celular o humoral lo que es
causa de infecciones secundarias.
Otras superficies que son fuentes de biocontaminantes en los edificios son los alicatados, donde las
condiciones de humedad, temperatura y luz van a ser factores importantes para el desarrollo de hongos
filamentosos fundamentalmente Penicillium glabrum y Aspergillus versicolor ( Foarde et al, 1993).
En España el R.D. 664/97 de prevención de riesgos laborales asociados a agentes biológicos establece
cuales son estos agentes biológicos, sus efectos sobre el organismo humano. Define a
Agentes biológicos.- microorganismos incluyendo los genéticamente modificados ,cultivos celulares y
endoparásitos humanos susceptibles de originar cualquier tipo de infección, alergia o toxicidad.
Alergia.- enfermedad humana causada por una reacción de hipersensibilidad del propio organismo frente a
seres biológicos o sustancias en si inocuas. Ej. polinosis (alergia a pólenes y hongos)
Toxicidad.-propiedad tóxica de algunos agentes biológicos que producen sustancias o metabolitos tóxicos
para el hombre. Ej. micotoxicosis (aflatoxinas de Aspergillus).
En dicha reglamentación se describe como se identifican y evalúan dichos riesgos. Para ello es necesario
una evaluación de riesgos biológicos laborales: el puesto de trabajo que incluye:
1.-Descripción del puesto de trabajo, actividad y entorno.2. Nivel de exposición del trabajador en relación
con las vías de penetración del agente biológico.3. Frecuencia de exposición individual.4. Factores de riesgo
relativos a la organización y el procedimiento de trabajo.5. Conocimiento del trabajador de los riesgos
biológico a los que está expuesto. Formación previa y continuada.6. Posibilidad de establecer limite
ambientales y biológicos. Metodología y control.7. Posibilidad de realizar medidas preventivas y métodos de
su aplicación.8. Existencia de equipos de protección y cumplimiento de su utilización.9. Medidas de urgencia
en caso de accidentes graves.10. Vigilancia de la salud de los trabajadores y control analítico mediante test
de screening de las enfermedades infecciosas contagiosas.
Además, es importante que en un edificio donde se desarrollen actividades de tipo no industrial (oficinas,
escuelas, centros sanitarios, centros deportivos, otros) el ambiente sea confortable y saludable. Es por ello
que el sistema de ventilación/climatización debe tener un diseño, un funcionamiento y un mantenimiento
apropiados ya que en estas instalaciones se pueden dar las condiciones idóneas para el crecimiento y
dispersión de los microorganismos. Para conseguirlo se debe implantar la Norma UNE 100012:2005
Higienización de sistemas de climatización. Actualmente, el programa de Certificación de Calidad Ambiental
en Interiores realizado por la FEDECAI (UNE 171330-2(2009), que ha sido modificada por nueva y última
edición revisada UNE 171330-2:2014. Entre las principales novedades cabe destacar las siguientes: 1.- La
especificación de los criterios de Calidad Ambiental Interior en "áreas críticas" en Hospitales y Centros
Sanitarios. Recogidos en la norma de referencia UNE 171340. y en lo referente a biocontaminación, se
establecen unos recuentos máximos y la necesidad de considerar la relación I/E(interior/exterior).El
programa de Certificación de Calidad Ambiental el programa de Certificación de Calidad Ambiental incluye:
presencia de contaminantes químicos (ozono, formaldehído, VOC, metales...), contaminantes biológicos
Legal: SE-182-07. 206
(mohos, levaduras, bacterias...), contaminantes físicos (iluminación, campos electromagnéticos, ruido...)y

factores de estrés térmico (temperatura, humedad, corrientes aire...). La evaluación higiénica mínima
considera los siguientes parámetros: Temperatura, Humedad relativa, Dióxido de carbono.,Monóxido de
carbono, Partículas en suspensión y Bacterias y Hongos en suspensión.
En relación con los contaminantes fúngicos del aire interior, para obtener la certificación se requiere un
resultado de, al menos, el 75% de los puntos analizados se encuentra por debajo del valor límite y que Las
lecturas no sobrepasan en ningún punto los valores límite máximos.
Sin duda, uno de los problemas más habitual para establecer estimaciones de la exposición a hongos
interiores ha sido la falta de un método estandarizado que describa la carga fúngica interior(Vesper 2011)
En Estados Unidos, la Agencia de protección ambiental (EPA) y los investigadores del Departamento de
vivienda y desarrollo urbano (HUD) han desarrollado una metodología denominada índice de Mohos relativo
ambiental (ERMI) que permite evaluar objetivamente la carga fúngica intradomiciliaria (Vesper et al.
2007).
5.6.-MÉTODOS DE MUESTREO DE BIOAEROSOLES
Existen diferentes métodos de muestreo de bioaerosoles cuya aplicación e idoneidad depende,

fundamentalmente, de las características morfológicas del agente biológico presente en la muestra, el tipo
de muestra y la patología en estudio.
Los métodos de sedimentación o gravimétricos han sido, desde siempre, ampliamente utilizados para el
cultivo de microorganismos tras la exposición de placas con medios de cultivo artificiales y la exposición de
portaobjetos para el estudio microscópico de pólenes y esporas fúngicas aerovagantes (Pelizzari, 1996). La
eficiencia de colección de partículas mediante este método depende del tamaño de la partícula y se ve muy
afectada por el viento y las turbulencias. Las partículas de pequeño tamaño como algunos conidios fúngicos,
ascosporas y basidiosporas quedan muy infravaloradas (Lacey et al; 1996).
Legal: SE-182-07. 207
Al contrario que los métodos de sedimentación, los impactadores en cascada presentan una alta eficacia en
la captura de partículas de pequeño tamaño, siendo ideales para el aislamiento y cultivo de hongos
aerovagantes, estudio de contaminación fúngica de interiores y sobre todo, el estudio de los aeroalergenos
causales de enfermedades respiratorias ocupacionales (Lacey et al; 1996)
Existen diferentes modelos de impactadores en cascada, compuestos por una o más etapas de captura
dependientes del tamaño de la partícula que se intenta muestrear, diferente capacidad de aspiración de
aire(2-28l/min.) y diferentes superficies impactadas, placas de cultivo, portaobjetos o discos de plástico.
El impactador en cascada de Andersen es uno de los más utilizados, en él, las esporas se depositan
directamente en 6 placas de petri dependiendo del tamaño de la partícula. La incorporación de antisueros a
las placas de agar se ha utilizado para la detección de aeroalergenos por producción de precipitinas y la
extracción de alergenos del agar para posterior inmunoensayo. Desde el punto de vista de estudios de
esporas aerovagantes presenta la gran desventaja de que aquellas especies no cultivables por métodos
rutinarios (ascosporas y basidiosporas) no pueden ser identificadas (Lacey et al, 1996).
El captador volumétrico de Hirst con su modificación de Burkard fue el que puso este hecho en evidencia y
revolucionó el concepto del contenido de esporas aerovagantes de la atmósfera al demostrar mediante su
método de visualización microscópica la gran variedad de ascosporas, basidiosporas y balistosporas tipo
Sporobolomyces existentes en el aire normal (Lacey et al, 1996).
Legal: SE-182-07. 208
El muestreador Rotorod presenta la ventaja de ser portátil y poder realizar muestreos intermitentes durante
periodos largos de tiempo. Presenta una eficiencia alta para captura de partículas superiores a las 20 m y
muy baja para partículas de menos de 5mm. Por ejemplo, captura el 90-95% de las uredinosporas de
Puccinia graminis de 20 m y sólo el 10-15 % de Clavaría giganta de 4-5 m (Lacey et al, 1996).
El muestreador centrifugo Reuter es sumamente portátil y debe usarse convenientemente ya que debe de
ser calibrado en periodos cortos y fijos de tiempo, por lo que es difícil determinar su eficiencia. El aire
aspirado y centrifugado somete a las partículas a una aceleración de 4096 r.p.m. que son depositadas sobre
el agar formando circunferencias. Muestrea un volumen aproximado de 40 l/min y su eficiencia disminuye
con partículas inferiores a 15 m de tamaño aerodimámico. Es el más tradicional de los muestreadores tipo
Legal: SE-182-07. 209
ciclón, está limitado por los diferentes tiempos de muestreo y las diferentes capacidades de volumen de aire
aspirado dependiente del modelo utilizado, por lo que es muy difícil su estandarización y comparación de
resultados (Lacey et al, 1996).
Los métodos de filtración son muy variados y están muy limitados por el tiempo de muestreo y las
diferentes capacidades según los modelos que varían desde los 2l/min. hasta los 1000 l/min. Ello dificulta
su estandarización y la comparación de resultados. Dentro de ellos, los muestreadores de alto volumen son
muy utilizados para la recolección de antígenos, pólenes y esporas alergénicas. La deposición de las
partículas en los filtros de diferente composición permite una gran variedad de aplicación de posteriores
técnicas y una gran diversidad de aplicación de métodos diferentes según el interés del estudio, desde su
transparentación en aceite de inmersión para su posterior visualización microscópica hasta su lavado,
centrifugado, y aplicación de métodos inmunológicos tipo ELISA. Los primeros alergénos estudiados por
inmunoensayo, siguiendo un método de filtración, fueron los de Ambrosía y Alternaria, en un estudio
efectuado por el equipo de Agarwal et al, en 1981 (Lacey, et al; 1996).
En España Suárez-Cervera y Seoane-Camba, 1990 idean un método volumétrico de filtración activa

comercializado por C.M.V para el estudio del bioaerosol atmosférico que presenta la ventaja de combinar un
método viable (cultivo) con otro no viable (la cuantificación microscópica). Esto es posible dado que el filtro
de material poroso puede ser dividido en dos o más porciones, utilizándose una parte para su cultivo en
placas de agar y otro parte transparentada con aceite de inmersión para su visualización microscópica,
identificación y cuantificación.
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Independiente del método de toma de muestras, la identificación de pólenes y esporas se finaliza mediante
su estudio microscópico. Si bien la microscopía electrónica y de transmisión es imprescindible para el
conocimiento exhaustivo de la ultraestructura y ha aportado un gran conocimiento sobre la morfología de
pólenes y esporas aerovagantes, a efectos prácticos de la rutina cotidiana sigue siendo la microscopía óptica
la más universalmente utilizada para la identificación rutinaria cualitativa y cuantitativa en los muestreos
aerobiológicos.
A fin de detectar aeroalergenos unidos a partículas atmosféricas, Schäppi et al, en 1997, publican un
trabajo, en el que señalan una nueva técnica de detección de partículas alérgicas respirables utilizando una
modificación del impactador en cascada. La modificación del método consiste en sustituir el agar de la placa
de petri por un portaobjetos con una sustancia adhesiva (10% de dow-corning en xileno) donde quedan
retenidas las partículas portadoras de alergenos. Posteriormente mediante reacciones inmunológicas
especificas según el antígeno a estudiar (inmunodetección del antígeno de betula) se visualizan los
complejos antígeno-anticuerpo mediante microscopía de alta resolución. Esta técnica aún por perfeccionar
pone en evidencia la presencia de antígenos polínicos unidos a partículas y no a sus células originarias, los
pólenes.
Hoy en día estas técnicas están en plena actualidad utilizando métodos de enzimoinmunoensayo; se trata
de poder determinar la capacidad alergénica atmosférica mediante la cuantificación de las proteínas
alergénicas presentes unidas a las partículas biológicas que las han generado u otras partículas abióticas
que están en suspensión en el aire, usando un impactador Burkard-ciclon desarrollado por Burkard
Manufacturing Co Ltd, Hertfordshire, Reino Unido (Moreno et al 2008). Es un captador volumétrico,
regulado a 16.5 lpm, que trabaja en continuo, con cabezal orientable por el viento, que utiliza un ciclón
para la separación de las partículas del flujo de aire, recogiendo éstas en un tubo Eppendorf de 1.5 ml.
Según el fabricante el aparato tiene una eficiencia del 100% para las partículas mayores de 1,06 µm,
disminuyendo a 93,82% para el rango 0.82-0.75 µm. La eficiencia de captura de las partículas en el rango
de tamaño de los granos de polen fue evaluada por la Unidad de Investigación del Polen, Universidad de
Worcester.
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Las muestras de aerosol recogidas con el captador ciclónico en los tubos Eppendorf son sometidas a un
proceso de extracción basado en el método propuesto por Takahashi et al. La extracción se realiza con 110 l
de tampón (tampón fosfato 50mmol/L pH 7.4 que contiene 150 mM NaCl, 125 mM bicarbonate amónico, 3
mM EDTA, 0.005% Tween 20) durante 2 h a temperatura ambiente. El extracto es separado por
centrifugación a 5000g durante 10 min y conservado a -20ºC. Para la cuantificación de los aeroalergenos se
utiliza un ELISA doble sándwich. Las curvas de calibrado se realizaron utilizando como material de
referencia antígeno polínico purificado a partir de extractos de polen.
En el año 2007 la REA publicó su manual de calidad de muestreo aerobiológico (Galán et al, 2007) para el
contaje de pólenes, quedando establecida de forma firme la standarización del método de Hirst, estos
captadores permiten obtener datos homologables independientemente de las características biogeográficas
y bioclimáticas de la zona en la que se realice el muestreo, y es utilizado por todos los grupos de trabajo de
los diferentes países componentes en la European Aeroallergen Network (EAN).
Pero aunque ya son muchos los equipos de investigación que trabajan desde el año 2000 en muestreo y
cuantificación de alérgenos, la metodología aún no está estandarizada .
No sólo es importante la estandarización sino la fiabilidad del método seleccionado. En La monografia
Aerosol sampler calibration ( Yung Sung Cheng2008) que forma parte del Air Sampling Technologies:
Principles and Applications American Conference of Governmental Industrial Hygienists (ACGIH) donde se
incide “Ya que la precisión de medición de los aerosoles depende de la precisión del muestreador ,el
instrumento debe calibrarse cuidadosamente.
EPA's Environmental Relative Moldiness Index (ERMI): índice de Mohos relativo ambiental (ERMI) que
permite evaluar objetivamente la carga fúngica intradomiciliaria (Vesper et al. 2007). La técnica basada
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en un análisis específico del ADN de los 36 hongos intradomiciliarios más frecuentes , de una base de 130,
mediante PCR cuantitativo denominado MSQPCR (Mold Specific Quantitive PCR) incluye, las 26 especies de
grupo 1 asociadas a casas con daños por agua y 10 especies que el grupo 2, especies que se encuentran
en casas sin humedades, constituye la base de la ERMI.
Después se calculan estos dos grupos, al grupo 1 entonces se resta de grupo 2 para puntuar ERMI.
Idealmente, la puntuación debe ser inferior a 2. Sin embargo, también es importante conocer las especies
individuales de hongos identificados y sus cantidades para evaluar los resultados de la prueba. La
desviación estándar es un máximo de +-3. Este valor luego se grafica de menor a mayor con la escala
desde -10 hasta 20. y se divide en cuartiles. Los domicilios en el cuartil más bajo tienen la menor
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contaminación fúngica interior. Cada cuartil superior indica mayor contaminación fúngica presentes en el
domilicio. El cuarto cuartil indica viviendas con la mayor carga de hongos.
La ACGIH (asociación de higienistas americanos) han desarrollado guías para evaluar los agentes biológicos
en ambientes interiores, publicando en 1989 la “Guidelines for the Assessment of Bioaerosols in the Indoor
Environment “.La inclusión dentro de los programas de control de calidad de los ambientes ocupacionales
con monitorización aerobiológica por parte de los gabinetes de seguridad e higiene en el trabajo es una
realidad en algunos países avanzados como Estados Unidos. En España, el Gabinete de Higiene y Seguridad
del Ministerio de Trabajo está actualmente elaborando y difundiendo documentación relativa a PNT
(protocolos normalizados de Trabajo) y guías de prevención en las que cada vez aparecen más documentos
sobre bioaerosoles, agentes biológicos, biotoxinas y otros temas relacionados con la bioseguridad.
Si bien la Investigación sobre bioaerosoles ha experimentado un crecimiento estelar en los últimos años
(Oppliger 2014) en la mayoría de los trabajos se pone en evidencia la complejidad de caracterizar y medir
confiablemente las Comunidades de microorganismos en el aire para determinar qué factor o qué trabajo
específico se asocia con el mayor nivel de exposición. El mayor reto en la actualidad en el estudio de
bioaerosoles es la falta de existencia de valores limites ambientales (VLA O TLV) consensuados a nivel
internacional para poder definir con un criterio cuantitativo y objetivo, el nivel de exposición admisible. Las
causas de esta falta de criterio a la hora de interpretar tras un muestreo los datos obtenidos, están basados
en la compleja composición de los bioaerosoles y la diferente respuesta que cada individuo a dichos
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contaminantes dependiendo de su susceptibilidad individual. Sólo en ambientes que se suponen deben estar
estériles (laboratorios, quirófanos), los valores ambientales están definidos ya que debe ser ausencia.
También dependiendo del agente individual aislado, los valores que desarrollan manifestaciones patológicas
en el individuo pueden variar considerablemente de unos a otros. Así, las concentraciones umbrales de
esporas alergénicas para provocar síntomas clínicos se sitúan según Gravensen en 100 esporas/m 3 para
Alternaria y 3000 esporas/m 3 para Cladosporium.
Por otro lado, existe la dificultad de poder demostrar en muchos casos la etiología fúngica en las alergias
dado el desconocimiento que en ese momento existe sobre la composición química completa de los hongos
y la ausencia de buenos extractos fúngicos estandarizados para la realización de pruebas diagnosticas. Los
extractos antigénicos estandarizados existentes actualmente en el mercado para las pruebas in vitro y en
vivo no se corresponden exactamente con los antígenos a los que realmente están expuestos los pacientes,
por lo que el número real de pacientes alérgicos a hongos está infravalorado.
se ha comprobado tanto in vivo como en vitro como las esporas de Alternaria , Aspergillus Cladosporium
liberaban cantidades muy superiores del alérgeno después de la germinación que antes de su
germinación y este hecho puede ser una característica común de muchas especies de hongos alergénicos.
Green y Mitakakis, 2003 indican que es de vital importancia utilizar esporas germinadas sobre todo aquellas
de pequeño tamaño como Penicillium dado el poco alergeno eluído sin germinar que se produce y que
puede falsear las reacción de las pruebas cutáneas.
Hoy en día no es posible medir todos los componentes de los bioaerosoles (pólenes, esporas fúngicas,
agentes infecciosos como legionella, o sus metabolitos como endotoxinas y Voc´s) con un único método de
muestreo, lo que complica más aún su estudio y evaluación. En la exposición ocupacional cada situación es
única y requiere una metodología específica (Oppliger 2014). Son los métodos culturales los
procedimientos más ampliamente utilizados para evaluar el contenido microbiológico de bioaerosoles, sin
embargo, hoy se acepta que tales métodos subestiman significativamente la cantidad total de
microorganismos presente ya que la gran mayoría de ellos no pueden ser cultivables. Técnicas moleculares
sencillas como PCR cuantitativa son de gran interés para evaluar la exposición ambiental a los bioaerosoles.
El estudio de la alergia polínica está en constante evolución, la presencia en el aire de partículas antigénicas
de tamaño inferior al polen intacto <5 m fue demostrado por Spieskma en 1990. Los mecanismos de
fragmentación y liberación de dichos antígenos se han supuesto como causa de la interacción entre el polen
intacto y la materia partículada presente en el aerosol. Estas pequeñas partículas pueden penetrar
fácilmente en el pulmón ocasionando reacciones alérgicas, su presencia en el aire y su cuantificación
mediante técnicas específicas sirven para medir la “Actividad alergénica atmosférica” siendo los contajes de
pólenes y esporas indicadores de dicha actividad (Beggs, 1998). Los métodos de determinación de
alergenos en el aerosol sirven para correlacionar adecuadamente los estudios epidemiológicos con la
actividad alergénica de la atmósfera y es una herramienta útil para explicar aquellos casos de crisis
alérgica. Hoy en día existen varios grupos de trabajo de investigación a nivel internacional y nacional que
están intentando correlacionar el nivel de antígenos en el aire con la concentración de pólenes. Actualmente
ya se están obteniendo resultados que se presentan en congresos nacionales e internacionales y publicados
en revistas especializadas con índice de impacto, pero ha pasado poco tiempo y aún hay que mejorar
muchos aspectos de la metodología. Aunque cada vez se incorporan al estudio nuevos antígenos po línicos
de interés alergológico aún no están todos.
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Las reacciones cruzadas y la falta de antígenos puros específicos de todos los taxones alergénicos existentes
impide actualmente suplir estas técnicas modernas por las clásicas de identificación de identificación y
recuento microscópicos, más lentas que requieren personal altamente cualificado para su realización. Sin
duda el uso de ambos métodos combinados de forma rutinaria será pronto una realidad.
El conocimiento del bioaerosol no sólo tiene un fin sanitario sino que además aporta otros conocimientos
con un gran interés en el futuro. La emergencia de la industria de la biotecnología va paralela al intento de
poder contribuir a un desarrollo económico sostenible. Desde el punto de vista ecológico, industrial y
sanitario, el desarrollo de nuevas tecnologías para combatir plagas de forma controlada (lucha integrada) y
con productos naturales (agricultura ecológica) tiene como fin conseguir un desarrollo económico con un
mínimo de riesgo y un máximo de respeto a la naturaleza (desarrollo sostenible). Para aplicar estos
métodos es necesario un amplio conocimiento del bioaerosol fúngico a través del tiempo que nos viene
aportado por los métodos de muestreo aerobiológicos. Un ejemplo del valor de los hongos en la ecología es
el descubrimiento de compuestos bioactivos de Aspergillus flavus presentes en los productos de sus
esclerocios (aflavaninas), que no se encuentran ni en las hifas ni en los conidios, y que se ha demostrado
que tienen un gran efecto pesticida (insecticida).
La monitorización de pólenes y esporas fúngicas atmosféricas a lo largo del tiempo revela cambios en la
vegetación, disminución y desaparición de bosques y procesos de reforestación. La introducción de especies
nuevas en bosques y zonas urbanas supone una especial atención ante la posibilidad de aparición de nuevos
alergenos en una determinada localidad así como la posible aparición de plagas antes desconocidas. Hoy en
día se han puesto de moda la incorporación de especies alergénicas como el olivo en los espacios verdes de
las ciudades y en los jardines particulares con un gran desconocimiento de sus consecuencias sanitarias.
Sería deseable en un futuro que las autoridades regionales y locales se informasen a través de expertos en
aerobiologia cuales deben ser las especies herbáceas o arbóreas no alergénicas a la hora de diseñar las
zonas de ajardinamiento de sus localidades. Para ello actualmente contamos con una nueva herramienta, el
índice de estimación del potencial de alergenicidad denominado IUGZA) que da un valor absoluto entre 0
y 1 a los espacios verdes urbanos y usa para minimizar el impacto de la alergia polínica en la población
expuesta (Cariñanos et al 2016)
La REA (Red Española de Aerobiologia) a través de su página web en Internet sirve como medio de difusión
para el conocimiento de los pólenes alergénicos en España, dando una información actualizada día a día
aportada por sus unidades de monitorizaje, conformándose el mapa alergénico. También dicha información
es difundida por la televisión española en las épocas de mayor polinización, cuando se producen la mayoría
de los síntomas de alergia polínica y situaciones de emergencia por crisis asmáticas en pacientes sensibles.
Queda como reto futuro disponer de una información equivalente sobre las esporas atmosféricas, más
numerosas y complejas de identificar y con menor personal cualificado para su estudio. Sólo Cladosporium
y Alternaria , especies mejor estudiadas como alergénicas, aparecen en los calendarios.
5.8.- LA AEROBIOLOGIA DENTRO DEL ESCENARIO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
La Fenología de plantas está fuertemente controlada por el clima y por lo tanto se ha convertido en uno de
los bioindicadores más fiables del cambio climático en curso (Gordo & Sanz 2010).
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El estudio sobre la Evaluación del Impacto del Cambio Climático en España (Fernández-González et al.
2005) recomienda el uso de las bases de datos fenológicas, incluyendo la Aerobiología, a la hora de
monitorizar el impacto del cambio del clima sobre la diversidad vegetal.
El documento sobre las evidencias del cambio climático y sus efectos en España realizado por el Área de
Adaptación al Cambio Climático del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en 2012
indica que la mayor fuente de evidencias de los efectos del cambio climático se obtiene de los cambios
observados a medio y largo plazo en la biología y el comportamiento de especies y ecosistemas. Sin
embargo la búsqueda de evidencias choca con el hecho de que la probabilidad de atribuir de forma exitosa
tendencias o efectos climáticos observados a los cambios experimentados en las concentraciones
atmosféricas de especies indicadoras disminuye drásticamente al bajar de escala espacial y temporal, de
manera que los estudios de evidencias que vinculan el cambio climático con cambios biológicos suelen ser
más robustos si se hacen a escala continental o global que local.
Sin duda las evidencias mejor contrastadas son las que aparecen en los informes del IPCC, cuya tarea
consiste precisamente en evaluar las fuentes de evidencia y comprobar su solidez desde el punto de vista
científico. A finales de 2014 se publica el 5º informe del IPCC denominado AR5. La comprensión del sistema
climático y de sus cambios recientes se apoya en una combinación de: observaciones directas, estudios
teóricos de los procesos de retroalimentación y simulaciones realizadas a partir de modelos. Hay que
reseñar que las simulaciones en las escalas menores que la subcontinental ofrecen un menor grado de
confianza(AR5).Los registros instrumentales del siglo XX en la península ibérica muestran un aumento
progresivo de la temperatura que ha sido especialmente acusado en las tres últimas décadas (1975 –
2005), en que se registra una tasa media de calentamiento aproximada de 0,5˚C/década. Si se considera
todo el siglo XX, la subida de temperatura ha afectado a todas las estaciones del año por igual, pero en los
últimos 30 años el calentamiento ha sido mucho más pronunciado en primavera y en verano (Bladé et al.,
2010). Según el grupo de trabajo del quinto informe del IPCC, la temperatura media global muestra un
incremento de 0,85 ºC (entre 0,65 ºC y 1,06 ºC) en el periodo 1880-2012.
En relación a la precipitación no se muestra un comportamiento tan definido como la temperatura. Las

series pluviométricas más largas de la Península Ibérica, desde el s. XIX, no muestran una señal clara o una
tendencia general significativa. Ambos parámetros meteorológicos son fundamentales en los fenómenos de
producción, dispersión, transporte y deposición del polen aerovagante. Actualmente existen pocos estudios
centrados en la región Mediterránea, donde los cambios en las precipitaciones y la disponibilidad de agua
son un importante motor del cambio climático, especialmente en zonas más áridas
Si hay evidencias de que la fenología y, por tanto, el ciclo de vida de muchas especies mediterráneas
(plantas, aves, mariposas) están siendo alterados. El calentamiento global parece ser el principal factor de
esta alteración y este cambio climático ha modificado la fenología de las plantas en la región mediterránea,
de forma general (Gordo & Sanz 2010). Según el informe AR5 de IPCC 2014 ante la situación de un clima
global más cálido se estima que en la Región Mediterránea se reducirá la escorrentía (agua disponible) y la
humedad del suelo, ya que experimentará reducciones medias de precipitación de 12% y de 24% en los
meses invernales y estivales.
Legal: SE-182-07. 217
La estación polínica, o época de presencia atmosférica de un determinado tipo polínico, depende

principalmente de la fenología de la floración de las plantas productoras. La fenología de las plantas, el
calendario de las sucesivas fases de su ciclo de vida (por ejemplo, inicio del desarrollo vegetativo, floración)
es generalmente sensible a la temperatura y, siempre que no haya limitaciones en la disponibilidad de
agua, suele responder claramente al calentamiento global. Las observaciones de campo sobre fenología
floral, han permitido realizar estudios preliminares sobre el comportamiento de diferentes especies
vegetales en respuesta a las variaciones ambientales sufridas en las últimas décadas. Estos estudios
permiten ofrecer la posibilidad de definir cuáles son las especies que se podrían presentar como
bioindicadores del cambio climático. Así, algunas especies vegetales han adelantado notablemente su
foliación, floración y fructificación y han alargado su fase de crecimiento desde mediados de los años
setenta en el Mediterráneo occidental. El análisis deriva del estudio de 29 especies, 6 eventos fenológicos y
más de 200.000 registros. Los eventos primaverales (foliación, florecimiento) son más sensibles que los
otoñales (caída de hoja, etc.), mostrando cambios muy grandes en comparación con otros estudios en otras
áreas de Europa (Menzel et al. 2006, Gordo & Sanz 2009). La temporada de floración de los robles (Quercus
spp.) ha tendido a comenzar antes en la península Ibérica en los últimos años, probablemente debido al
aumento de las temperaturas en el periodo previo a la floración. (García-Mozo et al. 2002, 2006). También
se ha registrado una tendencia al adelanto en la foliación, la floración y la maduración de los frutos en el sur
de España en algunas especies (Olea europaea, Vitis vinifera), incluyendo también especies de robles y
encina (Quercus) y herbáceas (Poaceas) (García-Mozo et al. 2009). Estos eventos primaverales se han
adelantado con tasas entre 6.5 y 7 días por grado centígrado, siendo significativamente superiores a los
observados en otras áreas de Europa (Gordo & Sanz 2010).Si bien la temperatura es el parámetro más
influente en la alteración fenología de las especies estudiadas, los resultados del análisis estadístico indica
que las Especies herbáceas fueron más afectadas que los árboles por cambios en los registros de
precipitación (Garcia-Mozo et al. 2010).
La estrecha relación existente entre la producción y emisión de polen por las plantas con las
condiciones meteorológicas y su dispersión en la atmósfera, nos dan idea a la hora de identificar la probable
alteración de estos procesos naturales, como uno de los principales efectos indirectos del cambio climático
en la salud pública. El aumento de la temperatura de la superficie terrestre, tal como pronostican los
escenarios del cambio climático, favorecería el crecimiento de las plantas, del mismo modo que la mayor
presencia de dióxido de carbono en la atmósfera podría actuar como fertilizante de las mismas. Estas
condiciones podrían alterar las emisiones polínicas, elevándose las concentraciones máximas atmosféricas,
así como producirse periodos de polinización más duraderos, como consecuencia del adelanto de las fechas
de inicio de la polinización (Lujan Nuñez et al.2010).
En conclusión, se ha puesto de manifiesto que el impacto directo del cambio climático sobre la diversidad de
las plantas en la Península Ibérica ocurrirá bajo dos efectos: el calentamiento, que alarga el período de
actividad de las plantas e incrementa su productividad, y la reducción de la disponibilidad hídrica, actuando
en sentido contrario. (Fernández-González et al. 2005)
Legal: SE-182-07. 218
Para poner estos fenómenos en evidencia se necesitan nuevas herramientas de estudio, como son los
modelos matemáticos. Se sabe que el ritmo estacional del fotoperiodo influye en el desarrollo de especies
de gramíneas en España (García-Mozo et al. 2009). Los modelos predictivos mostraron que la variación en
el inicio de la floración de las gramíneas fue atribuible a la latitud (fotoperiodo), pero también a las
condiciones climáticas de cada zona biogeográfica concreta estudiada. Teniendo en cuenta todos estos
factores, se han desarrollado dos modelos basados en procesos similares combinando el efecto de la
temperatura; fotoperíodo y la lluvia a fin de obtener predicciones precisas de la estación polínica de las
Poaceae en cada área (García-Mozo et al. 2009).
Para evidenciar la repercusión de los posibles efectos de estos cambios climáticos en las plantas alergénicas
sobre la salud pública se requieren estudios epidemiológicos. En España, los resultados del estudio
epidemiológico observacional (ALERGOLÓGICA-2005) realizado sobre una amplia muestra de pacientes
alérgicos pusieron en evidencia que la manifestación más frecuente es la rinitis alérgica (RA), que afecta al
55% de los mismos. El polen atmosférico fue el principal alérgeno (51%), seguido de los ácaros
(42%).Considerando diversos factores ambientales, como la zona de procedencia de los pacientes, se
encontró una mayor incidencia de la rinitis alérgica RA en los pacientes de zonas semiurbanas (60%), que
en los de zonas urbanas (55%) o rurales (51%).Estos datos vienen a corroborar lo que otros estudios ya
habían puesto en evidencia, que la urbanización, los altos niveles de las emisiones producidas por los
coches y un estilo de vida occidentalizado están correlacionados con una mayor incidencia de las afecciones
alérgicas respiratorias. En general, los estudios epidemiológicos revelan un fuerte incremento de las
afecciones respiratorias causadas por aeroalérgenos en las últimas décadas del siglo XX (Gutiérrez Bustillo;
2012)
Por el momento, en España no disponemos de evidencias de que se hayan producido cambios importantes
en la diversidad del espectro polínico nacional, ni de la aparición de tipos polínicos hasta ahora ausentes de
nuestra atmósfera, en cambio sí existen evidencias de episodios aislados de elevadas concentraciones de
polen de Fagus (haya) en Cataluña, Betula(Cartagena) y pólenes de sur de la península y Marruecos que
llegan a Canarias( Izquierdo et al 2011) ocasionados por el transporte a larga distancia.
El transporte de aerosoles desde fuentes externas se ha estudiado mediante el uso de retrotrayectorias de
masas de aire en combinación con el análisis geoespacial de las fuentes potenciales de emisión, permitiendo
una reconstrucción ideal del movimiento de las masas de aire en la atmósfera y del transporte de aerosoles
desde las áreas fuente. Sin embargo, aunque se ha señalado su carácter innovador y menos convencional
son pocos los estudios en los que se analiza el aporte de componentes de origen biológico al aerosol
atmosférico, y su interrelación con otros componentes de carácter abiótico
En el caso concreto del análisis de las masas de aire e intrusiones de origen desértico, el estudio del polen
puede ser utilizado como un marcador de origen de estas emisiones. En este sentido, los granos de polen
son una herramienta de utilidad como huella digital de la fuente del material particulada (Moreno et al
2013)
El reino vegetal está especialmente dotado para la adaptación y colonización de medios desfavorables, por
lo que los cambios climáticos regionales conllevarían la posibilidad de cambios en la distribución geográfica
de las plantas productoras de polen alergénico, cambiando los mapas de exposición de la población sensible
a alérgenos y tipos polínicos no habituales en su medio. La amenaza potencial, claramente enunciada en los
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escenarios del cambio climático de un incremento de la actividad alergénica atmosférica, presenta la

dificultad del hecho de que el contenido de polen en la atmósfera no está, ni puede estar, regulado
mediante instrumentos legales, como ocurre con la contaminación atmosférica de origen abiótico, puesto
que se trata de una emisión en gran parte natural. Así La ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del
aire y protección de la atmósfera, define «Contaminación atmosférica» como “la presencia en la atmósfera
de materias, sustancias o formas de energía que impliquen molestia grave, riesgo o daño para la seguridad
o la salud de las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza”, pero excluye de su
ámbito de aplicación a los “contaminantes biológicos” entre los que cabría incluir al polen y las esporas
fúngicas. La parte no estrictamente natural como es la de la flora ornamental sí podría ser regulada o
reconducida a través de la promoción del uso de especies menos alergénicas.
La inexistencia en lo que se refiere al polen y las esporas atmosféricas de una normativa reguladora que fije
unos valores límite o umbrales de alerta nos lleva a realizar propuestas como las recogidas por la Red
Palinológica de la Comunidad de Madrid o PALINOCAM (Gutiérrez Bustillo., 2012) como:
1.-Vigilancia de aeroalérgenos : garantizando el funcionamiento continuado de las redes aerobiológicas

que generan la información por dos razones importantes: una, para poder disponer de series temporales de
datos suficientemente largas, que permitan realizar predicciones, analizar tendencias y evidenciar los
posibles impactos del cambio climático en los alérgenos atmosféricos y dos, como sistema de información
en salud a pacientes y profesionales sanitarios.
2.-Desarrollo y aplicación de sistemas de predicción local, a corto y medio plazo de diversos
parámetros aerobiológicos como puede ser el inicio de la estación polínica o las concentraciones medias
diarias, para los tipos polínicos y las esporas fúngicas de mayor relevancia clínica (gramíneas, olivo,
plátano, cupresáceas, Alternaria, Cladosporium) que permitan identificar situaciones de riesgo antes de que
estas se produzcan y diseñar sistemas de alerta. Ej. Un estudio reciente sobre gramíneas en Andalucía
muestra que, en el periodo 1982- 2008, se ha adelantado el inicio de la estación polínica, ha aumentado el
índice anual de polen y la severidad de la estación, definido como el nº de días en que se supera un nivel
crítico de concentración polínica (Garcia-Mozo et al. 2010).Estos resultados aerobiológicos se corresponden
en las especies estudiadas(Olea, Vitis, Quercus y algunas gramíneas) con los datos fenológicos
observacionales de campo(, siendo más evidente en especies arbóreas que en las herbáceas(Garcia-Mozo et
al. 2010).
3.-Desarrollo y aplicación de modelos de dispersión y procedencia del polen y las esporas
atmosféricas, para intentar conocer la trayectoria seguida por estas partículas desde su producción y
emisión a la atmósfera, y su posterior dispersión y transporte. Este conocimiento es útil para conocer el
riesgo de que se produzcan situaciones extremas como elevaciones bruscas o no habituales de la
concentración atmosférica de determinados tipos polínicos ocasionadas por el trasporte desde otras
regiones y que pueden constituir un riesgo de exposición para la población, a nuevos alérgenos.
4.-Desarrollo de estudios de epidemiología ambiental sobre las afecciones alérgicas respiratorias
inducidas por polen y esporas que consideren también factores meteorológicos y aeroalérgenos, para poner
en evidencia que el cambio climático predicho puede ejercer su influencia en los aeroalérgenos y en las
alergias respiratorias.
5.-Acciones encaminadas al control de las plantas productoras de polen alergénico, principalmente
en dos direcciones: - limpieza y erradicación de los espacios urbanos de plantas
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herbáceas productoras de polen alergénico; habida cuenta del importante aporte polínico de la flora
ornamental a la atmosfera y el impacto que tiene en la calidad del aire y en la salud de un porcentaje
elevado de la población, desarrollar iniciativas para que los responsables de la gestión de los espacios
verdes urbanos consideren esto a la hora de planificarlos, modificarlos y mantenerlos.
Cuestiones de autoevaluación:
1) ¿A qué llamamos bioaerosoles?
2) ¿Que es la Aerobiologia?
3) ¿Qué diferencias hay entre biocontaminates interiores y exteriores?
4) ¿Cuales son métodos de muestreo para el estudio de los pólenes y esporas fúngicas?
5) ¿Qué enfermedades se asocian a la exposición de bioaerosoles en ambientes
interiores?
6) ¿Qué compuestos tóxicos de origen biótico interesan en la toxicología ambiental?
7) ¿Qué son los alergenos?
8) ¿Que son partículas paucimicronicas?
9) ¿De que nos informan los calendarios polínicos?
10) Quienes son los principales transportadores de alergenos?
11) ¿Cuales son los métodos de muestreo para el estudio alergenos?
12) ¿Por qué es importante cuantificar los alergenos atmosféricos?
13) ¿Influyen las condiciones climáticas en la capacidad alergénica atmosférica?
14) ¿Qué influencia tienen los contaminantes atmosféricos en el incremento de la capacidad
alergénica atmosférica?
15) ¿Por qué adquiere importancia el estudio de la toxicología ambiental en los ambientes
urbanos en los procesos alérgicos?
16) ¿Qué es un muestreador tipo ciclón?
17) ¿Qué valoran los índices ERMI O IGUZA?
18) ¿Qué criterios se exigen para obtener un certificado de calidad de aire interior?
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Red Española de Aerobiologia https://www.uco.es/rea/
Legal: SE-182-07. 226
Autor: Belén Elvira Rendueles.

Profesor contratado doctor. Departamento de Ingeniería Química y Ambiental.
Universidad Politécnica de Cartagena
[Inicio]
Legal: SE-182-07. 227
6. Calidad del aire II: Ambientes Interiores y Exteriores
Autor: Rosalía Fernández Patier

Ex Jefa del Area de Contaminación Atmosférica. Instituto de Salud Carlos III
ÍNDICE
1 RESUMEN
2 CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA: AIRE AMBIENTE
2.1 Clasificación y tipos de contaminantes atmosféricos
2.2 Unidades de medida
2.3 Compuestos de azufre
2.3.1 Dióxido de azufre
2.3.2 Sulfuro de hidrógeno
2.4 Compuestos inorgánicos de carbono
2.4.1 Monóxido de carbono
2.5 Compuestos de nitrógeno
2.5.1 Óxidos de nitrógeno
2.6 Hidrocarburos
2.7 Partículas
2.8 Métodos de análisis
2.8.1 Métodos de medición
2.8.2 Sistemas y equipos de captación
2.8.2.1 Captadores pasivos
2.8.2.2 Captadores de partículas torácicas (PM10)
2.8.2.3 Captadores de partículas respirables (PM2,5)
2.8.3 Analizadores automáticos
2.9 Legislación
3 AMBIENTES INTERIORES
3.1 Principales contaminantes
3.2 Síndrome del edificio enfermo
1.- RESUMEN
La calidad del aire es uno de los principales retos medioambientales en nuestros días. El objetivo principal
es tener y disfrutar de una buena calidad del aire, mantenerla en las ubicaciones donde sea buena y
mejorarla en los lugares donde no lo sea.
La mejor o peor calidad del aire la da la presencia en menor o mayor grado de los contaminantes
atmosféricos. En este capitulo se presentan los principales contaminantes atmosféricos, sus fuentes de
emisión, distribución en la atmósfera y destino de los mismos, identificándose los principales sistemas de
captación y de análisis.
Debido a los cambios de legislación comunitaria se da un resumen de la legislación española y comunitaria
en lo referente a calidad del aire.
Debido a que la presencia del ser humano en el interior de edificios es muy elevada. Se estima que el ser
humano pasa un 80 % del día en ambientes interiores, se establece un apartado de aire interior, dándose
Legal: SE-182-07. 228
unas nociones de los principales contaminantes en el interior de edificios e identificando sus fuentes de
emisión y estableciendo las bases para él diagnostico del síndrome del edificio enfermo.
2.- CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA: AIRE AMBIENTE
En España se entiende por contaminación atmosférica la presencia en la atmósfera de materiales,

sustancias o formas de energía que impliquen molestia grave, riesgo o daño para la seguridad o la salud de
las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza (Ley 34/2007 de 15 de
noviembre).
2.1.- CLASIFICACIÓN Y TIPOS DE CONTAMINANTES ATMOSFÉRICOS

Los contaminantes atmosféricos se pueden clasificar, fundamentalmente, según dos criterios:
Según su origen
1. Naturales.- Procedentes de erupciones volcánicas, tormentas, procesos biológicos.
2. Artificiales.- Derivados de actividades antropogénicas. Son actualmente los más importantes, debido a su
elevada emisión en zonas concretas (urbanas e industriales).
Según su naturaleza
1. Bióticos.- Constituidos por materia viva, y principalmente representados por microorganismos y pólenes.
2. Abióticos.- Formados por materia inanimada. Son estos contaminantes, los clásicamente comprendidos
en la contaminación atmosférica.
La contaminación abiótica puede ser de dos tipos:
Física
Térmica;
Acústica, englobando ruidos y vibraciones;
Radiaciones.
Química
Cuando se pretende realizar la descripción de los contaminantes atmosféricos, la clasificación se realiza en
función del elemento químico común más característico (tabla 1). Solo en el caso de las partículas se
prescinde de este elemento de clasificación y se las mantiene en un solo grupo.
Tabla 1 - Contaminantes del aire, según su elemento característico

El modo más específico de clasificar los contaminantes químicos, desde la panorámica de la contaminación,
se realiza atendiendo a la formación de los compuestos. En este caso, existen dos grandes grupos: (Tabla
2)
1. Contaminantes primarios:
Aquellos procedentes directamente de las fuentes de emisión.
Legal: SE-182-07. 229
2. Contaminantes secundarios:
Aquellos originados por interacción química entre los contaminantes primarios entre sí o los contaminantes
primarios y los componentes normales de la atmósfera.
* SO4M y NO3M indican la fórmula general de los sulfatos y de los nitratos, respectivamente.
Tabla 2 - Clasificación de los contaminantes atmosféricos
2.2.- UNIDADES DE MEDIDA
La concentración de contaminantes atmosféricos suele expresarse en dos tipos de unidades. La primera, y

empleada, a veces para contaminantes gaseosos, es la de nmol/mol y mol/mol. La segunda unidad de
medida de concentración frecuentemente utilizada está basada en el peso del contaminante por unidad de
volumen de aire, y se expresa en µg/m 3.
Para gases se utilizan nmol/mol y mol/mol y µg/m 3. Las partículas se expresan únicamente en µg/m3. La
conversión entre nmol/mol y mol/mol y µg/m 3 depende del peso molecular y del volumen ocupado por un
mol de la sustancia.
2.3.- COMPUESTOS DE AZUFRE
Los principales compuestos de azufre en la atmósfera son SO 2, SO3, H2S, H2SO4 y las sales del ácido
sulfúrico.
2.3.1.- Dióxido de azufre
Propiedades
El SO2 es un gas incoloro y no inflamable, con unos puntos de fusión y ebullición respectivos de -75,5 ºC y -
10,0 ºC. Presenta un olor acre e irritante a concentraciones superiores a 3 mol/mol.
Es 2,2 veces más pesado que el aire, a pesar de lo cual se desplaza rápidamente en la atmósfera. Es un gas
estable.
El SO2 es muy soluble en agua (11,3 g en 100 cm 3 a 20 ºC). La disolución contiene los iones SO 3H- y SO3-2,
por lo que es conductora de la corriente eléctrica.
En contaminación atmosférica, la propiedad más notable del SO 2 es su poder reductor, sufriendo la acción
de oxidantes diversos (H2O2, Br2, I2, PbO2) y la propia acción del oxígeno atmosférico.
Fuentes de emisión
Fuentes naturales.- Los gases volcánicos contribuyen con alrededor de un 20 % al total del SO 2 de la
atmósfera.
Fuentes artificiales
a) Producción energética y térmica, derivado del consumo de combustibles que contienen azufre. El S es un
elemento que se encuentra presente en diversas proporciones en una gran parte de los combustibles
fósiles, tanto sólidos como líquidos.
Legal: SE-182-07. 230
El azufre de los combustibles, procede del azufre presente en las proteínas de la materia viva (plantas y
organismos marinos) que existieron en el pasado y que al fosilizarse dieron origen al combustible. El azufre
de las proteínas sobrevivió al proceso de carbonización y se convirtió en una parte del combustible
resultante.
Los combustibles líquidos y gaseosos, no presentan los mismos problemas de emisión de SO 2, que el
carbón, pues la mayor parte del azufre nocivo se elimina durante el procesamiento del gas natural y
durante el refino del petróleo. De ahí, que los vehículos, con sus carburantes de petróleo refinado, no
constituya una fuente grave de contaminación de SO 2. La tecnología disponible para la eliminación del
azufre depende del estado gaseoso o líquido del carburante, y no es fácilmente transferible a los sólidos. En
la actualidad se dispone ya de formas efectivas de eliminar el azufre del carbón.
b) Procesos de elaboración industrial. -La contaminación industrial por SO 2 procede a menudo de las
operaciones de fundición, porque muchos elementos útiles se presentan normalmente en forma de sulfuros.
Las gangas sulfurosas, por ejemplo, constituyen fuentes de cobre (CuFeS 2 y CU2S), cinc (ZnS) y plomo
(PbS). La mayor parte de las gangas sulfurosas se concentran y luego se tuestan en presencia de aire, con
el fin de convertir los sulfuros en óxidos, que se reducen con mayor facilidad.
Concentraciones medias
Los niveles medios en aire ambiente de SO 2 presentan variaciones estacionales, siendo muy superiores en
el período invernal, por el mayor consumo de combustibles.
En el pasado, se registró una disminución de estos niveles, a causa de la disminución del contenido en
azufre de los combustibles utilizados.
El destino de SO2 en la atmósfera es su oxidación o su deposición. La oxidación puede ser por vía
homogénea o heterogénea (acuosa o en partículas) siendo más efectiva la oxidación heterogénea.
La deposición del SO2 puede ser seca o húmeda. La seca comprende la absorción del SO 2 en el agua y la
adsorción en materiales y la incorporación al metabolismo de plantas. La deposición seca del SO 2 es muy
efectiva.
La deposición húmeda incluye la incorporación del SO 2 a nubes o el arrastre por agua de lluvia.
2.3.2.- Sulfuro de hidrógeno

Fuentes de emisión
Naturales
1. Descomposición de materia orgánica.- Los pantanos, turberas y lodazales de marea son particularmente
emisores de SH2.
2. Erupciones volcánicas.- La actividad volcánica genera cierta cantidad de SH2, pero a nivel mundial es
despreciable, si se compara con los procesos de descomposición biológica.
Artificiales
1. Combustiones mal regladas.- Cuando la combustión se efectúa con defecto de oxígeno, el azufre de los
combustibles fósiles se transforma en SH2, al mismo tiempo que el carbono en CO.
2. Procesos industriales.- Tales como procesado Kraft del papel, plantas de aguas residuales, hornos de
coquización y fabricación de acero.
Destino del SH2 atmosférico
Legal: SE-182-07. 231
El SH2 es emitido a la atmósfera por fuentes naturales en grandes cantidades. El SH 2 se oxida rápidamente
a SO2. De hecho, de todas la moléculas de SO2 presentes en el aire en un momento determinado, hasta un
80% fueron inicialmente emitidas bajo forma de SH2 y luego transformadas en SO2
El SH2 puede ser oxidado por el oxígeno atómico y molecular y por el ozono.
2.4.- COMPUESTOS INORGÁNICOS DE CARBONO
Los compuestos inorgánicos más importantes del carbono son los óxidos: el monóxido de carbono (CO) y el
dióxido de carbono (CO2).
2.4.1.- Monóxido de carbono
Propiedades
El CO es el contaminante del aire más abundante y ampliamente distribuido, de los que se encuentran en la
capa inferior de la atmósfera.
Gas a todas las temperaturas superiores a su punto de ebullición de –192 ºC, es incoloro, inodoro e
insípido. Presenta una densidad del 96,5% de la del aire y no es apreciablemente soluble en agua.
Fuentes de emisión
Naturales
El origen principal del CO atmosférico es la oxidación del CH 4 y, puesto que todo el metano de la atmósfera
se produce por descomposición anaerobia de la materia orgánica, cabe afirmar que estos pro cesos
constituyen una fuente natural de CO.
La formación de gas transcurre prácticamente en dos etapas:

1. Oxidación de CH4 a formaldehído por radicales hidróxilos, (OH), vía metilo (CH 3), metoperóxido (CH3O2) y
metoxilo (CH3O).
2. Fotolisis del formaldehído

Puesto que la oxidación del metano se inicia por radicales hidróxilo, para que se produzca la reacción se
necesita una fuente de OH, especie que se forma en la descomposición fotoquímica del ozono y posterior
reacción del oxígeno atómico con el vapor de agua.
O3 + hv → O2 + O
O + H2O → 2 OH
La importancia de la reacción inicial en la oxidación del CH 4 explica el que esta fuente se considere a
menudo como de naturaleza fotoquímica.
Los océanos constituyen la segunda gran fuente de CO atmosférico. Ya que las aguas superficiales están en
contacto con la atmósfera, debería esperarse que contuviera en disolución CO absorbido por ella. Sin
embargo, la cantidad de CO realmente disuelto que se halla en los océanos es de 10 a 40 veces superior a
la esperada en base a esta absorción. Se cree que las algas y otras fuentes biológicas aportan cantidades
sustanciales de CO a las aguas superficiales. Este CO se libera luego a la atmósfera.
Artificiales
La formación de CO antropogénico es generalmente el resultado de algunos de los siguientes procesos:
Legal: SE-182-07. 232
1. Combustión incompleta del carbono, de compuestos que los contengan. Este proceso tiene lugar cuando
el oxígeno disponible es inferior a la cantidad necesaria para una combustión completa, de la que se
desprende CO2
De forma simplificada, la combustión del carbono en los carburantes sigue los siguientes pasos:
2C + O2 → 2 CO
2 CO + O2 → 2 CO2
La primera reacción es diez veces más rápida que la segunda, de manera que el CO es un producto
intermedio en la reacción total de combustión. Pero, es un producto final si hay déficit de oxígeno e incluso
con suficiente oxígeno si el carburante y el aire están poco mezclados.
2. Reacción a elevada temperatura entre el CO 2 y materiales que contienen carbono. La reacción implicada
en este proceso es:
2CO2 + C → 2 CO
Esta reacción tiene lugar con rapidez a las elevadas temperaturas comunes en muchos mecanismos
industriales, como los altos hornos. El CO desprendido de esta forma es beneficioso y necesario en ciertas
aplicaciones, como en los altos hornos, donde actúa como agente reductor en la producción de hierro a
partir de minerales de óxido de hierro. No obstante, puede escapar cierta cantidad de CO a la atmósfera y
actuar como contaminante.
3. Disociación del CO2 a temperaturas altas. En condiciones apropiadas, una reacción en que se disponga
del suficiente oxígeno como para completar la combustión, aun puede comportarse como fuente de CO. Ello
se debe a la elevada temperatura de disociación del CO 2 en CO y O.
El CO2 y el CO se encuentran en equilibrio a elevadas temperaturas, según la ecuación:
CO2  CO + O
Temperaturas superiores favorecen la producción de CO y O. Por ejemplo, el 1% de disociación del CO 2 en

CO y O se da a 1745 ºC y el 5% a 1940 ºC.
Debido a que el automóvil es la fuente aislada más importante de CO contaminante, las zonas urbanas muy
pobladas muestran las mayores concentraciones ambientales de dicho gas. En tales zonas, la concentración
de CO sigue un modelo diario regular, claramente relacionado con las actividades humanas. Estas
concentraciones diarias de CO se correlacionan bien con el volumen del tráfico: las correlaciones más altas
y los mayores niveles de CO se encuentran en zonas de gran tráfico de vehículos. Los modelos de
concentración diarios exhiben poca variación con el día de la semana, excepto los fines de semana. Las
concentraciones en días laborables son mayores que las registradas en sábados, que a su vez son más
elevadas que las de los domingos.
Legal: SE-182-07. 233
Destino del CO atmosférico

Los cálculos indican que anualmente se descarga suficiente CO en la atmósfera como para duplicar el nivel
de CO en el ambiente dentro de los cuatro o cinco próximos años. El hecho de que los niveles ambientales
de CO hayan cambiado muy poco sugiere la existencia de procesos naturales que eliminan el mismo de la
atmósfera.
Los posibles mecanismos de eliminación de CO son los siguientes:
1.- Reacción de CO con los radicales hidróxilo (OH) en la troposfera:
CO + OH → CO2 + H
Esta reacción se da fácilmente en regiones de intensa actividad fotoquímica.

2.- Migración a la estratosfera y reacción con OH
La eficacia de la estratosfera como sumidero químico de CO depende del ritmo al cual el CO puede ser
transportado hasta la estratosfera.
3.- Eliminación del CO por el suelo
El CO puede ser descompuesto en la superficie de la tierra por mecanismos biológicos, habiéndose
identificado catorce especies de hongos como agentes activos. Experimentos con CO marcado
radiactivamente indican que el proceso de eliminación implica la oxidación del CO a CO 2.
Los suelos cultivados son menos efectivos en la eliminación de CO que los cubiertos por vegetación natural.
La diferencia se atribuye a la carencia de materia orgánica de los primeros. Los suelos tropicales son los
más activos, mientras que los desérticos los menos, en cuanto a eliminación de CO.
Las plantas superiores poseen asimismo capacidad de absorción de CO.
Por tanto, la captación biológica del CO es un factor muy importante para la reducción de las
concentraciones de CO troposférico en las proximidades de la superficie terrestre.
2.5.- COMPUESTOS DE NITRÓGENO
Entre los contaminantes más importantes de este grupo sobresalen los óxidos de nitrógeno y el amoníaco.
2.5.1.- Óxidos de nitrógeno
El nitrógeno forma óxidos en sus distintos estados de oxidación (tabla 3) de los que sólo el N 2O, NO y NO2,
aparecen en concentraciones apreciables en la atmósfera. Los equilibrios que atañen al N 2O3, N2O4 y N2O5
están todos marcadamente desplazados a favor de la disociación de estos compuestos a las presiones y
temperaturas de la atmósfera.
Tabla 3 - Óxidos de nitrógeno
Legal: SE-182-07. 234
Oxido nítrico y dióxido de nitrógeno

Propiedades
El NO es un gas incoloro, y no inflamable pero inodoro y no tóxico.
El NO2, es un gas pardo-rojizo, no es inflamable pero si tóxico y se caracteriza por un olor muy asfixiante.
Fuentes de emisión
Naturales.- El NO se produce en la naturaleza, en procesos biológicos, combustiones y por fijación del N2
al O2 atmosférico en el ciclo del nitrógeno.
Las emisiones naturales de NO2 tienen su principal origen en las descomposiciones biológicas.
Artificiales.- El origen antropogénico básico de estos compuestos son las combustiones a alta temperatura
de los derivados del petróleo, tanto en generadores de calor como en los vehículos, pero también se emiten
a partir de fábricas de compuestos nitrogenados, fertilizantes y explosivos.
Las mejoras introducidas en la tecnología de las combustiones durante la última década, aumentando el
aporte de oxígeno y el poder calorífico del proceso, han provocado un aumento en las concentraciones de
estos contaminantes.
El NO es el contaminante primario y se forma en los procesos de combustión a alta temperatura, cuando el
oxígeno y el nitrógeno atmosférico, se combinan de acuerdo con la siguiente reacción endotérmica:
N2 + O2 → 2NO
La reacción continúa hasta alcanzar el equilibrio químico, que depende de variables tales como:
temperatura de la llama, concentración de cada gas y movimiento de la mezcla de gases por las zonas con
diferentes temperaturas, presiones y concentraciones.
Si el efluente de la combustión se enfría lentamente, a medida que es emitido, el NO vuelve a convertirse
en N2 y O2. Cuando a la combustión le sigue un rápido enfriamiento, el equilibrio no se produce y se
mantienen elevadas las concentraciones de NO en los gases de emisión. En los efluentes en que existan
elevadas concentraciones y temperaturas, una parte del NO presente se oxida a NO 2. En el caso particular
de las emisiones producidas por los vehículos automóviles, las cantidades relativas de óxidos de nitrógeno,
HC y CO emitidas, son función de la proporción aire/combustible empleada en el motor. Para mezclas
“ricas”, las temperaturas de la llama son bajas y la combustión es incompleta, por lo que las
concentraciones de HC y CO en los gases de emisión son elevadas y las de NOx bajas. Según se va
empobreciendo la mezcla, la temperatura de la llama crece y con ella lo hacen también las cantidades de
NOx hasta el momento en que la razón aire/combustible supera el punto estequiométrico, momento a partir
del cual las cantidades de óxido de nitrógeno emitidas decaen rápidamente.
Habitualmente, en la atmósfera, el proceso mayoritario de formación de NO 2 es el fotoquímico, en el que
parte del NO atmosférico, en presencia de luz solar, se transforma en NO 2 mediante reacciones en las que
interviene el ozono, ciertos hidrocarburos, el oxígeno atmosférico y la luz solar.
El NO2 juega un papel muy importante en la fotoquímica de la baja atmósfera, debido al siguiente hecho: A
la troposfera no llega ninguna radiación solar de longitud de onda inferior a 2900 Å y por lo tanto, las
especies absorbentes de radiación que interesan, desde el punto de vista de la contaminación del aire, son
aquellas que absorben en la región del espectro comprendida entre 3000 Å y 4000 Å. Ninguno de los
contaminantes primarios, SO2, NO, CO e HC absorben cantidades apreciables de radiación solar en las
longitudes de onda típicas de la baja atmósfera, únicamente el NO 2, lo hace en cantidades importantes.
El NO2 absorbe radiación a lo largo de todo el intervalo de luz visible y u.v (3000 Å a 3700 Å) del espectro
solar, que llega a la baja atmósfera. Para longitudes de onda menores de 3700 Å, el NO 2 se descompone
según la reacción:
Legal: SE-182-07. 235
NO2 + hv → NO + O
Entre 3000 Å y 3700 Å, se disocian un 90% de las moléculas de NO2 . Por encima de los 3700 Å, el
porcentaje decrece rápidamente y si la longitud de onda es superior a 4200 Å, no se produce disociación
sino fluorescencia o desactivación.
NO2 + hv → NO2*
NO2* → NO2 + hv (fluorescencia)
NO2* + M → NO2+ M. (Desactivación)
Se ha estimado que los procesos biológicos emiten, sobre el conjunto del globo terrestre, probablemente,
diez veces más NO que las fuentes tecnológicas. Sin embargo, las fuentes naturales están repartidas más o
menos uniformemente, de manera que la concentración de fondo es mucho más débil que la debida a
actividades humanas, tanto en zonas urbanas como en industriales.
Las concentraciones ambientales de NO y NO 2, varían a lo largo del período diurno en relación con el tráfico
rodado, puesto que las concentraciones máximas coinciden con las horas de mayor tráfico. También están
influenciadas por la luz u.v solar, el viento y la estabilidad atmosférica.
Destino de los NOx, atmosféricos
El principal proceso responsable de la eliminación de NOx de la atmósfera conlleva la conversión de los
óxidos en ácido nítrico (NO3H). El NO3H es después eliminado de la atmósfera en forma de nitratos con la
lluvia o el polvo.
Probablemente, las reacciones serán:
2NO2 + H2O → NO3H + HNO2
3NO2 + H2O → 2NO3H + NO

Pero estas reacciones son demasiado lentas para explicar la tasa de eliminación observada. Más rápidas son
las reacciones:
2 NO2 + O3 → N2O5 + O2
N2O5 + H2O → 2HNO3

Estudios en laboratorio han demostrado que el suelo tiene capacidad para extraer el NO2 del aire, pero la
extrapolación al ambiente no se conoce todavía.
2.6.- HIDROCARBUROS
Propiedades
Se encuentran en los tres estados físicos (gas, líquido y sólido) a temperatura ambiental. El estado físico
característico de cada uno está relacionado con la estructura molecular, y en particular, con el número de
átomos de carbono que forman la molécula. Los que contienen de uno a cuatro átomos de C son gases a la
temperatura ordinaria, mientras que aquellos con cinco o más son líquidos o sólidos. En general, la
tendencia al estado sólido aumenta con el número de átomos de carbono.
En este apartado, sólo trataremos de aquellos hidrocarburos que existen en la atmósfera en fase gaseosa.
Legal: SE-182-07. 236
Fuentes de emisión
Naturales.- La mayor parte de los HC entran en la atmósfera procedentes de fuentes naturales, como en el
caso del CO y de los NOx. Casi todas estas fuentes implican procesos biológicos, a pesar de que unas pocas
incluyen actividad geotérmica y procesos que tienen lugar en yacimiento de hulla, gas natural y petróleo.
El metano (CH4), el hidrocarburo más simple, se libera en la atmósfera en cantidades mayores que
cualquier otro. Las reacciones de descomposición bacteriana representan la fuente primaria, y, como es de
esperar, las cantidades más copiosas se generan en pantanos, marismas y otras masas de agua.
Las plantas, en particular los árboles, también son fuentes naturales de hidrocarburos en la atmósfera. La
mayor parte de los HC emitidos presentan pesos moleculares superiores y se clasifican como terpenos o
semiterpenos.
Artificiales.- Como procesos de combustión, refino y transporte del petróleo. Así se origina el metano,
etano y propano, principalmente, emitidos en los escapes de los vehículos de motor.
El tolueno y el m-xileno tienen este origen, así como el industrial en razón de su importancia como
disolvente. La evaporación de disolventes orgánicos, que en su mayoría contienen HC contribuye en casi un
10% a las emisiones antropogénicas.
Estos disolventes forman parte importante de pinturas, barnices, lacas, revestimientos y otros productos
similares. Estos productos están formados por proporciones de disolventes comprendidas entre el 40% y el
80%, que usualmente se evaporan durante o después de la aplicación. Los procesos implicados en la
fabricación de estos productos constituyen también fuentes potenciales de HC.
Los hidrocarburos de la gasolina se pierden en forma de vapor durante el llenado de camiones cisterna, el
de los tanques de las gasolineras y el de los depósitos de carburante de los automóviles.
La importancia de los HC gaseosos está en desencadenar las reacciones del smog fotoquímico.
Los niveles ambientales de HC así como los de NO aumentan por la mañana, a medida que se increm enta el
tráfico. Durante las horas de la tarde, la atmósfera cargada de oxidantes convierte a los HC en otros tipos
de moléculas orgánicas, y el nivel atmosférico disminuye.
Destino de los HC atmosféricos
El mecanismo específico que rige la eliminación de los HC de la atmósfera depende de la especie individual
que se considere. En zonas urbanas, la transformación de los HC en otros compuestos orgánicos se produce
rápidamente en presencia de óxidos de nitrógeno.
2.7.- PARTÍCULAS
Los contaminantes atmosféricos que no están en forma de gas se denominan con el nombre genérico de
partículas. Comprenden compuestos químicos en forma sólida o de gotitas líquidas.
Propiedades
En contaminación tienen gran interés dos de sus propiedades: tamaño y forma.
Tamaño
Por su tamaño, las partículas en el aire, se clasifican en dos grupos:
Partículas de diámetro superior a 10 µm- En condiciones normales se depositan por acción de la gravedad.
Constituyen la mayor parte de la materia sedimentable, conocida con el nombre genérico de polvo.
Partículas de diámetro inferior a 10 µm - No sedimentan fácilmente y forman en el aire suspensiones
estables dotadas de movimiento browniano. Se denominan por el nombre de partículas en suspensión o
Legal: SE-182-07. 237
aerosoles. Los términos aerosol y partícula en suspensión se utilizan a veces indistintamente pues lo
aerosoles se definen como dispersiones de sólidos o líquidos en un medio gaseoso. Las palabras neblinas,
humo y emanación se usan para indicar orígenes particulados. Las neblinas están compuestas por gotas de
líquidos, en suspensión. Los humos usualmente consisten en partículas de hollín producidas por combustión
y las emanaciones son vapores condensados de sustancias tanto orgánicas como metálicas.
Actualmente interesan dos tamaños de partículas (UNE 77213:1997): la fracción torácica que son aquellas
partículas inhaladas que pueden atravesar la laringe y tienen un diámetro inferior a 10 µm (partículas
PM10) y la fracción respirable que son aquellas partículas inhaladas que pueden atravesar las vías
respiratorias no ciliadas y tienen un diámetro inferior a 2,5 µm (partículas PM2,5).
Forma
La forma de la partícula casi define la fase física que presentan. En la mayoría de los casos la forma es
esférica cuando las partículas son líquidas. Sin embargo, las partículas sólidas poseen formas muy
variables, raramente esféricas (rectangular, astilladas, fibrilares, etc.).
Fuentes de emisión
Las partículas se forman de dos maneras: subdivisiones o roturas de fragmentos mayores de materia y
aglomeración o reunión de fragmentos pequeños incluyendo moléculas.
Las fuentes de partículas pueden clasificarse en fuentes primarias y fuentes secundarias. Las partículas
primarias son aquellas emitidas directamente por las fuentes bajo forma de partícula, tales como el polvo
en suspensión causado por el viento o por las partículas de humo emitidas por una chimenea. Las partículas
secundarias consisten en partículas producidas en la misma atmósfera a causa, por ejemplo, de reacciones
químicas gaseosas que producen especies capaces de condensarse bajo forma de partículas. Las partículas
primarias son de todos los tamaños, en cambio las secundarias son principalmente partículas muy
pequeñas.
Naturales.- Las fuentes naturales primarias más importantes incluyen el polvo levantado por el viento, el
aerosol marino, los volcanes y los incendios de bosques y matorrales. Las fuentes naturales secundarias
incluyen los ciclos del C, S y N, así como la transformación de gases en partículas. La vegetación emite
grandes cantidades de hidrocarburos, en particular compuestos del tipo de los terpenos. Una vez
introducidos en la atmósfera, estos hidrocarburos toman parte en las reacciones fotoquímicas, produciendo
una gran cantidad de partículas pequeñas (diámetro inferior a 0,1 µm). Se piensa que estas nubes de
partículas son las responsables de las nieblas azuladas observadas en los bosques.
Como hemos visto anteriormente, un componente del ciclo del S es la oxidación de H 2S y SO2 para producir
aerosoles. Alrededor de un 50% del H2S y del SO2 presentes en la atmósfera es finalmente transformado en
sulfato, en menos de una semana.
Por último, la transformación de los compuestos gaseosos del N, NH 3, NO y NO2 en particular, en aerosoles
constituye otra importante fuente de partículas.
Artificiales.- Quemado de combustibles, procesos de elaboración industrial, tráfico automóvil e
incineración de residuos.
Otra fuente de contaminación antropogénica por partículas es la producción de aerosoles secundarios, a
partir de contaminantes gaseosos primarios.
Composición química
Es diferente según se trate de partículas sedimentables y partículas en suspensión.
Partículas sedimentables. - Está constituida por sustancias solubles e insolubles. La fracción soluble
recogida en zonas contaminadas es rica en sulfatos y la solución es ácida. El conjunto contiene gran
cantidad de elementos metálicos y compuestos orgánicos.
Legal: SE-182-07. 238
Partículas en suspensión, partículas torácicas y respirables.- La fracción inorgánica aparte del carbón tiene
gran cantidad de elementos metálicos, los más importantes son: Si, Ca, Na, Al y Fe. Aunque también
pueden encontrarse cantidades importantes de Mg, Pb, Cu, Zn, V y Mn.
La fracción orgánica es todavía más compleja y contienen un gran número de hidrocarburos alifáticos,
aromáticos, ácidos, fenoles, y otras muchas clases de compuestos.
Destino de las partículas atmosféricas

En última instancia, todas las partículas atmosféricas se depositan a la superficie terrestre. Los responsables
principales son dos procesos de deposición: deposición seca y deposión húmeda.
La deposición seca tiene lugar como resultado de la sedimentación, impactación y difusión. La impactación
se produce cuando las partículas transportadas por el viento inciden sobre un obstáculo, depositándose. En
el proceso de difusión, las partículas migran hacia una superficie y chocan con ella permaneciendo allí. Una
cantidad no superior al 20 % de toda la deposición de las partículas atmosféricas tiene lugar mediante
deposición seca.
El proceso más importante de deposición es la deposición húmeda, la cual se divide en dos categorías,
según que el agente sean las nubes o la lluvia. En el primer caso (rainout), las partículas de las nubes
sirven como núcleos sobre los que se condensa agua o se forma hielo. En el segundo (washout), la lluvia o
la nieve que caen recogen partículas de la atmósfera y las transportan hasta la superficie terrestre. Es el
método más efectivo en la eliminación de partículas superiores a 1 µm. Las menores son apartadas del
camino de las gotas que caen por el viento.
2.8.- MÉTODOS DE ANÁLISIS
En el muestreo y análisis de contaminantes atmosféricos se debe distinguir entre emisión y aire ambiente.
El concepto de emisión implica la concentración de un contaminante que es lanzado o vertido por un foco
emisor, mientras que aire ambiente (antiguamente llamado inmisión) se refiere a la concentración de un
contaminante, existente a nivel del suelo y es por tanto, el que respira el ser humano.
De estos conceptos, se derivan las diferentes magnitudes existentes en emisión y aire am biente y por tanto,
la necesidad de diferentes técnicas de toma de muestras y/o análisis.
2.8.1.- Métodos de medición

La elección del método de medición, según lo referenciado anteriormente, se realizará de acuerdo a los
objetivos de la vigilancia o control, debiendo elegirse entre los que cumplen los objetivos a alcanzar, el más
sencillo. La utilización de equipos inapropiados, demasiado complejos o con fallos frecuentes puede causar
el fracaso de la red.
Algunos de los parámetros a tener en cuenta son:
- Objetivos
- Tiempo de resolución requerido
- Consultas con otros usuarios
- Referencias a reglamentos legales y/o normas
La metodología para la medida de los contaminantes atmosféricos se puede dividir en cuatro tipos, que
cubren los más amplios rangos de costes y características de funcionamiento. En la tabla 4 figuran las
ventajas e inconvenientes de estas técnicas.
Legal: SE-182-07. 239
Los captadores pasivos y activos corresponden a metodología discontinua, implicando el posterior análisis
en el laboratorio, mientras que los analizadores automáticos y sensores remotos pertenecen a la
metodología continua, proporcionando los datos en tiempo real. Estos cuatro tipos de técnicas son
aplicables a la determinación de los niveles de aire ambiente, aunque en la actualidad, las más utilizadas
son las de los captadores activos y los analizadores automáticos, siendo los captadores pasivos utilizados
para la elaboración de mapas de contaminantes y los sensores remotos, aunque dan valores de
multicontaminantes a lo largo de una distancia no están muy introducidos en las redes, por su no adecuidad
con la legislación y Directivas Comunitarias.
Método Ventajas Inconvenientes
Captadores pasivos - Muy bajo coste. - No útiles para algunos

- Muy sencillos. contaminantes.
- Útiles para estudios de - En general, dan medias
base. mensuales y semanales.
Captadores activos - Bajo coste. - Medias diarias.

- Fácil de operar. - Trabajo intensivo.
- Operación segura. - Requiere análisis en el
- Datos históricos. laboratorio.
Analizadores automáticos - Comprobados. - Complejos.

- Altas características. - Costosos.
- Datos horarios. - Requieren gran adiestramiento.
- Información en tiempo - Costes elevados.
real.
Sensores remotos - Dan datos en un deter- - Muy complejos.

minado espacio. - Difíciles de operar,
- Útil cerca de las calibrar y validar.
fuentes. - No siempre comparables
- Medidas de con medidas puntuales.
multicomponentes.
Tabla 4 - Ventajas e inconvenientes de las técnicas de medición de contaminantes atmosféricos
2.8.2.- Sistemas y equipos de captación

2.8.2.1.- Captadores pasivos
En los captadores pasivos no se fuerza el aire a pasar al captador por medio de una bomba como sucede
con los activos por lo que no necesitan energía eléctrica. Se basa en la difusión de los contaminantes hacia
la superficie del captador. Después del período de toma de muestra (generalmente semanas) se realiza una
extracción y posterior análisis.
2.8.2.2.- Captadores de partículas (PM10 y PM2,5)
Legal: SE-182-07. 240
A efectos de la salud humana interesan dos tamaños de partículas (UNE 77213): la fracción torácica que
son aquellas partículas inhaladas que pueden atravesar la laringe y tienen un diámetro inferior a 10 m y la
fracción respirable que son aquellas partículas inhaladas que pueden atravesar las vías respiratorias no
ciliadas y tienen un diámetro inferior a 2,5 m.
El anexo VII del RD 102/2011, modificado por el RD 39/2017, de 27 de enero, cita que el método de
referencia para la toma de muestra y medición de PM10 y PM2,5 es el descrito en la Norma UNE-EN
12341:2015.
La Norma UNE-EN 12341:2015 designa como equipo de referencia para la captación de partículas PM10 y
PM2,5 a un captador de referencia de bajo volumen (LVS), con un caudal de aspiración de 2,3 m 3/h.
El cabezal de muestreo se muestra en la figura 1 para partículas PM10 y PM2,5.
Las partículas se aspiran a través de un cabezal de tamaño selectivo a caudal constante. La fracción
pertinente es captada en un filtro durante un periodo conocido, generalmente 24 h.
Dentro del cabezal de muestreo, el flujo de aire es acelerado a través de 8 boquillas impactadoras y dirigido
después hacia la superficie de impactación. A continuación, el flujo de aire es conducido mediante un tubo
al portafiltro. La longitud y el diámetro interno de las boquillas son diferentes para la captación de partículas
PM10 y partículas PM2,5.
El portafiltro debe ser adecuado para la inserción de filtros circulares, de manera que el área expuesta a
través del cual pasa el aire muestreado este entre 34 mm y 44 mm.
Los filtros pueden ser de fibra de vidrio, cuarzo, PTFE o fibra de vidrio recubierto de PTFE y deben tener una
eficiencia de separación de al menos 99,5% para partículas de 0,3 m de diámetro aerodinámico.
Las boquillas impactoras y la superficie de impactación deben limpiarse regularmente. La limpieza y

engrasado debe realizarse, al menos, cada 30 muestreos para PM10 y cada 15 muestreos para PM2,5.
Dependiendo de la concentración de partículas, la limpieza y engrasado debe tener lugar más
frecuentemente.
Legal: SE-182-07. 241
Figura 1.- Cabezal para la captación de partículas PM10 y PM2,5 de acuerdo con la Norma UNE-
EN 12341:2015
Determinación de la masa de partículas PM10 y PM2,5

La medición de partículas PM10 y PM2,5 de acuerdo a UNE-EN 12341:2015 debe realizarse en un cuarto de
balanza acondicionado a una temperatura entre 19 ºC y 21 ºC, medida como valor medio horario y una
humedad entre 45% y 50% medido como valor medio horario, con una balanza con una resolución igual o
inferior a 10 g.
Determinación de la composición de partículas

Dependiendo de los componentes químicos a analizar se utilizaran diferentes procedimientos de extracción
(ultrasonido, microondas, extracción con disolventes, desorción térmica, etc.) y análisis. Así para
determinación del contenido en metales se empleara absorción atómica o ICP/MS, para determinación de
componentes iónicos, cromatografía iónica, para hidrocarburos aromáticos policíclicos, cromatografía de
gases con espectrometría de masas y para determinar el contenido de carbono (orgánico, elemental o total)
metodología termoóptica.
2.8.3- Analizadores automáticos

En los analizadores automáticos se toma y se analiza la muestra en tiempo real, siendo específicos de cada
contaminante y basados por lo general en fundamentos físicos, tales como la absorción o emisión de
radiaciones de una longitud de onda determinada.
Las técnicas de análisis continuos implican metodología específica del contaminante atmosférico a medir.
Legal: SE-182-07. 242
Los métodos continuos utilizan analizadores automáticos, en donde se toma y se analiza la muestra en
tiempo real, siendo específicos de cada contaminante y basados por lo general en fundamentos físicos tales
como la absorción o emisión de radiaciones de una longitud de onda determinada.
Las técnicas de análisis continuos implican metodología específica del contaminante atmosférico a medir
(véase la tabla 5).
Contaminante Técnica Norma UNE

Dióxido de nitrógeno Quimioluminiscencia UNE-EN 14211:2013
SO2 Fluorescencia UV UNE-EN 14212:2013
Ozono Fotometría UV UNE-EN 14625:2013
Monóxido de carbono Espectroscopia UNE-EN 14626:2013
infrarroja no
dispersiva
Benceno Cromatografía de UNE-EN 14662-3:2016
gases en continuo
Partículas Transductor de UNE- EN 16450:2017
elemento oscilante
Tabla 5 - Técnicas de análisis continuo en aire ambiente
Analizadores de dióxido de azufre por fluorescencia de UV

La fluorescencia de UV (ultravioleta) se basa en la emisión de luz por las moléculas excitadas de SO 2 por
radiación UV cuando vuelven a su estado fundamental.
El primer paso de la reacción es:
SO2 + h → SO2* (1)
Después en el segundo paso, la molécula excitada de SO 2* vuelve a su estado fundamental, emitiendo una
energía h’ de acuerdo con la reacción:
SO2* → O2 + h’ (UV) (2)
La intensidad de la radiación fluorescente es proporcional al número de moléculas de SO2 en el volumen de

detección y es por tanto proporcional a la concentración de SO 2.
Por tanto:
F = k  cSO2 (3)
donde
F es la intensidad de la radiación fluorescente;
k es el factor de proporcionalidad;
cSO 2 es la concentración de SO2.
Antes de entrar la muestra de aire en el analizador de fluorescencia, se pasa a través de un filtro a fin de
excluir las interferencias causadas por la contaminación con partículas.
Legal: SE-182-07. 243
El aire muestreado se pasa por un “scrubber” para eliminar cualquier interferencia de hidrocarburos
aromáticos que puedan estar presentes. Para conseguir esto, se usa un dispositivo “scrubber” de
hidrocarburos.
El aire muestreado se introduce entonces en una cámara de reacción, donde es irradiado por luz UV en el
rango de longitudes de onda entre 200 nm y 220 nm. La lus fluorescente UV emitida en el rango de
longitudes de onda de 240 nm a 420 nm se filtra ópticamente y después se convierte a una señal eléctrica
por un detector UV, por ejemplo, un tubo fotomultiplicador.
La respuesta del analizador es proporcional al número de moléculas de SO 2 en la cámara de reacción. Por
ello, tienen que mantenerse constantes la temperatura y la presión, o si existen variaciones en estos
parámetros, tienen que corregirse los valores medidos.
Analizadores de óxidos de nitrógeno por quimioluminiscencia

La quimioluminiscencia se basa en la reacción del monóxido de nitrógeno con ozono. En un analizador por
quimioluminiscencia, se hace pasar el aire a través de un filtro (para prevenir la contaminación del sistema
que transporta el gas, especialmente los componentes ópticos del analizador) y llega a un flujo constante a
la cámara de reacción del analizador, donde se mezcla con un exceso de ozono para la determinación sólo
de monóxido de nitrógeno. La radiación emitida (quimioluminiscencia) es proporcional al número de
moléculas de monóxido de nitrógeno en el volumen de detección y por tanto proporcional a la concentración
de monóxido de nitrógeno. La radiación emitida se filtra mediante un filtro óptico selectivo y se convierte en
señal eléctrica mediante un tubo fotomultiplicador o un fotodiodo.
Para la determinación de dióxido de nitrógeno, se pasa el aire muestreado a través de un convertidor donde
el dióxido de nitrógeno se reduce a monóxido de nitrógeno y se analiza del mismo modo al descrito
anteriormente. La señal eléctrica obtenida del tubo fotomultiplicador o fotodiodo es proporcional a la suma
de las concentraciones de dióxido y monóxido de nitrógeno. La cantidad de dióxido de nitrógeno se calcula
de la diferencia entre esta concentración y la obtenida sólo de monóxido de nitrógeno (cuando el aire
muestreado no ha pasado a través del convertidor).
La quimioluminiscencia es la emisión de luz durante una reacción química. Durante la reacción en fase
gaseosa de NO y ozono se produce luz con una intensidad proporcional a la concentración de NO cuando los
electrones de las moléculas excitadas de NO 2 decaen a niveles de energía inferiores.
Este método de quimioluminiscencia se basa en la reacción:
NO + O3 → NO2* + O2 (4)
NO2* → NO2 + h (5)
El dióxido de nitrógeno excitado (NO 2*) emite radiación en la región del infrarrojo próximo (600 nm
– 3 000 nm) con un máximo centrado alrededor de 1 200 nm. Para la determinación de dióxido de
nitrógeno, se convierte el dióxido de nitrógeno presente en el aire muestreado, a monóxido de
nitrógeno en un convertidor, como resultado de la reacción:
NO2 convertidor (catalizador) NO (6)
El NO se analiza entonces de a cuerdo a las reacciones (4) y (5).
Analizador de ozono por fotometría de ultravioleta

El aire muestreado se aspira continuamente a través de una célula óptica de absorción, donde se irradia con
radiación monocromática, centrada en 253,7 nm, desde una lámpara estabilizada de descarga de mercurio
Legal: SE-182-07. 244
(Hg), a baja presión, La radiación UV que pasa a través de la célula de absorción, se mide por un fotodiodo
sensible o un detector fotomultiplicador y se convierte en una señal eléctrica que se puede m edir. La
absorción de esta radiación por el aire muestreado en la célula de absorción es una medida de la
concentración de ozono en el aire ambiente.
Habitualmente, se utilizan dos sistemas diferentes para la medida de la absorción de ultravioleta por el
ozono.
NOTA - En un sistema de absorción ultravioleta por el ozono se determina por medio de la diferencia en
absorción ultravioleta entre una célula de muestra y una célula de referencia (tipo de célula dual).
En el otro sistema sólo se emplea una célula. La absorción de ultravioleta de ozono se determina
suministrando alternativamente, a la célula de absorción, aire muestreado conteniendo ozono y aire
muestreado libre de ozono. El aire muestreado libre de ozono se obtiene pasando éste a través de un
convertidor catalítico de ozono en el cual, el ozono se destruye.
Los analizadores de ozono comerciales miden la temperatura y presión del aire muestreado en la célula de
absorción. Usando estos datos un microprocesador interno calcula automáticamente la concent ración de
ozono medida relativa a las condiciones de referencia elegidas. Para los analizadores sin esta compensación
automática de presión y temperatura, las concentraciones necesitan corregirse manualmente a las
condiciones de referencia elegidas.
Analizador de monóxido de carbono por espectroscopía no dispersiva

La concentración de CO ambiental se mide mediante la utilización de métodos infrarrojos no dispersivos. La
atenuación de la luz infrarroja que pasa a través de una cámara de muestra es una medida de la
concentración de CO en la cámara, de acuerdo con la ley de Lambert-Beer. No sólo CO, sino también
absorberán luz infrarroja, la mayoría de las moléculas heteroatómicas, en particular agua y CO 2, que tienen
bandas anchas que pueden interferir con la medida de CO. Se han desarrollado diferentes soluciones
técnicas para suprimir la sensibilidad cruzada, inestabilidad y deriva, a fin de diseñar sistemas de medida
continuos con propiedades aceptables. Por ejemplo:
– midiendo la absorción IR de una longitud de onda específica (4,7 m para CO);
– monitores de doble cámara, usando una cámara de referencia llena con aire limpio (compensación de
deriva);
– correlación de filtros de gas, “midiendo” en un rango de longitudes de onda.
Tiene que prestarse especial atención a la absorción infrarroja por gases, tales como vapor de agua, dióxido
de carbono, óxido nitroso e hidrocarburos.
Analizador de benceno por cromatografía de gases “in situ”

Se aspira o fuerza a pasar a través de un tubo de sorbente un volumen medido de aire de muestra.
Siempre que se elijan sorbentes adecuados, se retiene el benceno en el tubo del sorbente y así se elimina
de la corriente de aire. El benceno captado (en cada tubo) se resorbe mediante calor y se transfiere
mediante un gas portador inerte a un cromatógrafo de gases equipado con una columna capilar y un
detector de ionización de llama u otro detector adecuado, donde se analiza. Antes de entrar a la columna,
se concentra la muestra o en una trampa criogénica, que se calienta para liberar la muestra en la columna o
en una precolumna, donde los hidrocarburos de punto de ebullición mayor se eliminan de la precolumna por
retroflujo.
Se usan dos tipos generales de instrumentos. Uno está equipado con una trampa de muestreo individual y
el otro con dos o más trampas. El instrumento de trampa individual muestrea durante una parte del tiempo
Legal: SE-182-07. 245
en cada ciclo mientras que el instrumento de trampas múltiples muestrea continuamente. Los tiempos
habituales de los ciclos están entre 15 min y 1 h.
Analizador de partículas por radiación beta

Se pasa un volumen conocido de aire ambiente a través de un filtro, sobre el cual se recoge la materia
particulada. La masa total de materia particulada se determina por medición de la absorción de la radiación
beta. Esta medición sigue la siguiente ley de absorción empírica:
N = No • e-km (7)
donde
No es el número de electrones incidentes por unidad de tiempo (cuentas por segundo);
N es el número de electrones transmitidos por unidad de tiempo (cuentas por segundo) medidos
después del filtro;
k es el coeficiente de absorción por unidad de masa (cm 2/mg);
m es la masa por área (mg/cm 2) de materia que absorbe la radiación beta.
2.9.- LEGISLACIÓN
La actividad legislativa en España en calidad del aire ambiente parte de la Ley 38/1972 de 22 de diciembre,
de Protección del Ambiente Atmosférico, desarrollada por el Decreto 833/1975 y diversos Reales Decretos,
transposición de Directivas Comunitarias.
Actualmente todo el ordenamiento jurídico se centra en:
– Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera,
– Real Decreto 39/2017, de 27 de enero, por el que se modifica el RD 102/2011, de 28 de enero,
relativo a la mejora de la calidad del aire.
La Ley 34/2007, aporta la nueva base legal para los desarrollos relacionados con la evaluación y la gestión
de la calidad del aire en España. Esta Ley, cuyo fin último es alcanzar unos niveles óptimos de calidad del
aire para evitar, prevenir o reducir riesgos o efectos negativos sobre la salud humana, el medio ambiente y
demás bienes de cualquier naturaleza, habilita al gobierno a definir y establecer los objetivos de calidad del
aire y los requisitos mínimos de los sistemas de evaluación de la calidad del aire. Igualmente, sirve de
marco regulador para la elaboración de los planes nacionales, autonómicos y locales para la mejora de la
calidad del aire.
El Real Decreto 102/2011, tiene por objeto:
a) Definir y establecer objetivos de calidad del aire, con respecto a las concentraciones de dióxido de
azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas, plomo, benceno, monóxido de carbono,
ozono, arsénico, cadmio, níquel y benzo(a)pireno en el aire ambiente;
b) Regular la evaluación, el mantenimiento y la mejora de la calidad del aire en relación con las sustancias
enumeradas en el apartado anterior y los hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP) distintos al
benzo(a)pireno;
c) Establecer métodos y criterios comunes de evaluación de las concentraciones de las sustancias
reguladas en el apartado a), el mercurio y los HAP y de los depósitos de arsénico, cadmio, mercurio,
níquel y HAP;
Legal: SE-182-07. 246
d) Determinar la información a la población y a la Comisión Europea sobre las concentraciones y los

depósitos de las sustancias mencionadas en los apartados anteriores, el cumplimiento de sus objetivos
de calidad del aire, los planes de mejora y demás aspectos regulados en la presente norma;
e) Establecer para amoniaco (NH3), métodos y criterios de evaluación y establecer la información a facilitar
a la población y a intercambiar entre las administraciones.
Todo ello con la finalidad de evitar, prevenir y reducir los efectos nocivos de las sustancias mencionadas
sobre la salud humana, el medio ambiente en su conjunto y demás bienes de cualquier naturaleza.
Es de destacar de este RD los anexos I, III, V, VI y VII.
Anexo I.- Ojetivos de calidad del aire para los distintos contaminantes, donde se establecen:
a) valores límite para la protección de la salud, nivel crítico para la protección de la vegetación y umbral
de alerta del dióxido de azufre y del dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno;
b) valores límite de las partículas PM10 para la protección de la salud;
c) valores objetivo y límite de las partículas PM2,5 para la protección de la salud;
d) valor límite del plomo y monóxido de carbono para la protección de la salud;
e) valores objetivo, objetivos a largo plazo y umbrales de información y alerta relativos al ozono
troposférico;
f) valores objetivo para el As, Cd, Ni y benzo(a)pireno.
Anexo III.- Evaluación de la calidad del aire y ubicación de los puntos de muestreo, en donde se indican las
zonas y aglomeraciones en donde se evaluan los contaminantes, así como los criterios de
macroimplantación (tanto para protección de la salud humana, como para protección de los ecosistemas
naturales y de la vegetación) y microimplantación de los puntos de muestreo.
Anexo V y Anexo VI.- Objetivos de calidad de los datos, donde se establecen los requisitos de la
incertidumbre, captura mínima de datos y cobertura temporal mínima de las mediciones de los
contaminantes, objeto de este RD.
Anexo VII.- Métodos de referencia para la evaluación de las concentraciones de los contaminantes.
Anexo VII.- Métodos de referencia para la evaluación de las concentraciones de los contaminantes.
Modificado por el RD 39/2017, de 27 de enero
Los métodos de referencia establecidos son:
1. Método de referencia para la medición del dióxido de azufre
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 14212:2013 “Calidad del aire ambiente-Método normalizado de
medida de la concentración de dióxido de azufre por fluorescencia de ultravioleta”.
2. Método de referencia para la medición del dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 14211:2013 “Calidad del aire ambiente-Método normalizado de
medida de la concentración de dióxido de nitrógeno y monóxido de nitrógeno por quimioluminiscencia”.
3. Método de referencia para la toma de muestras y la medición de plomo
Para la toma de muestras de plomo, el método de referencia es el que se describe para partículas PM10. El
método de referencia para la medición de plomo es que se describe en la Norma UNE-EN 14902:2006
“Calidad del aire ambiente-Método normalizado para la medida de Pb, Cd, As, y Ni en la fracción PM10 de la
materia particulada en suspensión”.
4. Método de referencia para la toma de muestra y la medición de PM10 y PM2,5
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 12341:2015 “Aire ambiente-Metodo de medicion gravimétrico
normalizado para la determinación de la concentración masica de PM10 o PM2,5 de la materia particulada
en suspensión”.
5. Método de referencia para la medición de benceno
Legal: SE-182-07. 247
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 14662:2006, partes 1, 2 y UNE-EN 14662-3:2016 “Calidad del
aire ambiente-Método normalizado de medida de las concentraciones de benceno”.
6. Método de referencia para la medición de monóxido de carbono
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 14626:2013, “Calidad del aire ambiente-Método normalizado de
medida de la concentración de monóxido de carbono por espectrometría infrarroja no dispersiva”.
7. Método de referencia para la medición de ozono
medida de la concentración de ozono por fotometría ultravioleta”.
8. Método de referencia para la toma de muestras y análisis de arsénico, cadmio y níquel en el aire
ambiente
medida de Pb, Cd, As y Ni en la fracción PM10 de la materia particulada en suspensión”.
9. Método de referencia para la toma de muestras y análisis de los hidrocarburos aromáticos
policíclicos en el aire ambiente
Es el que se describe en la Norma UNE-EN 15549:2008, “Calidad del aire ambiente-Método normalizado
para la medición de la concentración de benzo(a)pireno en el aire ambiente”, tanto para benzo(a)pireno
como para los demás hidrocarburos aromáticos policíclicos.
10. Método de referencia para la medición de mercurio en el aire ambiente
para la determinación de mercurio gaseoso total”.
11. Método de referencia para la toma de muestras y análisis de los depósitos de arsénico, cadmio,
mercurio, níquel e hidrocarburos aromáticos policíclicos
para la determinación de arsénico, cadmio, plomo y níquel en la deposición atmosférica”
12. Método de referencia para la medición de los depósitos de hidrocarburos aromáticos policíclicos. Es
el que se describe en la Norma UNE-EN 15980:2011, “Calidad del aire-Determinación de la deposición de
benzo(a)antraceno, benzo(b)fluoranteno, benzo(j)fluoranteno, benzo(k)fluoranteno, benzo(a)pireno,
dibenzo(a)antraceno e indeno (1,2,3-cd)pireno”.
Muy importante estos RD es la utilización de métodos equivalentes a los indicados como métodos de
referencia. A este efecto, las autoridades competentes podrán emplear cualquier otro método si pueden
demostrar que genera resultados equivalentes a cualquiera de los métodos de referencia o, en el caso de
las partículas, que guarda una relación coherente con el método de referencia. En tal caso, los resultados
obtenidos con dicho método deberán corregirse para producir resultados equivalentes a los que se habrían
obtenido con el método de referencia.
3.- AIRE DE INTERIORES
El concepto de aire de interiores o aire interior en ocasiones no está claramente definido. Según la Norma
UNE-EN ISO 16000-1: 2006, primera parte de la serie de normas UNE-EN ISO 16000 de aire de interiores,
en su objeto y campo de aplicación se indica que esta norma aplica a “ambientes interiores, como las
viviendas con salas de estar, dormitorios, habitaciones para bricolaje, habitaciones de esparcimiento y
bodegas, cocinas y baños; habitaciones o lugares de trabajo en edificios que no están sujetos a las
inspecciones de seguridad e higiene, en lo referente a los contaminantes del aire (por ejemplo,
oficinas, centros comerciales); edificios públicos (por ejemplo, hospitales, escuelas, guarderías, locales
Legal: SE-182-07. 248
deportivos, bibliotecas, restaurantes y bares, teatros, cines y habitaciones con otras funciones) y también
cabinas de los vehículos”.
La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmosfera en su artículo 2

(ámbito de aplicación) no excluye al aire de interiores.
La Nota Técnica de Prevención 243 del INSHT: Ambientes cerrados: calidad del aire relaciona aire de
interiores con “aire en locales dedicados a oficinas y servicios generales, es decir, en los que no se realizan
actividades de tipo industrial”.
Por último, la OMS en 2010 publico las directrices para calidad del aire interior: contaminantes
seleccionados donde excluye los lugares de trabajo.
Por ello, se considera como aire de interiores o aire interior no solo lo definido en la NTP 243 del INSHT sino
también las viviendas, centros comerciales, hospitales, escuelas, guarderías, locales deportivos, bibliotecas,
lugares de ocio, cabinas de vehículos, etc..
La Norma UNE 171330 define como calidad ambiental en interiores “a las condiciones ambientales de los
espacios interiores, adecuadas al usuario y la actividad, definidas por los niveles de contaminación química,
microbiológica y por los valores de los factores físicos”. El campo de aplicación de esta norma son los
ambientes interiores de todo tipo de recintos, instalaciones y edificaciones, exceptuando aquellas que se
destinan “exclusivamente” a la actividad desarrollada en procesos industriales y/o agrícolas. Por su
definición, esta norma trata de la calidad ambiental y no solamente de la calidad del aire interior.
La importancia de conocer la calidad del aire de interiores se justifica en que:
El tiempo de permanencia de las personas en un recinto interior es superior al tiempo de

permanencia en aire ambiente (aire exterior de la baja troposfera, excluidos los lugares de
trabajo). El ser humano pasa el 85% de su tiempo en ambientes interiores.
A igualdad de concentración, el riesgo será mayor en los ambientes interiores.
Existe evidencia que para muchos contaminantes del aire, las concentraciones dentro de los
recintos son superiores a las presentes en aire ambiente.
Es necesario precisar, que como es lógico al aire interior está expuesta toda la población, incluso la más
susceptible al igual que al aire ambiente, por lo que nunca se podría permitir en aire interior valores
superiores a los admisibles y legislados en aire ambiente para los diferentes contaminantes.
En algunos casos hay una conexión entre la calidad del aire de interiores y los servicios de prevención,
como es el caso de determinados edificios públicos, pero en otros casos, tales como viviendas no existe esa
conexión.
3.1.- PRINCIPALES CONTAMINANTES
Legal: SE-182-07. 249
La OMS en 2010 establece en lo referente a contaminantes químicos presentes en aire de interiores dos
grupos: El grupo 1 donde se recomienda el desarrollo de directrices o guías y el grupo 2 donde no hay
suficiente certeza para el desarrollo aun de directrices.
Las tablas 6 y 7 presentan estos grupos.

Contaminante químico
Benceno
Dióxido de nitrógeno
Formaldehido
Hidrocarburos Aromáticos Policíclicos
Monóxido de carbono
Naftaleno
Partículas PM10 y PM2,5
Tetracloroetileno
Tricloroetileno
Tabla 6 - Contaminantes del grupo 1 considerados por la OMS para los que se deben desarrollar
guías para aire de interiores
Contaminante químico
Acetaldehído
Asbestos
Biocidas
Estireno
Eterglicol
Ftalatos
Hexano
Ozono
Oxido nítrico
Retardantes de llama
Tolueno
Xilenos
Tabla 7 - Contaminantes del grupo 2 considerados por la OMS para los que no existe actualmente
evidencia para desarrollar guías en aire de interiores
3.1.1 BENCENO (C6H6)

3.1.1.1Propiedades
El benceno a temperatura ambiente es un gas incoloro, volátil, ligeramente soluble en agua. Su tiempo de
residencia en aire varía de 1 día a dos semanas. Puede reaccionar con radicales hidroxilo y ozono
originando su degradación.
3.1.1.2Fuentes internas de emisión

En aire de interiores el benceno puede proceder del aire ambiente (tráfico, gasolineras, industrias químicas
y de gas natural) y de fuentes internas, como materiales de construcción del edificio y de muebles, garajes
y cocinas, así como del uso de disolventes.
Legal: SE-182-07. 250
El uso de materiales en muebles y decoración con derivados de vinilo, que contienen trazas de benceno,
pueden causar en las primeras semanas de la instalación niveles altos de benceno. Los garajes contribuyen
a la presencia de benceno en aire de interiores debido al uso de gasolina en los coches, así como el
almacenamiento a veces en ellos de pinturas y lacas. Especial precaución hay que tener en el interior de
edificios en el uso de estufas de queroseno que producen altas concentraciones de benceno en aire interior.
Otras fuentes internas en edificios y posiblemente la más importante en España es el humo del tabaco.
3.1.1.3Niveles habituales en aire interior

Los niveles más altos se encuentran por lo general en época invernal. Los valores oscilan entre 2,6 g/m3 y
5,8 g/m 3 en Europa, Australia y Estados Unidos. En el proyecto PEOPLE realizado en el ISCIII se
encontraron niveles de benceno en aire interior en Madrid de hasta 24 g/m 3 (casas de fumadores), cuando
el valor límite establecido en aire ambiente como media anual es de 5 g/m 3. En USA las medias aritméticas
están en torno a 5,54-10,5 g/m3 en casas de fumadores y 3,86-7,0 g/m3 en casas sin fumadores. Valores
similares han sido informados en Italia y Alemania.
3.1.1.4Cociente interior/exterior
Como se ha indicado anteriormente las concentraciones de benceno en aire interior son normalmente más
altas que en aire ambiente debido a la entrada de benceno del exterior y a las fuentes internas. Se estima
que las concentraciones interiores de benceno varían entre 0,6 y 3,4 veces las concentraciones exteriores,
dependiendo de los niveles en aire ambiente, las fuentes interiores y la ventilación.
3.1.2 DIÓXIDO DE NITRÓGENO (NO2)

3.1.2.1Propiedades
Es un gas de color rojizo- marrón, más denso que el aire y poco soluble en agua.

El dióxido de nitrógeno procede en aire ambiente principalmente de la oxidación del NO.
La principal fuente interior de dióxido de nitrógeno es el humo del tabaco y los procesos de combustión
tanto de gas, leña, gasóleo, queroseno, etc., sobre todo si tienen un bajo mantenimiento.
A los niveles en aire interior de NO2 también contribuye la entrada de aire ambiente con este contaminante.
En aire ambiente es producido por la combinación de oxígeno y nitrógeno a altas temperaturas durante los
procesos de combustión, por lo que en una ciudad son los automóviles los principales emisores. Se emite
entre el 90 % y 95 % de los óxidos de nitrógeno como NO, el cual se oxida rápidamente para formar
dióxido de nitrógeno.

Los niveles habituales de NO2 en aire interior varían ampliamente según la presencia o no de las fuentes
emisoras anteriormente indicadas así como a variaciones geográficas, estacionales y diurnas. Existen
muchas diferencias entre países debido al uso del tipo de combustible usado en la cocina y calefacción.
Legal: SE-182-07. 251
Los niveles habituales son mayores en invierno que en verano debido al uso de sistemas de calentamiento,
menores renovaciones de aire y mayores concentraciones en el aire exterior.
En ausencia de fuentes de interior, los niveles en aire interior serán inferiores a los de aire ambiente y en
condiciones normales de ventilación el cociente interior/exterior puede variar entre 0,88 y 1. Esto sería
debido a la eliminación del NO2 por las paredes del edificio y a la reacción de este con las superficies del
interior y los muebles. Pero si existen fuentes de interior (especialmente combustiones) el cociente
interior/exterior puede llegar a 1,2.
3.1.3 FORMALDEHIDO (H2CO)

3.1.3.1 Propiedades
El formaldehido es un gas incoloro y muy reactivo a temperatura de la habitación. Se oxida por la luz en
aire ambiente a dióxido de carbono y en presencia de radicales hidroxilos produce ácido fórmico. Es
ligeramente más denso que el aire y muy soluble en agua.

Las fuentes de emisión de formaldehido en ambientes interiores son los procesos de combustión (humo del
tabaco, cocinas, calefacción, etc.), los materiales de construcción y los productos domésticos.
Es de destacar la emisión de los muebles que contienen resinas de urea-formaldehido.

Las concentraciones de formaldehido en aire interior dependen de la edad del edificio, puesto que los
niveles de formaldehido disminuyen con el tiempo; con la temperatura y humedad relativa, con la velocidad
de intercambio de aire y con la estación.
Existen múltiples trabajos sobre niveles de formaldehido en aire interior con concentraciones muy
variables, pero significativas.
3.1.3.4 Cociente interior/exterior

En el caso del formaldehido el cociente interior/exterior es siempre mayor de la unidad, pues el aire
ambiente no contribuye a la contaminación por formaldehido del aire interior. En aire ambiente los niveles
de formaldehido son por lo general inferiores a 5 g/m3 mientras que en aire interior suelen tener dos cifras
enteras.
3.1.4 HIDROCARBUROS AROMÁTICOS POLICÍCLICOS (HAP) (benzo(a)pireno)

3.1.4.1Propiedades
Los HAP son compuestos orgánicos con dos o más anillos aromáticos. Los de bajo peso molecular están en
la atmosfera en fase vapor mientras que los pesados están asociados a partículas. De ellos, el más
representativo por su potencial carcinogénico es el benzo(a)pireno (C 20H12) (B(a)P). Los HAP tienen baja
solubilidad en agua y son solubles en la mayoría de los disolventes orgánicos. Se degradan por la acción de
la luz y pueden reaccionar con oxidantes.
Legal: SE-182-07. 252
Las fuentes internas de emisión de HAP son el humo del tabaco, sistemas de cocina y calefacción y en
menor grado el uso de incienso y velas. En el caso de los HAP hay que considerar la penetración de HAP del
aire ambiente. Así mientras que para HAP de bajo peso molecular predominan las actividades en el interior
más que el aporte del exterior, para HAP de dos o tres anillos, el aire exterior contribuye significativamente
a los niveles de aire interior.

Las concentraciones de HAP en aire interior son por lo general más altas en invierno que en verano. Los
niveles habituales de B(a)P en casas varían desde 0,01 ng/m 3 a 0,65 ng/m 3, aunque se han llegado a
encontrar valores de alrededor de 500 ng/m 3 en casas que usan estufas no herméticas. También se
encuentran valores altos en casas que consumen biomasa como calefacción y en aquellas que usan
queroseno.
El cociente interior/exterior es mayor de uno por lo general para HAP de bajo peso molecular y menores que
uno para HAP de alto peso molecular, debido a que la fuente principal de HAP pesados es el aire ambiente.
En casas con fumadores el cociente interior/exterior de HAP de cuatro anillos puede llegar a ser mayor de
tres, si en el edificio hay fumadores o se usan las fuentes de calefacción emisoras citadas anteriormente.
3.1.5 MONÓXIDO DE CARBONO (CO)

3.1.5.1Propiedades
El monóxido de carbono es un gas incoloro, inodoro, no irritante y altamente toxico. Es menos denso que el
aire y no es muy soluble en agua. Es 240 veces más ávido por la hemoglobina que el oxígeno, formando
carboxihemoglobina.

La principal fuente de emisión de CO, tanto en exterior como interior es la combustión incompleta de la
materia carbonosa, por lo que en aire interior serán las cocinas y los sistemas de calefacción las principales
fuentes. En los países desarrollados la emisión se deberá principalmente por falta de mantenimiento de
estos sistemas o por una pobre e ineficaz ventilación. En cambio en los países en desarrollo las principales
fuentes son el quemado de biomasa. Debido a la crisis económica mundial el quemado de biomasa cada vez
se está introduciendo más en los países desarrollados.

No se puede establecer un rango de niveles habituales para CO en aire interior pues depende mucho de las
fuentes y de la ventilación.
Los niveles más altos encontrados se presentan en garajes. En estudios realizados por el ISCIII se
encontraron valores de 6 mg/m 3 en oficinas de edificios públicos procedentes del garaje y que ascendían
debido al tiro de las escaleras.
Debido a las peculiaridades del CO (menos denso que el aire, no reactivo y no constante a lo largo del día)
a veces las concentraciones de CO en el punto de entrada del aire exterior al interior es mayor o menor que
Legal: SE-182-07. 253
las concentraciones determinadas en aire exterior por lo que los cocientes interior/exterior sin aportación de
fuentes interiores varían ampliamente desde 0,2 a 4,1. Si hay contribución de fuentes interiores los
cocientes interior/exterior lógicamente se incrementan.
3.1.6 NAFTALENO (C10H8)

3.1.6.1Propiedades
El naftaleno es el más volátil de los hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP), con un olor característico.
No es soluble en agua y es más denso que el aire.

Las fuentes internas de naftaleno son las estufas de queroseno, humo de tabaco así como el uso de
productos domésticos como disolventes, lubricantes, aerosoles y las conocidas “bolas de naftalina”, usadas
para protección de ropa, aunque cada vez su uso está disminuyendo en Europa.
3.1.6.3Niveles habituales en interiores

Los niveles habituales de naftaleno en aire interior son inferiores a 10 g/m3, aunque se han informado
valores de hasta 150 g/m3, como siempre dependiendo de las fuentes emisoras internas.
El aire ambiente exterior contribuye muy poco a la contaminación por naftaleno del aire interior, pues los
niveles en interiores son varios ordenes de magnitud mayor que en el exterior, por lo que el cociente
interior/exterior es siempre mayor de la unidad.
3.1.7 PARTICULAS PM10 y PM2,5

3.1.7.1Características
No existe evidencia científica de diferencia en la naturaleza toxica de la materia particulada de fuentes de
interiores y las de fuentes exteriores.
Lo que caracteriza a las partículas desde el punto de vista sanitario es el diámetro de la partícula y los
componentes tóxicos de las mismas.
El tamaño de la partícula viene definido por el diámetro aerodinámico equivalente, que es el diámetro de
una esfera de densidad la unidad que tiene la misma velocidad de caída que la partícula considerada. Este
concepto de diámetro aerodinámico equivalente aúna los conceptos de tamaño físico y densidad.
En cuanto al tamaño de partículas se hace necesario diferenciar dos tamaños de partículas: las partículas
PM10 con diámetro aerodinámico equivalente inferior a 10 um y las partículas PM2,5 con diámetro
aerodinámico equivalente inferior a 2,5 um. De acuerdo con la Norma UNE 77213, las partículas PM10 se
corresponden con la fracción torácica (fracción másica de las partículas inhaladas que pueden atravesar la
laringe) y las partículas PM2,5 con la fracción respirable (fracción másica de las partículas inhaladas que
pueden atravesar las vías respiratorias no ciliadas).
En cuanto al potencial toxico de las partículas, las más importantes son los metales pesados y los
hidrocarburos aromáticos policíclicos.
Legal: SE-182-07. 254

Las fuentes internas de emisión de partículas son las combustiones y el humo del tabaco, a las que hay que
sumar las procedentes del aire exterior (tráfico, especialmente de vehículos diésel, calefacciones, industrias,
etc.).

Los niveles en aire de interiores de PM10 y PM2,5 debido a la presencia de fuentes en interiores de
partículas, son generalmente más altas que los niveles de partículas en aire ambiente.
El cociente interior/exterior es superior a la unidad cuando hay en el interior de edificios fuentes internas y
fumadores.
3.1.8 TETRACLOROETILENO (C2Cl4)

3.1.8.1Propiedades
El tetracloroetileno es un líquido volátil, incoloro y olor etéreo. Reacciona fácilmente con radicales hidroxilo
y ozono, frecuentes en el aire.

Al igual que el tricloroetileno, el tetracloroetileno se emite con el uso de productos que lo contienen y su
mayor aplicación es el uso de hidroclorofluorocarbonos, agentes de limpieza en seco, desengrasante de
fungibles metálicos y disolventes industriales. A nivel doméstico, el tetracloroetlileno forma parte de
adhesivos, fragancias, barnices limpiadores de madera, limpiadores de motores, etc..
El tetracloroetileno puede estar presente en aire interior debido a la volatilización de aguas de consumo
contaminadas con dicho compuesto.

Los niveles habituales son de unos pocos g/m3 en aire interior, pero llegan a elevarse a varias centenas de
g/m 3 en edificios que tienen locales donde se realiza limpieza en seco.
Como en aire ambiente los niveles de tetracloroetileno son inferiores a la unidad en g/m3 o muy próximos,
los cocientes interior/exterior son por lo general mayores de uno.
3.1.9 TRICLOROETILENO (C2HCl3)

3.1.9.1Propiedades
El tricloroetileno es un líquido volátil, incoloro y con olor etéreo similar al cloroformo.

La fuente interna en edificios de tricloroetileno se debe al uso del mismo en el desengrasado por vapor y en
la limpieza en frio de fungibles metálicos (85%- 95% del consumo). También se usa en limpieza en seco,
tinta de impresión, procesos de extracción, producción de pinturas y textiles.
Legal: SE-182-07. 255
Por ello, el uso de barnices, lubricantes, adhesivos, eliminadores de pintura, limpiadores que incluyen
tricloroetileno como disolvente es la principal fuente en aire de interior.
Al ser el tricloroetileno muy volátil se puede considerar también como fuente de emisión el agua de bebida
si está contaminada por este compuesto.

El uso de los productos con tricloroetileno en el interior de edificios es puntual por lo que se esperan
elevadas concentraciones en corto espacio de tiempo y las concentraciones a largo plazo son variables.
Las concentraciones de tricloroetileno por lo general son inferiores a 1 g/m 3.
Los cocientes interior/exterior habitualmente son superiores a la unidad
3.2.- SÍNDROME DEL EDIFICIO ENFERMO

Históricamente el estudio de la exposición medioambiental y los factores de riesgo de los contaminantes
atmosféricos (gases y partículas) se circunscribía a aquellos presentes en el medio externo. Con respecto al
medioambiente del interior de edificios se tenía el convencimiento general de que los riesgos sobre la salud
solo se generarían en el ámbito laboral, tanto por contaminantes inorgánicos y orgánicos como biológicos.
En consecuencia, se estudiaron las enfermedades ocupacionales definiéndose los niveles máximos
tolerables, considerando la jornada laboral. Sin embargo, sorprendentemente el análisis de los niveles de
contaminantes atmosféricos en el interior de edificios sin uso industrial (hospitales, oficinas, museos,
centros comerciales, viviendas, etc) demostraron ser superiores a aquellos efectuados en el exterior, para
un número considerable de compuestos. Esta alta concentración se relacionaba en la mayoría de los casos
con fuentes de contaminantes especificas de interiores que hasta ese momento habían pasado
desapercibidas. Entre estas fuentes se encuentran, entre otros, el mobiliario, los equipos ofimáticos,
productos de limpieza, pinturas, adhesivos de fijación de elementos estructurales y los propios hábitos de
los ocupantes. Además, con el desarrollo de un nuevo tipo de edificio caracterizado por sistemas de
climatización centralizada se produce un incremento espectacular de las denuncias por parte de los
ocupantes, acerca de la salubridad del ambiente de dichos edificios. De hecho en oficinas este problema
produce un descenso de la productividad y como consecuencia final del deterioro ambiental, un alto
absentismo laboral. En la mayoría de los casos, una vez estudiadas las mismas y al no encontrarse ningún
contaminante específico en concentraciones apreciables, se dictaminaba simplemente la existencia de una
componente psicosocial en dichas denuncias. Sin embargo, estos dictámenes en la mayoría de las
situaciones eran erróneos, por la falta de conocimiento que sobre los requisitos mínimos de confort y
salubridad deben reunir los edificios de ventilación hermética o artificial. En consecuencia, se denominó
Síndrome del Edificio Enfermo (SEE) a la patología formada por un conjunto de síntomas consistentes en:
irritación de mucosas (ojos, nariz, garganta), cambios olfativos y otros de etiología difusa (dolores de
cabeza, fatiga, dificultad de concentración) que se presentan en un edificio, donde no existen altas
concentraciones individuales de los contaminantes, potencialmente causantes de la sintomatología descrita.
La evaluación actual de un SEE, exige el estudio de cuatro factores de riesgo: factores físicos, factores
químicos, factores biológicos y factores psicológicos. Entre ellos, los factores químicos van adquiriendo una
gran importancia, fundamentada no solo en los estudios de los efectos tóxicos individuales de cada
Legal: SE-182-07. 256
contaminante, sino en los efectos sinérgicos producidos por mezclas complejas de contaminantes
atmosféricos.
Más específicamente en un SEE, la importancia de la caracterización de los factores químicos se hace
necesaria por cuatro motivos:
1. Como una herramienta necesaria para la evaluación de la calidad ambiental de un edificio en presencia
de un Síndrome de Edificio Enfermo (SEE), una vez descartados otros factores.
2. Como control de la adecuación de las medidas correctoras puestas en práctica para la mejora de la
calidad ambiental del edificio.
3. Como paso previo para el establecimiento de aquellos niveles de confort mínimos para los ocupantes de
los edificios.
4. Como base necesaria para la promulgación de una normativa sanitaria adecuada y realista sobre
ambientes interiores.
Autor: Rosalía Fernández Patier

Ex Jefa del Area de Contaminación Atmosférica. Instituto de Salud Carlos III
[Inicio]
Legal: SE-182-07. 257
7.- Los Suelos Contaminados: Un Viejo Problema Emergente
Autor: Antonio Callaba
1. Introducción
En los últimos decenios la comunidad científica y académica junto con los responsables de la gestión
ambiental, han venido mostrando un creciente interés en el suelo, entendido éste como uno de los grandes
compartimentos ambientales sometido, al igual que el resto a crecientes presiones. Resulta un tanto
paradójico este interés por cuanto este medio ha sido objeto de especulación científica desde la antigüedad
y como consecuencia de ello se ha creado un basto corpus de conocimiento sobre diferentes aspectos del
mismo (su estructura, los materiales que lo componen, sus características agronómicas, los procesos que se
verifican en el mismo... etc.), sin embargo tan sólo más reciente se ha contado con un esquema que
formalmente identifica las múltiples funciones de este medio y las relaciones mutuas entre éstas. En efecto,
se han identificado, entre otras, las siguientes funciones relevantes en el suelo:
- Soporte de actividades
- Almacenamiento y filtrado de todo tipo de sustancias
- Hábitat para gran variedad de formas de vida
- Fuente de materias primas, fibras y alimento
Por otra parte, el suelo es un medio amenazado por diferentes procesos de degradación y sólo la lenta
cinética con que se verifican en su seno los flujos de materia y energía puede llevar a la percepción de que
se trata de un medio escasamente reactivo. Sin embargo, no ya la Comunidad científica sino los
legisladores han señalado que las múltiples amenazas que operan sobre el suelo ponen en entredicho la
capacidad de este para seguir realizando sus funciones y su sostenibilidad a largo plazo [1]. Más
recientemente la Comisión Europea ha elaborado un documento en el que revisa los principales procesos de
degradación del suelo e identifica aquellos cuya solución es considerada una prioridad. Entre estos últimos
se encuentra su contaminación [2].
En efecto, la contaminación ha sido identificado como uno de los procesos de degradación que mayor
incidencia tienen en los suelos y que con mayor severidad amenazan este medio. Estimaciones de la
Agencia Europea Del Medio Ambiente apuntan que el número de terrenos contaminados en la Unión
Europea podría oscilar entre 300.000 y 1.500.000, aunque lógicamente la superficie afectada sea de
carácter muy desigual [3].
Además de considerar la magnitud y extensión geográfica del problema, deben considerarse algunos
factores de tipo cualitativo que ayudan a entender más cabalmente la naturaleza del problema.
i) Los procesos de contaminación operan a escalas muy dispares
Las pautas de distribución espacial de los suelos contaminados son tremendamente variables abarcando
desde centenares de metros hasta kilómetros cuadrados. Esta pauta, cuanto menos bimodal, refleja la
existencia de al menos dos mecanismos de contaminación: por una parte se distingue una contaminación
difusa asociada a la introducción de contaminantes en el suelo sobre grandes extensiones de terreno, es
decir, inmisión desde la atmósfera de contaminantes orgánicos persistentes y otras sustancias
Legal: SE-182-07. 258
potencialmente tóxicas, introducción de contaminantes asociados a la aplicación de materiales enmendantes

del suelo, etc.; Separadamente, se considera la contaminación local para referirse a contaminaciones del
suelo de menor extensión. Éste último tipo de contaminaciones se asocia con vertidos al suelo de carácter
puntual generalmente debida a actividades industriales.
ii) La contaminación es un concepto relativo
Este es otro de los elementos a tener en cuenta al discutir el alcance y significado de la contaminación del
suelo. Tal relatividad deriva de la misma definición1 de contaminación, merced a la cual es posible admitir la
existencia en el suelo de sustancias tóxicas o potencialmente tóxicas por debajo de determinados niveles
umbral sin que ello se traduzca de modo automático en la declaración de un suelo como contaminado. Un
ejemplo claro de estas situaciones lo tenemos en algunos elementos traza presentes en el suelo de modo
natural y, de hecho, en algunos casos con carácter esencial para los seres vivos; del mismo modo es posible
la presencia en el suelo por debajo cierto valor umbral de sustancias xenobióticas sin función conocida en
los seres vivos e incluso de carácter tóxico.
Este hecho es clave por cuanto condiciona la métrica a utilizar para la valoración de la contaminación del
suelo.
1. Aunque por el momento no hay una definición de suelo contaminado unánimemente admitida, todas las
existentes hacen referencia a la probabilidad o constatación cierta de efectos adversos para el medio
ambiente o la salud de las personas con relación a la exposición a los contaminantes existentes en el suelo.
iii) Los efectos de la contaminación se pueden verificar en diferentes niveles
Genéricamente la contaminación ambiental afecta de un modo u otro al medio ambiente en toda su

extensión. Esta aseveración de carácter forzosamente general, es particularmente cierta en el caso del
suelo por cuanto, atendiendo a las funciones que se reconocen en este medio, el mismo actúa como
interfase para los componentes bióticos y abióticos del medio terrestre. Consecuentemente, los efectos de
la exposición a la contaminación se pueden verificar tanto sobre unos como sobre otros. Esta multiplicidad
de niveles sobre los que la contaminación puede actuar se traduce en la práctica en la necesidad de un
abordaje diferenciado en la valoración de los efectos de la contaminación.
2. La Gestión de Suelos Contaminados

Es un hecho constatado que, aunque con cierto retraso respecto a otros medios, la contaminación del suelo
ha pasado a ser un de las prioridades para los responsables de calidad ambiental. En este sentido,
instituciones nacionales e incluso multinacionales están poniendo en marcha iniciativa para hacer frente a
este problema mitigándolo en la medida de lo posible. Buenos ejemplos de ello los podemos encontrar en la
legislación española en materia de residuos [4] o, atendiendo al contexto internacional, al Sexto Programa
de Acción en materia de Medio Ambiente de la Unión Europea [5].
Tanto el desarrollo legislativo como la planificación son los instrumentos con que cuentan las
Administraciones para impulsar y materializar las políticas de protección del suelo frente a la contaminación.
Tanto en la desarrollo legislativo como en elaboración de planes y programas, el riesgo ambiental -su
valoración y gestión- se configura como elemento central. En el primer caso por servir de criterio para la
delimitación y declaración de los suelos contaminados y en las tareas de planificación para fijar objetivos
técnicos y asignar de manera eficiente los recursos económicos y materiales a lo largo del tiempo. El caso
Legal: SE-182-07. 259
de la legislación española, que será tratada con mayor extensión más adelante, es un caso bastante
representativo de ello.
En el contexto de la investigación y gestión de terrenos contaminados, se entiende como riesgo la
probabilidad de que un determinado fenómeno adverso se verifique como consecuencia de la exposición a la
contaminación del suelo. En términos matemáticos el riesgo se calcula como un combinación lineal entre el
grado de exposición a la contaminación (expresada en términos de dosis recibida) y el potencial tóxico de
las sustancias contaminantes presentes en esta matriz.
Anteriormente se ha señalado que la contaminación ambiental en general, y la del suelo como un caso
particular de aquella, puede actuar en múltiples niveles (componentes bióticos y abióticos de los
ecosistemas). Lógicamente la metodología de estimación del mismo va a resultar fuertem ente dependiente
de las categorías de receptores de la contaminación que se consideren. En este sentido, de acuerdo con los
receptores sobre los que se infieren los efectos de la contaminación, se admite la existencia de dos
variantes en el análisis de riesgos: valoración de riesgos para la salud humana y valoración de riesgos para
los ecosistemas.
Por otra parte, conviene enfatizar la naturaleza probabilista y no determinista de la magnitud riesgo. Ello se
traduce en que para una situación dada, lo que se produce no es un único valor de riesgo asociado sino un
conjunto de éstos.
Anteriormente se ha señalado que el riesgo puede expresarse en términos de una combinación lineal de
factores de exposición y toxicidad. A su vez, la exposición está condicionada por infinidad de factores
(concentración de sustancias en el foco de exposición, hábitos y características del receptor expuesto,...)
siendo éstos en su gran mayoría variables estocásticas. Consecuentemente la combinación de un conjunto
de este tipo de variables va a dar lugar a una nueva variable aleatoria. En términos de gestión de suelos
contaminados, o más propiamente de gestión del riesgo asociado a los suelos contaminados, esto significa
que, sin por ello tener que renunciar a hacer estimaciones puntuales, los valores así obtenidos deben ser
convenientemente relativizados y sometidos a un proceso de crítica [6].
El riesgo ambiental, asimismo, viene revestido de dos características notables: por una parte, se trata de un
concepto de naturaleza probabilista y no determinista y, por otra, hay que tener en cuenta que, del mismo
modo en que afirmábamos que la contaminación actuaba en diferentes niveles, el riesgo, su modo de
estimación y su valoración, varía de acuerdo con los receptores de la contaminación que se consideren.
3. El Esquema de Valoración de Riesgos Ambientales
Reconocido el papel central del riesgo en la gestión de suelos contaminados, el correlato inmediato es
definir una metodología para la evaluación de éste. En su sentido original, se entiende como valoración de
riesgos la utilización de la información disponible para establecer los efectos ejercidos sobre individuos o
poblaciones como consecuencia de la exposición a sustancias tóxicas o peligrosas [7].
Aunque los fundamentos y otros aspectos anejos a la de valoración de riesgos son comunes a diferentes
disciplinas del conocimiento científico, en su aplicación a la gestión de terrenos contaminados la
metodología estándar fue establecida por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de los EE.UU. [8].
De acuerdo con esta metodología, la valoración de riesgos se efectúa mediante una concatenación de
trabajos entre los que se distinguen las siguientes tareas:
1. Recogida y evaluación de información sobre el suelo contaminado o sospechoso de estar

contaminado.
2. Evaluación del grado de exposición de receptores a la contaminación del suelo.
Legal: SE-182-07. 260
3. Valoración de la toxicidad de los contaminantes de relevancia que hayan podido ser

identificados en los trabajos de caracterización.
4. Caracterización del riesgo.
En la figura 1 se recogen de modo esquemático las diferentes tareas implicadas en la evaluación de riesgos.
En los epígrafes que siguen se analiza con mayor detenimiento la naturaleza y alcance de los trabajos
implicados.
Figura 1. Esquema de valoración de riesgos ambientales

3.1. Recogida y valoración de información sobre terrenos contaminados
La recopilación y análisis de la información ya existente o deliberadamente obtenida para la ocasión
constituye la etapa inicial en la evaluación del riesgo. La captura y valoración de tal información se
encuadra en lo que se ha venido en denominar caracterización del terreno.
En esta etapa la complejidad de fondo se relaciona con la imposibilidad de discriminar la información que es
relevante de la que es accesoria en términos de valoración de riesgos. Una buena aproximación para
solventar este inconveniente es plantear el análisis de información ya existente o la captura de nueva
información de acuerdo con un esquema en que ésta sea trasladable de modo inmediato. En este sentido la
caracterización de terrenos contaminados se admite que incluye, entre otras: la definición de fuentes de
contaminación existentes en el terreno en consideración, la identificación de receptores potenciales de la
contaminación y la identificación de vías de exposición que eventualmente pudieran poner en relación éstos
con las primeras. En la figura 2 se recoge en forma de diagrama los aspectos a considerar en una
caracterización del terreno.
Figura 2. Modelo conceptual para la valoración de la contaminación en suelos
3.1.1. Identificación y caracterización de fuentes de contaminación
El epígrafe genérico de definición de fuentes de contaminación implica la identificación sobre el terreno

de todas las posibles áreas contaminadas así como los acopios de residuos o materias primas que
Legal: SE-182-07. 261
puedan ser susceptibles de producir contaminación en el suelo, la enumeración de sustancias

individuales susceptibles de ser consideradas como contaminantes relevantes y la estimación de
valores de concentración significativos.
3.1.2. Identificación de fuentes
La mayor parte de los casos de contaminación de suelos tienen su origen en accidentes o en prácticas
incorrectas de gestión de residuos o materias primas; de acuerdo con ello, es corriente prestar particular
énfasis en aquellas áreas de los terrenos en estudio que hayan soportado actividades que comporten el
manejo de residuos o ciertas materias primas ( pilas, zonas de tratamiento de residuos, tanques...)
3.1.3. Selección de contaminantes de interés

Una cuestión de la máxima relevancia en la valoración de riesgos asociados a los terrenos contaminados es
la selección del contaminante o grupo de contaminantes sobre los que se van a concentrar posteriores
esfuerzos. Ello es así por el gran número de potenciales contaminantes que pueden estar implicados en una
situación específica. Aunque con propiedad no es posible afirmar que existan reglas fijas para la selección
de contaminantes de interés, sí que se han enunciado algunos criterios generales a tener en consideración
en la selección de contaminantes [9].
i) Comparación con blancos
Es práctica común considerar en la relación de contaminantes de interés aquellas sustancias

que se presentan en concentraciones que exceden entre 10 y 5 veces las concentraciones
de blancos de campo en zonas no contaminadas. El primer factor se aplica a sustancias de
uso común en laboratorio y, por tanto susceptibles de contaminar la muestras durante su
manipulación para el análisis: p.e. acetona, tolueno... etc., el segundo aplica a sustancias
con un mayor grado especificidad.
ii) Comparación con valores de fondo
En los suelos contaminados es posible encontrar concentraciones de sustancias con un

origen dual, como constituyente geoquímico del suelo o como carga añadida como
consecuencia de un fenómeno de contaminación; este es el caso p.e. de ciertos metales con
potencial tóxico. Se da la circunstancia además de que las concentraciones en el suelo
pueden exhibir una amplia variabilidad. En consecuencia, en estas circunstancias resulta
sumamente conveniente contrastar los resultados analíticos obtenidos en los suelos en
estudio con los correspondientes a muestras de matrices ambientales de similares
característica tomadas en áreas exentas de cualquier posible contaminación.
iii) Frecuencia de detección
La casuística de los terrenos contaminados suele responder a un patrón de cierta

complejidad en las que no es infrecuente encontrar un elevado número de sustancias con
efectos tóxicos. No obstante, por razones de eficacia y economía, las valoraciones de riesgo
se limitan a un número reducido de ellas. En este sentido, es práctica común dejar excluidas
de posteriores concentraciones a aquellas sustancias que se presentan con frecuencias de
Legal: SE-182-07. 262
detección inferiores al 5% a excepción de que se verificase alguna de las circunstancias

señaladas en el epígrafe siguiente.
iv) Toxicidad de las sustancias
Con cierta independencia de la abundancia o frecuencia de aparición de determinadas

sustancias así como de las concentraciones con que se puedan presentar, un criterio
adicional para la selección de contaminantes de interés es considerar la toxicidad de las
sustancias. De este modo, sustancias que puedan presentarse con bajas frecuencias de
aparición podrían ser clasificadas como contaminantes de interés si son de elevada
toxicidad. Por el contrario, se podrían eliminar aquellas que aún presentando una alta
frecuencia de ocurrencia.
3.1.4. Estimación de valores de concentración significativos

Aunque en el epígrafe siguiente se tratará con algo más de detalle lo relativo al acopio de información
analítica sobre un terreno contraminado, se adelanta la necesidad de contar con valores significativos de
concentración en las fuentes identificadas y para aquellos contaminantes que se consideren de interés.
En condiciones ideales para cada una de las fuentes se dispondría de un conjunto de determinaciones
analíticas y la cuestión entonces se reduce a determinar que se entiende por significativo. En este sentido
hay varios valores que pueden tener tal consideración: el correspondiente a algún tipo de valor promedio de
concentración, el máximo, el percentil 95... etc. Nuevamente se debe señalar que no es posible plantear
una regla automática de decisión dado que en muy buena medida va a estar condicionada por la forma de
las distribuciones de valores, específicas en cada situación. En términos generales diremos que si la
colección de valores presenta una geometría que se aproxima razonablemente a la distribución Normal es
posible asumir como significativo el valor correspondiente al límite superior del intervalo de confianza de la
media estimada con un nivel de significación de 0.05. Por el contrario la utilización de estadísticos extremos
(máximo valor detectado o p95) no requiere de ningún tipo particular de geometría en la distribución de
valores, sin embargo esta última opción presenta el inconveniente de tender a sobrevalorar las
concentraciones.
3.1.5. Muestreo de terrenos contaminados

Además de establecer una relación de contaminantes de interés, la caracterización de terrenos
contaminados obliga a determinar las concentraciones significativas de contaminantes en la fuente o
fuentes de contaminación identificadas. Ello es obligado por cuanto todas las expresiones para la
cuantificación de la exposición a la contaminación incluyen un término de concentración en la fuente,
independientemente de que vía de exposición sea la que se considere. En consecuencia, el planteamiento
de una campaña de muestreo más o menos exhaustiva está entre las tareas que obligadamente hay que
cumplimentar en la caracterización de un terreno contaminado.
Obviamente los objetivos del muestreo pueden ser de naturaleza múltiple, incluyendo desde la mera
constatación de la presencia/ausencia de determinadas sustancias hasta la delimitación de áreas que
exceden un determinado valor de concentración. Esta multiplicidad en cuanto a las cuestiones a satisfacer
condiciona el tipo de modelo básico de muestreo (aleatorio, estratificado, sistemático, etc.)
Pasando por alto los aspectos de mayor detalle relativos al diseño de muestreos en terrenos contaminados
así como de otras cuestiones anejas, aspectos que pueden ser consultados en la bibliografía especializada
[10] y [11], hay algunos puntos de carácter general y de cierta relevancia que merecen algún comentario.
Legal: SE-182-07. 263
Lo primero es señalar que resulta evidente que una campaña de muestreo tiene razón de ser sólo si se
verifica cierto grado de variabilidad en los parámetros sobre los que se va a hacer alguna inferencia
estadística. Los terrenos contaminados constituyen, por lo general, un caso extremo de variabilidad tanto
en términos de medida de la magnitud absoluta –concentraciones- como en la variedad de posibles
sustancias que es posible encontrar. Es por ello que en estos casos una aproximación por etapas constituye
una buena estrategia pues permite definir unidades homogéneas 2 de contaminación en las que es posible
optimizar la relación densidad de muestreo/variabilidad explicada.
2. Tanto en lo relativo a la naturaleza de sustancias contaminantes que es posible encontrar como en las
pautas de variabilidad con que éstas se pueden presentar.
La segunda cuestión se refiere a la calidad de los datos obtenidos. Efectivamente, en la actualidad está
fuera de toda duda la utilidad deponer en práctica controles de calidad en todas las fases del proceso de
investigación y gestión de terrenos contaminados, ello está plenamente justificado si se consideran la
importancia de las implicaciones jurídicas y financieras derivadas de la declaración de un suelo como
contaminado. De la misma manera estas consideraciones han sido ya hace tiempo asumidas por parte de
los laboratorios de análisis químico y prácticamente todos ellos cuentan con algún tipo de sistema de
acreditación, en la etapa de planificación y ejecución del muestreo es menester tener en mente la necesidad
de contar con un programa de control de calidad que incluya, entre otros aspectos, blancos y réplicas de
campo.
3.1.6. El análisis químico

Formalmente la preparación y análisis de muestras es el trabajo que sigue al muestreo. Aunque
nuevamente hay que renunciar a entrar en consideraciones de detalle sobre estas cuestiones3 , si que
resulta pertinente formular algunos comentarios sobre las implicaciones que tiene la opción por uno u otro
método de análisis en términos de valoración de la carga contaminante.
3.Estos temas están exhaustivamente regulados por instrucciones técnicas redactadas por diversos
organismos nacionales y multilaterales de normalización (DIN, U.S. EPA, ISO…etc.). En los aspectos
específicamente relacionados con la preparación y análisis de muestras de suelos, se remite a una
monografía que el IGME va a publicar próximamente y que realiza un estudio comparado de las diferentes
normas técnicas existentes para la preparación y análisis de muestras de suelo[15].
La primera cuestión a comentar se refiere a la preparación de las muestras. En efecto, con carácter previo
al análisis es menester extraer el contaminante a valorar que, de muy diversas formas, puede ligarse a la
matriz, ya sea ésta un suelo o un residuo. Tanto para contaminantes orgánicos como para inorgánicos
existen diferentes alternativas de extracción. Centrándonos en los últimos por ser éstos los más sensibles a
los diferentes métodos, diremos que, a grandes rasgos, existen dos grandes metodologías de digestión: las
digestiones fuertes mediante el ataque con un ácido o una mezcla de ácidos de alta capacidad oxidante
(p.e. nítrico, agua regia…etc.) y. normalmente, con un aporte externo de energía (reactores abiertos o
cerrados en microondas, baño de arena, placa calefactora...). Estos métodos de disgregación persiguen
poner en disolución una buena parte de la carga contaminante de la matriz analizada. Incluso aquella más
fuertemente ligada al suelo. Por el contrario, Hay otro grupo de métodos de extracción que se orientan a
poner en disolución sólo una pequeña parte de la carga contaminante del suelo; para ello hacen uso de
extractantes bastante menos enérgicos del tipo DTPA. EDTA o peróxido de hidrógeno. En este último caso
las concentraciones obtenidas son sensiblemente más discretas que con los métodos descritos
anteriormente.
Legal: SE-182-07. 264
La elección de uno u otro método de extracción debe ser discutida a la luz de las ventajas e inconvenientes
que presenta en la valoración de la contaminación del terreno la elección de un u otro método en términos
de costes, repetitividad,... etc. así como la medida en que éste valora la carga contaminante.
Dado que en muchas ocasiones las concentraciones de una sustancia que da a un suelo entrada en la
categoría de contaminado son extremadamente bajas y que, por otra parte, no es posible descartar con
absoluta seguridad la existencia de contaminaciones cruzadas durante los trabajos de muestreo,
preparación y análisis, es menester examinar cuidadosamente la información generada expurgando de ésta
aquellos valores que pudieran conducir a conclusiones erróneas. De nuevo se debe enfatizar de que no hay
reglas precisas para el procedimiento de validación de la información analítica, no obstante si se han
formulado recomendaciones generales [12] , [13] y [14]. Éstas pasan por una revisión de los parámetros
de calidad de los análisis: límites de cuantificación y valores de blancos.
Resumidamente estas recomendaciones son:
1. Los límites de cuantificación de las sustancias analizadas no debe ser inferior a entre 3 y
5 veces el valor del límite del método de detección empleado.
2. En aquellos casos en que los límites de cuantificación están por encima de algún valor de
referencia reseñable habrá que considerar la posibilidad de descartar la información y
plantear un método de análisis alternativo.
3. Del mismo modo habrá de plantearse un método alternativo de análisis cuando los límites
de cuantificación estén por encima de concentraciones de fondo de contaminantes
ampliamente distribuidos en el medio ambiente.
4. Cuando para un analito no se verifica ninguna de las dos condiciones antes enumeradas y
de modo sistemático presenta concentraciones por debajo del límite de cuantificación, éste
puede ser excluido de posteriores consideraciones.
5. En relación a los blancos de campo se pueden dar dos circunstancias: que se estén
determinando analitos de uso común o no en los laboratorios. En el primer caso se validarán
aquellas muestras que se presenten en concentraciones diez veces superiores a los valores
de blanco rebajándose tal diferencia a la mitas en el segundo caso.
Un aspecto adicional a tener en cuenta en la valoración de la contaminación es la posibilidad de, junto a la

realización de análisis químicos convencionales, recurrir en paralelo a valoraciones ecotoxicológicas. Este
tipo de ensayos, que en absoluto sustituyen sino que complementan a las determinaciones analíticas,
permiten solventar situaciones tales como: la existencia de mezclas complejas de contaminantes, o la
estimación de su biodisponibilidad [16].
3.2. La valoración de la exposición

Una vez determinadas las características básicas de los terrenos contaminados en estudio (identificación y
cuantificación de los contaminantes de interés en las diferentes fuentes) se está en disposición de estimar
las dosis de un contaminante o grupo de contaminantes que podría recibir un receptor que de modo directo
o indirecto pudiera estar en relación con el suelo en estudio.
La valoración de la exposición comporta pues un conjunto de tareas que incluyen la evaluación del
comportamiento ambiental de las sustancias en el suelo que, a su vez, condicionan la movilidad de las
mismas y, en última instancia, su disponibilidad. Igualmente, la estimación de dosis pasa por establecer una
serie de parámetros que caracterizan el receptor así como las posibles vías por las que éste se vea expuesto
Legal: SE-182-07. 265
a la contaminación y las expresiones de cálculo que relacionan la concentración de contaminantes en la

fuente con la exposición por diferentes vías.
La propia naturaleza del suelo condiciona el reparto de los contaminantes entre las diferent es fases que
constituyen el suelo y dependiendo tanto de la naturaleza de los contaminantes como de las características
de los constituyentes sólidos, las sustancias van a pasar a disolución (aquellas de carácter más polar), van
a volatilizarse pasando a la fase gaseosa o por el contrario van a quedar adsorbidas a los constituyentes
sólidos del suelo. El equilibrio de reparto en fases va a condicionar en consecuencia tanto el grado de
exposición a la contaminación, como las vías a través de las que se verifica ésta.
La volatilización de una sustancia en el sistema suelo se puede producir tanto a partir de sustancias en fase
libre como en disolución. La tasa de volatilización va a estar condicionada por la naturaleza de los propios
contaminantes. Así, la transferencia a la fase gaseosa desde la fase disuelta será gobernada por el valor de
la constante de la Ley de Henry mientras que es la presión de vapor de la sustancia es el factor de control
para sustancias en fase libre.
La disolución de las sustancias en el agua del suelo y, en consecuencia, la posibilidad de que la
contaminación sea transferida a las aguas subterráneas viene controlada por la solubilidad en agua de la
sustancia. En cualquier caso para determinar la posibilidad de que parte de la carga contaminante sea
transferida hacia los acuíferos, además de la solubilidad de los contaminantes en agua habrá que examinar
las relaciones de éstos con los constituyentes de la fase sólida. Los coeficientes de adsorción (Kd) vienen a
evaluar la tendencia de una sustancia a quedar ligada a los constituyentes sólidos del suelo o, por el
contrario, a la fase acuosa. Esta afinidad por una u otra fase se expresa como la relación de
concentraciones de la sustancia en la fase sólida y en el agua del suelo. En principio el valor de este
coeficiente de adsorción se determina experimentalmente al ser específico de los pares suelo/sustancia que
se consideren. No obstante asumiendo ciertas simplificaciones es posible ofrecer una expresión general que
relaciona el valor de Kd de una sustancia con el coeficiente de partición octanol-agua de la misma (Kow).
La expresión general que liga la concentración de una sustancia en el suelo y el nivel de exposición de un
receptor dado a la misma viene a ser del tipo:
En esta expresión hay: un término de concentración en la fuente (C), unos términos que hacen referencia a
la frecuencia y duración de la exposición (EF y ED respectivamente), el peso del receptor expuesto (BW), el
tiempo medio de exposición (AT) y, por último un término que viene a recoger la tasa de contacto con el
medio contaminado (CR).
Dos de las variables mencionadas merecen un comentario específico: la concentración en la fuente y la tasa
de contacto. Respecto a la primera volver a señalar la heterogeneidad inherente a los suelos contaminados
y lo relevante de contar, a efectos de la estimación de la exposición, con concentraciones significativas. La
tasa a tasa de contacto es la variable que singulariza esta expresión general para las diferentes vías de
exposición. Este parámetro viene, por otro lado, a tomar en consideración la forma de especiación de los
contaminantes en el suelo y, en consecuencia, su movilidad.
Dado que la dosis total de un contaminante a la que se ve expuesto un receptor resulta de la suma de las
dosis que recibe por cada una de las posibles vías de exposición, la estimación de una dosis fiable pasa por
determinar que vías de exposición son relevantes en una circunstancia particular. En la valoración de la
exposición a la contaminación del suelo se admiten como posibles las siguientes vías:
- contacto dérmico con suelo contaminado

- inhalación de volátiles
Legal: SE-182-07. 266
- inhalación de partículas de suelo contaminado

- ingestión de partículas de suelo contaminado
- ingestión de hortalizas que crecen sobre un suelo contaminado
- ingestión de aguas contaminadas
Obviamente no en todas las circunstancias es menester contabilizar todas las vías. De hecho, una de las
tareas claves en la valoración de los riesgos asociados a la contaminación del suelo es seleccionar con rigor
aquellas que ciertamente son relevantes en una situación específica. Como quiera que los usos del suelo se
pueden identificar con un escenario de exposición asociado, una de las posibilidades, al menos en las etapas
iniciales de la valoración de riesgos, es considerar las vías asociadas a determinados usos genéricos del
suelo. En el Cuadro 1, a modo de ejemplo, se han recogido las vías de exposición admitidas en la legislación
española para usos genéricos del Suelo (ver Anexo I).
Cuadro 1. Vías de exposición a la contaminación del suelo para los usos genéricos del suelo contemplados
en la legislación española .
Una última cuestión, particularmente si se pretende contrastar las recibidas con algún tipo de dosis de
referencia, es tener en cuenta el hecho de que en condiciones normales se tiende a creer que la exposición
a la contaminación del suelo no representa más que una fracción de la dosis total. En consecuencia, para el
cálculo de ésta habrá que corregir la estimación mediante la aplicación de algún factor de minoración. Ésta
es la que se denomina corrección por existencia de fuentes múltiples [17]. Lógicamente el valor de este
factor será proporcional a los valores de fondo de las sustancias en el medio ambiente.
3.3. Las relaciones dosis-respuesta

Carece de sentido en una revisión de estas características entrar en plantear en profundidad las relaciones
dosis-respuesta, cuestión central de la Toxicología. Para ello nos remitimos a otros capítulos de este mismo
texto. Sin embargo, si que pueden tener algún interés aquellos aspectos más específicos de la aplicación de
la Toxicología a la valoración de la contaminación, particularmente la de suelos.
En términos de la valoración de riesgos para la salud humana es habitual distinguir entre sustancias con
efectos sistémicos y con efectos carcinogénicos. En el primer caso los contaminantes actúan de modo
específico sobre algún órgano o sistema mientras que la exposición a las pertenecientes al segundo grupo
se traduce en un incremento en la frecuencia de aparición de tumores en la población expuesta.
Igualmente, considerando los mecanismos de actuación, en el caso de los contaminantes sistémicos se
admite un cierto nivel de exposición sin que se haga evidente ningún tipo de efecto, por el contrario en las
sustancias carcinogénicas cualquier exposición, independientemente de su magnitud, se traduce en un
incremento en la frecuencia antes señalada.
Legal: SE-182-07. 267
Del mismo modo, este patrón dual de comportamiento tiene su correlato en la métrica de la potencia tóxica
de las sustancias. En el caso de los contaminantes con efectos sistémicos la dosis de referencia se
determina a partir de un valor umbral de la curva dosis-respuesta, NOAEL preferiblemente al LOAEL. Éstos
valores umbral están sometidos a incertidumbres en su extrapolación desde el laboratorio a su aplicación en
campo. Con el fin de establecer suficientes condiciones de seguridad en la utilización de los mismos en
condiciones de campo, estos valores umbral son modificados mediante la aplicación de una serie de factores
de incertidumbre. En el cuadro II se han recogido los factores de incertidumbre propuestos por la Agencia
de Protección del Medio Ambiente de los EE.UU [8]
Cuadro 2. Factores de incertidumbre propuestos por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de los
EE.UU
De este modo la dosis que se considera segura en un laboratorio puede verse modificada entre 104 y 105
en las valoraciones de campo.
Por las razones que se han expuesto anteriormente, la definición de dosis de referencia carece de sentido
en el caso de sustancias con efectos carcinogénicos; en este caso se definen lo que se han denominado
factores de riesgo unitario a partir del incremento de riesgo por unidad de dosis recibida.
Por último, señalar que en muchas ocasiones no es claro que una sustancia pueda ser categóricamente
incluida en uno u otro grupo, de hecho, existe toda una gradación de las sustancias en función de las
evidencias disponibles sobre su carcinogenidad.
3.4. Caracterización del riesgo

Estimada convenientemente la exposición y la dosis recibida, así como el valor de la dosis de referencia o el
factor unitario de riesgo, la cuantificación del riesgo se verifica como el producto de ambos factores.
La caracterización del riesgo implica la determinación de un valor cuantitativo del riesgo, así como un
análisis de las incertidumbres asociadas al valor obtenido. En el caso de sustancias con efectos sistémicos
no se determina un valor de riesgo sino un cociente entre la dosis recibida por el receptor y la dosis de
referencia denominado índice de riesgo.
En el caso de que existiese más de una sustancia el valor del riesgo ejercido por el conjunto de las mismas
se puede determinar como la suma de los índices de riesgo calculados para cada uno de los contaminantes
considerados4 ; por el contrario, para sustancias con efectos carcinogénicos se admite la suma directa de
los riesgos asociados a cada uno de los contaminantes.
4.Esta aproximación es válida para contaminantes con los mismos mecanismos de acción.
El determinar que valores de riesgo se consideran admisibles es una cuestión que trasciende del ámbito
científico entrando en lo que serían políticas generales de protección de la salud pública y el medio
ambiente. No obstante, existe cierto consenso internacional en admitir valores máximos que oscilan entre
10-6 y 10-4 para sustancias con efectos cancerígenos y un valor máximo de 1 para el cociente entre dosis
recibida y dosis de referencia en el caso de sustancia con efectos sistémicos 5 .
Legal: SE-182-07. 268
5. Lógicamente hay excepciones a la regla general. Así p.e. en el estado de Massachussets se admite un
valor máximo de este cociente de 0.2.
Como ya se ha señalado con anterioridad el cálculo de un valor de riesgo lleva implícita la asunción de una
serie de presupuestos de partida así como de un buen número de simplificaciones. En consecuencia, los
valores así determinados deben ser tomados con la debida cautela. Por eso, como ya se explicaba con
anterioridad para una situación de contaminación dada, más que un valor de riesgo lo que se verifica es una
distribución de posibles valores de riesgo (Figura 3). En última instancia hay dos cuestiones que inciden
particularmente en que la distribución de valores de riesgo sea más o menos estrecha: la variabilidad de los
parámetros que se consideran en la estimación del riesgo y, por otro lado, el grado de incertidumbre que
tenemos acerca del valor de los mismos. La variabilidad es algo inherente a la propia naturaleza de los
parámetros y poco o nada se puede hacer por reducirla: es la que es. Por el contrario, la incertidumbre
puede ser rebajada a niveles razonables haciendo esfuerzos durante los trabajos de caracterización de los
terrenos contaminados.
Un último comentario en lo relativo a la caracterización del riesgo se refiere al modo en que es posible
descomponer el riesgo de cara a su posterior gestión. En este sentido, se ha de señalar que considerar este
valor como el final del proceso resulta algo empobrecedor. En efecto, este valor es posible descomponerlo
identificando cuales de las vías de exposición contribuyen con mayor peso al mismo y, en el caso de que
existiese más de una sustancia contaminante implicada, determinando la contribución individual de cada
una de ellas. Ambas cuestiones pueden orientar de modo instrumental el modo en que se planteen
alternativas de gestión del riesgo, incluyendo entre éstas la descontaminación.
4. La Contaminación de Suelos en la Legislación Española
4.1. Introducción y antecedentes

El caso español en lo relativo a la legislación en materia de suelos contaminados, aunque con sus
peculiaridades, no difiere en exceso del modo en que este tema se ha abordado en otros países y estando
aún pendiente de su sanción definitiva en forma de reglamento, es de esperar que se apruebe en los
términos que se comentarán a continuación antes de que finalice el 2004.
Legal: SE-182-07. 269
Un aspecto importante que arroja luz para interpretar la forma que finalmente se ha dado al reglamento,
radica en el hecho de que éste se ha desarrollado en el marco de una ley de residuos y, en consecuencia,
con una clara orientación a identificar procesos contaminación de suelos en el contexto de la generación y
gestión de materias primas y residuos. Siendo ésta una opción perfectamente válida, tiene fuertes
implicaciones en alguna de las materias reguladas, particularmente en el modo en que se organizan los
trabajos de recogida de información sobre emplazamientos contaminados o susceptibles de estarlos y aún
en la propia interpretación de la misma. Desde otra perspectiva otros países han adoptado una
aproximación más finalista desarrollado regulaciones que atienden de modo primario a los suelos
contaminados per se con relativa abstracción a las causas últimas de la contaminación. No obstante, se
debe enfatizar que a pesar de tales diferencias en los planteamientos no es previsible que éstas conduzcan
a resultados discrepantes por cuanto ambas aproximaciones fían en última instancia de la valoración y la
ponderación del riesgo asociado a la contaminación en las diferentes etapas involucradas en la gestión de
suelos contaminados.
Como antecedentes a la legislación española en materia de suelos contaminados se debe enunciar en
primer término la Ley de residuos de 1986 [18]. Ésta ya contenía alguna mención a la contaminación del
suelo como una de las consecuencias de las malas prácticas de gestión de residuos. A pesar de tales
llamadas el marco legal se podía juzgar de claramente insuficiente, por otro lado dicha Ley no contaba con
ninguna habilitación para el desarrollo reglamentario de esta materia.
En cualquier caso, la ausencia de legislación específica en la materia no ha supuesto en modo alguno la
inhibición total de las autoridades ambientales. En este sentido, deben forzosamente mencionarse los
trabajos que éstas promovieron en materia de inventariado (1ª y 2ª fase del Inventario Nacional de Suelos
Contaminados). De esta manera, la Secretaria de Estado de Medio Ambiente (predecesora del actual
Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino) recopiló un mínimo de información que
posteriormente permitió formular el Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados (PNRSC)[19].
El PNRSC fue aprobado en Mayo de 1995 y tuvo vigencia hasta el año 2005. Dicho plan fue concebido como
un instrumento de planificación de la actividad pública de gestión de suelos contaminados. Inicialmente fue
presupuestado en 800 millones de Euros. Los objetivos que inicialmente se perseguían se pueden resumir
en los siguientes:
1. La caracterización ambiental de 1650 terrenos sospechosos de albergar suelos

contaminados.
2. La recuperación ambiental de los 275 que, en principio, se consideraban como
prioritarios. Ello incluía un tratamiento estimado de 3.8 10 6 m3 de suelos contaminados y 9
106 m3 de aguas subterráneas.
3. La elaboración de estándares de calidad de suelos.
4. La trasposición de la Directiva de Vertidos.
5. La elaboración de normas técnicas de muestreo, métodos de análisis y procedimientos de
investigación.
Aunque con cierta perspectiva se puede constatar que alguno de estos objetivos no se han llegado a cumplir
a cumplir plenamente, lo cierto es que el balance general debe juzgarse de modo positivo habiendo sido y
siendo aún hoy en día un instrumento útil para encauzar la incipiente actividad en materia de suelos
contaminados en nuestro país. Esta impresión se ve reforzada si se tiene en consideración la inexistencia de
un marco legal en materia de suelos contaminados durante una sustancial parte de su vigencia temporal,
Legal: SE-182-07. 270
ello ha supuesto que, por ejemplo, se haya carecido durante este tiempo de una descripción clara y precisa
de las circunstancias que determinan la consideración de un suelo como contaminado.
La adaptación a la normativa española en materia de residuos a la de la Unión Europea obligó a redactar
una nueva ley de residuos (Ley 10/98 de 21 de Abril de Residuos) sustituye a la de 1986 arriba
mencionada. En tal circunstancia el legislador aprovechó esta ocasión para, por primera vez en España,
establecer una legislación básica en materia de protección del suelo frente a la contaminación. Esta Ley en
lo relativo a suelos contaminados señala dos actores institucionales: por una parte el Gobierno y, de otra las
CC.AA (Comunidades autónomas) asignando a cada una de las partes determinadas responsabilidades en el
desarrollo y ejecución del mandato de la Ley.
El Titulo V de la Ley de Residuos establece como principales obligaciones para el Gobierno las siguientes:
1. Confeccionar una relación de actividades contaminantes del suelo

2. Elaborar criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados.
Por otro lado asigna a las CC.AA las siguientes responsabilidades:
3. La declaración de suelos contaminados de acuerdo con los criterios y estándares fijados

por el gobierno.
4. El inventariado de suelos contaminados y la elaboración de una relación de prioridades de
actuación.
Por último, además de los actores institucionales, la Ley 10/98 recoge algunas obligaciones para los
titulares de actividades potencialmente contaminantes, así por ejemplo fija la obligación para éstos de
remitir a los correspondientes organismos de las CC.AA. informes periódicos de situación que permitan
valorar la situación en los terrenos ocupados por estas actividades.
En su conjunto la Ley está planteada muy en línea con otras legislaciones existentes en países de nuestro
entorno. De este modo, hace gravitar toda la gestión de suelos contaminados (desde las fases de
investigación e inventariado a las de recuperación ambiental) alrededor del concepto de riesgo ambienta y,
por otro lado, involucra en el proceso tanto a los administrados como a las administraciones dando de este
modo una oportunidad a los agentes económicos de participar de modo efectivo en la protección del medio
ambiente.
4.2. El desarrollo reglamentario de la Ley 10/98

Como se ha señalado, la Ley 10/98 da un mandato al Gobierno para elaborar criterios y estándares para la
declaración de suelos contaminados, así como para elaborar una relación de actividades potencialmente
contaminantes. En cumplimiento del mismo, el Ministerio de Medio Ambiente ha preparado un proyecto de
Real Decreto, en adelante R.D.
En cuanto a su forma el R.D consta de un cuerpo principal articulado (nueve artículos), una disposición
adicional, dos disposiciones finales y ocho anejos. En lo relativo a su contenido, lo más sobresaliente del
mismo es que diferencia tres aspectos relativos a los suelos contaminados: las actividades económicas
susceptibles de contaminar el suelo, el régimen de transmisión de información en materia de suelos
contaminados entre los diferentes agentes implicados y, por último, las pautas para la investigación de la
contaminación del suelo y su valoración.
4.2.1. Actividades Potencialmente Contaminantes
Legal: SE-182-07. 271
A este respecto el R.D. fija una relación de actividades que, en virtud del tipo y/o volumen de materias
primas consumidas o almacenadas o el tipo y volumen de residuos generados, se juzga que tienen un
mayor potencial de producir contaminación en los suelos sobre loas que se asientan. Éstas, junto con su
correspondiente clave de clasificación decimal del CNAE se incluyen en un Anejo.
Estas actividades están obligadas a presentar un informe preliminar de situación que permita evaluar de
modo específico la posibilidad de que se hayan podido producir episodios de contaminación del suelo. Estos
informes pueden, eventualmente, verse complementados con otros de más detalle.
En 2016, tras algo más de una década de andadura del RD09/2005, el Ministerio ed Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente inició los estudios conducentes a la modificación de este anejo que señala
qué actividades tienen la condición de potencialmente contaminantes del suelo. En efecto, en estos diez
años la experiencia de aplicación ha podido demostrar que algunas de las actividades inicialmente recogidas
tenían a la postre una trascendencia marginal en términos de contaminación de suelos. En este sentido, con
la finalidad de mejorar la eficacia administrativa sin merma de la protección del suelo frente a la
contaminación, se ha procedido a revisar y reclasificar un buen número de actividades estableciendo
umbrales para su consideración como potencialmente contaminantes del suelo. Está prevista que esta
modificación sea aprobada antes de que concluya el primer semestre de 2017.
4.2.2. El régimen de información en materia de suelos contaminados

Los informes se configuran como el principal instrumento de comunicación entre las administraciones y los
administrados.
La confección y remisión de éstos es de obligado cumplimiento para los titulares de actividades

potencialmente contaminantes. En uno de los anejos del RD se fijan sus contenidos mínimos y se establece
un plazo temporal para su remisión que abarcan desde los de carácter preliminar ya mencionados en el
párrafo anterior y cuyo contenido mínimo queda fijado en uno de los anejos del R.D hasta los informes
periódicos
Adicionalmente a las actividades explícitamente relacionadas en el anejo correspondiente, se contemplan
otras circunstancias que obligan a la presentación de éstos informes preliminares: el almacenamiento de
combustibles y el manejo de sustancias peligrosas reguladas por encima de determinado volumen.
A fin de dar continuidad a las tareas de vigilancia el RD contempla un carácter periódico para estos informes
si bien no cuantifica el orden de la periodicidad que debe ser establecido por los organismos ambientales de
las CC.AA. atendiendo a un conocimiento más próximo de las situaciones a juzgar.
Además de los informes de situación, las CC.AA. tienen la potestad de reclamar informes complementarios
en aquellos casos en que se juzgue oportuno a la luz de la información contenida en los primeros. El grado
de detalle de estos informes es variable y habrá de modularse según aconsejen las circunstancias. Así éstos
pueden ir desde la ampliación puntual de alguno de los aspectos de los informes de estado a la estudios
específicos de mayor envergadura (p.e. evaluaciones de riesgo más o menos exhaustivas).
4.2.3. Guías para la investigación y declaración de suelos contaminados

La tercera de las cuestiones que viene a regular este RD se refiere a los fundamentos científicos que han de
orientar la investigación con vistas a declaración de un suelo como contaminado.
En este sentido se ha planteado un esquema para la evaluación de la contaminación del suelo. Las
características más destacadas de éste se pueden resumir en las siguientes:
Legal: SE-182-07. 272
i) Toma en consideración los riesgos ambientales ligados a la contaminación del suelo

De este modo se da cumplimiento a la filosofía de la Ley 10/98 de residuos cuando señala
que la declaración formal de suelos contaminados por las CC.AA. se hará “... evaluando los
riesgos para la salud humana o el medio ambiente...” En este sentido, como se comentará
más adelante en mayor detalle, se han fijado criterios y estándares para la valoración de la
contaminación del suelo desde la perspectiva de los riesgos que determinadas
concentraciones de contaminantes en el suelo pueden comportar para la salud de las
personas y/o los ecosistemas terrestres.
Por otro lado, esta aproximación es perfectamente consecuente con lo que se viene
haciendo en países de nuestro entorno y en las recomendaciones de la Unión Europea.
ii) Uso del suelo
Una de las consecuencias inmediatas derivadas de la valoración de la contaminación del

suelo en términos de riesgo es tener en consideración las circunstancias de uso del suelo.
De este modo los diferentes usos del suelo considerados en el reglamento tienen una
correspondencia con escenarios de exposición bien definidos.
iii) Carácter flexible
En los términos en que está redactado el R.D. se plantea un esquema de valoración de la

contaminación del suelo que es flexible y progresivo. Efectivamente la posibilidad de hacer
uso de valores guía de concentración (los denominados Niveles Genéricos de Referencia)
junto con valoraciones específicas de riesgo, cuando así sea requerido, confiere al sistema
de evaluación un carácter sumamente flexible. Igualmente la posibilidad de evaluar la
contaminación mediante estudios de complejidad creciente redunda forzosamente en una
mayor eficiencia en el coste económico de las investigaciones.
4.3. La consideración del riesgo ambiental en el RD

Aunque ya se ha apuntado de pasada, conviene exponer y analizar de manera explícita el modo en que se
ha incorporado el riesgo ambiental al RD. Efectivamente, la posibilidad de que la contaminación del suelo
alcance diferentes categorías de receptores con consecuencias potencialmente adversas para éstos ha sido
objeto de atención principal en esta pieza legislativa. Así pues, de manera implícita y explicita el RD coloca
el riesgo ambiental, su valoración y minimización, como uno de los pilares sobre la que descansa la gestión
de suelos contaminados.
En cualquier caso, aún admitiendo las bondades de orientar la gestión de suelos contaminados sobre
consideraciones de riesgo, hay razones que aconsejan reforzar estos criterios con la aplicación de un
principio de precaución. En efecto, para el cálculo de la concentración de un contaminante en el suelo que
se traduce en niveles de riesgo admisibles en una determinada circunstancia, hay que utilizar cierto número
de parámetros estando determinado el valor cuantitativo de éstos tanto por una variabilidad natural como
por cierto grado de incertidumbre acerca de su valor exacto. Ello se traduce en que para una determinada
concentración de contaminantes en el suelo se verifica no un único valor de riesgo sino un conjunto de
éstos y, a la inversa, un determinado nivel de riesgo puede verificarse no con una única concentración de
contaminantes sino con un rango de ellas.
Legal: SE-182-07. 273
A efectos prácticos el RD distingue dos etapas en la gestión de suelos contaminados: la investigación de los
mismos con vistas a su declaración como tal y, por otro lado, la recuperación ambiental de los que hayan
sido declarados como tales. En ambas circunstancias el RD ofrece instrumentos y pautas para la valoración
y mitigación de la contaminación en términos de riesgo.
4.3.1. Investigación y Declaración de Suelos Contaminados

Para los primeros estadios de la investigación se han formulado los denominados Niveles Genéricos de
Referencia (NGR) que son las concentraciones máximas en un suelo que se consideran seguras para un
determinado uso del mismo. Los NGR ser conciben a modo de valores umbral que permiten una rápida
valoración del estado de contaminación del suelo de manera rápida y relativamente poco costosa. De este
modo se espera que de modo relativamente sencillo quedarán excluidos de posteriores consideraciones
aquellos suelos que contengan sustancias contaminantes en concentraciones inferiores a los
correspondientes, optimizando los recursos económicos.
Algunas de las características de estos Niveles se pueden resumir en las siguientes:
1. Son niveles que se calculan a partir de los valores de riesgo admisible estipulados en el
propio RD, sin embargo, atendiendo a la posible variabilidad e incertidumbre en buena parte
de los parámetros utilizados para su cálculo, ha parecido conveniente truncarlos en un valor
máximo de 100 mg/Kg. A este respecto se debe señalar que la superación de este valor es,
para sustancias de síntesis como las reguladas, suficiente significativo y debe interpretarse
como un indicio razonable de, cuanto menos, una marcada impronta antrópica. Por otro
lado, dado su carácter de valores de referencia, su superación en un suelo no conduce en
modo alguno a la declaración automática del suelo como contaminado obligando tan sólo a
una valoración más cuidadosa de tal situación.
Igualmente se ha tenido en cuenta el hecho de que pudieran darse casos de vecindad entre
terrenos con diferentes usos y que habría que introducir un elemento de moderación entre
las diferencias asumibles entre diferentes usos del suelo. En consecuencia los niveles de
referencia calculados se truncaron cuando fue necesario no admitiéndose una diferencia
superior a un orden de magnitud entre un uso del suelo y el siguiente más sensible.
2. El uso del suelo condiciona de modo esencial el escenario de exposición. Es por ello que
los NGR tienen validez en las condiciones de exposición que se plantean y van perdiendo su
utilidad en la medida en que el escenario de exposición se aleja del planteado para su
derivación.
En la fase de investigación de suelos con vistas a su declaración como contaminado, además de hacer uso
delos valores de concentración regulados, el RD establece la posibilidad de recurrir a valoraciones
específicas de riesgo. En uno de sus anejos se establecen guías generales para la realización de este tipo de
estudios. Las pautas marcadas en este anejo se adaptan notablemente a la metodología estándar de
valoración de riesgos. Sin embargo habría que deshacer la falsa creencia de que un estudio de esta
naturaleza comporta forzosamente la realización de un interminable número de determinaciones y análisis.
En este mismo anejo, al final del mismo, se indica que el alcance de un análisis de riesgo habrá de
plantearse dependiendo de las circunstancias de cada caso. Esto no podía ser de otro modo dado el
número, casi infinito, de casos posibles. De este modo, el alcance de estos estudios habrá que fijarlo en
atención a la complejidad y relevancia ambiental de cada situación.
Legal: SE-182-07. 274
Como se ha señalado el análisis de riesgos es el instrumento base para la gestión de suelos contaminados.
En este sentido, tomando en consideración su importancia, el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos
2016-2020 ha señalado la importancia de mejorar la calidad de los informes de análisis de riesgo,
particularmente en lo referido a la valoración de las incertidumbres de los parámetros que intervienen en el
análisis cuantitativo. En este sentido ha adquirido el compromiso de elaborar un documento técnico al
respecto.
4.3.2. Recuperación Ambiental de Suelos Contaminados

De acuerdo con al Ley 10/98 de Residuos, la declaración de un suelo como contaminado determina la
obligación de proceder a su recuperación ambiental, descontaminación. El riesgo ambiental en esta etapa se
vuelve a prefigurar como una herramienta que orienta las actividades de descontaminación.
La descontaminación de suelos es una tarea compleja y debe admitirse la premisa de que en prácticamente
todas las ocasiones el revertir un suelo a su situación original es técnica y económicamente inviable6
quedando siempre un cierto nivel de contaminación residual. Admitiendo esta premisa debemos reconocer
que las tareas de descontaminación se centrarán prioritariamente en la mitigación de los riesgos. El RD que
venimos comentando regula los principios generales a seguir en estas tareas y en estos términos:
1. Primeramente señala claramente que los niveles de descontaminación a alcanzar serán

tales que la nueva situación se traduzca en niveles de riesgo admisible. De este modo,
desde una perspectiva muy realista, admite la posibilidad de cierto nivel de contaminación
remanente siempre que la misma no tenga consecuencias mayores para los objetos de
protección.
2. Igualmente señala la preferencia por soluciones permanentes evitando, siempre que sea
posible, la excavación, traslado y depósito de residuos. Efectivamente, la experiencia en
otros países con mayor experiencia en programas de descontaminación ha demostrado que,
de no imponer algún tipo de limitaciones, la tendencia general en el planteamiento de obras
de descontaminación es la de recurrir a la excavación y envío de los suelos contaminados a
depósito de seguridad o bien a la construcción in situ de monovertederos. Como norma
general ésta no es una solución sensata pues, por una parte demora en el tiempo la
solución definitiva del problema dejándolo como legado a generaciones futuras y
condicionando en muy buena medida la planificación territorial y, por otro lado, satura la
capacidad de almacenamiento de infraestructuras ambientales valiosas como son los
depósitos de seguridad.
3. Señala la preferencia por la reducción/eliminación de la contaminación del suelo si bien

admite la posibilidad de soluciones tendentes a reducir la exposición a la contaminación
mediante la interposición de barreras físicas.
En cualquier caso, más allá de prescripciones especificas acerca de la las alternativas de descontaminación
del suelo, la gestión del riesgo se configura, concebida en su conjunto, como un instrumento que permite
combinar un conjunto de medidas que abarcan desde la detoxificación o eliminación física de los
contaminantes a la imposición de elementos para minimizar la exposición, y con el fin última de eliminar el
riesgo o reducirlo a niveles tolerables. Incluso en aquellos casos en que se optara por una mera excavación
Legal: SE-182-07. 275
y retirada de los suelos contaminados, este tipo de soluciones siempre comportan un determinado coste
ambiental.
4.3.2. Actualización
Coincidiendo con la celebración del año internacional de protección del Suelo en 2015, el Ministerio de
Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente procedió a evaluar el modo en que se había venido
aplicando el RD09/2005 arriba mencionado. Para ello, se procedió a analizar los resultados de las
actividades de gestión de suelos contaminados durante el periodo 2005-2015 a partir del análisis de la
información contenida en el Inventario Nacional de Suelos Contaminados.
El número de informes preliminares que estaban obligadas a remitir a las autoridades ambientales de las
Comunidades Autónomas las instalaciones en que se desarrolaban actividades potencialmente
contaminantes del suelo se contrastó con el número de suelos que habían sido objeto de investigaciones
detalladas posteriores (normalmente éstas requieren de tareas de naturaleza analítica). El resultado de este
análisis permitió concluir que la relación de ambas cantidades era inusualmente elevada.
Esta elevada relación númerica significa que sólo una pequeña parte de los suelos potencialmente
contaminados representan un mínimo potencial de riesgo para el medio ambiente o la salud de las personas
estando, sin embargo, sujetos al procedimiento administrativo. De este modo, los escasos recursos
humanos y materiales de las autoridades ambientales se ven distraídos, en buena medida, por casos que no
comportan ningún riesgo ambiental o, en todo caso, un riesgo marginal.
Con el fin de mejorar la eficiencia, dedicando los recursos de las administraticiones y los particulares, se ha
procedido a revisar el Anejo del reglamento de suelos contaminados en que se establece la relación de
actividades potencialmente del suelo aplicando un criterio de magnitud esperada para el daño. De este
modo, manteniéndose la tipología de actividades potencialmente contaminantes del suelo, se ha reducido el
número de instalaciones que están sujetas a la presentación de informes atendiendo a su tamamaño y otras
caráctersiticas.
De este modo, es de esperar que en años venideros se reduzca sensiblemente la carga de trabajo para las
autoridades ambientales competentes pudiendo focalizar sus recursos en aquellos casos con mayores
probabilidades de constituir un autentico riesgo ambiental. Estos trabajos culminaron con la aprobación de
una orden ministerial que modifica la relación de actividades contaminantes del suelo [21].
REFERENCIAS
[1]. Comisión Europea, 2001. Estrategia de la U.E. de Desarrollo Sostenible. Com. (2001)264 final.
[2]. Comisión Europea, 2002. Hacia una estrategia temática para la protección del suelo. COM (2002) 179.
final.
[3]. Agencia Europea del Medio Ambiente, 1999. Management of Contaminated sites in Europe.
[4]. Ley 10/1998 de 21 de Abril de Residuos. B.O.E. nº 95 de 22 de Abril de 1988.
[5]. Decisión 1600/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de Julio por la que se establece el
Sexto Programa Comunitario de Acción en materia de Medio Ambiente. D.O.C.E. 10 de Septiembre de 2002.
[6]. Callaba, A. y Chacón, E., 2002. Análisis Probabilístico de la eficiencia de los Niveles Genéricos de
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National. Academy of Sciences.).
Legal: SE-182-07. 276
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[11]. U.S EPA. 2002. Guidance on choosing a sampling design for environmental data collection. Office of
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[12]. US. EPA, 1992. Guidance for data useability in Risk Assessment; Part A. Office of solid waste and
emergency response.
[13].U.S. EPA, 1994 Contract Laboratory Program National Functional Guidelines for inorganic data review.
Office of solid waste and emergency response
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Office of solid waste and emergency response.
[15]. Azpeitia, P y Rosado, A. (en prensa). Suelos contaminados: Revisión Comentada de Métodos de
Análisis de Contaminantes Prioritarios en Suelos. Instituto Geológico y Minero de España. Serie Medio
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[19]. Plan Nacional de Recuperación de Suelos Contaminados. B.O.E. 13 de Mayo de 1995.
[20]. Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2020.
http://www.mapama.gob.es/imagenes/es/pemaraprobado6noviembrecondae_tcm7-
[21]. Orden PRA/1080/2017, de 2 de noviembre, por la que se modifica el anexo I del Real Decreto
9/2005, de 14 de enero, por el que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes
del suelo y los criterios y
estándares para la declaración de suelos contaminados.
Autor: Antonio Callaba

Instituto Geológico Minero. Ministerio para la Transición Ecológica. Madrid. España
[Inicio]
Legal: SE-182-07. 277
8: Sistema de Información en Sanidad Ambiental. Indicadores de Sanidad Ambiental
Autores: María Luisa González Márquez,

José Mª Ordóñez Iriarte*

Jefe de Servicio de Salud Pública del Área V. Madrid
I.-NIVEL I:
RESUMEN
Las funciones fisiológicas básicas del hombre, y por extensión del resto de los seres vivos, obligan a éste a
establecer un intercambio entre su específico “medio interno”, tal y como lo entendía Claude Bernard,
intrínseco a su especie, y el medio externo o medio ambiente como gusta en denominarse (Guyton, 1971).
Por ello, el hombre no es, no puede ser, ajeno al entorno que le rodea. De la calidad del entorno dependerá
en gran medida la salud.
Así pues, salud y medio ambiente son dos conceptos que van aparejados en la Historia y, desde hace unos
años, su intersección ha generado la disciplina de la salud ambiental, cuya estructura administrativa, la
sanidad ambiental, todavía está residenciada en nuestro país, en los departamentos de salud (Ordóñez et
al, 1998).
De las diferentes definiciones propuestas para la salud ambiental, se va a aceptar la que ha adoptado la
Organización Mundial de la Salud: “Área de conocimiento de la salud pública que identifica, caracteriza,
vigila, controla y evalúa los efectos, sobre la salud humana, de los distintos factores de riesgo ambiental”
(WHO,1993).
Una de las funciones básicas de la salud pública es la vigilancia. Pero cuando se habla de vigilancia se
piensa casi de forma inmediata en vigilancia de las enfermedades, lo que está bien, pero define un
horizonte demasiado poco ambicioso.
Legal: SE-182-07. 278
La vigilancia en general, cualquiera que sea el campo o disciplina que la use, corresponde a un proceso
sistemático, ordenado y planificado de observación y medición de ciertas variables definidas, para luego
describir, analizar, evaluar e interpretar tales observaciones y mediciones con propósitos definidos.
Hace algunos años fue aprobada la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Sin duda es
una herramienta básica sobre la que seguir construyendo el edificio de la salud pública de nuestro país,
pero solo se hará si hay vocación política, si se dota de recursos y si existe masa crítica suficientemente
formada y con visión holística de los problemas.
El Capítulo 1 de esta Ley está dedicado a la Vigilancia de la salud pública. El artículo 12.1 la define como “el
conjunto de actividades destinadas a recoger, analizar, interpretar y difundir información relacionada con el
estado de la salud de la población y los factores que la condicionan, con el objeto de fundamentar las
actuaciones de salud pública”. Además -sigue el mismo artículo- la vigilancia de salud pública tomará en
cuenta, al menos, los siguientes factores, entre ellos los ambientales:
“2º Los riesgos ambientales y sus efectos en la salud, incluida la presencia de los agentes contaminantes en
el medio ambiente y en las personas, así como el impacto potencial en la salud de la exposición a emisiones
electromagnéticas”.
Este énfasis en las emisiones electromagnéticas sin duda procede de los documentos sobre políticas de
salud y medio ambiente de la UE, que por aquellas fechas hacían hincapié en este riesgo ambiental
centrado en las estaciones bases de telefonía móvil pero también en los terminales que casi todos tenemos.
Abundando en esta línea, el artículo 30 (De la sanidad ambiental), define las funciones que le son propias:
1. La sanidad ambiental tiene como funciones la identificación, la evaluación, la gestión y la comunicación

de los riesgos para la salud que puedan derivarse de los condicionantes ambientales; la vigilancia de los
factores ambientales de carácter físico, químico o biológico y de las situaciones ambientales que afectan o
pueden afectar a la salud; así como la identificación de las políticas de cualquier sector que reducen los
riesgos ambientales para la salud.
Un tiempo antes, la Generalitat Valenciana había publicado el Decreto 95/2009, por que se crea el sistema
de vigilancia sanitaria de riesgos ambientales que ha sido pionero en España. Como no puede ser de otra
forma, todo este sistema pretende “una evaluación continuada de la exposición potencial de la población a
los riesgos ambientales”.
Por lo tanto ya podemos avanzar dos conclusiones:
1.-La vigilancia de salud pública trasciende el ámbito de la enfermedad y se ocupa también de los factores
de riesgo ambiental, que es en lo que trabajamos desde sanidad ambiental.
Legal: SE-182-07. 279
2.-La vocación de la salud ambiental es la exposición y, ya lo adelantamos, la información a la población

y al sector asistencial.
En la actualidad, en España, la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación (DGSPCI) y la

Subdirección General de Sanidad Ambiental y Salud Laboral (SGSASL), del Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad (MSSSI) gestionan varios registros y sistemas de información que aportan una
información relevante para la adopción de medidas de control sanitario de los factores ambientales. Gran
parte de dichos sistemas de información responden a las competencias inherentes a la Autoridad Sanitaria,
bien como responsabilidad derivada de la normativa, o bien como destinataria de estrategias de políticas
sanitarias específicas. Algunos de ellos son públicos y pueden consultarse a través de la página web del
Ministerio.
Los Sistemas de Información Ambiental gestionados directamente por el Ministerio de Sanidad y Consumo a
través de la DGSPCI y la SGSASL son los siguientes (Vargas, 2002 (actualizado 2017)):
1.- Sistema de Intercambio Rápido de Información sobre Productos Químicos (SIRIPQ). Está
sustentado por diferentes normativas de rango estatal.
Es una red de alerta sobre sustancias y preparados peligrosos. Permite la detección de productos que
presentan irregularidades en la clasificación toxicológica, envasado, etiquetado o que han producido algún
daño a la salud.
2.- Sistema de Toxicovigilancia (STV). Está sustentado por diferentes normativas de rango estatal.
Su objetivo es la detección y evaluación de accidentes e intoxicaciones por productos químicos atendidos en

los Servicios de Urgencias de la Red Hospitalaria. La notificación es voluntaria e informa de los daños
provocados, producto implicado, circunstancia del accidente o intoxicación, evolución del paciente, etc. Está
coordinado por la Sección de Toxicología Clínica de la Asociación Española de Toxicología.
3.- Registro de Plaguicidas de la Dirección General de Salud Pública. Está sustentado por diferentes
normativas de rango estatal.
Creado en 1983, actualmente se encuentra en un periodo transitorio. Registra bajo procedimientos

nacionales aquellos plaguicidas de salud pública (biocidas) que no pueden registrarse todavía por
procedimientos europeos (ver más adelante R4BP3). El contenido del Registro incluye su clasificación
toxicológica, usos, modos de empleo, plazos de seguridad, recomendaciones en caso de accidente, etc.
Legal: SE-182-07. 280
4.- Homologación de Plaguicidas Fitosanitarios. Está sustentado por diferentes normativas de rango
estatal.
La DGSPCI es competente para la evaluación de los efectos para la salud humana de los productos
fitosanitarios, cuyo registro es mantenido por el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio
Ambiente, y lleva a cabo también la homologación de dichos productos, entendiéndose por tal, la emisión
de un informe que recoge la clasificación que le corresponde al producto en función de su composición. El
informe de evaluación, incluye las conclusiones del estudio del expediente en lo que se refiere a toxicología,
estima los la absorción dérmica del preparado y los, niveles de exposición admisibles para el operador
(AOEL), así como recomendaciones para el tratamiento médico en caso de intoxicación accidental. Los
valores de absorción dérmica y AOEL son imprescindibles para determinar la exposición a la que estarán
sometidos los operarios que los aplican, los trabajadores del campo, y terceras personas que puedan entrar
en contacto con ellos incidentalmente.
5.- La Dirección General de Salud Pública gestiona además los siguientes registros de
homologación de productos químicos:
a. Registro de Sprays de defensa personal
b. Homologación de Fertilizantes y Afines
c. Homologación de Plaguicidas de uso ganadero (al igual que en el caso del Registro de plaguicidas de
salud pública, los plaguicidas de uso ganadero, o zoosanitario, se tendrán que incorporar a R4BP3, a
nivel europeo. Transitoriamente se mantiene este registro nacional).
En estos registros de homologación se recoge la clasificación que le corresponde al producto en función de

su composición, clasificación que debe quedar reflejada en el etiquetado del mismo.
6.-Sistema de información Nacional de Aguas de Consumo (SINAC). Está sustentado por diferentes
normativas de rango estatal.
Aporta información sobre el censo de zonas de abastecimiento y sus características, calidad del agua de
consumo humano, situaciones de excepción autorizada, sustancias utilizadas para el tratamiento,
laboratorios, etc.
7.-Sistema de Información de la Calidad de las Aguas de Baño (NÁYADE). Está sustentado por
diferentes normativas de rango estatal.
Aporta información sobre la vigilancia sanitaria de la calidad de las aguas de baño, identificación de
contaminantes peligrosos para la salud, control de microorganismos patógenos, etc.
Legal: SE-182-07. 281
8.- Sistema de Información sobre piscinas SILOE. Sustentado por normativas de rango estatal.
SILOE es un sistema de información que tiene por objeto proporcionar a las autoridades sanitarias de las
distintas administraciones la información necesaria para detectar y prevenir riesgos para la població n,
derivados del uso recreativo, deportivo o terapéutico de las piscinas.
9.-Sistema de Información de Protección Radiológica en Exposiciones Médicas (SIPREM). Está

sustentado por diferentes normativas de rango estatal.
Aporta información sobre el censo de instalaciones de radioterapia, radiodiagnóstico y medicina nuclear.
10.-Sistema de Información Sanitaria en salud laboral (SISAL)
Aporta información sobre población ocupada, riesgos profesionales, exposición profesional y daños para la
salud.
La información contenida en este conjunto de Sistemas de Información y Registros es de utilidad para la

adopción de medidas reguladoras de control, retirada o limitación de uso de determinadas sustancias o
preparados, etc., pero también pueden tener la finalidad de informar al ciudadano.
Aparte de estos sistemas de información creados y gestionados por la DGSPCI del MSSSI, existen toda una
serie de sistemas de información residenciados en otros Ministerios y/o Consejerías o Concejalías, sobre
todo los de Medio Ambiente. Es el caso de la contaminación atmosférica, calidad de las aguas de los ríos,
inventarios de suelos contaminados, etc. y los inventarios CORINE relativos emisión en agua, aire, etc.
Adicionalmente, la Agencia Europea de Productos Químicos (ECHA), dispone de un sistema de información

sobre sustancias y preparados químicos. Este sistema se traduce en bases de datos que están disponibles
en su página web, donde se puede encontrar información actualizada. (https://echa.europa.eu/es/)
Entre ellas, destacan las siguientes:
Legal: SE-182-07. 282
• Registro de sustancias.- Recoge toda la información que las empresas tienen obligación de
suministrar, de acuerdo con el Reglamento REACH (Reglamento (CE) no 1907/2006 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la
autorización restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), por el que se crea la
Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos). Tras la notificación y el registro de
sustancias, dependiendo de su peligrosidad, éstas pueden someterse a evaluación, autorización, o
restricción
• Catálogo de clasificación y etiquetado.- Contiene información sobre clasificación y etiquetado de

las sustancias notificadas y registradas remitidas por los fabricantes e importadores. También
incluye la lista de clasificaciones armonizadas y los nombres de las sustancias armonizadas
traducidas a todos los idiomas de la UE.
• Sustancias activas biocidas aprobadas.- Contiene la lista de las sustancias activas que han sido
evaluadas y aprobadas para su uso en productos biocidas.
• Registro de productos biocidas (R4BP3).- Contiene los productos autorizados en los distintos
países, según los procedimientos armonizados por la legislación europea
Como complemento a estos Sistemas de Información se dispone de indicadores.
La Estrategia de la Región Europea de la Organización Mundial de Salud Para Todos en el año 2000 fue
evaluada, en España, en el marco del Informe de la Sociedad Española de Salud Pública y Administración
Sanitaria (Ballester, 2000) que llevó por título “La salud pública ante los desafíos de un nuevo siglo”,
utilizando para ello los Indicadores propuestos por la misma organización.
La evaluación de la situación concluyó que, si bien la situación ambiental en España no era mala, existían
una serie de déficits que provenían, en gran medida, de la falta de una estrategia decidida de integración y
coordinación de las políticas de salud pública y medio ambiente (Ballester, 2000).
Por otra parte, a principios del año 2000, se puso en marcha un proyecto de la OMS-Europa para desarrollar
la metodología de indicadores de Salud Ambiental, con el fin de dar cobertura a los Planes Nacionales de
Actuación en Salud y Medio Ambiente definidos en Helsinki en el año 1994 y convalidados en Londres del
1999 y Budapest de 2004, en el marco de las Conferencias sobre Medio Ambiente y Salud (WHO, 2002)
La estrategia de la Organización Mundial de la Salud contempló 55 indicadores de Salud Ambiental, con 168
variables agrupadas en 10 categorías.
II.-NIVEL II:
Legal: SE-182-07. 283
INTRODUCCIÓN:
La evolución acelerada de las sociedades contemporáneas se ha reflejado en cambios importantes de los

problemas en Salud Pública prácticamente en todos los países (Corey, 1988)
El patrón de enfermedades ha evolucionado en grado variable si comparamos los países desarrollados con
los países en desarrollo. Sin embargo, se pueden definir, a grandes rasgos tres etapas que tienen un
carácter secuencial. Una primera etapa, con predominio de enfermedades parasitarias, con altas tasas de
mortalidad infantil asociadas a pobreza, desnutrición e higiene ambiental y personal deficientes. Una
segunda etapa, con predominio de enfermedades de carácter crónico, denominadas, “degenerativas” o de
“civilización”, acompañadas por una mejora relativa de las condiciones de vida. Por último, una tercera
etapa más reciente, que está concentrando un conjunto de problemas de salud asociados específicamente a
la exposición a agentes ambientales nocivos de naturaleza química y física, en su mayoría producto del
desarrollo industrial y tecnológico (WHO, 1993)
Como ejemplos más paradigmáticos de esta última etapa se tiene la exposición a campos electromagnéticos
de las antenas de telefonía móvil o la exposición a compuestos orgánicos permanentes (COPs) a través de
las diferentes vías, con especial énfasis de la vía alimentaria, que lamentablemente ocupan demasiadas
veces las páginas de los medios de comunicación por las alertas sociales que provocan.
La Salud Ambiental es el: “Área de conocimiento de la salud pública que identifica, caracteriza, vigila,
controla y evalúa los efectos, sobre la salud humana, de los distintos factores de riesgo ambiental”
(WHO,1993).
LA ESTRATEGIA DE LA SALUD AMBIENTAL
La sanidad ambiental tiene una estrategia que va ligada de forma directa al camino que siguen las
sustancias químicas (y las físicas y las biológicas) en el medio ambiente (Figura 1).
Los contaminantes son emitidos al medio. La emisión es definida como la cantidad de contaminante vertido
al medio en un periodo determinado y por un foco. También se puede hablar de concentración de emisión,
que es aquella que se encuentra el contaminante en el punto de vertido (agua residual, punta de chimenea,
etc.). Por el contrario, la inmisión es la concentración a la que se encuentra el contaminante en el potencial
punto de exposición (aire que se respira, agua que se bebe, alimentos que se comen,…).
La exposición es el punto de contacto entre el contaminante y la población. Puede ser el aire de la ciudad en
la que vive, el aire interior de la vivienda en la que habita, el grifo del agua, el alimento que ingiere, etc. Se
definen tres vías de exposición: inhalación, ingestión y contacto dérmico.
Legal: SE-182-07. 284
A partir de aquí sería la toxicología y la fisiología del expuesto las que definirían el conjunto de variables que
dan lugar a la absorción, distribución, metabolismo y excreción, que produciría la dosis a la que se va a
encontrar el contaminante en la matriz biológica que elijamos (sangre, orina, tejido adiposo, aire
exhalado,…). A su vez, esta dosis produciría una dosis biológicamente activa que es la que estaría en
disposición de producir efectos.
Sobre los efectos se podría abrir otro capítulo. Los contaminantes no producen un solo efecto. Sin embargo
desde la salud pública nos interesan aquellos efectos tempranos que todavía no tienen una gran
trascendencia. Por ejemplo, en el caso del plomo podemos hablar de diferentes efectos: incluso a dosis muy
bajas el plomo es capaz de producir efectos en el comportamiento escolar y en el rendimiento académico.
Otros conceptos toxicológicos interesantes son el Non Observed Adverse Effects Level (NOAEL) y el lowest-
observed-adverse-effect-level (LOAEL).
La sanidad ambiental intenta dar respuesta en cada uno de los eslabones de esta cadena que siguen los
contaminantes, mediante la utilización de las diferentes herramientas que actualmente tiene a su alcance.
Por tanto, ante esta cadena de evolución de los contaminantes (químicos, físicos y biológicos), la Sanidad
Ambiental cuenta con toda una serie de herramientas de trabajo.
a.- El control oficial sustentado en la legislación existente al respecto, que es abundante; normativa
proveniente de la Unión Europea y propia del Estado, CCAA e incluso de los Ayuntamientos. El control oficial
se sustancia en varias actuaciones: la inspección, la auditoría, y el control analítico de los componentes:
agua (abastecimiento, piscinas, zonas de baño, torres de refrigeración y similares,…), aire, suelo,
alimentos,…
b.-La evaluación de la salud pública: emerge como herramienta de la sanidad ambiental la evaluación del
riesgo (“risk assessment”) en sus distintas variantes cuantitativas como un modelo que valora el riesgo
para la salud por la exposición “total” a través de todas las vías de exposición identificadas para una
población concreta. El ejemplo más paradigmático es la publicación del Gobierno Vasco sobre la evaluación
del riesgo derivada de la exposición a trihalometanos (THM) a través del agua de consumo público
(Astillero, 2011).
c.-Otra herramienta es la vigilancia epidemiológica ambiental entendida como “el conjunto de normas,
procedimientos, sistemas, protocolos, instrumentos y recursos que permitan una evaluación continuada de
la exposición potencial de la población a factores ambientales”.
d.-Como complemento a todas estas herramientas, en los últimos años han aparecido nuevas iniciativas
que están llamadas a tener una gran importancia. Son los indicadores de sanidad ambiental. En el marco
Legal: SE-182-07. 285
del trabajo conjunto entre la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Unión Europea surgió el proyecto
ENHIS (European Environment Health Information System), proyecto de definición de indicadores que
pueden contribuir a mejorar el conocimiento del conjunto de factores de riesgo de origen ambiental en el
ámbito que se apliquen. La ventaja adicional, es que, al ser indicadores perfectamente definidos, sirven
para comparar con otros países y comunidades autónomas. Estos indicadores pueden ser obtenidos con la
información procedente de cada uno de los eslabones de la cadena.
LA VIGILANCIA DE LOS RIESGOS Y LOS EFECTOS AMBIENTALES.
La vigilancia de los riesgos ambientales en nuestro país está articulada en torno a dos pilares. Uno, a través de
los Programas que cada Comunidad Autónoma viene realizando en el ejercicio de sus competencias; otro, el
conjunto de informes de carácter consultivo o vinculante que son solicitados por otros Departamentos de la
Administración. Ambos pilares constituyen lo que se podría llamar la Cartera de Servicios de Sanidad Am-
biental, cuyo cumplimiento obliga a la Administración por estar perfectamente recogido a través de todo un
conjunto de normativas vigentes.
Prácticamente la actuación de la Sanidad Ambiental en el control y vigilancia de los factores de riesgo consiste
en verificar la adecuación de las estructuras y de los parámetros analíticos a un marco legislativo de referencia,
sea este europeo, estatal o autonómico.
Fruto de las actuaciones anteriores se derivan una serie de pautas que, en unos casos pasa por emplazar al
titular de la actividad a que se adecue a la normativa en plazo de tiempo, o a remitir esa información a otros
Departamentos (Agricultura, Medio Ambiente, Industria, etc.) para que actúen en la resolución del problema
detectado. De aquí, la importancia de la intersectorialidad en el trabajo cotidiano de la Salud Ambiental.
Las actividades sujetas a los Programas rinden una información que en algunos casos (Sistema de Información
de Aguas de Consumo, Sistema de Información de la Calidad de las Zonas de Baño – NÁYADE-,de piscinas-
SILOÉ_, etc.) tienen una traducción en Indicadores pero, desgraciadamente, están pensados más para medir
que se está realizando una actividad que para constituirse en verdaderos Indicadores de Riesgo Ambiental.
Mucho se habla de la necesidad de configurar Sistemas de Información de Sanidad Ambiental (OMS, 1994),
pero poco se ha avanzado todavía al respecto quizás porque no resulta fácil. En la Figura 1 se recoge la
relación existente entre la cadena de exposición y la salud. En este esquema se puede apreciar la existencia de
dos tipos de indicadores: uno relativo a los aspectos ambientales; el otro relativo al individuo.
Conviene señalar que en nuestro país poco a poco el énfasis de los organismos ambientales ha ido en el sentido
de ir capitalizando su crecimiento a expensas de realizar en exclusiva el control ambiental a expensas incluso
de los que realizaba el Sistema Sanitario desde Sanidad Ambiental. No importa y puede ser bueno recolocar las
cosas en su sitio. Es más, se considera que los organismos ambientales tienen más capacidad para poder
gestionar las redes de vigilancia ambiental.
Legal: SE-182-07. 286
¿Dónde queda la Sanidad Ambiental?. Pues bien la Sanidad Ambiental debe operar justo a partir del término en
que acaba Medio Ambiente. El control de las rutas de exposición, los lugares de exposición humana, las dosis
humanas y los efectos en salud. Existe, en este esquema un punto de encuentro con Medio Ambiente. Las
Redes de Control del Aire y las Redes de control de Calidad del Agua se pueden solapar con los intereses
sanitarios, al menos en algunas de las rutas y lugares de exposición (Ordóñez et al, 1998)
Haga Medio Ambiente el control analítico y la gestión de las redes de vigilancia (sea esta del agua o del aire),
pero no se olvide que existen muchos contaminantes (dioxinas, benzopirenos, etc,) muy importantes desde el
punto de vista sanitario que no son contemplados por las redes de contaminación. Dicho de otra forma: la
vigilancia del SO2, Partículas, NO2, CO y O3 no ha resuelto el problema de la vigilancia sanitaria de la
contaminación atmosférica. Ni por supuesto de la contaminación en ambientes interiores de pública
concurrencia sobre los que Sanidad Ambiental se deberá pronunciar a través de un marco legislativo adecuado.
Un reto de la Sanidad Ambiental en estos casos debe ser el de hacer "digerible" la información que las redes
ambientales producen a los clínicos y población, y potenciar redes complementarias como la de control de otros
contaminantes como dioxinas, genotóxicos, pólenes y otros alergenos (caso de los datos de contaminación
atmosférica), y diversos compuestos orgánicos (contaminación de aguas de abastecimiento) con interés especí-
fico en la órbita asistencial.
El otro reto de la Sanidad Ambiental: explotar los datos de inmisión desde una perspectiva epidemiológica que
valore en sus justos términos el impacto de la contaminación en la salud.
Fuera ya del solapamiento con Medio Ambiente, Sanidad Ambiental debe ir en pos de evaluar los niveles de
contaminantes específicos que soportan determinados grupos de riesgo, de forma directa o a través de
bioindicadores o biomarcadores específicos (plomo, metilmercurio y otras sustancias en niños; plaguicidas en
leche materna; etc.)
Si ya se ha reflejado todo un abanico de opciones de futuro de la Salud Ambiental en lo que respecta a

vigilancia de riesgos, la vigilancia de efectos debe dar un vuelco espectacular. La pregunta sería la siguiente:
¿Sirven los actuales y tradicionales registros epidemiológicos del Sistema de Notificación de Enfermedades de
Declaración Obligatoria, Sistema de Notificación de Laboratorios Microbiológicos o Registro de Mortalidad para
establecer relaciones epidemiológicos de causalidad con los Sistemas de Información Ambiental, estén éstos
basado en datos ambientales o en datos en humanos?.
Si la respuesta es negativa se debe pensar en la posibilidad de ir configurando registros de efecto más

específicos para los factores ambientales que alerten del impacto que, tal vez se esté produciendo. En este
sentido, actualmente se está trabajando en distintas Comunidades Autónomas en la medida de efectos
concretos para poder ir evaluando el impacto (por ejemplo es el caso de algunas incineradoras). Por otro lado,
Legal: SE-182-07. 287
la literatura científica ya ha señalado de manera sobrada los más importantes efectos asociados a los contami-
nantes más frecuentes por lo que no resultaría descabellado ir configurando estos registros.
La Unión Europea ha publicado una nueva Directiva relativa a estudios de impacto ambiental en los que se han
ampliado las actividades sujetas a Declaración de Impacto y donde nuevamente se contemplan los aspectos
sanitarios. ¿Cómo se van a valorar los aspectos en salud asociados a estas actividades? ¿En base a qué
registros se valorará la bondad de los dispositivos de vigilancia emanados de los Estudios de Impacto?.
(Ordóñez et al, 1998)
A.-La vigilancia que es obligatoria o que se ha incorporado por diversas circunstancias:
a.-El Sistema Nacional de Aguas de Consumo Humano (SINAC) es un sistema de información sanitario que
recoge datos sobre las características de los abastecimientos y la calidad del agua de consumo humano que
se suministra a la población española.
La unidad de información del SINAC es la Zona de Abastecimiento, definida como un área

geográficamente definida y censada por la autoridad sanitaria a propuesta del gestor del abastecimiento o
partes de este, no superior al ámbito provincial, en la que el agua de consumo humano provenga de una o
varias captaciones y cuya calidad de las aguas distribuidas en las redes de distribución o cisternas pueda
considerarse homogénea en la mayor parte del año.
b.- El Sistema de Información Nacional de la Calidad de las Aguas de Baño (NÁYADE).
Las aguas de baño se definen como cualquier elemento de aguas superficiales donde se prevea que puedan
bañarse un número importante de personas o exista una actividad cercana relacionada directamente con el
baño y en el que no exista una prohibición permanente de baño ni se haya formulado una recomendación
permanente de abstenerse del mismo y donde no exista peligro
objetivo para el publico.
Una vez recogida la muestra debe analizarse lo antes posible en un laboratorio para cuantificar los dos
parámetros microbiológicos obligatorios: Enterococo intestinal y Escherichia coli.
El Sistema de Información Nacional de Aguas de Baño o NAYADE es un sistema de información sanitario y

ambiental que recoge datos sobre las características de las playas marítimas y continentales de España y la
calidad del agua de baño.
Legal: SE-182-07. 288
Los objetivos del Náyade son los mismos del SINAC, pero sobre todo pivota en torno a dos: informar a la
UE e informar al público.
c.-Sistema de Información sobre Piscinas (SILOÉ). Es un sistema de información que tiene por objeto
proporcionar a las autoridades sanitarias de las distintas administraciones la información necesaria para
detectar y prevenir riesgos para la población, derivados del uso recreativo, deportivo o terapéutico de las
piscinas.
Son los gestores de las piscinas de uso público son los que deben notificar en el SILOÉ la información
establecida en la vigente normativa que regula estas instalaciones.
• La comunicación de la información relativa al establecimiento (titular de la piscina, vasos y

tratamientos del agua) se realiza una sola vez. Los cambios que se produzcan en la información
declarada deberán ser notificados en esa temporada, y en el caso de que no haber variaciones, al
menos, se realizará una actualización cada 5 años.
• La información de los resultados de los controles de la calidad del agua es anual, finalizando el plazo
de comunicación de los mismos el 30 de abril de la temporada siguiente.
Estos tres sistemas, SINAC, Náyade y SILOÉ, son de vigilancia sanitario ambientales de carácter obligatorio
(tienen un soporte normativo) pero su vocación es la información.
d.-La vigilancia del polen. La Red Palinológica de la Comunidad de Madrid, Red PALINOCAM, ha cumplido ya
más de 20 años. Se constituyó en el año 1993, dentro de las actividades del Programa Regional de Control
y Prevención del Asma.
El objetivo prioritario de esta red de muestreo de polen para el territorio de la Comunidad de Madrid, es el
conocimiento del contenido polínico de su atmósfera, con lo que se puede obtener el espectro polínico
(variedad de tipos polínicos) que incide sobre la población afectada de polinosis en cada zona de nuestra
área geográfica y en cada momento del año. El conocimiento de esta variedad de tipos polínicos circulantes
es un dato de gran interés para el tratamiento de la afección, así como para la posible adopción de medidas
preventivas.
e.-Temperatura vinculada a las olas de calor. Durante el verano del 2003 un gran número de regiones
europeas sufrió un incremento prolongado de las temperaturas, que provocó de forma aguda un fuerte
aumento en la mortalidad, y que tuvo gran trascendencia e impacto mediático. Francia fue el país más
afectado, con un número de víctimas que triplicó al segundo, Italia. Esta ola de calor ha sido de las más
mortales entre las ocurridas en el mundo ya que la mortalidad en París y suburbios fue un 130% superior al
número esperado.
f.-Calidad del aire. Existen dos tipos de superaciones: las del ozono, para el que existen “umbrales de
información y de alerta e información que deben suministrarse en el caso de superación”, que está pensado
Legal: SE-182-07. 289
para facilitar una información mínima a la población en ambos casos y el resto de contaminantes, SO 2, CO,
PM10, NO2, que tienen “umbrales de alerta” a partir de los cuales se debe informar a la población.
No obstante la función de información a la población la realiza directamente la Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio que es la competente en la materia. Otra cosa es que en el
marco de la Comisión de Calidad del aire de la Comunidad de Madrid, la Consejería de Sanidad colabore en
la redacción de la información que se debe suministrar a la población en relación a las superaciones de los
valores.
Ahora bien ya que la estrategia es la de informar al sistema asistencial sobre las superaciones, se puede
pensar en informar tanto de las superaciones de información a la población del ozono como de las
superaciones de los valores límites para la protección de la salud humana.
Además se establecerían las superaciones para cada una de las zonas homogéneas, y la información se
remitiría a los Hospitales y Gerencias de Atención Primaria establecidas en esa zona homogénea.
Elaboración de información diaria con actualización quincenal. Centrada en los contaminantes de

mayor interés en la Comunidad de Madrid.
Relación de indicadores y metodología de la representación gráfica.
o Partículas en suspensión
▪ PM2,5. Media diaria. Un gráfico para cada estación con los valores diarios registrados que se
comparan visualmente con los percentiles 95 y 5 del mismo valor en los años anteriores y con el
estándar establecido por la OMS (25 g/m³) porque no hay valor límite establecido en la legislación.
▪ PM2,5. Media diaria (resumen de las redes). Un gráfico para cada red con los valores diarios
agrupados para el municipio de Madrid y para el resto de la Comunidad de Madrid respectivamente.
Se compara el máximo de las medias diarias del año en curso con el máximo histórico del mismo
valor y con el estándar de OMS.
o Ozono troposférico
▪ O3. Máximo diario de la media móvil octohoraria. Un gráfico para cada estación con los valores
diarios registrados que se comparan visualmente con los percentiles 95 y 5 del mismo valor en los
años anteriores y con el estándar establecido por la legislación (120 g/m³) y la OMS (100 g/m³).
Legal: SE-182-07. 290
▪ O3. Máximo diario de las 24 medias horarias. Un gráfico para cada estación con los valores diarios
registrados que se comparan visualmente con el estándar establecido por la legislación como
umbrales de información y alerta (180 y 240 g/m³).
▪ O3. Máximo diario de la media móvil octohoraria (resumen de las redes). Un gráfico para cada red
con los valores diarios agrupados para el municipio de Madrid y para el resto de la Comunidad de
Madrid respectivamente. Se compara el valor del año en curso con el máximo histórico del mismo
valor y con el estándar establecido por la legislación (120 g/m³) y la OMS (100 g/m³).
o Dióxido de nitrógeno
▪ NO2. Máximo horario. Un gráfico para cada estación con los valores diarios registrados que se
comparan visualmente con los percentiles 95 y 5 del mismo valor en los años anteriores y con el
estándar establecido por la legislación (200 g/m³).
▪ NO2. Máximo horario (resumen de las redes). Un gráfico para cada red con los valores diarios
agrupados para el municipio de Madrid y para el resto de la Comunidad de Madrid respectivamente.
Se compara el valor del año en curso con el máximo histórico del mismo valor y con el estándar
establecido por la legislación (200 g/m³).
g.-Torres de refrigeración y similares en relación a los casos de legionelosis. La Red de Vigilancia

Epidemiológica de la Comunidad de Madrid proporciona los datos necesarios para el tratamiento espacial de
los casos (domicilio). Los datos incluyen todos los casos notificados de ciudadanos residentes en la
Comunidad de Madrid que hayan estado expuestos en su territorio, excluyendo, pues, a los viajeros. Al
tratarse de información sensible, afectada por la normativa de Protección de Datos de Carácter Personal, a
lo largo de todo el proceso se asegura el cumplimiento de dicha protección.
Por su parte, el Sistema de Información de Sanidad Ambiental e Higiene Alimentaria (SISAHA) proporciona
los datos necesarios para la georreferenciación de las instalaciones de riesgo (torres de refrigeración y
condensadores evaporativos).
Frente al escaso centenar de casos de legionelosis declarados anualmente (en ausencia de brotes), el
número de instalaciones de riesgo en la Comunidad de Madrdid es superior a las tres mil quinientas, por lo
que desde el punto de vista de la gestión del sistema este es el aspecto que más tiempo consume en
incorporación, georreferenciación, actualización, mantenimiento y validación de las bases de datos, en un
proceso en el que es necesario el concurso de los profesionales que están directamente involucrados en la
vigilancia (técnicos de salud pública de las áreas sanitarias).
h.-Carga corporal de sustancias químicas. Mucho se ha trabajado y se sigue trabajando en materia de

vigilancia de la concentración de sustancias químicas en matrices biológicas en humanos
(biomonitorización). La Sociedad Española de Sanidad Ambiental (SESA) organizó una jornada en el año
2011. Uno de los objetivos que se plantearon fue el de conocer el conjunto de líneas de investigación que se
Legal: SE-182-07. 291
estaban desarrollando en España: los estudios sobre alteradores endocrinos, el proyecto Infancia y Medio
Ambiente (INMA), el Estudio de Compuestos Orgánicos Persistentes en Canarias (COPs-Canarias), el estudio
llevado en Cataluña, los estudios con base hospitalaria Plomo en sangre en Adulto (PESA) y Exposición a
Mercurio en Adultos (EMA), el proyecto European Prospective Investigation of Cancer (EPIC-España), las
encomiendas del Ministerio de Medio Ambiente Rural y Marino al Centro Nacional de Sanidad Ambiental para
la investigación y vigilancia de compuestos orgánicos persistentes y otras sustancias en humanos, etc.
También se trató de dar a conocer la Propuesta de vigilancia de exposición a sustancias químicas en
población humana, propuesta que fue recogida en las Bases para la redacción del Plan Nacional de Salud y
Medio Ambiente.
B.-Los sistemas de vigilancia ambiental con vocación sanitaria:
En cuanto a la vigilancia ambiental, y en un momento de creciente interés en el que la toma de decisiones

se desarrolla en función de la evidencia, los responsables de políticas en materia de riesgos ambientales
precisan tener datos válidos, representativos y actualizados de sus efectos en la salud pública.
Son datos que vayan más allá de los ya clásicos sistemas de vigilancia, como el Sistema Nacional de Aguas
de Consumo Humano (SINAC) o el Sistema de Información Nacional de la Calidad de las Aguas de Baño
(NÁYADE), por citar sólo algunos. En lo relativo a los efectos, hay una serie de enfermedades relacionadas
con el medio ambiente que convendría vigilar: problemas reproductivos, dermatitis, enfermedades
autoinmunes, renales y neurológicas, etc. Conocer la magnitud de estos problemas daría otra dimensión a
la vigilancia en salud pública. En cuanto a los riesgos, se trata de vigilar riesgos específicos que interesan a
la salud pública, como es el caso de las redes de vigilancia palinológica, aguas de consumo y aguas
recreativas y seguridad alimentaria, así como de valorar y utilizar, con criterios sanitarios, la información
que proveen otras redes gestionadas desde distintas instancias administrativas: contaminación atmosférica,
temperatura y otras variables meteorológicas, radiación ultravioleta, radiación ambiental, etc.
La reciente experiencia del Sistema de Información de los Efectos en Salud de la Contaminación Atmosférica
(APHEIS), en la que han participado varias ciudades españolas, es un ejemplo de la posibilidad de poner en
marcha sistemas de vigilancia que integran fuentes de información ambientales y sanitarias, en los que
participan de forma coordinada técnicos con distintos perfiles profesionales y que proveen información
acerca de los efectos en la salud de un riesgo ambiental basada en métodos contrastados y utilizando la
evidencia científica más reciente. De hecho, el desarrollo de este sistema se basó en los resultados de
proyectos multicéntricos de análisis de la contaminación atmosférica y los efectos en salud, como APHEA en
Europa o EMECAM-EMECAS en España.
También cabría señalar que si en Estados Unidos, a través del National Health and Nutrition Examination
Survey (NHANES), son capaces de conocer las concentraciones de determinados contaminantes (116) entre
metales, hidrocarburos aromáticos policíclicos, ftalatos, dioxinas y furanos, PCB, fitoestrógenos, plaguicidas
y desinfectantes) en una muestra representativa de la población, quizá ha llegado también el momento para
que en nuestro país se aborde esta vigilancia. La información tendría una gran relevancia para orientar de
manera adecuada los programas de vigilancia ambiental y, complementariamente, serviría también para
vigilar otros factores de riesgo de enfermedades no transmisibles.
Legal: SE-182-07. 292
DESARROLLO DE INDICADORES.
Una de las recomendaciones de la 3ª Conferencia Ministerial de Medio Ambiente y Salud celebrada en

Londres en el mes de junio de1999, fue la de implantar en los países de la Región Europea los Planes
Nacionales de Actuación en Medio Ambiente y Salud. La implantación de estos Planes lleva aparejado el
desarrollo de sistemas de información en medio ambiente y salud para monitorizar la salud y sus
determinantes, para implantar políticas de actuación, informar a la población y establecer comparaciones
internacionales y dentro de los estados.
La Oficina Regional Europea de la Organización Mundial de la Salud asumió este reto y llevó a cabo un
proyecto para desarrollar indicadores de Salud Ambiental. Para ello, elaboró un documento preliminar que
pretendía valorar la viabilidad de los indicadores que se proponían. Este documento lleva por título
“Environmental Health Indicators: Framework and Methodologies”
La propuesta de indicadores se basa en el ya clásico esquema propuesto por algunos autores (OCDE, 1991
y Corvalán, 1996) de Presión, Estado Exposición, Efecto y Acción (Figura 1).
Los objetivos que se persiguen con la definición de los indicadores de salud ambiental son:
• monitorizar los diferentes aspectos relativos a la salud ambiental
• establecer criterios relativos al gestión de la salud ambiental
• conocer los niveles de partida y establecer prioridades
• conocer el “estado de la cuestión” para cada unidad territorial definida (municipio, Comunidad
Autónoma, Estado, etc.)
• facilitar la investigación
• mejorar le acceso del pública a l información ambiental
El establecimiento de indicadores en el marco de las estrategias sobre medio ambiente y salud

de la OMS y de la Unión Europea.
La Carta Europea sobre el medio ambiente y la salud (Francfort 1989), adoptada por los ministros de medio
ambiente y sanidad de la Región Europea de la Organización Mundial de la Salud (OMS), marcó el comienzo
de un proceso que llevó a las declaraciones de Helsinki (1994) y Londres (1999), que determinaron los
siguientes pasos que se habían de dar y que de momento ha desembocado en la reunión de Budapest
(2004), que con el lema "Un futuro para nuestros niños" reunió a los representantes políticos de medio
Legal: SE-182-07. 293
ambiente y sanidad de los 52 países miembros de la OMS Europa. Los ministros adoptaron una Declaración
de la Conferencia en la que se contempla la puesta en marcha de un Plan de Acción sobre Medio Ambiente y
Salud para los Niños en Europa (CEHAPE: Children's Environment and Health Action Plan for Europe).
Con el fin de articular el CEHAPE, la OMS creó la European Environment and Health Committe (EEHC) y la
Task Force CEHAPE.
Los objetivos regionales prioritarios (PRGs) que se definen en este Plan son los siguientes (Tabla 1):
1.- Prevenir y reducir la morbimortalidad de procesos gastrointestinales y otros efectos en salud,

asegurando una buena provisión de agua potable y un buen sistema de saneamiento.
2.-Prevenir y reducir las consecuencias para la salud de los accidentes y heridas que sufren los niños en
diferentes ámbitos y disminuir la morbilidad derivada de la falta de actividad física, promoviendo
asentamientos humanos seguros para todos los niños.
3.-Prevenir y reducir las enfermedades respiratorias debida a la contaminación interior y exterior y reducir
la frecuencia de ataques asmáticos, en orden a asegurar que los niños puedan vivir en un ambiente con un
aire limpio
4.-Reducir el riesgo de enfermedades y discapacidades derivadas de la exposición a agentes químicos,

físicos y biológicos durante el embarazo, infancia y adolescencia
Por su parte, la Unión Europea lleva varios años desarrollando políticas de medio ambiente y salud que se
han materializado en diferentes iniciativas políticas y legislativas destinadas a la protección del medio
ambiente como instrumento de protección de la salud. Merece la pena destacarse: el Sexto Programa de
Acción de la Unión Europea en materia de medio ambiente; la Decisión del Parlamento Europeo relativa a la
adopción de un Programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública en el horizonte 2003-2008,
que marca entre sus objetivos “el análisis y estrategias sobre determinantes ambientales de la salud”; la
política en materia de seguridad química, que ha conducido al Reglamento Europeo y del Consejo relativo al
registro, evaluación, autorización y restricción de las sustancias y preparados químicos (conocido con su
acrónimo inglés REACH); y, sobre todo, la Estrategia Europea de Medio Ambiente y Salud, cuyo objetivo
general es reducir en Europa las enfermedades que provocan los factores ambientales, con especial énfasis
en los niños. Esta estrategia está desarrollando su primer ciclo a través del Plan de Acción de Medio
Ambiente y Salud (2004-2010) que ha seleccionado como prioritarias las enfermedades respiratorias, los
trastornos del desarrollo neurológico, el cáncer y las alteraciones endocrinas. La estrategia recibe la
denominación SCALE, correspondiente al acrónimo en inglés de los cinco elementos clave en los que
descansa: Science, Children, Awareness, Legal instrument, Evaluation.
Son objetivos de esta estrategia (Tabla 1):
Legal: SE-182-07. 294
1.- Mejorar la cadena de información, integrando la información de medio ambiente y salud para
comprender la relación existente entre fuentes de contaminación y efectos en salud. Este objetivo consta de
4 acciones.
2.-Completar los conocimientos, reforzando la investigación sobre medio ambiente y salud, e identificando
los nuevos problemas que se plantean. El número de acciones de este objetivo es de 4.
3.- Respuesta: Revisar las políticas y mejorar la comunicación fomentando la sensibilización, la

comunicación de los riesgos y la educación, para proporcionar a los ciudadanos la información necesaria de
manera que puedan elegir en materia de salud y garantizar que los profesionales de los diferentes ámbitos
sean conscientes de las interacciones existentes entre el medio ambiente y la salud. Consta de 5 acciones.
La Tabla 1 hace una síntesis del conjunto de objetivos que se plantean en las dos estrategias: la de la
Región Europea de la Organización Mundial de la Salud y la de la Unión Europea. De hecho, las acciones que
desarrollan los objetivos de la Unión Europea fueron la aportación que esta hizo a la reunión de Budapest
del año 2004.
Ambos organismos vienen trabajando conjuntamente en el desarrollo de indicadores de salud ambiental, en

el denominado proyecto ENHIS (European Environment Health Information System), indicadores que
pueden contribuir a mejorar el conocimiento del conjunto de factores de riesgo de origen ambiental en el
ámbito que se apliquen. La ventaja adicional, es que al ser indicadores perfectamente definidos, sirven para
comparar con otros países y Comunidades Autónomas.
La última Conferencia Interministerial de los ministros de salud y de medio ambiente de los países de la
Región Europea de la OMS, que tuvo lugar en Parma en el año 2010, reforzó la estrategia CEHAPE y toda la
política de indicadores ENHIS vinculados a ella y además puso el énfasis en proteger la salud de los
potenciales efectos del cambio climático, al que considera uno de los retos esenciales para la salud pública.
La OMS, utilizando algunos de los indicadores ENHIS propuestos, llevó a cabo en el año 2010 una
aproximación a la evolución que estaban teniendo los distintos países de la Región Europea en materia de
salud ambiental. El informe constata los esfuerzos que se han llevado a cabo en materia de calidad del agua
y recogida y tratamiento de las aguas residuales y la mejora que se ha producido como consecuencia de
ello. Otros factores de riesgo, como la calidad del aire, tanto interior como exterior, no han podido ser
evaluados en toda su extensión porque no se miden los valores de inmisión de forma adecuada o porque las
políticas implantadas en algunos países europeos son escasas.
Tabla 1.- Objetivos de las dos Estrategias
PLAN DE ACCIÓN EUROPEO DE MEDIO

CEHAPE-O.M.S. EUROPA
AMBIENTE Y SALUD (2004-10)
Legal: SE-182-07. 295
1.- Prevenir y reducir la 1.-Mejorar la cadena de información,

morbimortalidad de procesos integrando la información de medio
gastrointestinales y otros ambiente y salud.
efectos en salud, asegurando
Acción 1: Desarrollar indicadores
una buena provisión de agua
de medio ambiente y salud
potable y un buen sistema de
saneamiento. Acción 2: Desarrollar una
vigilancia integrada del medio,
incluido alimentos, para
determinar la exposición
2.-Prevenir y reducir las Acción 3: Desarrollar un enfoque

consecuencias para la salud de coherente de la vigilancia
los accidentes y heridas que biológica en Europa
sufren los niños en diferentes
Acción 4: Aumentar la
ámbitos y disminuir la
coordinación y actividades en
morbilidad derivada de la falta
materia de medio ambiente y
de actividad física, promoviendo
salud
asentamientos humanos seguros
para todos los niños. 2.-Completar los conocimientos,
reforzando la investigación sobre medio
ambiente y salud.
Acción 5: Integrar y reforzar la

3.-Prevenir y reducir las investigación sobre medio
enfermedades respiratorias ambiente y salud
debida a la contaminación
Acción 6:Centrar la investigación
interior y exterior y reducir la
en las enfermedades, trastornos y
frecuencia de ataques
exposiciones
asmáticos, en orden a asegurar
que los niños puedan vivir en un Acción 7: Establecer sistemas
ambiente con un aire limpio. metodológicos para analizar las
interacciones entre medio
ambiente y salud
Acción 8: Garantizar la
4.-Reducir el riesgo de determinación de los peligros
enfermedades y discapacidades potenciales sobre el medio
derivadas de la exposición a ambiente y la salud, y la búsqueda
agentes químicos, físicos y de soluciones.
biológicos durante el embarazo,
3.- Respuesta: Revisar las políticas y
infancia y adolescencia.
mejorar la comunicación.
Acción 9: Desarrollar actividades

de salud pública y la conexión de
datos en red sobre los factores
Legal: SE-182-07. 296
determinantes de la salud
medioambiental por medio del
programa de salud pública
Acción 10: promover la formación

de profesionales y aumentar la
capacidad organizativa en materia
de medio ambiente y salud,
revisando y adaptando la política
de reducción de riesgos
Acción 11: Coordinar las medidas

vigentes de reducción de riesgos y
orientarlas hacia las
enfermedades prioritarias
Acción 12: Mejorar la calidad del

aire en el interior de edificios
Acción 13: Vigilar la evolución en

relación con los campos
electromagnéticos.
Elaboración propia
NIVEL III:
A.- Algunos artículos/normativa a considerar
1.-LA RECONVERSIÓN DE LA VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA EN VIGILANCIA DE SALUD PÚBLICA.

F.G. Benavides, A. Segura, et al. Gac Sanit 1995; 9: 53-61
“El modelo de vigilancia epidemiológica vigente en España se limita a la notificación de las sospechas de
casos de determinadas enfermedades transmisibles, seleccionadas según diversos criterios, entre los que
cabe mencionar los compromisos internacionales respectos a las llamadas enfermedades cuarentenables y
aquellos procesos que son susceptibles de profilaxis vacunal. Además se incluyen los brotes epidémicos
sean de la naturaleza que sean.
Este modelo entra en crisis:
• escasa utilidad para la toma de decisiones
• desconexión entre productores y usuarios
• falta de adaptación a la transición:

Legal: SE-182-07. 297
o epidemiológica: (transmisibles→ no transmisibles (cardiovasculares, neoplásicas,

respiratorias,…)
o demográfica
o riegos (biológicos, químicos y/o físicos)
Sistema de Información Sanitario: Conjunto de elementos relacionados con el objeto de transformar datos
en información. Información para la organización y funcionamiento de los servicios sanitarios, investigación,
docencia y evaluación.
Sistemas de Información para la Salud Pública:
*Registros de cáncer
*Notificación de accidentes de tráfico
*Encuestas de salud
*Encuesta de discapacidad, deficiencia y minusvalía
*Encuestas de presupuestos familiares
*Notificación de interrupción voluntaria del embarazo
*Notificación de toxicomanías
A esto le podemos añadir otros sistemas como:
• Sistema de Información Nacional de Aguas de Consumo (SINAC), Sistema de Información de la

Calidad de las Aguas de Baño (SINCAB), etc.
• Sistemas de intercambio rápido de información (riesgos alimentarios y químicos)
• Redes de vigilancia de la contaminación atmosférica, ruido y radiaciones UV
• Redes de emisión: CORINE (aire, agua, etc.)
• Censos de torres de refrigeración, estaciones base de telefonía,…
• Registro General Sanitario de Alimentos y de Plaguicidas
• Inventario de suelos contaminados
• Inventarios de residuos tóxicos producidos versus gestionados
2.-RED NACIONAL DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA:
Legal: SE-182-07. 298
Se crea a través del Real Decreto 2210/1995, de 28 de diciembre, del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Objetivos:
• detectar problemas
• valorar cambios en el tiempo y en el espacio
• contribuir a la aplicación de medidas de control individual y colectivo
• difundir la información a sus niveles operativos
Funciones:
• identificación de problemas de salud en términos de epidemia, endemia y riesgo
• participación en el control individual y colectivo de los problemas de salud de interés

supracomunitario
• realización del análisis epidemiológico
• aporte de información operativa para la planificación
• difusión de la información a los niveles operativos
• con carácter subsidiario, elaboración de estadísticas
Constituida por:
• Sistema básico: Enfermedades de Declaración Obligatoria (EDOs), situaciones epidémicas y brotes y

la información microbiológica
• Sistemas específicos de vigilancia:
o registros de casos
o encuestas de seroprevalencia
o sistemas centinelas
o SIDA, VIH, enfermedades inmunoprevenibles
• Aquellos otros sistemas de vigilancia del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y
CCAA
Legal: SE-182-07. 299
SISTEMA BÁSICO DE LA RED NACIONAL DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA:
1.-Declaración Obligatoria de Enfermedades:
• Enfermedades: Anexo I
• Casos nuevos, durante la semana, médicos en ejercicio (públicos y privados)
• Se establecen los siguientes grupos:
o Declaración numérica semanal complementada con:
▪ Declaración Urgente con Datos Epidemiológicos Básicos (DEB)
▪ Declaración semanal con datos epidemiológicos Básicos
▪ Declaración semanal e informe anual
o Declaración por sistemas especiales
o Enfermedades endémicas de algunas CCAA
2.-Situaciones Epidémicas y brotes:
• Declaración urgente de brotes: afecta a todos los médicos en ejercicio y a los centros sanitarios
• Antes de los tres meses desde el final del brote: Informe final al MISACO
3.-Información microbiológica:
• Recoge información confirmada en el laboratorio
• Fuentes: laboratorios de diagnóstico microbiológico, tanto clínicos como de salud pública.
• Las CCAA seleccionaran los laboratorios
• Con periodicidad anual, las AASS, realizarán una encuesta sobre resistencias a antimicrobianos
SISTEMAS CENTINELAS
El Sistema Básico de la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica podrá apoyarse, para aumentar
su eficacia, en elementos complementarios, tales como las redes de médicos centinela, las enfermedades
trazadoras y los territorios centinela
Legal: SE-182-07. 300
Cabe la posibilidad de calificar a un área geográfica determinada en “territorio centinela” como

consecuencia de la presencia de un riesgo específico para la salud de sus habitantes, circunstancias
accidentales, etc
VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA DEL SIDA Y VIH
Sin perjuicio de las competencias de las CCAA, corresponde al MISACO, a nivel estatal, la vigilancia
epidemiológica del SIDA, a través del Registro Nacional, y de la infección por VIH.
Fuente: todos los médicos
Datos individualizados mediante protocolo específico
B.-OTRAS REFERENCIAS.
Como complemento se pueden consultar las siguientes páginas web:
1.-www.sanidadambiental.com. Seleccionar revista y ver la de junio de 2004, que tiene una referencia al
Taller sobre Sistemas de Información en Sanidad Ambiental, realizado en Mahón (Menorca), en los Cursos
de Verano de la Escuela de Verano de Salud Pública, septiembre de 2002
2.- www.who.dk/EHindicators. Contiene todos los documentos publicados hasta ahora sobre la elaboración
de los indicadores y las experiencias piloto llevadas a cabo.
3.-www.sanidadambiental.com. Seleccionar revista y ver el volumen 8, número 2 (2008): Propuestas para

el Plan Nacional de Salud y Medio Ambiente.
BIBLIOGRAFÍA:
1. Guyton AC. Tratado de Fisiología Médica. Madrid: Interamericana, 1971
2. Ordóñez JM, Aparicio MI, Aránguez E, Aldaz J. Nuevos retos en Salud Ambiental. En Catalá FJ, de
Manuel E (eds) La salud pública y el futuro del estado del bienestar. Informe SESPAS 1998. Granada:
Escuela Andaluza de Salud Pública, 1998: 177-222
3. World Health Organization. Our planet, our health. Geneve: WHO, 1993
4. Vargas F. Sistemas de Información en Salud Ambiental en España. En Taller de Sistemas de

Información en salud y Medio Ambiente. Situación actual y perspectivas de futuro. Mahón: XIII Escuela
de Verano de Salud Pública, 2002
Legal: SE-182-07. 301
5. Ballester F. El medio ambiente saludable. En Álvarez C, Peiró S (eds) La salud pública ante los desafíos
de un nuevo siglo. Informe SESPAS 2000. Granada: Escuela Andaluza de Salud Pública, 2000: 165-172
6. World Health Organization: Environmental Health Indicators for de WHO European Region. Update of
Mehodology. [accedido: 7 de enero 2015]. Disponible en http://www.euro.who.int/en/data-and-
evidence/environment-and-health-information-system-enhis.
7. Corey G. Vigilancia en epidemiología ambiental. Metepec (México) Centro Panamericano de Ecología

Humana y Salud, 1988
8. Organisation Mondiale de la Santè. Penser a LÈurope de Demain. Copenhague: OMS, Publications

Regionales, Serie Européenne, nº 53, 1994
9. Organisation for Economic Cooperation and Development. Environmental Indicators. A preliminary set.
Paris, 1991
10. Corvalán C, Brigss D, Kjellsrom Development of environmental health indicators Brigss D, Corvalán C,
Nurminen (edts) Linkage methods for environmental and health analysis. General guidelines. Geneva:
UNEP, USEPA, WHO, 1996: 19-53
11. Benavides FG, Segura A, et al La reconversión de la vigilancia epidemiológica en vigilancia en salud

pública. Gac Sanit 1995; 9: 53-6.
12. Ramírez Fernández R, Ordóñez Iriarte JM. Vigilancia en salud pública: más allá de las enfermedades
transmisibles. Gac Sanit.2005;19:181-3
13. Real Decreto de 28 de diciembre, por el que se crea la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica. Real
Decreto 2210/1995. BOE de 24 de enero de 1996.
14. Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. BOE de 5 de octubre de 2011.
15. Gámez JJ, Padilla A. El informe sanitario como instrumento para la protección de la salud ambiental.
Rev. salud ambient. 2014;14(2):122-130.
16. Martí Boscà JV, Ordóñez Iriarte, JM, Aránguez Ruiz E, Barberá Riera M. Cambio global España
20220/50. Cambio climático y salud. ISTAS, SESA, CCEIM. Madrid, 2012.
17. Fifth Ministerial Conference on Environment and Health Parma, Italy, 2010. Protecting children’s health
in a changing environment. Parma Declaration on Environment and Health. Disponible en
http://www.euro.who.int/en/what-we-do/event/fifth-ministerial-conference-on-environment-and-health
[visitado el 7 de enero de 2015].
18. World Health Organization. Health and Environment in Europe: Progress Assessment. Disponible en
http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0010/96463/E93556.pdf. [visitado el 7 de enero de
2015].
19. Martín Olmedo P; Carroquino Saltó MJ; Ordóñez Iriarte JM; Moya J. La Evaluación de Riesgos en Salud.
Guía metodológica. Aplicaciones prácticas de la metodología de la evaluación de riesgos en salud por
exposición a químicos. Sociedad Española de Sanidad Ambiental y Escuela Andaluza de Salud Pública.
Serie “De aeribus, aquis et locis”, nº 3. Madrid, 2016. Disponible en
http://www.sanidadambiental.com/wp-content/uploads/2016/11/LA-EVALUACION-DE-RIESGOS-EN-
SALUD.pdf.
Legal: SE-182-07. 302
Figura 1.-Modelo conceptual de emisión-exposición-efecto.
ESTRATEGIA DE SANIDAD AMBIENTAL
MEDIO AMBIENTE SALUD
EMISIÓN INMISIÓN EXPOSICIÓN DOSIS EFECTO
EVALUACIÓN CONTROL VIGILANCIA

LEGISLACIÓN
SALUD PÚBLICA EPIDEMIOLÓGICA
BIOLÓGICO
INDICADORES (ENHIS)
Fuente: Elaboración propia
Autores: María Luisa González Márquez,

José Mª Ordóñez Iriarte*

Jefe de Servicio de Salud Pública del Área V .Madrid
Legal: SE-182-07. 303
9. Infracciones administrativas en Sanidad ambiental

Nota previa: este apartado se incluye exclusivamente a título informativo
Autor: Ricardo Cano Zamorano// Asesor Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de

Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (España)..
UNA VISIÓN PANORÁMICA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN MATERIA DE SALUD PÚBLICA Y SU REGULACIÓN EN LA LEY
39/2015 DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EN LA LEY 40/2015 DE 1 DE OCTUBRE , DE RÉGIMEN
JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO Y SU EXAMEN COMPARATIVO CON LA LEY 30/92 LRJPAC
(derogada) EL RD 1398/93 REPS (derogado) Y LA INSPECCIÓN , ANÁLISIS DE CUESTIONES
CONEXAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DESDE LA PERSPECTIVA
JURISPRUDENCIAL.
ESPECIAL REFERENCIA A LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA

DE 24 DE MAYO DE 2018, STC nº 55/2018, PUBLICADA EN EL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
(BOE) Nº 151 DE 22 de JUNIO DE 2018 Y POR LA QUE SE DECLARAN INCONSTITUCIONALES
DETERMINADOS PRECEPTOS DE LA LEY 39/2015 DE 1 DE OCTUBRE, Y A LA SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA DE FECHA 17 DE OCTUBRE DE 2018 (BOE 20 -11-2018)
SOBRE CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DETERMINADOS ARTÍCULOS DE LA LEY
39/2015 DE 1 DE OCTUBRE.
Autor: Ricardo Cano Zamorano. Asesor Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de

Agua, Agricultura, Ganadería y Pesca de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (España).
Nota de Agradecimiento. Constituye nuestro deseo expreso , una vez más, el agradecer a los
Organizadores del presente Master Tox la confianza depositada en éste modesto jurídico, para quien
constituye un privilegio la confianza depositada en nuestra humilde persona y en nuestros modestos
conocimientos, el poder compartir experiencias y participar de opiniones en el presente foro de
conocimiento y debate con las personas, todas ellas, que desde su esfera de conocimiento, contribuyen al
avance interdisciplinar de la materia “Salud Pública” que nos ocupa desde sus diversas perspectivas,
extremo que, a buen seguro, nos enriquecerá a todos nosotros habida cuenta de la incuestionable
profesionalidad de los que en éste foro de debate y pensamiento participan.
Nota de Agradecimiento: Por otra parte, deseo expresar mi agradecimiento expreso a los
Informáticos Amalia Gómez Cano (Consejería de Salud), persona muy apreciada por mí , y que me
inició en este tema informático y a mis muy apreciados compañeros Juan Carlos Ibañez Nadal y
Rafael Javier Guzmán Zamora (Consejería de Agua Agricultura, Ganadería y Pesca), y sin cuya
ayuda me habría sido extraordinariamente dificultoso y muy gravosa la cuestión informática.
A ellos, gracias por su inconmensurable ayuda.

Legal: SE-182-07. 304
Dedicatoria: A mi padre Ricardo Cano Fernández (+13-10-2016), Catedrático de Física y Química

que fue en el IES “Ängel Ganivet” de Granada (España) y a mi tío paterno Emiliano Cano Fernández (+11-
11-2017), Registrador Mercantil que fue de Valencia (España) y Palma de Mallorca (España), y a mi tio
materno Antonio Zamorano Gabaldón (+ 2011) y con más de 58 años de ejercicio de la Abogacía, y
verdaderos Maestros que fueron en sus respectivas áreas de conocimiento, así como a toda mi familia,
los que me inculcan y enseñan todos los días, la ilusión y la importancia de, a través del estudio y esfuerzo,
el intentar conseguir el objetivo de realizar un trabajo bien hecho y , para reconociendo mis errores y
defectos, que son muchos, aprender de los mismos todos los días. A todos ellos gracias, porque el éxito
personal consiste no en el número de aciertos o éxitos personales o profesionales, sino en el
aprendizaje de nuestros errores y defectos.
ABSTRACTO
En el presente conjunto de reflexiones analizaremos los términos comparativos en materia de

Inspección y Procedimiento Administrativo Sancionador existentes entre los anteriores criterios normativos
establecidos por la Ley 30/92 PAC, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJPAC ó PAC) y el Real Decreto RD 1398/93 por el
que se regula el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (en lo sucesivo REPS) y las
nuevas leyes españolas reguladoras de esta cuestión, Leyes 39/2015 y Ley 40/2015, ambas de 1 de
Octubre (BOE de 2 de Octubre) Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas y Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, respectivamente, así como sus analogías y
aportaciones.
También analizaremos las materias referidas a la cadena de custodia de las muestras, los requisitos
necesarios para la aceptación de una prueba y lo que prueba, así como la diferenciación entre las pruebas
ilícitas y su efecto reflejo y su diferenciación con las denominadas pruebas irregulares y la validez jurídica y
efectos de unas y otras en el procedimiento, la prueba preconstituida y la prueba anticipada y sus
características, la validez de las pruebas indiciarias, los rasgos definitorios de las infracciones sanitarias, las
singularidades de los órganos de instrucción de los procedimientos sancionadores así como los criterios que
invalidarían lo actuado por predeterminar el resultado del Procedimiento-lo que sería contrario al derecho-
garantía del interesado al Debido Procedimiento que garantíza el art 24.2 de la Carta Magna Española de
1978, la Doctrina de la Aplicabilidad Irradiante de los Derechos Fundamentales al Procedimiento
Administrativo Sancionador, en tanto que Derecho-Garantía de los interesados en el mismo así como
Principios Informadores y rectores del mismo, los diferentes tipos de derechos fundamentales, su
naturaleza, junto a la congruencia Procesal también los criterios de razonabilidad establecido por el Tribunal
Constitucional de España, también algunos de los más recurrentes problemas que suelen acontecer al
actuar con personas jurídicas tales como las sociedades mercantiles, así como la denominada Doctrina del
Vínculo, las facultades de actuación de los órganos de las Sociedades mercantiles (representación orgánica
a través del órgano de Administración societario o representación voluntaria por apoderados, mandatarios,
etc) situaciones harto frecuentes que nos podemos encontrar, tales como cuando se actúa a través de
administradores societarios con los cargos caducados, también los criterios aplicativos a las garantías del
Procedimiento Sancionador que se determinan por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como
unas de las principales novedades de las Leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de Octubre, como es la
Administración electrónica, y las notificaciones en papel y electrónicas, preceptivas éstas últimas para las
personas jurídicas que establece la Ley 39/2015 y su problemática, entre otras cuestiones.
INTRODUCCIÓN
CONSIDERACIONES SOBRE COMO EXAMINAR ESTAS REFLEXIONES
Como punto de partida, indicaremos que nuestro conjunto de reflexiones parte de un concepto
global, consistente en la búsqueda de la determinación del alcance del contenido de lo que en Derecho se
configura, y como tal garantía así deviene reconocido por la totalidad de las Constituciones de los países
integrados en la Unión Europea, como es la Garantía del Derecho al Debido Proceso, es decir, buscaremos
en nuestras reflexiones, aquello que debe ser el núcleo integrador de lo que, recogido en el art
24 de la Constitución Española de 1978 es el Derecho al Proceso Justo y el cuales sean sus
elementos integrativos de los que se derive el mismo y como iremos contemplando a lo largo del desarrollo
de las mismas, nuestro planteamiente es fundamentalmente práctico, lo que no nos eximirá del examen de
las respuestas que a las cuestiones que se nos plantean en la Inspección y en el Procedimiento, les es dada
tanto por la Doctrina Científica constituida por los cultivadores de la Ciencia del Derecho, así como por la
Jurisprudencia determinada por los Tribunales de Justicia,por lo que en la medida en que logremos dicho
Legal: SE-182-07. 305
equilibrio, habremos logrado, nuestro principal objetivo, que no es otro que el contribuir, siquiera
modestamente, al análisis y mejor entendimiento de las materias que en el presente foro de conocimiento
nos ocupan, siendo consciente del reto que supone el intentar hacer comprensible ésta materia a nuestros
compañerosno juristas interesados en estas cuestiones, pero siendo consciente de , reflexionando entre
todos, lograremos éste objetivo.
Así pues, este conjunto de reflexiones que aquí realizamos es en base a un enfoque analítico
esencialmente de carácter fundamentalmente práctico basado en la experiencia acumulada y sin excluir por
ello la necesaria e imprescindible opinión de la Jurisprudencia y de la Doctrina Científica, por otra parte de
todo punto necesaria en orden a determinar aquello que incluye el derecho al Debido Proceso del art 24 nº
2 de la Constitución de España de 1978.
CONSIDERACIONES SOBRE LA METODOLOGÍA, LAS FUENTES Y LAS CITAS.
En el caso que nos ocupa, por nuestra parte, y en referencia a la metodología utilizada en este
conjunto de reflexiones, así como en relación a las fuentes de conocimiento empleadas en éste conjunto de
reflexiones, hemos optado por unos criterios fundamentalmente de carácter práctico y basados en la
experiencia y los problemas colaterales que se nos plantean a diario en éstas materias.
Hemos partido pues, de una parte de las imprescindibles y necesarias fuentes, las tenidas como
“clásicas” o “habituales”, tales como las opiniones tanto de la Jurisprudencia como las distintas aportaciones
de la Doctrina Científica que se ocupan de ésta materia, fuentes por otra parte de amplia y consolidada
raigambre y solvencia, sin descartar otras fuentes de conocimiento y no por ello menos válidas o
rechazables, ello habida cuenta de los modernos avances tecnológicos, por lo que también hemos utilizado
bases de datos u opiniones de operadores jurídicos igualmente interesantes, por otra parte de gran calidad
y altura jurídica, y que constan en Internet, verdadera ventana abierta al mundo del conocimiento, y en
éste caso , para identificarlos, tras la cita o el análisis de los artículos en Internet publicados, por lo que
optando por un criterio fundamentalmente práctico, señalamos como modo de cita la expresión “Documento
obtenido de Internet” e indicando el título expreso del texto o artículo jurídico que manejamos, criterio de
búsqueda altamente operativo y útil, pues agiliza la obtención del documento que analizamos, por si de
interés fuera el acudir al documento original donde consta el trabajo u opinión en el que nos basamos, sin
perjuicio ello del elevado volumen de información que se puede obtener acerca de una determinada
cuestión, por lo que hemos utilizado ésta opción por puro pragmatismo y sin que ello impida otras opciones
o criterios de búsqueda del tema concreto de la materia que se analiza, habida cuenta del innegable hecho
del elevado volumen de información sobre las diversas materias que es posible obtener de esa ventana
abierta a la revolución del mundo del conocimiento que deviene constituida por tan útil herramienta como
es Internet, comparable, en opinión de quien éstas notas suscribe, al hito histórico que, en el devenir de la
historia de la humanidad supuso, en su día, la Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789, y su gran legado
al mundo y a la historia de la humanidad, verdadera revolución filosófica, jurídica y política, así un gran
avance en el progreso y conquista de los derechos fundamentales de las personas humanas y la libertad
que la misma supuso, así como su gran legado cultural a la historia y el progreso cultural de la humanidad ,
y que, con base en la Filosofia de la Ilustración, significó en su día la aparición de la Enciclopedia de
DIDEROT y D,ALAMBERT en la que se recoge todo el saber científico de su época y la que constituyó el
gran legado cultural a la historia y el progreso y desarrollo de la humanidad y al progreso de los pueblos.
SUMARIO
Panorama de las Infracciones Administrativas en España, análisis comparativo entre la Ley 30/92
PAC, el RD1398/93 REPS y las Leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de Octubre.
Abstracto.
Consideraciones sobre las citas.
Indice de Abreviaturas.
Sumario.
Cuestiones previas sobre lo que aquí se reflexiona.

Legal: SE-182-07. 306
Consideraciones Previas.
Introducción al objeto de nuestro análisis
El derecho Constitucional a la salud pública y su protección.
Las fuentes normativas del Derecho.
El concepto poliédrico de la Salud Pública.
Sucinto análisis Jurisprudencial sobre determinadas cuestiones de la materia Salud Pública.
Otras Sentencias del Tribunal Constitucional sobre Salud Pública.
Las características singulares definitorias de las infracciones sanitarias.
Concepto de Infracciones Sanitarias
Las infracciones Sanitarias.
La Función Inspectora.
Consideraciones Previas sobre la Función Inspectora
En torno a los Servicios de Inspección.
El contenido Constitucional de las Facultades Inspectoras de la Administración Pública.
El Derecho de acceso de los interesados a los documentos y a los Registros y los datos en ellos
contenidos.
Acerca de los Servicios de Inspección
Las notas Informadoras referidas al carácter de los Derechos Fundamentales en tanto que derechos
de las personas humanas.
La larga marcha de la conquista de los derechos fundamentales de las personas humanas frente a
las Inmunidades del Poder
Sucinta exégesis histórica de los Derechos Humanos.
Las Cartas Inglesas.
Los Fueros Españoles.
Especial Consideración del Privilegio General de Aragón de 1283.
El Privilegio de Málaga de 1501
Sucinta consideración del Derecho Indiano de España en América Latina en las Leyes de Burgos de
27-12-1512. ¿Derechos humanos Primigenios o precedentes normativos de los llamados Derechos Humanos
de la Cuarta Generación?
Los territorios de las Colonias Norteamericanas en el S. XVIII (dependientes de la Corona Británica)
Legal: SE-182-07. 307
La Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789.
Cuadro General de los Derechos Humanos en tanto que derechos fundamentales de las Personas
Humanas.
En torno al Contenido Constitucional de las Facultades de Vigilancia y las actividades Inspectoras de

la Administración Pública.
Deberes y derechos de los sujetos intervinientes en la Inspección.
Las Potestades legales de la Inspección.
Especial consideración de algunas situaciones problemáticas que pueden surgir en las actuaciones
de la Inspección en el momento de su realización.
Jurisprudencia sobre determinados supuestos frecuentes.
La configuración Legal de las Competencias Inspectoras.
El carácter Probatorio de las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección
El Acta de Inspección de los Servicios de Inspección.
Los Principios de la Potestad Sancionadora en las Leyes 39 y 40/2015 de 1 de Octubre.
Sucinta consideración de los Principios de Legalidad y Tipicidad.
Tipos de Procedimientos y Actuaciones en materia Sanitaria.
La Toma de Muestras.
Características de este procedimiento.
La Cadena de Custodia de las Muestras.
Los Requisitos de la Cedena de Custodia.
Los requisitos de la Toma de Muestras.
El Derecho Administrativo Sancionador en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
El Derecho Administrativo Sancionador en el Derecho Español.
Los Derechos Fundamentales de los interesados y sus Garantías en los Procedimientos

Administrativos Sancionadores en la Constitución Española de 1978.
El objeto del Procedimiento Administrativo Sancionador.
Sucinta síntesis histórica del Procedimiento Administrativo Sancionador en España hasta la

Constitución Española de 1978.
Los Principios Rectores del Procedimiento Administrativo Sancionador.
El derecho de acceso a la Tutela Judicial Efectiva y su contenido.
Legal: SE-182-07. 308
La Doctrina del Tribunal Constitucional sobre las Garantías esenciales del Procedimiento
Administrativo Sancionador.
El Procedimiento Administrativo Sancionador Español.
Las actuaciones previas en el Procedimiento Administrativo Sancionador
El derecho al Proceso Debido y el Derecho al Debido Proceso.
El Procedimiento Sancionador en las Leyes 39/2015 y 40/2015.
La Prescripción de las Infracciones
Prescripción de infracciones según su tipología.
Los Principios Rectores de la Potestad Sancionadora.
Consideración Inicial previa referida al Procedimiento Sancionador.
Los derechos del interesado en el Procedimiento Administrativo Sancionador.
La iniciación del Procedimiento Sancionador.
Consideración sobre los Órganos Instructores.
La Fases del Procedimiento Sancionador.
Los criterios Constitucionales de la Resolución administrativa conclusiva del Procedimiento

Las notificaciones administrativas como actuación necesaria de la garantía del derecho a conocer de
la acusación para garantizar el derecho de defensa
La prueba en los procedimientos sancionadores.
Un deber en ocasiones soslayado: necesidad de indicar elmétodpo analítico para asegurar la

garantía del derecho del interesado al ejercicio del derecho de defensa técnica.
Validez Probatoria de las Actas y Atestados Policiales.
Los Principios Rectores de la Prueba
La trascendencia de los medios de prueba
Especial consideración de un inicial requisito de la prueba: la Prueba Ilícita.
El efecto reflejo de la prueba ilícitamente obtenida: su validez y eficacia.Las Reglas de Exclusionary

Rule of Laws.
Los Medios de Prueba.
La práctica de la prueba.
La Resolución administrativa conclusiva del procedimiento.
Legal: SE-182-07. 309
La relación y actuación de las Personas Físicas y Jurídicas con la Administración
La posibilidad de actuación a través de representante.
Las facultades de actuación de los Consejeros delegados de las sociedades mercantiles y que
realizan actividad laboral de alta dirección en las mismas, la denominada “Doctrina del Vínculo”.
Los Registros Electrónicos de Apoderamientos.
Especial Consideración de la Sentencia del Tribunal Constitucional de España nº 55/2018 de 24 de

Mayo de 2018 y los Registros Electrónicos de Apoderamientos.
La subsanación de documentos y la subsanación de defectos Procesales en la Ley 39/2015.
La exigibilidad de la conducta adecuada a la norma.
Los Recursos Administrativos, su objeto y finalidad.
Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia de la Unión Europea.
Las infracciones y sanciones establecidas por normas preconstitucionales
Epílogo.
CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LO QUE AQUÍ SE REFLEXIONA.
Previamente al inicio de nuestras reflexiones, debemos indicar que las mismas no deben ser
entendidas como un “ a modo de un tratado”, pues ello devendría pretencioso por parte de quien las
mismas suscribe y por otra parte, tal pretensión desbordaría los naturales límites con los que se configuran
las mismas, basadas fundamentalmente en la experiencia de los problemas que se nos plantean
cotidianamente y el de buscar tratar de dar una posible solución jurídica a los mismos, y por otra parte, por
el hecho de que otras plumas más autorizadas que la nuestra contribuyen a dar mayor luz sobre ésta
materia sobre la que reflexionamos.
Encontraremos pues en éstas notas, un conjunto de reflexiones acerca de los problemas que
habitualmente se nos pueden plantear en ésta materia, basándonos fundamentalmente en la experiencia
práctica de los problemas cotidianos que se nos suelen plantear tanto en el Procedimiento como en la
Inspección, sin eludir por ello las necesarias y clarificadoras aportaciones Jurisprudenciales y/o Doctrinales
las que nos ofrecen luz acerca de las materias en las que aquí reflexionamos.
Por otra parte, deberemos destacar como novedad importante el hecho de que el Pleno del Tribunal
Constitucional de España dictó la importante Sentencia nº 55/2018 de 24 de Mayo de 2018,
planteada a raíz de un Recurso de Inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Generalidad de
Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y que la Generalidad de Cataluña entendía que no
eran conformes al texto Constitucional vigente.
Dicha Sentencia, y en base al art 149.1.18 de la Constitución Española de 1978, realiza un

pormenorizado examen referido a la materias sobre las Competencias sobre “Las Bases del
Procedimiento Administrativo Común”, así como del Régimen referido a “las Bases del Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas”, nulidad de diversos extremos de los preceptos relativos a
los Registros Electrónicos de Apoderamientos, los principios de buena regulación y que identifican los títulos
competenciales habilitantes para la aprobación de la Ley; inconstitucionalidad de distintos precept os que
regulan la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria; interpretación conforme de la disposición
relativa a la adhesión de las Administraciones territoriales a las plataformas y registros de la Administración
General del Estado.
Legal: SE-182-07. 310
Al respecto, deberemos indicar que habida cuenta del elevado volumen y naturaleza de las
cuestiones planteadas y resueltas por dicha Sentencia del Tribunal Constitucional de España , y por razones
metodológicas, y habida cuenta de la extensión de la misma, analizaremos, siempre con expresa referencia
a la misma, lo que por la misma es declarado en los distintos apartados que comprenden o resultan
afectados en aquello que es el objeto de nuestro análisis, omitiendo expresamente aquellas cuestiones y/o
materias que pudieran devenirnos ajenas a las cuestiones que analizamos, remitiéndonos a la propia
Sentencia del Tribunal Constitucional nº 55/2018 de 24 de Mayo de 2018, publicada en el Boletín Oficial del
Estado (BOE) nº 151 de fecha 22 de Junio de 2018.
A su vez, el Boletín Oficial del Estado de 20 de Noviembre de 2018 publica la Sentencia del Tribunal
Constitucional de España de fecha 17 de Noviembre de 2018 sobre cuestión de Inconstitucionalidad de
determinado precepto de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, planteado por el onsejo de Gobierno de una
Comunidad Autónoma, y que también examinaremos.
INTRODUCCIÓN AL OBJETO DE NUESTRO ANÁLISIS
Al adentrarnos en éstas nuestras reflexiones, las que versan acerca de las cuestiones que se nos
plantean en ésta materia en forma cotidiana, deberemos señalar que las mismas no van dirigídas “a los
juristas”, ni es para los “juristas”, no busquen pues en ella los mismos “grandes tratados o reflexiones”,
pues la formación de los mismos apreciará nuestras necesarias carencias expositivas.
Dirigímos pues éste conjunto de reflexiones precisamente “a los no juristas”, pero con una idea, y
es aportar el núcleo de reflexiones básicas para que por nuestros compañeros Biólogos, Médicos, Químicos,
es decir “los no juristas”, se aproximen al conocimiento del conjunto de complejos elementos que
configuran ésta materia, ofreciendo un examen panorámico de las cuestiones concurrentes en el
Procedimiento Administrativo Sancionador de España , reto que siendo conscientes de su dificultad,
asumimos y que se nos configura a su vez con un difícil equilibrio en éste intento, como es hacer accesible
materia tan compleja, pero de aparente sencillez, y –acaso temerariamente por nuestra parte- “intentar
hacerla entendible” a éste muy cualificado grupo de profesionales evitando, en lo posible, sin perder su
necesario rigor científico, dar a conocer los elementos de integración de ese conjunto de normatividad
sectorial, y que es conocida por los profesionales no jurídicos en su específico ámbito profesional , y su
incardenación en el sistema jurídico, o expresado en los términos del Profesor GARCÍA DE ENTERRIA
Eduardo, su integración en “el Bloque de la Legalidad” , habida cuenta de que el ordenamiento jurídico es
ante todo un sistema o conjunto de normas relacionadas e íntimamente conexas entre sí, por lo que
eludiremos el análisis de normas técnicas concretas, habida cuenta de su enorme profusión, por lo que
nuestra modesta aportación consistirá pues en un sincero intento práctico de incardinar dichas normas en el
sistema jurídico en el que se integran las mismas en orden a su mayor comprensión, es decir, y usando una
frase del Maestro Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, el examinar como se integran y cumplimentan éstas
normas en el “Bloque de la Legalidad”.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA SALUD PÚBLICA Y SU PROTECCIÓN
a) Consideraciones Iniciales.
Sobre ésta particular cuestión, la primera consideración que debermos de tener en cuenta es el
hecho de que el denominado ”Derecho a la Protección Integral de la Salud” , es ante todo un derecho
de contenido poliédrico y que está integrado por diversas situaciones que incidirán sobre el mismo,
tratándose , ante todo, de un derecho basado en su contenido en conceptos Jurídicos Indeterminados y con
contenido poliédrico, los que devendrá necesario delimitar y precisar, dando respuesta a una cuestión como
es ¿qué son los coceptos Jurídicos indeterminados?, ¿tienen validez jurídica? Y de ser así, ¿Cuál es?, ello tal
y como tendremos ocasión de analizar seguidamente.
b) El derecho a la Protección de la Salud como concepto jurídico indeterminado.
Así, tal derecho a la “Salud Pública” que nos establece el art 43 de la Constitución Española de 1978
(en lo sucesivo CE de 1978), es lo que en Derecho es denominado, tanto por la Jurisprudencia así como por
la Doctrina Científica, como un “Concepto Jurídico Indeterminado”.
Legal: SE-182-07. 311
Es decir, la norma jurídica nos determinará el derecho en abstracto (“derecho a la Salud y su

protección integral “) pero no nos dice aquello que sea la Salud ni la Salud Pública o sus Principios Rectores,
o como se realiza ésta protección integral de la misma.
c) Necesariedad de delimitación del contenido de la materia “Salud Pública”
Devendrá pues necesario ir delimitando y precisando sus contornos y contenidos concretos, lo que
se realizará tanto a través de la concreta legislación sectorial, lo que se traducirá en un elevado volumen de
normativa precisa y concreta sobre cada materia, así como se concretará y delimitará también, por vía
Jurisprudencial, su alcance y contenido, así como por determinación de actuaciones concretas
indeterminadas diferentes de las puramente normativas.
Así pues, podemos señalar que, como hemos visto, nos encontramos ante el establecimiento de un
derecho-garantia y que está determinado a través de un concepto jurídico indeterminado, empleándose en
Derecho los conceptos jurídicos indeterminados para precisar conceptos, indicando lo que es en cada
momento, y para mejor comprensión, basta un ejemplo, como es el que cuando nos referimos al “interés
público”, se debe concretar aquello que es en cada caso concreto aquello que es tenido como tal en cada
periodo temporal
También podemos hablar de conceptos jurídicos indeterminados, por ejemplo, en el concepto de la

exigencia de “buen padre de familia “ que nos determina el art 270 del Código Civil, o también en el art 497
del mismo Cuerpo Legal al determinarnos que “el usufructuario deberá cuidar las cosas dadas en usufructo
como un buen padre de familia”, ejemplos altamente gráficos que citamos en orden a un mejor
entendimineto inicial de éste concepto.
En todo caso, la clave en su empleo o determinación, radicará en su racionalidad y motivación, y se

busca, ante todo, proteger “el interés general”, “el interés público”, y que, en nuestra opinión, sería “la
Protección de la Salud Pública”, en sus diferentes manifestaciones.
d) La noción de “Interés Público” como concepto jurídico indeterminado y sus

particularidades.
Al respecto, y siguiendo al Catedrático de Filosofía del Derecho de la Facultad de Derecho de la

Universidad de Granada (España), Prof Dr. D. Nicolás Mª LOPEZ CALERA (“El interés Público: Entre la
Filosofía y el Derecho”, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 44 (2010), 123-148), el Interés Público
pretende significar un compendio de los fines prevalentes de un orden jurídico y político de un Estado
Democrático, siendo un concepto jurídico indeterminado, indicando la Doctrina Administrativista que dichos
conceptos jurídicos indeterminados no amplían la discrecionalidad administrativa y no son una vía abierta a
la arbitrariedad.(Nota particular:el art 9.3 de la CE prohíbe la arbitrariedad de la interpretación y
aplicación de las normas en base a la Seguridad Jurídica).
Así, nos señalará LÓPEZ CALERA que el concepto de “interés” se debe relacionar con el deseo
fuerte de algo que se reconoce como especialmente necesario y valioso, pero, ¿es posible objetivizar los
intereses?
Al respecto, que duda cabe, nos indica dicho autor, que la salubridad del agua potable en una
ciudad es un interés público y objetivo, pudiendo añadir que hay intereses objetivos cuando hay muchos
intereses individuales subjetivos en una cosa, como también hay intereses parciales o de parte.
Nos indica LÓPEZ CALERA que <<el “interés público” pretende significar un compendio de los fines
prevalentes de un orden jurídico y político. Los grandes objetivos del Estado y de la Legislación giran
fundamentalmente en torno al “interés público”>>.
Así, y en los términos indicados por el Catedrático de Derecho Administrativo BERMEJO VERA,
José (“El interés General, como parámetro de la Jurisprudencia Constitucional” en Revista Vasca de
Administración Pública, 1985, vol II, 10, 1984, pp 107-108), (citado por LÓPEZ CALERA) es un concepto
que “ha reforzado el consenso alrededor del Estado, renovando permanentemente la creencia en lo bien
fundado de su autoridad”
Legal: SE-182-07. 312
No hay relaciones sociales y políticas, nos señala dicho autor, sin acudir a conceptos tales como
“justicia”, “libertad”, “dignidad”, “solidaridad” o “interés público”, siendo los tres Poderes del Estado
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial) los que pueden fijar qué es o cuándo hay un “interés público”
Por otra parte, también deberemos diferenciar la “discecionalidad administrativa” en la que la

Administración puede decidir libremente y otra cosa bien distinta es que el empleo de los conceptos
jurídicos indeterminados pretendan escapar del control Judicial, pues, tal y como indica LÓPEZ CALERA:
“las facultades discrecionales se caracterizan por la pluralidad de soluciones justas posibles, mientras que el
concepto jurídico indeterminado (precio justo, ruina,utilidad pública) es configurado por laLey como un
supuesto concreto de tal forma que solamente se da una solución justa en la aplicación del concepto a la
circunstancia de hecho (precio justo,no cualquier precio justo, el que real y efectivamente sea el verdadero
y justo).Así entiende la cuestión la Sentencia del TS de 28-04-1964.”
Y, siguiendo al Profesor LÓPEZ CALERA, podríamos indicar que el principio del concepto
razonable de ” interés público”, vendría caracterizado por las siguientes notas:
• El “Interés Público” es un término homologable con el “Interés General” y tiene analogías

con el concepto clásico del “Bien Común”.
• El “Interés Público” es un fin fundamental de todo orden jurídico y político en todo Estado
Democrático, siendo un valor clave del mismo y que debe orientar toda la actividad Legislativa y es un
límite del ejercicio del poder político y administrativo.
• El “Interés Público” tiene las características de la generalidad, la abstracción y de la

ambivalencia que poseen los más elevados conceptos de un orden jurídico.
• Deviene un tópico jurídico que el interés público tiene más valía que el privado, fundándose
dicha primacia en su naturaleza democrática, siendo el interés público un valor democrático por excelencia
y supone el respeto de un mayor número de intereses privados.
• Siendo la indeterminación del concepto un riesgo para la seguridad jurídica, la

indeterminación del concepto no puede ser salvada en términos absolutos, y sólo la democraticidad de su
constitución y de su realización es la garantía más eficaz para los desmanes que puede ocasionar su
indeterminación, actuando el Poder Legislativo indicando con la mayor precisión posible, lo que sea el
“interés público” y el Poder Ejecutivo y la Administración, dentro de los límites indicados por el Poder
Legislativo, determinar la discrecionalidad más mediata o directa, ejerciendo el control , el Poder Judicial.
Ello no obsta a que, como ya indicó la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 58 de 27 de
Julio de 1982 (BOE de 18-08-1982), en su Fundamento Jurídico 2º:
<< aunque el Estado de Derecho tiende hacia la sustitución del gobierno de los hombres por el
gobierno de las Leyes, no hay ningún Legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un
gobernante no pueda hacer mal uso.>>
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
Tal y como tendremos ocasión de analizar, una de las singularidades que nos va apresentar la
materia que analizamos consistiráen que concurrirán, de una parte, situaciones concretas delimitadas por
las normas sanitarias, y en otras ocasiones nos encontraremos ante situaciones abiertas que deberemos ir
delimitando al caso concreto, y ello se realizaráa través de la técnica del empleo en las normas de los
denomidados Conceptos Jurídicos Indeterminados, tal y como seguidamente analizaremos.
b) El contenido de los denominados “conceptos jurídicos indeterminados”.
Legal: SE-182-07. 313
En nuestra opinión, y en este sentido, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo
STC) STC 180/1996 de 12 de noviembre, y en referencia a los “Conceptos Jurídicos Indeterminados”, ya
tuvo ocasión de pronunciarse acerca del significado normativo de los mismos.
Así, dicha STC nos señaló que su contenido es concreto y en cada caso, y ello a través de la
aplicación de sus circunstancias al caso concreto especifico de factores objetivos y subjetivos congruentes
con su enunciado genérico (“interés público”, “Salud Publica”….), indicándonos la Sentencia del Tribunal
Supremo (en lo sucesivo STS) de 8 de Marzo de 1984, que la necesariedad de su determinación debe
entenderse no lo forzoso, impuesto u obligado por causas ineludibles, sino lo opuesto a lo superfluo y en
grado superior a lo conveniente para conseguir un fin útil, pero, siempre deberemos de tener presente el
hecho de que sólo se dá una solución única y justa en la aplicación del concepto a la circunstancias del
hecho concreto, examinando la razonabilidad y previsibilidad de los criterios aplicativos de la norma.
En nuestra opinión, y en referencia a la validez y operatividad de los conceptos jurídicos

indeterminados en el Procedimiento Administrativo Sancionador, habida cuenta de la previsión de
normatividad que establece el art 25.1 de la Constitución Española de 1978 (Principio de Legalidad de las
Infracciones Administrativas), y de conformidad con la Doctrina del Tribunal Constitucional, el mismo nos
afirma que la exigencia Constitucional de Lex Certa, que deriva del art 25.1 de la CE es una exigencia de
predeterminación normativa de la conducta punible que no impide la utilización de conceptos jurídicos
indeterminados siempre que su concreción resulte razonablemente factible en virtud de criterios lógicos,
técnicos o de experiencia que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y características de la
conducta constitutiva de la infracción tipificada (STC 69/1989 de 20 de Abril, FJ 1), y deviene suficiente una
inteligible predeterminación de la infracción y la sanción para que se entienda cumplida la garantía del art
25.1 de la CE., pues la legalidad sancionadora lleve siempre implícito el escrutinio de la razonabilidad de la
motivación utilizada,siendo pues el art 25.1 CE el parámetro único de la constitucionalidad, tal y como así
ya indicó la STC 2/2015 de 19 de Enero (FJ 8).
Siendo pues un derecho abstracto en su contenido y siendo lo que técnicamente se denomina un

“concepto jurídico indeterminado”, tendrá manifestaciones diversas (nota particular: manifestaciones
de ese derecho a la Salud y su protección, son, por ejemplo, el art 40, el cual en su apartado 2 establece la
obligación de los Poderes Públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo, el art 51 nº 1 el derecho
a la salud de los consumidores, el art 45 nº 1 derecho a un medio ambiente adecuado, etc, lo que se
plasmará y hará efectivo a través de leyes específicas, tales como la Ley 14/1986 de 25 de Abril, General
de Sanidad, Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Real Decreto 865/2003 de 4 de Julio de medidas de
prevención y control de la legionelosis, Ley General de Salud Pública, Ley de Seguridad Alimentaria y
Nutrición, etc, (entre otras) y a los Servicios de Inspección.
LAS FUENTES NORMATIVAS DEL DERECHO.
a) Consideración Inicial sobre las fuentes del derecho.
Como punto de partida, y antes de avanzar en el análisis de estas reflexiones que nos ocupan, y
toda vez que nos moveremos en categorías legales o normativas, deberemos, aún sea someramente,
analizar ésta cuestión.
Al respecto, y como punto de partida, ya el vigente Código Civil de 1889 (en lo sucesivo C.C.),
considerado unánimemente tanto por la Jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo e España como por los
Jueces, a los que de conformidad con el art 117 de la Constitución Española de 1978 son los encargados de
juzgar y ejecutar lo juzgado , y admitido por la Doctrina Científica de los cultivadores de la Ciencia del
Derecho tal criterio de la aplicabilidad del art 1 del Código Civil a todo el “Bloque de la Legalidad”, tal y
como así ya indicara en su día el insigne Administrativista, Prof GARCÍA DE ENTERRÍA, su aplicabilidad al
Bloque de la Legalidad.
b) Sucinta exégesis de las Fuentes del Derecho
Así, ya el Código Civil en su artículo 1º, el cual contiene siete números, y nos establece el sistema
de fuentes, y nos establece lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 314
“Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los principios Generales
del Derecho”.
En lo que aquí nos interesa, lo esencial es que dicho precepto legal nos delimita y establece dos
esenciales cuestiones como son, de una parte nos establece cuales son las fuentes del Derecho (la Ley, la
costumbre y los Principios Generales del Derecho) y de otra parte, su prevalencia jerárquica, es decir, el
orden sucesivo en el que las fuentes se aplican (primero la Ley, luego la costumbre y en último lugar los
Principios Generales del Derecho).
Por otra parte, y en lo referido a los seis números restantes del art 1 del Código Civil, los mismos
nos establecen:
El principio de jerarquía normativa (nº 2)
La costumbre como fuente tras la Ley (nº 3) la cual debe resultar probada (Nota del autor: Al
respecto y sobre ésta cuestión en materia de derecho civil, el cual inspira y es orígen , en y desde sus
instituciones del resto de ordenamientos , es de destacar la opinión del insigne Jurista ÁLVARO DORS, el
cual, ya en el año 1947 en su trabajo “De la Prudentia Iuris a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo”,
Información Jurídica 1947) ya señaló que una costumbre muy viva y aceptada es incuestionablemente
admitida y asumida como norma jurídica vinculante).
Añade el cc también como Fuentes el Derecho a los “Principios Generales del Derecho” tras la Ley y
la Costumbre (nº 4) siendo éstos además con carácter “informador” (nota del autor: informador significa
inspirador) del ordenamiento jurídico.
El art 1 nº 5 establece la aplicabilidad de los tratados internacionales desde el momento en que se

integran al derecho español a través de su publicación en el BOE (Boletín Oficial del Estado) (nota
particular: conforme al art 2 del C.C., las leyes entran en vigor a los veinte días de su publicación en el
BOE, salvo que en ellas se disponga otra cosa),
El nº 6 del art 1 nos habla del papel complementario de la Jurisprudencia como complementadora
del ordenamiento Jurídico al interpretar y aplicar el sistema de fuentes (notas del autor: nota 1:sobre ésta
cuestión es muy interesante el Texto del Catedrático de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Valencia, Prof. LALAGUNA DOMÍNGUEZ, Enrique, “La Jurisprudencia y las Fuentes del
Derecho, Edit Aranzadi 1976) y nota 2 del autor: ello significa que el derecho se interpreta y aplica como se
realiza en las Sentencias Judiciales del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional y se interpreta el
derecho como en ellas se realíza; es más, el sistema Jurídico Español prevé Recursos Jurisdiccionales para
asegurar éste criterio, arts 841 y ss de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y arts 1692 y ss de la Ley de
Enjuiciamiento Civil que preveen Recursos de Casación por infracción de Doctrina Legal del Tribunal
Supremo (en lo sucesivo TS).
Establece finalmente el nº 7 del art 1 del C.C. la obligación de resolver de todas las autoridades de
todos los asuntos que conozcan ateniéndose al sistema de fuentes establecido.
Por otra parte, y bien mirado, tales criterios también son recogidos en las normas administrativas,
como son las Sanitarias, pues ya el art 42 de la Ley 30/1992 LRJPAC nos establecía la obligación que tiene
la Administración de resolver siempre y resolver sobre lo solicitado o lo debatido en el procedimiento (art 89
nº 1 Ley 30/92 LRJPAC) (nota del autor: este es el denominado “Principio de Congruencia
Procedimental”).
Y esa obligación de resolver que hemos señalado, se realizará de conformidad con las fuentes
jurídicas.
Llegados a éste punto, deviene necesario detenernos sobre un tema y es el hecho de que, como
hemos visto, venimos usando términos como “Leyes”, “normas”, “Legislación”, por lo que debemos
precisar los mismos.
c) La clasificación de las fuentes del Código Civil y la aplicabilidad de la costumbre en el

Derecho Administrativo.
Legal: SE-182-07. 315
En éste sentido, y como ya nos señalara en su día el Catedrático de Derecho Administrativo Ramón
PARADA VÁZQUEZ (“Derecho Administrativo. I. Parte General”. Edit Marcial Pons, Madrid, 1999), siendo el
Derecho Administrativo un derecho fundamentalmente positivista, es decir, básicamente escrito, la
costumbre tiene en el mismo una aplicabilidad bastante limitada, si bien la problemática se circunscribirá
más bien al valor de las prácticas o precedentes administrativos, significando la práctica administrativa la
reiteración- señala PARADA VAZQUEZ- en la aplicación de un determinado criterio y el precedente la
forma en que fue resuelto un único asunto.
Así, nos señala dicho tratadista, ya el art 54-1.c) de la Ley 30/92 PAC obliga a la Administración a
motivar las resoluciones que se aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes, al igual que
también se realiza por la Ley 39/2015 de 1 de Octubre en su art 35.1.c).
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 09-12-1997 (Ar 9352) ya nos
declaró lo siguiente:
<<Esta Sala viene exigiendo, efectivamente que la modificación de criterio en casos semejantes se
funde en una justificación objetiva y razonable y que ésta se haga constar>>
Misma Doctrina en STS 03-03-1998 (Ar 2102) y STS 16-01-1989 (Ar 9859), y ello porque, tal y
como ya nos señaló el Tribunal Supremo (TS) en sus Sentencias (en lo sucesivo STS) STS de 19-01-1996 ,
STS de 30-01-1996 , STS de 15-07-1996 (Ar 307, Ar 467, Ar 5467), STS de 09-12-1997 (Ar 9352), entre
otras,la razón de la motivación consistirá en que ello permite tanto al interesado combatir el acto, y a la
Jursiprudencia permitirle el que tenga los datos o elementos de juicio que permirtan conocer las razones y
ejercitar el control jurisdiccional sobre la legalidad de lo actuado en sede Administrativa.
En todo caso, y como ya nos indicara el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de

Cantabria, Prof Luís MARTÍN REBOLLO (en “Leyes Administrativas”, 12ª Edición, Thomson-Aranzadi, 2006
y “Leyes Administrativas Básicas”, 2ª Edic, Civitas Thomson Reuters, 2016) deberemos de tener presente
que motivar no significa realizar una explicación exhaustiva o muy pormenorizada y detallada, pues es
suficiente una explicación sucinta, racional y lógica.
En el sentido indicado, ya la STS de 19 de Noviembrede 2001, y en relación precisamente con un

Procedimiento Administrativo Sancionador, nos determinó la Doctrina Legal, indicándonos lo siguiente:
<<La plasmación material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un

estampillado en la Propuesta de Resolución, firmado por el Sr Alcalde y del que da fe el Secretario de la
Corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrat ivos sin producir
indefensión, siempre que dicha propuesta exprese debidamente las razones fácticas y jurídicas de la
sanción que se impone>
b)La validez de la Jurisprudencia en tanto que fuente.
Al respecto, nos indicará PARADA VÁZQUEZ (“Derecho Administrativo I. Parte General”) que si
bien la misma no constituye específicamente una fuente del derecho administrativo en sentido estricto, la
Jurisprudencia de los Tribunales nos indica lo que determinan las normas, con lo que de alguna manera crea
derecho, y los Jueces y Tribunales inferiores siguen los criterios de los superiores por razón de coherencia,y
en algún sentido, el precedente Judicial es exigible por el Principio Constitucional de Igualdad (art 14 CE de
1978), el cual impedirá que varios supuestos sustancialmente idénticos sean resueltos de forma
diferente,tal y como ya señalaron las STC 8/1981 de 30 de Marzo, STC 49/1982 de 14 de Junio, STC
52/1982 de 22 de Junio, STC 2/1983 de 24 de Enero (citadas por PARADA VAZQUEZ).
C)El deber de actuar la Administración conforme a la Legalidad.
Al respecto, y en nuestra opinión, deben ser traidos a éste lugar lo establecido por la Constitución
Española de 1978 (en lo sucesivo C.E.), al establecer, en su artículo 9.1 que los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico, establecer el art 97 de la
misma que “el Gobierno dirige la Política interior y exterior, la Administración Civil y militar y la defensa del
estado, ejerce la función ejecutiva y la Potestad Regalmentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes”,
determinando el art 103 de la misma que la actuación de la Administración debe de ser “conforme a la
Legal: SE-182-07. 316
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” , con lo que nos establece, de una parte, la exigencia de
que le Administración actúe de conformidad a la Constitución, y por otra parte, que además lo haga de
conformidad “al resto del ordenamiento jurídico”, es decir, conforme al “bloque de la legalidad”, y
determinar el art 9 nº 3 de la misma la consagración de los principios de legalidad y jerarquía normativa en
la actuación administrativa.
d) El Principio de Jerarquía Normativa
De lo expuesto, señalaremos que en lo que nos interesa, serán términos sinonimos o análogos pero
son normas legales escritas, PERO en su aplicabilidad se regiran por el denominado “Principio de Jerarquía
Normativa” (art 9 nº 3 de la C.E.) criterio que, tal y como ya hemos tenido la ocasión de indicar, ya se
establecía por el art 1 del Código Civil.
Dicho principio significa que hay unas normas “de rango superior” (nos referimos siempre aquí a
textos normativos escritos) a otras y que se aplican “unas antes que otras”, y sin que las de rango inferior
puedan contradecir las de rango superior ni oponerse a ellas.
Es lo que se denomina “Principio de Jerarquía Normativa”.
e) La Jerarquía de Fuentes.
Muy sucintamente, podemos señalar la siguiente jerarquía de Fuentes, la cual es unánimemente

aceptada por todos los tratadistas jurídicos (nota particular: en éste sentido,y por todos, cabe citar p.ej.
entre otros, a COSCULLUELA MONTANER, Luis, “Manual de Derecho Administrativo”, (Thomson Civitas),
o PARADA VAZQUEZ, José Ramón (Edit Marcial Pons), GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, PAREJO
ALFONSO Luciano, o también SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, GARRIDO FALLA; Fernando
(“Curso de Derecho Administrativo”), o , MARTÍN MATEO, Ramón (“Curso de Derecho Administrativo”),
entre otros Tratadistas.
En lo que aquí nos interesa, es unánime en la Doctrina Jurídica, y en cualquiera de sus ramas,
establecer la siguiente Jeraquía:
Constitución
Ley
Reglamento (son los Reales Decretos españoles)
Al respecto, sólo señalar que tal clasificación recoge la que ya dictaminó el insigne jurista austriaco
HANS KELSEN, y se recoge en su ya famosa y conocida “Pirámide de Kelsen”, y que hemos antepuesto
(Constitución, Ley, Reglamento).
En el mismo sentido se pornuncian los Profesores GAMERO CASADO Eduardo y FERNÁNDEZ

RAMOS Severiano en “Manual Básico de Derecho Administrativo” (3ª Edición, Edit Tecnos, 2006)
Ello significa que las normas inferiores no pueden contradecir a las de rango superior, y que como
ya hemos apuntado también, se recoge como criterio referido a la Jerarquía Normativa también en el art 1
nº 2 del Código Civil.
f) La Constitución como norma jurídica y la obligatoriedad tanto de la Administración

como de los ciudadanos de actuar conforme a la misma y al bloque de la Legalidad
En referencia a la Constitución como Norma Jurídica podemos decir que la misma es la norma
suprema de todo el ordenamiento jurídico, de suerte tal, que lo que a la misma se oponga devendrá nulo de
pleno derecho tal y como así es expresamente establecido por la Diposición Derogatoria tercera de la
misma, al determinarnos que:
Legal: SE-182-07. 317
“Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta

Constitución.”
Por otra parte, y en referencia a la aplicabilidad directa o inmediata de la misma, ésta es de

aplicación Directa para determinados supuestos y es la máxima y suprema norma del Ordenamiento, de
suerte tal que todas las normas deben ser conforme a ella, siendo nulas si no lo son (es el Tribunal
Constitucional el que declara la inconstitucionalidad de las normas legales con rango de ley). (Nota
particular: sobre ésta cuestión puede estudiarse más detenidamente el tema en la ya clásica obra “La
Constitución como Norma Jurídica y el Tribunal Constitucional” del Profesor Eduardo GARCÍA DE
ENTERRIA).
Así, en nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya SÁNCHEZ MORÓN Miguel (“Derecho

Administrativo.Parte General”, 13ª Edición, Edit Tecnos 2017) nos señaló que vincula a todos los Poderes
Públicos en su actuación (art 9.1 CE), pero ello no obsta, nos indica dicho tratadista, a que por razón de su
contenido, los distintos preceptos constitucionales tengan efectos jurídicos diferentes, y el carácter
normativo de la Constitución en su conjunto, nos señalará SÁNCHEZ MORÓN , ya viene reconocido por la
Doctrina Constitucional desde las STC 4/1981, STC 16/1982, STC 80/1982), siendo la norma máxima en
jerarquía (STC 32/1981)
Por otra parte, y en el sentido antepuesto, nos señalarán GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ
RAMOS, que en lo referido a la parte orgánica de la misma, (organización del Estado y sus instituciones)
escapa por su naturaleza al control Jurisdiccional, salvo concretos preceptos tales como 106.2 y art 121
respectivamente reconocedores del derecho a ser indemnizados por los daños causados por los Poderes
Públicos (STC 128/189), y en referencia a los denominados Principios Rectores de la Política Social y
Económica , nos señalarán GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS, sólo son exigibles ante la
Jurisdicción conforme determinen las leyes que los desarrollen, y los llamados Principios pueden invocarse y
tienen un valor interpretativo de la CE (STC 19/1982)
Por otra parte siquiera sucintamente, deviene necesario precisar también otras figuras normativas,
tales como son las Leyes Orgánicas, las Leyes Marco, las Leyes medida; Leyes de Bases, Decretos Leyes,
Decretos Legislativos o Leyes de Bases.
g) La diversidad de figuras legislativas contempladas por la Constitución Española de

1978.
En nuestra opinión, y como punto de partida sobre la existencia de diversos tipos de leyes que
emplea el texto Constitucional de España de 1978, debe ser tenido, para su mejor entendimiento, en
consideración un hecho histórico, como es el elevado número de Constituciones que se promulgaron en
España a lo largo del S.XIX, las que empezando con la de 1812, sigue la de 1837,1846…1931 y la
experiencia acumulada sobre las mismas, y que culmina con la Constitución Española actual de 1978.
En nuestra modesta opinión, el hecho que motiva la existencia de este elevado número de textos
Constitucionales, es el hecho de su técnica de redacción, básicamente consistente en que eran Textos
Constitucionales básicamente partidarios, es decir, se hacía una Constitución nueva cada vez que se
producía un cambio de partido en el Gobierno.
Tal situación cambia radicalmente en la técnica de elaboración de la Constitución de 1978, donde es

superada la técnica partidaria en aras de la búsqueda de un consenso Constitucional, es decir, se pretende
buscar aquello en lo que se está incuestionablemente de acuerdo, integrándolo en el propio texto
Constitucional, o en base a las experiencias históricas adquiridas, y eliminando el conflicto Constit ucional,
remitir aquello que o bien se difiere acerca de su regulación o en el como regularlo, remitiéndolo al ámbito
de la legislación ordinaria.
Así, y acerca de ésta particular técnica de confección del texto Constitucional Español de 1978, fruto
la misma de un amplio consenso, y sobre esta particular cuestión que acabamos de señalar, y en nuestra
opinión, tal y como hemos visto, hemos indicado que en la misma se contemplan un numeroso tipo de
figuras de Leyes (Leyes orgánicas, Leyes ordinarias, Leyes de Bases….) ello deviene del hecho de que la
técnica legislativa utilizada por el Poder Constituyente (“la Nación Española”) consistió, dada la propia
idiosincrasia y naturaleza de las Constituciones, en emplear, de una parte, y como fuentes inspiradoras de
la misma, el derecho Constitucional comparado, incorporando experiencias de Constituciones tales como la
Legal: SE-182-07. 318
Italiana, la Francesa o la Alemana y tomando de las mismas amplios criterios, y de las Constituciones
Españolas precedentes, así como de otra parte por el hecho , por otra parte lógico para el caso de que se
quiera dar estabilidad política y durabilidad a un sistema político, de la utilización en la redacción de la
misma de dos técnicas, por una parte la técnica denominada “consenso por eliminación” y por otra parte, la
técnica denominada “consenso por yuxtaposición”
Con un ejemplo entenderemos mejor el empleo de estas técnicas.
Así, por ejemplo, si todos admitimos el hecho del divorcio, y reconocemos el mismo como un
derecho de los cónyuges, PERO, ¿como se regula?, ¿en qué casos procede?, ¿Dónde se regula?, ¿Qué
requisitos exige?...
En el ejemplo antepuesto, el consenso es el hecho de que se admite el divorcio, pero para no crear
conflictos Constitucionales, se reconoce en cuanto tal en la Constitución y sus causas, condiciones,
requisitos y regulación de difiere a un momento posterior a través de una Ley ordinaria, que lo regulará en
función de las concepciones sociales sobre la materia.
Es el denominado “consenso por eliminación”
Por otra parte, y en lo referido al denominado “consenso por yuxtaposición”, el más clásico
ejemplo que podemos incluir para su comprensión, nos lo ofrecerá el art 2 de la propia Constitución
Española de 1978, y que nos establece lo siguiente:
“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e

indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”
Al respecto, deberemos recordar que en todas éstas normas , que son Leyes en sentido formal, es
decir, nos van a aparecer como textos escritos publicados bien en el Boletín Oficial del Estado (BOE) o en el
Boletín Autonómico correspondiente (en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es el
Boletín Oficial de la Región de Murcia, BORM) debiendo tener presente el hecho de que junto al
criterio de aplicación del Principio de Jerarquía Normativa también opera en estos casos el
criterio de la competencia.
h) Las Leyes Orgánicas.
Como punto de partida y acerca de ésta particular figura legislativa, en nuestra opinión, y en lo
referido a las “Leyes Orgánicas” y que como tales figuras contempla la Constitución Española de 1978 en su
artículo 81, las mismas toman su orígen en el artículo 58 de la vigente Constitución Francesa,
En lo referido a su jerarquía normativa, tienen la misma jerarquía que una Ley “normal”, es decir,
las denominadas Leyes Orgánicas NO SON son unas Leyes de rango jerárquico superior a una Ley
ordinaria “normal”.
Al respecto, debe ser recordada una Polémica Doctrinal, ya superada, y que los autores actuales ni
tan siquiera suelen citar, entre los grandes Maestros de la Escuela Administrativista Española, y tratadistas
de indiscutible auctoritas, como son los Profesores Fernando GARRIDO FALLA y Eduardo GARCÍA DE
ENTERRÍA en la década de los 80 del pasado siglo, y que hoy deviene superada.
Así, para GARRIDO FALLA, y sobre la base de la Constitución Francesa (art 58), de donde toma la
Constitución Española de 1978 dicha figura de las Leyes Orgánicas (art 81 de la Constitución Española de
1978) , éstas eran de rango superior a las leyes ordinarias (la jerarquía normativa es reflejo de la jerarquía
de los Órganos de Producción normativa) y GARCÍA DE ENTERRÍA que sostenía que no son de rango
superior a las Leyes Ordinarias pues si se anula una Ley por contravenir las disposiciones de una ley
Legal: SE-182-07. 319
orgánica, se hace por inconstitucional y no por antiorgánica pues el anularla es por el hecho de que la Ley
Ordinaria anulada invade la reserva competencial de materia que debe realizarse a través de la Ley
Orgánica pues ésta figura de las Leyes Orgánicas en el art 81 de la Constitución Española de 1978 son un
númerus clausus pues el texto Constitucional ésta figura de la Ley Orgánica para unas materias tasadas,
asumiendo con posterioridad el maestro GARRIDO FALLA la posición del también Maestro GARCÍA DE
ENTERRÍA .
Así pues, las Constitucionalmente denominadas “Leyes Orgánicas” son pues Leyes ordinarias y no
“otras leyes” y no son tampoco de superior rango jerárquico a éstas, pero son leyes que por razón de la
materia que regulan requieren unas mayorías Parlamentarias cualificadas para su aprobación, pero es por
razón de la materia y no por razón del Principio de Jerarquía normativa, y requieren para su
aprobación, modificación o derogación la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, no en el
Senado, en una votación final sobre el conjunto del proyecto, debiendoindicar que las mismas se
encuentran establecidas en el art 81 de la Constitución, y lo más importante, las Leyes Orgánicas SON UN
NÚMERUS CLAUSUS, es decir, son las son y no son otras, la Constitución establece un listado concreto y
determinado de materias que se regulan por ésta figura jurídica y la misma es sólo para las materias que
prevee la propia Constitución y sólo para ellas a las que se refiere este tipo de Leyes, y no para regular
otras materias (tal figura es para los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas, Normas
reguladoras del Régimen Electoral General, Normas sobre Derechos Fundamentales y Libertades Públicas,
etc “y las demás previstas en la Constitución”), es decir, sólo pueden ser estas (las que indica
expresamente el propio art 81 de la Constitución así como “las demás previstas en la Constitución” y no
otras, y dichas Leyes Orgánicas regulan materias concretas (Nota del autor: ejemplos de Leyes
Orgánicas. son el Código Penal, la Ley Orgánica de Protección de Datos, la Ley Orgánica de Libertad
Religiosa, Ley Orgánica de Declaración de los Estados de Excepción, alarma y Sitio…).por lo que no toda ley
puede ser orgánica, pues la denominación de Ley Orgánica no es un mero Nomen Iuris, sino que son figuras
legales que por la materia de que tratan (normalmente van a ser sobre regulación de derechos
fundamentales) requieren mayorías parlamentarias cualificadas, es lo que se denomina “Reserva de Ley
Orgánica”..
i) La relación entre las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias.
Por otra parte, y como ya nos señala SÁNCHEZ MORÓN Miguel (“Derecho Administrativo.Parte
General” , 13ª Edición, 2017, Edit Tecnos), las relaciones entre ambas figuras se basan en criterios
competenciales.
En el sentido antepuesto, ya la STC 5/1981 nos declaró lo siguiente:
<<si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas, también lo es que las leyes
orgánicas están reservadas a esas materias>>.
Y como señala dicho autor, si una ley ordinaria regula una materia que está reservada a una ley
orgánica, es inconstitucional, pero tambien lo es el que una ley orgánica regule materias reservadas para
una ley ordinaria, en nuestra opinión, ello es una consecuencia lógica y derivada del carácter de la
reserva de ley Orgánica de determinadas materias así como el que las leyes orgánicas, ante todo, son un
númerus clausus, es decir son sólo las que prevé como tales el art 81 en forma relacionada, así como “las
demás previstas en esta Constitución”, tal y como así expresamente establece también el art 81 de la
misma.
A su vez, ya también GAMERO CASADO Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS Severiano (“Manual

Básico de Derecho Administrativo”, 3ª Edición, EditTecnos, 2006) nos indican que las leyes orgánicas están
previstas en la Constitución como una concepción material de Ley Orgánica, en el sentido de que la
Constitución acota un ámbito de materias cerrado o limitativo, en forma tal que estas materias previstas en
la misma sólo pueden regularse acudiendo a ésta figura de las Leyes orgánicas y no a las denominadas
Leyes ordinarias.
Nos señalará también SÁNCHEZ MORÓN, que no es siempre fácil el precisar el alcance de la
materia que regulan éstas figuras legales, y el qué se entiende a éstos efectos, genera Sentencias
Constitucionales.
Legal: SE-182-07. 320
Así , nos señala dicho autor, que a los efectos de su regulación por ésta figura, en base a las STC
6/1982, STC 160/1987, sólo es orgánica la ley que desarrolla los derechos fundamentales y las libertades
públicas (arts 15 a 29 CE de 1978), por régimen electoral general se incluye elecciones al congreso y
senado, elecciones municipales y también al Parlamento Europeo (STC 38/1983, STC 6/1982, STC 74/1982,
STC 76/1983, STC 67/1985, STC 77/1985, 140/1986, STC 171/1987, STC 99/1987, STC 93/1988, STC
57/1989, STC 132/1989, STC 119/1992, STC224/1993, STC 124/2003, etc)
j) Las denominadas “Leyes Marco” y las “Leyes Medida”.
De otra parte, y en lo referido a las denominadas “Leyes Marco” y las “Leyes Medida” (Prof.
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA), debemos señalar que son leyes ordinarias pero en las leyes medida las
mismas se dictan para un acto concreto y se agotan al producirse éste (ejemplo: una Ley que acuerde
conceder una subvención concreta para un acto concreto o la concesión de una condecoración) y las Leyes
Marco establecen un criterio general de actuación. (Nota del autor: en realidad es una forma de
denominación por los efectos y finalidad de la norma).
DE LA OBLIGATORIEDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA CONFORME A LA

CONSTITUCIÓN Y “AL RESTO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO”.
En el sentido indicado, y como ya hemos tenido ocasión de señalar, la Constitución es ante todo, la
NORMA JURÍDICA , pues a lo que la misma determina debe ajustarse lal legislación positiva, la actuación
de los Poderes Públicos y la del Poder Judicial que controla estas actuaciones (art 117 de la Constitución
Española de 1978), y es también una norma jurídica, la que tras la entrada en vigor o vigencia de la
Constitución, todo lo legislado o actuado no puede ser opuesto a la misma, al igual que debe ser realizada
la actividad administrativa conforme a la misma y ” al resto del ordenamiento Jurídico”.
Así, y en el sentido indicado, ya los arts 9.1, 9.3, 97 y 103 de la Constitución Española de 1978 nos
establecen expresamente estos principios de actuación de la actividad Administrativa.
Al respecto, y siguiendo a la Profesora de la Universidad Rey Juan Carlos, RODRÍGUEZ COARASA

Cristina en “Sinopsis del art 9 Constitución Española” (documento obtenible en la Página Web del Congreso
de los Diputados de España), la Constitución es una norma suprema y no una mera declaración
programática, y lejos de ser un conjunto de principios de no inmediato cumplimiento o vinculación hasta su
desarrollo por vía legal, es ante todo una norma jurídica, por lo que todos los Poderes Públicos están
sometidos en su actuar a lo en ella establecido (STC 16/1982 de 28 de Octubre), siendo, nos señala dicha
profesora, una norma cualitativamente distinta a las demás , siendo la norma fundamental y
fundamentadora de todas las demás normas jurídicas (STC 31-03-1981), lo que supondrá que todas las
restantes normas jurídicas deben ser conformes a la misma, pues de no serlo serían nulas por
inconstitucionales, y además para garantía de su estabilidad jurídica , las normas deben interpretarse
conforme a la Constitución, y existiendo varios posibles criterios interpretativos de las normas legales,
deberemos optar por la interpretación Constitucional (STC 122/1983 de 22 de Diciembre), debiendo ser
tenido además presente que, tal y como nos señaló la STC 101/1983,mientras los ciudadanos tienen un
deber negativo de abstención de actuar vulnerando la Constitución, los Titulares de los Poderes Públicos,
nos señalará dicha profesora , tienen además el deber de actuar conforme al Texto Constitucional.
Ello es consecuencia del hecho de que en el apartado 1º de dicho precepto, todos los Poderes
Públicos están sometidos a la Ley pues como señala la STC 108/1986 de 26 de Julio, es un Dogma básico
de todo el sistema democrático Constitucional, pues en el preámbulo del Texto se determina como fin de la
Constitución, el consolidar un Estado de Derecho que asegura el cumpliiento de la Ley como expresión de la
voluntad popular.
LA SALUD PÚBLICA Y SUS MECANISMOS DE GARANTÍA Y PROTECCIÓN INTEGRAL
(BREVE RESEÑA HISTORIA DE LA MATERIA SALUD PÚBLICA).
Como punto de partida acerca de ésta cuestión, su concepción actual, ello es fruto de una evolución
histórica que, sucintamente, examinaremos.
a) Evolución Histórica de la Salud Pública

Legal: SE-182-07. 321
Así, ya en la Edad Antigua, debemos indicar que ya se planteaba el criterio de la prevención, en el

sentido de instruir a los ciudadanos para que no enfermasen, y ya se planteaba el problema del control
preventivo de las enfermedades, estableciendo cuando se padecían las mismas por los ciudadanos, servicios
básicos de carácter médico asistencial, así como empezaban a ser tenidos en consideración aspectos tales
como saneamiento y cuidado de viviendas, con bañosy drenajes para las aguas y medidas de evacuación de
las aguas residuales como medidas sanitarias, y también se empezaba a conexionar la cuestión de la salud
de las ciudades con temas tales como los aires y las aguas en los diseños de las mismas (materia hoy de
carácter y naturaleza Medioambiental) o medidas tales como sacar las granjas de los animales de las
ciudades.
En el Imperio Romano, se estudiaba la forma de asegurar el suministro de las aguas potables y

limpias a las ciudades del Imperio, y se reservaron determinados acueductos para aguas de beibida por la
pureza de las mismas, se crearon las figuras de los Comisionados de las Aguas, y las aguas con algún
grado de deficiencia, se utilizaban para riegos, y los ediles eran los responsables del abastecimiento y
calidad de las aguas,, así como ya se valoraba la elección de los sitios para construir las ciudades o su
ampliación evitando las zonas pantanosas.
También en éste periodo histórico, se tomó conciencia de lo que hoy es tenido por enfermedades de
carácter profesional, y secrearon servicios médicos, los que además debían atender gratis a los ciudadanos
pobres o económicamente débiles y se aceptaba que pagasen los pudientes, y se crearon también
Hospitales, dando gran importancia a la higiene a través de los acueductos, sistemas de almacenamientos
de aguas cubiertos, tuberias y conducciones subterráneas de canalización de las aguas tanto potables como
residuales, creación de alcantarillados, redes de baños públicos, limpieza de las calles, etc…, incluso
medidas preventivas de las Enfermedades de Transmisión Sexual (ETS) a través del control Sanitario que se
realizaba a las personas que ejercían dicha actividad laboral de carácter y contenido sexual y que se
realizaban laboralmente en los lugares a ello destinados.
Por otro lado, y también en éste período histórico se descubrió, en China, y en base a la medicina
tradicional y a la experiencia, el que las enfermedades, una vez aparecidas eran infecciones y podían causar
epidemias, ello a través de la observación de casos idénticos en personas que enfermaban.
Así pues, se ejercitaba una cierta labor de prevención, utilizando medidas de alguna forma
concurrentes con las hoy admitidas, medidas tales como la toma en consideración de la higiena ambiental,
la higiene de carácter personal, higiene de alimentos y bebidas, aislamiento de enfermos, medidas de
prevención de los insectos que se conocían que causaban o podían transmitir enfermedades y realizado a
través de técnicas de fumigación en campos, lagos, ríos y aguas de consumo de las personas humanas.
Llegados a la Edad Media, y tras la caída del Imperio Romano, se produjo una regresión en las
prácticas preventivas sanitarias, destruyéndos numerosos acueductos, y aparecerá la beneficencia, y
traspasado elcentro cultural y social de Roma a Bizancio, pasaron a Asia los centros de conocimientos
médicos, asumiendo los criterios preventivos y curativos en materia de Salud Pública adquiridos po r el
Imperio Romano, y en Europa se pasó a una etapa oscurantista, y los problemas de salud se entendían en
clave mágico-religiosa, entendiendo las enfermedades asociadas como un castigo alpecado, y se usaba la
oración y la penitencia como formas de solución a los problemas sanitarios y a las enfermedades, si bien en
los monasterios se conservaron las enseñanzas romanas en la materia, dando importancia a la higiene y
calidad de las aguas de consumo y su abastecimiento, la importancia de las letrinas y sistemas de
evacuación de aguas residuales, ventilación y aireado de habitaciones, entre otras medidas a prevención,
también las ciudades crecen y rodeadas de murallas para su protección, ello constituyó el origen de
numerosos problemas de salud, de una parte por la presión poblacional con grandes concentraciones de
habitantes, así como del hecho de convivir con animales en las viviendas, y una medida importante
también, y en el aspecto de prevención, fue la regulación y control de las ventas de los almentos y control y
limpieza tanto de las calles como de los mercados públicos de alimentos.
En orden a facilitar la limpieza e higiene de las calles, se pavientaron las ciudades, siendo Paris en
1185 la primera, seguida de Praga en 1331, y se canalizaron las aguas con cañerías cubiertas, y en Paris ya
se exigía que las casas tuvieran cabinas de aseo y con drenaje en las cañerías, y en orden al control de las
enfermedades transmisibles se asumió el concepto de aislamiento de los enfermos como medida de
prevención y protección de la Salud Pública.
Legal: SE-182-07. 322
Paralelamente, surge la necesidad de la asistencia social para las enfermedades y/o las personas
económicamente débiles o pobres, ostentando- como más adelante veremos- un papel destacado la
órdenes religiosas católicas, las que también crearon hospitales.
En la Edad Moderna, se produce, junto a un gran crecimiento de las ciudades, la aparición de una
nueva clase social, los mercaderes, produciéndose también un gran avance de la Ciencia, si bien poco
beneficio se obtuvo en el área de la Salud Pública, si bien los conocimientos de etapas anteriores fueron la
base de las modernas concepciones de la Salud Pública, y como consecuencia del descubrimiento del
continente Americano y produciéndose numerosos viajes al mismo, aparecieron enfermedades asociadas a
los viajes navales, y se realizaron los primeros ensayos terapeúticos con medicamentos a los enfermos, y
en el continente Europeo también se analizaron enfermedades concurrentes de los mineros y se plantearon
formas de prevención en las minas, y se crearon numerosos Hospitales en las ciudades Europeas.
Fruto de la evolución cultural y social de las ciudades y del conocimiento, y del pensamiento de los
Filósiofos (Diderot, Voltaire, Rousseau) nos surge en Paris, Francia, la Enciclopedia, la que se ocupó de
recoger todo el saber cultural de su época, y entre otros saberes, los conocimientos en materia de Salud y
enfermedades.
La Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789 amplió el ámbito de las medidas de Salud Pública a
la totalidad de la comunidad, lo que es la esencial diferencia de etapas históricas anteriores.
A su vez, y ya en la Edad Contemporánea, nos aparecerá un elemento esencial como es la

Revolución Industrial, la cual se desrrolló rápidamente, lo que motivó un amplio crecimiento de urbes tales
como Paris o Londres, con grandes movimientos de desplazamiento de población,del mundo rural al urbano,
en búsqueda de mejores condiciones de vida, lo que, unido a la facilidad de los desplazamientos generados
por la invención de la máquina de vapor, lo que generó graves problemas de transmisión y propagación de
las enfermedades así como la necesariedad de la consecución de un mayor suministro de alimentos a las
ciudades y mayor suministro de aguas potables para el consumo de las personas humanas desplazadas a
las mismas, así como la necesariedad de dar respuesta a la aparición , o más bien ampliación en su
magnitud, de eliminar mayores cantidades de residuos urbanos generados por el rápido crecimiento de las
ciudades,así como la necesariedad de la reordenación de los sistemas de eliminación de mayor cantidad de
aguas residuales, generadas tanto por las mayor población de personas humanas así como de la aparición
de residuos generados por la incipiente industrialización en las propias ciudades.
En el caso de España, se dictó un Decreto por el que se reguló la profesión médica y se castigaba a
quienes la ejercían sin la adecua daformación, y en 1887 se crea la Junta Central de Higiene, y también se
investigó en materia de transmisión de infecciones, y se potenció con ello las medidas de prevención,
apareciendo el concepto de asepsia hospìtalaria para prevenir infecciones, y también en 1944 se dicta la
importante Ley de Bases de la Sanidad Nacional.
Por otra parte, y en la década de los años 1960 y siguientes del siglo XX, se avanza y desarrolla el
contenido poliédrico del concepto de la Asistencia Pública Sanitaria (en nuestra opinión ello va ligado al
hecho del paso de un Estado predominantemente Legislativo a un Estado predominantemente
Administrativo o de prestación de Servicios, como ya nos indicara GARCÍA PELAYO, Manuel, “Las
Transformaciones Políticas del Estado Contemporáneo”) .
b) Principales Textos históricos de carácter Médico-Sanitario.
En éste sentido, y siguiendo a E. RESTREPO, Helena, en “Antecedentes Históricos de la Promoción

de la Salud” (en “Promoción de la Salud: Como construir vida saludable” Documento que bajo este mismo
título hemos obtenido de Internet), cabe destacar como principales obras de conocimiento sobre la materia,
la Biblia (libro del Levítico), el llamado “Corpus Hippocraticum”, el “Regimen Sanitatis Salernitatum” (S.XIII)
, el hispano árabe Maimónides que escribió el “Libro del Consejo” y también el libro denominado “Sobre las
Causas y naturaleza de la enfermedad”,en 1794 el “Catecismo de la Salud” de Bernard Christoph Faust, el
“Reporto n the Sanitari Condition of Labouring Class” de Edwin Chadwick, y que jugó un papel esencial en la
revisión de la Ley Inglesa de Pobres, también de la francesa Flora Tristán en 1840 su obra “Promenades
dans Londres” , y también cabría añadir el escrito de Hipócrates “Sobre los Aires, las Aguas y los Lugares”,
la “Higiene” de Galeno, el “Canon” de Avicena, el libro de Paracelso denominado “De Longa Vita”, o el libro
del español Vllalba (1802) denominado “Epidemiología Española”·, entre otros textos o tratados médicos
que trataron temas de Salud Pública desde diferentes ópticas.
Legal: SE-182-07. 323
LA CARTA DE OTTAWA DE 1986
a) La Carta de Ottawa y su nueva concepción de la “Salud Pública”
Al respecto, y siguiendo a E. RESTREPO, Helena , en su trabajo citado (“Antecedentes Históricos

de la Promoción de la Salud”), y organizada por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Asociación
Canadiense de Salud Pública y el Ministerio de Salud y Bienestar Social de Canadá, en el año 1986 se
celebró en Ottawa (Canadá) la Conferencia Internacional de Promoción de la Salud,que reunió 200
delegados de 38 países, y se concibió la Salud Pública como una forma de reactivación de los procesos de
acción intersectorial e intervenciones en el terreno político paralograr las mejores condiciones de Salud
Pública en el mundo, como forma de lograr el objetivo de la OMS “Salud Para todos en el año 2000”.
Dicha Carta, nos señala dicha autora en el artículo citado, sigue el nuevo concepto de Salud que
abarca a las necesidades humanas de forma integral y amplia, contemplando la misma, cinco áreas
estratégicas, a saber:
• Construcción de Políticas Públicas Saludables.
• Creación de entornos favorables (ambientales, ambientes físicos, sociales y económicos,

políticos y culturales).
• Fortalecer la acción comunitaria.
• Desarrollo de aptitudes personales (estilos de vida).
• Reorientar los Servicios de Salud.
b) Documentos posteriores a la Carta de Ottawa.
Al respecto, y siguiendo a dicha autora en su obra indicada, podemos destacar, como nos señalará
E. RESTREPO Elena, los siguientes:
• Conferencia de Adelaida-Australia (1988).
Trata de las Políticas Públicas Saludables, la que define como “la que se dirige a crear un ambiente
favorable para que la gente pueda disfrutar de una vida saludable”.
• Grupo de Trabajo de la OMS, 1989.
Se ocupó de la Promoción de la Salud, y en el que se recomiendan estrategias de acción social,

abogar por causas de Salud Pública, mayor soporte social a comunidades pobres, lucha frente a la
marginación social, desarrollar los países más pobres o económicamente débiles
• Conferencia de Sundsval-Suecia.
Trata de los ambientes favorables para la Salud, concluyendo, entre otras cosas, el que existe
interdependencia entre la salud y el ambiente en sus distintas esferas, físicas, culturales, económicas y
políticas
• Conferencia y Declaración de Santa Fe de Bogotá-Colombia. 1992.
Participaron todos los países de América Latina.Se trató la Promoción de la Salud y de la Equidad,
reafirmando los Principios rectores de la Carta de Ottawa y enfatizó sobre la solidaridad y la equidad como
condiciones esenciales para la Salud y el comercio Regional.
• Conferencia y Carta de Trinidad y Tobago. 1993
Legal: SE-182-07. 324
Se ocupó de la promoción de la salud en el Caribe de habla inglesa y reafirmó los compromisos de

Salud Pública y sociales de la Carta de Ottawa en la Región.
• Conferencia y Declaración de Jakarta. 1997.
Planteó la necesidad de la lucha frente a la pobreza y otros determinantes de la salud de países en

desarrollo, y enfatizó sobre la movilización de sectores privados y la conformación de alianzas estartégicas.
• V Conferencia Mundial de Promoción de la Salud.México 2000.
Se ocupó el tema “Hacia una mayor equidad”.
Llegados a éste lugar, deberemos ir precisando y delimitando aquello que constituya el contenido
efectivo del derecho a la Salud Pública y su protección garantizados por la Constitución Española de 1978,
habida cuenta de ser un concepto jurídico indeterminado, pero, integrado tanto por normas legislativas así
como por actuaciones a prevención como son las realizadas por los Servicios de Inspección, o por el empleo
de otras técnicas como son la elaboración de Planes integrales de Salud.
En consecuencia, podemos señalar que el mismo es ante todo un derecho y un concepto jurídico
indtereminado y cuyos límites y contornos deviene necesario ir reconstruyendo integrativamente en el
tiempo y teniendo en consideración los avances científicos de cada época, derecho que es protegido por
mecanismos de distinta naturaleza, tal y como se verá.
EL CONTENIDO INTEGRAL DEL CONCEPTO POLIÉDRICO DEL DERECHO ” LA SALUD

PÚBLICA”.
a) Consideraciones iniciales previas.
En nuestra particular opinión, y acerca de ésta particular cuestión, y partiendo del innegable
extremo de encontrarnos ante un concepto jurídico indeterminado, tal y como ya vimos, deberemos indicar
que el mismo está integrado por diversos contenidos, los que abarcan desde la Salud Laboral, la Seguridad
Alimentaria, la Sanidad Ambiental, el derecho a la asistencia sanitaria (de contenido marcadamente
prestacional), así como a la obtención de prestaciones farmaceuticas, entre otras facetas, así como el
derecho fundamental a la vida e integridad física al que alude el art 15 de la Constitución Espñola de 1978,
así como también a la protección de la ”incolumidad corporal” (STC 207/1996 de 16 de Diciembre, FJ 2),
debiendo necesariamente señalar que el “derecho a la protección de la salud” (art 43 nº 1 CE) se
encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la “protección de la integridad física” del art 15 de
la CE , tal y como así es reconocido por la Doctrina Constituciona.
En éste sentido, Sentencias del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo STC) STC 35/96 de 11 de
Marzo, STC 220/2005 de 12 de Septiembre, FJ 4, STC 160/2007 de 2 de Julio, FJ 2, STC 120/1990 de 27 de
Junio, FJ 8, STC 207/1996 de 16 de Diciembre, FJ 2, STC 119/2001 de 24 de Mayo, FJ 5, STC 5/2002 de 14
de Enero, FJ 4, STC 119/2001 de 24 de Mayo, FJ 6, entre otras con idéntico criterio.
b) El derecho a la “Protección de la Salud” y el derecho a “ la Integridad Física”
En nuestra opinión, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (en lo sucesivo STS) , dictada en el
Recurso de Casación nº 400/2013, STS de 31 de Marzo de 2014, dictada en Procedimiento por Lesión de
Derechos Fundamentales por ciudadanos que vivían, en el caso concreto de la Sentencia, en las
proximidades del Aeropuerto Adolfo Suárez-Madrid Barajas, y que invocaron en defensa de su pretensión
procesal (lo que piden o solicitan en vía Administrativa o en vía Judicial) el art 15 de la CE de 1978
(vulneración derecho a la integridad física del art 15 de la CE), y nos diferenció dicha STS, en forma
clara, entre el “derecho a la Integridad física” y el “derecho a la proteción de la Salud”, y nos
señaló lo siguiente:
<<…es menester diferenciar este derecho del derecho a la salud, cuya protección contempla el art
43.1 de la Constitución como uno de los principios rectores de la política social y económica. Sabemos que
estos principios rectores despliegan efectos previstos en su art 53.3 y solamente son susceptibles de
fundamentar pretensiones deducibles ante los Tribunales cuando las leyes que los desarrollen así lo
Legal: SE-182-07. 325
prevean. Y, desde luego, el legislador ha previsto, ha reconocido, en la Ley 14/86, de 25 de Abril, General
de Sanidad, y en la Ley 41/2002, de 14 de Noviembre, básica y reguladora de la autonomía del paciente y
de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, derechos susceptibles de
protección jurisdiccional.
El derecho a la “Protección de la Salud” es distinto del “derecho a la integridad física”.La diferencia

viene de su diversa naturaleza o, si se prefiere, de la forma en que la Constitución ha reconocido uno y
otro. La integridad física está protegida por un derecho fundamental.La Salud es underecho de creación
legal. El régimen jurídico de uno y otro es diferente y son, igualmente, distintas las vías de su protección
Jurisdiccional. No obstante, es evidente que pueden coincidir en la medida en que la agresión a la salud
ponga en peligro la vida o la integridad a la que se refiere el art 15 de la Constitución.
El Ministerio Fiscal recordó en la Instancia que según la Doctrina del Tribunal Constitucional, la
integridad física y psíquica de las personas puede verse afectada por vulneraciones del derecho a la salud.
En efecto, en la Sentencia 37/2011, reiterando su doctrina precedente, dijo que el derecho a que no
se dañe o perjudique la salud personal queda también comnprendido en el derecho a la integridad personal
(STC 35/1996, de 11 de Marzo, FJ 3), aunque no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implique una
vulneración del derecho fundamental, sino tan sóloaquel que genere un peligro grave y cierto para la
misma.(SSTC 5/2002 de 14 de Enero, FJ 4º y 119/2001 de 24 de Mayo, FJ 6)>> y 119/2001 de 24 de
Mayo,FJ 6º)>>
Así, y en nuestra opinión, también ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 37/2011
tuvo ocasión de examinar ésta cuestión, y nos señaló lo siguiente:
<<el derecho a que no se dañe o perjudique la salud personal queda también comprendido en el
derecho a la integridad personal (STC 35/1996 de 11 de Marzo, FJ 3), aunque no todo supuesto de riesgo o
daño para la salud implique una vulneración del derecho fundamental, sino tan sólo aquel que genere un
peligro grave y cierto para la misma (SSTC 5/2002 de 14 de Enero, FJ 4 y 119/2001 de 24 de Mayo, FJ
6)>>.
Por otra parte, ya también y en el mismo sentido, se ha pronunciado también el Tribunal Supremo.
Así, ya la STS de 31 de Marzo de 2014 (Rec Casación 400/2013) nos señaló que:
<< las lesiones a la salud de las personas, además de vulnerar el derecho que todos tienen a su
protección, pueden dar lugar a la infracción del derecho a la integridad física pero pàra ello es preciso que
alcancen un nivel de gravedad suficiente>>
También ya la STC 62/2007 de 27 de Marzo, y en relación de la asignación de funciones de control

de Inspección Veterinaria de matadero en la Zona Básica de Coria del Rio (Sevilla) y admitiendo el amparo,
el Tribunal Constitucional nos declaró lo siguiente:
<<En relación con tal derecho, este Tribunal ha tenido ocasión de señalar que su ámbito
constitucionalmente grantizado protege “la inviolabilidad de la persona, no sólo contra ataques dirigidos a
lesionar su cuerpo o espíritu, sino también contra toda clase de intervención en esos bienes que carezca del
consentimiento de su titular” (SSTC 120/1990 de 27 de Junio, FJ 8 y 119/2001 de 24 de Mayo, FJ 5). Estos
derechos destinados a proteger la “incolumidad corporal” (STC 207/1996 de 16 de Diciembre, FJ 2), han
adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a
su plena efectividad, razón por la que se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las
injerencias ya mencionadas, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad
tecnológicamente avanzada (STC 119/2001, de 24 de Mayo, FJ 5). Por otra parte, hemos afirmado que el
derecho a que no se dañe o perjudique la salud personal queda comprendido en el derecho a la integridad
personal (STC 35/1996 de 11 de Marzo, FJ 3), si bien no todo supuesto de riesgo o daño para la salud
implica una vulneración del derecho fundamental, sino tan sólo aquél que genere un peligro grave y cierto
para la misma (SSTC 5/2002 de14 de Enero, FJ 4, y 119/2001 de 24 de Mayo, FJ 6)>>.
SUCINTO ANÁLISIS DE JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE

DETERMINADAS CUESTIONES DE LA MATERIA “SALUD PÚBLICA”.
Legal: SE-182-07. 326
Debe precisarse que el derecho a la Salud no es un derecho susceptible “per se” de protección
Jurisdiccional o de amparo Constitucional pero sí de protección, es decir, con carácter general no podremos
reclamarlo ante el Tribunal Constitucional (TC) en si mismo, sino a través de manifestaciones normativas
concretas que establecen lo que constituye como contenido ese indeterminado en su contenido “derecho a
la salud”, por lo que debemos señalar que la mayoría de éstas normas de rango Constitucional suelen ser
normas programáticas, es decir, establecen un mandato al Legislador para que desarrolle un principio
(nota particular : ejemplo de ello es el derecho a la “salud laboral” y que se plasma en la Ley de
Prevención de Riesgos Laborales o las normas reguladoras de carácter medioambiental, tales como, entre
otras, la Ley de Residuos y Suelos Contaminados)
Al respecto, y sobre ésta particular cuestión, seguiremos en nuestra muy sucinta clasificación, el
ilustrativo estudio titulado “El Derecho Constitucional a la Protección de la Salud” del Profesor JIMÉNEZ DE
PARGA Y CABRERA, Manuel, (publicado en la obra colectiva “La Salud como valor constitucional y sus
garantías”, (documento obtenible en Internet con el mismo título) y escrito el mismo en su condición de
Presidente del Tribunal Constitucional de España.
No obstante, deberemos indicar que, tal y como ya hemos tenido ocasión de manifestar, el Derecho
a la Salud Pública es un concepto de contenido plural y que está integrado por numerosas facetas, las que
abarcan desde la Seguridad Alimentaria hasta las garantías del derecho de acceso a los medicamentos, lo
que conlleva en sí mismo la garantía del suministro y control de los medicamentos en sí mismos
considerados, así como también el derecho a la Sanidad Ambiental, derecho a un medio ambiente adecuado
(protegido por el art 45 de la Constitución Española de 1978), hasta el derecho a la asistencia sanitaria u
hospitalaria.
Ello nos hará entender, y ello en nuestra opinión, que la clasificación que seguida y someramente
se realiza, parecería hacer referencia a un concepto más restringido, como es el la “asistencia sanitaria
directa en su vertiente prestacional” de actividad sanitaria propiamente dicha, y la que en determinados
supuestos puede colisionar con otros derechos, por lo que deviene en extremo relevante, en nuestra
modesta opinión, con la precisión indicada, de la clasificación que realiza tan insigne Maestro, y la que
íntegramente asumimos y compartimos, sistematización que, por el extraordinario interés por los
polémicospero concurrentes temas y problemas jurídicos que plantean los mismos, seguimos la magistral
clasificación de JIMÉNEZ DE PARGA habida cuenta de arrojar luz, en dichas Sentencias citadas y
analizadas por dicho autor, en orden a resolver una de las facetas protectivas de la Salud de las personas
humanas, como es la prestación asistencial sanitaria, la que suele en la práctica plantear estos recurrentes
problemas en la práctica Hospitalaria, y que deviene útil en extremo considerar, habida cuenta del hecho de
que el sanitario asiste sanitariamente pero, en ocasiones se plantearán éstos problemas,con lo que es en
extremo de utilidad para los mismos el conocer los límites y aspectos jurídicos de estas problemáticas y
concurrentes situaciones.
Resuelto lo anterior, y en lo que aquí interesa, y siguiendo, tal y como así ya hemos indicado, la
sistematización realizada por JIMÉNEZ DE PARGA Manuel, en su trabajo citado, podemos clasificar las
STC sobre éste derecho, con los siguientes problemas y su respuesta Constitucional.
Así pues, y siguiendo la sistematización de JIMÉNEZ DE PARGA, podremos encontrarnos las

siguientes situaciones:
a) Reconocimiento médico para investigar delitos y derecho a la intimidad
• STC 37/1989
El derecho a la intimidad puede ceder ante exigencias públicas pero con determinados requisitos (se
indican en dicha sentencia).
b) Esterilización de los disminuidos psíquicos y el derecho a la integridad física
• STC 215/1994 de 14 de Julio
Va relacionada con la reforma del art 428 del Código Penal por la Ley 3/1989 de 21 de Julio, inciso
que determina la no sanción de la esterilización del incapaz que adolezca de grave deficiencia psíquica
Legal: SE-182-07. 327
cuando haya sido autorizada por el Juez a petición del representante legal del incapaz, oido el dictamen de
dos especialistas, el Ministerio Fiscal y previa exploración del incapaz.
Se declara constitucional el precepto del Código Penal.
c) Negativa a recibir transfusiones de sangre y el derecho a la vida.
Auto TC 369/1984 de 20 de Junio, STC 24/1994 de 27 de Enero, STC 166/1996 de 28 de Octubre,

STC 154/2002 de 18 de Julio.
Al respecto, la STC 154/2002 de 18 de Julio trata del caso de la negativa de los padres de un
menor a la transfusión de sangre al mismo, y tras diversas negativas de los padres a la transfusión con el
correspondiente “peregrinaje hospitalario”, trasladaron al menor al hogar familiar, el Juzgado autorizó la
entrada al hogar al personal sanitario, accedieron los padres y se realizó una transfusión, falleciendo el
menor, pero en todos los informes médicos constaba el hecho de la alta posibilidad de supervivencia del
menor de haber realizado la transfusión.
El TC otorgó el amparo a los padres del menor, exonerándolos de toda responsabilidad, pues no se
opusieron al mandato judicial pero el intento de disuadirles y la transfusión vulneró el derecho de los padres
a su libertad religiosa.
d) Tratamientos médicos forzosos-
STC 120/1990 de 27 de Junio y STC 137/1990 de 19 de Julio.
El TC denegó el amparo y declaró Constitucional la asistencia médica y declaró el TC la negación del

derecho a la vida en términos tales que incluya el derecho a la propia muerte.
e) Inexistencia del derecho a morir
En las STC 120/1990 y STC 137 de 1990, el TC declaró la inexistencia del derecho a la propia
muerte.
Al respecto, el art 143.2 del Código Penal castiga a quien coopera con el suicidio ajeno, o causa la
muerte de la persona que consiente que otro termine con su vida (art 143.3 CP).
Al respecto, sólo añadir que tal Jurisprudencia es conforme con la mantenida por el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos.
Al respecto, es de destacar el ATC 242/1998 de 1 de Noviembre, del famoso caso de Ramón

Sampedro.
Debe señalarse, siguiendo a JIMÉNEZ DE PARGA, en el estudio indicado, que el TEDH (Tribunal
Europeo de Derechos Humanos) NO RECONOCE el derecho a la Eutanasia.
Así, al respecto, y en el sentido indicado ya tuvo ocasión de pronunciarse la SENTENCIA PRETTY

versus Reino Unido de 29 de Abril de 2002, pues el art 2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos
protege el derecho a la vida, pero no incluye (nota del autor: el art 2 del convenio) aspectos tales como la
calidad de vida o a lo que una persona desea hacer con su vida o lo que desea hacer con la vida, en
consecuencia, no hay pues un derecho opuesto como “derecho a morir”, sea con intervención de un tercero
o con la de la autoridad pública.
OTRAS SENTENCIAS DE INTERÉS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA

ACERCA DE LA MATERIA Y DEL CONCEPTO DE “SALUD PÚBLICA”.
Al respecto, seguiremos en el enunciado y relación de las mismas el trabajo del Magistrado de la

Sala Tercera del Tribunal Supremo (de Lo Contencioso-Administrativo), y Letrado del Tribunal Constitucional
Legal: SE-182-07. 328
de España, GONZÁLEZ RIVAS, Juan José, en “Psiquiatría Legal”, titulado “El derecho a la Salud en la
Constitución”, si bien por exceder del marco y alcance de éste conjunto de reflexiones, por lo que nos
limitaremos pues a realizar su mera enumeración, por lo que siguiendo a dicho autor, y conforme nos
señala dicho tratadista, cabe destacar las Sentencias del Tribunal Constitucional de España siguientes:
STC nº 33/1982 de 8 de Junio (BOE de 28-06-1982)
STC nº 32/1983 de 28 de Abril (BOE de 17 Mayo 1983)
STC nº 42/1983 de 20 de Mayo (BOE de 17 Junio 1983)
STC nº 80/1984 de 20 de Julio (BOE de 24 Agosto de 1984)
STC 46/1985 de 26 de Marzo (BOE de 19 Abril 1985)
STC 80/1985 de 4 de Julio (BOE de 17 Julio 1985)
STC 87/1985 de 16 de Julio (BOE de 14 de Agosto de 1985)
STC 91/1985 de 23 de Julio (BOE de 14 de Agosto de 1985)
STC nº 102/1985 de 4 de Octubre (BOE de 5 Noviembre de 1985)
STC nº 136/1991 de 29 de Noviembre (BOE de 22 de Julio de 1991)
STC nº 111/1986 de 30 de Septiembre (BOE de 22 de Octubre de 1986)
STC nº 252/1988 de 20 de Diciembre (BOE de 13 Enero 1989)
STC nº 192/1990 de 29 de Noviembre (BOE de 10 de Enero de 1991)
STC nº 208/1991 de 31 de Octubre (BOE de 27 de Noviembre de 1991)
STC nº 202/1992 de 23 de Noviembre (BOE de 23 de Diciembre de 1992)
STC nº 203/1993 de 17 de Junio (BOE de 19 de Julio de 1993)
STC nº 329/1994 de 15 de Diciembre (BOE de 18 Enero de 1995)
STC nº 212/1996 de 19 de Diciembre (BOE de 22 de Enero de 1997)
STC nº 116/1999 de 17 de Julio (BOE de 8 de Julio de 1999
DE LAS DIVERSAS FORMAS DE PROTECCIÓN DE LA SALUD PÚBLICA DE LAS

PERSONAS HUMANAS.
Como ya vimos, el concepto de “Salud Pública” es ante todo un concepto jurídico indeterminado y
su protección, en nuestra particular opinión, se materializará a través de varias técnicas, tal y como
seguidamente se verá.
b) La protección a través de la normatividad.
Así, y en primer lugar, y en nuestra opinión, ello se realizará, de una parte, a través del sistema
normativo, y por otro lado, por un conjunto de actuaciones efectivas, realizadas en base a la
Legal: SE-182-07. 329
legislación aplicable, por parte de los Servicios de Inspección, en tanto que Administración Vigilante
y controladora del cumplimiento efectivo de la normatividad sanitaria que le compete, siendo pues
la Inspección misma la efectiva garante, a través de su actuación, del cumplimiento de la
normatividad sanitaria en los casos concretos (ejemplos, visitas a la cocina de un restaurante,
visitas a un matadero…) y por ende, del aseguramiento de la Salud Pública en sus diversas
vertientes, así como también a través de su función en tanto que Administración Vigilante, función
que, a través de los Servicios de Inspección, asegurará el cumplimiento de la normatividad sanitaria
aplicativa así como el control de la gestión de los riesgos concretos (p. ejemplo, en una cafetería o
bar debe existir grifos de accionamiento no manual y no los hay, eso constituye un riesgo concreto
en un lugar concreto).
Así pues, y en lo referido a la normatividad, se realizará la protección de la Salud Pública a través

de la misma, es decir, a través de la legislación reguladora de los productos así como de las actuaciones de
las empresas.
Junto a la técnica protectiva que se realiza a través de la Normatividad aplicativa (emanada del
parlamento NO de la Administración) , nos paarecerá otra técnica como a través de normas programáticas,
las que obligan a desarrollar y realizar a la Administración determinadas actuaciones o medidas, y en tercer
lugar, a través de la función de Administración Vigilante y gestora de riesgos que se realiza por parte de los
Servicios de Inspección, los que realizan las funciones de control y vigilancia del cumplimiento de la
legalidad sanitaria en la práctica, pues para nada serviría una legislación protectiva si la misma no se aplica
o cumple.
Como observamos, pues, y en nuestra opinión, estas actuaciones, tanto desde la perspectiva de
la normatividad aplicativa así como también desde la perspectiva de la actuación de la Administración
Vigilante, son esencialmente de carácter “a prevención” y en el caso de detectarse incumplimientos, podrá
acabar o no en un Procedimiento Sancionador, debiendo ser tenido acerca de ésta particular cuestión, tal y
como así veremos más adelante, el Procedimiento Administrativo Sancionador se incoará cuando la
normatividad aplñicativa declare que un determinado hecho deviene constitutivo de contravención de
carácter y naturaleza sanitaria, pero el objeto y la finalidad del Procedimiento Administrativo Sancionador
NO es la imposición de una sanción, sino el determinar, através de la garantía del Procedimiento y las
propias garantías inherentes al mismo, el determinar a través del procedimiento, el hecho de si unos hechos
determinados devienen o no devienen constitutivos de contravención admninistrativa sancionable en base a
la normatividad Sanitaria aplicativa que nos determine que ese hecho es una contravención administrativa
de carácter y naturaleza Sanitaria.
Y para el caso de que exista la contravención, extremo que se determinará a través del oportuno y
preceptivo Procedimiento Administrativo Sancionador , se impondrá la sanción correspondiente por ser la
sanción la consecuencia jurídica de la infracción, debiendo precisarse que básicamente la pretensión de las
normas sanitarias es la corrección de las deficiencias que son tenidas por infracción, y que la corrección de
las deficiencias no supone en ningún caso la exención de la sanción, pero si atenúa la responsabilidad de la
misma en la cuantía de la sanción a imponer, salvo en los casos, harto frecuentes , en los que se produce,
por ejemplo, una caducidad del Carne de Formación, por ejemplo, de manipuladores de alimentos, en los
que no se aminora porque, aunque haya caducado el permiso, existe un conociminento de la normatividad
sanitaria básica en la materia, lo que supone o conlleva un mayor grado de reprochabilidad del que realiza
la contravención y por ende le es exigible un mayor grado de responsabilidad , todavez que, aunque tenga
caducado dicho carné,lo que es innegable e incuestionable es que conoce la normatividad sanitaria
aplicativa, y por ende, el como actuar .
c) Las actuaciones “A Prevención”
Por otra parte, debemos también precisar el hecho de que la materia “Salud Pública”, en la que se
incardina el concepto de “Sanidad Ambiental” comprende también otras facetas, y que si bien no serán
objeto de nuestro análisis, si al menos las indicaremos cuando menos para tener una mayor visión
panorámica de la protección integral de la Salud Pública, por lo que dejeremos constancia de las mismas.
d) Las actuaciones referidas a la Seguridad Alimentaria y a la garantización al acceso de

las prestaciones farmacéuticas.
Legal: SE-182-07. 330
Nos referimos, de una parte, a la “Seguridad Alimentaria”, por otro lado a la seguridad
Farmaceutica, es decir, que los medicamentos se vendan en las Oficinas de Farmacia y que los mismos
estén autorizados por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios en lo referido, tanto a su
fabricación, su autorización de distribución y comercialización de los mismos, así como su distribución o
venta a través de los canales autorizados y por otra parte también se incardinan en el concepto de Salud
Pública, las prestaciones asistenciales sanitarias realizadas tanto en Hospitales y Centros de Salud, las
cuales también se incardinan en el contenido de la “Sanidad Ambiental” (piénsese por ejemplo en los casos
de incineraciones hospitalarias y su incidencia en la calidad del aire o que no se realicen en la forma
adecuada y puedan llegar a contaminar las aguas de bebida de las personas humanas o de los animales).
e) Las actuaciones de control por la Administración Vigilante a través de los Servicios de

Inspección.
A su vez, en nuestra particular opinión, también deberemos tener presente el hecho de que la
actividad protectiva de la Salud Pública, en su vertiente de protección de la Sanidad Ambiental, también se
realizará en eficaz forma a través de los correspondientes Cursos de Formación, por ejemplo, en materia de
manipulación de alimentos, de aplicación de productos tóxicos o de mantenimientos de piscinas.
Y, por otra parte, no queremos dejer de mencionar otra faceta que incide, en ocasiones, en la
Sanidad Ambiental, como son determinadas actividades laborales que inciden tanto en la Salud de los
trabajadores así como en la esfera de la Salud Pública, incluida su vertiente referida a la materia “Sanidad
Ambiental” y que se causa por el ejercicio de determinadas actividades económicas reakizadas por las
personas humanas.
Y si bien este último planteamiento pudiere parecernos ajeno a las cuestiones que aquí
examinamos, en nuestra opinión, no lo es tanto, pues hay determinadas situaciones reales en las que
actividades empresariales y/o económicas inciden o pueden incidir claramente en ésta materia de la
protección de la Salud Pública, en su vertiente del derecho a la adecuada Sanidad Ambiental, de las
personas humanas.
Así, piénsese , por ejemplo , en los casos de incendios de fábricas que por los productos en ella
existentes pueden contaminar el aire o afectar a los acuíferos subterráneos, a la vez que si no se adoptan
las actuaciones adecuadas pueden afectar a sus propios trabajadores, o centros asistenciales en los que,
por ejemplo, las instalaciones de Rayos X no cumplan las exigencias preventivas necesarias; de ahí la
imperiosa necesidad y plena justificación de todas las actuaciones Inspectoras y su coordinación y
colaboración , pues es la Inspección la que, en su función de su actividad como Administración Vigilante, la
que en base a sus conocimientos técnicos, su objetividad, su formación así como en la imparcialidad de su
actuación, la que nos va a garantizar y asegurar el eficaz y exacto cumplimiento de la Legislación, por lo
que la misma es también garante de la protección de la Salud Pública y por ende de la Sanidad Ambiental,
habida cuenta de que la Inspección en el ejercicio de sus funciones es Administración Vigilante, y en cuanto
tal Administración, por mandato Constitucional, y tal y como así nos determina el art 103 nº 1 de la misma:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.”
En éste sentido, ya nos señaló MARTÍN REBOLLO, (“Leyes Administrativas. Manual y Normas
Básicas” , 2ª Edición, Edit Thomson Reuters, 2016) y que en referencia a la obligación de la Administración
de actuar sometida a la Ley y al Derecho, ello significa que no hay ámbitos actuativos de la Administración
que eludan el control Jurisdiccional, siendo aplicable esta obligación de actuación de la Administración
sometida a la ley y al derecho, extensible a todas las Administraciones Públicas. (STC 85/1983 de 25 de
Octubre).
Por otra parte, y en relación a la necesariedad de coordinación y colaboración de las distintas

Inspecciones entre si, tal criterio ya también se puso de manifiesto en los debates y conclusiones del
Congreso celebrado en el Instituto Andaluz de Salud Pública en Granada (España) en 1994, y al que tuve el
honor e impagable privilegio de asistir, en tanto que Técnico Jurídico que desempeñaba sus funciones en la
Dirección General de Salud y Consumo de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Comunidad Autónoma
de la Región de Murcia (España), compartiendo enriquecedoras experiencias, tanto en materia de Inspeción
como en materia de Procedimiento Administrativo Sancionador, experiencias compartidas con magníficos
Legal: SE-182-07. 331
profesionales de otras Comunidades Autónomas de España, Jornadas que se celebraron bajo el lema “La
Inspección de Consumo en el contexto del Mercado Ünico Europeo” y que, propuesto por la Comunidad de
Murcia, y ampliamente debatido, y entre sus conclusiones, se proponía la creación de un Cuerpo Único de
Inspectores y el concepto de Inspecciones integrales con posibilidad de actuar conjunta y simultáneamente
las varias Inspecciones, entre otras interesantes conclusiones y aportaciones de los magníficos y
cualificados profesionales que a las mismas asistieron y con las que tuvimos el impagable privilegio de
compartir enriquecedoras experiencias así como de poder tener la satisfacción de poder participar tanto de
nuestras comunes inquietudes y deseos, así como del privilegio de ostentar y disfrutar de su sincera
amistad.
f) Algunas manifestaciones de defensa y protección de la Salud Públicas distintas de la

actividad Normativa.
En nuestra opinión, y tal y como ya hemos indicado, y junto a las técnicas normativas como eficaz
medida de protección de la Salud Pública, deberemos tener presente un hecho objetivo y cierto, como es el
que de nada servirían las normas si no existiese una actividad de control que asegurase su cumplimiento
real y efectivo, con lo que nos encontraremos , junto a las clásicas clasificaciones de la actividad
Administrativa, ya indicadas por GASCÓN Y MARÍN y aceptadas por la Doctrina Científica (actividad de
Fomento, Actividad de Policia y Actividad de Prestación de Servicios Públicos), y en tanto criterios que
acogen la totalidad de la actividad administrativa, nos aparecerán otras funciones de la Administración, en
concreto, la función de Administración Vigilante y/o Gestora de Riesgos y que son realizadas a través de los
Servicios de Inspección,función medidas de aseguramiento de la misma, tales como las actuaciones de
control por parte de la Administración en su función de Administración Vigilante, y que son realizadas por
los Servicios de Inspección, consistentes básicamente en el control de que la actividad se realiza conforme a
la normatividad aplicativa, así como también a través de la realización de campañas preventivas, así como
por ejemplo cuando por el texto normativo se impone la realización de Programas, actividades, etc, como es
por ejemplo el caso de la Ley 6/97 de Drogas de la Región de Murcia, donde se contempla la realización de
programas a prevención de la drogadicción, y en referencia a esta cuestión y en nuestra opinión, y fiel
reflejo de las diferentes técnicas protectivas de la Salud Pública y que aquí hemos apuntado, nos lo da la
Sentencia del Tribunal Supremo (STS) , Sala 4 de Lo Contencioso-Administrativo, de fecha 06/05/2016
(Recurso de Casación 2326/2014, Id Cendoj 28079130042016100148, Nº Resolución 1003/2016, Ponente:
TOLEDANO CANTERO, Rafael.
Así, y en lo que aquí interesa, y en un supuesto referido al reconocimiento del derecho de los
ganaderos a la realización de pruebas de contraste para contrarrestar los resultados analíticos de pruebas
oficiales practicadas en laboratorios oficiales homologados, y análisis realizados en los mismos por la
Administración sobre unas tomas de muestras, y en las que se planteab apor el administrado el que por la
Administración se incumplía la Ley 8/2003 de Sanidad Animal., así como el Real Decreto 2611/1996 de 20
de Diciembre , que regula los Programas Nacionales de erradicación de las enfermedades de los animales, y
se realizaban campañas de saeamiento ganadero, en sentido estricto, ya el Tribunal Supremo nos declaró
en dicha Sentencia que las actividades de Inspección son distintas a las campañas de saneamiento
ganadero pues, nos señala el Tribunal Supremo, las campañas de saneamiento ganadero no
constituyen un procedimiento de Inspeccción, sino una actividad asministrativa sanitaria de
carácter especial, enmarcada en el Capítulo III del Título II de la Ley 8/2003 de Sanidad Animal.
SUCINTA RELACIÓN NORMATIVA CONCURRENTE EN LA MATERIA DE SALUD PÚBLICA EN SU

VERTIENTE DE SANIDAD AMBIENTAL
En éste lugar examinaremos siquiera sucintamente, la normatividad concurrente que afecta desde
diversas ópticas a ésta cuestión, normatividad que es diferente de la Ley 14/86, General de Sanidad, Ley de
Seguridad Alimentaria y Nutrición y Ley General de Salud Pública, y que implican también protección de la
Salud en su vertiente de “Sanidad Ambiental”.
b) Las transformaciones del Estado Contemporáneo: De un Estado

Predominantemente Legislativo a un Estado Predominantemente
Administartivo o de Prestación de de Servicios Públicos.
Legal: SE-182-07. 332
Como punto de partida en ésta particular cuestión, deberemos de partir de dos ideas básicas, como
son, de una parte, tal y como así ya nos indicó GARCÍA PELAYO Manuel en “Las Transformaciones
Políticas del Estado Contemporáneo”, en la evolución del concepto de Estado hacia el Estado moderno, se
produce el paso de un Estado predominantemente Legislativo a un Estado predominantemente
Administrativo o de prestación de servicios, así como ya también nos señaló el Catedrático de Derecho
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, profesor RUÍZ- RICO LÓPEZ-
LENDÍNEZ Juan José (en su obra “Hacia una Nueva Configuración del Espacio Político”, Caja de Ahorros
Provincial de Irún, 1978), uno de los rasgos que definen las sociedades industriales avanzadas post-
industriales es, junto a la desideologización y despolitización, el fuerte crecimiento del sector servicios, los
cuales se realizan bien por la Administración o los particulares, actividades industriales y que, en nuestra
opinión, conllevarán la aparición de riesgos que será necesario controlar y gestionar, por lo que se
realizará bien a través de la actividad normativa reguladora de la misma, así como a través de las
actuaciones de control administrativo del cumplimiento de la legalidad y de la gestión de riesgo s, debiendo
ser tenido presente el hecho de que todo este conjunto de modalidades de actuación, es básicamente, a
prevención, con un claro objetivo, el control de los riesgos y protección frente a los mismos que generan
dichas actividades económicas ello en orden a la protección del concepto integral de Salud Pública.
En consecuencia pues, deberemos de indicar que si bien la sucinta relación de normatividad que
seguidamente realizaremos, y si bien las normas que se relacionaran no cabría entenderlas como normas
concretas específicamente de “carácter sanitario”, (por ejemplo como es el caso de la Ley 14/1986 de 25
de Abril, General de Sanidad), que duda cabe que las mismas contemplan regulaciones específicas, precisas
y concretas sobre actividades que, por su trascendencia, incíden en mayor o menor medida en la materia de
“Salud Pública”, dado el concepto indeterminado de la “Salud Pública” y su necesario contenido poliédrico,
así como al tener dichas actividades que se realizan, por la propia naturaleza de las mismas, éstas tienen
incidencia en la Sanidad Ambiental y en consecuencia sobre la Salud Publica de las personas humanas y los
animales.
c) Sucinta clasificación y relación de la Normatividad concurrente protectiva de

Medioambiente conexa con la Sanidad Ambiental
Así, y en nuestra particular opinión, y partiendo de las premisas anteriores, y habida cuenta de
que las actividades humanas de las sociedades industriales avanzadas ejercen influencia, tanto para la
Sanidad Ambiental, así como para la salud de las personas humanas, indicaremos las directamente
controladoras para la sanidad ambiental así como la misma en la actividad laboral en su ámbito protectivo,
y que sucintamente relacionaremos, clasificándolas como sigue.
Al respecto, seguiremos la relación de la normatividad aplicatoria siguiendo el Texto “Legislación

sobre Medio Ambiente” (24ª Edición, 2017, Edit Thomson Reuters/Aranzadi), y conforme a la cual,
nosotros, en la letra a) seguiremos, y en la letra b) es de otros autores
a) Normativa Estatal mediambiental relacionada con la sanidad ambiental

b) Normativa laboral protectiva de la salud ambiental para las personas humanas con incidencia en
la sanidad ambiental.
Seguidamente las relacionaremos.
a) Normativa Estatal mediambiental relacionada con la Sanidad Ambiental
•- Ley 21/92 de 16 de Julio, de Industria.
•- Real Decreto Legislativo 1/2016 de 16 de Diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido d
la ley de prevención y control integrados de la contaminación.
• Real Decreto 815/2013 de 18 de Octubre, por la que se aprueba el Reglamento de Emiisones

Industriales y de desarrollo de la ley 16/2002 de 01-07-2002 de prevenciń y control integrados de
la contaminación
• Ley 26/2007 de 23 de Octubre, de Responsabilidad Medioambiental.
Legal: SE-182-07. 333
• Real Decreto 2090/2008 de 22 de Diciembre, porel que se aprueba el Reglamento de desarrollo de

la Ley 26/2007.
• Ley 21/2013 de 9 de Diciembre de Evaluación Ambiental.
• Decreto 2414/1961 de 30 de Noviembre, Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas

y Peligrosas.
• Real Decreto 840/2015 de 21 de Septiembre, de medidas de control de los riesgos inherentes a

los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
• Ley 34/2007 de 15 deNoviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera.
• Real Decreto 102/2011 de 28 de Enero, sobre mejora de la calidad del aire
• Ley 1/2015 de 9 de Marzo, regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de

efecto invernadero.
• Real Decreto 430/2004 de 12 de Marzo, establece nuevas normas de limitación de emisiones a la

atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de
combustión y se fijan condiciones de control de emisiones a la atmósfera de las refinerías de
petróleo.
• Decreto 3025/1974 de 9 de Agosto, de limitación de la contaminación atmosférica de los vehículos

automóviles.
• Decreto 2204/1975 de 23 de Agosto de características, calidades y condiciones de empleo.
• Real Decreto 606/1996 de 12 de Abril, por el que se modifíca el RD 667/1987 de 30 de Abril, por
el que se establecen las características, calidades y condiciones de empleo del coque del petróleo.
• Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de Julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Aguas
• Real Decreto 849/1986 de 11 de Abril, aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
• Real Decreto 907/2007 de 6 de Julio, aprueba el Reglamento de Planificación Hidrológica
• Real Decreto 817/2015 de 11 de Septiembre, establecelos criterios de seguimiento y evaluación

del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental.
• Ley 22/1988 de 22 de Julio, Ley de Costas
• Real Decreto 876/2014 de 10 de Octubre, aprueba el Reglamento de la Ley de Costas.
• Real Decreto 258/1989 de 10 de Marzo, por el que se regulan las normas sobre vertidos de
sustancias peligrosas desde la tierra al mar.
• Ley 41/2010 de 29 de Diciembre, de Protección del Medio Marino.
• Real Decreto Legislativo 2/2011 de 5 de Septiembre, aprueba el texto refundido de la Ley de

Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
• Ley 2/1977 de 1 de Abril, aplicación de sanciones en los casos de contaminación marina por
vertidos desde buques y aeronaves.
Legal: SE-182-07. 334
• Ley 42/2007 de 13 de Diciembre, de Natural y de la Biodiversidad.
• Ley 30/2014 de 3 de Diciembre, de Parques Nacionales.
• Ley 43/2002 de 21 de Noviembre, Ley de Montes.
• Ley 22/1973 de 21 de Julio, Ley de Minas.
• Real Decreto 975/2009 de 12 de Junio, de gestión de recursos residuales de industrias extractivas

y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras.
• Ley 25/1964 de 29 de Abril, de Energía Nuclear.
• Real Decreto 783/2001 de 6 de Julio, aprueba el Reglamento sobre protección sanitaria contra
radiaciones ionizantes.
• Ley 22/2011 de 28 de Julio, de Residuos y Suelos contaminados.
• Real Decreto 180/2015 de 13 de Marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior
del territorio español
• Real Decreto 833/1988 de 20 de Julio, por el que se aprueba el reglamento parala ejecución de la
Ley 20/1986 de 14 de Mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos.
• Real Decreto 363/1995, Reglamento sobre clasificación, envasado y etiquetado de sustancias

peligrosas.
• Real Decreto 108/1991 de 1 de Febrero, sobre prevención y reducción de la contaminación del

medioambiente producida por el amianto.
• Ley 9/2003 de 25 de Abril. Establece el régimen jurídico de la utilización confinada, liberación

voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente.
• Ley 37/2003 de 7 de Noviembre, del ruido.
b) Normativa Laboral protectiva para la salud de las personas humanas en su vertiente de sanidad
ambiental.
En éste sentido, y siguiendo el manual de “Normativa de Prevención de Riesgos Laborales para el

Delegado de Prevención” (UGT. Región de Murcia, Secretaría de Salud laboral, en colaboración con el
Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia), y en referencia a normas que inciden tanto
sobre la Salud Pública, en su vertiente de la Sanidad Ambiental, así como inciden sobre la salud e integridad
física de las personas humanas que realizan tales actividades laborales generativas del riesgo sanitario,
cabe señalar la siguiente normativa:
-Ley 31/1995 de 8 de Noviembre (BOE de 10-11-1995), de Prevención de Riesgos Laborales.
-Real Decreto 39/1997 de 17 de Enero (BOE de 31-01-1997), Reglamento de Servicios de

Prevención de Riesgos Laborales.
-Real Decreto 1627/1997de 24 de Octubre, de condiciones mínimas de seguridad y salud en obras

de construcción.
-Real Decreto 39/1997 de 17 de Enero, que nos define lo que son actividades de riesgo para la
Salud, y que en su Anexo I nos determina los procesos considerados peligrosos, y nos determina los
siguientes:
Legal: SE-182-07. 335
a) Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes en zonas controladas según el Real Decreto
53/1992 de 24 de Enero, sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes.
b) Trabajos con exposición a agentes tóxicos y muy tóxicos, y en particular a agentes
cancerígenos, mutagénicos o tóxicos para la reproducción, de primera y segunda categoría,
según Real Decreto 363/1995 de 10 de Enero,que aprueba el Reglamento sobre notificación de
sustancias nuevas y clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas, así como Real
Decreto 10178/1993 de 2 de Julio, sobre clasificación, envasado y etiquetado de preparados
peligrosos y las normas de desarrollo y adaptación al progreso de ambos.
c) Actividades en que intervienen productos químicos de alto riesgo y son objeto de la aplicación
del Real Decreto 886/1988 de 15 de Julio y sus modificaciones, sobre prevención de accidentes
mayores en determinadas actividades industriales.
d) Trabajos con exposición a agentes biológicos de los grupos 3 y 4, según la Directiva 90/679/CEE
y sus modificaciones, sobre protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados a
agentes biológicos durante el trabajo.
e) Actividades de fabricación, manipulación y utilización de explosivos, incluidos los artículos
pirotécnicos y otros objetos o instrumentos que contengan explosivos.
f) Trabajos propios de minería acieloabierto y de interior, y sondeos en superficie terrestre o en
plataformas marinas.
g) Actividades en inmersión bajo el agua.
h) Actividades en obras de construcción, excavación, movimientos de tierras y túneles, con riesgo
de caída de altura o sepultamiento.
i) Actividades en la industria siderúrgica y en la construcción naval.
j) Producción de gases comprimidos, licuados o disueltos o utilización significativa de los mismos.
k) Trabajos que produzcan concentraciones elevadas de polvo silíceo.
l) Trabajos con riesgos eléctricos en alta tensión.
Debemos señalar que si bien el aseguramiento del cumplimiento de la normatividad anterior es

competencia de las Autoridades en materia Laboral y su control es a través de la Inspección de Trabajo, ello
tiene una doble vertiente.
Así, de una parte, en el aseguramiento de la Salud Laboral en el desarrollo de la actividad concreta,

y de otra parte, por el hecho de que el no cumplimiento de las normas, puede causar problemas de Salud
Pública, en su vertiente de Sanidad Ambiental, estableciendo la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, a
lo largo de su articulado, numerosas formas de actuación y colaboración con las Autoridades Sanitarias así
como la individualización de las medidas concretas a seguir.
Todo ello, en orden al aseguramiento de una eficaz protección de la Salud Pública, pues se realiza el
aseguramiento de la misma en cada actividad y caso concreto o área de actividad que realizan las personas
humanas, habida cuenta de que la misma puede ser generadora de riesgos para la Salud Pública en sí
misma considerada como en su vertiente de Sanidad Ambiental, pues ambas son 2 vertientes o facetas de
un único Derecho de poliédrico contenido, como es el Derecho a la Salud de las personas humanas y su
protección integral.
d) Otros riesgos para la Sanidad Ambiental derivados de las actividades

industriales realizadas por parte de las personas humanas.
En nuestra opinión, y en orden al examen de ésta cuestión, como punto de partida para una
mejor comprensión de ésta cuestión, deberemos indicar que tras la evolución de sociedades básicamente
agrícolas y como fruto de la revolución industrial del S XIX, se pasa de sociedades básicamente agrarias a
sociedades altamente industrializadas, lo que generará movimientos poblacionales importantes, así como
demandas de servicios nuevos y mayores demandas de alimentos, pues una de las singularidades de las
sociedades industriales avanzadas es el hecho del crecimiento de las ciudades y los hábitats urbanos, lo que
conllevará además, una mayor y creciente demanda de alimentos en las mismas, así como la aparición de
nuevos retos sanitarios, tales como mayores cantidades de residuos y aguas residuales, con la necesariedad
de elaboración de nuevas redes de evacuación de las mismas, así como de una mayor demanda de aguas
de consumo de las personas humanas, así como de nuevas enfermedades
Ello conllevará la existencia de un mayor demanda de alimentos en mayores cantidades y

concentraciones, por lo que se busca atender a la demanda con un coste económico” razonable “, y ésta
mayor demanda de alimentos generará el hecho de la aparición tanto de cultivos agrícolas, así como la
aparición de ganadería intensiva, estabulada en granjas o macrogranjas, lo que generará la aparición de
Legal: SE-182-07. 336
otros problemas de Salud Pública, en su vertiente de Sanidad Ambiental, como es el hecho de la aparición
de sustancias contaminantes de los acuíferos de aguas potables de consumo de las personas humanas o
contaminaciones del suelo, lo que nos conducirá al análisis de los riesgos que para la Salud Pública, en su
vertiente de sanidad ambiental, van relacionados con las instalaciones de las macrogranjas.
e) Los riesgos para la Salud Pública de las personas humanas relacionados con la
instalación de macrogranjas industriales y su incidencia en materia de Sanidad
Ambiental.
En éste sentido, y siguiendo a la Médico Intensiva del Hospital General de Albacete, PRADO MIRA
Ángela, en su artículo “Riesgos para la Salud Publica relacionados con la instalación de macrogranjas
porcinas” (documento con dicho título obtenido de Internet), la aparición de las macogranjas supone una
fuente de contaminación, pues,y en el caso concreto de las porcinas,éstos animales producen cuatro veces
más deschos que las personas humanas, y su alimentación es básicamente, a base de sojas de pellets o
harinas,que se produce en grandes plantaciones de Sudamérica, plantaciones quegeneran seriso problemas
medioambientales y de deforestación y pérdida de diversidad biológica.
Así, nos señalará PRADO MIRA, que una de las características de éstas macrogranjas, los desechos
producidos por los animales en ellas estabulados, suelen exceder normalmente las capacidades de
absorción de los terrenos colindantes para ser absorbidos y las granjas tradicionales combinando la
agricultura y la ganadería equilibran el número de animales con la habilidad de los cultivos para absorber
los desechos de carácter orgánico producidos por los animales.
Nos indica dicha autora que uno de los problemas principales son los purines, sólidos y líquidos, los
que junto al agua del lavado de los establos donde se ubican , los que se suelen almacenar en balsas, y de
éstas se utilizan como abonos en los campos colindantes, lo que es causa de contaminación del aire y de las
aguas subterráneas y acuíferos, pues hay gran conexión entre el tamaño de la explotación y las altas
concentraciones de nitratos en las fuentes de aguas locales para consumo de las personas humanas , pues
los elevados volúmenes de los lugares donde se encierran los dichos purines pueden filtar su contenido,
vertiendo a los cauces de agua subterránea o superficial, y liberan residuos tóxicos y malos olores.
Otros problemas, nos señala PRADO MIRA, serán la mayor concentración de amoniaco, dióxido de
carbono y metano, lo que coadyuda al efecto invernadero, habiéndose encontrado amoniaco en el aire, el
suelo y en muestras de aguas en sitios de desechos y vertidos peligrosos,y si se aplican éstos desechos con
amoniaco o compuestos de amonio en los terrenos agrícolas, al ser fuentes contraminantes, pueden causar
problemas de salud a las personas, así como también la aparición de sulfuro de hidrógeno, el cual, nos
señalará PRADO MIRA, son fácilmente acumulables, en zonas bajas de las instalaciones, y es altamente
tóxico, pudiendo, en altas concentraciones, perder el conocimiento y fallecer, y en el caso de los olores, la
existencia de éstas macrogranjas, han llegado a generar más de cuarenta compuestos químicos olerosos de
los desechos sólidos, y en particular-entre otros-nitratos y la masiva ingesta de nitratos generará nitritos ,
los que superando determinados límites, son generativos de riesgos a personas, siendo su patología
principal la metahemoglobinemia.
Y, en relación a las consecuencias para la Salud de las personas humanas, supondrá, según dicha
autora, además de la contaminación del aire, de los suelos y de los acuíferos de aguas para consumo de las
personas humanas, las siguientes consecuencias:
Resistencia a los antibióticos, en cuyo caso, las bacterias pueden aparecer en la scarnes,
encontrándose prohibido en la Unión Europea los antibióticos para el engorde del ganado.
En base a la experiencia de quien estas notas suscribe, lo más usual en éstos casos, es el empleo de
Betaagonistas como el clembuterol, siendo preceptivo, toda vez que se trata de antibióticos, el que para
suministrar los mismos lo sea bajo receta veterinaria y bajo control veterinario su suministro y control,
debiendo respetarse, en función de la enfermedad a combatir y el tipo de antibiótico o medicamento
suministrado y las dósis aplicadas, el denominado respeto del período de carencia, es decir, no puede ser
destinado para consumo de las personas humanas las carnes de animales hasta que hayan eliminado todos
los residuos antibióticos, debiendo hacerse una Inspección ante-mortem, para acreditar que puede ser
sacrificado, así como una Inspección Post Mortem y que se realizará por los Servicios de Inspección de las
Consejerías de Sanidad,y en le caso de la Región de Murcia, por la Inspección de la Dirección General de
Salud Pública a través del Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis
Legal: SE-182-07. 337
Otra consecuencia o efecto, nos señalará PRADO MIRA, es la aparición de zoonosis, con
enfermedades tales como la encefalitis japonesa, la encefalomiocarditis, la hepatitis E, la Influenza porcina
(la gripe humana se transmite a los animales y a la inversa), Enfermedad de Aujeszky, Rotavirus (tipos A-
B-C), Norovirus, Sapovirus, Salmonella, y también , en nuestra opinión, y ello en base a la
alimentación suministrada, también la enfermedad de la Encefalopatía Espinforme Bovina o “mal
de las vacas locas”, así como también supuestos de salmonella.
También nos señalará PRADO MIRA, enfermedades tales como Escheriachia coli, Equinococosis-
hidratosis, Taenia solum-cisticercosis, Trichinella spiralis,Toxoplasma, y aparecerna,señala dicha autora,
como vectores de interés, la aparición de insectos transmisores de enfermedades tales como moscas,
mosquitos, roedores, y pueden afectar también a la propia salud de los trabajadores.
DE LAS CARACTERÍSTICAS DEFINITORIAS DE LAS INFRACCIONES SANITARIAS.
a) De los rasgos diferenciadores entre los ilícitos administrativos sanitarios y los ilícitos
penales.
En éste sentido, y al igual que sucede con la mayoría de infracciones administrativas, debemos
señalar que la característica principal que nos va a permitir la diferenciación esencial entre los ilícitos
penales y administrativos, aparte del hecho de que estén en diferentes normas, va a ser el hecho de que en
los aspectos penales, va a existir un autor y un daño o perjuicio concreto, mientras que en los ilícitos
administrativos, el perjudicado va a ser “el interés general”, “la puesta en riesgo de la “Protección de la
Salud”, y se producirá desde el momento en que se incúmple la normativa; es decir, no requiere un daño o
resultado lesivo concreto (un intoxicado…) sino que la singularidad de las mismas consistirá en que el daño
se produce por el mero hecho del incumplimiento de la normativa, es decir, basta el mero incumplimiento
de la normativa para que exista la lesión al bien jurídico protegido (la Salud Pública) para que exista la
infracción.
b) El bien Jurídico Protegido: la Salud Pública
En éste tipo de infracciones sanitarias, el Bien Jurídico Protegido es “la Salud Pública”, no
requiriendo la infracción la existencia de un resultado dañoso concreto, sino que es suficiente para que
exista el ilícito administrativo un comportamiento (activo u omisivo) idóeneo para producir peligro para el
bien jurídico protegido, un comportamiento susceptible de peligro potencial para el mismo, que genera la
mera existencia del peligro, el cual existe al no cumplirse las determinaciones legales.
Es decir, por el mero hecho del incumplimiento de la normatividad aplicativa se producirá el hecho
generativo de la contravención sanitaria por el hecho de que el incumplimiento de la normatividad aplicativa
es el riesgo, pues debermos de tener en consideración que las normas sanitarias son básicamente “a
prevención” y parten de conocimientos científicos, con un ejemplo lo entenderemos mejor, si no permitimos
el que se pueda poner como aditivo alimentario, por ejemplo, el ácido sulfúrico , es por el hecho de que
conocemos científicamente su nocividad y efectos, por lo que no se permite normativamente su empleo en
cuanto tal.
c) La naturaleza de estas contravenciones
Así, y en nuestra opinión, deberemos indicar que las mismas son infracciones de riesgo hipotético
o potencial abstracto, pues como ya nos declaró , en muy ilustrativos términos, la Sentencia del Tribunal
Supremo (STS) STS nº 1263/2003 de 7 de Octubre, y si bien referida la misma a los delitos de peligro
hipotético o potencial, y que traemos a colación a éste lugar, tanto por sus muy expresivos términos, así
como también en base al hecho de que tanto el Procedimiento Administrativo Sancionador como el Derecho
y el Proceso Penal participan de una misma naturaleza, pues son las dos manifestaciones de un único Ius
Puniendi del Estado.
Así, la dicha Sentencia del Tribunal Supremo, muy gráficamente nos señala lo siguiente:
<<En estas modalidades delictivas de peligro hipotético o potencial, también denominadas de

peligro abstracto-concreto o delitos de aptitud, no se tipifica en sentido propio un resultado concreto de
peligro, sino un comportamiento idóneo para producir peligro para el bien jurídioc protegido: en estos
Legal: SE-182-07. 338
supuestos la situación de concreto peligro no es el elemento del tipo, pero si lo es la idoneidad del
comportamiento realizado para producir dicho peligro.>>
También en el sentido antepuesto, ya la Sentencia de la Audiencia Provincial de Guadalajara nº

152/2013, Sección Primera, Recurso 77/2013, tuvo ocasión de manifestarse sobre ésta particular cuestión,
y en lo que aquí nos interesa, dicha Sentencia nos declaró lo siguiente:
<<La conducta descrita en el art 631 del Código Penal, ya punible por la mera realización de la
acción típica de riesgo, aunque no haya lesión concreta a las personas o a las cosas no solamente castiga la
situación de peligro sin lesión concreta, sino que lógicamente también castiga la conducta de riesgo cuando
el bien jurídico directao indirectamente ha sido efectivamente lesionado, al igual que el resto de figuras
delictivas de riesgo tipificadas en el Código Penal. De constituir la lesión efectiva del bien jurídico protegido
concreto un nuevo y distinto delito, se aplica la doctrina del Concurso, bien de delitos (art 77), bien de
normas (art383) pero en todo caso, la conducta es típica>>.
También , y sobre ésta particular cuestión que aquí analizamos, y partiendo de que “ lo ilícito” se
configura dentro del ámbito de la normatividad, y en concreto, y en base al RD 865/2003 de 4 de Julio,
referido a las normas sanitarias para el control y la prevención de la Legionelosis (Legionella
pneumófila), ya la Sentencia nº 89 de 18-03-2013, del Juzgado de Lo Contencioso-Administrativo nº 5 de
los de Murcia, recaída en el Procedimiento Abreviado nº 0000653/2012, declaró en un caso de la no
llevanza de la documentación preceptiva necesaria para el control y prevención de la Legionelosis, lo
siguiente:
<<En este caso, en la Resolución impugnada, se entra a dar respuesta a los argumentos que se
dedujeron frente a la Propuesta de Resolución, que son reiteración de los expuestos en el Acuerdo de
Iniciación, aludiendo a que no concurría aquella caducidad inicial por el juego de los arts 11.1 y 6.2 del RD
1398/93, añadiendo que las conductas eran típicas, toda vez que había existido un riesgo para la Salud
Pública por la ausencia de analíticas de legionella, destacando que artículos del RD 58/1992 y Real Decreto
865/2003 se entendían vulnerados así como en que infracción se incardinaban, todo ello tras relatar que
hechos se habían detectado y pruebas que se contaban, con lo que no puede aceptarse este motivo.
En cualquier caso, deberá determinarse si las conductas imputadas son típicas. Al respecto, debe
tenerse en cuenta que conforme al artículo 57.2.b), apartado primero de la Ley 33/2011 de 4 de Octubre,
General de Salud Pública, reputa como infracción grave: 2. La realización de conductas u omisiones que
puedan producir un riesgo o daño grave para la salud de la población cuando ésta no sea constitutiva de
infracción muy grave.
Para conocer si la conducta que se le está imputando puede o no producir grave daño a la salud,
tendremos que acudir a las normas reguladoras de aquélla actividad, tanto la que regula las condiciones
higiénico-sanitarias de las piscinas de uso público como las que fijan criterios higiénico-sanitarios para la
prevención y control de la legionelosis.
Así, vemos como el art 2.2.1 del RD 865/2003 viene a incluir entre las instalaciones con mayor
probabilidad de proliferación y dispersión de legionella a “los sitemas de agua climatizada con agitación
constante y recirculación a través de chorros de alta velocidad o la inyección de aire (spas, yakuzzis,
piscinas, vasos o bañeras terapéuticas, bañerasde hidromasaje, tratamientos con chorros a presión,otras”),
exigiendo respecto de estas en el artículo 8 la existencia de un programa de mantenimiento higiénico-
sanitario adecuado a sus características, debe incluir, entre otros aspectos, un registro de mantenimiento
de cada instalación que recoja todas lasincidencias, actividades realizadas, resultados obtenidos y las fechas
de paradas y puestas en marcha técnicas de la instalación , incluyendo su motivo, siendo que en este caso
se hizo constar en el Acta de Inspección de fecha 24-11-2011 la existencia de un spa en dicho hotel y
respecto del mismo no se aportaban análisis de legionella, lo cual tampoco se ha subsanado en el curso del
expediente. No se trata que, a la fecha de la Inspección se detectara en la analítica que se practicó signos
de legionella, sino que se había realizado aquel seguimiento dne su mantenimiento para evitar que esta
pudiera surgir.>>
Y, más adelante, dicha Sentencia nos indicará lo siguiente:
<<Por todo ello, sí existen datos que permiten inferir la existencia de aquel riesgo grave para la
Salud, puesto que no se trata de unos meros incumplimientos formales de normativa, sino materiales
Legal: SE-182-07. 339
impuestos para mantener el control del agua y establecimiento, que, por sus características, pudieran ser
foco de legionella>>
Así pues, los fines de ésta normatividad administrativo-sanitaria son esencial y básicamente
preventivo-instrumentales desde una perspectiva social o global.
Ello, sin necesidad de justificar individualmente la lesividad de la conducta (el injustio material),
bastando la situación de puesta en riesgo del bien jurídico protegido para que se consume el hecho ilícito
administrativo sancionable y punible.
d)La existencia del Peligro Abstracto: basta el incumplir la norma para que exista la
infracción, deviniendo innecesario la existencia de un resultado dañoso concreto.
En el sentido antepuesto, ya la Sentencia de la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Madrid,

Procedimiento Abreviado 672/2007, Sentencia nº 628 de 27 de Noviembre de 2012, y que es traída a
colación a éste lugar, habida cuenta de sus muy precisos e ilustrativos términos, ya tuvo ocasión de analizar
ésta cuestión, indicando lo siguiente:
<<Por peligro se debe entender la producción de una situación o de unas condiciones que pueden
desembocar en un resultado de lesión para un bien jurídico.
La inmediatez de la reacción frente a una conducta de peligro depende de la importancia del bien
jurídico comprometido que se trata de prevenir.En este sentido, tradicionalmente se ha diferenciado entre
peligro concreto y abstracto; ulteriormente se distinguieron además los tipos de peligro abstracto-concreto,
de peligro hipotético o tipos de aptitud.
En los delitos de peligro concreto, el peligro es un elemento del tipo, concurre un peligro próximo o
inmediato que se materialice en la probabilidad de lesión para el bien jurídico.El Legislador expresa la
posibilidad de que determinadas acciones sean peligrosas para elbien jurídico protegido, dejando al
intérprete la apreciación de si, en el caso concreto, lo fueron o no en un análisis ex post facto. En estos
casos, la puesta en peligro delbien jurídico constituye el resultado típico del delito; por consiguiente, deberá
probarse, además del peligro, la relación de causalidad entre la acción y el resultado de la puesta en peligro
del bien jurídico protegido, para lo que deberá atenderse a si el bien jurídico protegido quedó comprendido
en el radio de la ación peligrosa.
Como supuesto intermedio entre el peligro concreto y el peligro abstracto, se han definido los tipos
de Peligro-Abstracto Concreto, de Peligro Hipotético o de Tipos de Aptitud.En ellos no se tipifica un resultado
de peligro, sino un comportamiento idóneo para producirlo: En este caso, la situación de peligro no es
elemento del tipo, pero sí que lo es la idoneidad del comportamiento efectivamente realizado para producir
dicho peligro. La norma no se limita a describir una acción u omisión, generalmente peligrosa conforme a
un juicio de experiencia, sino que exige la comprobación de las propiedades del comportamiento para
permitir conceptuar a éste apto o idóneo para producir un peligro real para el objeto de protección: esta
categoría ha sido unánimemente aplicada al ámbito de los delitos de fraude alimentario relativos al
tratamiento y engorde del ganado con sustancias prohibidas que generen riesgos para la salud de las
personas.
En los delitos de peligro abstracto, el peligro tampoco es un elemento del tipo; en ellos se tipifica
una clase de comportamientos que, de acuerdo con los conocimientos técnicos y de experiencia, son
peligrosos en general. Ello significa que sobre dicho comportamiento reacae una presunción de peligrosidad.
Por tanto, la pena se puede imponer al que realiza el comportamiento tipificado sin necesidad de prueba
acerca de su peligrosidad, ni prueba acerca de su idoneidad para poner en peligro los bienes jurídicos, pues
basta con probar la realización del comportamiento>>
Y, más adelante, dicha Sentencia también nos indica lo siguiente:
<<La reiterada calificación Jurisprudencial como delito de peligro concreto tenía la finalidad de
poner de relieve la necesaria distinción entre el tipo delictivo y las infracciones administrativas correlativas,
destacando para ello que el delito contra el medio ambiente no podía configurarse como delito de peligro
abstracto “strictu sensu”. Ha de tenerse en cuenta que cuando esta configuración Jurisprudencial se inició y
Legal: SE-182-07. 340
conformó, la categoría intermedia de delitos de peligro hipotético no se encontraba todavía plenamente

consolidada en la Doctrina Penal Española.Pero, aunque nuestra Jurispruedencia haya calificado
formalmente hasta fecha reciente esta modalidad delictiva como peligro concreto, en realidad los criterios
utilizados para determinar la concurrencia del peligro eran desde hace tiempo más propios de los delitos de
peligro hipotético o potencial que de los delitos de peligro concreto, en sentido estricto.
Lo cierto es que el tenor literal de la norma no expresa la exigencia de un peligro concreto, y que la
estructura del tipo tampoco lo exige, por lo que debemos concluir que nos encontramos ante una figura
delictiva de peligro hipotético o potencial. Se concluye así que no es bastante constatar una contravención
de la normativa administrativa para poder aplicarlo, sino que se exige algo más: que la conducta sea
potencialmente peligrosa, lo que significa que habrá que analizar, no sólo la naturaleza de la actividad de
extracción de áridos y de realización de vertidos administrativamente prohibidas, sino también si hubieran
podido tener importantes efectos sobre el equilibrio ambiental. O lo que es lo mismo, lo que debe hacerse
es un juicio hipotético sobre la potencialidad lesiva de la conducta para poderla incardinar en el mencionado
tipo delictivo.
La idoneidad o naturaleza de tipo de aptitud implica que la realización extractiva de áridos y de

vertidos sólo serátípica si han devenido peligrosos para el bien jurídico protegido. Si a pesar de haber
realizado actuaciones no autorizadas, el objeto material no es potencialmente capaz de poner en peligro el
medio ambiente, el hecho no será típico, sin perjuicio de que se pueda imponer sanción administrativa en
su caso>>.
Y, entre otras cosas, el Fundamento de Derecho 3º de ésta Sentencia nº 628 de 27 de Noviembre

de 2012, de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Madrid, Procedimiento Abreviado 672/2007, también
nos señala lo siguiente:
<<A la acción positiva de realizar o provocar una o varias de las conductas típicas ha de agregarse
el elemento subjetivo que informa la conducta desarrollada por el sujeto activo, cuestión ésta que se
encuentra vinculada a la naturaleza jurídica del injusto. En definitiva, estamos ante un delito de peligro que
viene generado causalmente por la conducta del agente y cuya producción debe estar comprendida por la
consciencia y la voluntad de este. Este conocimiento y voluntad del riesgo originado por la ación es lo que
configura el elemento subjetivo del delito en una gama que va desde la pura intencionalidad de causar el
efecto, al dolo directo o eventual según el nivel de representación de lacerteza o probabilidad del resultado
de la conducta ejecutada y de la decisión de no desistir de ella a pesar de las perspectivas previstas por la
mente del sujeto.>>
DEL CONCEPTO DE INFRACCIONES
En nuestra opinión, y como punto de partida sobre ésta cuestión de “las infracciones sanitarias”,
debe ser tenido en consideración el hecho de que la principal nota que va a caracterizar a las infracciones
mismas es la de que no existe en la legislación administrativa (a diferencia del Derecho Penal en la que si
nos viene establecido en el Código Penal , lo que son tanto los delitos como las faltas) y tomemos la norma
que tomemos, no nos vamos a encontrar con una norma que nos defina o nos indíque lo que es una
infracción administrativa (en general y sanitarias en nuestro caso particular) o los elementos que deben
configurarla , es decir, no hay en el denominado “Derecho Administrativo Sancionador” un a modo de “parte
general” del mismo que nos defina lo que son en general las mismas (en éste sentido ALEJANDRO NIETO
“ El procedimiento Administrativo Sancionador”), tal y como ocurre con el Derecho Penal en el que existe la
denominada tradicionalmente por la Doctrina Científica de la Ciencia del Derecho y sus cultivadores, “Parte
General” (Conceptos de delito, atenuantes, agravantes, eximentes, etc) que es distinta de la también
tradicionalmente denominada “Parte Especial”, la cual nos delimitará los concretos delitos (homicidio,
asesinato, lesiones, injurias, calumnias, delitos contra la libertad sexual, contra los derechos de los
consumidores, etc, etc)
En éste sentido, debe ser indicado el hecho de que la principal característica que nos va a definir a
las infracciones administrativas va a ser el hecho de que no existiendo una Parte General que nos defina lo
que son, en igual modo que ocurre en el Derecho Penal, en las normas referidas a las denominadas
“infracciones administrativas “, éstas normas NO DICEN LO QUE SON INFRACCIONES PERO SI
Legal: SE-182-07. 341
NOS DICEN LAS QUE SON, y hay UN ESTABLECIMIENTO DE INFRACCIONES ESPECÍFICAS POR
CADA TEXTO NORMATIVO.
Al respecto, y con análogo criterio, ya PARADA VAZQUEZ nos señalará que existiendo un único
Ius Puniendi del Estado, en sus dos manifestaciones, penal y administrativa, se ha producido una evolución
de todas las sanciones hacia un régimen jurídico uniforme, en análoga forma a las sanciones penales, por lo
que las sanciones administrativas tienen carácter punitivo, siendo una de las manifestaciones del Ius
Puniendi del Estado (Poder sancionador del Estado).
Así, nos señala PARADA VAZQUEZ, ya el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) , en
aplicación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales
de 4 de Noviembre de 1950 deja establecida con claridad total el carácter punitivo de las sanciones
administrativas, tal y como por otra parte se declaró por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (STEDH) STEDH de 21 de Febrero de 1984 (Caso Ozturk) y conforme a la cual, los estados
miembros pueden fijar distintos tipos de infracciones, penales o administrativas, calificándolas como tales,
indicando en las STEDH, STEDH de 28 de Junio de 1978 (Caso Köning) , y STEDH de 10 de Febrero de
1983, (Caso Albert y Le Compte) , y conforme a las cuales, deben ser aplicadas las garantías del Convenio
Europeo de Derechos Humanos (art 6) para imponer sanciones administrativas.
En todo caso, más adelante examinaremos específicamente ésta cuestión en su apartado

independiente correspondiente, en concreto, en el Apartado “El Procedimiento Sancionador Europeo”.
Como venimos apreciando, en este apartado anterior hemos venido utilizando, cuidadosamente los
términos “norma” “legislación”, etc,
De lo expuesto, cabe concluir, con carácter general que aquello que sean infracciones
sanitarias nos lo determina la legislación vigente en cada materia en cada momento.
b) La estructura interna constitutiva de la norma infractora.
Por otra parte, debe ser tenido presente el hecho de que toda norma jurídica tiene 2
elementos.
Ejemplo: Art. 407 del Código Penal de 1973.
“El que matare a otro, será castigado como homicida con la pena de ....”
En el ejemplo anterior:
Supuesto de hecho: “El que matare a otro...”

Consecuencia jurídica: “será castigado como homicida con la pena de….
DE LAS INFRACCIONES SANITARIAS.
Así, las infracciones sanitarias son aquello que como tal nos determina la legislación sanitaria
aplicativa.
Legal: SE-182-07. 342
EN MATERIA DE “SANIDAD”, DEBEREMOS DE TENER PRESENTE QUE:
a) El supuesto de hecho, es decir, aquello que es tenido por infracción Sanitaria, nos
vendrá dado, normalmente, por un elevado número de Reales Decretos (R.D.) en
distintas áreas (ej.: R.D. 3484/200 de 29 de Diciembre sobre normas de elaboración
distribución y comercio de comidas preparadas; R.D....etc.) y también por legislación
Autonómica (ej. Decreto 58/1992 de 28 de Mayo por el que se aprueba el Reglamento
de condiciones Higiénico Sanitarias para las piscinas de uso Público, para el caso de
Murcia por ejemplo).
b) La consecuencia jurídica de las infracciones nos la establecerá la Ley 14/86 de 25 de
Abril, Ley General de Sanidad, (BOE 29-04-86) en su artículo 36.
La Ley General de Sanidad se remite en el supuesto de hecho de lo que sean
infracciones a cada R.D. o norma Autonómica, y nos dice que la consecuencia jurídica
de ese supuesto de hecho en la Ley General de Sanidad, en su artículo 35, que clasifica
las infracciones sanitarias en muy graves, graves y leves.
c) También que el control de la Salud Pública se realiza habitualmente a través de los
Servicios de Inspección, lo que nos conducirá derechamente al análisis de la Función
Inspectora.
Seguidamente, analizaremos la forma habitual de la garantía de estos derechos, pues los

mismos se aseguran a través de la actividad de Administración Vigilante y que como veremos, es
dempeñada por los Servicios de Inspección de Salud Pública.
LA PROTECCIÓN DE LA SALUD PÚBLICA A TRAVÉS DE LA FUNCIÓN DE ADMINISTRACIÓN

VIGILANTE
LA FUNCIÓN INSPECTORA
a) Consideración Inicial: Sucinta referencia a la necesaria metodología del análisis

historicista de la Función Inspectora.
En el caso que nos ocupa, y en lo referido a la metodología que utilizaremos, la misma
necesariamente partirá de unos elementos históricos o antecedentes históricos de la Inspección, así como la
necesariedad de determinar cuales sean sus cometidos y funciones, pues toda vez que es un hecho
incontestable que tanto en la normatividad Europea, en la Española o en la de las Comunidades Autónomas
de España (CCAA), existen los Servicios de Inspección, debiendo señalarse que NO existe pues una
definición exacta de la Inspección como tal en textos normativos, pero si se describen sus funciones y
competencias, pero la Inspección como tal se contempla regulada sectorialmente (Inspección de Industria,
de Hacienda, de Sanidad, de Servicios Sociales, de Consumo, etc), lo que nos conducirá, necesariamente, a
la búsqueda y determinación de la existencia de unos elementos comunes a todas ellas, por lo que
esaminaremosésta cuestión, debiendo señalar que los mismos son una constante histórica normativa en su
existencia y en sus funciones.
CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA FUNCIÓN INSPECTORA
Como punto de partida sobre el tema que analizaremos, y con carácter general, debemos precisar,
de una parte, el hecho de la existencia constante en el tiempo, en mayor o menor grado de desarrollo, de
unos “Servicios de Inspección” amparados por la normatividad.
Por otra parte, debe ser también tenido presente que no existe una “regulación” común” (es decir lo
que podríamos denominar “Ley de Inspecciones” de los Servicios de Inspección , sino que fruto de la
Legal: SE-182-07. 343
experiencia histórica, sus funciones han sido descritas a través de normativas sectoriales, y si bien no hay
una “ley de ordenación de Inspecciones” (entendida como ley básica o Ley de Bases) a modo de cómo
sucede con la Ley 30/92 LRJPAC que es una Ley de Ordenación de Procedimientos plurales (LÓPEZ
MENUDO, Francisco, Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla, Curso de derecho
adtvo), lo que es innegable es que en el derecho Histórico, así como en el sectorial, las notas jurídicas
comunes a todo el Derecho son que en materia de Inspección , la misma controla la actividad ,
“Inspecciona”, levanta Acta y la misma tiene validez probatoria “Iuris Tantum” (es decir, que admite prueba
en contrario) , que son cuerpos específicos cuyos miembros ostentan la condición de Autoridad Pública
(pero sólo los Inspectores) así como el extremo (que desarrollaremos más adelante) de que sólo pueden
realizar funciones de Inspección los Funcionarios Públicos, toda vez que por la misma se ejercen Potestades
de Imperium, así como el innegable e incuestionable extremo de que las funciones de Inspección sólo
pueden ser realizadas única y exclusivamente por los Servicios de Inspección y nunca por otros
Servicios.
Y, en último lugar, debemos también tener presente el hecho de que en el caso Español, el Estado
es un estado plural o compuesto (hoy organizado por la Constitución de 1978 en CCAA), en el que coexisten
diversos Ordenamientos (Preautonómicos en el caso de las Compilaciones de Derecho Civil, en las que
también se regulan materias de Servicios Sociales tales como Tutelas, curatelas, etc y cuya validez y
vigencia es respetada por el art 149.1.18 de la CE), sin perjuicio de que existan leyes específicas de la
materia “Servicios Sociales” (p. ej. Ley Penal del Menor, Ley de la Infancia de la Región de Murcia,
etc…Pensiones No contributivas, Ayudas Mínimas de Inserción…).
Ym, en el caso de las normas sanitarias, un amplio elenco que protege el bien jurídico protregido
que es el concepto jurídico indeterminado “Salud Pública”, conjunto de ordenamientos plurales que harán
que instituciones de probada eficacia en determinadas materias se intercomuniquen y regulen de unos a
otros territorios, debiendo precisarse que esa pluralidad de ordenamientos de orígen preconstitucional son
vigentes y nacieron no como un privilegio regionalista (DE CASTRO Y BRAVO, Federico, “Derecho Civil de
España” quien llegó a definir a los derechos históricos forales como “caos de privilegios regionalistas que el
poder central debió haber barrido hace tiempo y constitutivos de una gravísima falta en la obra de la
construcción de la unidad nacional”) y los mismos tienen su entrada o aplicabilidad por vía de la costumbre
(art 1 del Código Civil) (CASTÁN TOBEÑAS , José, “Derecho Civil Español”) sino “como derecho de un
territorio”
En el sentido indicado, D, ORS, Álvaro (“De la Prudentia Iuris a la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo” , Información Jurídica, 1947).
EN TORNO A LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN COMO ADMINISTRACIÓN VIGILANTE DE LA

GARANTÍA DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD SANITARIA APLICATIVA.
a) La actividad prestacional del Estado.

Como punto de partida, deberemos señalar que las actividades que realiza el Estado a través de las
Administraciones, deviene admitido tanto por la más clásica y moderna Doctrina Científica de los
cultivadores de la Ciencia del Derecho, la clasificación de la actividad administrativa que en su día realizó el
Profesor GASCÓN Y MARÍN), el cual clsificó y sintetizó el conjunto de actuaciones administrativas en
actividad de fomento, actividad de policía y actividad de prestación de servicio público.
Tal clasificación de las actividades del Estado es también plenamente asumida por la más moderna
Doctrina Científica, tal y como así realizan, entre otros modernos tratadistas tales como PARADA
VAZQUEZ Ramón, SÁNCHEZ MORÓN Miguel o COSCULLUELA MONTANER Luis, entre otros
tratadistas, como así se constata sobre la base de la simple lectura de los índices de sus tratados, en los
que también se sigue ésta sistemática.
b) La función de la Inspección
Así, las funciones de la Inspección se configuran básicamente como una actividad ejecutiva de control
o de Policía, tanto en la Ley de Procedimiento Administrativo de Santamaría de Paredes, así como en la Ley
de Procedimiento Administrativo de Azcárate de 1834, en orden a la comprobación del cumplimiento del
Servicio Público y que ello se adapte a la normatividad.
c) La asunción legislativa de las funciones de Inspección
Legal: SE-182-07. 344
Dichos criterios son también asumidos tanto por la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio
de 1958 como por la Ley 30/92 PAC, así como por las Leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de Octubre, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público, respectivamente.
Así, dichas actuaciones Inspectoras ostentan una amplia raigambre desde la perspectiva histórico-
jurídica, debiendo precisar que en el caso que nos ocupa, nos aparecerán nuevas funciones Inspectoras,
tales como la existencia de las Inspecciones de Servicios Sociales o la de Industria, son recientes y nacen
de la necesidad de aseguramiento del control de la actividad prestacional de los mismos, fundamentalmente
en su vertiente de carácter asistencial y sociosanitario, pues prestan tanto actividades sanitarias (control de
alimentación y cuidado sanitario en las residencias de personas mayores) y sin que ello signifique que la
misma sea de menor o inferior rango que otros Servicios de Inspección (Trabajo, Hacienda, Industria,
Sanidad, Consumo, etc), pues lo único que la diferencia de ellas es el hecho de su más reciente aparición,
toda vez que la misma surge sobre la base de la necesidad de realizar el aseguramiento del cumplimiento
de la actividad Servicios Sociales, los cuales son de más reciente aparición, en la medida en que, de una
parte uno de los rasgos que definen a las sociedades industriales avanzadas es el paso de un Estado
predominantemente Legislativo a un Estado predominantemente Administrativo o de prestación de Servicios
(GARCÍA PELAYO, Manuel, “Las Transformaciones Políticas del Estado Contemporáneo”, o la obra “Hacia
una nueva configuración del Espacio Político” de RUÍZ RICO LÓPEZ LENDÍNEZ, Juan José, en
Publicaciones de la Caja de Ahorros Provincial de Irún 1978, y de otra parte, el devenir configurado el
Estado como un “Estado Social y democrático de Derecho “ (art 1 CE) en el que uno de los rasgos
definidores es el Principio de Igualdad, así como el aseguramiento, a través de la Inspección,del
cumplimiento de la normatividad.
c)En torno a la existencia de “Constantes Histórico-Jurídicas de la Inspección”

En nuestra particular opinión y del análisis historicista precedente, podríamos señalar como
notas las siguientes:
Con distintos planos o niveles de desarrollo Histórico siempre han existido los Servicios de
Inspección, lo que acredita el hecho de que es una constante Histórica.
Que históricamente los Servicios de Inspección han realizado funciones de Inspección y control y
sólo han sido ellos los habilitados para esas funciones de Inspección, el control de la actividad y el de
ejecución sectorial de la normatividad.
Que existiendo cambios políticos históricos, siempre ha existido una continuidad de determinadas
Instituciones jurídicas y pervivencia de sectores normativos, aunque se deroguen otros, tal y como es el
caso de la Inspección, que siempre ha existido y con esas funciones y no otras. (MORTARA Y BISCARETTI
en “Cambios Políticos y Continuidad del Ordenamiento”, Revista del Departamento de Derecho Político nº 0
de la UNED, citados por el Catedrático de Derecho Administrativo, Prof SANTAMARÍA PASTOR, Juan
Alfonso).
Que en el derecho que surge durante los siglos XIX, XX y actualmente, la Inspección la integran
Funcionarios Públicos, a los mismos se les confiere y reconoce su condición de Autoridad, y sus
actuaciones tienen presunción de certeza y validez probatoria, PERO las actuaciones de la Inspección
y no de otros funcionarios.
Determinada pues la existencia de una constante histórica de los Servicios de Inspección, así
como el hecho de la singularidad de que no existe un a modo de “norma general reguladora de los
Procedimientos de Inspección”, sino que la actividad Inspectora se realiza y toma su base sobre distintas
leyes sectoriales específicas, cabría plantearnos si dada la pluralidad normativa reguladora de las
Inspecciones (pues se realiza por normas sectoriales específicas), cabría preguntarnos acerca de la
existencia de criterios o elementos concurrentes informadores de la Inspección y que se recogerían en las
diferentes normas sectoriales; es decir, y permitásenos el gráfico ejemplo en orden a una mayor
comprensión,ejemplo que podríamos enunciar con los términos que siguen.
Así, y expresado ello, si se nos permite el exceso linguistico, y para una mejor comprensión de la
cuestión, y gráficamente expresado, “si cada Inspección inspecciona “lo suyo”, ¿hay algún elemento
común y que nos aparezca en todas las distintas Inspecciones (Sanidad, Consumo, Política Social,
Hacienda, Trabajo, Servicios Sociales y Sociosanitarios, Agricultura, Sanidad Vegetal, Sanidad Animal,
etc…), ¿hay algún elemento o característica común a todas ellas?
d) Existiendo diferentes Servicios independientes de Inspección con sus correspondientes
competencias, ¿Existen elementos comunes a todas ellas
Legal: SE-182-07. 345
En nuestra particular opinión , y desde este lugar, podemos anticipar el que, aunque se regulen
en normas sectoriales, las mismas tienen un conjunto de elementos comunes concurrentes a todas ellas, tal
y como más adelante tendremos ocasión de analizar, pues la Inspección actúa a través de Potestades las
cuales devendrán diseñadas legalmente, normalmente por las legislaciones sectoriales, las cuales recogerán
unas potestades comunes a las mismas, debiendo ser también tenido presente el que en las actuaciones de
la Inspección se ejercen Potestades de Imperium, y que, como ya tendremos ocasión de señalar más
adelante, sólo pueden ser ejercidas las dichas Potestades por Funcionarios Públicos y no otro personal al
servicio de las Administraciones Públicas, tal y como más adelante examinaremos.
SUCINTA CLASIFICACIÓN DEL CONTENIDO DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Acerca de ésta particular y compleja cuestión, y partiendo de lo que ya nos indicó el Maestro de
numerosas generaciones de Administrativistas, Profesor Fernando GARRIDO FALLA, en el sentido de
que la Administración se deja mejor describir que definir habida cuenta de la diversidad de las
actividades que realiza la misma, en nuestra opinión, seguiremos la muy sintética , clásica y precisa
clasificación de la sistematización de la actividad administrativa y que en su día nos realizara el insigne
Administrativista GASCÓN Y MARÍN, dada su omnicomprensión de toda la misma.
b) Clasificación de la actividad Administrativa.
Así, y conforme a la ya clásica y admitida clasificación de GASCÓN Y MARÍN, podemos clasificar
elconjunto de toda la actuación administrativa en base a tres grandes categorías comprensivas de toda la
actividad, las que sería, como sigue:
-Actividad de Policia.
-Actividad de Fomento.
-Actividad de Servicio Público.
Tal clasificación de la actividad de la Administración Pública es la aceptada también por los

tratadistas más modernos y que operan en éste área jurídica, tales como PARADA VAZQUEZ Ramón o
SÁNCHEZ MORÓN Miguel, tal y como puede ser apreciado en el desarrollo de sus respectivos tratados,
pudiendo ser integrada la Actividad o Función Inspectora en la actividad de “Policia Administrativa” y puede
ser tenida como el conjunto de medidas adoptadas por la Administración para que los particulares ajusten
su actuación a una finalidad de utilidad pública a través del control de lo actuado a la normatividad vigente,
deviniendo la misma, ante todo, como una actividad de intervención, limitadora de derechos, ello en base al
Principio de Prevención toda vez que el mismo se configura como un principio general de la actuación
administrativa.
Así, y en referencia al contenido general de las funciones y finalidad de la actividad Inspectora, ya el
Tribunal Constitucional (en lo sucesivo TC) también ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas
Sentencias (en lo sucesivo STC), al respecto, también la Sentencia del Tribunal Constitucional STC
102/1995, en su FJ 13 señaló que la Inspección es una actividad que pone orden y concierto para conseguir
los fines que la norma establece en cada momento y cumplen la finalidad de investigar y documentar el
resultado de las averiguaciones
DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIÓN INSPECTORA
Así, y tal y como hemos tenido ocasión de manifestar, y habida cuenta del hecho de ser una
constante histórica, en mayor o menor grado de desarrollo, el hecho de la existencia de Servicios de
Inspección, unido al hecho de que siendo “aceptada” como tal tanto su necesariedad como su existencia, así
como el hecho de que la Inspección y sus funciones es normativizada por la diferente legislación sectorial,
deberemos determinar si las mismas, es decir, si todas ellas contienen o se ajustan a unos Principios
Generales.
b) Principios Informadores de la Actividad Inspectora.

Acerca de ésta particular cuestión, ya MIRANDA HERNÁNDEZ Gloria Isabel (“La Potestad Inspectora
de las Administraciones Públicas” , “Cuadernos de la Inspección del Territorio”, nº 0 de Mayo de 2012,
Publicaciones de la Junta de Andalucía) ya nos señaló que el diseño normativo de la Inspección se ajusta a
Legal: SE-182-07. 346
los parámetros que dicha tratadista denomina “Principios Rectores”, y que, siguiendo a la misma, y tal y
como por la misma es señalado, serían los siguientes:
• Principio de Legalidad.
• Principio de Objetividad.
• Principio de Eficacia y Celeridad.
• Principio de Congruencia y Proporcionalidad.
• Principio de Transparencia y secreto de la actividad Inspectora.
Con análogo criterio al señalado, también se pronuncian también, y entre otros tratadistas, el
Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Córdoba (España),
Prof REBOLLO PUIG, Manuel, en “La Actividad Inspectora”, así como FERNÁNDEZ RAMOS en “La
actividad administrativa Inspectora. El Régimen Jurídico General de la Función Inspectora” (Edit Comares
Granada, 2002), así como RIVERO ORTEGA en “El Estado Vigilante” (Edit Tecnos, Madrid 2000), o
GARCÍA URETA en “La Potestad Inspectora de las Administraciones Públicas”, (Marcial Pons, Madrid,
2006), así como también BERMEJO VERA José (“La Administración Inspectora”, Revista de Administración
Pública RAP 1998).
Así, y siguiendo a REBOLLO PUIG Manuel (“La Actividad Inspectora” Asociación Española de Profesores
de Derecho Administrativo, en el VIII Congreso de dicha Asociación en 08-02-2013, celebrado en la ciudad
de Alicante 1ª Edición, 2013, en el Libro “La Función Inspectora”, 1ª Edición 2013, Coordinador JJ DÍAZ
SÁNCHEZ), podemos indicar los siguientes Principios rectores de la actuación Inspectora de las
Administraciones Públicas.
-Principio de Legalidad.
Dado el carácter de las Potestades de Imperium de la misma y que por la misma se ejercen, la
facultad de actuación de la Inspección debe tener su base en la normatividad, general o sectorial.
-Principio de objetividad
El Inspector debe recoger en sus actas estrictamente lo que es comprobado personal y
directamente, y en especial su actuación se basa en su cualificación e imparcialidad lo que implica su
necesaria vinculación al Estatuto Funcionarial, lo que también conllevará el hecho de que lo por el recogido
en Acta ostente validez probatoria (tal y como por otra parte es también contemplado por el derecho
Histórico).
En este sentido, STS 24-01-1989, STS 28-03-1989, STS 06-04-1989, STS 05-04-1989, AR 236,
2140, 2820 y 3603 respectivamente) STS de 18-01-1991 y STS de 18-03-1991(Ar 265 y 3183,
respectivamente), entre otras.
Así, y como ya señalaron las STS antepuestas la atribución de veracidad atribuida a las Actas de
Inspección se encuentra en la imparcialidad y en la especialización que, en principio, debe reconocerse al
Inspector, si bien debemos precisar que para que lo actuado por la Inspección ostente valor probatorio,
debe ser integrada la Inspección por Funcionarios Públicos, tal y como tendremos ocasión de analizar, pues
como hemos visto, es una constante histórica que dichas funciones sean realizadas por funcionarios con esa
específica función de control y no de otros funcionarios públicos, toda vez que se ejercen Potestades de
Imperium por lo que se encomiendan a los Funcionarios Públicos, tal y como más adelante tendremos
ocasión de analizar.
Por otra parte, las actuaciones Inspectoras no desarrollarían su función de Administración Vigilante
si no actuaran con eficacia (art 103 Constitución Española de 1978) y celeridad, lo que se configuran
también como principios informadores de su actuación en su función de garantes del cumplimiento de la
legalidad.
-Principios de Eficacia y Celeridad
En este sentido, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) señaló que la eficacia (art 103 C.E.)
es un principio esencial que debe presidir toda la actividad Administrativa, por lo que podrá pues prevenir la
Inspección, a través del de control previo o en el desarrollo de su actuación, un incumplimiento de la
normatividad o puede adoptar medidas preventivas en evitación de riesgos.
-Principios de congruencia y proporcionalidad.
Sobre esta particular cuestión, debemos precisar que la Inspección es ante todo una actividad
administrativa de intervención, y debe ser proporcionada la misma en su actuación con el administrado al
que se realiza y controla
Legal: SE-182-07. 347
Al respecto, es relevante lo que sobre esta particular actividad interventiva de la Inspección precisó
el Auto del Tribunal Constitucional 258/1990 de 18 de Junio, que precisó que en la actividad Inspectora
deben ser tenidas en consideración ciertas reglas, tales como la establecida por el art 552 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal (LECRIM), el cual nos establece que: “Al practicar los registros deberán evitarse las
Inspecciones inútiles, procurando no perjudicar ni importunar al interesado más de lo necesario, y se
adoptarán todo género de precauciones para no comprometer su reputación, respetando sus secretos si no
interesasen a la Instrucción”
Así, y de conformidad con la Doctrina del Auto del Tribunal Constitucional 258/1990 de 18 de Junio,
podemos señalar que, la actuación de la Inspección:
-Debe ser proporcional.
-Debe ser congruente.
-Ser realizada en horarios asequibles a los administrados.
-Los interesados tienen el derecho a no presentar documentos no exigidos por la normatividad.
-Principios de Transparencia y secreto de la actividad Inspectora

Sobre esta particular cuestión, deberemos precisar que conforme al art 31 de la Ley 30/92 PAC, los
inspeccionados son interesados y por tanto ostentan el derecho a conocer de lo actuado por la Inspección,
lo que incluirá las Actas de la Inspección, pues ello forma parte del derecho de audiencia, de amplia
raigambre en el derecho, pues el mismo ya se contemplaba en las Leyes 6ª y 8ª, Título V, Libro III de la
Novísima Recopilación, siendo también talcriterio era también recogído por la ley de Bases de 19 de Octubre
de 1899 (art 2), y que forma parte de un “eterno principio de justicia” que exige que nadie pueda ser
condenado sin ser oído (STS de 15-11-1934, STS de 20-05-1903, STS de 23-04-1932, entre otras).
EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
a) El concepto de interesado y su capacidad jurídica.
En éste sentido, al igual que así ya hiciera la Ley 30/92 LRJPAC en su art 31, y en los mismos
términos que la Ley 30/92 PAC, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre en su art 4, nos determina el
quienes son los interesados en el Procedimiento Administrativo.
Así, dicho art 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos determina lo siguiente:
1.“Se consideran interesados en el Procedimiento Administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o

colectivos.
b) Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar afectados por
la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído la resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán
titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la leyreconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-
habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”
b) La capacidad de obrar.
Por otra parte, en nuestra opinión, y para actuar en un Procedimiento Administrativo, junto a la
capacidad jurídica (interés y legitimación) el interesado debe ostentar la denominada capacidad de obrar, la
que se rige por las normas del Código Civil, la que se presume plena en la mayoría de edad de 18 años, y
capacidad de obrar que se presumirá plena salvo prueba en contrario.
Legal: SE-182-07. 348
Por otra parte, y en nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión referida a la capacidad
de obrar, también deberemos traer a colación lo así determinado por el art 3 letra b) de la Ley 39/2015,
referido a la capacidad de obrar de los menores de edad.
Así, y en el sentido indicado, y siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad

Loyola Andalucía, Profesor Juan Antonio CARRILLO DONAIRE (“La nueva Ley del Procedimiento
Administrativo Común”, Edit Wolters Kluwer, Madrid 2016), debe ser considerado que dicho precepto
reconoce a los menores de edad para la defensa de sus intereses y derechos, y sin la asistencia o
concurrencia de las personas que tengan su tutela, custodia, patria potestad o curatela, el poder actuar en
los procedimientos administrativos (sin perjuicio de que no puedan los menores actuar por sí sólos si están
incapacitados en algún grado o medida, en cuyo caso estaremos a los términos de la Sentencia del Orden
Jurisdiccional Civil de Incapacitación).
En el sentido indicado, y en referencia a la capacidad de obrar, nos señala CARRILLO DONAIRE,

ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 20 de Mayo de 2003 (Recurso 544/1999 nos determina
el criterio deque la capacidad de obrar en el derecho administrativo nos la determinan las normas civiles.
A su vez, en nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la STS de 12-02-1998 (Ar 2179) ya

nos señaló que:
<<El concepto de legitimación y su atribución a un sujeto determinado responden a una misma idea
en la vía administrativa y en la contencioso-administrativa: la titularidad por parte del legitimado de un
derecho o de un interés legítimo en que prospere su pretensión, como se desprende del artículo 24.1 CE y
se recoge en el art 31 LRJPAC.En este sentido, el interés legítimoequivale a una titularidad potencial de una
posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión. Es decir, la relación
entre el sujeto yel objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa comporta que la
anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo
(perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto>>.
Misma Doctrina en STS de 23-06-1997 (Ar 5267), STS de 26-09-1997 (Ar 6934), STS de 19-12-
1997 (Ar 687 de 1998), entre otras.
En referencia al Procedimiento Sancionador, y en ilustrativos términos, ya la STS de 03-06-1991 (Ar

4882) nos declaró lo siguiente:
<<Se requiere que la acción se ejercite por el titular del derecho subjetivo, por lo que carece de
legitimación persona distinta a aquélla que aparece como sancionado>>.
Misma Doctrina también en STS de 04-03-1997 (Ar 1809), STS de 13-11-1997 (Ar 2688)
A su vez, y en relación al nº 2 del art 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre (y que reproduce

en iguales términos al art 32 nº 2 de la Ley 30/92 PAC), ya la STS de 17-03-1994 (Ar 2444) ya nos declaró
lo siguiente:
<<Para estar legitimadas activamente en un Recurso contencioso-administrativo las entidades que

ostentan la representación y defensa de los intereses generales o corporativos de las personas físicas que
los integren sólo precisan que los actos o disposiciones en cuestión afecten sustancial o directamente a
éstos últimos en sus derechos e intereses legítimos, bastando que exista una relación entre aquéllos y los
actos o disposiciones referidos>>
c) La Legitimación “Ad Processum” y la Legitimación “Ad Caussam”.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tenido

ocasión de pronunciarse acerca de éste concepto en referencia a la capacidad para ser parte en numerosas
ocasiones.
Así, en síntesis, y entre otros pronunciamientos, la Jurisprudencia señaló que el interesado debe
tener la capacidad procesal para ser parte (art 31 LRJPAC de 26 de Noviembre, art 4 Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, art 27 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), así como ostentar un interés legítimo
(art 28 nº 1 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Legal: SE-182-07. 349
En el sentido antepuesto, se pronuncian también entre otras, las Sentencias del Tribunal Superior
de Justicia de Murcia de 10 de Diciembre de 1988, FJ 2º, (Rec Contencioso-Administrativo nº 1320/1996) y
también la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de Julio de 1986.
Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 03-06-1998 (Ar 5046), entre otras cosas, ya
nos declaró lo siguiente:
<< El art 23 LPA, considera interesados a “quienes promuevan el procedimiento como titulares de
derechos e intereses legítimos”, y a “aquellos cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva >>
También la STS de 4 de Julio de 1991 (Ar 5980) nos declaró, entre otras cosas, y en lo que aquí
interesa, lo siguiente:
<<El art 23.c) LPA, considera interesados a aquéllos cuyos intereses legítimos, personales y
directos puedan resultar afectados por la Resolución y se personen en el Procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.>>
En nuestra opinión, y en éste sentido, y como ya declaró el Tribunal Constitucional (TC) en sus
STC de 15 de Febrero de 1987, STC de 21 de Abril de 1988, STC de 30 de Septiembre de 1990 (entre
otras), el interés debe ser directo además de legítimo.
Así, y para que pueda apreciarse el interés, y conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo,
éste debe tener como contenidos mínimos para que pueda entenderse producida la legitimación, los
siguientes:
-Ha de ser un interés efectivo (STS de 16-11-1970)

-Ha de ser legítimo
-Ha de ser actual, sin que pueda aceptarse como suficiente la amenaza o un peligro potencial de
daño por dicho interés (STS de 27-02-1980, STS de 23-12-1983)
-No ha de hacer referencia a un simple interés de la Legalidad (STS de 09-10-1984)
-Debe obtenerse un beneficio no sólo administrativo, sino personal, profesional, social… (STS de 30-
10-1985, STS de 12-09-1989)
-Del resultado del Recurso o del Procedimiento se obtiene o puede obtener un resultado
administrativo beneficioso para el recurrente (STS de 30-10-1985, STS de 12-09-1989).
Por otra parte, y como ya señalaron las STS de 29 de Octubre de 1986 y 18 de Junio de1997, al
señalar que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada Legitimación “Ad
Procesum” (la ostentan todas las personas humanas en su condición de tales, al ser inherentes a la persona
humana), y la denominada Legitimación “Ad Caussam” (para el caso concreto).
Misma Doctrina también en STS de 22 de Noviembre de 2001 y Sentencia del Tribunal

Constitucional de 11 de Noviembre de 1991 y las en ellas allí citadas.
Así pues, la primera situación que debe concurrir en el legitimado es que el mismo ostente la
condición de interesado, pudiendo actuar por sí mismo en tanto que ostente la condición legal de
interesado.
En el sentido indicado, ya la STS de 03-06-1998, ya nos señaló que:
<<El art 23 de la LPA considera interesados a quienes promuevan el Recurso como titulares de
derechos o intereses legítimos, y a aquéllos cuyos intereses perosnales y directos puedan resultar afectados
por la Resolución y se personen en el Procedimineto en tanto no haya recaído resolución definitiva>>
A su vez, y como ya destacó la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz, Sección 1ª, de 21 de

Junio de 2002:
<<Para diferenciar la falta de legitimación “ad processum” y la falta de legitimación “ad caussam”,
la Jurisprudencia estableció que aquélla es la capacidad que es necesario poseer para ser sujeto de una
relación procesal y poderla realizar con eficacia jurídica, sin la cual no se puede entrar en el conocimiento
de la cuestión de fondo,mientras que la segunda aparece en función de la pretensión formulada, requiriendo
una aptitud específica y determinada mediante la justificación necesaria para intervenir en una Litis especial
Legal: SE-182-07. 350
y concreta por obra de una relación en que las partes se encuentran respecto a la cosa que es objeto del
litigio.
SEGUNDO. El primer motivo del Recurso se centra en la estimación, por un Juzgador a quo, de la
excepción de falta de legitimación pasiva de los demandados. Alegó la parte actora, en su escrito de
demanda, la concurrencia de la excepción dilatoria de falta de legitimación pasiva al amparo de lo dispuesto
en el art 533.4 de la LEC de 1881;excepción acogida por el Juzgador a quo.La excepción planteada en su
momento de falta de personalidad en el demandado por no tener el carácter o representación con el que se
le demanda, al amparo del art 533 de la LEC, en los términos que viene planteada , no es una excepción
dilatoria, sino una cuestión defondo; ya que debe distinguirse entre lo que es la legitimación ad processum
(cuya falta sí es una excepción dilatoria) y la legitimación adcaussam, que es una verdadera excepción
perentoria y como tal, que afecta al fondo de la cuestión debatida, ya que la legitimación ad caussam está
relacionada con la pretensión que se ha deducido, pues es la relación existente entre una persona
determinada y una concreta situación jurídica en litigio, cuya carencia determina una ausencia de acción.>>
También la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 20 de Diciembrede1989, y con relación de
diferenciar la falta de legitimación “Ad Processum” y la falta de legitimación “Ad Caussam”, estableció que:
<<Aquella es la capacidad que es necesario poseer para ser sujeto de una relación procesal y
poderla realizar con eficacia jurídica, sin la cual no se puede entrar en el conocimiento de la cuestió n de
fondo, mientras la segunda aparece en función de la pretensión formulada requiriendo una aptitud
específica y determinada mediante la justificación necesaria para intervenir en una Litis especial y concreta
por obra de una relación entre las partes que se encuentran respecto a la cosa que es objeto del litigio.>>
En el sentido indicado, ya la STS de 29-06-2004, y en referencia a la legitimación activa, ya nos

señaló que en el orden Contencioso-Administrativo la legitimación activa viene establecida por indicar en un
procedimiento la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el
sujeto y el objeto de la pretensión, de forma tal que el estimar la pretensión debatida produzca un beneficio
o eliminación de un perjuicio no necesariamente patrimonial.
Así, ya el Tribunal Constitucional en sus STC 143/1987, STC 60/1982, STC 62/1983, STC 257/1988,
STC 97/1991, entre otras, ya señaló que el interés legítimo al que serefiere el art 24.1 de la Constitución
Española de 1978 equivalea unatitularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica
por quien ejercita la pretensión y que se materializa si obtiene la misma.
También el Tribunal Constitucional precisó que la exigencia del denominado “interés legítimo” del art
24.1 CE de 1978, es un concepto más amplio que el interés directo, y el interés legítimo debe entenderse
como referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, tal y como así ya nos señaló la STC
257/1989 de 22 de Diciembre, lo que conlleva que la admisión de la pretensión suponga para el sujeto un
beneficio directo (no potencial o abstracto) y sin que baste la invocación abstracta del mismo o la
posibilidad de que suceda (STS de 4-02-1991, STS 17-03-1995, STS 30-06-1995, STS de 12-02-1996, STS
09-07-1997, STS 08-02-1999, STC 60/1982, entre otras.
Con igual criterio se pronuncia el Tribunal Constitucional en sus Sentencias del Tribunal
Constitucional (STC) STC 62/1983, STC 257/1988, STC 97/1991, STC 195/1992, STC 143/1994, y Auto del
Tribunal Constitucional (ATC) ATC 327/1997.
Por otra parte, y en referencia al interés legítimo, si alguien lo invoca incumbe su alegación y
prueba a quien se lo arrogue, tal y como por otra parte así ya señlaron la STS de 21-11-2005 y la STS de
30-11-2000.
ACERCA DEL DERECHO DE ACCESO DEL INTERESADO A LOS DOCUMENTOS Y A LOS REGISTROS Y
LOS DATOS EN LOS MISMOS CONTENIDOS.
a) Consideraciones Iniciales acerca del derecho de acceso de los interesados a los

documentos administrativos
Y, ese derecho de acceso se plasmará en una doble vertiente, de una parte “acceso” tanto en el
hecho de la información “In Situ” que se realiza en el acto de la Inspección, así como a los datos y
circunstancias documentados por la Inspección misma.
b) Límites del derecho de acceso
Legal: SE-182-07. 351
No obstante, debemos precisar que el art 84 nº 1 de la Ley 30/92 PAC ya permitía su denegación si
son expedientes contemplados por el art 37.5 de la Ley 30/92 PAC.
En este sentido, ya la Ley 30/92 LRJPAC nos señalaba los siguientes criterios limitativos:
• Los expedientes visibles son los referidos a los terminados a la fecha de la solicitud, siendo posible el
examen cualquiera que sea su expresión o soporte (sonora, en imagen…)
• A su vez, el art 37 nº 2 de la misma Ley precisaba que el acceso a los documentos con datos de la
intimidad de las personas está reservado a estas, y conforme al art 37 nº 3 del dicho Cuerpo Legal el
acceso a los documentos nominativos en los que no se haga referencia a la intimidad pueden
obtenerse por sus titulares y por “terceros que acrediten un interés directo y legítimo”, pero
concretizando y con especificidad de su objeto, y al igual que así contemplaba la Ley 30/92 LRJPAC,
que nos diferenciaba entre “derechos de los ciudadanos” y “derechos de los interesados”, la Ley
39/2015 y usando diferente terminología, también nos diferencia entre “derechos de los
interesados” y “derechos de las personas”.
c) Derechos de las personas humanas y las jurídicas en sus relaciones con las
Administraciones Públicas en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre a través de los medios
electrónicos habilitados y la Sentencia del Tribunal Constitucional de España (STC) nº
55/2018 de 24 de Mayo de 2018
Así, la Ley 39/2015 en su art 13, nos determina la regulación de los derechos de las personas en
sus relaciones con la Administración Pública.
En el sentido antepuesto, nos determina como derechos, el de comunicarse con la
Administración a través de medios electrónicos y ser asistidos acerca de su uso, si bien debemos indicar
aquí que en el caso de las personas jurídicas no es un derecho –tal y como así sucede en los casos de las
personas físicas- sino que es una obligación legal (art 14 Ley 39/2015).
Por otra parte, y en referencia a éste derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas a
través de medios electrónicos, debemos realizar una precisión, como es la de que deberemos diferenciar las
relaciones de la Administración con las personas físicas y con las personas jurídicas, estableciendo distinto
régimen para ello, tal y como seguidamente veremos.
Así, y para el caso de las personas físicas, es optativa, pues el precepto legal que concede éste
derecho utiliza el término “preferiblemente”.
Sin embargo, y para el caso de las personas jurídicas o entes sin personalidad (art 14 Ley
39/2015 de 1 de Octubre), en cuyo caso no existe el derecho a la relación no electrónica, sino que el art
14 nº 2 letra a) de la ley 39/2015 de 1 de Octubre establece que esta relación es exclusivamente a través y
por medios electrónicos.
En éste sentido, y acerca de ésta particular cuestión, ya el Dictamen nº 275/2015 de 29 de
Abril del Consejo de Estado, ya nos señaló que ello supone la transformación del derecho a relacionarse
con las Administraciones Publicas por medios electrónicos, en un deber normativo, y para ello, al igual que
los ciudadanos personas físicas humanas devienen obligadas en la presentación de sus escritos y solicitudes
en los Registros o Sedes Electrónicas de la Administarción, las cuales, dada su naturaleza electrónica,
funcionan las 24 horas del día y los 365 dias del año, con la salvedad de que las personas físicas humanas
pueden relacionarse electrónicamente o en papel con la Administración, pudiendo variar en cualquier
momento esa forma de relación, mientras que las personas jurídicas y obligadas del art 14 de la Ley
39/2015 sólo podrán realizarlo a través de los medios electrónicos.
Ello nos conduciría directamente al examen de la regulación en la Ley 39/2015 de una parte, al
examen de la regulación de los Registros Electrónicos de la Administración, y de otra parte, y en base al art
5 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, al examen de los denominados “Registros Electrónicos de
Apoderamientos”.
Sin embargo, deberemos indicar que no analizaremos aquí esta cuestión, sino más adelante, en el
apartado referido a las actuaciones con las sociedades, ello desde una doble perspectiva, como es de una
parte, a la luz de la importante Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de Mayo de 2018, la que
también se pronuncia sobre éste tema, así como por otro lado, examinando determinados problemas que
pueden concurrir.
d) Otros derechos en la Ley 39/2015.
Legal: SE-182-07. 352
Así, por la ley 39/2015 también se configuran como derechos el uso de las lenguas cooficiales de
las Comunidades Autónomas (sin perjuicio de que el art 3 de la Constitución Española nos determine que el
castellano es la lengua española , oficial del Estado y todos los españoles tienen el deber de conocerlo y el
derecho a usarlo) también se configuran como derechos el acceso a la información pública, archivos y
registros, el ser tratados con respeto por las autoridades y funcionarios públicos y conocer la identidad de
los mismos, exigir la responsabilidad de las administraciones cuando legalmente corresponda, la protección
de datos de carácter personal, y los demás reconocidos por la Constitución y las Leyes.
No obstante, y en opinión de quien éstas notas escribe, deberemos realizar algunas
consideraciones al respecto.
Así, y en éste sentido, y siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de
Cantabria (España) , Prof Luís MARTÍN REBOLLO, en “Leyes Administrativas, Manual y Normas Básicas”
(Editorial Civitas 2016), y desde la perspectiva Sanitaria, en su vertiente de carácter prestacional o
asistencial, deberemos tener en consideración lo determinado por la Ley 41/2002 de 14 de Noviembre, de
Autonomía del Paciente, la que en sus arts 15 al 19 nos regulan ésta materia, y regulan la historia clínica
y su tratamiento, determinándonos que la misma debe quedar garantizada en su seguridad y
conservación y los datos son de titularidad del paciente, pudiendo acceder a los datos de la misma por
medio derepresentación acreditada, y pueden acceder también a sus datos los familiares de pacientes
fallecidos, salvo prohibición expresa del fallecido.
Por otra parte, y siguiendo al citado tratadista, también deberemos tener en consideración que,
tal y como así ya declaró la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 19 de Mayo de 2003, no cabe
una solicitud genérica de documentación administrativa, pues la solicitud debe de ser individualizada,
criterio que ya sostuvo también la STS de 14 de Noviembre de 2000, sin que quepa interpretaciones
extensivas, tal y como así declaró la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 3 de Junio de 2011
(Sentencias citadas por MARTÍN REBOLLO).
A su vez, y siguiendo al también Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de
Alcalá de Henares (España) prof SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, en “Derecho Administrativo. Parte
General”, 13ª Edición, (Edit Tecnos) , en el grupo de ésta tipología de derechos, se incluirían el derecho a
una buena administración (STC 53/2002), así como acceso a los documentos y a la transparencia
administrativa, derechos de información particular (art 53.1.a Ley 39/2015), a obtener copias de
documentos que le afecten, art 35.b) derecho a conocer la identidad de las autoridades bajo cuya
responsabilidad se tramitan los procedimientos, derechos de trámite de audiencia o de información
pública (arts 82 y 83 Ley 39/2015), conocer los requisitos legales de los proyectos que pretendan
realizar (art 53.1.f Ley 39/2015), así como el derecho de acceso a la información pública (art 105.b de
la Constitución Española de 1978 y art 42 Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y art
13.d) Ley 39/2015.
En nuestra opinión, y sobre esta particular cuestión, y sobre el derecho de acceso, ya la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 2 de Abril de 1992, Sala de Lo Contencioso-
Administrativo (La Ley JURIS 1071953/1992), ya nos declaró que el mismo no es un derecho
fundamental y no es susceptible de generar tutela Judicial efectiva, siendo recurrible por el cauce
procesal de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por otra parte, el derecho de acceso, en lo que a las actividades Inspectoras se refiere, no
conlleva el derecho a la obtención de copias indiscriminadas de fotocopias o copias legitimadas del
contenido de expedientes (STS de 14 de Marzo de 2000, Sala III, De Lo Contencioso-Administrativo,
Sección 7ª, Rec 258/1996 (La Ley JURIS 6552/2000), y es que, debemos recordar que para obtener
copia de los documentos de la Inspección se debe tener interés directo y legítimo (art 37.3 Ley 30/92
PAC) y art 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
En nuestra opinión, también ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 252/2000 de
30 de Octubre, Sala II, Rec 2747/1996 (La Ley Juris 11794/2000) ya nos destacó lo siguiente:
<<Se trata (el interés legítimo) de una titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad
jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se
materializaría de prosperar ésta, vale decir, el interés es legítimo en cualquier medio o ventaja jurídica
derivada de la reparación pretendida>>
Y, debe precisarse que la petición de acceso al expediente y los documentos de la Inspección,
además de un interés directo del solicitante, debe formularse en especificidad de su objeto, tal y como así
señaló la STS de 14 de Noviembre de 2000, Sala de Lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, Rec
4618/1996 (La Ley Juris 1663/2001), la que nos señaló lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 353
<< El requisito de carácter específico de lo que se quiera consultar, aun cuando no fuese todavía
aplicable el art. 37.3 de la Ley 30/92, tiene su razón de ser en que si la Administración ejerce la potestad
de recabar datos a efectos policiales, forma parte de dicha potestad el deber de conservar, preservar y
reservar los archivos policiales no sólo materialmente, sino también en lo que se refiere a su contenido. La
Sala no atenta contra el honor del administrado si ante una pretensión genérica y opaca, ponderando el
interés del solicitante, que consiste en una violación no especificada del derecho al honor, al amparo del
artículo 23 de la LPA y hoy del art 31 de la Ley 30/92, más el interés de terceros y el general, entiendo que
no es aceptable la petición.>>.
e) El derecho de acceso de los interesados a los datos existentes en los Registros Públicos.
En orden a dar respuesta a ésta cuestión, deberemos tener presente el hecho de que el art 38
de la Ley Hipotecaria vigente nos establece el principio de exactitud de los asientos del Registro,
y si bien por la ubicación del precepto parecería referirse a los Registros Mercantiles o de la Propiedad, dada
la ubicación el precepto (Ley Hipotecaria) , este Principio General es de aplicación también a los Registros
de la Administración y los datos en los mismos contenidos, y si bien los datos son de carácter público y se
puede acceder a ellos, sólo será posible si se acredita un interés directo,pero no es suficiente el alegarlo,
deviene necesario la justificación del interés en los mismos.
En éste sentido, deberemos también tener en consideración lo que establecen los arts 4, 6, 9, 11,
15 y 18 de la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de Diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, así
como lo indicado por las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) de 30 de Noviembre de 2000 y la STC
de 31 de Enero de 2013, así como lo señalado por las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) , Sala Tercera
de Lo Contencioso-Administrativo, STS de 12 de Diciembre de 2000 y STS de 31 de Enero, STS de 9 de
Abril y STS de 7 de Junio de 2001, así como, entre otras, las Resoluciones de la Dirección General de los
Registros y del Notariado (RDGRN) RDGRN de 6 de Noviembre y 11 de Diciembre de 2017, y conforme a las
cuales, el contenido del Registro es público.
No obstante lo anterior, deberemos tener presente que concurre también la Ley de Protección de
Datos de Carácter Personal, así como que el solicitante de determinados datos debe tener interés directo en
los que solicita y estar legitimado para ello.
Así pues, deberemos tener en consideración que el art 4.1 de la Ley de Protección de Datos de
carácter personal nos determina que sólo pueden recogerse éstos para su tratamiento automatizado cuando
los datos sean adecuados, pertinentes y no excesivos conforme a las finalidades para los que se hayan
obtenido, determinando el art 4.2 de dicho Cuerpo Legal que los datos no pueden usarse para otras
finalidades diferentes de las para las que se recogieron los mismos.
Así, y en referencia al objeto del derecho fundamental a la protección de datos, ya la Sentencia del
Tribunal Constitucional (STC) STC de 20 de Noviembre de 2000 ya nos declaró que la protección de datos
no se reduce sólo a los datos íntimos de la persona, sino a cualquier tipo de dato personal sea o no íntimo,
cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar sus derechos, sean o no fundamentales, por lo que
comprende aquellos datos personales de carácter público que por el hecho de serlos, de ser accesibles a
cualquiera, no escapan del poder de disposición del afectado porque así los garantiza su derecho a la
protección de datos, también por ello el que los datos sean de carácter personal no significa que sólo
tengan protección los referidos a la vida privada o íntima de la persona, toda vez que los datos amparados
son los que permitan la identificación o identifiquen a una persona,pudiendo servir para confeccionar el
perfil ideológico, racial o sexual, económico o de otro tipo que sirvan para otra utilidad que pueda ser una
amenaza para la persona, por lo que examinada la solicitud de acceso, incluso la misma puede ser
denegada.
Misma Doctrina, y en referencia al acceso de los datos existentes en los Asientos de los Registros de
la Propiedad y en los Mercantiles, es la sostenida por la Dirección General de los Registros y del Notariado
(DGRN) en sus Resoluciones RDGRN de 11-09-2009, 29-07 y 03-12-2010, 16-09-2011, 14-09-2012, 19-
11-2012, 20-12-2012, 20-09-2014, 19-04-2016, 19-12-2016, 26-06-2017, 27-06-2017, 11-12-2017, 21-
02-2018, entre otras y las por ellas en las mismas citadas.
f) Necesariedad de ostentar un ” interés legítimo”.
Es decir lo que en los asientos registrales consta, sólo es posible ponerlo de manifiesto a quienes
tengan interés en conocer el estado de bienes y derechos inscritos y, por tanto, ese interés ha de
justificarse ante el Registrador o funcionario encargado del Registro (en el caso de los asientos de los
Registros Administrativos).
Así pues, es por lo que ante una solicitud de acceso a los datos, se deberá comprobar la causa o
finalidad alegada, la existencia de un interés legítimo y también cuales son los datos que pueden facilitarse.
Legal: SE-182-07. 354
Por otra parte, y en relación con el “interés legítimo”, ya la Resolución de la Dirección General de
los Registros y del Notariado (RDGRN) RDGRN de 25 de Noviembre de 2016 nos declaró que debe ser un
interés conocido, en el sentido de acreditado o justificado, ha de ser también un interés directo y además
lícito.
Al respecto, tal y como así ya declaró la STS de 24 de Febrero de 2000, y como también indicaron
las STS de 16 de Junio de 1990 y STS de 7 de Junio de 2001, el interés debe justificarse ante el registrador
y al mismo corresponde apreciar la solicitud de acceso a los datos del Registro, debiendo tener presente
que el hecho de probar ante el encargado del Registro el interés directo y legítimo, pues el indicar los datos
del mismo es y queda bajo la responsabilidad del encargado del mism.
Así, y en el sentido antepuesto, y como ya nos destacó la Sentencia del Tribunal Supremo (STS)
STS de 7 de Junio de 2001, la misma ya nos recuerda la necesariedad de indicar la causa y la finalidad de la
consulta para que se pueda calificar la concurrencia de un interés legítimo y también para asegurar el
cumplimiento de las normas reguladoras de la protección de datos.
LAS FUNCIONES DE LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN
Seguidamente, y como veremos, la actividad adminsitrativa prestacional es fruto de una evolución
histórica y, encomendadas la realización de actividades prestacionales bien a la propia Administración o
bien a entidades particulares, surge la necesariedad de control de que las mismas se realícen y de ahí surge
la noción de “Inspección” como vigilante y garante de la propia prestación misma.
b) De la evolución de los Gremios y Hermandades como entidades prestatarias de Servicios a
la asunción de la prestación de Servicios por parte del Estado
Sobre esta particular cuestión, y en nuestra opinión, deberemos precisar que desde una
perspectiva histórica, los mismos siempre han existido, variando su contenido necesariamente
poliédrico por su propia naturaleza así como por el control de una actividad determinada (Sanidad,
Trabajo, Educación, Hacienda, Servicios Sociales (protección a la infancia, a la mujer maltratada, al
menor, prestaciones no contributivas, pensiones no contributivas, dependencia), sanidad en su
vertiente de Asistencia Sanitaria prestacional, Seguridad Alimentaria y Zoonosis, ordenación
farmaceutica, Sanidad Ambiental y control calidad de aguas , control medioambiental, Sanidad Animal y
Sanidad Vegetal, …) así el que servicio se presta, el como se prestan y el quien los presta,
comprobando la Inspección el destino de los recursos, es decir, el que se destinan a aquello para lo que
se concede, así el controlar el como se prestan, realizando la misma las funciones de Control de la
actuación de la actividad conforme a la Legalidad aplicativa, así como la de control de gestión de
riesgos.
Así, bástenos con señalar al respecto, por ejemplo y en materia de Servicios Sociales, el hecho de la
asistencia a las viudas (incluidas ayudas para asistencia sanitaria, medicinas o comidas) y que realizaban
los medievales “Gremios de Oficios” (“Hermandades”) o la asistencia dineraria a las viudas y los huérfanos
(germen de las pensiones de viudedad) en evitación de situaciones de desamparo familiar , así como a
huérfanos de guerra, o a los propios soldados, que solían prestar el Estado con pensiones o cesiones de
tierras, y también de prestaciones Sanitarias de carácter o naturaleza asistencial, como es el caso mismo de
los Inválidos de Paris, Institución creada por Napoleón I Bonaparte para asistir a soldados inválidos o
pobres de las campañas de guerra, donde recibían cama, comida, asistencia sanitaria y residencia por vida,
en evitación de que , tras haber servido al Estado, pudieren caer en situaciones de riesgo o exclusión social.
Otro tipo de Servicios Asistenciales directos es el realizado por las Instituciones Eclesiales, bien
asistiendo alimentariamente, o sanitario-asistencial y auxilios necesarios para la vida (la figura del Torno
Conventual no es desconocida ni para la realidad ni para la Literatura ni para el Derecho…), bien
sanitariamente en su vertiente de asistencia prestacional (ej la Orden Hospitalaria de San Juan de Dios,
fundada en el Renacimiento en la ciudad de Granada para “la asistencia de enfermos y “locos”- germen de
los centros actuales de enfermos mentales crónicos- o de servicios prestacionales a la Educación de niños
pobres, económicamente débiles o en situación de riesgo de exclusión social, abandono o desamparo.
Así, y p. ej. en época del Rey Luis XIII de Francia, la Orden de la Salle (bajo protección y
subvención directa del Monarca), o en el S.XIX en Italia la Orden Salesiana (San Juan Bosco) para
asistencia y educación de niños abandonados y jóvenes en riesgo de exclusión social o pobres, donde
recibían sanidad asistencial, escuela, comida y formación gratis y se les enseñaba un oficio (germen y
orígen de la actual Formación Profesional) o la labor en materia educativa como “servicio social” del Padre
D. Andrés Manjón, Catedrático de Derecho Civil y Catedrático de Derecho Canónico de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Granada, fundador en la ciudad de Granada (España) de las “Escuelas del Ave
Legal: SE-182-07. 355
María”, donde recibían asistencia sanitaria, enseñanza y alimentos gratuitos los niños más pobres,
marginados, abandonados y desfavorecidos o en riesgo de exclusión social los desamparados niños gitanos
del barrio del Sacromonte de la ciudad de Granada (España) a principios del S.XX (y creador del Sistema
Pedagógico Manjoniano, aún plenamente vigente y modernamente extendido a otros países como Francia o
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los territorios del Imperio Británico y países actuales
integrantes de la Mancomunidad Británica de Naciones), así como de cuidado y asistencia sanitaria y
alimentaria de ancianos y/o personas mayores o con discapacidades profundas que desempeñaban
determinadas órdenes religiosas, tales como la Orden Hospitalaria de San Juan de Dios o las Hijas de la
Caridad de San Vicente de Paúl.
Durante el S. XX, y como consecuencia de la evolución de un Estado predominantemente Legislativo
a un Estado predominantemente Administrativo o de prestación de Servicios (Manuel GARCÍA PELAYO,
“Las transformaciones políticas del Estado Contemporáneo”) ) surgen las modernas concepciones de
“prestación de servicios” por el Estado, y junto a prestación de servicios comunales en mayor o menor
grado (hoy Servicios Sociales, Sanitarios y Sociosanitarios) adquieren gran relevancia los denominados
“principios sanitarios”.
Ello surge a raíz de la aparición de epidemias diversas, situación que genera que se vaya
adquiriendo conciencia de la importancia no sólo de la “materia sanitaria” tanto en su vertiente de
“asistencial sanitaria” (es decir, cuando se ha producido ya la enfermedad) , sino también en la
necesariedad de “actuaciones preventivas” de la Salud Públicay de la enfermedad misma, actuaciones tales
como medidas de higiene pública, control y evacuación de aguas residuales de las ciudades y núcleos
poblacionales (que ya se realizaba por los ingenieros y arquitectos de la antigua Roma) , control de aguas
potables para el consumo de las personas humanas, así como tratamientos de aguas residuales, trazados
de calles, normativas creadoras de Cementerios (bien eclesiales o bien municiplaes), pues se producían los
enterramientos en los sótanos habilitados de las Iglesias,con los problemas higiénico sanitarios que ello
conllevaba, etc.
Es decir, se va abriendo paso, en nuestra opinión, junto a la vertiente “asistencial sanitaria”
estricta, una nueva tendencia hacia las labores de”prevención sanitaria”, y que se confifurarían, en
nuestra opinión, como verdaderos precedentes del concepto de “Salud Pública”, tal y como los conocemos
hoy.
Ello, como inspiradas en un principio de solidaridad y justicia, así como un derecho natural de todo
hombre por el mero hecho de serlo y que debe ser garantizado por el Estado.
c) La asunción de la prestación de Servicios por parte del Estado
Varios hitos históricos concurren en la evolución histórica de la modalidad de la prestación de
Servicios por el Estado, teniendo en consideración el extremo de que lo que hoy son “Sanidad” por una
parte, asi como la educación, las obras públicas y “los Servicios Sociales o Sociosanitarios” por otra.
Así, y en el período temporal que aquí examinamos no estaban tan claramente diferenciados como
en la actualidad, pues en numerosas ocasiones el hambre y la pobreza conllevaban necesariamente tareas
de asistencia sanitaria directa, que era realizada tanto por numerosas órdenes Religiosas, tal y como ya
hemos tenido ocasión de señalar, así como por entidades benéficas, las que proporcionaban salud, cama y
comida a los más necesitados o económicamente débiles, relizando una labor más curativa que preventiva.
Así, y como uno de los hitos históricos a que nos referimos es la Revolución Francesa de 1789, con
un importante cambio de mentalidad social, y por otra parte, la Revolución Industrial, y en particular esta
última, en los territorios del Reino Unido y del Imperio Británico, así como la aparición de nuevas corrientes
filosóficas tales como el liberalismo de la Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789, o las corrientes
filosóficas del marxismo.
En nuestra opinión, y en lo referido a la situación social y económica de la época, y por ende con
plena vinculación en la situación sanitaria, traeremos a colación a éste lugar- por la crudeza y realismo de la
descripción de la realidad de su época-, y en relación al desarrollismo de las ciudades, con grandes
migraciones poblacionales, en los albores de la denominada Revolución Industrial, al pensador Carlos Marx,
quien en su ya clásica obra “La situación de la clase obrera en Inglaterra”, nos indicará, gráficamente, la
situación.
En la misma, ya nos habla del trabajo infantil de los niños de 5 años en las minas de carbón y en las
fábricas, jornadas de trabajo y sin descanso de 7 días hasta la extenuación, decenas de violaciones de
mujeres por parte de los patronos y sus capataces, a cambio de trabajo o de comida o medicinas o atención
sanitaria , salarios de absoluta miseria, castigos físicos de latigazos, situaciones de marginalidad, pobreza,
hambre y miseria de la clase obrera, básicamente artesanos y campesinos, en una palabra, verdaderas
situaciones de exclusión social, enfermedades, carencias alimenticias o de asistencia sanitaria o de
Legal: SE-182-07. 356
medicamentos, en síntesis una situación de cuasi esclavitud, carencia de posibilidad de enseñanza para los
niños o sus familias, carencia de sanidad, absoluto desamparo para el caso de fallecimiento del cabeza de
familia (fallecido el padre se metía en la mina al hijo de 4 años), excesos de la normatividad vigente (h.
1215 desde el Rey Juan II- Juan sin tierra- por cazar o dar muerte en los territorios de caza reales o de la
nobleza a un ciervo aún para comérselo se imponía la pena de muerte… o pena de cárcel por arrancar
nabos, lechugas o zanahorias en los mismos territorios para paliar situaciones de hambre o extrema
necesidad), (situaciones estas últimas magistralmente descritas por el Catedrático de Derecho Penal de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Granada (España) prof. SÁINZ CANTERO José Antonio, en “La
Ciencia del Derecho Penal y su Evolución”) situación que, lentamente ha evolucionando hacia su
amejoramiento, cambió sustancialmente en el Reinado de la Reina Victoria (desde el Premier Tory Benjamin
Disraeli) donde ya se presentaron a los Comunes, Parlamento de Westminster, las primeras, aunque
insuficientes (pero muy avanzadas para su época y dada la situación preexistente) , leyes de descanso
semanal de obreros y se hablaba de necesidad de un salario digno para cubrir las necesidades de
alimentarse o vestirse, posibilidad de asistencia sanitaria de la población (si bien la misma era
desempeñada por distintas órdenes religiosas) estableciendo un limitado sistema de beneficiencia o
asitencia, así como de creación de escuelas nocturnas para obreros (funadadas en España por el valenciano
San José de Calasanz) etc. (Pavón, Sosa, Comellas “Historia Moderna Contemporánea”), o problemas
debidos a la falta de asistencia sanitaria, control de alimentos o aguas potables, viviendas insalubres y
carentes de cualquier medida sanitaria, suministro de aguas potables o evacuación de aguas residuales, etc
En lo que aquí interesa, lo esencial es que en la sociedad de su época se va asentando la convicción
de la necesidad de dar respuesta a estos persistentes – y estables- problemas, así como de la necesariedad
de mejorar las situaciones sociales de las poblaciones, entendido ello como conquista irrenunciable de las
personas humanas en tanto en cuanto que tales por lo que se busa garantizar la satisfacción de las
necesidades básicas de la población, a lo que se pretende dar respuesta a través del Estado, configurando
un Estado Social y Democrático de Derecho la Magna Carta Española de 1978 (art 1 y 9.2 CE).
DE LAS NOTAS INFORMADORAS REFERIDAS AL CARÁCTER DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

DE LAS PERSONAS HUMANAS.
a) Los rasgos definitorios de los “Derechos Fundamentales”.
En este sentido, y siguiendo al Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la

Universidad de Murcia (España), Prof Dr D Ángel Luís SÁNCHEZ MARÍN (“Concepto, Fundamentos y
Evolución de los Derechos Fundamentales”, documento obtenido de internet-Google y cuya búsqueda la
indicamos con el título de dicho trabajo), y siguiendo al citado Profesor, tales derechos fundamentales
básicamente son de carácter subjetivo, y al ser de carácter fundamental ostentan especial relevancia, y
tienen, según el citado Profesor, las siguientes características:
-Son imprescriptibles, y no se adquieren ni se pierden por el transcurso del tiempo.

-Son inalienables, es decir, no pueden ser transferidos a un tercero.
-Son irrenunciables, es decir, el sujeto no puede renunciar a los mismos y a su titularidad.
-Son universales, es decir, son comunes a todos los hombres y mujeres por el sólo hecho de su
condición de ser personas humanas.
-Son de carácter personalísimo y corresponden a su titular.
LA LARGA MARCHA POR LA CONQUISTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS

HUMANAS
a) Consideraciones iniciales.
Como punto de partida acerca de esta particular cuestión, y partiendo del hecho innegable en la
actualidad de la existencia de una serie de garantías o derechos fundamentales los que se presuponen “por
naturaleza “ y que “son siempre así o han sido siempre así”, tal y como hoy los conocemos , no lo es tanto,
pues la concepción actual y su asimilación como “naturales” , entendido ello en el sentido de usual o no
debatido por ser “parte de la naturaleza de las cosas” , o por ser tenidos como “lo normal”, dicho ello en
sentido usual y como concepto cultural unánimemente aceptado y no debatido en la actualidad, ello no
siempre ha sido así, tal y como hoy día los conocemos, sino que son fruto de la Historia y que nos ha
Legal: SE-182-07. 357
conducido a la situación actual, y que, aunque sea someramente, deviene necesario analizar y acaso
sucintamente conocer .
Por las razones antepuestas, examinamos pues, y desde ésta necesaria perspectiva históricista
esta cuestión.
Así, y en éste sentido, ya el insigne Civilista José Mª CASTÁN TOBEÑAS (“Los Derechos del
Hombre”, Edit Reus, Madrid 1976, 2ª edición) nos definió los Derechos Humanos como:
“aquellos derechos fundamentales de la persona humana considerada tanto en su aspecto
individual como comunitario, que corresponden a ésta por razón de su propia naturaleza (de esencia a un
mismo tiempo corpórea, espiritual y social) y que deben ser reconocidos y respetados por todo poder y
autoridad y toda norma jurídico positiva, cediendo, no obstante, en su ejercicio ante las exigencias del
bien común.”
SUCINTA EXÉGESIS HISTÓRICA DE LOS DERECHOS HUMANOS.
En orden al sucinto análisis de ésta cuestión, la actual concepción de los denominados “Derechos
Humanos” o “Derechos Fundamentales” son fruto de una evolución histórica, la que, partiendo desde el
propio derecho romano, nos ha conducido hasta la situación actual, y que aquí traemos, seguidamente a
colación, por lo que neesariamente deberemos utilizar un método analítico de carácter historicista para su
examen.
Analizaremos pues la misma desde dos perspectivas distintas pero complemementarias entre si al
modo de -permitásenos la libertad lingüística- las dos caras de la misma moneda, como son los derechos y
su ejercicio o garantías en el Procedimiento.
En nuestra opinión y a los solos efectos de su análisis, sistematizaremos como derechos
fundamentales y como garantías procesales.
b) Los Inicios de los derechos fundamentales de las personas humanas.

Así, en nuestra opinión, y en sentido amplio, y hasta llegar a la concepción actual de los derechos
fundamentales de las personas humanas, ello es fruto de una evolución histórica, en la que, a grandes
rasgos, podemos señalar, las siguientes etapas:
-Derecho Romano.
-Ordenamientos escritos.
-El Derecho Español de Indias o Derecho Indiano: las Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512.
-El Testamento de la Reina Isabel I de Castilla (Isabel La Católica).
-El Codicilo Testamentario de la Reina Isabel I de Castilla, apodada la Católica).
-Constituciones de las Colonias Norteamericanas (dependientes de la Corona Británica).
-La Revolución Francesa y su Declaración de derechos fundamentales del hombre y del ciudadano y su
singularidad frente a la Constitución de Estados Unidos (USA) en su declaración de derechos
fundamentales de Filadelfia.
a) Derecho Romano
En este sentido, ya en el Derecho Romano se contemplaban una serie originaria de derechos.
Así, ya la ley de las XII Tablas recogía un conjunto de derechos referidos al derecho sucesorio y
derecho de familia y la misma se dictó en el período republicano y si bien no contenía específicamente
derechos de los ciudadanos frente al Estado estableció algunos principios de los gobernados frente a
actuaciones como la pérdida de la libertad o condenatorias a muerte.
b) Ordenamientos escritos
Legal: SE-182-07. 358
Es mayoritariamente admitido por la Doctrina Científica, el que las primeras fuentes que se configuran
como antecedentes de normativización en ésta materia, nos vienen dados por dos grandes bloques
normativos, correspondientes, en sentido estrictamente histórico, a los 2 imperios más grandes
conocidos de la historia, junto con el Imperio Romano, como son el Imperio Español y el Imperio
Británico, bloques normativos que seguidamente examinaremos, habida cuenta de la gran influencia de
sus culturas jurídicas y que alcanzan un muy elevado número de sistemas jurídicos en un amplio elenco
de países, como son en el caso de España, los sistemas jurídicos vigentes en las Naciones hermanas de
América Latina, y en el caso del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, en los países de su
área de influencia integrados en la Mancomunidad Británica de Naciones, y cuya Jefatura de Estado en
casi todos ellos la ostenta la persona Titular de la Corona Británica.
LAS CARTAS INGLESAS.
a) Caracteríticas de las mismas y de los derechos en ellas contemplados
Más que Constituciones en si mismas propiamente dichas, dichas Cartas son un documento jurídico
otorgado por el Poder Real a la nobleza más que al resto o globalidad de los súbditos, y se caracterizan por
consagrar los derechos de la Nobleza, siendo la primera referencia histórica de éste tipo de Cartas Reales,
la otorgada por el Rey de Inglaterra Juan II (Juan Sin Tierra) en el año de 1215 y en la cual, el Poder Real
se comprometía a salvaguardar y respetar las propiedades de los hombres libres (siempre referidos a la
nobleza) , sin privarles de la vida o de la libertad, así como a no despojarles de sus tierras o bienes sino es
a través del juicio correspondiente y de acuerdo con la ley de su tierra.
También se establecen además en las mismas, el que el Rey no podía establecer o fijar nuevos
tributos sino de acuerdo con las Asambleas, y con posterioridad, se establecen otros derechos de naturaleza
fundamental, tales como la “Ley de Habeas Corpus” (año de 1679), el “Billof Rights” de 1689 y el “Bill of
Petition” del año 1689, la cual , y siguiendo al Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de
Murcia (España), Dr D.Ángel Luís SÁNCHEZ MARÍN (“Concepto, Fundamentos y Evolución de los
Derechos Fundamentales”, documento obtenido de internet en Google) constituyó un avance para su época
histórica.
Al respecto, y en nuestra particular opinión, debemos también señalar y traer a colación a éste lugar,
que la Carta otorgada de 1215 del Rey inglés Juan sin Tierra tuvo influencias de los Fueros de León, tal y
como ya destacó CORES TRASMONTE, B, en “Declaración de Derechos” en “Diccionario de Ciencias
Sociales”, (Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1975, citado por LIMA TORRADO).
A su vez, y en nuestra particular opinión, deberemos señalar que la Carta Magna de 1215 del
Rey Juan Sin Tierra es una Carta otorgada por el PoderReal otorgada a los nobles en 15 de Junio de 1215.
Así, y en dicha Carta otorgada por la Corona, en la misma, y sólo para la nobleza, el Rey se
comprometía a respetar los fueros y las inmunidades de los nobles y no disponer ni su muerte ni su prisión
o confiscación de sus bienes mientras no sean juzgados por sus iguales, y reconocía los derechos de la
Iglesia.
b) Las Garantías Procesales de las Cartas Inglesas
En todo caso, deberemos señalar que aunque la Carta Magna de 1215 limitaba la actuación del
Poder Real con los Nobles de su época, las garantías de la misma se extienden a todos los hombres con
posterioridad en la “Petition of Rights” de 7 de Junio de 1628, y en la que el Rey Carlos I Estuardo
manifiesta su respeto por los derechos expresamente indicados de sus súbditos y su compromiso de no
exigir a ninguno el prestar dinero por la fuerza a la Corona.
También, en nuestra particular opinión, en el reinado de Juan Sin Tierra, la “Petition of Rights” de
1628 recriminaba la conducta de la Corona en contra de los derechos y libertades tradicionales de los
ciudadanos, y en su cláusula 5ª, establecía una esencial garantía, “todo hombre no podía ser detenido sin
motivo, incluso los detenidos por orden del Rey o de su Consejo Privado”
En nuestra opinión, deberemos señalar también que en el reinado de Carlos II Estuardo, en 26 de
Mayo de 1679 se dictó el “Habeas Corpus Amendment Act”, y en la que reconoce derechos y libertades a
todos los súbditos así como la Potestad Legislativa del Parlamento, lo que también se garantizó por la
denominada “Bill of Rights” de 1689, y contemplaba el derecho a la no detención arbitraria (26 de Mayo de
1679), y su extensión se refería a los casos penales, y abarcaba tres facetas, tales como la exigencia de
plazos para presentar al detenido ante el Juez (Sheriff) las condiciones óptimas de tiempo y lugar para el
ejercicio del habeas corpus y la exigencia de responsabilidad a los Funcionarios Públicos que hubieren
violado el derecho de libertad de los súbditos de la Corona,y con posterioridad, y en tiempos del Rey Inglés
Eduardo III, y en la que se reconocían derechos, al igual que en los Fueros de León, Castilla, Aragón, tales
Legal: SE-182-07. 359
como la reserva legal en los impuestos, la legalidad de los delitos y de las penas que debían estar
previamente establecidos, el derecho al empleo y uso de testigos, prohibición de arrestos arbitrarios, o la no
negación del derecho a la justicia, o la presunción de inocencia, entre otros derechos Procesales.
LOS FUEROS ESPAÑOLES.
a) Consideraciones Iniciales
En nuestra particular opinión, y para un mejor entendimiento del hecho de la existencia misma
de un elevado número de Fueros territoriales españoles, los que en su práctica parecería un caos,
deberemos tener en consideración, para su comprensión, la concurrencia de un hecho histórico concurrente,
tal cual es el hecho de la Reconquista en España, donde se lucha por parte de los Reinos Cristianos, frente
al Poder musulmán establecido y coexistente en los territorios, por lo que al ir conquistando el mismo, se
realizan repoblaciones con cristianos de otros lugares, con lo cual, al serles concedidos estos territorios, los
nuevos pobladores se encargan de su cultivo (nos movemos en economías agrarias) así como de su defensa
y protección de las fronteras territoriales, con lo que se hace necesario otorgar a los nuevos territorios
conquistados de normas jurídicas aplicativas, así como de instituciones para regirlas y ventajas para
asegurar la población en éstos territorios de conquista fronterizos, los que por su situación de territorios de
frontera, están sometidos a numerosos y continúos riesgos bélicos.
Ello se realizará a través de otorgamientos de algunas concesiones o “privilegios” para asegurar la
llegada y permanencia de pobladores a estos nuevos territorios, y en consecuencia, con ello se producirá,
por el hecho del asentamiento de nuevas poblaciones se asegura la integración de los territorios
conquistados y la defensa de las fronteras de los nuevos territorios incorporados a las Coronas existentes en
los diferentes Reinos de la península ibérica, debiendo precisarse el hecho de que éste sistema de
aseguramiento y defensas de fronteras a través de repoblaciones ya era utilizado por el mismo Imperio
Romano.
b) El contenido de los Fueros Españoles.
Resuelto lo anterior, y sobre la base de las dichas y referidas premisas, en nuestra opinión, y toda
vez que dichos textos legales concedidos son el derecho de un territorio, tal y como así ya nos señaló D,
ORS (“De la Prudentia Iuris a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Información Jurídica, 1947),
analizaremos, siquiera sucintamente, los más importantes y lo que los mismos aportan en relación con las
garantías y derechos hoy admitidos, tal y como seguidamente veremos.
En referencia a dichos textos, aún procedentes del medievo, constituyen, en nuestra opinión, la
base o precedentes de numerosas garantías y derechos hoy tenidos como “normales”, tal y como
seguidamente veremos.
Ello nos conducirá a un necesario análisis historicista acerca de ésta particular cuestión.
c) Los textos medievales Españoles más representativos.
En éste sentido, y siguiendo a LIMA TORRADO, existen numerosos textos españoles anteriores a la
Carta Magna Inglesa de 1215, y entre ellos, analizaremos, por su interés y trascendencia, podriamos
destacar los siguientes:
• Fuero de León de 1020
• Fueros de Jaca de 1064, 1134, 1187
• Fuero de Nájera de 1076
• Fuero de Burgos de 1076
• Fuero de Toledo de 1085
• Fuero de Zaragoza de 1115
• Fuero de Calatayud de 1120
• Fuero de Daroca de 1142
• Fuero de la Puebla de Arganzón de 1195.
Por otra parte, y en nuestra particular opinión, deberemos añadir dos textos esenciales por su
contenido, que, innovador para su época, y aún considerando la fecha de los mismos (años 1512 y 1514)
conserva plena vigencia y supuso una regulación inicialmente primigenia de lo que hoy día se denomina por
la Filosofía del Derecho y los pensadores Jurídicos como “Derechos Fundamentales de Cuarta
Generación” y que, más adelante tendremos ocasión de examinar.
Nos referimos a:
• El derecho Español Indiano contenido en las Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512.
• El Testamento de la Reina Isabel I de Castilla (Isabel La Católica) (año 1514)
Legal: SE-182-07. 360
Como vemos, todos ellos son anteriores históricamente a las Cartas Inglesas, con la excepción de las
Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512.
Así, y en éste sentido, ya CASTAÑEDA Y ALCOCER, V (citado por LIMA TORRADO), en
“Libertades Medievales, Cataluña-Castilla)” (en “Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales”, Año II, Madrid
1919), ya nos declaró que Castilla era mucho más adelantada que Cataluña que era más arcaica y feudal en
materia de libertades y destacó que:
“ gracias a la influencia Castellana obtuvo Cataluña tan esenciales modificaciones en su régimen social,
que lo modificó en absoluto y del que puede enorgullecerse Castilla, pues de un pueblo sometido, constituyó
e hizo un pueblo libre.”
Y, en España, ya las Cortes del Reino de León obtuvieron la confirmación del Rey Alfonso X El
Sabio, corriendo el año 1188, y conforme a la dicha confirmación se respetan “los derechos básicos del
hombre libre”, siendo las dichas Cortes del Reino de León declaradas por la UNESCO como el germen
originario del Parlamentarismo Moderno.
d) Consideración Inicial sobre los Fueros Españoles de la baja Edad Media.
En nuestra particular opinión, y acerca de ésta cuestión debemos tener presente el hecho de que
la Monarquía Española y la unidad de España , en sentido político como Nación unida, son fruto de la
incorporación y anexión a la Corona de Castilla de los distintos territorios conquistados en el período
histórico denominado La Reconquista.
Así, al ir conquistando territorios y anexionándose los mismos a los distintos Reinos preexistentes,
por necesidades políticas, culturales y religiosas se pretende una uniformidad, y que tomaba su base en
el factor religioso común, por lo que surge la necesidad de consolidar el territorio conquistado por lo que
se hace necesario el repoblar los mismos, ofreciendo para ello ventajas a los nuevos pobladores de tales
territorios, y a su vez, los nuevos pobladores que se establecen en los territorios conquistados se
convierten en defensores de las nuevas líneas fronterizas del territorio, y eso se realizará a través de dos
tipos de actuaciones, en derecho privado (matrimonios, donaciones, contratos, herencias…) y en derecho
público (instituciones de los territorios).
En consecuencia, y en nuestra modesta opinión, y si bien la precisión realizada por Federico
DE CASTRO Y BRAVO se refiere al Derecho Privado (y sin que ello nos conduzca en ningún caso a negar
la incontestable autoridad científica del Maestro Federico DE CASTRO, lo cual sería absolutamente
pretencioso por nuestra parte) es incontestable la validez de la tésis de Álvaro D, ORS.
Así, a los territorios conquistados, se les confiere un Fuero o conjunto de leyes,con
contenidos regulativos tanto de derecho privado como público y de instituciones públicas, lo que no es
un privilegio, sino , tal y como así ya señaló D,ORS (“De la Prudentia Iuris a la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo” , Información Jurídica, 1947) , pues es el derecho propio concedido a un territorio y
no un conjunto de privilegios regionalistas , tal y como sostenía el insigne Maestro de Civilistas, Federico
DE CASTRO Y BRAVO en su extraordinaria obra “Derecho Civil de España”, quien entendía a los
Derechos Forales como un caos de Privilegios Regionalistas que el Poder Central debiera haber barrido
hace tiempo y que constituyen una gravísima falta en la obra de unidad nacional.
Así, los Fueros Españoles del sistema Bajo Medieval, son los de Castilla y de Aragón, Fueros de
León y de Navarra, entre otros muy numerosos, y las obras Legislativas, quizás más importante de éste
amplio período histórico, las Partidas Alfonsinas y el Fuero Juzgo.
e) Los contenidos Procesales básicos de los Fueros Españoles más representativos
Así, y en éste sentido, ya los Fueros indicados contemplaban un conjunto de garantías individuales
asumidas en su integridad por el Constitucionalismo moderno, y se establecieron como “Principios
Generales” de estos fueros y, concebidos como “garantías de los particulares”, destacan las siguientes
garantías:
-Igualdad ante la Ley.
-La inviolabilidad del domicilio.
-La Justicia se administra y se realiza, en nombre del Rey, por sus Jueces Naturales.
-Se establece el reconocimiento de la participación de los vecinos en asuntos públicos y en las
materias que les afectan
-Se reconoce la Responsabilidad de los Funcionarios de la Corona.
Legal: SE-182-07. 361
Por otra parte, y siguiendo a LIMA TORRADO, (“Antecedentes Normativos de los Derechos Humanos
en la Baja Edad Media)”, Instituto Complutense de Estudios Jurídicos Críticos, Universidad Complutense de
Madrid), en los textos españoles se consideran como interesantes, el Pacto Convenido de las Cortes de León
de 1188 entre el Rey Alfonso IX y su reino, el Privilegio General de Aragón de 1283 del Rey Pedro III el
Grande , en las primeras Cortes de Aragón y acordado entre la nobleza, las ciudades y el Rey, el cual se
obligaba a la no adopción de decisiones de política internacional sin consultar a las Cortes , y se obligaba al
respeto de las leyes y los fueros del territorio.
También, y siguiendo al citado autor, son de destacar los Privilegios de la Unión Aragonesa de 1286,
el Acuerdo de las Cortes de Burgos de 1301, el Acuerdo de las Cortes de Valladolid de 1322, el Fuero de
Vizcaya de 1452 y las Partidas del Rey Alfonso X el Sabio, tal y como así reseñó CERDÁ RUIZ FUNES, J
(“Consideraciones sobre el hombre y sus derechos en las Partidas de Alfonso X El Sabio” , Publicaciones de
la Universidad de Murcia, 1967 , citado por LIMA TORRADO).
f) Las Características de los “Fueros Españoles”
Así, y siguiendo a LIMA TORRADO, podríamos sintetizar las características de estos Textos
Medievales, y en ocasiones por sus fechas, anteriores a las Cartas Inglesas de 1215, y delimitando como las
características esenciales que nos defeinirían estos documentos o Cartas Españolas, sucintamente serían las
siguientes:
- Son de carácter pactado, normalmente entre el Rey y la Nobleza, excluyendo a la población, la que
no se suele referenciar.
- Tienen carácter estamental, se conceden frenta a las extralimitaciones del Poder Real, los Nobles
reivindican una cierta autonomía frente al Poder Real.
- Defienden o aseguran derechos preexistentes o consuetudinarios y no proclaman nuevos derechos.
- Tienen fuerte influencia Iusnaturalista y Religiosa.
g) Las garantías de los procedimientos en las Cartas Españolas.

Al respecto, y en los Fueros o Cartas Españolas más destacadas (Fueros de Castilla y León, Fueros de
Aragón y Navarra, Fueros de Cuenca, etc), ya se contemplaban garantías tales como el derecho a ser oído
en juicio, así ya el Rey Alfonso XI en las Cortes de Valladolid de 1325 indicaba la prohibición a los jueces de
que recibieran dádivas o regalos, también el Fuero de León también prohibía la privación de libertad sin
mandamiento judicial.
EL PRIVILEGIO GENERAL DE ARAGÓN DE 1283.
Especial mención merece el Privilegio General de Aragón de 1283, otorgado por el Rey Pedro III en
las Cortes de Zaragoza, pues ya en 1235 se declaró el aumento del Privilegio General del Fuero, y en
particular la prohibición de los tormentos (y en opinión de quien éstas notas aquí suscribe, ello devendría el
precedente del derecho a no sufrir o no ser sometido a tratos inhumanos o degradantes recogido y
contemplado por la Constitución Española de 1978).
Pero lo esencial, y siguiendo al insigne Procesalista español FAIRÉN GUILLÉN, Victor (en su obra
“Los Procesos Aragoneses medievales y los derechos del hombre” en Anuario de Derecho Aragonés,
Volumen homenaje a la memoria de Mariano Alonso y Lambón, tomo XIV (1969-89), Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, Zaragoza, pág 387 y ss), el hecho capital es que nos aparece la figura del
Justicia Mayor de Aragón, el cual garantizaba la sumisión del poder real a los Fueros y al derecho (citado
por LIMA TORRADO) (lo que, en nuestra particular opinión, constituiría la base de las actuación de los
Poderes Públicos conforme a la Legalidad vigente establecida por los arts 1,9.1, 9.3, 97 y 103 de la
Constitución Española de 1978).
Al respecto, una de las funciones del Justicia era la de interpretar y declarar los Fueros, PERO, los
dos procedimientos más importantes y siguiendo a LIMA TORRADO, eran:
-El denominado de la “Firma del Derecho”, y conforme al cual, se garantizaba a todo reo el no
ser desposeído de sus bienes sin sentencia en el correspondiente juicio (es decir, y en opinión de quien
éstas modestas notas suscribe, ya recoge el derecho al Proceso, ninguna sentencia sin juicio, Nemo Iudex
Sine Proceso).
-Y por otra parte, existía también entre las funciones del Justicia Mayor de Aragón, la denominada
“Juicio de Manifestación”, y que impedía que una persona pueda estar detenida sin juicio o por un
juez no competente (y que en opinión de quien esto suscribe, sería el precedente del Principio del
Derecho al Juez Legal o Natural) y con esa Manifestación de Justicia podía dirigirse a la autoridad para
que le entregasen a éstas personas y si entendía que la detención era conforme a los fueros, devolvía el
Legal: SE-182-07. 362
preso, pero si no lo era, ponía al reo en libertad, contemplándose el derecho de acceso y disposición al
Juez,y como vemos, es por sus fechas,anterior a la Ley Inglesa de Habeas Corpus de 1659.
EL PRIVILEGIO GENERAL DE ARAGÓN DE 28 de DICIEMBRE DE 1287
También, y en nuestra particular opinión, y acerca del tema que nos ocupa, ya el Rey Alonso III
en fecha 28 de Diciembre de 1287 sancionó el Privilegio I de Aragón, que garantizaba la protección de la
libertad personal por los recursos forales aragoneses de carácter Procesal y rápido, siendo destacable en el
mismo la garantía de protección y amparo del Justicia de Aragón en el procedimiento de Manifestación de
Personas, que garantizaba la libertad personal ante detenciones arbitrarias, tenía además validez en el
aspecto civil y el criminal, también era de carácter cautelar y preventiva de los malos tratos inhumanos o
degradantes.
Es de destacar, en nuestra opinión, el extremo de que si alguien era condenado penalmente, se

podía recurrir al Justicia en 2ª Instancia, y se podía modificar, confirmar o anular la primera Sentencia, y se
pdía también evitar las sevicias (tratos inhumanos o degradantes) otorgando cárcel especial bajo la custodia
del Justicia de Aragón, o arresto en casa en vez de la cárcel y también se podía poner a la persona en
libertad bajo fianza , todo ello en el llamado Procedimiento de Manifestación de Persona que permitía una
legitimación Procesal Activa y Pasiva importante, pues la podían pedir tanto el interesado y los Jueces y
cualquiera otro, y se podía ir contra los Jueces, los Funcionarios y los particulares.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DEL PRIVILEGIO DE LA CIUDAD DE MÁLAGA DE 1501.
En nuestra opinión, y en referencia a éste, acaso, no muy conocido Fuero, otorgado a la Ciudad
de Málaga en el año 1501, y siguiendo a Raúl GONZÁLEZ ARÉVALO ( “El Privilegio de Málaga de
1501”, Colección Textos Mínimos.Universidad de Málaga, Servicio de Publicaciones e Intercambio
Científico de la Universidad de Málaga, 2005), nos señala dicho autor, que es destacable el que dicho
Fuero se realizara a petición de la Ciudad de Málaga que solicitó a la Corona el que se pusiere por escrito
los privilegios y mercedes que se otorgó a dicha ciudad por la reconquista, en particular, nos señalará
GONZÁLEZ ARÉVALO, las referidas a las rentas y los bienes de propios.
Dicho documento donde consta escrito el “Privilegio de Málaga” de 1501, nos señala
GONZÁLEZ ARÉVALO, se encuentra en la Sección General del Sello del Archivo de Simancas (Valladolid,
Castilla-León, España), y consta de 44 folios, de 1501 y denominado “Privilegio de Málaga”.
Dicho Fuero de Málaga de 1501 es una Compilación con ocho Documentos que ya existían, y que
siguiendo a GONZÁLEZ ARÉVALO, podemos sistematizar como sigue:
• Ordenanzas de 1489.
• Carta de la Reina Isabel la Católica confirmando las rentas de los derechos de la alhóndiga.
• Cuatro Cartas y una Cédula de los Reyes Católicos, referidas a los bienes propios del Concejo de
Málaga, y más en concreto sobre los derechos de la saca del pescado.
• Derechos sobre la dehesa de Comares.
• Derechos de las Escribanias.
• La Renta de los acibalares.
• El Arancel referido a la Renta del Peso en la Ciudad
Así, nos señalará GONZÁLEZ ARÉVALO, que la organización del territorio iba ligada al reparto de la
tierra, y la primera autoridad (Francisco de Alcaráz y Cristobal de Mosquera), tras la conquista de Málaga,
tuviese como actividad inicial registrar y apreciar la riqueza de Málaga, tanto la rural como la urbana,
asentando a los nuevos pobladores, repartiendo la riqueza entre los vecinos, y para hacer más atractivas
las condiciones de vida y atraer nuevos pobladores, se desarrolló por la Corona de Castilla una constante
política de franquicias y privilegios fiscales.
En las Ordenanzas se preveía la constitución de un Cabildo formado por trece Regidores, ocho
Jurados y Cuatro Fieles, y en el texto del Privilegio, entre otros temas, se realiza una amplia relación
nominal y concreta de los bienes que se reciben, siendo de destacar (tengamos presente las circunstancias
históricas que indicamos) que se realizó un desigual reparto entre los Nobles y la gente llana.
En nuestra opinión, y sin perjuicio de nuestra remisión a la interesante obra indicada de
GONZÁLEZ ARÉVALO, en éste “Privilegio de Málaga” de 1501, una de las cuestiones más reseñables
del mismo (a nuestro parecer, más bien Fuero pues el Fuero es el texto legal y el Privilegio es aquello que
es concedido en el texto), radica en aquello que originariamente establece.
Legal: SE-182-07. 363
Así, y entre los aspectos más destacables del “Privilegio de Málaga” mismo radican en dos temas
esenciales, tales como son, los bienes que se integran como públicos y a través de cuyas rentas se
contribuye a lo que es de “gasto público” así como el hecho de que es una norma escrita la que regula esta
cuestión así como el hecho de que se garantiza que se puede modificar por otra norma, lo que en nuestro
parecer, aproximadamente y salvando las distancias históricas y conceptuales, lo que gráficamente
indicado, serían conceptos asimilables a los actuales “Principio de Legalidad Tributaria” (los tributos se
establecen por la Ley), y “Principio de Legalidad Presupuestaria” , como además se consatata en el propio
Privilegio de Málaga de 1501, pues nos fija expresamente un impuesto concreto en su cuantía en función
del producto a introducir en Málaga y su cantidad (ejemplo: trigo y cebada, una carga, un impuesto de 1
maravedí) y Principio de Legalidad Presupuestaria (los concretos Tributos establecidos por la Ley se
integran en la Ley de Presupuestos ), como se acredita en el hecho de que en dicho Privilegio de Málaga de
1501,se indican en el mismo los bienes que constituyen los ingresos del Concejo de Málaga.
SUCINTA CONSIDERACIÓN DEL DERECHO INDIANO DE ESPAÑA EN AMÉRICA.

LAS LEYES DE BURGOS DE 27 DE DICIEMBRE DE 1512 ¿DERECHOS HUMANOS PRIMIGENIOS
O PRECEDENTES NORMATIVOS DE LOS LLAMADOS DERECHOS HUMANOS DE LA 4ª
GENERACIÓN?
a) Las Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512

Así, y en referencia al Derecho Español de Indias, y cuyos documentos se encuentran, básicamente
y practicamente en su totalidad, en el Archivo General de Indias ubicado en la ciudad de Sevilla (Andalucía,
España), las denominadas “Leyes de Burgos”, dictadas en 27-12-1512 por la Monarquía Castellana
adquieren especial relevancia.
Así, las mismas se configuran como un conjunto de Ordenanzas para gobernar con justicia a los
naturales o indígenas de los territorios descubiertos por el Almirante de Castilla y de la Mar Oceana,
Almirante D. Cristóbal Colón, quien fue nombrado para el dicho viaje en el que se produjo el descubrimiento
de América, en las Capitulaciones de la Ciudad de Santa Fe en Granada (España) por los Reyes Católicos Dª
Isabel I de Castilla y D. Fernando V de Aragón con el navegante de origen genovés (que no catalán y la
historia y la realidad son lo que son y no lo que deseamos que sea) D. Cristóbal Colón.
b) Sucinto contexto histórico-geográfico.

Al respecto, y a los sólos efectos de su mero conocimiento y contexto histórico-geográfico, debemos
indicar que dicha expedición en la que se produjo el histórico acontecimiento del descubrimiento de América
y el encuentro de dos mundos, devino salida la dicha expedición de la industriosa población de “Palos de
Moguer”, y que en dicho momento histórico Palos era perteneciente al pueblo de Moguer, siendo en la
actualidad dos ciudades diferentes “Moguer” y “Palos de La Frontera”, ciudades laboriosas, separadas
entre sí como unos cinco kilómetros, y con una importante actividad económica de carácter y naturaleza
esencialmente agrícola y con industria desarrollada en ésta materia, y que tras las Capitulaciones entre los
Reyes Católicos y Cristóbal Colón (Capitulaciones de Santa Fe, en la provincia de Granada), leyeronse en la
Iglesia Parroquial de Palos de Moguer (hoy Palos de la Frontera) los Decretos Reales en los que se
encomendaba y mandaba proveer de hombres naves y pertrechos a Cristóbal Colón, y entre los que
asumieron el reto (el reto era ruta navegando hacia Occidente, el encontrar una nueva ruta segura hacia las
Indias y territorios asiáticos de las especies, NO buscar un nuevo Continente y cuya existencia se ignoraba)
, se encontraban los insignes navegantes D. MARTÍN ALONSO PINZÓN y D. VICENTE YAÑEZ
PINZÓN, y cuyos restos mortales se honran y custodian en el Monasterio de Santa María de la Rábida en la
localidad del mismo nombre en la provincia de Huelva (Andalucia, España), Monasterio de la Orden
Religiosa Franciscana y que en una de las estancias del dicho Monasterio se encuentran todas y cada una de
las banderas de las Naciones Hermanas de España, así como conservándose en la dicha estancia, cofres
conteniendo tierra de las dichas Naciones Hermanas de España y ubicadas en el Continente Americano .
Encuéntranse ambas ciudades, Moguer y Palos de la Frontera, en la provincia de Huelva (Andalucía,
España), y en concreto, salieron las tres Naos (denominadas “Santa María”, “Pinta” y “Niña”) de un lugar
ubicado en el puerto de Palos de la Frontera (entonces y en ese momento histórico Palos de Moguer), lugar
conocido y así denominado por sus habitantes, como “La Fontanilla” (si bien hoy día y 500 años después
esta zona de La Fontanilla es tierra firme) y en cuya Iglesia parroquial de Palos leyeronse los oportunos
Decretos Reales que establecían la obligatoriedad de aportar navíos, hombres y pertrechos para el dicho
viaje, participando también en tan tamaña histórica y heroica Gesta, experimentados y valientes marineros
Legal: SE-182-07. 364
e hijos de la noble ciudad de Ayamonte (Huelva), así como también de la Noble, Leal, y heróica Villa y
Ciudad de Lepe, y entre los que se encuentra el conocido marinero de Lepe D. Rodrigo de Triana ,
quien tuvo la gran honra y gloria para España de ser quien avistó por vez primera las luminosas costas y
tierras de las hoy Naciones Hermanas ubicadas en el Continente Americano en los luminosos albores del
alba del día 12 de Octubre del año de 1492.
c) Finalidad protectiva de la población autóctona de las Leyes Españolas de Indias.
Por otra parte, y continuando pues con el examen de las dichas Ordenanzas, las mismas se dictaron
para el tratamiento y protección de la población indígena frente a los posibles abusos de los colonizadores,
y se realizaron por juntas de Teólogos y de Juristas, así como se debatió en ellas la justicia sobre los títulos
de las tierras del continente americano, recientemente descubierto.
d) Contenido básico de las Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512.
En dichas Ordenanzas se recogen materias tales como el régimen del trabajo, jornada salario,
alimentación, higiene y cuidados asistenciales de los mismos, el no aplicar castigos y torturas a los mismos,
así como la exención del trabajo como eficaz medida de protección de las mujeres embarazadas.
En nuestra particular opinión, más que encontrarnos a presencia de una concepción de los
derechos en las mismas contemplados como derechos fundamentales, en el sentido de las Cartas Inglesas o
las Cartas Españolas, NOS ENCONTRAMOS, por las materias que regula, ante un verdadero
precedente jurídico (en el sentido de norma escrita) de lo que en la actualidad es considerado como
“Derechos Fundamentales de la Cuarta Generación” (básicamente derechos de carácter o contenido
social), por lo que en nuestra opinión son un verdadero precedente histórico- jurídico de estos derechos
fundamentales de la cuarta generación, PERO, con una gran particularidad, como es el que NO se conciben
como un “derecho derivado de la naturaleza de las personas humanas por serlo”, SINO que se trata de
obligaciones legales NO principios morales o éticos.
Cuestión bien distinta es el que se apliquen o el como se apliquen, no correspondiendo a nosotros,
sino al Juicio de la Historia, el realizar tal valoración.
e) Derechos concretos regulados y aplicativos de las Leyes de Burgos de 27-12-1512.

Así, por las Leyes de Burgos de 27 de Diciembre de 1512, y siempre en nuestra particular
opinión, se contemplan derechos tales como:
-Los indios deben ser instruidos en la fe, de conformidad a las Bulas Papales.
-Los pobladores de dichas tierras están obligados a trabajar, sin que ello estorbe su educación en la fe
y sea para ellos provechoso.
-El trabajo que realicen debe ser conforme a su constitución, de suerte tal que el trabajo que realizan
se ajuste a cada individio en lo que el mismo pueda soportar.
-El trabajo debe acompañarse de horas de descanso y de distración.
-Los nativos deben tener casas y haciendas propias, y deben tener tiempo para su cultivo y
mantenimiento.
-Los nativos han de poder tener contacto y comunicación con los cristianos.
-Los nativos deberán recibir un salario justo por su trabajo.
-Protección de mujeres embarazadas, eximiéndolas del trabajo durante el tiempo que dure la
gestación.
Así pues, y en nuestra opinión, y a la vista de la regulación, (la cual es del año 1512) , nos
encontraríamos ante un verdadero reconocimiento legal de derechos de contenido social o actuales
derechos fundamentales de la cuarta generación, siendo bastante más avanzados que los contemplados
tanto por las Cartas Inglesas como por las Cartas Españolas originarias, ello toda vez que en ambos tipos
de Cartas, tanto las Inglesas como las Cartas Españolas, vienen a regular un conjunto de derechos de cierto
contenido político, PERO no derechos de contenido Social , tal y como así de realiza en las Leyes de
Burgos (salario justo, prevención riesgos laborales pues se indica que se trabaja según su
constitución,derecho al descanso, derecho al salario justo, protección de mujeres embarazadas…), de ahí la
importancia de éstas muy avanzadas leyes para su época e innegablemente verdaderas
precursoras de los derechos sociales o denominados por la Doctrina “Derechos Fundamentales
de Cuarta Generación”.
Legal: SE-182-07. 365
Suponen, pues, un gran avance para la mentalidad de su época, y un hito insoslayable para la
historia el conjunto de derechos que les son reconocidos a los habitantes del “Nuevo Mundo”, y en los que
se busca su protección en cuanto personas humanas en dichos textos y bajo el amparo y protección de la
Corona de España.
Así, y, con éstas Leyes de Burgos, nos concurrirán las Disposiciones Testamentarias de la Reina
Católica, las que, sucintamente, seguidamente analizaremos.
LOS TERRITORIOS DE LAS COLONIAS NORTEAMERICANAS EN EL S XVIII

(dependientes de la Corona Británica).
En nuestra opinión, y en éste sentido, la evolución de los mismos en dichos territorios está
intimamente conexionada con el pensamiento de la Ilustración (S XVIII), y al respecto, en Filadelfia en el
año de 1774, los representantes de las Colonias de la Corona Británica, en 14 de Octubre de 1774, dieron
redacción y votaron la Declaración de Derechos Humanos para asegurar la libertad y la igualdad de todos
los ciudadanos, iniciándose entre 1775 y 1783 una guerra con el Reino Unido (imperante S.G.M. Jorge III) ,
y declarándose independientes del mismo las colonias americanas en fecha 4 de Julio de 1776.
Así, el autor de la Declaración de Independencia, THOMAS JEFFERSON estableció en la misma el
reconocimiento legal de los “derechos del hombre”; conceptualizados como vida, libertad “Declaración de
Derechos del Hombre”, y en la cual se reconocía un listado de derechos y garantías, y si bien la Constitución
Federal de los Estados Unidos de América de 1787 no contiene un a modo de listado sobre declaración de
derechos civiles, en las sucesivas enmiendas incorporadas a la misma, se van integrando en su texto los
preceptos regulativos relativos a las garantías individuales, y en concreto la Carta de Derechos de 1791.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN Y ALCANCE DE LA REVOLUCIÓN FRANCESA DE 14 DE JULIO DE 1789

Y SU APORTACIÓN AL PROGRESO DE LA HITORIA DE LA HUMANIDAD.
En nuestra opinión, la misma es, quizás, junto con la hazaña del descubrimiento del continente
Americano, uno de los mayores acontecimientos históricos, jurídicos, culturales y sociales que han
cambiado tanto la faz de la tierra así como el pensamiento jurídico y más ha influenciado en el mismo y en
las actuales sociedades modernas, así como en la historia y en el progreso de la humanidad.
Así, la influencia de sus principios y planteamientos, se extienden hasta nuestros días, e influyen y
fundamentan la base de todos los Ordenamientos Jurídicos modernos actuales, y sin dejar de reconocer el
innegable extremo de que, al igual que en todas las revoluciones, en la misma concurren sombras y luces,
señalaremos, someramente y acaso con un cierto grado de atrevimiento por nuestra parte, el alcance y
legado al mundo y a la historia de la humanidad de algunos de sus principios y valores que cambiaron los
valores del mundo y el devenir de la Historia de la Humanidad y de la conquista de la dignidad y de los
derechos fundamentales de las personas humanas sólo por el hecho en sí mismo de serlo y que constituye
el principal legado cultural y jurídico de la misma y su gran legado al mundo y al progreso de la Historia de
la Humanidad.
b) El legado histórico de la Revolución Francesa al mundo y su contribución al desarrollo

y al progreso de la Historia de la Humanidad.
Así, y como parte de su innegable legado al mundo y por ende su contribución innegable e
incuestionable al progreso que para la historia y desarrollo de la Humanidad la misma supuso, frutos de la
misma serán, entre otros, la sumisión del Poder a la Legalidad en su actuación, el Imperio de la Ley , la
Administración profesional y ésta y el Poder se rigen por la Ley y no por la voluntad del Soberano, siendo la
Ley la expresión de la Voluntad Popular, la División de Poderes, el Principio de Legalidad y el Principio de
Tipicidad, el Principio de Igualdad en y ante la Ley y en su aplicación, el concepto de que todos están
obligados al sostenimiento de las cargas públicas en función de sus posibilidades, la abolición de la tortura
Legal: SE-182-07. 366
en los procesos, la desaparición de la censura literaria y artística, el Control Jurisdiccional del Poder y de la
actuación administrativa, el nombramiento de Jueces profesionales e inamovibles y no designados por el
Poder Político, la creación del Consejo de Estado como máximo Órgano Consultivo de la Administración
Pública, la Doctrina de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, los Derechos Civiles y Políticos para todos
los ciudadanos por el mero hecho de ser personas humanas y que el Estado deberá salvaguardar y también
respetar en su actuación, la creación de las Academias Científicas y Artísticas, la creación de los Cuerpos
Funcionariales profesionales y no designados políticamente o sometidos al Poder Político, sino sometidos los
funcionarios en su actuación únicamente al Imperio de la Ley, así como la creación de Escuelas
permanentes de Formación de Funcionarios Públicos, la creación de Escuelas Públicas sostenidas por el
Estado, y convivientes sin conflicto alguno con lasprivadas y las de las órdenes religiosas, para facilitar el
acceso a la educación (y por ende a la cultura) para la población económicamente débil, la conso lidación y
construcción de Escuelas Nocturnas para formación y culturización de obreros y personas económicamente
débiles (y que en España ya había fundado el Religioso Valenciano José de Calasanz en los albores del Siglo
XV), a nivel también jurídico es de destacar también las codificaciones de los Códigos de Comercio y Código
Civil (con gran influencia en la confección y redacción del Proyecto de Código Civil de España de GARCÍA
GOYENA de 1851) así como la posibilidad de que las nuevas clases dominantes (y no sólo la nobleza)
pudieran acceder, al igual que todos los ciudadanos, al desempeño de actividades públicas (se crean
Cuerpos de Funcionarios Profesionales) , entre otros logros y frutos de la misma y su innegable contribución
al mundo y al desarrollo y al progreso de la historia de la Humanidad y de los derechos fundamentales de
las perosans humanas por el mero hecho de su condición de humanos.
c) El legado cultural al mundo y a la historia de la humanidad de la Revolución Francesa.
En éste sentido, y a nivel cultural, el gran legado a la Cultura y la Educación de la Historia de la
Humanidad, y junto a los criterios jurídicos indicados, y a nivel cultural lo constituye, que duda cabe, la
gran creación de la época : la Enciclopedia, la que recogiendo todo el saber universal de su época, y en
consecuencia al gran avance social y cultural que para el desarrollo científico y cultural en el progreso de la
humanidad supuso la confección de la Enciclopedia misma, y que sabiamente dirigida y coordinada por los
grandes Maestros de su época DIDEROT y D, ALAMBERT, supo recoger el mejor saber de su época
integrando en la misma a los mejores científicos de su tiempo.
Tal hecho cultural, que duda cabe, supuso un inconmesurable avance cultural y divulgativo de la
Cultura para el progreso y desarrollo de toda la humanidad, rompiendo el esquema medievalista de ser
accesible la misma únicamente para las clases no económicamente débiles, pasando de una etapa
oscurantista medieval en la que la misma se recogía sólo en los Monasterios a una etapa en la que
predomina el Siglo de las Luces y deviene accesible la cultura y la educación como un derecho de todas las
personas humanas por su mera condición de serlo, ya que, en el período histórico anterior a la Revolución
Francesa, pues por razones económicas sólo podían acceder a la cultura y a la educación las clases
privilegiadas o adineradas , tales como la nobleza y la burquesía constituida por empresarios y
comerciantes de las ciudades.
Todo ello sin dejar de reconocer, por razones de estricta Justicia material, el impagable hecho de la
labor de las instituciones eclesiásticas en favor de la educación para las clases económicamente débiles o
pobres.
d) La Obra Jurídica cumbre para la Historia Jurídica del desarrollo y el progreso de la
Humanidad de la Revolución Francesa: La “Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano”
En éste sentido, y fruto a su vez de la Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789 es también
considerada unánimemente por los historiadores como el acontecimiento histórico que separa la Edad
Moderna y la Edad Contemporánea, aprobando la Asamblea Nacional de Francia el 26 de Agosto de 1789 la
gran obra jurídica de reconocimiento de las personas humanas por el mero hecho de serlo y que consistió
en la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”.
En todo caso, deberemos indicar que sus planteamientos son más avanzados y amplios que
las originarias declaraciones de derechos norteamericanas, pues mientras éstas últimas se
refieren a los “hombres libres” (piénsese que existía como legal el régimen de esclavitud en dichas
colonias) la declaración Francesa se refiere a “todos los hombres” pues la libertad es una
condición innata a toda persona humana por el hecho mismo de serlo y no una condición humana
que pertenece sólo a “los hombres libres”.
CUADRO GENERAL DE LOS DERECHOS HUMANOS COMO DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS

PERSONAS HUMANAS
Legal: SE-182-07. 367
a) Consideración Inicial.
Sobre esta particular cuestión, inciden dos planteamientos no excluyentes pero complementarios
entre si, por lo que realizaremos su análisis desde tanto desde una perspectiva histórico-filosófica y de otra
parte desde una óptica Jurídica, las que se interrelacionan mutuamente, tal y como tendremos ocasión de
analizar, por lo que, seguidamente, y en el sentido antepuesto, analizaremos sucintamente la cuestión.
b) Los principios filosóficos de los “Derechos Humanos”.
En este sentido, y siguiendo al Catedrático de Derecho Civil e insigne Maestro de Civilistas, Profesor
José María CASTÁN TOBEÑAS (“Los Derechos del Hombre” en 4ª edición revisada por Mª LUISA MARÍN
CASTÁN)), y siguiendo también al Catedrático de Derecho Constitucional que fue de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Granada, prof. Luís SÁNCHEZ AGESTA, (“Lecciones de Derecho Político”)
(citados dichos tratadistas y obras por MARÍN CASTÁN), podemos determinar (y siguiendo a Sánchez
Agesta en el trabajo citado de MARÍN CASTÁN) un cuadro sistemático de Derechos Humanos, como
sigue:
- Derechos civiles, que protegen la vida personal, individual, sancionado la violación de los bienes
garantizados y especificando los supuestos, la autoridad y el procedimiento legal (garantía legal,
judicial y procesal) que exige para su licitud la privación de esos bienes por razón del bien público.
Comprende este grupo: a) los derechos de la intimidad personal (protección negativa de la
autonomía privada frente a su violación por posparticulares o los Agentes del Estado); b) los
derechos de la seguridad personal (protección de la libertad mediante la aplicación de la ley
aplicada por el Juez); c) derechos de seguridad económica (garantías de la propiedad y de la
legalidad de los impuestos) d) derechos de libertad económica (libertades de trabajo, de Industria
de Comercio).
- - Derechos Públicos; que son derechos de intervención en la formación de la opinión pública
(libertades de reunión, de expresión del pensamiento, de información y de constituir asociaciones
políticas o culturales).
- Derechos Políticos; que son derechos de participación en la vida pública (derechos de petición,
de sufragio, de ejercer cargos públicos, etc).
- Derechos Sociales, de los que pueden hacerse dos subgrupos: a) Derechos del desenvolvimiento
personal (derechos a la instrucción y la educación, a construir una familia, a la práctica del culto
religioso) y b) derechos sociales estrictos, que implican una prestación positiva del Estado, inspirándose
en los Principios de Justicia Social y Seguridad Social (derechos a la propiedad personal y familiar, al
trabajo, a un salario justo, a los seguros sociales, a la asociación laboral).
También, y en el importante campo de la Filosofía del Derecho, nos señalará MARÍN CASTÁN, los
Catedráticos de Filosofía del Derecho, profesores PECES BARBA, CASTRO CID y ATIENZA (“Derechos
Fundamentales”, Cap III “Clasificación de los Derechos Fundamentales”) sistematizan los Derechos
Humanos en cuatro grandes criterios en base a su contenido, y se pueden clasificar como sigue.
-En base a su contenido.

-En base a su ámbito de aplicación.
-En relación con el sujeto titular de los mismos.
-En relación a las fuentes y garantías.
Este criterio último es el seguido en la materia por la Constitución de 1978.
Así, ya SÁNCHEZ DE LA TORRE (”Teoría y Experiencia de los Derechos Humanos”) (Citado por
MARÍN CASTÁN) relacionando la Justicia Social con los derechos humanos precisa que hay varios grupos
de relación social en conexión con varios conceptos de justicia, pues como ser social , unas relaciones
devienen marcadas por el derecho a la intimidad y otras son relaciones con otras personas, traduciéndose
ello en dos niveles de derechos humanos, los llamados de la intimidad (privacy) y que deben estar
protegidos por el derecho al ser partes de la esfera privada de la persona (libertad de conciencia, derecho a
la familia, libertad de expresión, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia,…) y los derechos de la
persona que se infieren de su pertenencia a la colectividad, que se plasman en la libertad para poder
establecer, sin discriminación alguna toda clase de relaciones y responsabilidades públicas según las
condiciones en que participa cualquiera de los demás individuos o grupos, derechos de contenido complejo,
y susceptibles de originar cuatro grandes grupos de Derechos Humanos, a saber:
Legal: SE-182-07. 368
-Derechos de la vida particular.

-Derechos de Indiscriminación cultural y social (derechos sociales y derechos a la cultura)
-Derechos de participación cívica y política.
-Derechos de la actividad económica (propiedad y trabajo).
Conforme a este autor, los derechos de indiscriminación, culturales y sociales corresponden a la

Justicia General, los Derechos Civiles y Políticos a la Justicia Distributiva y los Derechos Económicos a la
Justicia Conmutativa.
Y, ya también en relación con los “Servicios Sociales”, los que se nos configurarían como los Derechos
Fundamentales de Cuarta Generación, y siguiendo, tal y como nos señala MARÍN CASTÁN, a CASTRO CID
(“La dimensión científica de los Derechos del Hombre”) diferenciamos tres grandes categorías:
1º.- Los que reconocen y tutelan la integridad física y moral del individuo.
2º.- aquellos que reconocen y tutelan su libre actuación.
3º.- Aquellos derechos “que promueven un Orden Social” que garantice el ejercicio de los derechos de
integridad y libertad.
c) Las diversas generaciones de Derechos Humanos en su aspecto jurídico
Así, y para continuar entendiendo la consideración de los derechos sociales como integrativos de
los Derechos Humanos, podemos concluir que históricamente se conforman en contextos y situaciones
políticas y económicas determinadas, y podemos señalar hasta cuatro generaciones de derechos
humanos.
Así, y siguiendo a CASTÁN TOBEÑAS, los Derechos Humanos pueden considerarse en cuatro
generaciones o etapas históricas, perteneciendo a los Derechos Humanos de Cuarta Generación los
denominados Derechos de los Servicios Sociales.
En éste sentido, y siguiendo la clasificación de la Profesora MARÍN CASTÁN en su artículo citado,
podremos establecer la siguiente clasificación desde el punto de vista jurídico:
- Derechos de Primera generación, nacieron con carácter notoriamente individualista, como
libertades individuales, como derechos de defensa del individuo, que exigían la no injerencia y la
autolimitación de los poderes públicos en la esfera privada y se tutelaban por la mera pasividad de
éstos y su actitud de vigilancia en términos de Policía Administrativa. Responden tales derechos a la
fórmula jurídico-política del Estado Liberal.
- Derechos de la Segunda generación.
Surgieron tras la erosión y denuncia de la ideología individualista y el sistema económico
capitalista por los movimientos sociales reivindicativos de la segunda mitad del siglo XIX.
Dichos derechos económicos, sociales y culturales iban a alcanzar su consagración jurídica y
política en la nueva concepción social del Estado Social de Derecho, que iba a sustituir paulatinamente al
Estado Liberal, y se traducían en derechos de participación que requerían una política activa de los
poderes públicos encaminada a garantizar su ejercicio y se iban a realizar a través de las técnicas
jurídicas de las prestaciones y los servicios público.
- Derechos de tercera generación.
También llamados de cooperación y solidaridad, porque tienen como fundamento ambos valores,
emergen como consecuencia de las nuevas exigencias impuestas por el desarrollo de la sociedad industrial.
Nuestra Constitución consagra algunos de ellos en el Capítulo III del Título I, bajo el rótulo “De los
Principios rectores de la Política Social y Económica”.
- Derechos fundamentales de la Cuarta Generación.
Los mismos van referidos a cuestiones de marcado carácter social, y son los referidos a la calidad
de vida, el derecho a la propiedad y disfrute del patrimonio histórico y cultural., el derecho de los pueblos al
desarrollo, los derechos de los consumidores y usuarios o, incluso frente a la manipulación genética, entre
otros.
En nuestra opinión, aquellos que son tenidos por la Doctrina Científica como Derechos de la
Cuarta Generación, tal y como ya hemos tenido ocasión de analizar, ya encuentran su precedente en las
Legal: SE-182-07. 369
Leyes Españolas Indianas de Burgos de 27 de Diciembre de 1512, y en los mismos está la materia
de Servicios Sociales (art 9.2 CE) así como el derecho a la Sanidad y al Medioambiente adecuado (recogidos
en la actualidad en los arts 43 y 45 de la Constitución Española de 1978)
No obstante lo anterior, deberá ser precisado que en lo referido al ámbito relativo a la esfera de
actividad comprensiva de la materia referida a los “Servicios Sociales”, no devienen coincidentes en su
polifacético contenido con el concepto de “Derechos Fundamentales”, sino que se trata de un derecho
Humano, por lo que los mismos se configuran como un Principio General del Derecho que deberán informar
la legislación positiva y la actuación de los Poderes Públicos, lo que conllevará la no viabilidad de la
pretensión de su obtención por vía Jurisdiccional (con la excepción, p. ej. de las reclamaciones en materia
de dependencia, PERO no por el hecho de la materia, sino por el que están normativizadas, es decir, porque
hay una ley específica de dependencia, la cual conlleva un cauce procesal para su exigencia efectiva- se
solicita en vía administrativa a través del oportuno procedimiento y con salvaguarda de deducir la
pretensión a través de la ulterior vía jurisdiccional).
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA DE 1978.
Acerca de ésta particular cuestión, podemos señalar, y siguiendo a la Letrada de las Cortes
Generales de España, GONZÁLEZ ESCUDERO Ángeles en “Sinopsis art 24 Constitución Española” (página
web del Congreso de los Diputados de España, Enero de 2011), que los Derechos Fundamentales se
recogen en el art 24 de la CE de 1978, y como ya destacó la STC 19/1983, los mismos son también
ostentados por las personas jurídicas así como las personas jurídico-públicas, indicando que la situación
procesal de las mismas debe ser igual a la de los particulares y no gocen de privilegios de carácter procesal
(STC 19/1983, STC 91/1991, STC 100/2000, STC 175/2001, STC 28/2008), entre otras.
Nos establece ésta autora una relación de los mismos, la que nosotros, y siempre desde la
perspectiva dinámica de las sucesivas etapas del procedimiento, y en nuestra particular opinión,
procedería clasificar, en referencia a su contenido, como sigue:
• Garantías previas al inicio del Procedimiento Administrativo sancionador

• Derecho a la Inicial Garantía de Inocencia.
• Garantías en el Procedimiento Administrativo Sancionador Incoado.
• Derecho a la Inicial Garantía de Inocencia.
• Derecho a un Procedimiento con todas las garantías.
• Derecho al empleo de medios de prueba pertinentes en el ejercicio del derecho de defensa.
• Derecho al Proceso Público y sin dilaciones indebidas.
• Garantías posteriores a la conclusión del Procedimiento Administrativo Sancionador
• Derecho de acceso al Recurso Administrativo
• Derecho a la Tutela Judicial Efectiva.
Seguidamente realizaremos un sintético análisis de sus contenidos.

b) La Inicial Garantía de Inocencia.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 31/1981 ya nos señaló que
tal garantía ha dejado de ser un principio general del derecho para convertirse en un derecho
fundamental de aplicabilidad inmediata y vinculativo para todos los Poderes Públicos, siendo la misma de
carácter Iuris Tantum, es decir, que admite prueba en contrario, correspondiendo la carga de la prueba a
quien sostiene la acusación.
Y, como ya destacaron las SSTC 64/1986 y STC 82/1998, la misma se basa en la libre valoración de
la prueba que por mor del art 117.3 corresponde a los Jueces y Tribunales (Nota particular: ello en el
caso de los Recursos Jurisdiccionales, pues el art 117 CE establece que la competencia para juzgar y
ejecutar lo juzgado es de los Jueces y Tribunales y en el caso de la Administración, rige dicho Principio,
debiendo ser motivado, al igual que en Sede Jurisdiccional; el mismo) y también el que para desvirtuar
la Inicial Garantía de Inocencia, deben emplearse medios de prueba lícitos y obtenidos conforme a la
Constitución, y dando posibilidad de su debate procesal contradictorio (Nota particular: Tal criterio ya
lo indicó la STS de 6 de Abril de 1987,( citada por Luciano PAREJO ALFONSO y Juan Alfonso
SANTAMARÍA PASTOR en su “Derecho Administrativo: La Jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Edit
Centro de Estudios Ramón Areces,1999) Sentencia del Tribunal Supremo que tal y como nos señalan
dichos autores, la misma se configura como un verdadero “Leading Case” en la materia, al indicar que
Legal: SE-182-07. 370
para desvirtuar la Presunción de Inocencia, se necesitan pruebas, que éstas tengan carácter
incriminador, así como que las mismas hayan sido obtenidas conforme a la Constitución
Así, ya la STC 124/2001 nos declaró que:
<<el acusado llega al juicio como inocente y sólo puede salir de él como culpable si su primitiva
condición es desvirtuada plenamente a partir de las pruebas aportadas por las acusaciones. En palabras
de la ya citada STC81/1998 (FJ 3), la Presunción de Inocencia opera …como el derecho del acusado a no
sufrir una condena a menos que la culpabilidad haya quedado establecida más allá de toda duda
razonable>>
Misma Doctrina en STC 117/2002, STC 35/2006, STC 1/2010, entre otras.
EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y SU CONTENIDO: LAS GARANTÍAS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Al respecto, ya el art 134 nº 1 de la Ley 30/92 PAC ya nos declaró que:
“El ejercicio de la Potestad Sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente

establecido.
En el mismo sentido, se pronuncia el art 63 nº 2 de la Ley 39/2915 de 1 de Octubre.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos de tener presente el que es
lugar común tanto en la Doctrina Científica de los cultivadores de la Ciencia del Derecho, así como en la
Jurisprudencia, el señalar que al igual que así también nos determina el art 1 de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal (LECRIM), dicho precepto consagra dos Principios, de una parte, el “Principio de Legalidad
Procedimental” y de otra parte, el “Pincipio de Necesariedad Procedimental”.
Así, el “Principio de Necesariedad Procedimental” significa que es siempre necesario un Procedimiento

para imponer una sanción es decir, ninguna sanción sin procedimiento (lo que impedirá las sanciones de
plano, es decir, la imposición de sanciones sin procedimiento alguno, también al respecto STC 70/2008) , y
en segundo lugar, y en lo referido al “Principio de Legalidad Procedimental”, tal Principio significa que para
imponer una sanción no basta que se siga un Procedimiento, sino que el Procedimiento seguido para
imponer la sanción debe ser el Legal o reglamentariamente establecido y no otro procedimiento, pues si así
se hiciere, se habría salvaguardado el “Principio de Necesariedad Procedimental” (pues se habría impuesto
la sanción con un Procedimiento) PERO no se habría salvaguardado el “Principio de Legalidad
Procedimental” pues si se impone una sanción, aunque sea con un procedimiento y éste es distinto del legal
o reglamentariamente establecido, aunque se haya seguido un procedimiento, lo actuado devendría nulo de
pleno derecho, aunque se hubiere respetado la garantía del derecho al Procedimiento (pues se ha seguido
un Procedimiento) y ello no por la lesión del Principio de necesariedad procedimental (pues se siguió un
procedimiento) sino que la nulidad sería porque ese procedimiento no respetó el Principio de Legalidad
Procedimental, es decir,porque no se siguió el Pocedimiento establecido aunque se hubiese seguido un
Procedimiento,se lesionará pues el Principio de Legalidad Procedimental.
b) Necesariedad de la salvaguarda del Procedimiento en sí mismo como derecho-garantía del

interesado.
En nuestra opinión, y como consecuencia del taxativo mandato Constitucional de sumisión de la

actividad administrativa a la Ley y al Derecho,plasmado en los arts 9.1, 9.3, 97 y 103 de la Constitución
Española de 1978, toda actividad administrtaiva, y por ende todos los Procedimientos, deberán realizarse
bajo el imperio de la Ley.
Así, y en el sentido antepuesto, ya la STS de 12-02-1986 (Ar 2156) nos declaró lo siguiente:
<<..Este Tribunal Supremo tiene establecido que hay que entender aplicable la sanción de nulidad
depleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado un Procedimiento, pero no
el concreto procedimiento que la Ley ha previsto para el caso (adexemplum SS 30-09-1964-contratación
administartiva-, 14-1-66-revisión de oficio-10-02-68-adjudicación de vacantes-, 14-12-1974-desafectación
de bienes municipales-, etc)>>
Legal: SE-182-07. 371
Y para el caso de que se siga un procedimiento pero no sea el legalmente establecido, con lo que, como
vimos se salvaguarda el Principio de Necesariedad Procedimenmtal pero no el de Legalidad Procedimental, y
en referencia a cual sea el efecto de no ser respetado éste principio, ya la STS de 18-01-1985 (ar 242) nos
declaró que:
<<Se incurre en nulidad si se impone una sanción prescindiendo del Procedimiento establecido>>
Y, también al respecto la STS de 09-04-1985 (ar 2857) ya nos recordó lo siguiente:
<<Las formalidades del Procedimiento sancionador, en cuanto normas procesales que pautan la
actividad reglada de la Administración, son de orden público y han de cumplirse estrictamente>>
En el sentido indicado, y en cuanto garantía del Procedimiento y sus requisitos Constitucionales de

Legalidad del mismo, STC 70/2008.
También, y con igual criterio, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 2/1987 de 21
de Enero, ya nos declaró lo siguiente:
<<Ya la Sentencia 18/1981, de 8 de Junio, afirmó que “los principios inspiradores del orden penal son
de aplicación con ciertos matíces al Derecho Administrativo Sancionador”, y ello ha de ser entendido no sólo
en sentido material sino también procedimental.No se trata, sin embargo, de la plena aplicación inmediata y
total del artículo 24.2 de la Constitución al régimen disciplinario,como aclara ya la S 21/1981, de 15 de
Junio, sino tan sólo de que, de acuerdo a una interpretación finalista de la Constitución, “los Principios
esenciales reflejados en el art 24 de la Constitución en materia de Procedimiento, han de ser aplicables a la
actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales
que se encuentran en la base del precepto.. con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión
Constitucional” (S 18/1981 de 8 de Junio).Así lo ha venido reconociendo la Jurisprudencia Constitucional en
lo que se refiere a los derechos de defensa, a la Presunción de Inocencia y a la actividad probatoria (SS
73/1985 de 14 de Junio y 74/1985 de 18 de Junio), derechos que han de ser reconocidos con especial rigor
en los casos de las sanciones disciplinarias de los internos penitenciarios>>
c) Las garantías básicas trasladables
Por otra parte, y en relación a la cuestión que aquí nos ocupa, también la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su art 63.2 nos
determina iguales garantías, indicándonos lo siguiente:
“En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario Procedimiento”.
En el sentido indicado, ya SÁNCHEZ MORÓN (“Derecho Administrativo.Parte General”. 13ª Edición,

Edit Tecnos, 2016) nos señala que algunas de las garantías del art 24.2 de la Constitución han sido
consideradas aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador (con cita de la STC 29/1989, STC
22/1990, STC 212/1990, STC 216/2002, STC 217/2002, STC 74/2004, STC 162/2005, STC145/2011, etc)
tales como el derecho de defensa y la prohibición de la indefensión, el derecho de asistencia letrada, a ser
informado de la acusación, el derecho a no declara contra sí mismo, el derecho a formular alegaciones, etc.
Con igual criterio, ya GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS (“Manual Básico de Derecho
Administrativo”. 3ª Edición, Madrid 2006, Edit Tecnos), nos señalan que la aplicabilidad de las garantías del
art 24.2 de la CE de 1978 exige que el inculpado en un Procedimiento Sancionador debe tener la posibilidad
de aportar las pruebas y alegaciones que estime pertinentes (STC 7/1998, STC 14/1999, STC2/2003) ,
pues la sanción administrativa debe efectuarse con un procedimiento respetuosos con el art 24.2 CE, y ya la
STC 116/2002 nos estableció las garantías aplicables al procedimiento administartivo sancionador, y junto
con los indicados también por SÁNCHEZ MORÓN , nos citan dichos autores como aplicables el derecho a la
Presunción de Inocencia, el que a la Administración le corresponde el Onus Probandi (es decir, la carga de la
pueba), en base al derecho a proponer pruebas que ostenta el interesado, la obligación de la Administarción
de motivar las causas de denegación de pruebas que éste pudiera proponer.
Así ,tal y como así ya señalarom la STC 89/1995 y la STC 59/2004, el Tribunal Constitucional tiene
establecido que el Proceso Jurisdiccional Contencioso Administartivo no puedesubsanar la infracción de
estos derechos derivados del art 24.2 CE, pues en el proceso Jurisdiccional no se ejercitan Potestades
Sancionadoras,sino la adecuación a la legalidad de lo actuado por la Administración.
Legal: SE-182-07. 372
En igual sentido, GARRIDO FALLA Fernando y FERNÁNDEZ PASTRANA José Mª (“Régimen

Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas. Un estudio de la Ley 30/92” Edit Cívitas, Madrid,
1993)
LOS RASGOS ESENCIALES DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
En nuestra opinión, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, debemos señalar
que por parte de los tratadistas de la Ciencia del Derecho que han tenido ocasión de examinar ésta
cuestión, y por los mismos, es usado el término “Derechos Fundamentales” y el término “Derechos
Humanos” en forma indistinta.
Sin embargo deberemos de determinar si son lo mismo y, en el caso de que ello no sea así, el
determinar cuáles sean o puedan ser , en su caso, sus criterios diferenciadores o rasgos distintivos o si
por el contrario nos encontramos con dos términos para definir un mismo concepto.
b) Los Derechos Humanos y los Derechos Fundamentales y sus notas diferenciadoras
Así, en nuestra opinión, y en el sentido indicado, y siguiendo al Profesor de la Facultad de

Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Peru, Profesor Reynaldo BUSTAMANTE ALARCÓN
(“Derechos Fundamentales y Proceso Justo”, 2ª edición, Biblioteca de Derecho Procesal, Lex, Ediciones
Olejnik, Santiago de Chile), algunos tratadistas vienen considerando este conjunto de derechos como
“derechos individuales”, otros los denominan ”derechos naturales” , ello por ser los mimsos inherentes a
la persona humana por su propia condición y otros los denominan “Derechos Humanos” pues derivan de
la dignidad del ser humano por el mero hecho de serlo.
Por otra parte, y siguiendo a BUSTAMANTE ALARCÓN, dichos términos “Derechos Humanos” y
“Derechos Fundamentales”, se suelen utilizar como sinónimos o equivalentes, pero ¿son lo
mismo?,¿tienen rasgos diferenciadores?
Sobre éste punto, y siguiendo a BUSTAMANTE ALARCÓN, , han existido diversos intentos acerca
de la búsqueda del alcance dedichos términos, y se viene referenciando el término “Derechos
Fundamentales” en relación a los que han sido normativizados (es decir, plasmados por escrito)
Constitucionalmente ( Gregorio PECES- BARBA, “Derechos Fundamentales”, 3ª Edic, Edit Latina
Universitaria, Madrid, 1980) y la expresión “Derechos Humamos” haría referencia a los derechos
naturales positivizados en los tratados internacionales (PÉREZ LUÑO, Antonio E. “Los Derechos
Fundamentales”, 4ª Edic Edit Tecnos, Madrid 1991), (citados por BUSTAMANTE ALARCÓN).
Así pues, los Derechos fundamentales no son otra cosa que los derechos humanos positivizados.
Por otra parte, y en nuestra opinión, deberemos señalar que, y en base al art 9.1 de la
Constitución Española de 1978, y toda vez que los ciudadadanos están obligados a actuar de
conformidad a la Constitución y al “resto del ordenamiento jurídico” , las relaciones entre los particulares
también están regidas por dicho principio, y, en consecuencia, y en nuestra opinión, toda vez que tanto
los derechos fundamentales como los derechos humanos forman parte del patrimonio de las personas
por su mera condición de serlo, las relaciones particulares de los mismos están también regidos por tales
derechos.
Así, y en el sentido antepuesto, STC 177/1988 de 10 de Octubre
c) Los Derechos Fundamentales y su aplicabilidad a todos los Procesos y Procedimientos, al
Procedimiento Administrativo y al Procedimiento Sancionador Administrativo.
En este sentido, en nuestra opinión, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, ya
el Tribunal Constitucional en su temprana STC 18/1981 de 8 de Junio, FJ 2º, ya nos declaró la aplicabilidad
con matíces al Procedimiento Administrativo Sancionador de los Principios rectores e inspiradores del
Proceso y del Derecho Penal, no mediante la aplicación mimética de los mismos, sino para salvaguardar los
valores ínsitos en las bases Constitucionales sobre los mismos.
Así, se nos configuran los dichos Derechos Fundamentales como Garantías y Principios
Constitucionales “Prima Facie” de los interesados y ocupan una posición fundamental en el ordenamiento,
de suerte tal que en las ponderaciones que devenga necesario su determinación y alcance, que cualquier
Legal: SE-182-07. 373
norma pueda afectar a los valores ínsitos en los msimos y que protegen esos derechos, los cuales
despliegan su eficacia irradiante en todos los sectores del ordenamiento, devendrá no adecuada a Derecho.
En el sentido antepuesto, y sobre la aplicabilidad irradiante de los Derechos Fundamentales al
Procedimiento Sancionador, STC 107/1988 (FJ 2º), STC 85/1992 (FJ 4º), STC 15/1993 (FJ 1º), entre otras.
A su vez, en nuestra opinión, también deberemos de tener presente el hecho de que, tal y como así
ya nos señaló la STC de 9 de Diciembre de 2002, las garantías procedimentales del art 24 nº 2 de la
Constitución Española de 1978, son aplicativas al Procedimiento Sancionador con matíces.
d) El doble carácter de los “Derechos Fundamentales”
En nuestra opinión, y siguiendo a BUSTAMANTE ALARCÓN, deberemos indicar que, tal y como
ya nos señaló la STC 25/1981, los Derechos Fundamentales ostentan un doble carácter, subjetivo y
objetivo, el subjetivo atribuya a sus titulares, nos señala BUSTAMANTE ALARCÓN, atribuye a sus
titulares el poder de ejercitarlos y exigir su respeto y protección, y en su vertiente objetiva otorga a los
Derechos Fundamentales una propia fuerza normativa, y como señaló la STC 53/1985 de 11 de Abril, los
derechos fundamentales son componentes básicos del orden jurídico y político, y ostentan fuerza
normativa que vincula a todos los Poderes Públicos así como a los particulares, siendo su carácter
indisponible pues además de Derechos Fundamentales son elementos rectores e integradores del
Ordenamiento Jurídico, y si se lesionan , los actos que los lesionen son nulos e inválidos, tal y como así
señalaron las STC 11/1981 de 8 de Abril y la STC 5/1981 de 13 de Febrero.
Misma Doctrina en STC 21/1981 de 15 de Junio, STC 77/1982 de 20 de Diciembre, STC 56/1982 de
26 de Julio (citadas por BUSTAMANTE ALARCÓN)
Por otra parte, y siguiendo a dicho autor, las normas deben de ser interpretadas en base a la
Constitución, ello en base al “Principio Favor Libertatis” o del “mayor valor de los derechos
fundamentales” (STC 34/1983 de 6 de Mayo, STC 67/1984 de 7 de Junio), nos señala dicho autor.
Y, tal y como ya nos declaró el Tribunal Constitucional de España, las normas deberán ser
interpretadas en la forma más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales. (STC 88/1988 de 9
de Mayo)
EL IUS PUNIENDI DEL ESTADO Y SU UNICIDAD

En éste sentido, deberemos indicar que el IUS PUNIENDI”, es decir, el derecho de castigar,
corresponde al Estado, pero es un concepto unitario.
b) La concepción del “Ius Puniendi” como construcción unitaria y autónoma deviene
dimanante del Derecho Europeo
Así, y en el sentido indicado, en lo que aquí nos ocupa, y siguiendo el Documento “El Derecho
Administrativo Sancionador a la luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos”, realizado por Silvia
BERTAZZO, (http://laadministraciónaldía.inap.es/noticia.asp?id=1504968), y toda vez que rige la
aplicabilidad de los Derechos Fundamentales, tanto en el Proceso Penal como en el Procedimiento
Administrativo Sancionador (en nuestra opinión, tal y como así ya nos indicaron tanto la STC 18/1981 así
como la STC 70/2008) , al existir unos mismos Principios de derechos fundamentales en las Constituciones
de los Estados miembros de la Unión Europea, y reconocidos los mismos por los arts 6 y 7 del Convenio
Europeo de Derechos Humanos, y toda vez que existían conductas no sancionadas penalmente por los
diferentes sistemas jurídicos nacionales, al expresar la “materia penal”, ello parecería excluir la materia
“derecho administrativo sancionador”, optando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por la adopción
de un concepto autónomo, devinculado del término ” infracción” o del término “ materia penal”, y ello así se
reconoció en la aplicabilidad de principios análogos en materia de garantías tanto en el ámbito penal
comoen el procedimiento y derecho administrativo sancionador , desde la Sentencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos en la Sentencia del Caso Engel frente a los Países Bajos de 8 de Junio de 1976 (asuntos
Nº 5100/71, 501/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72), así como también en la Sentencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos de 21 de Febrero de 1984, asunto Nº 8544/79, Caso Ozturk c Alemania.
c) La unicidad del Ius Puniendi en el Derecho de España.
Así, es lugar común en la Doctrina Científica de los cultivadores de la ciencia del Derecho, entre otros,
los profesores ALEJANDRO NIETO, en su ya clásica obra “Derecho Administrativo Sancionador” (edit
Legal: SE-182-07. 374
Tecnos, 5ª Edición, Madrid 2012), así como GARBERÍ LLOBREGAT José en su ya también clásico tratado
“El Procedimiento Sancionador” (edit Lex Nova), así como también REBOLLO PUIG Manuel, los cuales
sostienen que tanto la Potestad Jurisdiccional y la sancionadora Administrativa son las dos manifestaciones
de un único Ius Puniendi del Estado.
Por otra parte, ya la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, ya desde la Sentencia del Tribunal Supremo
(STS) STS de 9 de Febrero de 1972, reconoció la identidad entre el “Injusto Administrativo” y el “Injusto
Penal”, correspondiendo su aplicación a los órganos penales Jurisdiccionales así como a los órganos
Administrativos ( los cuales no son órganos Jurisdiccionales).
A su vez, la indeferenciación ontológica entre “Ilícitos Administrativos” e “Ilícitos Penales” y es
también sostenida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) , entre otras, en su Sentencia de
fecha 21 de Febrero de 1984 (Caso Ozturk), el cual realiza especial consideración acerca de que ambos
injustos (el penal y el administrativo) están abarcados por las mismas garantías.
Al respecto, deberemos de señalar que pese a los distintos cambios normativos, hay un conjunto de
Principios intangibles, los que arrancan tanto de la Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789, en su
”Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”, igual que en la “Declaración de
Derechos Fundamentales” de la Constitución de Virginia de 1851 y más modernamente reconocidos en la
“Declaración Universal de Derechos Humanos” de las Naciones Unidas de 1948, o de los Tratados de Unión
Europea referidos a Derechos Humanos y que son reconocidos como Derechos Fundamentales de las
personas humanas así como Principios Informadores del Sistema Punitivo, sea éste Penal o
Administrativo,por lo que, se establezca en la Legislación Procesal lo que se establezca, los mismos deben
ser siempre salvaguardados y respetados, siendo los mismos una constante histórica.
LA APLICABILIDAD IRRADIANTE DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y ATODA CLASE DE PROCESOS.
En nuestra opinión, deberemos señalar que, tal y como así ya nos indicó la STC 18/1981, los
Derechos Fundamentales son inspiradores del conjunto de garantías de los ciudadanos, así como Principios
rectores e informadores de la Legislación Positiva y de la aplicación del Derecho.
En nuestro parecer, es de destacar lo que ya la Sentencia del Tribunal Constitucional de España
(STC) STC 70/2012 de 16 de Abril nos indicó acerca de ésta particular cuestión, estableciendo como
Doctrina, siguiendo la brillante estela que ya indicó en su STC 70/2008, la aplicabilidad irradiante de los
derechos fundamentales al Procedimiento Administrativo Sancionador.
Al respecto, y en el sentido indicado, y sobre la aplicabilidad del denominado “Principio de
Aplicabilidad Irradiante de los Derechos Fundamentales al Procedimiento Administrativo Sancionador”, ya la
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España declaró su aplicabilidad con matíces a éste tipo de
Procedimiento, entre otras en STC 107/1988 (FJ 2º), STC 85/1992 (FJ 4º), STC 15/1993 (FJ 1º), concepto
de Eficacia Irradiante de los Derechos Fundamentales al Procedimiento Administrativo Sancionador
elaborado por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán (Ausstrahlungwirkung) entre
otras, en sus Resoluciones de 15 de Enero de 1958, (bVERFge 7, 198, 2017) y de 7 de Marzo de 1974
(BverfGE 36, 321, 331), entre otras.
Por otra parte, y en lo que aquí interesa y nos ocupa, el Tribunal Constitucional en dicha STC
70/2012, entre otras cosas, nos declaró que:
<<debemos recordar, una vez más, que este Tribunal ha ido elaborando progresivamente una
doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio
abanico de garantías emanadas del art 24.2 CE, entre las que se encuentra el derecho a la defensa, que
proscribe cualquier indefensión (por todas, SSTC 18/1981 de 8 de Junio, FJ 2, 7/1998 de 13 de Enero, FJ 5,
276/2000 de 16 de Noviembre, FJ 7, 272/2007 de 25 de Septiembre, FJ 2; y 175/2007 de 23 de Julio, FJ
3). El ejercicio de este derecho de defensa en el seno de un expediente sancionador presupone que el
implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así
podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa, previa a la
toma de decisión, y por ende, que la Administración siga un Procedimiento en el que el denunciado tenga
oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes, así como de alegar lo que a su
derecho convenga.En éste sentido, en la STC 291/2000 de 30 de Noviembre (FJ 4), ya declaró el Pleno de
éste Tribunal que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se t rate,
como en éste supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia Constitucional
desde la perspectiva del art 24.2 CE.>>
Legal: SE-182-07. 375
Se nos configura pues ese conjunto de garantías que adornan el Procedimiento Administrativo
Sancionador, como el valladar infranqueable en el ejercicio de las potestades sancionatorias Administrativas
que la Administración deviene obligada a salvaguardar en la constelación de actos procesales configurativos
del Procedimiento Administartivo Sancionador, de suerte tal, que sobrepasado el mismo, lo actuado
devendría no conforme a Derecho.
No obstante, debe ser precisado el hecho de que tales garantías de aplicabilidad deben ser con
matíces, pues tal y como así ya tuvo ocasión de manifestar el Tribunal Constitucional (TC), entre otros, en
su Auto del Tribunal Constitucional (ATC) ATC 592/1986:
<<Ha de recordarse que las garantías del Proceso Penal no son sin más trasladables con todas su
consecuencias al Procedimiento Administartivo Sancionador, y ello no tanto por una supuesta menor
gravedad de aquéllas y sus sanciones como porque los actos administrativos sancionadores se someten a
un ulterior control por parte de los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa>>
b) Los derechos fundamentales aplicables.
Sin perjuicio ello del ulterior desarrollo que realizaremos acerca de ésta particular cuestión,
traeremos a colación aquello que acerca de ésta particular cuestión ya nos indicó la Sentencia del Tribunal
Constitucional de España (STC) nº 70/2008, la cual es traída a colación por la recisión de sus términos y
conceptos, pues nos delimitará precisamente las garantías Constitucionales que devienen aplicativas al
Procedimiento Administrativo Sancionador.
Así, dicha STC 70/2008 de 23 de Junio, en su Fundamento de Derecho Cuarto, nos determina lo
siguiente:
<<Este Tribunal ha venido estableciendo desde la STC 18/1981 de 8 de Junio, hasta hoy, por todas STC
243/2007 de 10 de Diciembre, la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los Principios sustantivos
derivados del art 25.1 CE, y también hemos proyectado sobre las actuaciones dirigídas a ejercer las
Potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art 24.2 CE, no
mediante su aplicación literal , sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que
seencuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantíza el art 9.3 CE. Así, partiendo del
inicial reproche a la imposición de sanciones sin procedimiento alguno, se ha ido elaborando
progresivamente una Doctrina que asume la vigencia en el Procedimiento Administartivo Sancionador de un
amplio abanico de garantías del art 24.2 CE. Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar el derecho la asistencia
letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, el derecho a la
presunción de inocencia , que implica que la cargade la prueba delos hechos constitutivos de la infracción
recaíga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de
derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo y, en fin, el derecho a utilizar los medios
de prueba (por todas STC 7/1988 de 13 de Enero, FJ 5º, STC 272/2006 de 25 de Septiembre, FJ 6º).>>
Pero, deberemos indicar, que los Procedimientos sancionadores se iniciarán normalmente, en base a
unos documentos denominados Actas de Inspección o en base a los resultados analíticos obtenidos tras una
toma de muestras, toma de muestras que constará en las Actas de Inspección.
Las Actas, como veremos, sólo pueden ser levantadas, por los Funcionarios Públicos de los Servicios
de Inspección, pues en la función Inspectora se ejercitan , como veremos, Potestades de Imperium, así
como del valor probatorioIuris Tantum de las Actas,en tanto que lo en ellas reflejado y que es comprobado
personal y directamente por la Inspección tiene validez probatoria y presunción de certeza (salvo prueba en
contrario) (STC 76/1990, entre otras), por lo que no pueden ser levantadas por persona laboral, y las
determinaciones analíticas obtenidas en Laboratorios Oficiales u Homologados, se basarán en las tomas de
muestras realizadas por la Inspección y constatadas en las correspondientes Actas de Inspección, función
Inspectora en tanto que Administarción Vigilante, y que seguidamente analizaremos.
LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN.
a) Consideración Inicial: Sucinto Recordatorio de la clasificación de la actividad

administrativa
Como ya vimos, y en referencia a la clasificación de la actividad administrativa, deviene plenamente
admitida, tanto por la Jurisprudencia de los Tribunales de Justicia así como por parte de la Doctrina
Científica, la ya clásica clasificación de la misma que en su día realizara el ilustre tratadista español
GASCÓN Y MARÍN, que destacó que la misma puede ser clasificada en actividad de Policía, Fomento y
Servicio Público.
Legal: SE-182-07. 376
Previo a nuestro análisis acerca de la cuestión que aquí tratamos, y como cuestión previa, y
siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares, prof Miguel
SÁNCHEZ MORÓN, (“Derecho Administrativo: Parte General”, Edit Tecnos 13ª Edición 2017), deberemos
diferenciar entre “la actividad de vigilancia” y “la actividad de Inspección”.
b) La actividad de vigilancia
En el sentido antepuesto, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, la actividad de vigilancia es una
actividad material de observación y control de actividades privadas y su fin es prevenir y reprimir posibles
alteraciones o incumplimientos de la legalidad, tarea y función de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado conforme a la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de Marzo, si bien en determinadas materias puede
conferirse a otros agentes públicos (Guardas Forestales, p. ej) y también puede ser realizada por
contratación con empresas privadas, siendo diferente de la actividad de Inspección, la cual seguidamente
analizaremos.
LAS ACTIVIDADES DE INSPECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
a) La actividad Inspectora.
Así, y en lo referido a la actividad Inspectora, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, es una actividad de
carácter formalizado y su fin es verificar igualmente y con carácter preventivo y en ocasiones represivo, el
cumplimiento de los deberes, prohibiciones o limitaciones que contempla la legalidad vigente (art 42 Ley
40/2015 de 1 de Octubre, De Régimen Jurídico del Sector Público).
Por otra parte, y como ya destacaron las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 62/1991 y
STC 37/1997, la Inspección implica ejercicio de Autoridad y de la misma se derivan situaciones jurídicas
sujetas al Derecho Administrativo y no puede ser objeto su realización por parte de gestión indirecta ni
realizarse por sociedades mercantiles aún de capital público (art 113 Ley Régimen Jurídico del Sector
Público, Ley 40/2015), y sólo pueden ser realizadas éstas actividades por Funcionarios Públicos (art 9.2 del
Estatuto Básico del Empleado Público de 2015 y de 2007).
En éste sentido, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN y tal y como por otra parte así ya también nos
destacó la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STTJUE) de 18 de Octubre de 1989
(Caso Solvay), deben respetarse en la actuación Inspectora los principios de contradicción y defensa, así
como el principio de proporcionalidad, debiendo ser tenido presente lo que determina el art 103 de la
Constitución Española de 1978, es decir, actuar con objetividad e imparcialidad por parte de la Inspección.
A su vez, la actividad Inspectora misma es encuadrable dentro de la actividad de Policía
Administrativa y puede ser tenida como el conjunto de medidas adoptadas por la Administración para que
los particulares ajusten su actuación a una finalidad de utilidad pública a través del control de lo actuado a
la normatividad vigente, deviniendo la misma, ante todo, como una actividad de intervención, limitadora de
derechos, ello en base al “Principio de Prevención”, toda vez que el mismo se configura como un principio
general de la actuación administrativa.
Así, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/1995, en su FJ 13 nos señaló que la
Inspección es una actividad que pone orden y concierto para conseguir los fines que la norma establece en
cada momento y cumplen la finalidad de investigar y documentar el resultado de las averiguaciones.
No obstante, debe ser precisado que siendo los Actos de Inspección unos Actos Administrativos, los
mismos no poseen la virtualidad de ser actos que pongan fin al Procedimiento Administrativo (art 89 nº 1
Ley 30/92 PAC), pues los mismos son actos instrumentales preparatorios de posteriores decisiones:
protección de la legalidad, procedimientos sancionadores, etc.
b) El reconocimiento Constitucional de la Inspección.

Por otra parte, debe ser señalado que la Ordenación legal de la Inspección se realiza en el
artículo 27 nº 8 de la Constitución, y que es la única referencia expresa a la misma en el Texto
Constitucional, que por otra parte no contempla una específica reserva de ley acerca de la misma, sin
perjuicio de reservas formales de Ley en las que se diferencia la actuación Inspectora de la actuación
sancionadora, que es distinta potestad y es ejercida por órganos distintos de los de Inspección.
c) La Inspección en la Ley 30/92 LRJPAC de 26 de Noviembre.
Legal: SE-182-07. 377
Sobre esta particular cuestión, y como ya tuvimos ocasión de indicar, tanto en el Derecho Español
como en el europeo, “lo normal” ha sido que cada norma sectorial regule las potestades de “su” Inspección
en forma diversa, lo que no puede ser tenido como negativo, y así es considerado por la totalidad de la
Doctrina Científica, ni irracional ni ilógico ni fruto de la improvisación del Legislador, sino puramente lógica y
propia de la naturaleza de las cosas.
A su vez, ya el art 39 bis 2 de la Ley 30/92 PAC contenía un apoderamiento en sentido amplio a las
facultades de Inspección, y nos señalaba lo siguiente:
“Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la
Legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los
hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan”.
d) La Inspección en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
Por otra parte, también en la Ley 39/2015 y acerca de ésta particular cuestión que aquí se
examina, pronunciándose la misma en análogos términos
La cuestión, en nuestra opinión, a la que deberemos dar respuesta aquí hace referencia a la
validez probatoria de las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección, habida cuenta de que el art
137 nº 3 de la Ley 30/92 PAC, al igual que ahora realiza el art 77 nº 5 de la Ley 39/2015, confiere a
las Actas de Inspección validez probatoria Iuris Tantum, por lo que deberemos determinar su compatibilidad
con la Inicial Garantía de Inocencia que a su favor ostenta el interesado.
Así, y en el sentido antepuesto, ya la STS de 05-05-1998 (Ar 5099) ya nos declaró lo siguiente:
<<En Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal, rigen el Principio
Constitucional de Presunción de Inocencia y el Principio General de Derecho In Dubio Pro Reo>>
A su vez, ya la STS de 17-05-1996 (Ar 4480) también nos señaló que la presunción de certeza
atribuida a lo reflejado en las Actas de Inspección de los servicios de Inspección es perfectamente
compatible con la Inicial Garantía de Inocencia pues se limita a atribuir a las Actas de Inspección el carácter
de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de prueba en contrario, y como ya declararon también
las STS de 02-01-1990, 5, 15 y 19-03-1990, STS de 23-04-1990, STS de 25-05-1990, STS de 24-02-1998
(Ar 146, 2017, 1828, 3138, 3672,STS de 24-02-1998, Ar 2540, respectivamente)
También a su vez, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 76/1990 se pronunció en
idénticos términos.
Así, las STS de 16-01-1998, STS de 17-04-1998, STS de 27-04-1998, STS de 25-05-1998 (entre
otras) nos indicaron que las actas de inspección tienen valor probatorio Iuris Tantum,es decir, que admiten
prueba en contrario.
Por otra parte, y en lo referido a lo que prueban lo indicado en las Actas de Inspección, ya el
Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas ocasiones acerca de éste particular
extremo.
Así, y como ya declaró el Tribunal Supremo, entre otras, en sus STS de 02-01-1990, SSTS de 5, 15
y 19-03-1990, STS de 23-04-1990, STS de 25-05-1990, ya citadas, la presunción de certeza de las actas
de Inspección se limita a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el
Inspector actuante, o los inmediatamente deducidos de aquellos o acreditados por medios de prueba
consignados en la propia Acta de Inspección, como pueden ser documentos, o declaraciones incorporadas a
la misma.
Por otra parte, también deberemos de tener en consideración lo que ya nos declaró la STS de 29 de
Abril de 2009 (Rec 1578/2007) acerca de los requistos de validez del Acta de Inspección y que podemos
sintetizar así:
El funcionario público actuante debe ostentar la condición de autoridad o agente de la autoridad.
Que se trate de hechos comprobados personal y directamente por el mismo, no siendo válidas sus
apreciaciones o calificaciones jurídicas
En igual sentido, nos señala SÁNCHEZ MORÓN, la presunción de veracidad alcanza a los hechos
comprobados directamente por los funcionarios competentes (STC161/2016) pero no alcanza a las
calificaciones o valoraciones jurídicas expuestas en el Acta por el funcionario actuante, tal y como así ya
declaró, entre otras cosas, la STS de 11 de Mayo de 2012.
Por otra parte, tal presunción es perfectamente compatible con la Inicial Garantía de Inocencia, tal y
como así declaró la STC 76/1990, pues aún dado su carácter de prueba, es de carácter y naturaleza Iuris
Legal: SE-182-07. 378
Tantum, es decir, que admite prueba en contrario (STS de 17-05-1996, (Ar 4480) entre otras, debiendo de
ser precisado que la destrucción de la presunción de veracidad corresponde a quien la niega.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, (STSJ)
STSJ de Murcia 302/2007 de 4 de Mayo (Rec 2051/2003) nos señaló que la expresión “salvo prueba en
contrario”, establecida legalmente excluye que el contenido del acta de Inspección sea una prueba tasada,
cuyo contenido se imponga inexorablemente (Nota de quien éstas notas suscribe: ello sería contario al
Principio de Libre valoración de la prueba), ya que su consecuencia no es otra que la de invertir la carga de
la prueba que recoge el Acta que queda desplazada al administrado (STSJ Castilla-León – Sede de
Valladolid- de 2 de Enero de 1992).
EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN QUE PUEDE REALIZAR FUNCIONES

DE INSPECCIÓN
a) Las Facultades de Inspección corresponden a los Funcionarios Públicos.

Al respecto, debe ser señalado el extremo de que las potestades-facultades Inspectoras están
atribuidas a los Funcionarios individualizados especializados y que son Autoridad o Agentes de la Autoridad,
en ambos casos expresamente designados para funciones Inspectoras y sólo corresponden a ellos las
mismas, dada su condición de Autoridad o Agente de la Autoridad que a ellos sólo corresponde y NO a
otros Funcionarios, es decir las competencias de Inspección y control son de los Servicios de
Inspección y no de otros Servicios, pues no son Autoridad ni Agentes de la Autoridad (así, y por
todos, BERMEJO VERA, “La Administración Inspectora”, Revista de Administración Pública (RAP) 147,
1998), FERNÁNDEZ RAMOS “Inspección Administrativa y Potestad Sancionadora”, TORNÓS MÁS,
Joaquín “La figura del Inspector de Consumo. Su configuración Histórica y Legal en España. Especial
referencia a su carácter de funcionario Autoridad”, los que expresan el unánime parecer de la Doctrina
Científica sobre esta particular cuestión).
b) El Inspector como autoridad o agente de la autoridad: Sólo pueden serlo los
Funcionarios Públicos
En este sentido, y dada la propia esencia de la Inspección así como de la actividad Inspectora,
donde se ejercitan por la misma “Potestades de Imperium “, de intervención o de Policía viene amparado
por el criterio tradicional de ser tenidos los Inspectores como Autoridad o Agentes de la Autoridad, dada su
singularidad y el riesgo que corren los Inspectores actuantes.
Así, el art 24 del Código Penal nos determina que se considerará Autoridad al que por sí sólo o como
miembro de una Corporación, Tribunal u Órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia; es
decir, y desde la perspectiva del derecho penal la autoridad ostenta prerrogativa de mando (potestad de
reclamar obediencia) y el nº 2 del art 24 nº 2 del CP nos establece que se considerará funcionario público el
que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de la autoridad competente
participe en el ejercicio de funciones públicas, deviniendo recogidos los efectos penales de ello en el Título
XXII, Cap II, contemplando además de la Autoridad a los Agentes de la Autoridad (arts 550 al 556 del
Código Penal)
Por otra parte, y en el ámbito del Derecho Administrativo, ya el Tribunal Constitucional en su STC
143/1985 de 24 de Octubre (RTC 1985/143) señala en su FJ 5º, que la atribución a los empleados públicos
de la condición de “autoridad” o “agente de la autoridad” es orientadora.
Si bien y como ya hemos tenido ocasión de analizar no existe un concepto legal de autoridad o
agente de la autoridad, y en nuestra particular opinión, podemos precisar que el Funcionario que la
desempeña dispone de un poder coactivo para ejecutar las Resoluciones de la Autoridad Administrativa , y
toda vez que la actividad Inspectora se somete a la legalidad en su actuar, ello nos conduce al art 103.3 de
la Ley Fundamental que garantiza por Ley el estatuto de los Funcionarios Públicos y las garantías de
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido, y en nuestra opinión, ya la Ley 7/2007 de 12 de Abril, que aprueba el Estatuto
Básico del Empleado Público, en su art 9.2 nos señalaba que:
“el ejercicio de las funciones que implique la participación directa o indirecta en el ejercicio de las
potestades públicas o la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Públicas corresponden exclusivamente a los Funcionarios Públicos en los términos que en la Ley de
desarrollo de cada Administración Pública se establezca”.
Legal: SE-182-07. 379
También en éste sentido y en nuestra particular opinión, ya el Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP) de 2015 así lo determina en su art 9.2 así como entre otras, en las Sentencias del
Tribunal Constitucional (STC) STC 62/1991 y STC 37/1997, pues se ejercitan Potestades de Imperium.
Por otra parte, y en lo referido a la fundamentación del criterio del porque sólo pueden ser
Inspectores los Funcionarios Públicos, ello es para la mayor garantía de la objetividad, imparcialidad e
independencia en el ejercicio de la función encomendada (por otra parte criterios positivizados por el art
103 de la Ley Fundamental).
Así, ya las STS de 24-01-1989, STS de 28-03-1989, STS de 06-04-1989 y STS de 04-05-1989, STS
de 18-01-1991, STS de 18-03-1991 (Ar 236, Ar 2140, Ar 2820, Ar 3603, Ar 265, Ar 3183) entre otras
incontables, sostienen que el carácter probatorio de lo actuado por el Inspector se basa en su imparcialidad
y en su especialización.
En el antepuesto sentido, ya la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su
interpretación del art 45.4 del Tratado y en relación a la libertad de circulación de trabajadores viene
manteniendo el criterio de que se exceptúa de la misma a los empleos de la Administración Pública.
Ello deviene justificado en base al criterio de su participación directa o indirecta en el ejercicio de
poderes públicos y la salvaguarda de los intereses generales del Estado, lo que incluirá los poderes
coercitivos propios de la Inspección hacia los ciudadanos, así como ejercicio de autoridad en los ámbitos
judicial, policial, fiscal, de defensa del Estado, mientras que las funciones consultivas quedarían fuera.
c) Efectos de la condición de Autoridad o Agente de la Autoridad de la Inspección.
En nuestra opinión, otra de las particularidades de la condición de “Autoridad” o de “Agente de la
Autoridad” que gozan los Inspectores y los Servicios de Inspección es el de gozar de presunción de
veracidad de las Actas extendidas por estos (lo que refuerza aún más el carácter de control de la Inspección
y de los Servicios de Inspección) presunción de veracidad (NO necesariamente en su vertiente de
iniciación de un procedimiento sancionador tras una actuación Inspectora) condición que sólo
ostenta la Inspección.
A título ejemplificativo, ya el Tribunal Supremo en Sentencia de la Sala III de 22 de Septiembre de
1999 (RJ 1999\6728) anuló sanciones porque los vigilantes de la zona del aparcamiento no son autoridad
(no son funcionarios Inspectores) (también en STS de 25 de Octubre de 1991 (RJ 1991\7382) y STS de 18-
11-1992 (RJ 1992\9605) y ello porque de conformidad con el art 137 nº 3 de la Ley 30/92 PAC la
presunción de veracidad la ostentan los funcionarios públicos que ostenten la condición de autoridad , es
decir que ejercen potestades de Imperium y estas solo los ostentan los servicios de inspección, pues el art
137 nº 3 otorga valor probatorio a los documentos públicos emitidos por Funcionarios Públicos, pero no por
todos los Funcionarios Públicos, sino solamente los que tengan la condición de autoridad o agentes de la
autoridad.
En este sentido, ya la STS de 25 de Octubre de 1988 (1988\7867) ya nos destacó que:
<< la Presunción de veracidad tiene su fundamento en la objetividad de la actuación de un
funcionario a quien legalmente esté encomendada la constatación de los hechos sancionados>>
En lo que aquí interesa, de lo antepuesto se infiere el incontestable hecho de que las Funciones de
Inspección sólo pueden ser realizadas por Funcionarios Públicos de los Servicios de Inspección y por
Funcionarios Públicos, toda vez que la actividad de Inspección es una actividad donde se ejercitan por los
Funcionarios Públicos Potestades de Imperium.
Sobre esta particular cuestión, debemos también necesariamente señalar que el ordenamiento
vigente confiere el ejercicio de la autoridad al Funcionario Público y NO al personal laboral, de
acuerdo con la Ley 30/1984 de Reforma de la Función Pública y los preceptos ya citados del Estatuto Básico
del Empleado Publico (EBEP), tanto el EBEP de 2007 como el EBEP de 2015.
Así, y también conforme al art. 9.2 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público, “el
ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades
públicas o de la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas
corresponden exclusivamente a los Funcionarios Públicos”, ello en base a la imparcialidad (art 103 C.E. de
1978.
En este sentido, y entre otras, ya la STS de 8 de Mayo de 1992 (Ref Ar 4144) que señaló que los
Informes de los Servicios Técnicos municipales que establecía la base para la aplicación de la sanción están
dotados de <<innegable imparcialidad y competencia>>.
Misma Doctrina en STS de 14-04-1992 (AR 3427)
Legal: SE-182-07. 380
A su vez, y sobre esta particular cuestión, ya las Sentencias (por todas) del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía (Sede de Sevilla) Sala de Lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de fecha 25
de Mayo de 2009 (Rec Apelación nº 597/2008), así como la Sentencia de la Sección Primera, de 14 de
Diciembre de 2011, dictada en Recurso de Apelación nº 568/2011, ya tuvieron ocasión de analizar esta
cuestión y manifestarse en el sentido antepuesto, y podemos concluir indicando que tales criterios son pues
coincidentes con el histórico ya analizado, tal y como ya hemos tenido ocasión de contemplar, es decir, las
funciones Inspectoras y de control son desde el inicio del Derecho romano hasta hoy, competencia exclusiva
de los Servicios de Inspección y no de otros Servicios.
d) Requisitos Formales de la Inspección
Así, y sobre esta particular cuestión, las Diligencias Inspectoras deben ser realizadas con los
requisitos formales que las normas sectoriales prevean, debiendo señalarse que las mismas no se realizan
normalmente en base a una sospecha de incumplimiento, sino en base a una actividad de control que
compete a la Inspección (sin perjuicio de que se pueda realizar en base a una sospecha o denuncia, pues lo
esencial no es la sospecha, sino la actividad de control, por lo que en realidad, la Inspección desarrollará
una triple función.
Fiel ejemplo de esa triple función que indicamos son los arts 21 y ss de la Ley 4/96 de 15 de Junio,
“Del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia”, y la que bajo el Epígrafe denominado
“Del estatuto Jurídico de la Inspección de Consumo” determina precisamente éstas tres funciones que aquí
comentamos.
Así, y cara a la persona o empresa que es Inspeccionada, para la misma la Inspección cumplirá una
función Informativa tanto de la legislación aplicativa así como de las deficiencias apreciadas en el desarrollo
y el desempaño de la actividad, la que podríamos denominar ”actividad informativa”, pero junto a la misma,
debe ser tenido también en consideración que, desde el punto de vista de la protección de la Salud Pública,
tal actividad también se configura como una actividad de control del cumplimiento de la Legalidad aplicativa
a la actividad concreta (Administración Vigilante), así como también como un eficaz sistema de control de
riesgos para la protección integral de la Salud Pública
La finalidad Inspectora no es pues determinar la existencia de una sospecha de incumplimiento sin
más, función la cual es incuestionablemente una de sus varias funciones, sino la de vigilar el cumplimiento
y observancia de la normatividad aplicativa, debiendo ser discreta y proporcional.
Al respecto, debemos precisar que no está sujeta la Inspección a las reglas del Procedimiento
Administrativo, y los inspeccionados tienen derecho de alegar en la realización de la misma, no hay
principio de contradicción pues no se le imputan cargos o ilícitos administrativos al que está siendo
Inspeccionado, pues la Inspección no es un Procedimiento reglado y no es un Procedimiento Sancionador,
pues la actividad de imputar presuntas infracciones NO corresponde a la Inspección, sino al Procedimiento
Sancionador, Procedimiento que es distinto del Procedimiento de Inspección, debiendo ser tenido presente
que, en nuestra opinión, la función del Procedimiento NO es imponer una sanción, sino que la
función del Procedimiento es determinar si unos hechos concretos pueden ser o no infracción,
ello sin perjuicio de que , tal y como así ya declaró, entre otras, la STC nº 70/2008, no se pueden imponer
sanciones de plano, es decir, no se pueden imponer sanciones sin procedimiento alguno, lo que por otra
parte, nada impide que por la Inspección se adopten actuaciones de plano o se acuerden medidas
cautelares, ante determinadas situaciones de riesgo o peligro inminente para el bien jurídico protegido
incluso en las informaciones previas que ya se contemplaban en el art 69.2 Ley 30/92 PAC, pues no hay
iniciado ningún procedimiento, sino que se ejercita por la Inspección una potestad de control, y deberemos
determinar si la Inspección se hace sin más o si en su actuaciónla Inspección tiene garantías y límites.
Habida cuenta pues de las Potestades de Imperium que se ejercen por la Inspección, deberemos de
analizar si las mismas se ejercitan sin más, es decir por el mero hecho de ostentar estas Potestades de
Imperium o existen unos deberes y derechos hacia el inspeccionado y que la Administración devien
eobligasa a respetar y salvaguardar en cunato constituirían garantías del inspeccionado, cuestión que
tendremos ocasión de analizar seguidamente.
DE LOS DEBERES Y DERECHOS DE LOS SUJETOS INTERVINIENTES EN LA INSPECCIÓN
Sobre esta particular cuestión, debe ser precisado el hecho de que en toda Inspección siempre
concurren dos sujetos, de una parte, la Administración, que está presente por la figura del Inspector
actuante, y de otra parte, el administrado, el cual puede ser tanto una persona física como una persona
jurídica.
b) El Sujeto pasivo de la actividad Inspectora y la discrecionalidad
Legal: SE-182-07. 381
Sobre esta particular cuestión, debemos señalar que ya la Sentencia del Tribunal Constitucional
110/1984 ya señaló que no es contrario a la Ley Fundamental una discriminación a la hora de elegir el
sujeto pasivo de la comprobación de la Inspección en base a:
• El conjunto de datos previos que tenga el Órgano Administrativo y que hace imposible que existan
idénticas circunstancias y por tanto la vulneración del Principio de Igualdad.
• No constituye causa de discriminación el ser tratado conforme a la Ley.
Y, es que debe ser precisado lo que ya señaló, en frase gráfica, la Sentencia del Tribunal
Constitucional STC 102/1995 en su Fundamento Jurídico 13, que la inspección:
<< se trata de una actividad que pone orden y concierto para conseguir los objetivos que la norma
marque en cada momento>>.
c) De los deberes del administrado en la Inspección.
Así, y en referencia a la obligación básica del administrado, la misma consiste en suministrar
información, documentos y “dejarse inspeccionar”, facilitando así la actuación inspectora (art 39 Ley 30/92
PAC), por lo que cuando estos deberes del administrado son incumplidos por el mismo, es necesario tipificar
legalmente una infracción que recoja el incumplimiento y asegure su represión (art 129 Ley 30/92 PAC) (se
produce la obstrucción a la labor Inspectora), PERO , debemos tener presente que la Inspección inspecciona
pero no impone sanciones, pues las mismas se imponen por los órganos correspondientes a través del
correspondiente Procedimiento Administrativo Sancionador en el que se desvirtúa la Presunción de
Inocencia con pruebas lícitas y sometidas al correspondiente debate Procesal contradictorio, al igual que los
hechos imputados, en todas las fases del Procedimiento Administrativo Sancionador.
d) De los derechos del administrado en la Inspección.
En éste sentido, ya la Ley 30/92 PAC de 26 de Noviembre (derogada), Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administartivo Común ya reguló ésta cuestión.
La misma nos diferenció dos tipos de derechos diferentes, así, de una parte, los derechos de los
ciudadanos, y de otra parte, los derechos de los interesados, y nos estableció lo siguientes derechos para
los interesados:
• Derecho de intervención, presencia y representación en las actividades administrativas de
Inspección.
• Derecho a ser informado sobre las reglas, contenido y efectos de las diligencias de comprobación
(art 35.g ley 30/92 PAC)
• Derecho a ser tratado con respeto deferencia, cortesía y consideración (art 35.i ley 30/92 PAC).
• Derecho a reclamar la identificación y acreditación de la personalidad de los Inspectores actuantes
(art 35.b, Ley 30/92 PAC)
• Derecho a la presentación de argumentos y aportación documental (art 35.e Ley 30/92 PAC)
Por otra parte, también la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 nos establecen una serie de derechos de
los interesados, los que seguidamente veremos.
e) La Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
Al igual que en su día así realizó la Ley 30/92 LRJPAC, también la Ley 39/2015 de 1 de Octubre
nos diferencia entre los “derechos de los administrados” y los “derechos de los interesados”, pero usando la
terminología “derechos de los interesados” y “derechos de las personas”, y que más adelante
examinaremos.
EN TORNO A LAS POTESTADES LEGALES DE LA INSPECCIÓN
Así, y sobre esta particular cuestión, y a efectos estrictamente metodológicos, podemos sintetizar las
mismas como sigue:
a) Potestades de acceso a lugares privados

En este sentido, son no sólo a los abiertos al público, sino a locales cerrados o dependencias
privadas.
Legal: SE-182-07. 382
Así, el Decreto 54/2001 establece como potestad del Inspector en su artículo 45 nº 2 la de entrar
libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo establecimiento centro o Servicio sujeto al
ámbito de aplicación del Decreto.
Pero, lo destacable es el párrafo 2º del nº 2 de dicho artículo, al disponer que:
“si el establecimiento o centro sometido a Inspección coincidiese con el domicilio de la persona física
afectada, deberá obtener el expreso consentimiento del titular o, en su defecto la correspondiente
autorización Judicial.”
La razón del párrafo es el aseguramiento de la garantía del art 18.2 de la Ley Fundamental: la
garantía Constitucional de la inviolabilidad del domicilio.
Llegados a este lugar , deviene de todo punto necesario delimitar su alcance en la actuación
Inspectora, toda vez que , dado el carácter probatorio de las Actas de Inspección en base a su condición de
autoridad , su especialidad e imparcialidad (art 137 nº 3 Ley 30/92 PAC) , si accede la Inspección de forma
irregular lesionando la inviolabilidad del domicilio, la prueba (advertencia prueba referida a prueba y no
específicamente referida a prueba en un procedimiento sancionador) podría devenir no válida.
Sobre esta esencial cuestión deberemos precisar que existe un límite, consistente en lugares que
constituyan domicilio, y toda vez que el artículo 18.2 de la Constitución garantiza la inviolabilidad del
domicilio, deberemos determinar cual es la nota característica del mismo, pues si es domicilio se requiere
consentimiento expreso del titular y, en su caso, autorización Judicial.
Al respecto, los rasgos esenciales que nos definirán el domicilio son las notas características de
“intimidad” y de “privacidad”.
Seguidamente analizaremos pues, dada la importancia de ésta cuestión, lo que es el concepto
Constitucional de domicilio, determinándonos el art 18 nº 2 de la Constitución Española de 1978 como un
derecho fundamental la inviolabilidad del domicilio, pero, si se accede por la Inspección a un bar,
restaurante, matadero, instalaciones de piscinas o redes de aguas o torres de refrigeración de empresas,
¿se accede a un domicilio?
Ello nos conducirá directamente a determinar aquello que sea domicilio Constitucionalmente
protegido.
En éste sentido, y siguiendo el muy interesante trabajo del Inspector del Cuerpo Nacional de
Policía, HERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, Juan José en un interesante trabajo denominado “Supuestos
Constitucionales que posibilitan la entrada y registro en domicilio” (documento obtenido de Internet) ya nos
señala los criterios Jurisprudenciales del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.
Por otra parte, ya también el artículo 554.2º del Código Penal señala que es domicilio:
“El edificio o lugar cerrado o la parte de éste destinada principalmente a la habitación de cualquier
español o extranjero residente en España y de su familia”
Así, y en lo referido al caso de las personas jurídicas (asociaciones, sociedades, fundaciones, etc)
nos indica este autor que el Tribunal Constitucional establece que el ámbito de protección Constitucional del
domicilio de las personas jurídicas sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que
puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de Dirección de la Sociedad
o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes
de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados a terceros.
Y añade dicho autor continuando en la exposición de la Doctrina del Tribunal Constitucional,
señalando que:
“si el espacio estuviera abierto al público, no cabría considerar que pueda producirse vulneración del
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, al igual que no se produciría en aquellos locales, aun
de acceso sujeto a autorización, donde se lleva a cabo una actividad comercial o laboral por cuenta de una
sociedad mercantil, que no está vinculada a la dirección de la sociedad, o de un establecimiento que no
sirva a la custodia de su documentación.
Por lo tanto, los requisitos Jurisprudenciales para que este espacio cerrado perteneciente a la
persona jurídica (sociedad, asociación mercantil, etc) esté protegido por el derecho a la inviolabilidad del
domicilio, son:
- Espacio físico que no esté abierto al público.
Legal: SE-182-07. 383
- Que además ese espacio cerrado se utilice como centro de dirección o como lugar de custodia
de documentos o de información contenida en diferentes soportes, que se consideren
reservados al conocimiento de terceros.
Y esta interpretación Jurisprudencial la ha recogido el Legislador, dando una nueva redacción al

apartado 4º del art. 554 de la LECRIM (añadido a partir de la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de
medidas de agilización procesal), en los siguientes términos:
Art 554.4º: “tratándose de personas jurídicas imputadas, el espacio físico que constituya el centro
de dirección de las mismas, ya se trate de un domicilio social o de un establecimiento dependiente, o
aquellos otros lugares en que se custodien documentos u otros soportes de su vida diaria que quedan
reservados al conocimiento de terceros”
Resuelto lo anterior, y sobre la base de los dichos criterios, deberemos dar respuesta a otra
cuestión como es la de al estar Constitucionalmente protegido el domicilio ¿resulta necesaria autorización
para Inspeccionar?
En nuestra particular opinión, deberá estarse al caso concreto, pero nada obsta a que se solicite
autorización al que va a ser inspeccionado
Por otra parte,y en el sentido indicado, ya la STC 22/1984 de 17 de Febrero ya declaró que la
Administración necesita autorización judicial para acceder a domicilios a efectos de ejecutar actuaciones, de
suerte tal que es un límite (el domicilio y su inviolabilidad) para las actuaciones administrativas, y son
competentes para otorgar dicha Autorización Judicial, cuando se realizan actuaciones administrativas, los
Juzgados de Lo Contencioso-Administrativo (Ley Orgánica del Poder Judicial art 91.2 y Ley 29/1998,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, art 8.5.) , pues como ya destacó la STC 76/1992
de 14 de Mayo, el Juez actúa como garante de la Legalidad intrínseca del acto administrativo.
Al respecto, en nuestra opinión, también debe ser precisado el extremo de que, tal y como así
declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 160/1991 de 18 de Julio, el que no es necesario
obtener esa Autorización Judicial en los casos en los que la entrada al domicilio lo sea no para ejecutar un
acto de la Administración, sino que no es necesaria la autorización si lo que se va a realizar es la ejecución
de una Sentencia Contencioso-Administrativa.
Toda vez que la inviolabilidad del domicilio se configura como un derecho fundamental por el art 18.1
de la Carta Magna, deberemos determinar el concepto de domicilio Constitucionalmente protegido.
b) El domicilio Constitucionalmente protegido
En este sentido, el art 18.2 de la Constitución Española de 1978, garantiza el derecho fundamental
a la Inviolabilidad del Domicilio, por lo que deberemos de precisar que para que se produzca la lesión de la
garantía Constitucional de la inviolabilidad del domicilio y por ende para la vulneración del derecho a la
inviolabilidad del domicilio Constitucionalmente protegido, debe devenir acreditado que el local sea
domicilio, lo que nos conducirá derechamente a determinar aquello que protege el art 18 de la Constitución
Española de 1978 (la inviolabilidad del domicilio) y las notas características e integrativas del mismo,
criterios que han sido perfilados por la Jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como por la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo , en tanto que la inviolabilidad del domicilio es un derecho fundamental
y susceptible de amparo Constitucional.
En el sentido antepuesto, y en nuestra particular opinión, para entender que existe lesión de tal
garantía Constitucional, lo que deberáser tenido en cuenta es el hecho de que el local constituya domicilio,
pues a los efectos del art 18.2 CE, <<debe tratarse de un espacio apto para desarrollar vida privada, pues
el núcleo esencial del domicilio consitucionalmente protegido es el domicilio en cuanto morada de las
personas físicas y reducto último de su intimidad personal y familiar>> (STC 94/1999 de 31 de Mayo, FJ
6º, toda vez que tal domicilio << en cuanto morada o habitación de la persona entraña una estrecha
vinculación con el ámbito de su intimidad>> (STC 22/1984, FJ 5º, STC 60/1991 y STC 50/1995, STC
69/1999 de 26 de Abril, FJ 2º.
A su vez, y siguiendo los criterios indicados por URIARTE VALIENTE, Luís Mª y FARTO PIAY
Tomás (“El Proceso Penal Español. Jurisprudencia Sistematizada”, 2ª Edición, Edit La Ley, 2007), nos
indican dichos tratadistas que conforme a la Doctrina emanada del Tribunal Constitucional, la característica
esencial del domicilio radica en <<la aptitud para desarrollar en él vida privada>>
Al respecto, y a los efectos del art. 18.2 CE, y tal y como ya nos señaló la STC 94/1999 de 31 de
Mayo, FJ 6º:
Legal: SE-182-07. 384
<<Debe de tratarse de un espacio apto para desarrollar la vida privada, pues el núcleo esencial del
domicilio Constitucionalmente protegido es el domicilio en cuanto morada de las personas físicas y reducto
último de su intimidad personal y familiar>>.
Y ello toda vez que tal domicilio, como señaló la STC 22/1984, FJ 5:
<< en cuanto morada o habitación de la persona entraña una estrecha vinculación con el ámbito de
su intimidad>>.
Igual criterio, STC 60/1991, STC 50/1995, STC 69/1999 de 26 de Abril.
Así, y de la Doctrina dimanante tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, se
infiere que el domicilio Constitucionalmente protegido se integra por varios elementos propios:
Un espacio físico delimitado.
Así, la STEDH de 18-12-1996 (caso Loizundu) negó la condición de domicilio a efectos del art. 8 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos a una parcela de terreno sobre la que existía la intención de
edificar una vivienda.
También al respecto, STC de 17-01-2002, STS de 05-02-2002, STS de 19-05-1999, STS de 28-12-
1994, entre otras.
Ocupado ocasionalmente o permanentemente, destinado a vivienda, compatible con la idea
de privacidad.
Bien al desarrollo de un actividad personal o empresarial o profesional, formalidad que debe ser
apreciada de acuerdo con el sentir lógico y jurídico, que constituya la residencia de una persona o familia,
con la nota de privacidad habitual, con independencia de su mejor o peor condición (STS de 18-11-2005,
STS de 15-02-1997, STS de 15-10-1994, entre otras) o de sus características (STS de 18-11-2005, STS de
19 de Mayo de 1999, STS de 23 de Septiembre de 1997, STS de 3 de Octubre de 1996, entre otras), y de
los enseres u objetos que en la misma se encuentren (STC 17-01-2002, STC de 31-05-1999), pero debe
imperar la nota de privacidad (STC 94/1999 de 26 de Abril).
El citado domicilio puede reunir un carácter o naturaleza mueble o inmueble (STC de 2-11-2004,
STC 17-01-2002).
Así, los barcos (STC 30-07-2006, STS de 10-04-2002, STS de 13-03-1999), las STS de 16 Nov
2006 y STS de 12-07-2004, sólo son domicilios Constitucionalmente protegidos en los mismos los
camarotes y zonas privativas y no las zonas de máquinas, cubiertas, bares, piscinas, bodegas, cubiertas….
Son también domicilios Constitucionalmente protegidos las roulottes y Autocaravanas (STS de 18
Nov de 2005, STS de 16-01-2002, STS de 14-11-2001, STS de 18-10-1996, STS de 17-03-1993, entre
otras), no siendo domicilio Constitucionalmente protegido los vehículos automóviles usados para transporte
(STC 25-10-1993, STS de 19-01-2005, STS de 14-05-2004, STS de 26-02-2003, entre otras).
También son domicilios Constitucionalmente protegidos los ocupados ocasionalmente como tales,
las segundas residencias, habitaciones de hotel, habitaciones de pensiones, hospederías, albergues, etc.
En este sentido, STC 02/11/2004 (RTC 2004189), STC 17-01-2002 (RTC 200210), STS de 25-05-
2010 (RJ 20106144), STS de 18-10-2006 (RJ 20067422), STS de 18-11-2005 (RJ 200510063) y STEDH 24-
11-1986, caso GILLOW (TEDH 198615).
Los lugares donde se realizan actividades empresariales ¿es domicilio constitucionalmente amparado
por el art 18.2 de la Carta Magna Española de 1978? Su conexión con la prueba ilícita
Como punto de partida y acerca de ésta particular cuestión, y consideración inicial previa, y en lo
que se refiere a las personas jurídicas, deberemos delimitar si las empresas tienen o no amparo
constitucional de su domicilio.
En nuestra opinión, ello deviene importante toda vez que puede darse el caso de que en
determinados supuestos pueda acontecer que ante la actuación de la Inspección, puede concurrir o
aparecernos una prueba ilícita (la que es obtenida con lesión de derechos fundamentales susceptibles de
amparo Constitucional, pues como ya destacó la STS de 6 de Abril de 1987– STS citada por PAREJO
ALFONSO Luciano y SANTAMARÍA PASTOR Juan Alfonso (“Derecho Administrativo:la Jurisprudencia
del Tribunal Supremo”. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid 1999) - para desvirtuar la inicial garantía
de inocencia se necesitan pruebas, que las mismas tengan carácter incriminador y que sean obtenidas
conforme a la Constitución), con lo que podría ser excluida como tal pieza de convicción, ello sin perjuicio
de la existencia de los denominados “Exclusionary Rule of Laws” o determinados supuestos en que una
Legal: SE-182-07. 385
prueba así contaminada puede ser tenida en consideración en los diferentes estadios del Procedimiento
Por otra parte, y si bien trataremos la cuestión referida a la validez de la prueba ilícita y su efecto
reflejo en otro específico apartado, lo traemos a colación a éste lugar por un hecho, como es el que la
Inspección inspecciona en lugares determinados, por lo que tal cuestión se encuentra íntimamente conexa
al concepto de domicilio constitucionalmente protegido.
Así, en nuestra opinión, y como ya nos declaró acerca de ésta cuestión la Sentencia del Tribunal
Supremo (STS) STS 2341/2010, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Iª, Rec 4572/2004, Id
CENDOJ 28079130012010100022, Ponente: MARTÍN TIMÓN, Manuel), ya el Tribunal Constitucional nos
indica en referencia a la prueba ilícita y su conexión con el art 18 nº 2 (protección de la inviolabilidad de
domicilio como derecho fundamental) de la Constitución Española de 1978 , el Tribunal Constitucional nos
indica que la concesión del amparo con el efecto de la declaración de nulidad de las resoluciones no es
consecuencia directa y necesaria de la apreciación de la inviolabilidad del domicilio, y nos señalan la STC
166/1999 de 27 de Septiembre, así como la STC 171/1999 de 27 de Septiembre, el que la declaración de la
garantía del derecho fundamental a la protección del domicilio, no tiene de forma automática la prohibición
constitucional de valoración de las piezas de convicción de la contravención conectadas de forma natural
con las directamente obtenidas con lesión de derechos constitucionales,tal y como así también ya nos
señaló la STC 8/2000 de 17 de Enero, de forma tal que, como ya nos determinaron tanto la STC
81/1998,STC 121/98, STC 151/1998, STC 49/1999, STC171/1999 , entre otras, que nos indicaron que es
posible que la prohibición de la consideración devaloración de las pruebas originales no afecte a las
derivadas, si entre ambas inicialmente no existe una relación natural o si no concurre la conexión de
antijuridicidad.
Por otro lado, también deberemos indicar que la STC 69/1999 nos declaró que en referencia al
concepto de domicilio y la titularidad de la inviolabilidad del mismo, no todo local cuyo acceso puede
determinar su titular no es domicilio, pues tal derecho no puede confundirse con al titularidad jurídica de los
inmuebles, y la inviolabilidad del domicilio ampara tanto a las personas físicas como a las personas
jurídicas, el núcleo esencial de la protección de la inviolabilidad es el carácter de intimidad (STC 22/1984),
referido a vida personal y familiar, lo que no concurre en las personas jurídicas, y, nos señala la STS
2341/2010 citada, que en éstas sólo se extiende a espacios físicos indispensables para que las personas
jurídicas puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas,por constituir el centro de dirección de la
sociedad u otros soportes de la vidadiaria de la sociedad odel establecimiento reservados al conocimiento de
terceros.
Con igual criterio, STC 149/1991, STC 76/1992, y como señalaron las STC 22/1984, STC 160/1991,
no hay una plena identificación entre el domicilio de las personas jurídicas y el de las físicas, pues el
concepto de domiciluio constitucionalmenet proetegido esmásamplio que elconcepto jurídico privado o
administrativo
Al respecto, ya el Tribunal Constitucional en sus STC de 17 de Enero de 2002 y STC de 16-12-1997,
entre otras, ya nos señaló que el concepto de domicilio y su correlativa garantía Constitucional de
inviolabilidad no son extensibles:
<< a aquellos lugares cerrados que por su afectación sirvan acometidos incompatibles con la idea
de privacidad>> (STC 136/2000 de 29 de Mayo)
Misma Doctrina en STS de 20-06-2003, STS de 05-02-2002, STS de 4 de Abril de 1995, STS de 6
de Octubre de 1994, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ) de Las Islas Baleares STSJ de 10 de
Febrero de 1999.
Por otra parte, y en nuestra opinión, deberemos considerar que ya la Sentencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (STEDH) de 27 de Septiembre de 2005 ya nos declaró que el concepto de
domicilio puede abarcar el despacho profesional de empresas dirigidas por personas privadas así como las
sedes de empresas.
NO ES domicilio Constitucionalmente protegido.
Al respecto, y siguiendo a URIARTE VALIENTE y FARTO PIAY, (“El Proceso Penal Español:
Jurisprudencia Sistematizada” .Edi Wolter y Kloowers, 2ª Edición) ya la STC 228/1997 de 16 de Diciembre,
no consideró domicilio un almacén, un bar (STC 283/2000 de 27 de Noviembre, unas oficinas y unos locales
de negocios abiertos al público.
Tampoco son domicilio Constitucionalmente protegido, nos señalarán dichos tratadistas, los
almacenes, las fábricas (STC de 17-01-2002, STC de 16 de Diciembre de 1997, Auto TC de 03-04-1989,
STS de 18 de Febrero de 2005, STS de 20-06-2003, entre otras), talleres de trabajo (STS de 30-04-1996,
Legal: SE-182-07. 386
STS de 29-04-1995, STS de 10 de Octubre de 1994, entre otras), naves industriales o ganaderas (ATC de
19-07-2004, STS de 18-02-2005, STS 01-12-1995, entre otras)
Al respecto, también la STS (Sala Tercera) de 24 de Enero de 2012 ya nos declaró lo siguiente:
<<Las potestades de autotutela ejecutiva de la Administración despliegan totalmente su virtualidad
sin necesidad de apoyo Jurisdiccional alguno respecto de aquellos inmuebles que no sean domicilio de
personas físicas y jurídicas ni locales cerrados sin acceso al público>
Y es que, como ya tuvimos ocasión de analizar, el domicilio va conexo a la idea de intimidad y
privacidad.
Tal Doctrina es aplicable también a las Inspecciones que se realizan a los Centros de Día, o
Residencias de Personas Mayores (RRPPMM), en sus zonas comunes, y para las habitaciones de las PPMM se
necesitaría permiso o autorización de los mismos dado que las mismas están investidas de las notas de
intimidad y de provacidad referidas a la garantía de inviolabilidad del domicilio, o, en su caso, conseguir la
Autorización Judicial y que como hemos visto, corresponderá su otorgamiento a los Juzgados de Lo
Contencioso-Administrativo.
Al respecto, no deja de ser elocuente el FJ IX de la STC 142/1993, que ya nos señaló lo siguiente:
<<La eventual limitación del derecho a la intimidad es Constitucionalmente legítima siempre que se
encuentre suficientemente justificada en la tutela de otros intereses por la Norma Fundamental y no exija
sacrificios de aquel que resulten desproporcionados a la finalidad perseguida. Esta argumentación se enlaza
con la que se basa en la interdicción de la arbitrariedad del art 9.3 CE, si bien ha de aclararse que el juicio
de arbitrariedad respecto al Legislador sólo aparecería si la norma impugnada careciera de “toda explicación
racional” (STC 108/1996, FJ 18), sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones…La
norma no carece de finalidad ni esta puede considerarse en modo alguno de irracional, en ello se agota el
enjuiciamiento de su posible arbitrariedad.>>.
En el caso presente, y en el caso de las RRPPMM, en las que se realizan actividades sanitarias de
carácter básicamente en su vertiente “asistencial” existen zonas comunes (comedores, dispensarios, salas
de ocio, etc) y privativas que pueden constituir y constituyen domicilio (las habitaciones y anexos de los
residentes).
En la particular opinión del suscribiente, deberemos estar al caso concreto, pues, por ejemplo,
en las Residencias de Personas Mayores (RRPPMM) existirán zonas de acceso libre (zonas comunes, bares,
locales de ocio…, caracterizadas por carecer de las notas de privacidad o intimidad) y otras zonas que se
configurarán como domicilio (las habitaciones morada de los residentes PPMM), deviniendo necesario en
estos casos, de devenir morada, la autorización para realizar la Inspección, la cual deberá ser solicitada
previamente por el Inspector actuante y expresada su petición al residente o titular del derecho, haciendo
constar en el Acta expresamente la solicitud de la autorización para la realización de la actividad de
Inspección, la solicitud del consentimiento (entendiendo por tal la expresión de que comprende el acto que
se va a realizar y cuya autorización expresa se solicita para ello), y la respuesta, PERO dejando expresa
constancia de todo ello en el Acta de Inspección, y para el caso de denegación, al devenir necesaria la
realización de la Inspección, y para el caso de ser denegada por el titular del derecho a la inviolabilidad e
intimidad , deberá solicitarse de forma motivada la expresa Autorización Judicial para ello.
Y ello se afirma por el hecho de que del hecho de la actividad Inspectora de control pueden
derivarse otras consecuencias “no buscadas” por la Inspección (cuya finalidad es comprobar el
cumplimiento de la norma; es decir la adecuación a derecho de lo que se realiza), como podría ser el
comprobar la existencia de hechos que pudieren ser constitutivos de Infracción administrativa, (lo que
conllevaría la iniciación de un Procedimiento Sancionador, art 134 nº 1 Ley 30/92 PAC para determinar si
hay o no infracción) y que dado el carácter de presunción de certeza (art 137 nº 3 Ley 30/92 PAC) de lo
comprobado personal y directamente por los Servicios de Inspección (STS de 02-01-1990, STS de 25-05-
1990, STS de 24-02-1998, Ar 146, 3672 de 1990 y Ar 2540 respectivamente) pudiere derivarse el
problema de la licitud del medio de prueba que constituye el Acta de Inspección (toda vez que la prueba
obtenida con lesión de derechos fundamentales es, de una parte, nula de pleno derecho por lesión de
derechos fundamentales susceptibles de amparo Constitucional (art 62 nº 1 letra a) de la Ley 30/92
LRJPAC y art 47 nº 1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, De Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas), y también al ser ilícita (por lesión de derechos
fundamentales) no puede ser tenida (salvo determinadas excepciones y que no pueden ser objeto de
análisis en este lugar, por ser cuestión estrictamente procesal del Procedimiento sancionador) como tal
prueba en el Procedimiento Sancionador u otros procedimientos pues carecerá de eficacia probatoria
(Prueba ilícita que es diferente de la denominada prueba irregular y que tienen efectos diferentes), pues
debe ser tenido en consideración el hecho de que , en el caso de los procedimientos Sancionadores el
Legal: SE-182-07. 387
interesado es llegado al proceso como inocente (art 137 nº 1 Ley 30/92 PAC y sólo puede salir del mismo
como tal o como culpable pero en base a medios de prueba del hecho “más allá de toda duda razonable”
Y es que, en el sentido antepuesto, ya el art 137 nº 1 de la Ley 30/92 PAC ya nos determinaba que:
“los Procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario”.
Y, como ya nos declaró (entre otras) la STS de 05-05-1998 (Ar 5099):
<<En Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal rigen el Principio
Constitucional de Inocencia y el Principio General del Derecho In Dubio Pro Reo>>
Igual Doctrina en SSTS de 7-5-1981 y de 23-05-1981, entre otras.
Y ello se afirma por el hecho de que para desvirtuar la Inicial Garantía de Inocencia es necesario un
mínimo de actividad probatoria (en idéntico criterio, “El mínimo de actividad probatoria en el Proceso Penal”
por MONTAÑÉS PARDO, Miguel Ángel) y ese “mínimo de actividad probatoria “, es el Acta de Inspección,
dado su validez como medio de prueba documental (art 1216 del Código Civil) y la presunción de certeza de
su contenido (art 137 nº 3 de la Ley 30/92 PAC)
Por otra parte, en opinión del que suscribe, si ocurriere tal situación denegatoria, es decir, “si el que
va a ser Inspeccionado no se deja Inspeccionar”, NO coincidirá necesariamente con la contravención
administrativa de obstrucción a la Inspección, sino que estaremos en la tesitura de delimitar la infracción
del hecho de la garantía del derecho a la privacidad, por lo que entre otras cosas o elementos deberemos
ponderar caso a caso la regla de proporcionalidad (y que por ser un concepto jurídico indeterminado es
necesariamente casuístico) de la actuación Inspectora, si bien en orden a su valoración, deberá hacerse
constar en el Acta.
Ello, dado su carácter de documento público, STS, Sala I de Lo Civil, de 8-11-1988, y STS de 14-07-
1989, entre otras, que declaran que son medios de prueba documental, debiendo matizar que cuestión
distinta es la solemnidad o requisito formal del documento de la validez probatoria de su contenido) por lo
que la Inspección actuante debe hacer constar todas las circunstancias concretas del caso.
d)Especial consideración de algunas situaciones problemáticas que pueden surgir en las
actuaciones de la Inspección en el momento de su realización.
Así, y como ya hemos tenido ocasión de señalar, en el caso de las fábricas, empresas, bares,
cafeterías, mataderos, hay zonas comunes (comedores, aseos, pasillos…) caracterizadas por carecer de las
notas de “privacidad” o “intimidad”, zonas las cuales, habida cuenta de no ostentar dichas singularidades de
la privacidad o intimidad NO constituyen domicilio Constitucionalmente protegido, por lo que pueden ser
libremente inspeccionadas por los Servicios de Inspección
PERO deberemos señalar que junto a estas “zonas comunes”, existen “zonas de intimidad o de
privacidad”, lo que constituiría domicilio constitucionalmente protegido.
Debemos de precisar que las mismas se pueden inspeccionar, pero deben cumplirse determinadas
exigencias para inspeccionar las zonas en las que existe privacidad o intimidad y se necesita el
consentimiento del que las habita o reside, por lo que deberemos analizar la prestación del consentimiento
en determinadas circunstancias, y si denegare el permiso,devendrá necesaria una Autorización Judicial del
Juzgado de lo Contencioso Administrativo, pues tienen jurisdicción plena, pues conforme al art 117 de la
Constitución, los Jueces y Magistrados tienen Potestad de Juzgar y hacer ejcutar lo juzgado.
- e)Necesariedad de obtener expreso consentimiento previo
Así, debe obtenerse el consentimiento, el cual debe ser prestado libremente y y expresamente para
ser inspeccionado y hacer constancia escrita del mismo por parte de la Inspección actuante en el Acta para
el caso de los supuestos en que estemos ante un concepto de domicilio legalmente protegido.
Acerca de esta particular cuestión, ya la STS 312/2011 de 29 de Abril señaló que el consentimiento
debe ser otorgado por persona capaz, es decir, mayor de edad y sin restricciones de su capacidad de obrar.
Conforme al art 25 del Código Penal establece que se considera incapaz a toda persona haya sido o
no declarada su incapacitación, que padezca una enfermedad de carácter persistente que le impida
gobernar su persona o bienes por si misma.
Al respecto, ya la STS 65/2011 de 2 de Febrero señaló que:
<<Únicamente la patente y manifiesta falta de facultades mentales, apreciables por cualquiera, impediría
tal consentimiento, ante la rápida actuación de funcionarios policiales>>.
Legal: SE-182-07. 388
JURISPRUDENCIA SOBRE SUPUESTOS FRECUENTES
En nuestra opinión, y en este sentido y siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo de la

Universidad de Córdoba (Andalucía, España) Profesor Manuel REBOLLO PUIG, y en lo referido a la
prestación del consentimiento para ser inspeccionado, cabe diferenciar los siguientes Grupos de
Casos:
a) Consentimiento prestado por persona levemente afectada por ingesta de drogas.

Es el caso de la STS 922/2010 de 28 de Octubre, nos señala REBOLLO PUIG.
En dicho caso, la consumición de droga se realizó la noche anterior, y constando en el Acta su
autorización y consentimiento, se tuvo por válida la realizada pues se hizo al día siguiente.
No obstante y sobre la misma debemos precisar que tenía alteración leve y se hizo la Inspección para
averiguar otro ilícito no relacionado con el consumo de drogas.
Si bien es difícil que pueda suceder, puede aparecer para el caso de ciertos tratamientos médicos que
conllevan la utilización de Psicotrópicos en pacientes (personas mayores, enfermos mentales crónicos, etc).
b) Otorgamiento del consentimiento por parte del cotitular del domicilio y conviviente con
el investigado.
Tal situación puede acontecer en el caso de que las habitaciones privadas de los residentes estén
ocupadas por dos personas convivientes, con independencia de la naturaleza de su relación conyugal o
análoga a la conyugal o unidas por relaciones de análoga afectividad y con independencia de su orientación
sexual, siendo indistinto el que estén unidas o no por relaciones de afectividad, pues lo que aquí se valora
es la privacidad y la intimidad.
Es el caso de la STS 968/2010, que recoge lo señalado por la STC 22/2003.
Así, y deconformidad don las mismas, concluye el TS lo siguiente:
<<Para solventar este problema ha de partirse de que la convivencia presupone una relación de
confianza recíproca, que implica la aceptación de que él con quien se convive pueda llevar a cabo
actuaciones respecto del domicilio común, del que es cotitular, que deben asumir todos cuantos habitan en
él y que en modo alguno determinan la lesión del derecho a la inviolabilidad del domicilio. En definitiva, esa
convivencia determinará no solo las modulaciones o limitaciones respecto de las posibilidades de actuación
frente a terceros en el domicilio que se comparte, derivadas precisamente de la existencia de una pluralidad
de derechos sobre él. Tales limitaciones son recíprocas y podrán dar lugar a situaciones de conflicto entre
los derechos de los cónyuges, cuyos criterios de resolución no es necesario identificar en el presente
proceso de amparo…Como regla general puede afirmarse, pues, que en una situación de convivencia
normal, en la cual se actúa conforme a las premisas en que se basa la relación, y en ausencia de conflicto,
cada uno de los cónyuges o miembros de una pareja de hecho está legitimado para prestar el
consentimiento respecto de la entrada de un tercero en el domicilio, sin que sea necesario recabar el del
otro, pues la convivencia implica la aceptación de entradas consentidas por otros convivientes>>.
c) Supuesto en que por un conviviente consienta entrar a la Inspección (Policial en el caso
concreto) y colabora en las Diligencias de Inspección y entrega objetos piezas de
convicción.
Señala REBOLLO PUIG que es el caso de la STS 2194/2002, en el que la esposa permitió entrar a
la Policía en la vivienda y entregó ropa y la pistola que era de su marido.
Se sostiene por el TS que el criterio de que el derecho a la intimidad no puede pretenderse
personalísimo, pues en la vivienda no había estancia o habitación exclusiva para el cónyuge donde no
pudieren acceder el resto de moradores de la vivienda.
Así, el TS ya nos señaló lo siguiente:
<<En este caso, la Policía Judicial, en cumplimiento de sus funciones de descubrir el delito, detener al
delincuente y recoger los objetos o piezas de convicción acreditativos del hecho delictivo, actuó
correctamente. Hallándose el acusado detenido y hospitalizado, y ante la urgencia en evitar la desaparición
Legal: SE-182-07. 389
de las pruebas, se imponía la obligación de actuar, como así se hizo previa autorización de la esposa,
legítima titular del domicilio>>.
d) Supuesto en que el consentimiento es para una autorización de Inspección concreta de
algo y la Inspección se extiende a otras actuaciones.
Indica REBOLLO PUIG que es el caso de la STS 1066/2001 de 6 de Junio.
Sobre esta particular cuestión debemos señalar que si bien en principio no sería válida, es innegable
que la Norma legal autoriza a la Inspección a señalar en el Acta y ha hacer constar en la misma cualquier
hecho que pudiere devenir ilícito, por lo que entendemos plena y absolutamente válida la actuación pero
por otras causas diferentes de las señaladas en la Sentencia y que, tengamos presente es del 06-06-2001.
e) Las actuaciones en casos de “riesgo” o “peligro inminente” o “extraordinario”, “la
Flagrancia” y la “cuasiflagrancia”)
La misma está contemplada, por el art 46 del Decreto 54/2001.
Por otra parte, y en lo referido a la flagrancia, también está prevista tanto en los arts 18.2 CE, art 553
LECRIM, art 26 de la Ley 14/1986 de 25 de Abril, General de Sanidad.
Así, la Doctrina del Tribunal Constitucional (TC) en su STC 341/1993 de 18 de Noviembre señala que
viene caracterizada por el hecho de que la situación ilícita se percibe con evidencia y exige por ello
inmediata intervención, siendo también posible la cuasi flagrancia.
En este sentido, podemos destacar las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS 726/2008 de 12 de
Noviembre (por los moradores se arrojan bolsas de basura por la ventana y analizadas es cocaína en
grandes cantidades), STS 758/2010 de 30 de Junio (percibir directamente que se realiza venta de heroína),
STS 1067/2005 de 26 de Septiembre (dos personas descargan grandes bultos de un barco y al ver a los
policías, les niegan el acceso, y estos inspeccionan por el ojo de buey y ven los pesados fardos , cuasi
flagrante porque desde el primer momento se comprobó la ilicitud de la carga).
También en éste sentido, la STS 1031/2010 de 25-11(una pareja de conocidos toxicómanos se
acercan a una vivienda, llaman al timbre, se abre un poco la puerta sale una mano y les dan dos papelinas
de heroína, intervienen cuando la mano que sale de la puerta va a entregar la droga o sustancia
psicotrópica), también en análogo sentido y teniendo presente al inmediatez del riesgo o peligro, STS
106/2009 de 19 de Octubre, STS 980/2004 , STS 60/2008 de 9 de Octubre, STS 879/2006 de 20 de
Septiembre, entre otras con análogo criterio.
f) La Potestad de acceso a la documentación del administrado.
Conlleva la de obtener copias de los documentos en cualesquiera de sus formatos, escritos, en
cinta, diskettes, libros de contabilidad, facturas, etc
Al respecto, arts 21 y ss de la Ley 4/1996 del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región
de Murcia, art 40.1 de la Ley Orgánica de Protección de Datos, art 33.2 Ley de Ordenación de Transportes
Terrestres.
g) Potestad de recabar información a las preguntas que realice la Inspección tanto del
Inspeccionado, su personal o suministradores o proveedores.
No obstante debemos precisar que conforme al artículo 24 nº 2 de la Constitución Española de
1978, el interesado ostenta el derecho a no declarar contra sí mismo y el derecho a no confesarse culpable.
Sobre esta cuestión también debemos señalar que en base a la STC 197/1995 son ilícitas las
preguntas que supongan directamente incriminación (Nota: el interesado ostenta la inicial garantía de
inocencia, el derecho a no declarar contra sí mismo y el derecho a no confesarse culpable) pues las
preguntas sólo pueden venir referidas a los hechos objetivos.
En este sentido, debemos señalar que ya la STS de 12 de Marzo de 2009 (Ar 1692) indicó que el
requerimiento expreso debe estar motivado pues ha de cumplir la previsión de la individualización de la
Inspección, con igual criterio STS de 12-01-2003 (Ar 8895 y STS de 21-06-2012 (Ar 7488).
Por otra parte, y en lo referido al contenido del requerimiento de la Inspección, ya la STS de 16 de
Octubre de 1999 (ar 8641) señaló que basta citar las normas que facultan el requerimiento, pero no hay
que explicitar los motivos inmediatos y el fin concreto que pretende lograr una vez conseguidos tales datos.
Tal criterio se reitera también en la STS de 3-11-2011 (Ar 1842 de 2012, Rec Casación 2117/2009),
STS de 21-06-2012 (Ar 7488), STS de 5 de Julio de 2012 (Ar 7738), exigiendo como máximo junto con la
cita del precepto que ampara la inspección el señalar su trascendencia.
Legal: SE-182-07. 390
h) Potestad de Toma de Muestras de productos.

Esta potestad, por su especial trascendencia, su singularidad, particularidades y sus
consecuencias la analizaremos más detalladamente en otro epígrafe independiente.
i) Potestad de recabar de otros órganos administrativos información o documentación.
Parte tal principio del deber de colaboración interadministrativo (art 4.1.c y 2 Ley 30/92 PAC),
también de conformidad con el art 47.3 de la Ley General de Subvenciones podrán recabar de los Juzgados
dentro del Capítulo referido al Control Financiero datos con trascendencia directa en la aplicación de
subvenciones respetando el secreto de las Diligencias Sumariales, también art 12.2 y 13 Ley Seguridad Vial
, art 40 Reglamento de Prevención de la Violencia en los espectáculos públicos deportivos (RD 769/1993),
en la Ley Orgánica 7/2006 de Protección de la Salud y lucha contra el dopaje en el deporte, que permite
someter a deportistas dentro y fuera de la competición a controles antidopaje, también pueden requerir
registros telefónicos (así lo establece por ejemplo el art 33.4 de la Ley Orgánica de Transportes Terrestres,
art 38.4 de la Ley 3/2001 de Pesca Marítima) entre otras
J) Deber de secreto de los Inspectores.
En este sentido, el mismo deviene establecido con carácter general por el art 53.12 del Estatuto
Básico del Empleado Público.
También en determinadas leyes sectoriales tales como el art 25.3 de la Ley 21/2003 de Seguridad
Aérea, así como el art 90 de la Ley del Mercado de valores, entre otras, y por ejemplo, en ésta Comunidad
Autónoma de la Región de Murcia, la Inspección de Servicios Sociales, tal deber de la Inspección está
expresamente contemplada en el artículo 44 nº 5 del Decreto 54/2001 de 15 de Junio.
Por otra parte, tal deber de confidencialidad o guardar secreto de los Funcionarios Inspectores
alcanza a la exención de declarar como testigos a los Funcionarios Inspectores.
Así, el art 417 de la LECRIM exime del deber de declarar como testigos a los funcionarios:
“cuando no pudieran hacerlo sin violar el secreto que por razón de sus cargos estuvieran obligados a
guardar o cuando procediendo en virtud de obediencia debida, no fueren autorizados por su superior
jerárquico para prestar la declaración que se les pida”
Con igual criterio, art 90.3 Ley Mercado de Valores y art 75 nº 1.1º del Texto Refundido de la Ley
de Ordenación de los Seguros Privados y art 90.1 de la Ley 1/2010 de Prevención del Blanqueo de
Capitales, debiendo tener presente que el art 95.2.e) del Estatuto Básico del Empleado Público sanciona
como falta muy grave su transgresión, pudiendo indeterminadas situaciones constituir un delito del art 417
nº 1 del Código Penal, que establece lo siguiente:
“La autoridad o funcionario público que revelare secretos o informaciones de los que tenga
conocimiento por razón de su oficio o cargo y que no deban ser divulgados…”
LA CONFIGURACIÓN LEGAL DE LAS COMPETENCIAS INSPECTORAS.
Acerca de ésta particular cuestión, y en nuestra opinión, debermos indicar que la competencia es
atribuida por la Ley y es irrenunciable
Así, y partiendo del hecho innegable e incuestionable que la competencia de función de vigilancia,
seguimiento, adecuación de la norma, control del ejercicio de la actividad, así como de la Legalidad
corresponde a los Servicios de Inspección, y a la misma corresponde en exclusiva por ser actividad de
Imperium, tal y como ya hemos teniod ocasión de señalar, deberemos señalar que las funciones de la
Inspección son de los Funcionarios Públicos de los Servicios de Inspección y no de otros funcionarios
públicos, son funciones indelegables y sus potestades y competencias en sus ámbitos de actuación nacen
de la normatividad concreta aplicativa, y son competencias y funciones indelegables.
Así, STC 38/1983 de 16 de Mayo, STC 27/1987 de 27 de Febrero, STC 76/1988 de 26 de Abril y
STC 213/1988 de 11 de Noviembre, y STS de 18-07-1997 (Ar 6123, entre otras).
Así, la competencia es de carácter objetivo, es decir, sólo la ley positiva escrita la establece así
como es innegable el hecho de que los Órganos administrativos sólo se crean por la Ley, tal y como por
otra parte es sabido y así expresamente venía contemplado por la Ley 30/92, PERO no se puede ejercitar
por sí mismo competencias de las que se carece.
Legal: SE-182-07. 391
En este sentido, ya el art 12 de la Ley 30/92 PAC ya nos determinaba que la competencia es
irrenunciable.
También al respecto ya la STS de 02-06-1986 (Ar 3318) ya declaró lo siguiente:
<<La alteración de la competencia normal sólo puede ser obra de la Ley, en todo caso, y en más de uno,
de Ley orgánica>>
Así, ya la STS de 18-05-1993 (Ar 3625) ya nos declaró lo siguiente:
<<La competencia administrativa es irrenunciable. Por lo tanto si un órgano de la Administración se
pronuncia sobre cuestiones para las que carece de competencia, priva al órgano competente de conocer de
aquello a lo que su competencia se extiende y, al mismo tiempo, si un acto del órgano competente que no
conoció, debiendo conocer, no se ha producido, el acto administrativo no agota la vía administrativa>>
También la STS de 05-02-1990 (Ar 940) señaló que:
<<El Principio de Legalidad –art 9.3 y 103 CE- exige que actúe el órgano verdaderamente
competente, y que este siga la tramitación adecuada (art 40.1 LPA), aunque el promoverte del expediente
se refiera a órgano y procedimiento diferentes.>>
Misma Doctrina en STS de 20-10-1990 (Ar 1444) y STS de 16-12-1994 (Ar 10480)
Así, ya también la STS de 23-06-1993 (Ar 4650) ya nos señaló lo siguiente:
<<Las competencias de los órganos no pueden ser algo ambiguo e ilimitado derivado de una posición de
supremacía…, sino que se precisa una norma atributiva concreta>>
Y, es que tal y como señaló también la STS de 18-02-1995:
<<la competencia del órgano administrativo es un requisito que condiciona la validez del acto>
Por otra parte, pueden condicionar la validez del acto en sí mismo de la propia Inspección, en el
sentido del alcance probatorio Iuris Tantum de lopor la misma comprobado, pues como ya señaló la STS de
18-02-1995:
<<la competencia del órgano administrativo es un requisito que condiciona la validez del acto>) al
carecer de competencia objetiva (STS de 02-06-1986)
Y, tal cuestión no resulta baladí, toda vez que las competencias de la Administración y de los entes
Administrativos nacen de la Ley (texto escrito publicado en el BOE-BORM) pero NO de un Convenio o de un
contrato.
Ello, en nuestra particular opinión, sin perjuicio de que en un Contrato para gestión de servicios
o de obra, el mismo sea “la ley reguladora”, pues como ya señalaron los Informes de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Estado nº 18/1997 de 14 de Julio y 47/1998 de 17 de Marzo, así como la
Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de Abril de 1996 y Dictamen de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa del Estado 38/98 de 16 de Diciembre y Dictamen nº 7/2006, deben ajustarse los Pliegos a la
LEY de contratos.
En lo que aquí interesa, es la Ley publicada en el BOE-BORM la que determinará la competencia.
Así, y conforme a la constante Doctrina del Tribunal Constitucional sobre la concurrencia de títulos
competenciales (establecidos por normas legales, es decir, aquellas publicadas en el BOE-BORM), el
Tribunal Constitucional señaló que para el correcto encuadramiento cuando existen diversas normas y que
puedan llevar a cabo títulos competenciales distintos, deberemos tener en cuenta, para llegar a una
calificación competencial correcta, el sentido y la finalidad de los títulos competenciales y los estatutarios y
el sentido y el fin de las disposiciones en conflicto, es decir, el contenido del precepto, delimitando así la
regla aplicable al caso (STC 153/1989 de 5 de Octubre, FJ 5), pero referida a <<normas legales comunes o
generales, codificadoras>> (las publicadas en BOE-BORM) (STC 15/1989, STC 79/1992, STC 133/1990, .
Por otro lado, y en nuestra particular opinión, también deberemos señalar que ya el Tribunal
Constitucional de Esapña nos señaló que, en caso de conflicto competencial, prevalece la norma
competencial más específica sobre la genérica (STC 87/1987 de 02-06 FJ 2º), STC 152/2003 de 17-
07, FJ 7, STC 212/05 de 21-07, FJ 3, STC 197/1986 de 28-01. FJ 4, STC 14/2004 de 13-02, FJ 5 y STC
36/2012 de 01-03, FJ 3º, entre otras.
Así, ya la STC 14/2004 ya nos señaló que, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos
de concurrencia de títulos competenciales el de la prevalencia competencial más específica sobre la más
genérica.
Legal: SE-182-07. 392
De la Doctrina Constitucional antepuesta, entendemos, en nuestra particular opinión, que es a

través de las técnicas de coordinación y colaboración como puede actuar la administración , (STC 17/1991
de 31 de Enero y STC 214/1989 de 21 de Diciembre entre otras) PERO salvaguardando las competencias de
la Inspección, por otra parte otorgadas a la misma por la Ley (no por Convenios o contratos), pues, las
Administraciones Públicas tienen una obligación de colaborar (STC 18/1982 de 4 de Mayo), y proporcionarse
recíprocamente auxilio e información tanto entre si (STC 76/1983 de 5 de Agosto) como con los particulares
en lamedida en que ña Inspección es Administración Pública.
Será pues a través de las técnicas de coordinación el como pueden colaborar, y podrán hacerlo a
través de técnicas de coordinación o colaboración normativas o de técnicas de ejecución.
Así, y en lo referido a las técnicas de coordinación de ejecución, la Doctrina Constitucional establece
como medida la planificación, por otra parte ya definida en el FJ 3 de la STC 45/1991 de 28 de Febrero, al
expresar que:
<< esta actividad planificadora es en gran medida coordinación de ámbitos competenciales ajenos
que inciden en la ordenación genérica de la economía (STC 227/1988, FJ 20 ), pues si hubiera de admitirse
que cada administración puede realizar las actividades de su competencia en régimen de estricta
separación, la planificación sectorial se haría imposible>>
También es técnica de ejecución de coordinación la que se realiza a través de órganos de
coordinación.
Así, y de conformidad con la STC 45/1991 para poder considerarse como tales han de poseer
facultades decisorias y sólo puede corresponder cuando un órgano forma parte de la administración.
En este sentido, la STC 45/1991, en su FJ 10, remitiéndose al FJ 14 de la STC 133/1990) afirmó
que:
<<La regulación de un órgano administrativo de coordinación compuesto por varias
administraciones públicas y que por ello no es un órgano de la comunidad autónoma, lo que excluye su
capacidad de autoorganización sólo puede corresponder a los órganos generales del estado>>
Por otra parte, otra técnica de coordinación ejecutiva y preventiva son los procedimientos conjuntos,
las cuales, se pueden realizar de dos maneras, a saber:
a) Con decisión final de la entidad coordinadora y participación de las entidades interesadas.
b) Con decisión final de la entidad coordinada condicionada por la entidad coordinadora a través de
un informe vinculante o favorable.
Es decir, en nuestra opinión, con un ejemplo se comprende mejor.
Así, si son Residencias de Personas Mayores (RRPPMM) y tiene comedor, es la Dirección General de
Salud Pública la que, a través de su Inspección (Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis) comprueba
que dichas instalaciones cumplen la legalidad en materia de Salud Pública ; si la RPM tiene consultorio
médico y aparato de rayos Roentgen (Rayos X), es la Inspección de la Dirección General de Industria
Energía y Minas la que determina si las características del aparato y su instalación cumplen la normativa de
seguridad (eléctrica, de radiaciones ionizantes, etc).
Así pues, y en atención a cada caso concreto, la Inspección controla el que “se pasen todas las
Inspecciones”; así, cada Inspección inspecciona “lo suyo”.
Existe pues una diferenciación funcional.
En este sentido, el art 3.2), 4.1.a), b), c) d) de la Ley 30/92 LRJPAC ya nos establecía el deber de
cooperar entre las distintas Administraciones para lograr el eficaz ejercicio de las respectivas competencias,
así como facilitar a las distintas administraciones la información que precisen sobre la actividad que
desarrollen en el ejercicio de sus respectivas competencias, o colaborar con otras para el ejercicio de sus
competencias.
Igual Doctrina en STC 76/1983, STS de 22-09-1990, STC 32/1981, STC 76/1988, STC 213/1988,
STS de 18-7-1997, STC 84/1982, STS de 20-03-1990, STS de 30-04-1990, STS de 2-10-1990, STS de 24-
12-1990, STS de 12-02-1991, STC 170/1989, STC 104/1988, STC 236/1991, STC 51/1993, STC 104/1988,
entre otras.
Y en los mismos, las Inspecciones corresponden a los Funcionarios que ostentarán la condición legal
de Autoridad o Agentes de la misma, y para que lo comprueban (que lo que serealizaes conforme a la
Legalidad Sanitaria vigente), tal y como así ya destacó el art 137 nº 3 en la forma siguiente, en relación a
Legal: SE-182-07. 393
los actos de comprobación y control por parte de la Inspección “y que se formalicen en documento público
observando los requisitos legales pertinentes tendrán valor probatorio”.
Criterio que también es seguido por la Ley 39/2015.
Por otra parte, y sobre esta particular cuestión, ya las Sentencias (por todas) del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía (Sede de Sevilla) Sala de Lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de fecha
25 de Mayo de 2009 (Rec Apelación nº 597/2008), así como la Sentencia de la Sección Primera, de 14 de
Diciembre de 2011, dictada en Recurso de Apelación nº 568/2011, ya tuvieron ocasión de analizar esta
cuestión, manifestándose en el sentido indicado.
c) La Función Inspectora en el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007
Al respecto, el artículo 9.2 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, nos
establece lo siguiente:
“En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen al participación directa o indirecta en el
ejercicio de las potestades públicas, corresponden exclusivamente a los Funcionarios Públicos en los
términos que en la Ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.”
Al respecto, concluyen ambas Sentencias que en tales actividades se realizan actividades públicas
de control por lo que ejerciéndose funciones Públicas, las mismas vienen reservadas a los Funcionarios
Públicos, pero deben ser Funcionarios Públicos que tengan competencia en materia de Inspección y Control,
es decir, en una palabra, de los Servicios de Inspección.
Por otra parte, y toda vez que de conformidad con lo reseñado tales funciones son de control, en
base al art 137 nº 3 de la Ley 30/92 PAC, y toda vez que esa validez probatoria de lo reflejado en las Actas
por los Servicios de Inspección, en base a que legalmente son Autoridad y la validez es en base a dicha
condición por estar así expresamente establecido. A DIFERENCIA DE OTROS FUNCIONARIOS QUE NO
SON AUTORIDAD Y POR ENDE SU ACTUACIÓN NO TIENE VALIDEZ PROBATORIA ALGUNA Y POR
ENDE TAMPOCO SE SABE LA SITUACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO, SÓLO TIENE VALIDEZ LA ACTUACIÓN
INSPECTORA.
Con análogo criterio, la Ley 39/2015 en su art 77 nº 5 reconoce la validez probatoria “Iuris
Tantum”, es decir, que admite prueba en contrario, a las actuaciones realizadas por los Servicios de
Inspección.
En éste sentido, y acerca del valor probatorio “Iuris Tantum” (es decir, que admite prueba en
contrario) de lo reflejado en las Actas de Inspección por los Servicios de Inspección, ya tuvo ocasión de
pronunciarse la importante Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 76/90 en la que se planteaba
la constitucionalidad de la presunción de certeza de lo reflejado en las Actas de Inspección, las que son
documentos públicos, y que se realizan por parte de los Servicios de Inspección, declarando el Tribunal
Constitucional en dicha Sentencia la validez probatoria de las mismas, pero no con carácter de prueba
prevalente sobre otras piezas de convicción.
d) La posibilidad de encomiendas de funciones de unos funcionarios públicos a los
Servicios de Inspección.
En éste sentido, debemos tener presente que la atribución temporal de funciones es una forma de
provisión de puestos de trabajo de carácter temporal, diferenciada de las Comisiones de Servicios y de las
Adscripciones Provisionales.
Al respecto, dicha figura ya nos aparece contemplada en el artículo 66 del Reglamento General de
Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de trabajo
y promoción profesional de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995 de 10
de Marzo.
Así, la atribución temporal de funciones es una figura que se enmarca dentro de la Potestad de
Autoorganización de la Administración Pública y está dirigida al cumplimiento del principio de eficacia en la
prestación de Servicios Públicos, contemplado en el art 103.1 de la Constitución Española de 1978
A su vez, y en referencia al plazo de duración de esta figura, y tal y como ya tuvo ocasión de
señalar el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León (Sala de Burgos) de 29 de Octubre de 2004, es
preciso que se fije un plazo máximo a la atribución temporal de funciones y para ello, en el supuesto de
norma expresa, debe aplicarse el plazo máximo para las Comisiones de Servicios.
Por otra parte, y en relación con las retribuciones a satisfacer a dicho personal en las encomiendas
de funciones, el art. 66 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración
General del Estado y de Provisión de Puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles
Legal: SE-182-07. 394
del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995 de 10 de Marzo, prevé que los Funcionarios Públicos
seguirán percibiendo las retribuciones de su puesto de origen , previendo el mismo que en estos casos , se
pueda percibir las indemnizaciones por razón de servicio previstas en el art 1 del Real Decreto 562/02 de 24
de Mayo, sobre Indemnizaciones por Razón del Servicio, modificado por el RD 1616/2007 de 7 de
Diciembre.
Así, en los dichos términos se pronuncia la Sala de Lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, que en su Sentencia de 30 de Mayo de 2003 desestimó la
pretensión de la recurrente, que había realizado temporalmente funciones de Dirección de Secretaría, de
que le fueren abonadas las funciones de superior nivel (Complemento de destino Nivel 16).
Es decir, debemos diferenciar el hecho de poder ejercer funciones de funcionarios a través de las
adscripciones provisionales, encomiendas de funciones, etc, toda vez que al estar las mismas comprendidas
en las Potestades de Autoorganización se pueden encargar a Funcionarios, los cuales se vienen percibiendo
su salario (pues el Real Decreto 364/1995 de 10 de Marzo, prevé que los Funcionarios Públicos seguirán
percibiendo las retribuciones de su puesto de origen) del hecho de que se les encomienden puestos de
diferente o mayor nivel, lo que conllevaría la complementariedad o mayor retribución , deberemos precisar
que percibirán, de una parte, las indemnizaciones por razón de servicio (art 1 del Real Decreto 562/02 de
24 de Mayo, sobre Indemnizaciones por Razón del Servicio, modificado por el RD 1616/2007 de 7 de
Diciembre) pero no necesariamente las de mayor nivel, tal y como ya destacó el Tribunal Supremo (entre
otras) en su STS de 28 de Enero de 2003.
Así, y a estos efectos, ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Enero de 2003, dictada en el
Recurso de Casación de interés de Ley nº 3907/00 fijó la siguiente Doctrina Legal:
<<No pueden percibirse diferencias retributivas aunque se haya desempeñado de hecho el puesto
de trabajo y se haya solicitado por el Funcionario su adscripción o nombramiento provisional, hasta tanto el
puesto no esté dotado presupuestariamente.>>
e) La Inspección y los puestos funcionariales y la Relación de Puestos de Trabajo en la
Administración Pública (RPT)
Por otra parte, y en referencia a si esas funciones a encomendar básicamente funciones de
Inspección y control, deben estar las plazas en las Relaciones de puestos de Trabajo, tal respuesta ya fue
resuelta por la más moderna Jurisprudencia que se pronuncia acerca de la validez de las Relaciones de
Puestos de Trabajo.
Así, y en el sentido antepuesto, tal tema ya fue tratado por la STS de 4 de Diciembre de 2013 (Rec
1260/2013), y posteriormente seguido por la STS de 05-02-2014 (Rec 2896/2012) que modifica
expresamente su Doctrina sobre la consideración de las Relaciones de Puestos de trabajo como norma
habilitadora para ocupar destinos y como acto administrativo, sentando el criterio de que son meros actos
administrativos
Así, y en particular, dicha Sentencia de 05-02-2014, revisando el criterio de que las Relaciones de
Puestos de Trabajo sean a la vez acto y norma, señaló lo siguiente:
<<Las RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se
autoorganiza ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella (…) En tal
sentido, la función jurídica de la RPT no es la de ser norma de ordenación general y abstracta de situaciones
futuras, sino la de ser un acto-condición , mediante el que, al establecer de modo presente y definitivo el
perfil de cada puesto, este opera como condición y como supuestote hecho de la aplicación al funcionario
que en cada momento lo sirve, de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial(…9:
Hemos así de concluir, rectificando expresamente Nuestra Jurisprudencia precedente, que la Relación de
Puestos de Trabajo debe considerarse, a todos los efectos, como acto administrativo y que no procede por
lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal>>
Y, las actuaciones de Inspección de los Servicios de Inspección se testimonian, como documento
público que son, en las Actas de Inspección, lo que nos llevará a analizar las mismas en sus distintas
facetas.
LAS ACTAS DE LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN: SU VALIDEZ Y EFICACIA.
Como cuestión previa deberemos dar respuesta, antes de la determinación de su validez como
medio de prueba y acerca de a que alcanza la presunción de certeza del art 137 nº 3 de la Ley 30/92
LRJPAC, al análisis de su eficacia y validez..
Legal: SE-182-07. 395
Como punto de partida, debemos indicar que el Acta de Inspección es ante todo un Documento
Público, toda vez que es emitida por unos Funcionarios Públicos: la Inspección de Sanidad (Salud Pública,
Sanidad Ambiental, Seguridad Alimentaria y Zoonosis), Servicios Sociales, Consumo, Industria, etc,
actuante, por lo que también nos devendrá necesario determinar cuales sean los requisitos de validez de las
Actas de Inspección de los Servicios de Inspección y sus requisitos para ser tenidos como prueba de los
hechos.
Por otra parte, tal criterio es también recogido expresamente por el art 77 nº 5 de la Ley 39/2015
de 1 de Octubre.
b) Los requisitos de validez de las Actas de los Servicios de Inspección.
Al respecto, y sobre ésta particular cuestión, debe ser indicado el hecho de que tanto las Actas de
Inspección de Sanidad levantadas por la Inspección de Sanidad (Sanidad, Consumo, Política Social,
Hacienda, Trabajo, etc, STC 76/1990) tienen validez probatoria en sí mismas en tanto que son levantadas
por los Servicios de Inspección actuantes y son documento Público y la fundamentación de la Presunción de
Certeza de lo en ellas reflejado (art 137 nº 3 Ley 30/92), y por ende su validez como medio de prueba, se
encuentra, tal y como así declararon , entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo STS de 24-01-1989,
STS de 29-03-1989, STS de 06-04-1989, STS de 04-05-1989, en la imparcialidad y en la especialización
que, en principio debe reconocerse al Inspector.
Ello no obsta para que tanto las propias Actas de Inspección de los Servicios de Inspección (STC
76/90) deban reunir una serie de requisitos, de una parte de carácter estrictamente instrumental formal
para ser tenido como documental, es decir, como documento en sí mismos o formalidades del documento
para ser tenido el mismo como documento a efectos probatorios y sobre el válido documento en si mismo
como tal, determinar su validez probatoria en base al contenido del mismo, debiendo precisar que las Actas
de Inspección , tal y como vimos, sólo pueden ser levantadas por Funcionarios Públicos adscritos a la
Inspección (Estatuto Básico del Empleado Público - EBEP- de 2007 y EBEP de 2015),toda vez que en el
ejercicio de la Función Inspectora se ejercitan Potestades de Imperium.
c) Del alcance de los requistos de la probanza de lo constatado en el Acta por la Inspección
actuante.
Así, y en lo referido al alcance de la Presunción de Certeza del Acta de Inspección, y de la Doctrina
sostenida, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo, STS de 02-01-1990, STS de 05-03-1990,
STS de 15-03-1990, STS de 23-04-1990, STS de 25-05-1990 (entre otras), se limita la presunción de
certeza a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa del Inspector, o los
inmediatamente deducidos de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en el propio Acta,
como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma.
Pero ello está prevenido para los Servicios de Inspección, (STC 76/1990),(en lo sucesivo
“Servicios de Inspección”) pues las Actas de Inspección son documentos públicos (art 1218 Código Civil)
(artículo 26 del Código Penal de 1995), y ostentan validez , de una parte, como medios de prueba en sí
mismos considerados (el propio Acta) y si resuelto lo anterior lo en las Actas en ellas reflejado está
amparado por la presunción de veracidad, es decir su validez probatoria de lo en ellas reflejado tanto por
los Servicios de Inspección, siendo otro efecto de las Inspecciones la posible iniciación del Procedim iento
Sancionador para determinar si hay o no contravenciones administrativas.
Realizadas las actuaciones por la Inspección y recogidas en la correspondiente Acta de Inspección,
deberemos examinar cual sea la eficacia y validez de lo en ellas comprobado personal y directamenet por
los Servicios de Inspección.
EL ACTA DE INSPECCIÓN DE LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN COMO MEDIO DE

PROBANZA DE LA CONTRAVENCIÓN ADMINISTRATIVA.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Nº 76/1990.
a) Consideraciones Previas.
Así, y toda vez que ostentando todo interesado la inicial Garantía de Inocencia, y toda vez que la
misma debe ser desvirtuada a través de un “mínimo de actividad probatoria” necesaria para su
desvirtuación, con la que poder sostener el Principio Acusatorio (en base al art 137 nº 3 de la Ley
Procedimental), configúrasenos, no deviniendo ello una cuestión baladí, como la cuestión esencial a resolver
la necesariedad de determinar si las Actas mismas de los Servicios de Inspección deben o no ser ratificadas
por la Inspección de Sanidad (Consumo, Trabajo, Política Social, Hacienda, etc) actuante para ser tenida
como medio procesal probatorio válido.
Legal: SE-182-07. 396
A su vez, y en nuestra opinión, tal y como ya nos declaró el Tribunal Superior de Justicia de la
Región de Murcia en su Sentencia de 24 de Abril de 2012, en la misma, se refirió a la eficacia probatoria del
testimonio como prueba legítima, cuando la otra parte no prueba hechos que por ser contradictorios pongan
de manifiesto la imposibilidad o improbabilidad de estos últimos.
b) El “Acta de Inspección” de los “Servicios de Inspección” como documento Público.
Por otra parte, y en lo referido al Acta, la misma es un documento público, y en este sentido, el art
1216 del Código Civil señala lo siguiente:
“Son documentos Públicos los autorizados por un Notario o empleado público competente con las
solemnidades requeridas por la Ley”
Por otra parte, el art 46.4 de la LRJPAC señala como documento público administrativo los
válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas.
Así, también el art 317. 5 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), Ley 1/2000, considera
documentos públicos los expedidos por los Funcionarios Públicos legalmente facultados para dar fe en lo
que se refiere al ejercicio de sus funciones.
Documentos Públicos que a tenor de los arts 1218 del Código Civil y 299.1.2 de la LEC, se admiten
como medios de prueba y cuya especialidad es su valor probatorio en cuanto a la constatación y
acreditación de hechos infractores deriva desde el momento de su emisión, siempre que los mismos se
realicen cumpliendo los requisitos y formalidades exigidas , tal y como pone de manifiesto la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 20 de Enero de 2000, sin necesidad de ratificación posterior.
A su vez, ya la STS de 30 de Septiembre de 1981 recordó que para que estemos a presencia de un
documento público, su autor debe ser funcionario público y tener la competencia para autorizar el
documento.
Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 5 de
Septiembre de 1998, ya también nos señaló la necesariedad del requisito de la firma como presupuesto
vinculado tanto a la propia existencia del documento como a su invariabilidad y formalidad imprescindible
para que el documento esté debidamente autorizado
Resuelto lo anterior, debe también ser señalado que de conformidad con lo establecido por el art 45
nº 5 de la LRJPAC, también son o pueden ser documentos los soportes electrónicos, informáticos,
telemáticos, y la ausencia de la firma de alguno de estos documentos públicos no constituye irregularidad
que haga perder su condición de documento público ni enervante de su eficacia probatoria si consta la
diligencia de autentificación y constancia de que el documento está almacenado en soporte informático, tal
y como así declaró la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de Lo Contencioso, de 28
de Septiembre de 2000.
Por otra parte, y en relación al Acta de Inspección de los Servicios de Inspección (Inspección
de Sanidad, Inspección de Consumo, Inspección de Servicios Sociales, Inspección de Trabajo, Inspección de
Tributos, etc) como medio de prueba y como documento, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC)
STC 76/90, la que en el Fundamento de Derecho 8, Letra B) de la misma, señalólo siguiente:
<<Las cuestiones atinentes al caso a las que debemos dar respuesta son las dos siguientes: 1º, si
las Actas y Diligencias extendidas por la Inspección de Tributos merecen o no la consideración de medio de
prueba admisible en Derecho (Nota: Inspección de tributos en el caso concreto de la STC, PERO la Doctrina
de ésta STC es unánimemente aceptada para todas las Inspecciones) y 2º) si la eficacia que el art 145.3 de
la LGT otorga a tales actas y diligencias es o no compatible con el derecho a la Presunción de Inocencia.
La contestación afirmativa a la primera cuestión no ofrece mayores dificultades. Las Actas y
Diligencias son la documentación de las actuaciones practicadas por la Inspección de los Tributos en la que
se hacen constar los hechos relevantes para la liquidación Tributaria que se produzcan en el procedimiento
inspector, así como las manifestaciones de las personas con las que actúe la Inspección, y en la que se
recogen asimismo los resultados de la comprobación e investigación llevada a cabo, proponiendo la
regularización de la situación tributaria del sujeto pasivo o retenedor o declarando correcta la misma. En
consecuencia, ningún obstáculo hay para considerar a las Actas y Diligencias de Inspección como medios
probatorios, a los efectos del art 88.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 74 de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se remiten a los generalmente admitidos y a las normas
del Proceso Civil ordinario y con arreglo a los arts. 1216 del Código Civil y 596.3º de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe objeción alguna a su calificación legal como documentos públicos, en la
medida en que se autorizan por Funcionarios Públicos en el ejercicio de sus funciones y con las
solemnidades o formalidades legalmente establecida.>>.
Legal: SE-182-07. 397
(Nota administrativa nº 1: Inspección de tributos en el caso concreto de la STC 76/1990, PERO la

Doctrina de ésta STC es unánimemente aceptada para todas las Inspecciones realizadas por los Servicios de
Inspección) (Nota Administrativa nº 2: el art 145.3 LGT establece análoga eficacia a la del art 137 nº 3
LRJPAC).
Por otra parte, ya la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su art 53 nos establécela obligatoriedad de que
la comprobación de los hechos se formalice en un documento público con los requisitos legales
correspondientes.
c) La prueba de lo indicado en cuanto documento público.
A su vez, en nuestra opinión, y en tanto a su valor probatorio intrínseco, y toda vez que el Acta en
cuanto que es un documento público, y de conformidad con el artículo 1218 párrafo primero del Código
Civil:
“Los documentos Públicos hacen prueba, aún contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y
de la fecha de este.”
Con igual criterio se pronuncia el art 319 nº 1 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil acerca del
valor probatorio de los documentos públicos, tal y como es el Acta de Inspección.
En éste sentido, la Jurisprudencia interpreta que el artículo 319 n º 1 de la LEC declara que los
documentos públicos hacen prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que en ellos se documentan, de
la fecha en que se producen y en la que se produce el documento y de la identidad de los fedatarios y
demás personas que intervienen en ellas, lo que no impide su apreciación con los restantes medios de
prueba sobre las consecuencias que pudieran derivarse de esa circunstancia probatoria del documento
público.
En éste sentido, Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 22 de Octubre de 2009 (Rec Casac nº
552/2005), STS de 16 de Diciembre de 2009 (RC 139/2005), STS de 23-02-2010 (RC 370/2006), STS 14-
06-2010 (RC 1101/2006), entre otras.
A su vez, y en cuanto que documento público, tal y como así ya señaló la STS de 6 de Octubre de
1984 (Sala I), los documentos públicos llevan consigo una presunción de veracidad.
Así, y conforme ya señaló la STS de 20-2-1943:
<< la presunción de su realidad y validez, y por tanto aquel que en ellos se apoya.. tiene acreditados los
hechos normalmente constitutivos de su derecho, lo que basta para llenar la exigencia procesal de la
prueba>>.
Con igual criterio, STS, Sala I, de 24-03-1961, entre otras.
También la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 06-05-2011 (RC 5225/2007) y en
referencia al carácter probatorio de las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección, ya nos indicó
losiguiente:
<<…ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el
Funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples
opiniones que los Inspectores consignen en las Actas y Diligencias (STC 76/1990, Fundamento Jurídico 8º,
también ATC 974/1986 en relación con las actas de la Inspección de Trabajo, ATC 7/1984; en general STC
169/1994)>>
A su vez, y como ya destacaron, de la misma Sala, las STS de 3-6-1981 y la STS de 14-3-1983, la
fuerza y eficacia de los documentos públicos hay que reconocerlos mientras otros elementos de prueba no
patenticen otra cosa.
De lo antepuesto, deviene pues evidente que la carga de la afirmación y la carga de la prueba, incumben
por tanto, a quien ataca al instrumento público.
d) El elemento subjetivo de la Inspección: “Personas” cuyos actos ostentan la presunción
de veracidad.
Así, y en lo referido a las Actas de Inspección, establece el art 137 nº 3 de la Ley 30/92 el carácter de
presunción de veracidad iuris tantum de lo en las mismas reflejado.
Al respecto, en nuestra opinión, y como ya nos declaró la STS de 25 de Febrero de 1998, la
presunción de certeza del 137 nº 3 se extendería en general a los actos de los funcionarios, agentes y toda
clase de dependientes administrativos especialmente encargados del servicio del que se trate (Servicios de
Legal: SE-182-07. 398
Inspección), y siempre que actúen en el ejercicio de una función pública inherente a su cargo que autorice a
la constatación directa de los hechos infractores.
En nuestra opinión, y como ya declaró la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias,
Sala de Las Palmas, de 10 de Abril de 2000, el empleado público debe ser funcionario, el cual puede ser
asignado a esta función, de la que deriva su condición de Inspector específicamente habilitado para la
función de Inspección, por otra parte, y como ya destacaron las STS de 14 de Noviembre de 1991 y la
Sentencia del Tribunal Constitucional STC 64/1982 de 4 de Noviembre, tienen una cierta presunción de
certeza a los testimonios o declaraciones de agentes públicos que, aunque no actúen en su ámbito
competencial territorial, colaboren con las autoridades competentes, pues son agentes especializados en
una materia y su testimonio no deja de tener cualificación superior a la de cualquier particular.
e) Las “Actas de Inspección” emitidas por los “Servicios de Inspección” (la Inspección de
Sanidad, Consumo, Política Social, Hacienda, Trabajo, Agricultura, etc)
Como punto de partida, en nuestra particular opinión, y acerca de ésta cuestión, deberemos de
tener siempre presente el hecho de que el interesado ostenta la Inicial Garantía de Inocencia, por lo que es
llamado y así deviene llegado al Procedimiento amparado por la misma, por lo que corresponderá a la
Administración sostener el Onus Probandi a través de pruebas lícitamente obtenidas y debatidas
contradictoriamente en todoslos estadios del Procedimiento.
En nuestra opinión, deberemos de tener presente que ya la Sentencia del Tribunal Constitucional
(STC) STC 35/2006 de 13 de Febrero ya nos señaló que no hay obstáculo en estimar los boletines de
denuncia y atestados como medios de prueba, lo que no spermite que puedan ser utilizados como
piezas de convicción por los arts 77 y 53 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, al igual que por el art
60 de la Ley de la Jurisdición Contencioso-Administrativa, la que formula una remisión a los arts 1216 del
Código Civil y art 317.5 de la Ley 1/2000 LEC (Ley de Enjuiciamiento Civil), no determinando el art 77.5 de
la Ley 39/2015 de 1 de Octubre que ese valor probatorio sea “Iuris et de Iure” (es decir, por ministerio de
la Ley), sino que la Ley lo que nos establece es una presunción “Iuris Tantum” ( es decir,que admite prueba
en contrario) de validez, y en las Actas debe excluirse los criterios jurídicos ode valoración del Inspector,
debiendo indicarse que su alcance probatorio Iuris Tantum lo es a aquello que es fruto de la personal y
directa comprobación del Inspector actuante.
En éste sentido, STC 76/1990 de 26 de Abril (FJ 8) y STC14/1997 de 28 de Enero (FJ 8).
Al respecto, y también entre otras, en los muy ilustrativos términos de la STS, Sala 4ª, de 16 de
Febrero de 1982 nos declaró lo siguiente:
<<Los Principios Generales que inspiran el derecho penal son aplicables a la Potestad Sancionadora de la
Administración, y entre esos principios destaca el de presunción de inocencia delacusado en tanto no se
pruebe lo contrario, que impone a la Administración que acusa y sanciona, la carga de probar la realidad de
los hechos que imputa y que éstos son reprocgables al inculpado, puesto que la presución de inocencia del
acusado sólo puede destruirse por una prueba acabada de culpabiidad>>
En igual sentido, STS, Sala Vª de 12 de Mayo de 1986, STS Sala III de 9 de Diciembre de 1986,
STS de 31 de Enero de 1990, STS de 17 de Mayo de 1990 y STS de 26 de Marzo de 1991, entre otras.
Ello conllevará la exigencia de un acerbo probatorio suficiente, recayendo sobre la Administración
Pública actuante la carga de la prueba, tanto de la existencia del hecho ilícito administrativo punible así
como de la responsabilidad del interesado, sin que al mismo pueda exigírsele una “Probatio Diabólica de los
Hechos Negativos” (pues ello supondrá la negación de la Inicial Garantía de Inocencia, pues recordemos
que el Onus Probandi corresponde a la Administración) , tal y como así ya nos indicaron, entre otras, las
Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 45/1997 de 11 de Marzo (FJ 4) y la STC 74/2004 de 24 de
Abril (FJ 4).
Así, y expresado en los muy lustrativos términos de la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS
de 27-11-2011:
<< la carga de probar los hechos constitutivos de cada infracción corresponde ineludiblemente a la
Administración Pública actuante , sin que sea exigible al inculpado una probatio diabólica de los hechos
negativos>>
Por otra parte, y como ya destacaron también las Sentencias del Tribunal Constitucional STC
107/1983, STC 201/1989 y STC 138/1992 las Actas de Inspección mismas tienen valor probatorio de
pruebas de constancia y pruebas preconstituidas y que se limiten a reflejar fielmente determinados datos o
elementos fácticos de la realidad externa no reproducibles.
Legal: SE-182-07. 399
Al respecto, ya el Tribunal Supremo declaró en sus Sentencias de STS 25 de Mayo de 1990, STS 16
de Julio de 1990, STS 20 de Abril de 1992, STS de 20 de Junio de 1995, STS de 23 de Abril de 1996 señaló
que el Acta es veraz al referirse a los hechos de apreciación directa en tal momento o comprobados bien
documentalmente o bien mediante testimonios allí recogidos consignados en las pertinentes Actas
En idéntico sentido, Sentencias del Tribunal Supremo STS 756/2000 de 5 de Mayo y STS 193/2001
de 14 de Febrero, entre otras, y Sentencias del Tribunal Constitucional STC de 28 de Enero de 2002 y STC
de 28 de Octubre de 2002.
También y en el sentido antepuesto, también el Tribunal Constitucional (TC), y en referencia a las
actuaciones realizadas por los Servicios de Inspección y que se recojen habitualmente en las Act as de
Inspección , tiene establecida la Doctrina, como se recoge entre otras en las Sentencias del Tribunal
Constitucional (STC) STC 76/1990 de 26 de Abril, FJ 8, STC 14/1997 de 28 de Enero, FJ 7, STC 35/2006 de
13 de Febrero, FJ 6, de que es doctrina reiterada del TC en referencia a las Actas de Inspección o de
infracción, en las que los funcionarios competentes consignan los hechos, pueden ser considerados por la
Administración como medios de prueba capaces de destruir la Inicial Garantía de Inocencia, y ello no debe
llevarnos a concluir que la validez de las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección tengan mayor
prevalencia sobre otras piezas de convicción que puedan conducir a conclusiones diferentes.
Por otra parte, ya también la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC nº 82/2009,
en su Fundamento Jurídico 3º, y también en relación con el carácter de piezas de convicción de
las Actas de Inspección en el Procedimiento Administrativo Sancionador, ya también tuvo
ocasión de pronunciarse acerca de ésta particular cuestión, declarándonos lo siguiente:
<<En éste sentido, conviene recordar que es igualmente Doctrina reiterada de éste
Tribunal que las Actas de Inspección o infracción,en las que los funcionarios competentes
consignan los hechos que observan en el curso de sus comprobaciones e investigaciones, pueden
ser consideradas por la Administración como medios de prueba capaces de destruir la
presunción de inocencia, sin necesidad de que tenga que reiterarse en vía contencioso-administrativa la
actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.Por otra parte, en el proceso
contencioso-administrativo , tales actas incorporadas al expediente sancionador, son susceptibles de
valorarse como prueba por el órgano judicial, pero no gozan de mayor relevancia que los demás medios de
prueba admitidos en Derecho y, por ello ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que
conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el órgano judicial forme su convicción sobre la
base de una valoración o apreciación razonada del conjunto de las pruebas practicadas (SSTC 76/1990 de
26 de Abril FJ 8, 14/1997 de 28 de Enero, FJ 7, STC 35/2006 de 13 de Febrero, FJ 6)>>
Y, como también nos declaró la STC 22/1998, las Actas de Inspección referencian los hechos
objetivamente verificados y comprobados personal y directamente por los Servicios de Inspeción actuantes
y están con la firma y rúbrica de los Agentes, por lo que devienen prueba del hecho que constatan.
En éste sentido, y como ya señalaron las STS de 02-01-1990, STS de 5, 15, y 19-03-1990, STS 23-
04-1990 y STS 25-05-1990, así como la STS de 24-02-1998 (entre otras), y acerca del contenido del
carácter probatorio , en base a la presunción de certeza del art 137 nº 3 de la Ley 30/92 LRJPAC, que la
misma se limita la presunción de certeza a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción
directa por el Inspector,así como los inmediatamente deducidos de aquellos o acreditados por medios de
prueba consignados en la propia Acta de Inspección, como puedan ser documentos o declaraciones
incorporadas al Acta misma, tal y como así ya declaró, entre otras con idéntico criterio, las Sentencias
del Tribunal Supremo (STS) STS de 02-01-1990, STS de 5-03-1990, STSde 15-03-1990, STS de 19-03-
1990, STS de 23-04-1990, STS de 25-05-1990, STS de 24-02-1998, entre otras.
f) Acerca de la fundamentación de la validez del carácter probatorio de lo reflejado en el
Acta de Inspección de los Servicios de Inspección (Inspección de Sanidad, Trabajo,
Consumo, Agricultura, Industria, Medio Ambiente, Política Social, etc.).
En éste sentido, y como ya declaró la Jurisprudencia, la atribución de veracidad a las Actas de
Inspección se encuentra en la imparcialidad y en la especialización que debe reconocerse al Inspector.
Al respecto, STS de 24-01-1989, STS de 28-03-1989, STS de 18-01-1991, STS de 18-03-1991, entre
otras.
g) La compatibilidad de la Presunción de Certeza de lo reflejado en el Acta de los Servicios
de Inspección con la Presunción de Inocencia.
Por otra parte, debe ser también señalado el hecho de que dicha presunción de certeza es
perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia, y la presunción de
Legal: SE-182-07. 400
certeza de lo que en las actas por la inspección es reflejado, los hechos en ellas constados se configuran
como prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de prueba en contrario (STS de 17-05-1996).
h) La admisibilidad del Acta de Inspección en cuanto medio de probanza de la
contravención.
En el sentido antepuesto, y como hemos visto, el Acta de Inspección es un documento público, al
respecto ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 14-09-1990, con cita de la STS de 05-03-
1979, nos declaró lo siguiente:
<<cuando la denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un Agente de la Autoridad
encargado del servicio, la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo obra de los órganos
administrativos y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye
esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con el
Principio Constitucional de Presunción de Inocencia, que los hechos denunciados por un Agente se
consideran intangibles, ya que la realidad de los mismos puede quedar desvirtuada mediante la adecuada
prueba en contrario o aún por la existencia de toda prueba , según su naturaleza, circunstancias y cualidad
de los hechos denunciados>>.
A su vez, y con igual criterio, ya también el art 7.5 dela Ley 39/2015 de 1 de Octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ya nos declaró lo siguiente:
“Los documentos formalizados por los Funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y
en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos constatados por
aquéllos, harán prueba de éstos, salvo que se acredite lo contrario”
i) Los efectos del Acta de Inspección antes y en el Procedimiento Incoado.
En nuestra opinión, y habida cuenta del hecho de que estos procedimientos, normalmente se
suelen iniciar con laa Actas de Inspección, habida cuenta, tal y como acabamos de indicar, de su validez
probatoria Iuris tantum (STC 76/1990), deberemos indicar que el Acta de Inspección tiene distintos
efectos según estemos antes o en el procedimiento incoado, tal y como seguidamente veremos.
-Efectos de las Actas de Inspección antes de la incoación del Procedimiento.
En éste sentido,y toda vez que el interesado ostenta la Inicial Garantía de Inocencia, lo reflejado en
las Actas de Inspección por los Servicios de Inspección, y habida cuenta de ostentar validez probatoria
Iuris Tantum lo en ellas reflejado, se configuran las mismas como ese mínimo de actividad probatoria
necesario para desvirtuar la Inicial Garantía de Inocencia,y permitirán iniciar el Procedimiento en orden a
determinar en el mismo si existen o no contravenciones de carácter y naturaleza sanitaria ( o de otro
tipo), pues las mismas hacen prueba de lo que en ellas es comprobado personal y directamente por los
Servicios de Inspección y constado en las Actas.
Así, ya la STS de 08-04-1998 (Ar 3453) ya nos declaró que <<El Procedimeinto Sancionador se inicia
en todo caso de oficio>>
-Efectos de las Actas de Inspección en la fase inicial del Procedimiento Sancionador.
Al respecto, y como punto de partida, deberemos tener presente el hecho de que el Procedimiento
Administrativo Sancionador NO SE INICIA CON EL ACTA DE INSPECCIÓN SINO CON EL ACUERDO DE
INICIACIÓN DEL MISMO, tal y como así ya se establecía en el art 13.1 del RD 1398/93 de 04-08, REPS
Así pues, detectados unos hechos presuntamente constitutivos de contravención administrativa
através del Acta, devendrá necesario delimitar en el seno del Procedimiento si los mismos son o no
contravención, con lo que las actuaciones obrantes en el Acta se remiten al órgano competente para
investigar si los dichos hechos pudieren devnir contravención, con lo cual se formula la denuncia, la que
es una forma de inicio del Procedimiento Administartivo Sancionador, tal y como así ya establecían tanto
el art 69 nº 1 de la Ley 30/92 PAC,y con los requisitos del art 11 del RD 1398/93 REPS.
Al respecto, y en el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 27 de Junio
de 1985, entre otras, y en muy ilustrativos términos, y en relación al efecto de la denuncia, ya nos
declaró que la denuncia no tiene otro efecto que:
<<El de poner en conocimiento de la Administración la comisión de hechos supuestamente ilícitos,
con el fin de que se ponga en marcha su actividad investigadora y sancionadora>>
Y, conocidos unos presuntos ilícitos administrativos, deviene preceptiva la incoación del
Procedimiento, el cual se incoa de oficio (art 13.1 RD 1398/93 REPS), tal y como así ya nos declaró al
respecto, entre otras, la STS de 20-09-1983 (Ar 1379), la que nos señaló lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 401
<< Un Procedimiento de los incoados de oficio no se inicia hasta que se produce el acto del órgano
competente en tal sentido.>>
A su vez, la STS de 3 de Febrero de 1982 nos señaló que el Procedimiento Sancionador:
<<Se contrae al binomio Administración-Infractor>>
-Los efectos de las Actas de Inspección en el Procedimiento Administrativo Sancionador incoado
Iniciado pues el Procedimiento y llegados a éste lugar, la cuestión que deviene necesario resolver en
éste lugar, consiste en determinar si los hechos que se debaten contradictoriamente en el seno del
Procedimiento en todos los estadios del mismo, son o no constitutivos de contravención, y, en
consecuencia, si existiere,se impondrála correspondiente sanción que establezca el ordenamiento jurídico,
habida cuenta de que la sanción es la consecuencia jurídica de la infracción, debiendo resolverse
congruentemente y motivadamente , tal y como así ya nos indicaron las STS de 12-12-1990 y la STS de
08-04-1993, entre otras.
Por otro lado, y toda vez que como hemos visto el Procedimiento Sancionador se inicia siempre de
oficio, debiendo indicar que el denunciante e distinto de quien incoa, también deberemos de tener presente
que el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador es un acto irrecurribla, pues es un acto de
trámite.
Así, en nuestra opinión, y en el sentido indicado, y en referencia al Acuerdo de Iniciación del
Procedimiento Sancionador y su naturaleza, ya la STS de 07-04-1983 (Ar 2076), nos declaró lo siguiente:
<< Tiene indiscutible naturaleza de trámite,integrado como tal en el art 134 LPA, el acto
administrativo que deja sin efecto el archivo de unas diligencias previas de información reservada y ordena
la incoación del expediente sancionador, pues tal acto no resuelve la cuestión de fondo planteada por la
denuncia sobre la comisión de la falta, sino que se limita a reponer las actuaciones administrativas al
momento inmediatamente anterior a la declaración de archivo para que se continúe el procedimiento hasta
dictarse la resolución definitiva que corresponda, y así lo avala un criterio Jurisprudencial constante y
reiterado , entre otras, en las numerosas SSTS que se citan en las de 2-3-1965 y 6-3-1965, y
especialmente en las de 21-1-1966, 25-02-1971, 2-6-1975 y 12-3-1976>>
LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
¿DEVIENEN APLICATIVAS EN LA REALIZACIÓN DE LA INSPECCIÓN?
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos de tener en cuenta que, y si bien
en el ámbito de la protección de la Salud Pública y en lo referido a su vertiente de la actividad protectiva de
la “Sanidad Ambiental”, el principal medio de prueba nos vendrá dado por las determinaciones analíticas,
ello no excluye el resto de las piezas de convicción, tales como las Actas de Inspección, testificales, etc.
Por otra parte, deberemos tener en cuenta que en la realización de la Inspección, el inspeccionado
puede alegar, opinar, en el momento de realización de la misma, manifestaciones del inspeccionado que el
Inspector actuante deberá recoger en el Acta de Inspección.
b) Los Derechos Fundamentales del Procedimiento y su aplicabilidad a la Inspección.
En nuestra particular opinión, y sobre la base de las dichas y referidas premisas, deberemos de
tener presente el hecho de que, SI BIEN NO SIEMPRE, y tras el levantamiento del Acta de Inspección, y
habida cuenta de que la misma ostenta validez probatorio Iuris Tantum (es decir que admite prueba en
contrario), y dado el carácter probatorio de lo en el acta reflejado y comprobado por la Inspección actuante
(STC 76/1990) ,deberemos examinar la naturaleza de la Inspección y la aplicabilidad a la misma de los
derechos fundamentales, y dar respuesta a unas cuestiones concurrentes, tales como, el indicar los
derechos del Inspeccionado antes de realizar la Inspección, pero, tal y como veremos ,éstos derechos son
aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador ya incoado,y no forman parte del mismo las
actuaciones previas como es la Inspección, lo que nos conducirá a la necesariedad del examen de la
naturaleza de la actividad Inspectora.
c) La naturaleza de la Función Inspectora.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, debe ser tenido en consideración el extremo de que
ante todo son actauciones previas de carácter y naturaleza investigadora.
En el sentido antepuesto, las mismas no son Procedimiento Sancionador, pues del resultado de la
Inspección podrá o no incoarse el mismo.
Legal: SE-182-07. 402
Así, y en éste sentido, ya el Tribunal Constitucional (TC) declaró que existe el derecho a no declarar
contra sí mismoy a no confesarse culpable, y las mismas son garantía del derecho de defensa (STC
142/2009) y con la Presunción de Inocencia, constituye una manifestación concreta de la misma (STC
197/1995 de 21 de Diciembre, FJ VIº, STC 161/1997 de 2 de Octubre, FJ Vº, STC 127/2000 de 16 de Mayo,
FJ IV, STC 67/2001 de 17 de Marzo, FJ VIº, STC 18/2005 de 1 de Febrero, FJ IIº, STC 76/2007 de 16 de
Abril, FJ VIIIº, entre otras), y en relación con la Inicial Garantía de Inocencia,el Onus Probandi corresponde
a la Administración,sin que puedarecaer en el interesado la obligación de aportar elementos de prueba que
supongan su autoincriminación (STC 161/1997 de 2 de Octubre, FJ Vº, STC 18/2005 de 1 de Febrero, FJ
IIº,STC 76/2007 de 16 de Abril, FJ VIIIº, entre otras).
d) Las manifestaciones autoinculpatorias del inspeccionado en la inspección y recogidas
por la Inspección actuante en el Acta de Inspección
Como hemos indicado, y en base a la inicial garantía de Inocencia, el interesado puede guardar
silencio o no declarar contra sí mismo.
Pero, en nuestra opinión puede suceder que el inspeccionado reconozca en el momento de la
inspección los hechos.
Por otra parte, deberemos de tener en consideración varias circunstancias, a saber:
1- Que los derechos se ejercitan de buena fe.
2- El Principio de Confianza Legítima
3- El Principio General del Derecho denominado “Venire Contra Factum Propium Non Valet”, es decir,
Nadie puede ir contra sus propios actos.
Seguidamente examinamos estas cuestiones.
El ejercicio de los derechos conforme a la buena fe.
En nuestra opinión, y en relación con la necesariedad de ejercitar los derechos conforme a las
exigencias de la buena fe, ya el art 7 del Código Civil Español nos determina que:
“Los derechos deberán ejercitarse conforme a las reglas de la buena fe”
La Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo.
Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se
realice traspase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero,
dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas
que impídan la persistencia en el abuso”.
Así y en muy ilutrativos términos, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) Sala IIIª De Lo
Contencioso-Administrativo, STS de 23-01-1976, nos declaró que la buena fe en el ejercicio de los
derechos es una exigencia y se incumple, y como ya indicó la STS de 29-01-1965, se falta ala buena fe
cuando se finge ignorar lo que se sabe, se realiza un acto equívoco para obtener intencionalmente un
beneficio o se crea una apariencia jurídica para contradecirla después en perjuicio de quien puso su
confianza en ella, siendo el Principio de la Buena Fe inspirador tanto para los actos de la Administración
como los del administrado, siendo la buena fe un comportamiento honrado, justo, leal y lógico..
Misma Doctrina en STS 24-01-1990, STS Sala Iª de Lo Civil de 14 de Mayo de 2009, STS de 11 de
Diciembre de 1989, STS de 20 de Octubre de 1991, STS de 22 de Febrero de 2001, STS de 1 de Marzo de
2001, STS de 14 de Mayo de 2002, STS de 20 de Junio de 2006, STS de 3 de Enero de 2007, entre otras.
El Principio de Confianza legítima.
En éste sentido, y entre otras, ya la STS de 01-02-1990, nos declaró lo siguiente:
<<El Principio de confianza legítima ya ha sido reconocido implícitamente en la STS de 28-02-1989
(Ar 1258), ha de ser aplicado, no sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el
particular beneficiado, sino más bien cuando se base en signos externos producidos por la Administración lo
suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación
administrativa, unido a que, desde la revocación o dejación de efectos del acto hace crecer en el patrimonio
del beneficiario que confió razonablemente en dicha actuación.>>
El Principio General del Derecho de que nadie puede ir contra sus propios actos (Venire contra factum
propium non valet)
Legal: SE-182-07. 403
En el sentido indicado, ello significa que no se puede afirmar o reconocer y negar posteriormente lo
así efectuado, pues ello supone ir contra los propios actos.
Al respecto, ya las STS de 9 de Noviembre de 1995 (RJ 1995, 8484), STS de 24 de Febrero de 1998
(RJ 1998, 977), STS de 17 de Diciembre de 1998 (RJ 10219), así lo señalaron, y como así lo señalaron las
STS de 4 de Noviembre de 2013, STS de 6 de Marzo de 2004, al ser éste principio un Principio General del
Derecho, es aplicable tanto en el campo del Derechop Administrativo como en el Procedimiento
Misma Doctrina también en STS de 18 de Octubre de 2012 (Rec 2577/2009), STS de 5 de Enero de
1999 (Rec 10679/1990),
Tal criterio es también sostenido por la STC nº 73/1988 de 21 de Abril.
En nuestra opinión, y por otra parte, deberemos también indicar que en lo referido a los actos propios
de la Administarción, los mismos también se manifiestan no sólo cuando la misma exterioriza o señala su
posición expresa, sino que tal doctrina también es aplicable, tal y como así ya nos señaló la Sentencia de la
Audiencia Nacional de 21 de Noviembre de 2013 (Rec 325/2010).
Por otra parte, deberemos indicar que reconocer un hecho que sea autoinculpatorio ello NO es una
prueba de confesión sino una manifestación de un hecho, por lo que deberemos determinar su
eficacia y validez.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 165/2014 de 8 de Octubre
(FJ VIº), ya nos declaró lo siguiente:
<la declaración autoinculpatoria en el curso de las diligencias policiales no es una prueba de confesión
, pero sí una de manifestación voluntaria y libre documentada que cuando se realiza con observancia de
requisitos legales adquiere existencia jurídica.De una parte,como elemento de contraste, con las
declaraciones judiciales posteriores,incidiendo en su propia credibilidad.De otra,la declaración policial puede
contener datos cuyaveracidad resulte comprobada mediante verdaderos medios de prueba>>.
Y, ésta STC 165/2014 de 8 de Octubre, nos concluye que:
<< Por una parte, se considera acreditado el contenido de las autoinculpaciones en atención a la
declaración en el plenario de la víctima supérstite, que dio detalles de las acciones llevadas a cabo por las
dos personas que les asaltaron y que resultan coincidentes con lo declarado por los recurrentes en sede
Policial…afirma el Tribunal Supremo que estacoincidencia sólopuede tener por explicación la presencia de los
recurrentes en el lugar de los hechos.
De otra parte, quedó demostrada la veracidad de su relato al haberse acreditado por otros medios de
prueba la participación en los hechos de D…
Estos elementos probatorios, ajenos a las declaraciones autoinculpatorias pero que acreditaron la
veracidad de éstas, son los que han llevado a los órganos de la Jurisdicción penal a alcanzar un juicio sobre
la responsabilidad penal de los demandantes sin incurrir en vulneración de sus derechos a un proceso con
todas las garantías y la presunción de inocencia (art 24.2 CE) >>
A su vez, y entre otras, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS nº 726/2011 de 6 de Julio,
ya nos señaló lo siguiente:
<<Si en una declaración policial autoinculpatoria, que no opera en sí misma como prueba de cargo,
se contienen datos objetivos cuya existencia es después comprobada mediante otras diligencias
incorporadas debidamente al Juicio oral, por ejemplo a través de la testifical de quienes la practicaron y la
aportación material de sus resultados, pueden ser valoradas como elementos relevantes dentro de un
razonamiento inferencial al objeto de establecer conclusiones en el aspecto fáctico.
…Por tanto, cuando se trata de declaraciones Policiales de imputados, es preciso, en primer lugar,
establecer su validez, descartando la vulneraciíon de derechos fundamentales, a lo cual puede contribuir la
declaración de quienes han intervenido o han presenciado la declaración.Y, en segundo lugar, el Tribunal
puede proceder a la valoración fr ña comprobación posterior de los datos objetivos contenidos en aquélla
declaración ,una vez que tal comprobación ha sido incorporada debidamente al plenario a través de otros
medios de prueba, lo que puede permitir al Tribunal alcanzar determinadas conclusiones fácticas por vía
inferencial en función del conjunto de la prueba.>>
Y, como ya declaró la STS de 15-12-1986, en referencia a la práctica de pruebas de los hechos:
<<Sólo habrá de practicarse cuando sea preciso esclarecerlos,no cuando queden perfectamente
acreditados por el contenido del Acta, porque lo contrario implicaría una actividad meramente reiterativa, y
Legal: SE-182-07. 404
por tanto inútil y contraria al Principio de Economía Procesal, por dilatoria porque aunque el acta es en
efecto actividad previa al expediente, una vez acordada la apertura de éste, queda incorporada y
es parte integrante del mismo.>>
También ya la Doctrina del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, en su STEDH de 3
de Mayo de 2001, caso J.B.frente a Suiza, 64, ya nos señaló que:
<< aunque no se menciones específicamente en el art 6 del Convenio, el derecho a guardar silencio y
el privilegio contra la autoincriminación son normas internacionales generalmente reconocidas que
descansan en la noción del proceso justo garantizada en el art 6.1 del Convenio.El derecho a no
incriminarse en particular presupone que las autoridades logren probar su caso sin recurrir a pruebas
obtenidas mediante métodos coercitivos o de prisión en contra de la voluntad de la persona acusada,
proporcionando al acusado protección contra la coacción indebida ejercida por las autoridades, estas
inmunidades contribuyen aevitar errores judiciales y asegurar los fines del art 6.>>
En el sentido indicado, también en Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH)
STEDH de 8 de Febrero de 1996, Caso Saunders c Reino Unido, s 68, STEDH de 20 de Octubre de 1997
caso Serves c Francia, s 46; STEDH de 21 de Mayo de 2001, caso Quinn c Irlanda, s 40, STEDH de 8 de
Abril de 2004 .,caso Weh c Austria, s 40.
Así pues, las actuaciones previas, es decir, las actuaciones de la Inspección no tienen el carácter ni
son Procedimiento Sancionador, por lo que no le son aplicativas las garantías ínsitas señaladas por la STC
70/2008, y como también ya declaró la STS de 27 de Febrero de2003, no se lesiona el derecho a no
declarar contra sí mismo por el hecho de que el interesado haga declaraciones autoinculpatorias en la fase
de investigaciones previas, y como declaró la STS de 20 de Abril de 2006, los controles técnicos previos son
asimilables a las actuaciones previas pues constituyen actividad inspectora e investigadora.
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN LAS LEYES 39/2015 y
40/2015.
En éste sentido, y siguiendo al Catedrático Acreditado de Derecho Administrativo, Prof Javier

GARCÍA LUENGO en “Instituciones Sustantivas en la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público:
los Principios de la Potestad Sancionadora, la Responsabilidad Administrativa y el Nuevo Régimen de los
Convenios Administrativos” (documento obtenido de Internet) , la Ley 40/2015 recoge los criterios referidos
a la Potestad Sancionadora de la Administración, y los Principios rectores del Procedimiento Administrativo
Sancionador se contemplan en la Ley 39/2015.
Al respecto, deberemos señalar que los mismos son de carácter eminentemente Procesal, lo que
supone, en opinión de dicho autor, que al separar la regulación básica de la materia en dos normas (Nota
particular: se refiere, sin citarlas,. a las Leyes 39/2015 y 40/2015), ello determine un mayor gardo de
dificultad de su aplicabilidad, pues conlleva el hecho práctico de la dificultad de operar simultáneamente con
dos textos legales .
Al respecto, debemos recordar que en la Ley 30/92 PAC, se contenían en un mismo Cuerpo Legal
los Principios de la Potestad Sancionadora (arts 127 y ss) y los Principios del Procedimiento Sancionador
(arts 134 y ss).
En opinión del autor citado, criterio que compartimos, la regulación que se realiza en dichas leyes
39/2015 y 40/2015 es de carácter continuista con la anterior regulación y acoge soluciones
Jurisprudenciales en determinadas cuestiones.
Así, merece destacarse el nº 3 del art 25, que nos determina que las disposiciones referidas a los
Principios de la Potestad Sancionadora deviene de aplicación a los procedimientos Disciplinarios del personal
al servicio de la Administración.
Tal redacción, en nuestra particular opinión, supone un a modo de garantía “escrita” sobre ésta
materia, pues se daba la circunstancia de que de conformidad con la legislación derogada (ley 30/92 PAC)
tales garantías no eran de aplicación a éstos Procedimientos Disciplinarios que se siguen a los Funcionarios,
lo cual no dejaba de ser un contrasentido, dado el carácter de derechos fundamentales de éste tipo de
Principios, pues como ya declaró la temprana Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 18/1981, los
derechos fundamentales son aplicables a toda clase de Procesos y Procedimientos y , qué duda cabe de que
los Procedimientos Disciplinarios que acontecen entre la Administración y el personal a su servicio, son
Procedimientos de carácter y naturaleza sancionadora.
Y, que duda cabe de que los Procedimientos de carácter disciplinario que realiza la Administración a
sus Funcionarios Públicos, vinculados a la misma por una relación de sujeción especial, son también
porcedimientos sancionadores.
Legal: SE-182-07. 405
La diferencia entre los Procedimientos de carácter y naturaleza disciplinaria y en los que la

diferencia con un procedimiento sancionador “normal” es sólo que en los disciplinarios son los
procedimientos sancionadores a los empleados públicos, es decir, la única diferencia se nos dará en la
persona del presunto responsable, en la que en los sancionadores “normales” el presunto responsable es
una persona física o jurídica y en los disciplinarios lo será un empleado público, pero ante todo, no pueden
ser privados de los derechos fundamentales, pues como ya declaró el Tribunal Constitucional de España,
tales Derechos Fundamentales son irrenunciables e indisponibles, y dada su aplicabilidad a toda clase de
procesos y procedimientos (STC18/1981 y STC 70/2008).
SUCINTA CONSIDERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE TIPICIDAD.
Como hemos señalado, lo que sea infracción sanitaria nos lo determinan las normas legales.
Al respecto, debe precisarse que el art 25 nº 1 de la Constitución establece para ésta m ateria el
llamado “principio de reserva de ley”, siendo ello así también recogido por los arts 127 y 129 de la ley
30/1992 LRJPAC, que ya establecían la reserva de Ley.
A su vez, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre así también lo recoge expresamente, si bien ello debe
de ser precisado.
Así, y en nuestra opinión, en los términos del art 25 nº 1 de la Constitución, se incorpora la regla
“nullum crime nulla pena sine lege” (ningun delito ni pena sin ley), extendiéndola incluso al ordenamiento
sancionador administrativo, debiendo ser traído, por sus muy ilustrativos y expresivos términos, aquello que
ya nos declaró la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 12-05-1998, (Ar 4637), que nos indicó lo
siguiente:
<<Si bien el alcance de la reserva de la ley en el ámbito sancionador no puede ser tan estricto
como en el caso de los tipos y sanciones d contenido penal, pues como ya reconoció la precedente STC
2/1987, en ciertas materias, el art 25.1 CE, exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la
Administración en una norma con rango legal , excluyéndose la posibilidad de que las leyes contengan
remisiones a normasreglamentarias, pero si tales remisiones hacen posible una regulación independiente y
no claramente subordinada a la Ley, ello no excluye el principio de Reserva de Ley , con arreglo a la
Doctrina Jurisprudencial del Tribunal (SSTC 77/1983, 83/1984)>>
También, y en muy ilustrativos términos, la STS de 02-04-1998 (Ar 3682) también nos declaró lo
siguiente:
<< El art 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) La primera, de orden material y
alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito penal como al de las sanciones administrativas, que
refleja el principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos restrictivos de las libertad individual, exigiendo la
predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que
establece el art 25.1 de la Constitución tiene carácter formal, y se refiere al rango necesario de las normas
tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el art 25.1 de la
Constitución, es expresivo de una reserva de leyen materia sancionadora, criterio que ha sido examinado
por reiteradda Jurisprudencia Constitucional (Sentencias, entre otras, 8/1981, 159/1986, 2/1987, 42/1987,
133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 150/1989, 219/1989 y 61/1990) que ponen de
Legal: SE-182-07. 406
manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter
fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y en
sentido formal, exige rango formal de Ley,lo que se aplica ne relaciones de supremacía especial, como ha
reconocido la Sentencia Constitucional 61/1990>>
b) Necesariedad de diferenciar el “Principio de Legalidad” y el “Principio de Tipicidad”.
En nuestra opinión, acerca de ésta particular cuestión, y en el sentido indicado, ya la Sentencia

del Tribunal Supremo (STS) STS de 18-12-198 (Ar 9469) nos declaró lo siguiente:
<<Son aplicables en Derecho Administrativo Sancionador “los Principios generales del derecho
penal, entre ellos, los de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y presunción de inocencia”>>
Por otra parte, ya el Tribunal Supremo en su STS de 06-04-1995 (ar 4304) y la STS de 20-12-1989
(Ar 9640), y acerca de esta diferenciación, ya tuvo ocasión de pronunciarse y en la STS de 20-12-1989, nos
<<Los conceptos de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene su propio
contenido, como modo especial de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de la
sinfracciones y sanciones en la Ley, pero para la tipicidad se requiere algo más, que es la precisa definición
que la conducta que la Ley considere pueda imponerse, siendo en definitiva medio de garantizar el principio
de seguridad jurídica y de hacer realidad junto a la exigencia de una “lex previa”, a la de una “lex certa”>>
Y, es que tal y como así nos declaróen muy ilustrativos términos la STS de 02-04-1998 (Ar 3682):
<< El art 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) la primera de orden material y alcance
absoluto,por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de
seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual, exigiendo la predeterminación
normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que establece el art
25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues
el término legislación vigente contenido en el art 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de ley
en materia sancionadora, criterio que ha sido examinado por reiterada jurisprudencia constitucional
(Sentencias, entre otras, 8/1981, 159/1986, 2/1987, 42/1987, 133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989,
69/1989, 150/1989, 219/1989 y 61/1990) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad
sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental , que en sentido material,
supone una concreción del principio de seguridad jurídica y, en sentido formal, exige el rango formal de ley,
lo que se aplica en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la Sentencia Constitucional
61/1990.>>
c) ¿Existen límites al ejercicio de la Potestad Sancionadora?.
En nuestra particular opinión, y como punto de partida acerca de ésta cuestión, deberemos de
realizar varias consideraciones
Así, y en primer lugar, y de conformidad con lo establecido tanto por el art 1, así como por los arts
9.1, 9.3 y 97 de la Constitución Española de 1978, España es un Estado de Derecho, y en segundo lugar, y
como consecuencia de lo establecido en el art 1º dela misma, la actuación tanto de los Poderes Públicos así
Legal: SE-182-07. 407
como los ciudadanos, deberá ser de conformidad “a la Constitución” y al “resto del ordenamiento Jurídico”,
estableciendo el art 103 dichos criterios para la actuación de las Administraciones Públicas.
En éste sentido, ya el Tribunal Constitucional de España (TC) ha tenido ocasión de pronunciarse

acerca de ésta cuestión, indicando las características de estos preceptos
A nuestro parecer, y en relación a la cuestión acerca de la que aquí reflexionamos, tal cuestión ya
fue examinada por GARRIDO FALLA Fernando y FERNÁNDEZ PASTRANA , José Mª (“Régimen Jurídico
y Procedimiento de las Administraciones Públicas. Un Estudio de la Ley 30/1992”, Edit Civitas, Madrid
1993).
Así, nos señalan dichos autores que tal cuestión fue resuelta por la Sentencia del Tribunal
Constitucional (STC) STC 77/1983 de 3 de Octubre, Sala 2ª del TC (Recurso de Amparo 368/1982),
estableciendo la misma una Doctrina Constitucional precisa en relación con el art 25.1 y 25.2 de la
Al respecto, nos indican dichos tratadistas, y en referencia a la extensión y límites de la Potestad

Sancionadora Administrativa, estableciendo dicha STC como Doctrina Constitucional el que la Constitución
admite la Potestad Sancionadora de la Administración (art 25.3) si bien sujeta a ciertos lim ites que
aseguren los derechos de los ciudadanos, por lo que hay estos límites en el ejercicio de ésta Potestad
Administrativa, límites que para los ciudadanos se configuran como derechos subjetivos de los mismos, y
básicamente estos derechos vendrán constituidos o configurados en no sufrir sanciones más que en los
casos establecidos legalmente y por parte de las autoridades que las puedan imponer.
Por otra parte, y en referencia a sus criterios rectores, nos encontraremos con varios criterios o
exigencias concurrentes.
Así, de una parte, la legalidad que nos determina la necesaria cobertura de la Potestad
Sancionadora con una norma de rango legal, la interdicción de las penas privativas de libertad, el respeto al
derecho de defensa del art 24 CE y la subordinación de la actividad Administrativa a la Autoridad Judicial.
Mismo criterio en STS, Sala 3ª, de 10 de Noviembre de 1986, STS, Sala 3ª de 5 de Mayo de 1988, STS,
Sala 4ª de 20-03-1988 (citadas por los referidos tratadistas)
d) La colaboración Ley-Reglamento.
A nuestro parecer, debe señalarse al respecto en éste sentido, y siguiendo al Catedrático de

Derecho Administrativo, Profesor Alejandro NIETO que la Ley 30/1992 LRJPAC establece el término “Ley”
mientras que el art 25 nº 1 de la Constitución (norma del máximo rango jerárquico) emplea el término
“Legislación”
Debe señalarse que en el contexto de las infracciones administrativas (frente a las normas de
Derecho Penal), el alcance de la reserva de “ley” no es tan riguroso y ello por razones que atañen al modelo
constitucional de distribución de potestades públicas, como por el carácter en cierto modo insuprimible de la
potestad regalamentaria en ciertas materias.
Al respecto, entre otras, STC de 2 de Marzo de 2000 y STC de 9 de Mayo de 2002.
Legal: SE-182-07. 408
De ahí que en materia sancionadora administrativa, la reserva de Ley en materia sancionadora

tenga una eficacia relativa o limitada que no excluye la colaboración con otras figuras legales los
reglamentos (nota particular: Reales Decretos)
En el mismo sentido, STC de 25 de Octubre de 1993 y STC de 21 de Enero de 1998, entre otras.
Por otra parte, y toda vez que el art 25 nº 1 de la Constitución utiliza el término “Legislación” y no
el término “Ley“ (como hacía la Ley 30/92 LRJPAC), dio lugar a un pronunciamiento del Consejo de Estado
sobre ésta cuestión.
Así, y como nos señala el Profesor Alejandro NIETO (“Derecho Administrativo Sancionador”, (Edit
Tecnos,1ª Edición) al respecto, ya el Dictamen del Consejo de Estado de 1 de Julio de 1982 sentó el criterio
de que el art 25 nº 1 de la Constitución contiene una reserva de ley relativa pues usa el término
“legislación” y no el término “ley”.
Por otra parte, por el T.C. se admite la colaboración entre la Ley y el Reglamento en determinados
casos, los que, y siguiendo a Alejandro NIETO, podemos indicar como sigue:
a) cuando media una remisión legal, debida y obligada por la naturaleza de las cosas, pue
son hay ley que pueda dar entrada a todos los problemas imaginables (STC de 27 de
Junio de 1985).
b) Por exigencias inexcusables técnicas (STC de 26 de Marzo de 1987).
c) Por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas
materias (STC de 7 de Abril de 1987).
d) Porque en el ámbito reglamentario las consideraciones de oportunidad pueden hacer
necesario una relatíva rápida variación de criterios de regulación. (STC de 8 de Junio de
1988.
Otras sentencias de interés del Tribunal Constitucional sobre ésta cuestión son STC 11/2004 de 12
de Julio, STC151/1997 de 29 de Septiembre, STC 236/1997 de 22 de Diciembre, STC 237/2000 de 15 de
Noviembre, STC 42/1999 de 22 de Marzo, STC 87/2001 de 2 de Abril, entre otras.
e) La determinación de las infracciones a través de conceptos jurídicos indeterminados.
En éste sentido, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, ( en su obra citada) podemos indicar que en el
caso de la concurrencia de conceptos jurídicos indeterminados (acciones que causen riesgo sanitario, daños
relevantes, etc) , por parte de la Jurisprudencia es admitida su validez, pero, tal y como en nuestra opinión
también ya vimos, es necesario , como señala SANCHEZ MORÓN, dichos conceptos deben ser lógicos y
previsibles en base a criterios técnicos o de experiencia y permitan determinar con suficiente grado de
certeza las conductas susceptibles de ser sancionadas.
Al respecto, STC 166/2012, STC 10/2015, así como STS de 18-07-2006 y STS 29-04-2013, (citadas
por SÁNCHEZ MORÓN).
Legal: SE-182-07. 409
Por otra parte, y en nuestra opinión, también deberemos de tener en consideración aquello que
ya nos indicó la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 69/1989 de 20 de Abril ya realizó
pronunciamiento expreso acerca de la posibilidad del empleo de los conceptos jurídicos indeterminados
como elemento tipificador de las infracciones.
Así, dicha STC 69/1989 señaló lo siguiente:
<<Si bien los preceptos legales o reglamentarios que tipifiquen las infracciones deben definir con la
mayor precisión posible los actos, omisiones o conductas sancionables, no vulnera la exigencia de la “lex
Certa” que incorpora el art 25.1 la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos
indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos,
técnicos o de experiencia que permitan prever, por consiguiente, con suficiente seguridad, la naturaleza y
las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada, pues como ha
declarado este Tribunal en reiteradas ocasiones (5 de 15 de Octubrede 1982 y Auto de 16 de Octubre de
1985, entre otras resoluciones), dado que los conceptos legales no pueden abarcar , por impedirlo la propia
naturaleza de las cosas, una precisión y claridad absolutas, es necesario en ocasiones un margen e
indeterminación en la formulación de los tipos ilícitos que no entra en conflicto con el Principio de Legalidad,
en tanto no aboque a una inseguridad jurídica insuperable con arreglo a los criterios interpretativos
enunciados”. Y de una forma más breve, dice la STC 1490/1991 de 4 de Julio que “no vulnera la exigencia
de la Lex Certa como garantía de la certidumbre o seguridad jurídica el empleo en las normas
sancionadoras de conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente
factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o deexperiencia que permitan prever, con suficiente
seguridad, la conducta regulada (STC 122/1987, 69/1989 y 219/1989)>>
En nuestra opinión, y con la misma Doctrina, STC 5 de 15 de Octubre de 1982, Auto del Tribunal
Constitucional (ATC) ATC de 16 de Octubre de 1985, Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC
219/1989 de 21 de Diciembre, entre otras.
En nuestra opinión, también ya la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad

Valenciana, (STSJCV) Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 25 de Septiembre de 2001 (Rec 48/1998)
(Ponente: Excmo Sr D Lorenzo Cotino Hueso) ya declaró la validez de la presunción de certeza de los
hechos-no de las valoraciones- reflejados en las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección, y con
cita de las STS de 20-07-1995, STS de 26-01-1996, STS de 23-02-1996, STS de 16-04-1996, STS de 18-
04-1996, STS de 23-04-1996, STS de 23-03-1998, nos indica que losa supuetsos fácticos en los que se
debe basar la Administración para la imposición de la sanción son los que se expresan en el Acta de
Inspección y los mismso permiten prueba en contrario para destruir la presunción de varacidad de las actas.
Y, en lo que aquí interesa, en muy ilustrativos términos, y en referencia a la Constitucionalidad y los

requisitos que deben reunir los Conceptos Jurídicos Indeterminados para indicar sanciones, dicha Sentencia
nos señala lo siguiente:
<<Mayor complejidad se da en los casos en los que, como el presente, un concepto jurídico como la
“dignidad” figura como elemento esencial definitorio de un tipo sancionador, tal es el caso del art 96.11º,
además., no hay que olvidarlo, de una infracción muy grave. No en vano, en este ámbito el principio de
legalidad, y por tanto el de tipicidad (principios indudablemente aplicables al ámbito disciplinario) excluye,
en principio, cláusulas generales o indeterminadas. Sin embargo, dado que en muchos casos resulta
Legal: SE-182-07. 410
imprecindible la necesaria flexibilización de los ilícitos administrativos, el empleo de conceptos jurídicos

indeterminados se ha estimado Constitucionalmente admisible por nuestra justicia constitucional siempre
que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia ysu
redacción posibilite la previsión de las conductas que pueden constituir la infracción regulada. En todo caso,
la aplicación del tipo sancionador debe quedar claramente influida por la srerglas, principios y valores
Constitucionales (entre otras STC 151/1997).
f) La determinación de las infracciones a través de las normas tipificadoras en blanco.
En nuestra opinión,y acerca de ésta particular cuestión, deberemos precisar que aunque es un
supuesto parecido al caso que acabamos de examinar, nos encontramos ante un supuesto distinto del
mismo, diferenciándose en que en el anterior lo que examinamos es la determinación de las infracciones
que nos aparecen como conceptos jurídicos indeterminados, los cuales deben ser razonablemente
previsibles, tal y como hemos indicado.
En el caso que nos ocupa nos vamos a encontrar con conceptos jurídicos indeterminados la norma
legal nos determinará que existe una infracción como consecuencia, pero aquello que es la infracción
(supuesto de hecho será aquello que es infracción) , y nos lo determinará otra norma a la que se remite,
cuestión ésta también diferente de la denominada colaboración ley-reglamento, pues en ésts última, lo que
nos va a aparecer son dos normas previas y ciertas pero de distinto rango jerárquico, supuesto que es
diferente del que analizamos,pues en éste caso,el supuesto de hecho estáen una norma jurídica y la
consecuencia jurídica (es infracción) lo estará en otra norma diferente.
En nuestra opinión, y como ya tuvimos ocasión de señalar, el art 25.1 de la Constitución

contempla el derecho a la legalidad sancionadora, tanto desde la óptica formal y material., y nos establece
el Tribunal Constitucional que dicho precepto establece la regla nullum crimen nulla poena sine lege, que
deviene de aplicación al procedimiento administrativo sancionador, y establece una garantía formal y
material, y si bien la garantía formal aparece derivada de la exigencia de la reserva de ley, en materia de
procedimiento administrativo sancionador tiene una eficacia relativa, ya que no cabe excluir la colaboración
reglamentaria en la tipificación de las infracciones, pero deberemos excluir el que tales remisiones hagan
posible una regulación independiente y no claramente subordinada ala Ley, por lo que la garantía formal
implica que la Ley deberá contener los elementos esenciales de la conducta contraria a Derecho y al
Reglamento corresponderá el desarrollo y la precisión de los diversos tipos de infracciones previamente
establecidas por la Ley.
En éste sentido, STC 161/2003 de 15 de Septiembre, FJ 2º, STC 26/2005 de 14 de Febrero, FJ 3,

entre otras.
Por otra parte, y como ya declaró el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus STC de 11 de Junio
de 2000, STC 87/1995, STC 2/1987,STC 427/1987, STC 127/1990, STC 177/1992, es posible la
colaboración entre la Ley y el Reglamento ( Nota: los Reales Decretos españoles), pero la ley deberá
determinar los criterios básicos de lo que es antijurídico , no siendo posible el empleo de norma svacias de
contenido, al igual que no es posible la remisión , regulación independiente y no claramente subordinada a
la Ley, siendo inaplicables las remisiones a los reglamentos para definir infracciones nuevas o crearlas, no
siendo posible que un reglamento independiente, sin cobertura legal alguna, cree infracciones (STS 18-11-
Legal: SE-182-07. 411
2002, RJ 9865), pero como ya destacó la STC 83/1990 la exigencia de Ley formal es de eficacia relativa,
ello por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaría en determinadas materias
(STC 42/1987, STC 101/1988, STC 29/1989, entre otras) y Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de
23 de Octubre de 2000
En nuestra opinión, ya tanto la STC 122/1987 de 14 de Julio, así como la STC 127/1990 de 5 de
Julio, y así como la STS de 1510-2013 (Rec 92/2013), ya nos indicaron que es posible el acudir a las
normas tipificadoras incompletas, pero la Leydeberá indicar la sanción y la esencia del ilícito y con el
complemento de normatividad que permita determinar su concreción.
A su vez, y en referencia a la “garantía material”, se deriva del mandato de taxatividad o de “Lex

Certa” , lo que requiere una predeterminación normativa de los ilícitos administrativos y sus consecuencias,
por lo que será el Legislador el que deberá configurarlas , por lo que la garantía material significa que la
norma reguladora de las infracciones deberá permitir con suficiente grado de certeza lo que es o no es
infracción, y no es posible constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas que por su amplitud,
vaguedad o indefinición, el que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del
intérprete o del llamado a resolver.
En el sentido indicado, también la STC 116/1993 de 29 de Marzo, se encragó de precisar estas

cuestiones centrando sus exigencias y viabilidad, indicándonos que sinedo posible el que la exigencia de la
“Lex Certa” lo sea por remisión a otra norma que determine deberes y obligaciones, tal doctrina no es
posible ser aplicada en el caso en los que el precepto tipificador no haga remisión a ninguna norma que
contenga los elementos descriptivos de la infracción
En el sentido indicado, STC 100/2003 de 2 de Junio, FJ 2º, STC 26/2005 de 14 de Febrero, FJ 3º,
entre otras.
Por otra parte, y desde la perspectiva de la Seguridad Jurídica, ha de ser recordada que la Doctrina
del Tribunal Constitucional de España acerca de la Constitucionalidad de los Ilícitos (sean los mismos
penales o administrativos) en blanco, ya las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 127/1990,
STC 118/1992, STC 111/1993, STC 62/1994, STC 24/1996, STC 120/1998, entre otras, así como la
Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 08-02-2000, han condiconado su validez al cumplimiento de
ciertos requisitos, entre los que destaca la exigencia de la certeza.
Es necesario pues, en consecuencia, y como ya indicó la STC 122/1987:
<<Que se de la suficiente concreción para que la conducta calificada de delictiva quede

suficientemenet precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la Ley penal se remite, y
resulte de ésta forma salvaguardada la función del tipo en la posibilidad de conocimiento de la actuación
penalmente conminada>
Misma Doctrina en STC 127/1990 y STC 120/1998, entre otras.
En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, también la STC 111/2004 de 12 de Julio, FJ 3º, ya

señaló que es contrario al Principio de legalidad las aplicaciones de las normas sancionadoras
queconduzcan a soluciones opuestas a la orientación material de la norma, y por tanto impredecibles para
Legal: SE-182-07. 412
sus destinatarios, bien sea por su soporte metodológico,bien por derivar de una argumentación ilógica o
indiscutiblemente extravagante o axiológico, a partir de una base valorativa ajena a los criterios que
inspiran el Ordenamiento Constitucional español.
A su vez, también ya las STC 341/1993 de 18 de Noviembre, FJ 10º, STC 60/2000 de 3 de Marzo ,
FJ 8º, también ya nos señalaron, y en referencia a ésta técnica normativa de realizar la tipificación por
remisión (una norma se remita a otra, una norma regulla el supuesto de hecho y otra norma establece que
es infracción lo establecido en la primera y que su consecuencia jurídica es la sanción).
Al respecto, el Tribunal Constitucional nos señala en ésta STC 343/1993, asi como en la STC
60/2000, y sobre ésta técnica, el que la misma no deviene contraria a la Constitución, en lo referido a las
exigencias de la reserva de ley, cuando la remisión, incluso haciéndose de manera genérica sin especificar
las concretas obligaciones y con la finalidad de conformar cláusulas residuales, aparece referida al
incumplimiento de obligaciones determinadas por otros preceptos con rango de ley.
Por otra parte, hemos de tener presente que los Ayuntamientos se rigen en su actuar, además por
las leyes 39 y 40/2015, también por la ley de Bases de Régimen Local, así como por numerosas
ordenanzas, pero, si bien es claro elhecho de que por la Ley de Bases de Régimen Local se pueden
establece infracciones y sanciones (dado du rango jerárquico de Ley),¿ ocurre esto con las ordenanzas
municipales?, ello toda vez que si bien las ordenanzas municipales no son Ley, que duda cabe que ostentan
un determinado carácter y validez normativa, pero, en base a esto, ¿pueden las ordenanzas municipales
establecer infracciones y sanciones?, cuestión que no es baladí, y podemos indicar que ello es viable, pero
para ello, el Tribunal Constitucional de España ha determinado sus precisos contornos, los que
examinaremos, sucintamente.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA DETERMINACIÓN DE INFRACCIONES Y SANCIONES

ESTABLECIDAS POR LAS ORDENANZAS MUNICIPALES.
Como punto de partida y en orden a analizar ésta importante cuestión, y como ya hemos tenido
ocasión de indicar, rígen en esta materia los Principios de Legalidad y Tipicidad, si bien con una cierta
atenuación en su exigencia, deberemos señalar que la actividad y competencias de los Ayuntamientos se
rigen, además de por las Leyes 39/2015, 40/2015, así como por el bloque de la legalidad, la actividad
Municipal se ríge por la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985 de 2 de Abril), y entre otras facultades
municipales, se encuentra la de poder dictar Ordenanzas que rigen su actividad, por lo que la cuestión a
resolver será pues el determinar si a través de éstas Ordenanzas, las que no son leyes en sentido estricto,
se pueden determinar o establecer infracciones y sanciones.
b) La Potestad Sancionadora de la Administración local.
En nuestra opinión, y en éste sentido, y siguiendo acerca de ésta particular cuestión el muy
ilustrativo Informe del año 2001 del Ararteko (Defensor del Pueblo de la Comunidad Autónoma Vasca en
España),(con cita de las STC 3/1988 de 21 de Enero, FJ IX, STC 8 de Junio 1988, FJ III; STC 341/1993 de
18 de Noviembre FJ X,, STC 60/2000 de 2 de Marzo, FJ III) y una vez delimitados los Principios de
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Legalidad y Tipicidad en el Procedimiento Administrativo Sancionador y sus características, el Principio de

Autonomía Local está contemplado en los arts 137 y 140 de la CE de 1978, y el Tribunal Constitucional así
ya lo reconoció desde la STC 32/1981, y la STC de 5 de Julio de 2001, nos señala el Ararteko que la
autonomía local se traduce en unagarantía institucional frlnúcleo primario de los entes primarios de
gobierno y podrá ejercer en un sentido u otro la autonomía de gestión pero nopodráhacerlo en un marco
incompatible con los arts 137 y 140 de la Constitución de 1978, y el art 4.1 de la ley de Bases de Régimen
Local confiere a las Administraciones , entre otra spotestades, el ejercicio de la potestad reglamentaria y
sancionadora en la esfera municipal de sus competencias.
c) El Principio de Legalidad y la posibilidad de establecer infracciones y sanciones por las

ordenanzas municipales y sus límites.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular e importante cuestión, ya el Dictamen del Consejo
de Estado de 23 de Febrero de 1995 (asunto 1749/1994) determinó que las ordenanzas locales, todavez
que son realizadas por órganos representativos de la voluntad popular equivalen en los municipios a las
leyes, si bein, en nuestra opinión, deberemos tener opresente que el art 4.1 de la Ley de Bases de Régimen
Local confiere potestad sancionadora a los Municipios en materias de su competencia.
Por otra parte, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 29-05-1998 (Ar 8164) ya tuvo
ocasión de clarificar esta cuestión, declarando lo siguiente:
<<Como indica la STC 10-02-1997, “resulta claro que una ordenanza municipal no puede ser fuente
primaria de un ordenamiento sancionador, ni aún en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, y es
que su oportunidad reguladora en ese campo debe partir de la base de una previa regulación en la Ley a la
que debe ajustarse, tal y como además resulta de los arts 127 y 129 LRJPAC, que se refieren a todas las
Administraciones Públicas, y en concreto a la local, según el art 2.1.c) de la misma, criterio igual al
establecido en otra de ésta Sala de 06-01-1995 (Ar 8164)>>
Por otra parte, también numerosos autores han tenido también ocasión de analizar ésta importante
y esencial cuestión, tal y como seguidamente veremos
Por otra parte, y siguiendo a Eduardo PARICIO RALLO, Magistrado de la Sala de Lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, (“Las Ordenanzas Municipales y la
Jurisprudencia reciente”), (Cuadernos de Derecho Local- QDL, nº 36,Octubre de 2014, Ponencia presentada
en el quinto Seminario del Ciclo de Seminarios de actualización jurídica local JosepMaría Esquerda 2014,
organizado por Diputación de Barcelona en colaboración con la Escuela de Administración Pública de
Cataluña, celebrado en Barcelona el 23 Mayo de 2014), ya la Jurisprudencia del TS en su STS de 20 Dic
1999 (Rec 429/1997) ya señaló que los parámetros constitucionales para la determinación de infraccione sy
sanciones pasan por elque la normade rango legal determmine de forma suficiente el elemento esencial de
la conducta, no siendo admisible la habilitación a la Administarción para ello que sea realizada por norma de
rango legal vacía de contenido propio, pues el art 25.1 CE prohíbe la remisión al reglamento que haga
posible una regulación independiente y no subordinada a la ley, y las infracciones deben ser identificables
por los destinatarios en la norma con rango de Ley (STC 3/1988), nos señalará PARICIO RALLO.
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Así , y siguiendo a PARICIO RALLO, y en base a la STC 132/2001 y la STS de 29 de Septiembre

de 2003, la exigencia de la reserva de ley para las infracciones y sancionesdebe ser flexible en la smaterias
en las que estépresente el interés local, pero la flexibilidad no excluye tajantemente la exigencia de la ley
pues conforme alart 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local no contiene en sí misma autorización
paraque cada municipio por su cuenta tipifique por completo y en base a su criterio infracciones y sanciones
en temas de su competencia, pues en el art 25.1 CE corresponde a la Ley el fijar los criterios mínimos de
antijuridicidad según las cuales los Ayuntaminetos pueden establecer infracciones, no es establecimiento de
infracciones ni dedefinir tipos ni tan siquiera genéricos que se completen por ordenanzas municipales, se
trata de criterios orientadores y quecondiciionen lavaloración de los municipios a la hora de establecer las
infracciones, y en lo referido a las sanciones, del art 25.1 de la CE de 1978 se deriva que no hay que
establecer una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles
sanciones que cada Ordenanza municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos
administrativos que la ordenanza tipifica. (STC 132/2001).
Por otra parte, el art 55 del Texto de la Ley de Bases de Régimen Local nos establece que las
entidades locales en el ámbito de su competencia pueden aprobar ordenanzas y reglamentos, PERO en
ningún caso pueden ser opuestos a las leyes, lo que conllevaría que la reserva de Ley en el ámbito de
actuación de los municipios se vincule a que lo que se normativice por ordenanzas municipales no se
oponga ésta regulación a lo establecido en las leyes, y al respecto, el Dictamen del Consejo de Estado de 23
de Febrero de 1995 (asunto 1749/1994) señaló que las ordenanzas municipales son normas de órganos que
representan la voluntad popular y las ordenanzas son en los Municipios equivalentes a las leyes
A su vez, deberemos de tener presente que , tal y como así ya nos señaló el Tribunal Supremo en
su Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 29 de Septiembre de 2003 (rec 5167/1998), las
potestades reglamentarias y sancionadoras quedan reconocidas con carácter general a las
Administraciones locales y forman parte esencial del principio de autonomía local, careciendo de
sentido el permitir reglamentar un sector o actividad pero no poder ejercitar la Potestad
Sancionadora en materia de su competencia.
d) Necesariedad del respeto al tenor del enunciado normativo.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, deberemos tener presente lo que ya declaró al

respecto el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC
150/2015 de 6 de Junio, FJIIº, que nos decalró que:
<<De acuerdo con la Doctrina de éste Tribunal relativa al art 25.1 CE, la constitucionalidad de la
aplicación de las normas sancionadoras depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado normativo,
como de su previsibilidad, que debe ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto
Constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la propia Comunidad Jurídica. Por
ello, no solo vulneran el derecho fundamental a la legalidad sancionadora aquellas aplicaciones de la norma
sancionadora que se sustenten en una subsunción delos hechos ajena al significado posible de los términos
de la norma aplicada, sino que son constitucionalmente rechazables aquellas que conduzcan a soluciones
esencialmente opuestas a la orientación material de la norma, y por ello, imprevisibles para sus
destinatarios (por todas STC 54/2008 de 14 de Abril, FJ 4, STC 149/2013 de 5 de Diciembre, FJ 13, ATC
29/2014 de 24 de Febrero, FJ 3, y STC 185/2014 de 6 de Noviembre, FJ Vº>>
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LA LEY 40/2015 DE 1 DE OCTUBRE.
Como ya hemos tenido ocasión de indicar, en materia de Procedimiento Administrativo Sancionador,

deben ser respetadas en la actuación administrativa un conjunto de garantías.
Y, entre estas garantías, se encuentran los principios de Legalidad y tipicidad, los que acabamos de
examinar, y que, como se verá, también se recogen en la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público
En el sentido antepuesto, la Ley 40/2015 de 1 de Octubre contempla la Garantía del Principio de

Legalidad en su art 25. 1 y en su vertiente competencial, se determina en el mismo artículo.
Ïntimamente unido al Principio de Legalidad se encuentra el Principio de Tipicidad, el cual se

determina en el art 27 de la Ley 40/2015, en términos sustancialmente idénticos a como así lo recogía el
art 129 de la Ley 30/92 PAC.
Por otra parte, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN Miguel, (“Derecho Administrativo. Parte General.”
13ª Edición, Editorial Tecnos), el criterio general es que es neecesaria una norma de cobertura con rango de
Ley y la Ley habilitante debe contener un contenido material propio., y la colaboración reglamentaria, en
virtud de la remisión que establezca la Ley , y deben acotarse por la misma los supuestos infractores , no
siendo posible que el reglamento cree ex novo tipos de infracción no previstos por la ley, por lo que
lacolaboración reglamentaria, en base a la necesaria remisión legal, deberá ceñirse a precisar la definición
de los tipos legales, complementando espacios no agotados por la ley, ello por razones de seguridad
jurídica.
Al respecto, STC 60/2000, STC 26/2002, STC 52/2003, STC 193/2003, STC 233/2006, 162/2008,
STC 35/2010, STC 135/2010, STC 13/2013 (citadas por SÁNCHEZ MORÓN)
En nuestra opinión, debe ser tenido presente que el “Principio de Legalidad” y el “Principio de
Tipicidad”, son dos principios que aunque íntimamente conexos, son distintos.
Así, y en éste sentido, traeremos a colación a éste lugar, lo que al respecto ya nos indicó, en muy
ilustrativos y gráficos términos, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 20-12-1989 (Ar 9640), la cual,
y acerca del tema que aquí nos ocupa, nos declaró lo siguiente:
<< Los conceptos de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene su propio
contenido, como modo especial de realización del primero. La Legalidad se cumple con la previsión de las
infracciones y sanciones en la Ley, pero para la tipicidad se requiere algo más, que es la precisa definición
de la conducta que la Ley considere pueda imponerse, siendo en definitiva medio de garantizar el principio
de seguridad jurídica y de hacer realidad junto a la exigencia de una Lex previa, a la de una Lex Certa>>.
Misma e igual Doctrina en STS de 06-04-1995 (Ar 4304).
Legal: SE-182-07. 416
Por otra parte, y al igual que así determinaron los arts 127 y 129 de la Ley 30/92 PAC, el art 27 de
la Ley 40/2015 de 1 de Octubre sigue idéntico criterio.
En éste sentido, y como ya hemos señalado, la posibilidad del empleo de conceptos jurídicos
indeterminados en la determinación de infracciones es admitida por la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, y como ya nos indicaron la STC 69/1989 de 20 de Abril y la STC 219/1989 de 21 de
Diciembre,los preceptos legales o reglamentarios que tipifiquen las infracciones deben delimitar con la
mayor precisión posible las acciones, omisiones o conductas susceptibles de ser sancionadas, no queda
vulnerada la exigencia de la “lex Certa” del art 25.1 CE de 1978 la determinación de los ilícitos
administrativos a través del empleo de los conceptos jurídicos indetreminados pero su concreción debe
basarse en criterios lógicos técnicos o de experiencia que permitan prever la infracción, pues los preceptos
legales no pueden,por la naturaleza de las cosas, una precisión y claridad absoluta , por lo que es admisible
un cierto margen de indeterminación en la determinación de las infracciones que no entra en conflicto con el
principio de legalidad en tanto no abooque a una inseguridad jurídica insuperable comn aregloalos criterios
indicados
En idéntico sentido, MARTÍN REBOLLO Luís (en “Leyes Administrativas.Manual y Normas

Básicas”.Cívitas- Thomson Reuters).
b)Las pautas interpretativas de la norma sancionatoria y el art 25.1 de la CE.
En nuestra particular opinión, y el sentido indicado, deberemos de tenr en consideración un

importante extremo, como es el de que un hecho debe poder incardinarse en una norma Jurídica
preexistenta y que la misma nos determine que ese hecho es constitutivo de contravención administrativa
sancionable y punible.
Al respecto, deberemos dar respuesta a una relevante cuestión, como es el de interpretar las
normas para determinar si el hecho, si la interpretación y subsunción del hecho en la Resolución (el hecho
se subsume en la norma que determina aquello que es contravención sanitaria, es o no constitutivo de
contravención) puede causar como consecuencia de la interpretación que realiza el órgano que aplica la
norma puede lesionar el art 25.1 de la Constitución Española de 1978, si la interpretación no es lógica y
previsible.
Así, nos sostiene el TC que el criterio de validez constitucional de la aplicación de las normas
sancionadoras dependerá tanto del respeto del tenor literal de la norma aplicatoria, que marca una zona
indudable de exclusión de comportamientos, así como de su previsibilidad y razonabilidad entre otras, en
sus STC 151/1997 de 29 de Septiembre, FJ 4, STC236/1997 de 22 de Diciembre, FJ 3.
En éste sentido,el Tribunal Constitucional (TC) nos dice que se encuentran en todo caso tales
criterios vinculados por los Principios de Legalidad y de Seguridad Jurídica, señalándonos el TC que no sólo
vulneran el Principio de Legalidad las resoluciones sancionadoras que se sustenten en una subsunción de los
hechos ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada, siendo rechazable, desde el punto
devista Constitucional, las aplicaciones que por su soporte metodológico- una argumentación ilógica o
indiscutiblemente extravagante, o axiológico- una base valorativa ajena a los criterios que informan nuestro
Legal: SE-182-07. 417
ordenamiento constitucional- conduzcan asoluciones esencialmente opuestas a la orientación material de la

norma y, por ello, imprevisibles para sus destinatarios, tal y como así se recoge, por todas, en la STC
111/2004 de 12 de Julio, FJ 3.
EL PRINCIPIO ACUSATORIO
a) Consideraciones iniciales previas.
En éste sentido, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, deberemos de tener
presente el extremo de que, cuando se inicia un Procedimiento Sancionador, el expedientado o presunto
responsable es llamado y así llegado al Procedimiento asistido de la Inicial Garantía de Inocencia, y sólo
puede salir del mismo a través de la correspondiente resolución administartiva conclusiva del Procedimiento
Administrativo Sancionador en el que, tras el oportuno debate procesal contradictorio en todos los estadios
del Proceso, sea declarado por la Resolución concluisva del mismo, bien la inexistencia de los hechos
imputados y debatidos, bien la existencia de los mismos pero no devenir constitutivos de contravención
sancionable y punible o bien que no quede acreditada la responsabilidad del imputado más alla de toda
duda razonable, pues de existir lamisma, deberá operar un pronunciamiento absolutorio.
Toda vez que el interesado ostenta la Inicial Garantía de Inocencia, el “Onus Probandi”, es decir, la
carga de la prueba, corresponderá a la Administración así como la exigencia de sostener el Principio
Acusatorio, es decir, el cumplimiento de la obligación de sostener la Administración los cargos que se le
imputan como infractor, es lo que se denomina Principio Acusatorio, y el cual, como veremos, se configura
como la base de la resolución conclusiva del Procedimiento que deberá guardar la correspondiente relación
entre lo debatido contradictoriamente en el Procedimiento en todos los estadios del mismo y lo resuelto, es
decir, que deberá versar sobre lo debatido y no sobre otra cosa por establecerlo así el denominado
“Principio de Congruencia Procesal”.
b) Las Garantías Constitucionales Ínsitas en el Principio Acusatorio
Así, y acerca de ésta particular cuestión, de capital importancia, tanto la Doctrina Científuica de los
cultivadores de la Ciencia del Derercho así como por parte de la Jurisprudencia tanto del Tribunal
Constitucional como del Tribunal Supremo, ha tenidon ocasión de pronunciarse en numerosas ocasiones,
consolidando una específica Doctrina acerca de ésta cuestión.
Como eje central, también deberemos de señalar que dicho Principio Acusatorio, es decir,el conocer
aquello de lo que se imputa en el Procedimiento al interesado forma parte tanto del derecho de defensa ,
pues no se puede ejercitar el mismo si no se sabe aquello que se imputa y no se conocen las piezas de
convicción de la existencia del ilícito, y por ende se lesiona el derecho al Proceso Justo que garantízan tanto
el art 24 de la CE de 1978 así como el art 6.2 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos.
Resuelto lo anterior, y sobre la base de las dichas y referidas premisas , y siguiendo a Miguel
Ángel MONTAÑÉS PARDO, de la Carrera Fiscal y Letrado del Tribunal Constitucional de España (“Las
Garantías Constitucionales del Proceso Penal” y siguiendo a MONTAÑÉS PARDO, que el mismo, si bien no
está consagrado en el art 24 de la CE, toma su base en el respeto a los derechos y garantías del art 24 de
la CE del 78 (STC 57/1987, RTC 1987, 57), y como indicó la STC 17/1988 (RTC 1988, 17), conlleva que lo
Legal: SE-182-07. 418
que se resuelve se ajuste a lo debatido,lo que conllevará que el llamado a resolver lo haga sobre los hechos
debatidos como punibles y su tipificación y calificación jurídica, y no sobre hechos no aportados o no
debatidos en el Procedimiento, ello como exigencia necesaria entre la debida correlación entre lo debatido y
lo resuelto (“Principio de Congruencia Procesal”) (STC 11/1992 de 27 de Enero, RTC 1992, 11, FJ IIIº, STC
95/1995 de19 de Junio (RTC 95, FJ IIIº), STC 36/1996 de 11 de Marzo (RTC 1996, 36, FJ IVº) y STC
225/1997 de 15 de Diciembre (RTC 1997, 225, FJ IVº), nos señala dicho autor.
También, nos indica MONTAÑÉS PARDO, ello forma parte del contenido del art 6.3.a y b del
Convenioo Europeo de los Derechos Humanos, tal y como así señaló la Sentencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos (STEDH) STEDH de 14de octubre de1996, Caso Salvador Torres contra España), STEDH
de 25-03-1999 , caso Pelessier y Sassi contra Francia.
A su vez, ya la STC 358/1993 (RTC 1993,358) nos señala que es aplicable a todos los procesos
penales, y en nuestra opinión , si bien éste conjunto de Sentencias de refiere a los procesos Penales, en
nuestra opinión devienen de plena aplicabilidad al Procedimiento Sancionador, pues de una parte, ya la
STC 18/1981 ya declaró la aplicabilidad de éstas garantías , en tanto que derechos
fundamentales, a toda clase de Procesos y Procedimientos, criterio que también es seguido,
entre otras , en la STC 70/2008, y como queda así también establecido por la propia Ley
39/2015 de 1 de Octubre, pues hay que indicar que en el Pliego de Cargos los ilícitos
administrativos imputados, con loque queda garantizado el derecho de defensa a través del
derecho garantía de conocer de la acusación.
A su vez, y en referencia al ámbito de aplicación del Principio Acusatorio, y siguiendo a MONTAÑÉS

PARDO, ya la STC 19/2000 (RTC 2000, 19), el ámbito de aplicación es parte de las garantías esenciales
del procedimiento en tanto que derecho fundamental del art 24.2 CE mismo y rige en todos los procesos
penales (STC 11/1992, RTC1992, 11) STC 83/1992 RTC1992, 83), STC 277/1994 (RTC1994, 277) y en
todas sus fases (STC 83/1992, STC277/1994), nos señala MONTAÑÉS.
En nuestra particular opinión, ello no obsta a que en tanto garantía del art 24.2 CE, y en base,
entre otras, a la STC 18/1981 y la STC 70/2008, así como a la regulación legal que establece la obligación
expresa de la Administración de indicar los hechos imputados, se cumple ésta exigencia, pues se debaten
en el Procedimiento Sancionador, en todas sus fases, los hechos imputados.
Por otra parte, y en nuestra opinión, también deberemos señalar lo que al respecto también nos
precisó la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 299/2006 de 23 de Octubre, FJ IIº, y conforme a
la cual, el Pliego de Cargos que formula el Instructor del Procedimiento Administartivo Sancionador, debe
contemplar los elementos esenciales del hecho sancionable y su calificación jurídica para permitir el
ejercicio del derecho de defensa, y el pliego de cargos ha de determinar con precisión los caracteres básicos
de la infracción cuya comisión se atribuye al inculpado, tal y como así ya también nos señaló la STC
205/2003 de 1 de Diciembre , FJ Vº, pues ello es implícito al art 24 de la Constitución Española de 1978,
pues entre las garantías del art 24 de la misma que resultan de aplicación al Procedimiento Administartivo
Sancionador nos encontramos con la del derecho a conocer de la acusación, es deir, saber los cargos que se
le imputan yel consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos objeto de la misma y de la sanción,
tal y como así ya nos declaró el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus STC 120/1996 de 8 de Julio, FJ
VIIº, STC 117/2002 de 20 de Mayo FJ Vº, pues deberemos tener presente que ya la STC18/1981 de 8 de
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Junio,el Tribunal Constitucional de España ya nos declaró la aplicabilidad de los Derechos Fundamentales a
todo tipo de Procesos y procedimientos, lo que incluye al Sancionador en tanto que es un Procedimiento
Administrativo, y cuyas garantías aplicables al mismo ya nos las declaró , entre otras, la STC
70/2008
A su vez, deberemos tener en consideración, y siguiendo a MONTAÑÉS PARDO, la STC 18/1981,

nos precisa que las garantías aplicables el Procedimiento Sancionador son las referidas a los derechos de
defensa, presunción de inocencia y de la actividad probatoria, (en nuestra opinión, criterio que también
determina la STC 70/2008).
Al respecto, Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) STEDH de 8 de Junio
de 1976, (Asunto Engel y otros) , STEDH de 28 de Junio de 1984 (TEDH 1984, 9) (asunto Cambell y Fell) ,
STEDH de 22 de Mayo de 1990 (TEDH 1990, 13) (asunto Weber) , STEDH 27-08-1991 (TEDH 1991, 38)
(asunto Demicoli) , STEDH de 24-02-1994 (TEDH 1994, (asunto Bendenoum), y Sentencias del Tribunal
Constitucional (STC) STC 21/1987, STC 212/1990, STC 145/1993, STC 297/1993, STC 297/1993, STC
89/1995, STC 45/1997, entre otras, tal y como así nos señala MONTAÑÉS PARDO .
Por otra parte, y siguiendo a dicho autor, el Principio Acusatorio es aplicable en la segunda instancia
Jurisdiccional,( y en nuestra opinión, también en vía administrativa pues como ya declaró la STS de
13 de Diciembre de 2004, en la vía de Recurso no se ejercita por la Administración la Potestad
sancionadora, sino la de revisión, y en concreto el comprobar si el órgano inferior se ajustó en el ejercicio
de la potestad sancionadora a los criterios y garantías formales y materiales que la rígen, y como también
destacaron las STS de 18-03-1981 y STS de 13-05-1983,corresponde a los Recursos determinar si hay o
no arbitrariedad encubierta o determinar si la resolución adoptada es la que legalmente procede a las
circunstancias del caso concreto que se analiza, tal y como así ya declaró la STS de 13-05-1983, y en ésta
vía administrativa del Recurso, se revisa lo actuado y el cumplimiento de las garantías de derechos
fundamentales, las que como ya decararon tanto la STC 18/1981, así como la STC 70/2008, las mismas son
aplicables, en tanto que derechos fudamentales, a todo tipo de procesos y de procedimientos).
Por otra parte, y siguiendo a MONTAÑÉS PARDO, deberemos señalar que el mismo deviene de
aplicación en la segunda instancia (Nota: en nuestro caso en vía de recurso) y guarda, nos señala dicho
autor, relación con la “Reformatio In Peius” pues impide que sin acusación en primera instancia pueda
condenarse en la segunda o que el órgano superior agrave la resolución sin que lo solicite alguna de las
partes (STC 283/1993, RTC 1993, 283), pues, nos señalará MONTAÑÉS PARDO, “nadie puede ser
condenado si no se ha dirigido frente a él una acusación”, la que deberá ser explícita , no
pudiendo ser condenado más allá de la acusación (STC 100/1992, RTC 1992, 100), STC 163/1986 (RTC
1986, 163), STC 17/1989 (RTC 1989, 17), 168/1990 (RTC 1990, 168), STC 47/1991 (RTC 1991, 47), STC
11/1992 (RTC 1992,11) ( SSTC citadas por MONTAÑÉS PARDO), y, debermos de tener presente que
aquello que se impute es esencial para determinar el resultado y el contenido de la congruencia
procedimental (SSTC 20/1987 (RTC 1987, 20), STC 62/1998 (RTC 1998, 62), y, siguiendo a MONTAÑÉS
PARDO, su infracción supone una doble vulneración constitucional, pues devendría lesionado, de una parte,
el derecho de linteresado a conocer la acusación pues sería inexistente, y por otra parte,devenedría
lesionado el derecho a no sufrir indefensión (STC 18/1989, RTC 1989, 18).
Legal: SE-182-07. 420
Por otra parte, en nuestra opinión, y en éste sentido, ya tanto la Ley 30/92 LRJPAC, así como el
RD 1398/93 REPS, ya contemplaban éstos criterios.
Así, ya el art 13 del RD 1398/93 REPS, referido al Acuerdo de Iniciación del Procedimiento
Administrativo Sancionador, nos señala que en el mismo deberán constar los hechos, su calificación y las
poisbles sanciones que pudieren recaer, así como el derecho a elegar y/o porponer las pruebas que al
interesado así pudieren convenir, y como ya señalaron las SSTS de 05-05-1987 (Ar 5220), STS de 13-06-
1996 (Ar 4812), así como la STC 98/1989 de 1 de Junio, los hechos que constan en el pliego de cargos
constituyen la base de la sanción, sin que la misma pueda basarse en otros distintos, pues como ya señaló
el Tribunal Supremo en STS de 03-03-1979 (Ar 837), STS de 05-05-1987 (Ar 5520) no es posible imponer
sanción por hechos diferentes de los imputados, siendo rechazable la indefensión cuando el hecho imputado
no ha sufrido alteración (STS 19-11-1997, Ar 8608) (Nota: sin perjuicio de que el mismo, en función de lo
que establezca la norma, pueda ser tenido por leve o grave o muy grave, pues hay normas que
expresamente establecen que pueda la infracción ser leve, grave o muy gravedirectamente y también hay
normas que establecen que puede ser grave o muy grave si concurren determinadas circunstancias) .
Por otra parte, y en nuestra opinión, con igual criterio, la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre,
LRJPAC, al determinar, de una parte, en su art 135 el derecho del interesado a formular alegaciones y
proponer pruebas para su defensa y proponer pruebas (STC 131/1995, STC 1/1996) pues si se prescinde
del hecho de que elintersado conozca aquello que se le imputa, se lesiona el derecho de defensa del mismo
en el Procedimiento, lo que conlleva la nulidad de loactuado por lesión de derechos fundamentales
susceptibles de amparo Constitucional (TS 09-12-1979 (Ar 2834), STS 20-04-1983, STS de 28-02-1997 (Ar
1530), STS de 08-04-1997 (Ar 3071), como es el derecho de defensa, pues para ejercitar el derecho de
defensa, tal y como nos señaló la STS de 17-06-1998 (Ar 4769), deviene necesaria la determinación de los
hechos imputados y debatidos en el procedimiento.
En nuestra opinión, ello toda vez que deberemos de tener presente que el derecho de defensa va
estrechamente vinculado al derecho a alegar y/o porponer pruebas, pero, tanto las alegaciones como las
posibles pruebas que el interesado pueda solicitar al órgano instructor, vendrán estrechamente unidas a los
hechos imputados y debatidos en todos los estadios del Procedimiento, y en materia de prueba, rige el
principio de pertinencia y necesariedad de la prueba, pues es Doctrina Constitucional consolidada que el
derecho a proponer pruebas no conlleva elderecho a la práctica de todas las pruebas, pues la denegación de
pruebas inútiles, innecesarias o que no aportan nada al procedimiento, no generan indefensión, al igual que
la denegación de la práctica de pruebas que no guardan conexión con el “thema decidendi”, es decir, con la
cuestión a resolver, tampoco genera indefensión, pues como ya declaró la Sentencia del Tribunal
Constitucinal (STC) STC 30/1986 de 20 de Febrero, si bien se reconoce el derecho a usar los medios de
prueba, deben ser los pertinentes, pues no hay un derecho absoluto a la práctica de todas las pruebas
propuestas, sino a las pruebas pertinentes, y tal y como así nos señala la STC 116/1997 de 23 de Junio, el
derecho a proponer prueba no es absoluto, y guarda relación con la pertinencia de la prueba y su idoneidad.
Por otra parte, ya la Ley 39/2015 en su art 40 transcribe en iguales términos el art 135 de
la Ley 30/92 LRJPAC, así como lo determinado por los arts 13 y 14 del RD 1398/93 REPS,
estableciendo el art 90 nº 2 de la Ley 39/2015, el criterio de que no se pueden variar los hechos
debatidos en el Procedimiento, ello con independencia de su diferente valoración jurídica,
Legal: SE-182-07. 421
criterio que por otra parte ya contemplaban tanto el art 20.3 del RD 1398/93 REPS y el art 89.3
de la Ley 30/92 LRJPAC.
Es lo que en términos Jurisdiccionales se denomina “Intangibilidad de las Resoluciones

Judiciales”
EN TORNO A LA INTERCONEXIÓN ENTRE EL DERECHO A CONOCER DE LA ACUSACIÓN Y EL

DERECHO DE DEFENSA.
a) Consideraciones previas.
A nuestro modesto entender, y toda vez que se configura como un derecho fundamental de todo
interesado en el Procedimiento Administrativo Sancionador Sancionador el derecho de defensa, el mismo va
íntimamente conexo con el derecho a conocer la imputación de la infracción (Principio Acusatorio), no
pudiendo ser impreciso el hecho imputado.
Tal conocimiento de aquello que se imputa es esnecial, pues ello permitirá ejercitar el derecho de
defensa en la forma más adecuada y pertinente, pues difícilmente puede ejercitarse tal derecho
fundamental de defensa o solicitar los medios de prueba conexos al “thema decidendi” si no conocemos
aquello que es imputado, lo que es también contrario al derecho al Procedimiento con todas las garantías
que determina el art 24.2 de la CE de 1978.
b) Del derecho a conocer de la imputación
Al respecto, ya la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de Lo

Contencioso-Administrativo, Secc 1ª, de 20-09-1999, nº 535/1999, Rec 1920, Ponente: Excmo Sr
D.Federico Alcázar Vieyra de Abreu, y si bien referida a expedientes Disciplinarios (que son Procedimientos
Sancionadores con la particularidad de que los expedientados es el personal de las Administraciones
Públicas), y acerca de ésta particular cuestión, ya nos declaró lo siguiente:
<<En el caso que nos ocupa, la cuestión que primeramente toca dilucidar es la de si la frase
“deficiente organización del funcionamiento de… en el presente Curso…que, como vimos figura en el
acuerdo de inicio de expediente disciplinario- punto 1 del fundamento jurídico primero de la Sentencia-, es
suficientemente indicativa (sentencia del Tribunal Constitucional de 16-6-1982), esto es, si la comunicación
que de dicho acuerdo se hizo a la inculpada- que, en definitiva, constituía la notificación del pliego de
cargos- permitió a la misma conocer con claridad y precisión “cada uno de los hechos imputados” (conforme
a lo exigido en el art 35.2 del RRD)
El Tribunal Supremo ha declarado que el Derecho Disciplinario exige concreción y claridad en los
hechos atribuidos al funcionario, no siendo suficiente la generalización de los actos que se le reprochan
porque ello contradice la certeza y determinación exigibles en un Procedimiento Sancionador (STS 7-11-
1984). Como acertadamente adujo la exedientada en su escrito de alegaciones, no bastaesa frase, pues no
se detalla en qué consistió la “deficiente organización de funcionamiento”, induciendo a confusión el
reproche por su falta de concreción, lo que impidió que la expedientada pudiera articular adecuadamente su
defensa, sufriendo indefensión (su interdicción genérica se consagra en el art 24.1 de la Constitución
Legal: SE-182-07. 422
EDL1978/3879), al no constar con claridad en el “pliego de cargos” los hechos específicos determinantes de
la decisión, susceptibles de ser incardinados en el correspondiente tipo>>.
También la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Secc 7ª, S de 3-7-2008, nº 1812/2008, Rec 219/2008, (Ponente: Excma Sra Mª del Camino
Vázquez Castellanos) , ya nos declaró lo siguiente sobre ésta cuestión:
<<Una reiterada Doctrina del Tribunal Constitucional (STC de 21 de Enero de 1987 EDJ1987/1, 21
de Enero de 1988 EDJ1988/319 y 6 de Febrero de 1989), y del Tribunal Supremo (STS de 21 de
Septiembre de 1981, 26 de Mayo de 1987 EDJ1987/4136, 20 de Diciembre de 1989 EDJ 1989/11553 y 3 de
Julio de 1990 EDJ 1990/7129), que proclama que los principios inspiradores de orden penal son de
aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administartivo Sancionador, y ello, tanto en un sentido material
como formal o procedimental. Por tanto, al extrapolar a éste los principios de la esfera punitiva, ha de
exigirse que la conducta infractora reúna los requisitos que en el ámbito penal se establecen para los delitos
y faltas. En consecuencia, la responsabilidad administrativa no puede asentarse en una ausencia de certeza
plena sobre los hechos imputados, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o
de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible
(STC de 11 de Marzo de 1985, 11 de Febrero de 1986 y 21 de Mayo de 1987), y, ello porque al beneficiar la
presunción de inocencia, acorde con el artículo 24.2 de la Constitución EDL1978/3879, al administrado en el
ámbito de la potestad sancionadora de la Administarción, ha declarado la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 8 de Marzo de 1985, que dicha presunción no puede entenderse reducida al estricto
campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe presidir también la
adopción de cualquier resolución o conducta fr las personas de cuya apreciación derive un resultado
sancionador o limitativo de sus derechos, comportando el derecho a la presunción de inocencia que la
sanción esté reprochada, que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado
a probar su propia inocencia y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas,
libremente valoradas por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio, toda
vez que el ejercicio del “Ius Puniendi del Estado”, según la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de
Abril de 1990 EDJ1990/435, está condicionado en sus diversas manifestaciones por el art 24.2 de la
Constitución EDL 1978/3879 al juego de la prueba y a un pronunciamiento contradictorio en el que puedan
defenderse las propias posiciones….>>
Y, más adelante, dicha Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (STSJM), nos señala
también lo siguiente:
<<Teniendo en cuenta lo dispuesto en los citados preceptos en el sentido de que el pliego de cargos
debe comprender “los hechos imputados”, una lectura del pliego de cargos formulado al actor revela que en
el mismo no se ha respetado en su integridad, lo dispuesto en el citado precepto,pues en aquel se contienen
en exceso calificaciones que deben de quedar fuera del pliego de cargos pues con claridad impone la norma
citada que el pliego de cargos debe comprender “hechos imputados”, de tal manera que lo que se pretende
es que el interesado conozca con precisión los hechos,en tanto que derivan de una realidad objetiva y
contrastable a través de los diferentes medios de prueba admitidos en derecho, no así las calificaciones, que
siempre implican una valoración, y que procederán en un momento posterior a la formulación del pliego de
cargos.
Legal: SE-182-07. 423
De este modo, lo importante, en tanto que necesario por venir así impuesto por la norma, es que el
pliego de cargos relate los hechos cometidos en tanto que realidad objetiva, y en el supuesto de que la
imputación sea por haberse vertido manifestaciones que pudieran ser insultantes, debe hacerse constar en
el pliego de cargos las concretas expresiones en un determinado momento proferidas por el afectado y no la
calificación de las mismas como insultantes o amenazantes, pues en la función revisora que corresponde a
los Tribunales de Justicia de éste Orden Jurisdiccional, aquélla calificación sin posibilidad de acceso a la
concreta expresión refereida, impedirá valorar si, efectivamente, las palabras utilizadas y en el contexto en
el que se utilizan,constituyen insultos, amenazas, descalificaciones, falta de respeto,etc>>:
Y, también la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala de Lo Contencioso-Administrativo, Secc

7º, STS de 19-09-1994, (Rec 2579/1989, Ponente Excmo Sr Vicente Conde Martín de Hijas), nos declaró
también lo siguiente:
<<Comenzando con la alegada imprecisión del Pliego de Cargos, es tacha de la que efectivamente
adolece el que en su momento de le dirigió al actor, pese a su poco común extensión, pues fuera de los
referidos a la falta de libros concretos (cargos 1º a 7º),los demás se refieren a conductas excesivamente
difusas que más bien reflejan la imputación de distintos comportamientos contables irregulares; pero sin
precisar los hechos que les sirven de soporte.
Debe advertirse que desde el primer momento el demandante alegó la excesiva generalidad e
inconcreción de los cargos y la indefensión que con ello se le ocasionaba, sin que fuera atendido en su justo
reproche trasladándose en definitiva la propia configuración vagamente descriptiva de los hechos imputados
a la propuesta de resolución, que fue simplemente aceptada por el Pleno,sin tan siquiera dar lugar a una
resolución diferenciada de la propuesta.
En cualquier caso la precisión fáctica de los cargos es exigible, y su omisión puede adquirir el
significado de vicio invalidante, trasladable a la resolución final.>>A su vez, y siguiendo al Prof GARCÍA
LUENGO, otro de los Principios contemplados es el referido al Principio de Irretroactividad, el que deviene
establecido por el art 26.1 de dicho Cuerpo Legal, y lo realiza en similares términos a como se contemplaba
en el art 128. 1 de la Ley 30/92 PAC, PERO, tal y como manifiesta el referido autor, la retroactividad de las
disposiciones sancionadoras favorables se amplia en el nº 2 del art 26 de la Ley 40/2015, toda vez
que se amplia a la tipificación de la infracción a la sanción y a sus plazos de prescripción, así
como al propio infractor.
Llegados a éste lugar,debermos delimitar cual deberá de ser el contendo concreto que
deberáincluirse en la relación de hechos tenidos porinfracción por el órgano Instructor designado en el
Acuerdo de Iniciación del pRocedimiento Sancionador y que integran el Principio Acusatorio y que
constituirá el objeto del pronunciamiento de la Resolución sancionadora concluisva del Procedimiento
Administrativo Sancionador, tal y como seguidamente analizaremos.
c) Del contenido del Principio Acusatorio.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos de realizar dos

precisiones.
Legal: SE-182-07. 424
Así, de una parte, el contenido esencial del “Principio Acusatorio” es indicar al interesado el cuales
sean las presuntas infracciones por las que el mismo es tenido por presunto responsable, y por otra parte,
junto a la descripción del Factum (es decir el hecho infractor que se le imputa) debermos señalar que no es
sufuiciente su descripción, sino que es necesario el indicar también la valoración jurídica
(contravención grave o leve y en base a que criterios legales), debiendo señalar que ña calificación jurídica
no puede sustituir a la descripción de los hechos.
Por otra parte, la Resolución conclusiva del Procedimiento Administrativo Sancionador deberá
pronunciarse sobre lo debatido contradictoriamente en todos los estadios del Procedimiento Administrativo
Sancionador, lo que entre otras se debate en el mismo tanto la tipificación como la calificación jurídica,
pero, se puede realizar otra calificación siempre y cuando ello no suponga introducir un elemento nuevo
que no haya sido debatido contradictoriamente en todos los estadios del Procedimiento Sanciionador pues al
introducir un hecho o elemento nuevo por desconocimiento de la parte, la misma no pudo efectuar la
contradicción del mismo, lo que puede lesionar el derecho de defensa, tal y como así nos señalaron las STC
104/1986 de 17 de Julio, STC 10/1988 de 1 de Febrero, STC 225/1997 de 15 de Diciembre, STC 4/2002 de
14 de Enero, entre otras
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, STEDH en el Caso Plissier y Sassi contra Francia en
STEDH de 25 de Marzo de 1999, STEDH del Caso Dallos frente a la República Hungara (197/2001).
Tal criterio es también establecido por el Tribunal Constitucional de España en su Sentencia del
Tribunal Constitucional (STC) STC 230/1997, STC 12/1981 de 10 de Abril, STC 95/1995 de 19 de Junio,
STC 225/1997 de15 de Diciembre, STC 4/2002 de 14 de Enero, STC 228/202 de 9 de Diciembre, entre
otras.
A su vez, y en referencia a los Principios de Proporcionalidad-que ya se contemplaba para la

imposición de las sanciones por el art 131 de la Ley 30/92 PAC derogada- el mismo se contempla en
similares términos, por el art 29 de la Ley 40/2015, sin que presente novedades en referencia a la
Legislación anterior, encontrándose contemplado el “Principio del Non Bis In Idem “, en el art 31
de la Ley 40/2015 en similares términos que la Ley 30/92 PAC en su art 133.
d) La indefensión Constitucionalmente relevante.
En éste sentido, podemos señalar que la indefensión consistirá en la privación del derecho de
defensa que a todo imputado asiste en un Procedimiento Sancionador, o la imposibilidad de ejercer el
mismo, debiendo de ser precisado que el derecho de defensa, en tanto que derecho fundamental, y que
ostentan tanto las personas jurídicas como las personas humanas, debe poder ser efectivo en todos los
estadios del Procedimiento, pudiendo el interesado, antes de ser dictada la correspondiente Resolución
sancionadora conclusiva del Procedimiento el alegar todo aquello que a su legítimo derecho de defensa así
pudiere convenir.
Al respecto, y en nuestra opinión, deberemos de estar siempre al caso concreto, pues deberemos
señalar que no toda irregularidad de carácter y naturaleza Procedimental es constitutiva o generadora de
indefensión y por ende de nulidad de lo actuado.
Legal: SE-182-07. 425
Así, y en éste sentido indicado, y sucintamente expuesto, podemos indicar que existirá Indefensión
Constitucionalmente relevante en los siguientes casos:
-Cuando nos encontramos ante el supuesto de que el interesado no es informado ni acerca de

aquello que se le imputa (las contravencioenes) y su calificación y tipificación jurídica o la sanción a
imponer, ni tampoco acerca de su derecho a alegar y/o proponer las pruebas que a su interés así pudiere
convenir en su defensa.
-Cuando se sanciona por un hecho no imputado.
-Cuando se rechazan pruebas inmotivadamente.
A su vez, la Doctrina del Tribunal Constitucional de España nos ha señalado que lo importante es
que exista un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa en sentido material.
En nuestra opinión, ya las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 98/1985 de 30 de
Septiembre y la STC 206/1987 (entre otras) ya nos indicaron que el derecho de defensa es un derecho de
carácter y contenido prestacional y sólo puede ejercitarse por los cauces procesales oportunos, no es un
derecho de conteniod absoluto e ilimitado, dada su configuración legal, pues como así ya declaró la STC
70/2002 , el art 24.2 de la Constitución de España no confiere a las partes un ilimitado derecho a proponer
o practicar pruebas, pues la denegación de pruebas inútiles, impertinentes, innecesarias por no aportar
nada alprocedimiento o que no guarden relación con el Thema decidendi si se deniegan, no son generado ras
de indefensión.
En nuestra opinión, y en igual sentido, STC 50/1988 de 22-03, STC 357/1993 de 29-11, STC
131/1995 de 11-09, STC 1/1996 de 15-02, STC 37/2000 de 14-02, entre otras con igual criterio.
Por otra parte, y en nuestra opinión, y en relación con la indefensión Constitucionalmente

relevante, y de conformidad con la Doctrina del Tribunal Constitucional, sostenida entre otras, por las STC
106/1983, STC 48/1984, STC 48/1986, STC 149/1987, STC 35/1989, STC 163/1990, STC 81/1991,STC
33/1992, STC 63/1993, STC270/1994, STC 15/1995, nos señala el Tribunal Constitucional que para que
exista indefensión constitucionalmente relevante, deberá existir una efectiva y real privación del derecho de
defensa,pues no toda irregularidad procesal , en el caso de que existan, supone la existencia de indefensión
Constitucionalmente relevante, pues debe existir una situación de indefensión real y efectiva, bien porque
no existe relación sobre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas rechazadas, o
bien , porque resulte acreditado que el interesado, pese al rechazo por parte del órgano Instructor de la
prueba propuesta por el intersado, pudo defender sus intereses legítimos o para replicar dialécticamente las
posiciones en el indispensable principio de debate procesal contradictorio.
Así pues, la indefensión existe cuando hay un impedimento del derecho a alegar y demostrar los
hechos de relevancia para el interesado, es la situación en la que por parte del órgano Judicial o
Administrativo se impide al interesado el ejercicio de su derecho aalegar y/o proponer o aportar las piezas
de convicción que a su derecho así pudiere convenir.
Legal: SE-182-07. 426
No basta pues con el que pueda existir alguna irregularidad procesal si no implica limitación o
menoscabo del derecho de defensa en relación con algún interés de quien lo invoca, sin que le sean
equiparables las meras situaciones de expectativas de peligro o riesgo (STC 90/1988, STC181/1994, STC
316/1994, entre otras), debiendo ser precisado que el derecho de defensa debe ser efectivo (es decir,poder
ejercitarse) en todas las fases procesales, pudiendo alegar y/o proponer o aportar las pruebas que al
interesado sometido a expediente sancionador pudiere convenir, en orden a hacer valer su derecho y
pretensión procesal.
En nuestra opinión, también ya las STC 145/1990, STC 106/1993, STC 366/1993, ya nos señalan
que la indefensión sólose produce si se priva al interesado o justiciable de algún elemento de los que
elordenamiento jurídico pone a su alcance para la defensa de sus pretensiones y con el consiguiente
perjuicio, así como es necesario que se produzca una situación real de menoscabo o indefensión material
(entre otras, STC 153/1988, STC 290/1993).
A su vez, en nuestra opinión, y en muy ilustartivos términos, ya la STS de 11-04-1996, ya nos

declaró que para que exista la indefnsión Constitucionalmente relevante:
<<La indefensión requiere, con arreglo a constante Jurisprudencia de ésta Sala (por todas STS de
10-04-1989, STSde 16-07-1990, STS de 10-12-1992, STS 464/1995 de 21-03, STS 1712/1995 de 19 de
Diciembre), la existencia de los requisitos siguientes:
a) La producción de indfeensión entendida comomenoscabo real y efectivo del derecho de defensa

(STC 149/1987,STC 155/1988 y STC209/1993)
b) Derivadamente que al formularse la impugnación se alegue cual pudo haber sido la
trascendencia sobre la resolución que deriva de la omisión de la prueba, es decir, si el fallo pudo
habersido de otro signo si la prueba hubiese sido practicada (STC 82/1993 y STS 103/1992 de
20-01-1992, STS 939/1992 de 14 de Abril, STS 2707/1993 de 1 de Diciembre, STS 1983/1994
de 4 de Noviembre, STS 783/1995 de 20 de Junio, entre otras)>>
Misma Doctrina en STC 258/2007, STC 185/2007,entre otras.
Por otra parte, también deberemos de tener presente el hecho de que de conformidad con la
Doctrina del Tribunal Constitucional, para que también concurra indefensión Constitucionalmente
relevante ovulneradora del art 24.1 de la Constitución,es necesario que la misma no haya sucedido
por el comportamiento del interesado, pues no existe indefensión en quien conociendo la existencia
del procedimiento se aparta voluntariamente del mismo o no ejercita su derecho de defensa
pudiendo hacerlo (por todas STC 295/2005 de 21 de Noviembre, STC de 8 de Octubre de 2007 y las
por ellas en las mismas allí citadas ).
DE LOS DIFERENTES TIPOS DE PROCEDIMIENTOS Y ACTUACIONES EN MATERIA SANITARIA.
Esquema comparativo de la Ley 30/92 PAC y el RD 1398/93 REPS (derogados) y las Leyes
39/2015 y 40/2015
a) Tipos de procedimientos sanitarios: Son básicamente los siguientes:
Legal: SE-182-07. 427
b) Regulación legal de los procedimientos sanitarios:
Los procedimientos son siempre actos administrativos regulados normativamente.
1) Procedimiento sancionador. (Real Decreto (R.D.) 1398/93 de 04/08/93 - B.O.E.

09/08/93) (derogado)
Observación.- Para imponer una sanción que es la consecuencia jurídica de las infracciones
sanitarias, debe necesariamente seguirse el Procedimiento del R D1398/93 sobre Procedimiento
Sancionador y no otro procedimiento.
2) Procedimiento de toma de muestras. (R.D. 1945/1983 de 22-06 –( B.O.E

15/07/83)
Observación.- El R.D.1945/83 tiene plena cobertura legal tanto en la Ley General de Sanidad como
en la Ley 26/1987 General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y así lo ha reconocido la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Por otra parte, debe ser tenido en consideración el hecho de que el procedimiento de la toma de
muestras, y que como ya hemos tenido ocasión de indicar, se regula en el Real Decreto 1945/1983,
también recibe su respaldo Legal por parte de la Ley 28/2015, tal y como seguidamente veremos.
DE LAS TOMAS DE MUESTRAS POR PARTE DE LOS SERVICIOS DE INSPECCIÓN
a ) Quién puede hacerla.
Únicamente la Inspección de Sanidad en el ejercicio habitual de sus funciones.
b ) Como realizarla. Es un acto reglado (RD 1945/1983 de 22-06- BOE de 15-07).
Se deben recoger 3 ejemplares de un mismo producto, con identidad de lote, datos de

fabricación, etc.
¿Por qué son 3 ejemplares y no 2 ó 1?
Porque se necesitan 1 ejemplar para el análisis inicial, otro 2º ejemplar para el análisis
contradictorio y un 3º para el análisis dirimente del producto en cuestión.
Estos 3 análisis van en función del procedimiento.
Legal: SE-182-07. 428
c ) Requisitos para la validez de una toma de muestras.
a) Se deben tomar 3 ejemplares.

b) Los ejemplares sólo los puede tomar la inspección de Sanidad, y
levantando Acta de Inspección
c) Se deben adoptar por la Inspección todas las medidas necesarias para la
perfecta conservación del producto.
d) Cada una de las 3 muestras se guarda en idénticas condiciones, pero
individualizada, y precintada para impedir la manipulación de la
muestra.
e) Cada muestra debe estar identificada individualmente y con referencia
al Acta de Inspección. Es legalmente correcto el que en el Acta se haga
mención del nº de precinto.
3) Procedimiento del Art. 26. LEY GENERAL DE SANIDAD. La adopción de medidas

cautelares
CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO DE LA TOMA DE MUESTRAS
a) Es un procedimiento que sólo es posible cuando hay un riesgo inminente para la Salud
Pública.
b) No es un procedimiento sancionador.
c) Se adopta por Resolución del Director General de Salud Pública.
d) Las medidas a adoptar son “las necesarias” a las circunstancias del caso, es decir, debe
existir además del riesgo concreto, deben realizarse o adoptarse con un criterio de
“proporcionalidad”.
e) Abarcan desde la suspensión cautelar de una actividad, al decomiso o la inmovilización
de mercancías.
f) Es un procedimiento muy simplificado, pues se adopta in situ y en el acto por la
Inspección de Sanidad actuante
LO IMPORTANTE EN ESTOS CASOS ES QUE NO PRECISAN UN PROCEDIMIENTO

“REGLADO” PERO DEBE EXISTIR UN RIESGO INMINENTE PARA LA SALUD PÚBLICA
Si se detecta el hecho se seguirán los siguientes pasos:
• La inspección de Sanidad inmoviliza el producto. En este caso, se dicta

inmediatamente una Resolución por el Director General de Salud pública acordando la
medida adecuada (descanso y destrucción de la mercancía, suspensión de actividad en
tanto no se subsanen las deficiencias apreciadas).
• La Inspección acuerda la suspensión de la actividad (se controlan y ejecutan

estas medidas por el interesado con supervisión de la Inspección de Sanidad).
Este Procedimiento es compatible con otros procedimientos como el sancionador

(que se seguirá normalmente si hay indicios de contravención).
Legal: SE-182-07. 429
Frente a la Resolución del Director General. de Salud Pública que adopte la medida,
cabe interponer en el plazo de 1 mes Recurso de Alzada ante el superior jerárquico
(normalmente será ante el Consejero de Sanidad), debiendo serprecisado el extremoi de
que no cabe recurso independiente por la toma de muestras y frente a la misma, pues el
Recurso es el procedimiento distinto del sancionador y en elmismo se analizan todas las
cuestiones planteadas, y en particular si la constelación de actos procesales configurativos
del procedimiento administrativo sancionador se ha realizado dentro del valladar
infranqueable que constituyen las garantías del interesado en el mismo.
Por otra parte, debemos tener en consideración el hecho, como seguidamente

veremos, de que las muestras a analizar estén recogidas u obtenidas en legal forma, así
como que no existan dudas acerca de la identidad de las muestras, lo que nos conducirá
alanálisis de la importante cuestión referida a la cadena de custodia de las muestras para
sus determinaciones analíticas, debiendo señalar que cada muetsra se compone de tres
ejemplares, lo que nos permitirá la realización de los correspondientes Análisis Inicial,
Contradictorio y Dirimente, por lo que no es un solo ejemplar, sino que la muestra a
analizar consta de tres ejemplares.
LA CADENA DE CUSTODIA DE LAS MUESTRAS.
Acerca de ésta particular cuestión, la misma se nos configura como una de las
cuestiones más importantes en la materia, y ello porque en orden a determinar si un
producto es seguro o no lo es, y desde el punto de vista de la Salud Pública, lo evidente es
que para ello deberemos determinar sus condiciones, encontrándose admitido el que por
producto seguro debe entenderse aquel que cumple su legislación reguladora específica,
tanto desde el punto de vista de la Seguridad Alimentaria así como desde el punto de vista
de la Sanidad Ambiental.
Y, obviamente, para poder determinar si un producto cumple o no las normas

referidas que le son de aplicación, o determinar si es apto o no lo es desde el punto de vista
de la Salud Pública , la que integra en su contenido a la Sanidad Ambiental, deviene de todo
punto necesario el realizar una toma reglamentaria de muestras del mismo, por lo que la
cuestión a tratar en éste lugar, es determinar si una vez tomadas reglamentariamente las
muestras, “hay que hacer algo con ellas” o existe alguna obligación para con las mismas.
Como obviamente deducirá el personal altamente especializado al que dirigimos

estas modestas reflexiones estrictamente jurídicas, nos estamos refiriendo a la cuestión de
la toma de muestras y de la cadena de custodia de las mismas y las garantías de identidad
e indemnidad de las mismas.
b) La toma de muestras para las determinaciones analíticas.
Al respecto, y en el sentido indicado, ya la importante Sentencia del Tribunal

Supremo de 23 de Noviembre de 2001, y en el caso de la Sentencia en un supuesto
Legal: SE-182-07. 430
concreto de toma de muestras de vertidos residuales, nos determinó claramente cuáles son
los requisitos que deberá cumplir la Toma de Muestras para las determinaciones Analíticas.
Así, dicha STS nos señala lo siguiente:
<<la recogida de las muestras de los vertidos (…) para su análisis por los
Laboratorios oficiales no constituye una prueba preconstituida, por lo que dicha toma de
muestras no necesitaba practicarse en condiciones similares de contradicción a las exigibles
para la práctica de la prueba en el procedimiento Judicial>>
Y, más adelante, dicha STS, nos continúa diciendo lo siguiente:
<<La norma analógicamente aplicable a ésta actuación policial preprocesal, y con

independencia de la normativa administrativa que disciplina específicamente estas
actuaciones, es la de la recogida u ocupación de los efectos de cualquier calse que pudieran
tener relación con el delito y que se encontrasen en el lugar en que éste se cometió, en sus
inmediaciones o en poder del reo (arts 334 y 336 de la LECRIM), que únicamente exige que
se estienda un acta o diligencia expresiva del lugar, tiempo y ocasión en que se
encontraron, describiéndolos minuciosamente para que se pueda formar idea cabal de los
mismos y de las circunstancias de su hallazgo, diligencia que seráfirmada por la persona en
cuyo poder fueren hallados,notificándose a la misma el auto en que se mande
recogerlos,obviamente si se hubiese dictado previamente , pudiendo acordarse el
reconocimiento pericial, alos referidos efectos si fuere conveniente>>
Y, en lo referido a la indefensión en éstas actuaciones Inspectoras, ésta STS nos

señalará que el derecho de defensa queda garantizado por el hecho de que se dé la
posibilidad del derecho de defensa por análisis contradictorio, tal y como en idéntico sentido
también declaró la STS de 24 de Octubre de 2001.
Llegados a éste lugar, deberemos determinar cuales son los análisis de laboratorio
válidos, si bien podemos adelantar que son los oficiales o privados así reconocidos y
homologados oficialmente por la correspondiente autorización administrativa sanitaria
c) Las determinaciones analíticas de los laboratorios oficiales en cuanto

medio de prueba válido.
Particular importancia reviste,en nuestra particular opinión, la cuestión de los

resultados de las pruebas de carácter analítico en materia de Sanidad, toda vez que los
mismos son, ante todo una pericia, en la que los laboratorios a través de los
correspondientes protocolos analíticos físico-químicos, aportan al órgano llamado a resolver
jurídicamente determinados conocimientos técnicos que acrediten una determinada
situación de un producto, resultados analíticos que se recogen documentalmente en los
correspondientes Boletines Analíticos .
En éste sentido, ya el Pleno NO Jurisdiccional del Tribunal Supremo (Sala II) de

fecha 25-05-2005 ya nos declaró que existe una identificación ope legis entre los informes
Legal: SE-182-07. 431
de los laboratorios oficiales cuando conste en ellos que se han realizado los análisis
siguiendo los protocolos científicos admitidos y aprobados en las correspondientes normas,
y en el caso de ser impugnados, ello no impide que puedan ser valorados, previa
introducción en el Procedimiento como Prueba Documental.
En nuestro parecer, y conforme ya señalaron los Autos del Tribunal Constitucional

(ATC) ATC de 26-09-2005, ATC 164/95 de 5 de Junio, ATC 393/90 y las Sentencias del
Tribunal Constitucional (STC) STC 24/1991 y STC143/2005, los mismos se configuran como
Prueba Preconstituida, entendidas como actuaciones objetivas e irrepetibles, tal y como así
señaló la STC 303/1993.
Por otra parte, y también por el Pleno No Jurisdiccional de la Sala II del Tribunal
Supremo de fecha 21-05-1999 se afirmó la innecesariedad de la ratificación del
dictamen emitido por los peritos de los organismos públicos, para ser valorados,
salvo que el interesado impugne el dictamen con su contenido material (STS de
21-01-2005) o interese su presencia para someterlos a debate contradictorio,
debiendo ser realizado en su momento procesal oportuno, no bastando la
impugnación formal.
Ello trae su razón de ser, tal y como así declararon las Sentencias del Tribunal
Supremo (SSTS) STS de 1-12-1995, STS de 06-06-1996, STS de 10-06-1999, STS de 28-
06-2000, STS de 16-04-2001, STS de 31-01-2002, STS de 25-01-2005, STS de 31-01-
2008, STS de 01-06-2009, entre otras, pues la condición deFuncionarios Públicos en éstos
Laboratorios presupone su imparcialidad, su especialización técnica y adscripción a
organismos con sofistcados y costosos métodos de análisis, configurándose como una
prueba preconstituida los resultados analíticos de los laboratorios oficiales, lo que conllevará
mayor dosis de credibilidad.
Por otra parte, éstos análisis iniciales pueden ser impugnados, pudiendo el
interesado solicitar otro análisis, ahora bien, tal y como ya declaró la STS de 17-02-2009,
si el interesado impugna el resultado oficial pero solicita que se haga por “otro
laboratorio” pero sin indicar ninguno, tal y como nos señala dicha STS de 17-02-
2009, <<se entenderá que no hay verdadera impugnación>>.
Y, como ya también declararon las STS de15-01-2002, STS 21-07-2004, STS 22-
03-2006, entre otras, no se impide al interesado el solicitar otra analítica, indicando el
laboratorio correspondiente y asumiendo los gastos que cause elnuevo análisis.
Al respecto, deberemos indicar que la diferencia esencial entre los resultados de los
laboratorios oficiales, además de su imparcialidad y objetividad, radicará en que los
emitidos por los de los Organismos Oficiales no precisan, en caso de impugnación,
ratificación.
Así, y en el sentido antepuesto, y entre otras, STS de 23-10-2003, STS de 05-11-

2003, STS de 16-01-2004, STS de 22-05-2009.
Legal: SE-182-07. 432
Obtenido pues el análisis y como hemos visto, el interesado tiene derecho al análisis
contradictorio, se plantea la cuestión de la guarda de las muestras para los análisis
contradictorio y dirimente, lo que nos conduce a la denominada Cadena de Custodia de las
Muestras,la que seránecesario salvaguardar para el aseguramiento de la mismidad de la
muestra; cuestión ésta de vital importancia y que seguidamente analizamos.
LA CADENA DE CUSTODIA DE LAS MUESTRAS Y SU PROBLEMÁTICA
a) La cadena de custodia y su finalidad.
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, y en nuestra particular

opinión, deberemos de precisar varias cuestiones importantes.
En nuestra opinión , en primer lugar, y contrariamente a como suele ser

entendida ésta cuestión deviene de todo punto necesario el señalar que el objeto y
la finalidad esencial de la cadena de custodia no es la apertura de un Procedimiento
Administrativo Sancionador, sino que la finalidad de la cadena de custodia de la
muestra es asegurar y garantizar la mismidad de la muestra, paradeterminar si las
mismas son conformes a la legislación reguladora específica.
Es decir, tal y como veremos, el que la muestra obtenida y la analizada sea la

misma muestra obtenida por la Inspección, y en segundo lugar, deberemos tener presente
el que la toma de muestras se realiza con un objetivo claro y preciso, como es el asegurar,
y en consecuencia el garantizar, el que el producto acerca del cual se ha tomado la muestra,
se ajusta a lo establecido por la Legislación Sanitaria, por lo que la finalidad de la toma de
muestras NO ES la apertura de un Procedimiento Sancionador, sino el asegurar que el
producto acerca del cual se ha realizado la toma de muestras es conforme a la Legalidad
Sanitaria que asegura la protección de la Salud Pública; sin perjuicio ello de que si la
muestra analizada del producto no se ajuste a la normativa sanitaria, se pueda iniciar un
Procedimiento Sancionador en el caso de que ese incumplimiento o aquello que incumple la
muestra analizada sea tenido como infracción sanitaria por parte de su regulación
específica.
b) La cadena de custodia de las muestras y su objeto.
En este sentido, y siguiendo al Profesor Titular de Derecho Procesal (UPNA) e

Investigador del Instituto de Probática y Derecho Probatorio (ESADE) Prof RICHARD
GONZÁLEZ Manuel, (“La Cadena de Custodia en el Proceso Penal Español” (documento
obtenido de internet con dicho título), la misma se nos configura como el conjunto de
actuaciones cuya finalidad es la recogida, traslado y custodia de las evidencias en la
investigación de un ilícito penal o administrativo.
A su vez, y como así ya nos señalaron las Sentencias del Tribunal Supremo (STS)
STS 1190/2009 de 3 de Diciembre, así como la STS 6/2010 de 27 de Enero, el problema
que plantea la misma es garantizar que desde el momento de la toma de muestras hasta
que se concretan como prueba aquello sobre lo que recaerá la inmediación, contradicción y
Legal: SE-182-07. 433
publicidad de las partes y el resultado del Procedimiento, sea lo mismo (“la mismidad de
la prueba”).
Así, ya la Sentencia de la Audiencia Provincial de Huelva, Sección Primera, de 25 de

Junio de 2007 (Ponente: Fernández Entralgo), ya tuvo ocasión de pronunciarse acerca de
esta cuestión, y en muy ilustrativos términos, ya nos declaró lo siguiente:
<<Una correcta cadena de custodia ha de basarse en los principios de

aseguramiento del tracto sucesivo del objeto custodiado desde su aprensión hasta que se
disponga su destino definitivo>>
c) Las características de la cadena de custodia
Por otra parte, y siguiendo a RICHARD GONZÁLEZ, en síntesis, la cadena de

custodia de las muestras ostenta las siguientes características:
a.- Es un sistema formal de garantías cuya finalidad es dejar constancia de las

actuaciones llevadas a cabo por los que han estado en contacto con las evidencias (medios
de probanza en nuestra opinión
b.- Es una garantía de que las evidencias que se analizan son ls recogidas y cuyos
resultados son los mismso que se recogieron en la investigación.
En nuestra particular opinión, y de conformidad con la Doctrina sostenida, entre

otras, por las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 20-07-2011 y STS 06/2010,
ello es garantía de la mismidad de la muestra así como es también garantía de que se
analiza la muestra recogida y no otra cosa u otra muestra, de ahí la especial trascendencia
que tienen los mecanismos de custodia e identificación de la muestra en forma que asegure
su no manipulación o alterabilidad de la misma , o su confusión con otra muestra diferente,
se tratará pues de asegurar que es la muestra tal y como así devino obtenida la misma.
d) La cadena de custodia está asociada a la prueba como actividad y

como resultado.
Así, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia de la Audiencia Provincial de Las

Palmas, Sección BIS, nº 52/2009 de 29-07-2000, ya nos declaró lo siguiente:
<<La vinculación de la cadena de custodia a la verosimilitud de la prueba determina

la vinculación de la actividad probatoria del proceso penal con los grandes principios qe lo
inspiran,de manera que sin verosimilitud de la prueba no puede hablarse siquiera
formalmente de juicio justo o proceso con todas las garantías,como también declaró la STC
de 29 de Septiembre de 2003, antes citada, que otorgó el amparo precisamente por la
rotura de la cadena decustodia,en cuanto , como también dijo la STC de 24 de Octubre de
2005, “ante una rotura de la cadena de custodia” de una prueba resulta prácticamente
imposible defenderse en el caso de que los Tribunales estén dsipuestos a validarla y sirva
como prueba de cargo>>
Legal: SE-182-07. 434
LOS REQUISITOS DE LA CADENA DE CUSTODIA
En éste sentido, y en nuestra modesta opinión, ya la importante Sentencia del

Tribunal Supremo (STS) STS de 23 de Noviembre de 2001,y con ocasión de una toma de
muestras vertidos no autorizados, ya indicó los requisitos que deben cumplirse en las tomas
de muestras para que el contenido de las mismas pueda ser tenido como pruebas de cargo,
indicando lo siguiente:
<<La recogida de las muestras de los vertidos (para sus análisis por los laboratorios
oficiales no constituye una prueba preconstituida, por lo que dicha toma de muestras no
necesita practicarse en condiciones similares de contradicción a las exigibles para la práctica
de la prueba en el procedimiento Judicial>>
Y, más adelante, dicha STS nos añade lo siguiente:
<< La norma analógicamente aplicable a esta actuación policial pre-procesal, y con

independencia de la normativa administrativa que disciplina específicamente estas
actuaciones, es la de recogída u ocupación de los efectos de cualquier clase que pudieran
tener realción con el delito y que se encontrasen en el lugar en que éste se cometió, en sus
inmediaciones o en poder del reo (arts 334 y 336 de la LECRIM), que únicamente exige que
se extienda un acta o diligencia expresiva del lugar, tiempo y ocasión en que se
encontraron, describiéndolos minuciosamente para que se pueda formar idea cabal de los
mismos y de la scircunstancias de su hallazgo, diligencia que será firmada por la persona en
cuyo poder fuesen hallados, notificándose a la misma en el Auto en que se mande
recogerlos,obviamente si se hubiese dictado previamente, pudiendo acordarse el
reconocimiento pericial de los referidos efectos si fuera conveniente.>>
Y, en lo referido a la NO existencia de indefensión, añade dicha Sentencia lo

siguiente:
<<en la práctica de estas Diligencias, la no-indefensión queda garantizada por el

hecho de que se dá al imputado la posibilidad de efectuar un contraanálisis (citandos
expresamente la previa STS de 15 de Diciembre de 2000), no siendo necesario informar a
los presuntos responsables del vertido que se está investigando un posible delito (pudiendo
tratarse también de una posible infracción administrativa),ni tampoco poner en su
conocimiento los parámetros concretos de la muestra que serán objeto de análisis>>
Por otra parte, en nuestra opinión, y en lo referido también a la cadena de

custodia, también ya la STS del Tribunal Supremo de 10 de Marzo de 2011 (Sala II de Lo
Penal) ya nos señaló, en términos muy ilustrativos, lo siguiente:
<<En cuanto a la cadena de custodia, el problema que plantea- hemos dicho- en

SSTS 1196/2009 de 3 de Diciembre y STS 6/2010 de 27 de Enero, es garantizar que desde
que se recogen los vestigios relacionados con el delito hasta que lleguen a concretarse como
pruebas e el momento del juicio, aquello sobre lo que recaerá la inmediación, la publicidad y
contradicción de las partes y el juicio de los juzgadores es lo mismo. Es a través de la
Legal: SE-182-07. 435
corrección de la cadena de custodia como se satisface la garantía de la “mismidad de la

prueba”>>
También a su vez, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 18 de Julio de

2014 (Sala II de Lo Penal) (Ponente Excmo Sr D.Manuel Marchena Gómez) y en relación
a la cadena de custodia, ya nos señaló lo siguiente:
<< Es cierto que la ruptura de la cadena de custodia puede tener una indudable
influencia en la vulneración de los derechos a un proceso con todas las garantías y a la
Presunción de Inocencia. Resulta imprescindible descartar la posibilidad de que la falta de
control Administrativo o Jurisdiccional sobre las piezas de convicción del delito pueda
generar un equívoco acerca de qué fue lo realmente analizado. Lo contrario podría implicar
una más que visible quiebra de los principios que definen el derecho a un proceso con todas
las garantías .Pero , las objeciones del recurrente son cuestiones fácticas que, como tales,
se hallan sujetas a las reglas generales sobre valoración de la prueba.En otras palabras, no
se pueden confundir los dosn planos. Irregularidad en los protocolos establecidos como
garantía para la cadena de custodia no equivale a nulidad.Habrá que valorar si esa
irregularidad (no mención de algunos datos que es obligado consignar, ausencia de
documentación exacta de algunos pasos…) es idónea para despertar dudas sobre la
autenticidad o indemnidad de la fuente de prueba. No es una cuestión de nulidad o
inutilizabilidad, sino de fiabilidad. (Cfr SSTS 195/2014 de 3 de Marzo, STS 566/2012 de 11
de Junio y STS 884/2012 de 8 de Noviembre).>>
También la Sentencia del Tribunal Supremo 169/2011 (Sala II) de 18 de Marzo, y

también en referencia a la cadena de custodia de las muestras, en su Fundamento de
Derecho Primero, letra c), y acerca de ésta particular cuestión, nos declaró lo siguiente:
<< En cuanto a la cadena de custodia hemos de dejar sentadas, desde éste

momento inicial, dos precisiones de importancia indudable, a saber, que la irregularidad de
la ”cadena de custodia” no constituye de por sí, vulneración de derecho fundamental
alguno que, en todo caso, vendrá dado por el hecho de admitir y dar valor a una prueba que
se haya producido sin respetar las garantías esenciales del procedimiento y, especialmente,
el derecho de defensa, y, en segundo lugar, que las “formas” que han de respetarse en las
tareas de ocupación,conservación,manipulación, transporte y entrega en el laboratorio de
destino de la sustancia objeto de examen, que es el proceso al que denominamos
genéricamente “cadena de custodia”, no tiene sino un carácter meramente instrumental, es
decir, que tan sólo sirve para garantizar que la analizada es la misma e íntegra materia
ocupada, generalmente, al inicio de las actuaciones (STS 134/2009 de 29-12).
De modo que, a pesar de la comisión por los respectivos responsables de ese

proceso de ciertos defectos en cuanto al cumplimiento de tales formalidades, ello no
supone, por sí solo, sustento racional y suficiente para sospechar siquiera que la analizada
no fuera aquélla sustancia originaria, ni para negar el valor probatorio de los análisis y sus
posteriores resultados, debidamente documentados.
Legal: SE-182-07. 436
En el supuesto presente, descartada la nulidad del pesaje en los términos

planteados por el recurrente , en la instancia no se cuestionó la cadena de custodia, y en
todo caso, consta que la droga incautada fue remitida al Área de Sanidad por Oficio
Comisaría nº 86923 y al folio 81 los datos relativos a la aprehensión con entrega unidad
aprehensora y firma del funcionario policial nº m 006 y recibir administración sanitaria con
firma y sello, así como Acta de Inspección y toma de muestras en el Área Funcional de
Sanidad, Delegación del Gobierno Murcia de 10 fardos al azar,con un total de 992,24
gramos.>>
En todo caso, y en nuestra particular opinión, deberemos también tener en

consideración el hecho de que toda vez que la forma en que se realiza la toma de muestras,
con carácter general y básico , es la establecida por el RD 1945/1983 de 22 de Junio, y
conforme al mismo la muestra debe de ser homogénea y constituida por 3 ejmplares (para
los análisis inicial, contradictorio y dirimente), la misma debe ser reseñada en la
correspondiente Acta de Inspección, la cual signará el Inspector actuante y/o el propietario
si ello fuera posible, pero es válida, tal y como ya vimos, la muestra obtenida ante cualquier
empleado suyo o encargado, pero en todo caso, debe ser documentada en el Acta de
Inspección por parte de los Servicios de Inspección actuantes la toma de muestras.
Al respecto, deberemos traer a éste lugar lo ya indicado por la STS 308/2013 de 26

de Marzo, y que en referencia al Proceso Penal (Nota particular: plenamente aplicable su
Doctrina en el Procedimiento Administrativo Sancionador al regirse por los mismos
principios, y en particular, en base tanto a la Inicial Garantía de Inocencia así como a la
consecuencia inherente de la misma de que corresponde la carga de la prueba a quien
sostiene la imputación, es decir, corresponde laprueba de la infracción a la Administración)
), Sentencia que nos declaró lo siguiente:
<<El Procedimiento penal no puede burocratizarse hasta el punto de hacer

depender la valorabilidad de una prueba del cumplimiento de unos preceptos reglamentarios
o del debido y correcto rellenado de unos formularios estandarizados.
Por ello, cuando se comprueban deficiencias en la cadena de custodia, que

despeiertan dudas fundadas, habrá que prescindir de esa fuente de prueba,no porque el
incumplimiento de alguno de esos medios legales de garantía convierta en nula la prueba,
sino porque su autenticidad queda cuestionada, no está asegurada.No se deben confundir
los dos planos.Irregularidad en los protocolos establecidos como garantía para la cadena de
custodia no equivale a nulidad. Habrá que valorar si esa irregularidad es idónea para
despertar dudas sobre la autenticidad o indemnidad de la fuente de prueba. No es una
cuestión de nulidad o inutilizabilidad, sino de fiabilidad.>>
PROBLEMAS QUE PUEDEN CONCURRIR EN LA CADENA DE CUSTODIA EN ORDEN A

SU EFICACIA PROBATORIA.
a) Consideraciones iniciales Previas.
Legal: SE-182-07. 437
En nuestra opinión,y como punto de partida y acerca de ésta importante cuestión,

deberemos indicar que la cadena de custodia de las muestras es un tema de carácter y
naturaleza esencial, habida cuenta de que las muestras se configuran como las piezas de
convicción de la existencia o no del ilícito administrativo de carácter y naturaleza sanitaria,
ello toda vez que la muestra se configura como la pieza de convicción que permitirá
desvirtuar la Inicial Garantía de Inocencia de que a su favor ostenta el interesado en todos
los estadios del Procedimiento Administrativo Sancionador , habida cuenta que corresponde
la prueba tanto de la existencia de la contravención así como de la responsabilidad de la
misma, a quien sostiene la acusación, y que es la Administración Pública.
Junto a lo anterior, deberemos examinar si determinadas situaciones ,las que

seguidamente analizaremos, rompen o no la cadena de custodia o si las mismas configuran
o pueden configurar a las piezas de convicción como pruebas ilícitas, pues como ya tuvimos
ocasión de indicar, tal y como así ya vimos y ya señaló, entre otras, la STS de 6 de Abril de
1987, es necesaria la existencia de pruebas, que las mismas tengan carácter incriminador y
que sean obtenidas conforme a la Constitución, con lo que si las mismas no se ajustan a
éstos estándares, dichas pruebas devendrían no valorables, sin perjuicio ello de si concurren
o no las denominadas “Exclusionary Rule of Laws” o determinados supuestos en los que
es posible la incorporación al Procedimiento Administrativo Sancionador de estas piezas de
convicción.
b) La cadena de custodia de las muestras y su íntima conexión con la

Presunción de Inocencia.
En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia del Tribunal

Constitucional (STC) STC de 27 de Marzo de 2014 ya nos declaró que lo referido a la cadena
de custodia se reconduce al inicial derecho de presunción de inocencia., debiendo precisarse
que debe ser analizada en su conjunto.
Así, y en el sentido indicado, y entre otras SSTC; y en los muy ilustrativos términos
de la STC 126/2011 de 18 de Julio, FJ 22, dicha STC ya nos señaló lo siguiente:
<< el derecho fundamental a la Presunción de Inocencia no puede ser invocado con

éxito para cubrir cada episodio, vicisitud, hecho o elemento debatido en el Proceso Penal, o
parcialmente integrante de la resolución final que le ponga término. Los límites de nuestro
control no permiten desmenuzar o dilucidar cada elemento probatorio, sino que debe
realizarse un examen general y contextualizado de la valoración probatoria para puntualizar
en cada caso si ese derecho fue o no respetado, concretamente en la decisión judicial
condenatoria, pero tomando en cuenta el conjunto de la actividad probatoria.>>
c) Objeto y finalidad de la “cadena de custodia”.
En éste sentido, y a nuestro entender, traeremos a colación lo que acerca de ésta

particular cuestión que aquí examinamos, y con carácter general, debemos indicar que su
objeto es asegurar el que lo analizado es lo mismo que lo recogido.
Legal: SE-182-07. 438
En gráficos términos, ya la STS 808/2012 de 24-10-2012 nos declaró que la

finalidad de la cadena de custodia es:
<<garantizar la exacta identidad de lo incautado y de lo analizado. Tiene por tanto

un valor instrumental para garantizar que lo analizado fue lo mismo que lo recogido. En tal
sentido, SSTS 1190/2009 de 3 de Diciembre; 6/2010 de 27 de Enero ó 129/2011 de 10 de
Marzo, correspondiendo a la policía judicial (nota particular: la Inspección de Sanidad en
el ámbito administrativo) ser los garantes del cumplimiento de lacadena de custodia como
recuerda el art 282 LECriminal y recuerda el art 11 apartado g) de la LO 2/1986 de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad y el Decreto 769/1987 Regulador de la Policía Judicial.>>
También la STS nº 709/2013 de 10-10-2013 sienta el criterio general de presunción

de la licitud de la práctica de la prueba en todo el procedimiento.
d) Concepto de la “cadena de custodia”.
En éste sentido, y en muy ilustrativos términos, y en nuestro parecer, ya la STS

629/2011 de 23-06-2011, y con cita de la STS de 04-06-2010, ya nos indicó que se
configura como:
<< las formas que han de respetarse en las tareas de ocupación, conservación,
manipulación, transporte y entrega en el laboratorio de destino de la sustancia objeto de
examen>>.
En análogo sentido, también la STS nº 208/2014 de 10-03-2014, también nos

<<Se viene entendiendo por la Doctrina como “cadena de custodia” el conjunto de

actos que tienen por objeto la recogida, el traslado y la conservación de los indicios o
vestigios obtenidos en el curso de una investigación criminal, actos que deben cumplimentar
una serie de requisitos con el fin de asegurar la autenticidad, inalterabilidad e indemnidad
de las fuentes de prueba.>>
e) La cadena de custodia como garantía de la fiabilidad y mismidad de la

prueba.
Así, y a nuestro entender, el mantenimiento de la cadena de custodia de la

muestra es entendida por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo más que como una
cuestión referida a la prueba ilícita (sin perjuicio de que la prueba deba ser obtenida en
legal forma) como una cuestión referida a la fiabilidad de la prueba.
Al respecto, y como ya nos señalaron las Sentencias del Tribunal Supremo (STS)
STS 506/2012 de 11-06-2012, STS 1072/2012 de 11-12-2012, STS 339/2013 de 20-03-
2013, la cadena de custodia se refiere al tema de la confianza, verosimilitud y fiabilidad de
la muestra, y su determinación es del órgano jurisdiccional (Nota particular: del órgano
administrativo instructor y del órgano administrativo llamado a resolver)
Legal: SE-182-07. 439
Y, es que, tal y como así ya nos señalaron la STS 680/2011 de 22-06, y la STS
1045/2011 de 14-10, en tanto no se acredita lo contrario, las actuaciones en el curso de la
investigación deben reputarse legítimas y legalmente efectuadas, correspondiendo probar la
irregularidad a quien la invoque, pues si no se indicayacredita cuando se vulnera la cadena
de custodia, no basta la simple posibilidad de su manipulación para entender vulnerada la
misma.
Así, ya la STS 629/2011 de 23 de Junio y en muy gráficos e ilustrativos términos, ya

<<Existe la presunción de que lo recabado por el Juez,el perito o la policía se

corresponde con lo presentado el día del juicio como prueba, salvo que exista una sospecha
razonable de que hubiese habido algún tipo de manipulación.
Por ello en STS 4-06-2010 hemos dicho que la irregularidad de la “cadena de

custodia , de ser ese el caso, no constituye, de por si, vulneración de derecho fundamental
algún que tan sólo vendría dado por el hecho de admitir y dar valor a una prueba que se
hubiera producido sin respetar las garantías esenciales del procedimiento y especialmente,
el derecho de defensa, y en segundo lugar, que las formas que han de respetarse en las
tareas de ocupación, conservación, manipulación, transporte y entrega en el laboratorio de
desatino de la sustancia objeto de examen, que es el proceso al que denominamos
genéricamente “cadena de custodia”, no tiene sino un carácter meramente instrumental, es
decir, que tan sólosirve para garantizar que la analizada es la misma e íntegra materia
ocupada, generalmente, al inicio de las actuaciones. De modo que, a pesar de la comisión
de un posible error, ello no supone, por sí sólo, sustento racional y suficiente para
sospechar siquiera que la analizada no fuera aquella sustancia originaria, ni para negar el
valor probatorio de los análisis y sus posteriores resultados, debidamente documentados.>>
Así, y de conformidad con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, en

las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS 1109/2009 de 3 de Diciembre, STS 6/2010
de 27 de Enero, STS 129/2011 de 10 de Marzo, también nos indicaron que el objetivo de la
cadena de custodia es garantizar la exacta identidad de la muestra obtenida y la analizada,
siendo su carácter instrumental y busca asegurar que lo analizado es lo mismo que se
recogió como muestra. También misma Doctrina en STS 808/2012 de 24-10-2012.
PROBLEMAS ESPECÍFICOS MÁS CONCURRENTES DE LA CADENA DE

CUSTODIA
a) Consideración Inicial
En este sentido, y al respecto, y dado su interés, seguiremos al Fiscal de la

Audiencia Nacional, José PERALS CALLEJA, en su Ponencia, dentro del “Curso de
formación para Fiscales del CEJ” (Centro de Estudios Judiciales), celebrados en Madrid
(España) los días 26 y 27 de Junio de 2014, y en su Ponencia denominada “La Cadena de
Custodia.Problemas Probatorios” (documento bajo este mismo título obtenido de
Internet a través del buscador Google)
Legal: SE-182-07. 440
b) Consideraciones Previas.
Como cuestión inicial previa, en nuestra opinión, y antes de introducirnos al

análisis de esta serie de situaciones, deberemos indicar el hecho de que si bien los
supuestos que se contemplan en las Sentencias que indicamos vienen referidas, las más de
las veces, a supuestos en los que las sustancias intervenidas para las correspondientes
determinaciones analíticas, y que son traídas a colación por su interés, y si bien devienen
referidas a Procesos Jurisdiccionales en el ámbito Penal, la Doctrina Jurisprudencial en la
mismas expresada deviene de plena aplicabilidad al Procedimiento Administrativo
Sancionador; y ello por varias razones.
Así, de una parte, por el hecho en sí mismo de que se examinan los criterios
rectores de la cadena de custodia, toda vez que de no salvaguardarse la misma, no existiría
prueba desvirtuativa de la Presunción Inicial de Inocencia, y que como hemos indicado, es
de plena aplicabilidad al Procedimiento Administartivo Sancionador.
Al respecto, y en el sentido indicado, y entre otras, ya la STS de 05-05-1998 (Ar

5099), Sala III de Lo Contencioso Administrativo, ya nos declaró lo siguiente:
<<En el Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal, rigen

el principio Constitucional de Presunción de Inocencia y el Principio General de Derecho ” In
Dubio Pro Reo” >>
A su vez, también por el hecho de que son de aplicación los mismos principios
rectores e informadores, así como también por el hecho de que tanto las actuaciones
Policiales como las de los Servicios de Inspección son realizadas por Funcionarios Públicos
que en ambos casos ostentan la condición Legal de Agentes de la Autoridad
c) Consideraciones previas sobre el contenido las Sentencias que

examinamos.
Por otra parte, deviene de todo punto necesario el precisar el hecho de que si bien
los casos a que nos referiremos, y citados por dicho Ponente, hacen referencia a supuestos
diversos, tales como cuestiones referidas a lugares de depósitos de drogas, depósitos de
efectos en lugares no adecuados, transcurso de largos plazos de tiempo entre su
incautación y remisión de efectos a los laboratorios, unión al procedimiento de dictamen
pericial que era de otro procedimiento y posteriormente subsanado, casos en los que los
Agentes de la Autoridad que custodian la droga en dependencias policiales, la trasladan al
Laboratorio de Sanidad y el perito que la recibe no declara en juicio, no existencia de
coincidencia de una parte de los efectos ocupados y los definitivamente analizados, remisión
al laboratorio de menos paquetes de los incautados, no rellenar los formularios establecidos
reglamentariamente, no constar la documentación de la cadena de custodia o la
documentación es incompleta, no constar el documento de remisión de los efectos al
laboratorio, no existencia de correlación entre los impresos de remisión y recepción de la
droga,entre otros, son traídos a colación e éste lugar en base a como afectan éstas
Legal: SE-182-07. 441
situaciones a la cadena de custodia, habida cuenta de que, tal y como así hemos indicado
con anterioridad, la clave de la misma es la fiabilidad de la prueba.
Seguidamente analizaremos, sucintamente, estas situaciones tal como sigue y en el

orden indicado, y siguiendo a PERALS CALLEJA para ello, se analizarán tal y como
seguidamente sigue.
d) La droga se encuentra en el depósito de la Delegación de Sanidad o

laboratorio correspondiente.
Este caso es diferente del anterior, y se invocó por la defensa del imputado en el
proceso la ruptura de la cadena de custodia “por no estar las muestras en el Juzgado”.
Al respecto, tal cuestión fue resuelta por la STS 169/2004 de 06-02-2004,pues

depositar tal mercancía en el Juzgado es imposible porrazones de salubridad y de seguridad,
y porimperativo legal, las drogas deben remitirse al Laboratorio Oficial (art 31 ley 17/1967
de 8 de Abril), así como el art 338 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECRIM) permite el
que se pueda remitir al organismo adecuado,al establecernos dicho precepto de la LECRIM
el que ello es posible “cuando resulte conveniente y por la propia naturaleza de los efectos o
porque su almacenamiento o custodia comporten un peligro real o potencial” , lo que no
implica que no estén a disposición de la Autoridad Judicial.
En nuestra opinión, ya la STS 680/2011 de 22-06, ya nos indicó que quien alega
la irregularidad debe de probar la misma, y debe probarse su manipulación efectiva (STS
629/2011 de 23-06, STS 1045/2011 de 14-10).
e) Depósito de efectos en un lugar que no es el adecuado
Conforme al art 338 de la LECRIM, nos señalará PERALS CALLEJA, los efectos
deben conservarse en el organismo adecuado para su conservación, y se invocaba que los
efectos estaban depositada en un lugar ”provisional”.
La STS 1029/2013 de 18-12-2013, señaló que no se rompe la misma, toda vez que
en los Autos Judiciales consta ampliamente documentada la situación de la misma.
También a su vez, la STS 49/2014 de 05-02-2014, en la que el recurrente indicaba

no saber donde se encontraba la droga incautada pues no sabía si estaba en la Comisaría de
Policía de Fuengirola (Málaga) o de Torremolinos (Málaga), el Tribunal Supremo desestimo
tal alegación de ruptura de la cadena de custodia porque las defensas ni siquiera
impugnaron en la Instancia los Informes periciales.
f) Transcurso de mucho tiempo entre la incautación y remisión de la

muestra al Laboratorio.
Es el caso de la STS 285/2014 de 08-04-2014, nos señala PERALS CALLEJA, pues

aunque ello sucediere, se encuentran todas las actuaciones perfectamente documentadas,
Legal: SE-182-07. 442
indicando siempre la persona que las portaba, los agentes policiales que la aprehendieron,
el número de diligencias policiales y del procedimiento jurisdiccional, el juzgado instructor,
quienes realizaron su entrega, pesaje y análisis en las dependencias de los Servicios
Farmaceuticos del Área de Sanidad de Zaragoza; ello porque como tal y como ya nos
declaró la STS 83/2013 de 13-02, debe probarse la manipulación efectiva.
g) Se unió al procedimiento un Dictamen Pericial de otro Procedimiento

diferente y posteriormente se subsanó el error.
Es el supuesto contemplado en la STS de 04-06-2010.
En realidad, nos señala PERALS CALLEJA, no existe quiebra de la cadena de

custodia, sino que se incorporan determinadas actuaciones analíticas de un procedimiento
distinto. Por otra parte, al advertirse el error, por el Juzgado de informó por Auto al
interesado, y como señaló dicha STS, y detectado el error, se subsanó inmediatamente
poniendo en conocimiento expreso tal situación al interesado, el error sucedido no supone
en modo alguno quiebra de la cadena de custodia, y no se advertía infracción del derecho
de defensa porque el interesado pudo desplegar y alegar lo que por oportuno tuvo.
En nuestra opinión, y en el ámbito del Procedimiento Administrativo Sancionador,

el cual no podemos perder de vista que es un Procedimiento, ya le resultaba de aplicación –
en tanto que procedimiento- lo ya determinado por la Ley 30/92 PAC, en su art 89 nº 1 al
indicarnos que, para resolver el procedimiento, y cuando existen cuestiones conexas que
no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse
sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos para que formulen las
alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
En éste sentido, en nuestra opinión, y entre otras, y en muy ilustrativos términos,

ya la STS de 07-10-1980, (Ar 332 de 1991), entre otras cosas, nos declaró lo siguiente:
<<…aunque el principio de congruencia no tenga el mismo alcance en el proceso

administrativo que en el civil, como pone de manifiesto el artículo 93 de la Ley reguladora
de aquel al precribir que seresolverán no sólolas cuestiones planteadas por los interesados,
sino también las derivadas del expediente, la Jurisprudencia ha establecido que dicho
principio es consustancial al recurso administrativo y que la regla del artículo 119, según la
cual en él se decidirán cuantas cuetiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas
por los interesados,oyéndole en este caso, ha de entenderse en el sentido de que deben
examinarse todos los temas expresa o implícitamente propuestos, mas sin definir puntos
distintos de loscontenidos en las pretensiones formuladas>>
Misma Doctrina en STS de 07-02-1980, STS de 22-03-1978, entre otras.
h) Supuesto específico en que los Agentes de la Autoridad (Policías) que

custodian la droga en dependencias policiales, la trasladan al
Laboratorio de Sanidad y el perito que recibe la droga de la Policía no
declara en el acto del Juicio.
Legal: SE-182-07. 443
Nos señala PERALS CALLEJA que al respecto, ya la STS 776/2011 de 20-07-2011,

y acerca de esta particular cuestión, ya nos indicó que, la regla general es que no es
necesario el llevarlos a Juicio ni que comparezcan en el mismo todos los que estuvieron
sucesivamente en posesión de la droga aprehendida, y no cabe hablar sin más de la ruptura
de la cadena de custodia, pues como ya hemos indicado, corresponde probarlo a quien lo
alega , tal y como así ya nos declaró la STS 629/2011 de 23-06.
Nos indica dicha STS (con cita de la STS 6/2010 de 27-01), que la finalidad de la
cadena de custodia es:
<< garantizar que desde que se recogen los vestigios relacionados con el delito
hasta que llegan aconretarse como pruebas en el momento del juicio, aquello sobre lo que
recaerá la inmediación, publicidad y contradicción de las partes y el juicio de los juzgadores
es lo mismo. Es a través de la cadena de custodia como se satisface la garantía de la
mismidad de la prueba. >>
En análogo sentido, también la STS 347/2012 de 25-04-12, en la que se trataba la

cuestión de que la Policía manifestó en el juicio el ignorar donde había sido custodiada la
droga, nos indicó, de una parte,que la no comparecencia en el Juicio del Policía citado, y
que era el que llevó al laboratorio la sustancia incautada, no permite entender la existencia
de la ruptura de la cadena de custodia sin más (nota particular:constaba numerosa
documental sobre donde se había ido llevando),pues quien alega la ruptura de la cadena de
custodia debe de probarlo (STS 629/2011 de 23-06 y STS 776/2011 de 20-07).
Otro tanto acontece con la STS 208/2014 de 10-03, que analiza las vicisitudes de la
cadena de custodia y que trató el tema de la ausencia de declaración en Juicio de la Guradia
Civil que recibieron las sustancias intervenidas en Sanidad y los que la llevaron desde un
laboratorio a otro laboratorio.
Así, y conforme a la tesis sostenida en ésta Sentencia, la integridad de la cadena de

custodia es la garantía de que lo intervenido es lo mismo que lo analizado y sepuyede
utilizar como prueba (SSTS 6/2010 de 27-01, STS 776/2011 de 26-07, STS 1043/2011 de
14-10, STS 347/2012 de 25-04, STS 83/2013 de 13-02, STS 933/2013 de 12-12)
Y, tal y como así ya nos señaló la STS 1072/2012 de 11-12, la cadena de custodia
es un presupuesto para valorar la pieza de convicción, y como declaró la STS 1029/2013 de
28-12, la ruptura de la cadena de custodia repercute sobre la fiabilidad y autenticidad de la
prueba, y tiene influencia en la vulneración del derecho al Proceso con todas las garantías y
a la presunción de inocencia al indicarnos:
<<pues resulta imprescindible descartar la posibilidad de que la falta de control

administrativo o jurisdiccional sobre las piezas de convicción del delito pueda generar un
equívoco acercade qué fue lo realmente traficado, su cantidad, su pureza o cualesquiera
otros datos que resulten decisivos para el juicio de tipicidad .Lo contrario podría implicar
una más que visible quiebra de los principios que defienen el derecho a un proceso justo.
(STS 884/2012 de 8-11, STS 744/2013 de 14-10). >>
Legal: SE-182-07. 444
Y, tal y como así señaló la STS 303/2014 de 04-04-2014, de forma clara y precisa,
nos señala de que no es necesario el citar a todos los funcionarios que transportan o reciben
la droga, pues la cuestión es que la entrega esté controlada.
Así, dicha Sentencia, entre otras cosas, y en lo que aquí interesa, nos señaló lo
siguiente:
<<Se aparta de la lógica de lo razonable que todos los pasos que se den con la
sustancia estupefaciente por los dieferentes funcionarios y servicios concernidos deban ser
ratificados en el juicio oral , diligenciamiento que sólo se hace en la práctica, lógicamente,
cuando alguna de las partes impugna la autenticidad de las firmas o de los sellos oficiales o
cuando las diligencias presentan algún punto oscuro, expresan datos contradictorios o
muestren cualquier clase de signo que den pie para cuestionar la fiabilidad de la
conservación de la fuente de prueba>>
i) Caso en el que no existe coincidencia entre una parte de los efectos

ocupados y los recibidos.
En síntesis, nos señala PERALS CALLEJA que en estos casos, la Defensa, con toda
lógica, indicará tal divergencia, siendo necesaria la declaración en el procedimiento
Jurisdiccional (y en nuestra opinión también en el procedimiento administrativo
sancionador) por parte de los funcionarios y peritos que manejaron la droga (sustancia
intervenida) , pero si la divergencia, y nos indica PERALS CALLEJA, ocurre sólo respecto
de una de las partidas tal diferencia no tiene que implicar que no se pueda valorar el resto
de sustancias en la sque hay coincidencia y por tanto inalterabilidad de la miesma durante
la cadena de custodia.
Es el caso de la STS 506/2012 de 11-06-2012.
j) Supuesto de remisión al Laboratorio de menos paquetes de los

incautados.
Así, y siguiendo a PERALS CALLEJA, podemos encontranos en el caso de que los

laboratorios de Sanidad no tengan en ocasiones todas kas condiciones oaracustodiar todos
los efectos aprehendidos y no se emita toda la sustancia, y se suele alegra vulneración de
derechos fundamentales (presunción inocencia) y la falta de tutela judicial efectiva por
valorar pruebas indebidas.
En éste caso, y como señala dicho autor, nos volvemos a encontrar ante la fiabilidad
de la prueba.
De este supuesto ya se ocupó la STS 195/2014 de 03-03-2014, la que, entre otras

cosas, y en referencia a la cuestión que aquí analizamos, dicha STS nos declaró lo siguiente:
<<Irregularidad en los protocolos establecidos como garantía para la cadena de

custodia no equivale a nulidad.Habrá que valorar si esa irregularidad (no mención de alguno
Legal: SE-182-07. 445
de los datos que es obligado ocnsignar; ausencia de documenrtación exacta de alguno de

los pasos es idónea para despertar dudas sobre la autenticidad o indemnidad de la fuente
de prueba. No es un acuestión de nulidad o de inutilizabilidad, sino de fiabilidad (STS
506/2012 de 11 de Junio).>>
k) No rellenar los formularios legalmente establecidos.
Sobre ésta particular cuestión, nos señalará PERALS CALLEJA (si bien referido al
Proceso Penal), que la Orden JUS/1291/2010 de 13 de Mayo, por la que se aprueban la
snormas para la preparación y remisión de muestras objeto de análisis por el Instituto
Nacional deToxicología y Ciencias Forenses, acompaña dos formularios en sendos anexos, y
en su art 3.3 establece que “en todos los casos se enviarán cumplimentados los datos de
cadena de custodia incluidos en los formularios”, indicándonos dicho autor, con cita de la
STS 545/2012 de 22-06-2012, que si no se realiza debidamente, ello no supone la nulidad
de la prueba.
Y, en los términos de la STS 1/2014 de 21-01-2014:
<<En relación a la nulidad de las analíticas por no haberse seguido el Protocolo y,

en definitiva, no haberse garantizado la cadena de custodia, recordar que la misma no es un
fín en si mismo, sino que tiene un valor instrumental, lo único que garantiza es la
indemnidad de las evidencias desde que son recogidas hasta que son analizadas, lo que en
caso de quiebra puede afectar a la credibilidad del análisis pero no asu validez. SSTS
129/2011 de 10 de Marzo, 1190/2009 de 3 de Diciembre ó 607/2012 de 9 de Julio.>>
Y, en nuestra particular opinión, debemos recordar, tal y como ya tuvimos

ocasión de indicarlo, el que quien lo alegue, deberá probarlo.
l) Inexistencia de documentación de la cadena de custodia o la

documentación de la misma es incompleta
Al respecto, y como indica PERALS, el déficit de documentación no implica que se

haya roto la cadena de custodia de la muestra, pues la ruptura exige una prueba para quien
lo alega o al menos generar en el órgano llamado a resolver una duda razonable de que lo
ocupado no era lo analizado.
Es el caso de la STS 1072/2012 de 11-12-2012, la que sostiene el criterio (con cita

de la STS 506/2012) de que la regularidad de la cadenade custodia es un presupuesto para
la valoración de la pieza o elemento de convicción ocupado, garantizándose que lo ocupado
es lo analizado, pues la irregularidad en la cumplimentación de los protocolos no equivale a
nulidad, y habrá que sopesar si el ni cumplimentar alguno o la emisión de algún dato
obligado despierta o genetre dudas sobre la autenticidad o indemnidad de la prueba.
Misma Doctrina en STS 308/2013 de 26-03-2013 ySTS 777/2013 de 07-10-2013

Legal: SE-182-07. 446
m) No consta el documento de remisión de los efectos al Laboratorio
Acerca de ésta cuestión, cabe indicar, señala PERALS, y ello conforme así ya nos
declaró la STS 996/2013 de 16-12-2013, el hecho de que los documentos no obren en las
actuaciones no conlleva la nulidad de la prueba, si se acreditan tales extremos por otro
medio, por ejemplo, fotografías o declaraciones de peritos.
n) Inexistencia de correlación entre los impresos de remisión y recepcion

de la droga incautada.
Tal situación se analiza en la STS 271/2014 de 25-03-2014.
En éste caso, los números de referencia de las Diligencias Policiales, as Judiciales y

las Periciales, no coincidían, pero habitualmente se suelen incluir otros datos tales como los
nombres de las personas a las que se les incautó la droga , junto con las diligencias
policiales, se constataba que correspondían a la misma sustancia, y no se apreciaban
contradicciones ni incoherencias, por lo que no existía ruptura de la cadena de custodia, y
también en el supuesto de la STS 194/2014 de 06-03-2014 constaban también la diligencia
de remisión policial de la sustancia y la recepción en el laboratorio oficial que realizó el
análisis, existiendo coincidencia total entre ambos, por lo que tampoco existió ruptura de la
cadena de custodia.
o) Supuesto en el que los efectos ocupados por Policía extranjera se

trasladan a España sin control Judicial.
Nos señalará PERALS CALLEJA que es el caso de la STS 221/2009 de 06-03-2009

(caso “El Solitario”), en la que por la misma se determinó la no ruptura de la cadena de
custodia.
Dicha STS declaró que no existió ruptura de la cadena de custodia toda vez que por
los peritos expertos no existió duda laguna sobre las condiciones del arma aprhendida
perfectamente identificada en las diligencias, y los policías extranjeros,a preguntas de la
defensa declararon haber participado en la detención e identificación del arma en forma
indubitada, añadiendo dicha Sentencia lo siguiente:
<<Sobre la actuación de la Policía deben tenerse presente las atribuciones que,

para la investigación del delito, les otorgan los arts 287, 292 y 294 de la LECRIM (Nota
particular: Ley de Enjuiciamiento Criminal), y el valor probatorio que, como prueba testifical
respecto de hechos de conocimiento propio, reonocen a sus funcionarios los arts 297 y 717
de la LECRIM>>
EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL CONVENIO EUROPEO DE

DERECHOS HUMANO
Legal: SE-182-07. 447
Al respecto, y en nuestra particular opinión, deberemos de señalar que los

criterios y Principios rectores básicos del mismo, y sin perjuicio de que más adelante
examinaremos más detenidamente ésta cuestión, los mismos se encuentran contemplados
en los arts 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Así, y en el sentido antepuesto, y siguiendo a la Profesora de Derecho Internacional

Público y de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes
(Chile) Profesora BERTAZZO Silvia, en “El Derecho Administrativo Sancionador a la luz del
Convenio Europeo de los Derechos Humanos”
(http://laadministraciónaldia.inap.es/noticia.asp?id=1504968),y en lo referido a los
rasgos definitorios del mismo , destacan el reconocimiento a un tribunal independiente e
imparcial (Nota particular: en España la Potestad de imponer sanciones adminitrativas
corresponde a las distintas administraciones , y de conformidad con el art 24 y 117 de la
Constitución puede acudirse a su revisión y control Jurisdiccional de la legalidad de lo
actuado, y por otra parte, ya vimos que a través de la técnica de la abstención y recusación
del órgano instructor, así como de la aplicabilidad del principio de quien instruye no
resuelve, quedaría garantizado éste principio) y resolución en un plazo razonable (art 6.1
del Convenio), el derecho a la Presunción de Inocencia (art 6.2) , los derechos de defensa
(art 6.3).
Así, y siguiendo a BERTAZZO, el art 7.1 reconoce el Principio de legalidad de las

penas (Sentencia Caso Kammerer c Austria de 12 de Mayo de 2010, asunto nº 32435/06)(
y en nuestra opinión, el mismo principio en referencia a las sanciones desde la
Sentencia del caso Ozturk y que examinaremos más adelante), la reserva de Ley , la
irretroactividad de las sanciones, la prohibición de la analogía (S Caso Coeme y otros c
Bélgica, Sentencia de 22 de Junio de 2000, asuntos nº 32492/96, 32547/96, 32548/96,
33209/96, 33210/96) y la Garantía del Principio de Tipicidad (STC 34/1986 de 11 de
Marzo, así como el Principio de la aplicación de la Ley más favorable (Caso Scoppola c Italia,
Sentencia de 17 de Septiembre de 2009, asunto nº 10249/03)
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL DERECHO

DE ESPAÑA.
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS HUMANASY SU APLICABILIDAD EN

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE ESPAÑA
CONSIDERACIÓN INICIAL
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, debemos tener presente que las nuevas
Leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de Octubre, no son en realidad tan nuevas (determinado autor de la
Cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia las llega a
denominar, en muy gráficos términos , como “la vieja-joven Ley de Procedimiento Administrativo”), pues en
Legal: SE-182-07. 448
realidad gran parte de la regulación de la materia ya venía contemplada en prácticamente idénticos

términos que en la Ley 39/2015 tanto por la derogada Ley 30/92 PAC así como por el también derogado RD
1398/93 REPS de 4 de Agosto, por lo que seguidamente en base a éstas premisas,analizaremos el
Procedimiento Sancionador en las Leyes 39 y 40/2015 de 1 de Octubre.
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS HUMANAS EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y SUS CARACTERÍSTICAS DEFINITORIAS.
Acerca de esta particular cuestión, y como punto de partida, y en opinión de quien éstas reflexiones
suscribe, podemos realizar una clasificación, por lo que inicialmente debeermos traer a colación a éste lugar
la Doctrina que ya estableció al respecto la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 18/1981, en el
sentido de que los Derechos Fundamentales ostentan carácter informador de la Legislación y se configuran
como las garantías de los interesados en los Procedimientos, pues dado su carácter de Derechos
Fundamentales son de aplicación a todo tipo de Procedimientos, tal y como entre otras, así ya declaró
también la STC 16/1982.
Ello obviamente incluye a los Procedimientos Sancionadores, toda vez que los mismos son
Procedimientos, tal y como por otra parte también ya nos declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional
(STC) STC 70/2008 de 23 de Junio, Sentencia ésta última que tendremos ocasión de analizar, habida
cuenta de establecer la misma la Doctrina General Constitucional acerca del Procedimiento Administrativo
Sancionador.
b) Los rasgos definitorios de los derechos fundamentales de las personas humanas.
En nuestro parecer, el rasgo esencial que caracteriza a los “Derechos Fundamentales” es su

aplicabilidad y la posibilidad de defensa de los mismos en Sede Jurisdiccional, ello frente a otros derechos
cosntitucionales pero que no ostentan la condición legal de ser reconocidos Constitucionalmente como
“Derechos Fundamentales”, por lo que su ámbito de protección es menor y no devienen exigibles en Sede
Jurisdiccional.
Llegados a éste lugar, deviene necesario el dar respuesta a una cuestión, ¿es posible realizar una
clasificación o sistematización de los derechos fundamentales mismos?
Seguidamente, y siguiendo a la Doctrina Científica de los cultivadores de la Ciencia del Derecho,

clasificaremos los mismos en la forma más aceptada por los mismos.
c) De la Clasificación de los Derechos Fundamentales
En la particular opinión de quien éstas reflexiones realiza, y sin perjuicio de que las Constituciones
al uso, y entre ellas la Española de 1978, nos realicen un a modo de listado de los derechos fundamentales
en sus propios textos, entendemos que es posible.
Así, en este sentido, ya el Ilustre Magistrado de Lo Contencioso-Administrativo y Letrado del
Tribunal Constitucional de España, Ignacio DE LA CUEVA ALEU, (“Crónica de la Jurisprudencia
Constitucional sobre Derechos Fundamentales-2010, publicado en “Revista Europea de Derechos
Legal: SE-182-07. 449
Fundamentales” ISSN 1699-1524 nº 16/2º Semestre 2010 .Página 409-442), nos estableció una
determinada clasificación de los mismos.
Así, y siguiendo a dicho autor, se pueden sistematizar o clasificar los mismos, como sigue.
1.- Igualdad ante la Ley (art 14 CE)

2.- Derecho a no ser sometido a torturas o tratos inhumanos o degradantes (art 15 CE)
3.- Derecho a la libertad (art 17 CE)
4.- Derecho a la propia imagen (art 18.1 CE)
5.- Secreto de las Comunicaciones (art 18.3 CE)
6.- Libertades de expresión e Información (arts 20.1, apartados a) y d))
7.- Derecho de Reunión (art 21 CE)
8.- Derechos de Participación Política (art 23 CE)
9.- Derecho a la Tutela Judicial Efectiva (art 24.1 CE)
10.- Derechos Fundamentales comprendidos en el art 24.2 CE, que incluirán, siguiendo a dicho
autor:
a) el derecho al proceso con todas las garantías.
b) garantía de inmediación.
c) garantía de contradicción.
d) Principio Acusatorio.
e) Prohibición de la Reformatio In Peius.
f) Derecho al Proceso sin Dilaciones Indebidas.
g) Presunción de Inocencia.
h) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable.
i) Principio de Legalidad Sancionadora (art 25 CE)
j) Interdicción de imposición de sanciones privativas de libertad por parte de órganos
administrativos.
Por otra parte, y partiendo de dicha sistematización formulada por DE LACUEVA ALEU, y
en nuestra particular opinión, entendemos que deben ser diferenciadas varias cuestiones distintas
en esta clasificación, y en nuestra modesta opinión, deberíamos distinguir, de una parte, entre
los derechos fundamentales básicos de todo ciudadano (lo que incluiría los números 1 al 9 de la
sistematización de DE LA CUEVA ALEU), y por otra parte, los derechos de contenido
eminentemente procesal
Así, y en referencia a los derechos de contenido eminentemente Procesal, y que se incardinan

en el art 24.2 de la Constitución Española de 1978, pues es en el momento en el que se incoa el
Procedimiento Sancionador y dentro del mismo, en donde despliegan toda su eficacia, al
configurarse como el contenido del derecho al proceso justo, o derecho al Debido Proceso y que
garantiza el art 24.2 CE, siendo el más prevalente por su extensión en todos los estadios del
Procedimiento Administrativo Sancionador, el derecho a la Inicial Garantía de Inocencia, la cual
debe ser desvirtuada, tal y como así ya declaró el también Letrado del Tribunal Constitucional de
España, MONTAÑÉS PARDO, Miguel Ángel (“El Principio de Mínima Actividad Probatoria”) “a
través de un mínimo de actividad probatoria” y que corresponde efectuar a la Administración, pues
debemos tener presente que el interesado es llamado y así es llegado al Procedimiento
Legal: SE-182-07. 450
Administrativo Sancionador amparado por la Inicial Garantía de Inocencia y sólo puede salir del
mismo a través de la correspondiente Resolución administrativa conclusiva del Procedimiento y en la
que se declare, bien la no existencia de ilícito en el hecho imputado debatido contradictoriamente en
el Procedimiento en todos los estadios del mismo, y bien se declare su inocencia, o bien se acredite,
a través del correspondiente debate procesal contradictorio en todos los estadios del procedimiento,
en sede y fase de instrucción, la existencia del hecho infractor y la responsabilidad del imputado
“más allá de toda duda razonable”, pues la insuficiencia de medios de prueba o duda acerca de la
responsabilidad del hecho ilícto administrativo punible imputado y debatido contradictoriamente en
el Procedimiento, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio del imputado.
Al respecto, la Presunción de Inocencia, conforme al art 24.2 de la Constitución Española de

1978, es un derecho fundamental , contemplado también por el artículo 6.2 del Convenio Europeo
de Derechos Humanos y en el art 53.2.b) de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
Así, en nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia del Tribunal Supremo

(STS) STS de 17-11-1986, y en muy ilustrativos términos, ya nos declaró lo siguiente:
<< Como ya tuvo oportunidad de pronunciarse esta Sala en STS de 7 y 23-05-1981, el ejercicio
de la Potestad Sancionadora sobre la materia por parte de la Administración está supeditada a la
prueba del hecho constitutivo de la correspondiente infracción, por ser común al Derecho punitivo la
Presunción de Inocencia, sin que la legalidad del acto administrativo comporte una inversión de la
carga de la prueba, sino simplemente la necesidad de que sea el administrado quien deba impugnar
la resolución administrativa por los cauces adecuados>>.
A su vez, también la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 19-03-2018

(RCA 433/2017) nos declaró lo siguiente:
<<Hemos de partir del principio General del Derecho sancionador de que la responsabilidad es
personal, por hechos propios y bajo consideraciones de tipicidad, esto es, que la conducta infractora
encaje en la descripción del precepto legal y que además sea imputable a la persona sancionada.
Así deriva del art 25 CE, de la Jurisprudencia Constitucional (SSTC 270/1994) y del régimen básico
sancionador (arts 127 a 138 Ley 30/92, o en la vigente regulación del procedimiento sancionador en
la Ley 39/2015 de 1 de bOctubre, de Procedimineto Administartivo Común así como en los
principios acogidos por la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, de Régimen del Sector Público).
En particular, citaremos la STS de 3 de Junio de 2008 (rec 146/04) que recuerda la Doctrina del
Tribunal Constitucional que señaló que “el principio de presunción de inocencia garantiza el derecho
a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el
órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad y comporta, entre otras
exigencias, la de que la Administarción pruebe y por ende motive, no sólo los hechos constitutivos
de la infracción, laparticipación en tales hechos y las circunstancias que constituyen un criterio de
graduación, sino también la culpabilidad que justifique la imposición de la sanción (entre otras,
SSTC 76/90 , de 26 de Abril, 14/1997, de 28 de Enero, 209/1999 de 29 de Noviembre y 33/2000,
de 14 de Febrero)”. Asimismo, la STS de 10 de Julio de 2007 (rec 306/2002) precisa que ha de ser
Legal: SE-182-07. 451
la Administración la que demuestre la culpabilidad pues “no es el interesado quien ha de probar la

falta de culpabilidad”>>
También es necesario destacar lo que ya señaló en muy ilustrativos términos la Sentencia del
Tribunal Supremo (STS) STS de 05-05-1998, que nos declaró lo siguiente:
<<En Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal, rigen el Principio
Constitucional de Presunción de Inocencia y el Principio General de In Dubio Pro Reo>>
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y LA PREVIA NECESARIEDAD

DE LA DELIMITACIÓN DE SU OBJETO.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos precisar un hecho, como es el
que suele entenderse habitualmente que el objeto o finalidad del Procedimiento Administrativo Sancionador
es la imposición de una sanción, planteamiento que, en nuestra consideración, deviene
manifiestamente erróneo por las razones que seguidamente analizaremos
Así, entendemos que tal planteamento deviene erróneo toda vez que en el Procedimiento
Administrativo Sancionador, al cual tal y como ya declaró la STC 18/1981, le son de aplicación, con matices,
los Principios Rectores del Proceso Penal y las Garantías y Derechos Fundamentales del art 24 de la
Constitución Española de 1978, por lo que tal concepción devendrá errónea toda vez que la primera y
esencial garantía del interesado y que deviene necesario salvaguardar y respetar es la referida a la Inicial
Garantía de Inocencia, la cual extiende su ámbito de vigencia durante todo el Procedimiento Sancionador y
en todos los estadios del mismo, y la sanción (sea ésta pecuniaria o no) es la consecuencia jurídica de la
infracción, por lo que acreditada la infracción a través del oportuno y pertinente Procedimiento
Administrativo Sancionador, de existir la misma, su consecuencia jurídica es la sanción (sea o no
pecuniaria).
b) La concreción del objeto del Procedimiento Administrativo Sancionador.
Por lo antepuesto, podemos pues afirmar el extremo de que el objeto del Procedimiento
Administrativo Sancionador NO es la imposición de la sanción, sin perjuicio de que la existencia
o no de una infracción se realice en base a un Procedimiento.
Es pues el objeto del Procedimiento Administrativo Sancionador la determinación de una

parte, de si unos determinados hechos son o no constitutivos de infracción administrativa, y de
otra parte, y una vez determinada la existencia de la infracción administrativa misma,
determinar la responsabilidad por la misma, y en consecuencia la determinación de la
consecuencia jurídica que el ordenamiento jurídico establece para el caso y que suele ser la
imposición de una sanción, sea o no de carácter y naturaleza pecuniaria.
Y en lo que aquí concierne, tal consecuencia jurídica establecida para el caso de que devengan
acreditadas la existencia de las infracciones administrativas de naturaleza sanitaria en el Procedimiento
Legal: SE-182-07. 452
donde se debate contradictoriamente su existencia, nos vendrá establecida por el art 36 de la Ley 14/1986
de 25 de Abril, General de Sanidad (BOE de 29-04-1986) y demás normas Sanitarias que devengan
aplicativas al supuesto concreto, debiendo de ser tenido presente que la consecuencia jurídica de las
infracciones de carácter y naturaleza sanitaria es la imposición de una sancióny ésta podrá ser de carácter
pecuniaria o no, ello conforme devenga así establecido por la norma concreta aplicable, pues la sanción es
la consecuencia que el ordenamiento jurídico determina para las infracciones, sanciones que podrán ser
pecuniarias o no y que será la que el propio precepto aplicable nos determine para el caso.
SUCINTA SÍNTESIS DE LA EVOLUCION HISTÓRICA DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN ESPAÑA HASTA LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
DE 1978.
En éste sentido, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, (“Derecho Administrativo.Parte General”

(13ª Edición, 2016, Edit Tecnos), éste autor ya nos indicó que con algún precedente sectorial, el 19 de
Octubre de 1889 se publicó la primera Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de carácter general
(Ley de Azcárate) y que no regulaba más que algunos principios generales y reglas básicas del
procedimiento, remitiéndose para su concreción y desarrollo a los reglamentos de procedimiento de los
distintos departamentos ministeriales, los que introdujeron peculiaridades sensibles, lo que redujo a muy
poco el propósito de uniformismo de dicha Ley.
b) De las distintas etapas históricas del Procedimiento Sancionador.
Por otra parte, y siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo PARADA VAZQUEZ Ramón,
(“Derecho Administrativo. I Parte General” , edit Marcial Pons), dicho autor nos ofrece una muy interesante
evolución histórica, la que, siguiendo a PARADA VAZQUEZ, seguidamente examinaremos sintéticamente.
Al respecto, nos señala PARADA VAZQUEZ, que ya la primigenia Constitución Española de Cádiz
del año 1812 consagraba el modelo represivo a los Jueces y Tribunales pues éstos tenían la función de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (arts 242 al 248) y prohibía al Rey privar a cualquier individuo de su
libertad o imponerle pena alguna, y la negación de poderes de represión de los órganos administrativos se
compatibilizó con la unión de funciones Judiciales y Administrativas en los Alcaldes, pues conforme al art
275 de la misma, eran la base del orden judicial.
Así, y siguiendo sucintamente a PARADA VAZQUEZ, podemos determinar la existencia de varias
etapas históricas, las que sucintamente analizaremos, tal y como sigue:
• Constitución de Cádiz de 1812.

• Siglo XIX.
• Período de la Dictadura del General Primo de Rivera (1923-1929).
• La II República Española.
• El Régimen Sancionador del General Francisco Franco Bahamonde. (1 de Abril de 1939 al 20
de Noviembre de 1975).
• El Régimen Constitucional de 1978 (que es objeto del presente estudio
)
Legal: SE-182-07. 453
a.-La Constitución de Cádiz de 1812
El Decreto Constitucional de 23 de Junio de 1813 aprobó la Instrucción para el Gobierno Económico

Político de las Provincias, en el que se recogía la facultad de los Jefes Políticos de imponer sanciones, y el
Decreto de 3 de Febrero de 1823 aprobó la Ley para el Gobierno Político Económico de las Provincias que
permitía, en su art 207, a los Alcaldes la imposición de sanciones, indicando lo siguiente:
“los alcaldes están autorizados para ejecutar gubernativamente las penas impuestas por las leyes
de policía y bandos de buen gobierno y para imponer y exigir las multas que no pasen de 500 reales a los
que desobedezcan o les falten el respeto, y a los que turben el orden y el sosiego público, pero se
abstendrán de ejecutar arrestos y prisiones fuera de los casos y en los otros términos que los prevenidos en
la Constitución y en las Leyes”
b.- El Siglo XIX
Añade PARADA VAZQUEZ , que ya la Doctrina Administrativista Española del S.XIX era consciente
de la necesariedad de un cierto reconocimiento de un poder represivo a la Administración pues la actividad
de la misma quedaría comprometida si no lo tuviese para exigir la observancia de sus actos, aplicando
penas pecuniarias dentro de los límites de la corrección de policía. También el Consejo de Estado justificó
ese poder sancionador Administrativo por razones de eficacia administrativa, y en un Real Decreto-
Sentencia de 31 de Octubre de 1846 se sostenía el criterio de la independencia del Poder Sancionador
Administrativo como diferente del Jurisdiccional.
c.- El Periodo de la Dictadura de Primo de Rivera
Este periodo de entre 1923 y 1930, señala PARADA VAZQUEZ, se caracterizó por le enorme
expansión de los Poderes Sancionadores Administrativos que se establecieron en el Decreto de 18 de Mayo
de 1926, y el Estatuto Provincial de 1925 regulaba expresamente los Poderes Sancionadores de los
Gobernadores y del Ministro de la Gobernación.
d. La II República Española.
La misma fue proclamada el 14 de Abril del año 1931.

La característica de la potestad administrativa sancionadora misma en ésta época histórica, nos
señala PARADA VAZQUEZ, es que se expandió aún más en base a la Ley de la Defensa de la República, en
la Ley de Orden Público de 1933 y en la Ley de Régimen local de 1935.
Así, nos señala PARADA VÁZQUEZ; ésta Ley de Régimen Local de 1935, devino fuertemente
influenciada por los principios de la Ley de Orden Público de 28 de Julio de 1933, la que como novedades
definía el concepto de orden público, establecia los actos contrarios al mismo y astribuía el ejecutivo, sin
necesidad de contar con el Parlamento, la facultad de declarar los estados de alarma, excepción y sitio, y en
lo que aquí conviene, concedía a la Autoridad Gubernativa también las facultades sancionadoras ordinarias
fuera de los estados de excepción.
Legal: SE-182-07. 454
También la Ley de Régimen local de 1935 mantuvo la Potestad Sancionadora al alcalde por al
existencia de infracciones a las Ordenanzas Municipales, con un límite máximo de 200 pesetas.
e.- El Régimen administrativo sancionador en la era del Régimen del General Francisco
Franco Bahamonde.
En éste sentido, y siguiendo a PARADA VAZQUEZ, el régimen del General Franco recibió una
Potestad Sancionadora tan intensa que no tuvo necesidad de desarrollos de dicha Potestad, debiendo
indicarse que existió un espectacular crecimiento de la misma en los ámbitos de la intervención
administrativa sectorial, debiendo destacarse que se aprobó un Procedimiento Sancionador tipo en la Ley de
Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, Procedimiento que por vía Jurisdiccional y Doctrinal
permitió un sistema de garantías en sede administrativa y Jurisdiccional muy avanzado, la que en palabras
del Profesor Fernando GARRIDO FALLA, permitió la onsolidación y construcción de un Estado
Administrativo de Derecho, conjunto de garantías que llega a la actualidad.
Así, y también acerca de este particular periodo histórico, y entre otras cosas, pero en lo referido a
lo que aquí tratamos, ya el insigne Administrativista, Catedrático de Derecho Administrativo, y Magistrado
que fue del Tribunal Constitucional de España,Profesor GARRIDO FALLA (“El Procedimiento Administrativo
de 1950 a Hoy” , Revista de Administración Pública, nº 150, Septiembre-Diciembre de 1999, estudio que
comprende tanto los precedentes históricos que condujeron a la aparición de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 hasta la Ley 30/92 y sus reformas), ya nos señaló que en la Ley de 1958 están
integradas numerosos criterios Doctrinales de la denominada Generación de la Revista de Administración
Pública, generación entre los que cabe incluir a tratadistas tales como RUIZ JIMÉNEZ, Segismundo
ROYO VILLANOVA, SERRANO GUIRADO o Jesús GONZALEZ PÉREZ , y que se caracterizó por el
hecho de que se logró enredar en las mallas del Derecho a un sistema originariamente
totalitario, y nos aparece , dentro del sistema, el denominado “Estado Administrativo de
Derecho”, señalando GARRIDO FALLA, que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se
caracterizó por un afán unificador, procurando reunir en un texto único las normas procedimentales
aplicables en todos los Departamentos Ministeriales, si bien respetando determinadas singularidades por
razón de la materia (asuntos militares y temas de Hacienda), extremo que consiguió, y el Decreto de 10 de
Octubre de 1958 publicó la lista de los 26 procedimientos vigentes, ello hasta la Constitución Española de
1978, la Ley 30/92 PAC y las Leyes 39/2015 y 40/2015, ambas de 1 de Octubre.
LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LA

CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
En nuestra particular opinión, y como punto de partida y acerca de ésta particular cuestión,
debemos tener presente que en el texto constitucional de 1978 no se hace referencia a principios rectores
del ejercicio de la Potestad Sancionadora por parte de las Administraciones Públicas, pues los mismos se
refieren a actuaciones del Poder Judicial.
Será pues a través de la Doctrina emanada del Tribunal Constitucional de España el como se
incardinan éstas garantías de derechos fundamentales en el ejercicio de la Potestad Sancionadora
Administrativa, es decir, en ésta materia siempre deberemos de examinar si la constelación de actos
Legal: SE-182-07. 455
Procesales configurativos del Procedimiento Sancionador Administrativo se ha realizado dentro del valladar
infranqueable del ejercicio de las potestades sancionadoras y que se configuran como los derechos del
interesado, y en particular, la garantía que el mismo ostenta a que la Administarción opere de conformidad
a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, tal y a como a ello así deviene obligada por los arts
9.1, 9.3, 97 y 103 de la Constitución Española de 1978.
b) La Aplicabilidad de los Derechos Fundamentales al Procedimiento Sancionador.
En éste sentido, y sobre la aplicabilidad de las garantías referidas a los Derechos Fundamentales
ínsitos en el art 24 de la Constitución Española de 1978, también ya la temprana Sentencia del Tribunal
Constitucional (STC) STC 28/1981 de 8 de Junio entendió aplicables, con ciertos matices, dichos principios
al Procedimiento Administrativo Sancionador.
Para ello, en numerosas ocasiones, el Tribunal Constitucional en sus Sentencias suele realizar un “a
modo de listado” de los mismos, criterio que nosotros seguiremos.
Así, ya las STC 272/2006 de 25 de Septiembre y la STC 316/2006 de 15 de Noviembre, nos señalan
como Principios aplicativos, el derecho de defensa en todas las fases procedimentales, el derecho a
conocero ser informado de la acusación (lo que permitirá la posibilidad del ejercicio del derecho de
defensa), el derecho a la Presunción de Inocencia, el derecho a no declarar contra si mismo y el derecho al
empleo de los medios pertinentes para la defensa.
Misma Doctrina en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 21 de Abril de 2006 (Ar 899).
Por otra parte, hay otro conjunto de derechos que no son fundamentales.
Así ya la STS de 21de Noviembre de 2005 (Ar 319/2006) ya declaró la inaplicabilidad del derecho al
proceso sin dilaciones indebidas, sí como el derecho a un Juez imparcial e independiente (STC 76/90 de 26
de Abril).
c) La actuación administrativa está sujeta al control Jurisdiccional de legalidad de su

actuación (art 117 CE)
Especial mención merece una cuestión, como es si los vicios del procedimiento que supongan lesión
de derechos fundamentales susceptibles de amparo Constitucional, y en particular la lesión del derecho de
defensa del art 24 CE pueden subsanarse en un Procesio Jursidiccional Contencioso Administrativo, al
respecto debemos eñalar que no son subsanables en Sede Jursidiccional pero si en la vía administrativa a
través del correspondiente Recurso administrativo, pues debemos tener presente que las sanciones se
imponen por la Administración y los Tribunales de Justicia tienen la función de revisar la legalidad de la
actuación administrativa,tal y como así señalaron las STC 59/2004 de 19 de Abril STC 126/2005 de 23 de
Mayo, Sentencias del Tribunal Supremo (STS) de 20 de Febrero de 2006 (ar 1560), STS de 20 de Junio de
2006 (Ar 3541), STS de 16 de Julio de 2008 (Ar 3443).
d) Las Garantías Constitucionales de Carácter Procesal del art 24 de la Constitución de

1978
Legal: SE-182-07. 456
Por otra parte, y siguiendo al Magistrado del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, FERNÁNDEZ ANTELO Luis en “Garantías Constitucionales del
Proceso (24.2 CE)” (documento obtenido bajo el mismo título en Internet), y si bien dicho artículo viene
referido al Proceso Penal, dicho autor nos clasifica las Garantías Constitucionales en la siguiente forma:
• Derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley

• Derecho a la defensa y a la asistencia letrada
• Principio Acusatorio
• Derecho al Proceso sin dilaciones indebidas
• Derecho a un proceso con todas las garantías
• Garantías del Juez Imparcial
• Inmediación en la segunda instancia
• Derecho a la revisión de los fallos de condena.
• Derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa
• Derecho a no declarar contra si mismo y a no confesarse culpable
• Derecho a la Presunción de Inocencia
• Cuestiones generales y ámbito de aplicación
• Licitud y validez de las pruebas
• Suficiencia y valoración de los medios de prueba
• Testigos de referencia
• Prueba indiciaria
• Declaraciones de Coimputados
• Actas, Atestados policiales, informes tributarios y de denuncia.
En nuestra particular opinión, y partiendo de la relación formulada por parte de FERNÁNDEZ

ANTELO, y partiendo del innegable extremo de que se contempla el contenido real de los derechos
fundamentales, entendemos que la clasificación también podría entenderse, y desde la perespectiva del art
24.2 de la Constitución Española de 1978, es decir, el derecho a un Proceso o procedimiento sancionador
justo y con sus garantías, en una palabra, el derecho del interesado al debido Proceso, y lo realizaríamos
tal como sigue:
a) No son garantías los testigos de referencia, la prueba indiciaria, las declaraciones de

Coimputados y las Actas, Atestados Policiales, Informes Tributarios no son garantías sino que
son diferentes medios de prueba, sin que ello exima de que deban ser pruebas lícitas, y que la
garantía consistirá de una parte en el hecho de que sean pruebas lícitas, así como el que tales
medios de prueba sean o puedan ser sometidos al correspondiente debate procesal
contradictorio en todos los estadios del Procedimiento Administrativo Sancionador.
b) La denuncia: no es una garantía, es una forma de iniciación del Procedimiento

Sancionador, tal y como así ya señalaron tanto la Ley 30/92 PAC y establece también la Ley
39/2015 de 1 de Octubre.
c) Derechos Fundamentales Previos al Procedimiento.
Incluiría el derecho a la Inicial garantía de inocencia y el derecho de defensa.
Legal: SE-182-07. 457
d) Derechos en el Procedimiento sancionador incoado.
Se integrarían el denominado derecho a un Juez imparcial y que como vimos se asegura tal garantía
en el Procedimiento Sancionador a través de la técnica de la recusación del órgano instructor.
También se integraría, habida cuenta de que es la Administración la que deviene obligada a

sostener la acusación, toda vez que el llamado y así llegado al Procedimiento amparado por la Inicial
Garantía de Inocencia, la cual sólo puede desvirturase a través de un mínimo de actividad probatoria,
dentro del procedimiento deberemos examinar la licitud de las pruebas, es decir, el que no sena pruebas
ilícitas u obtenidas con lesión de derechos fundamentales.
También se integra el Principio Acusatorio, es decir, el derecho a conocer de aquello que se le

imputa como infracción administrativa, pues ello va a condicionar el ejercicio efectivo del derecho de
defensa, en su vertiente del derecho al empleo de los medios de prueba pertinentes para la defensa, así
como el derecho a no confesarse o declararse culpable.
e) Derechos posteriores a la conclusión del Procedimiento.
Devendrían integrados por 2 tipos diferentes de derechos-garantías, integrados por el derecho a los
Recursos Administrativos y el derecho de acceso a la Tutela Judicial Efectiva
a) Derecho de acceso a los Recursos Administrativos
En referencia al Recurso Administrativo, debemos señalar que el mismo ya devino cuestionada la

utilidad de los mismos por parte de la Doctrina Administrativista Española por entender que el carácter
preceptivo de su interposición como requisito previo al acceso a la Tutela Judicial Efectiva por suponer un
retraso injustificado, debemos indicar que el Recurso en sede administrativa es ante todo una garantía del
interesado y su interposición permite que un Órgano administrativo diferente del que resolvió el
Procedimiento reviselo que realizó éste ,pudiendo suceder que por el órgano llamado a resolver e lRecurso
se estime el mismo.
Así, y en el sentido antepuesto, y como ya señaló el Catedrático de Derecho Administrativo de la

Universidad de Alcalá de Henares (Madrid, España) SÁNCHEZ MORÓN Miguel en “Derecho Administrativo,
Parte General” (13ª Edición, 2017, Edit Tecnos, Madrid) ya desde el momento en que se atribuyó la
Jurisdicción Contencioso Administrativa a órganos específicamente Jurisdiccionales (en 1888) , pues antes
los Recursos se resolvían por el Consejo Real y los Consejos Provinciales, creados en 1845 y se encontraban
excluidos de la Jursisdicción propiamente dicha las actuaciones de la Administración, al establecerse que
las mismas se someten al control Jurisdiccional Contencioso ( Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administartiva de1956) y si bien la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 excluía los
actos políticos y discrecionales, se empezó a considerar como una carga y un privilegio intolerable la
necesidad de interponer los Recursos Administrativos como un requisito previo para el acceso a la Tutela
Judicial efectiva que garantíza el art 24. 1 de la Constitución, pues ello supone una carga y un retraso en el
acceso a la misma, tal y como así se consideró por determinados sectores Doctrinales,y generando tal
situación dudas acerca de la consttucionalidad de los recursios administrativos mismos, y el Tribunal
Legal: SE-182-07. 458
Constitucional en sus Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 60/1989, STC 12/2003, STC
275/2005 y STC 75/2008, declaró que es conforme a la Constitución la vía administrativa previa, siempre
que no suponga un obstáculo carente de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que
lícitamente puede perseguir el Legislador.
DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y SUS CARACTERÍSTICAS
a) Sobre la naturaleza del Recurso.
En nuestra opinión, la cuestión a la que deberemos dar cumplida respuesta es el determinar si

ante un Recurso interpuesto, la interposición del mismo es una continuación del Procedimiento o nos
encontramos ante un Procedimiento Nuevo y que es el del Recurso, lo que nos conducirá a determinar
aquello que concluya el Procedimiento Administrativo Sancionador.
En el sentido indicado, ya la Ley 30/92 PAC de 26 de Noviembre, LRJPAC, en su art 87 nº 1 nos

indicaba que ponen fin al Procedimiento Administrativo, “la resolución”, indicando el art 89 del mismo
Cuerpo Legal que “la resolución que ponga fín al Procedimiento …”, a su vez, y desde el punto de vista del
Procedimiento Administrativo Sancionador, el RD 1398/1993 de 04-08, en su art 20 nº 2 nos determinaba
igual criterio.
Por otra parte, y con idéntica redacción, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre en su art 84.1
también nos indica que el acto conclusivo del Procedimiento es la Resolución.
A su vez, y en lo específicamente referido al Procedimiento Administrativo Sancionador, la Ley

39/2015 de 1 de Octubre en su art 85, también nos establece que el acto administrativo que pone fin al
Procedimiento Sancionador es la Resolución, por lo que es innegable el hecho de que, el Recurso no es una
continuación del Procedimiento, sino que estamos ante un Procedimiento diferente y en el cual, su objeto es
la revisión de lo actuado, tanto en sentido material como formal, toda vez que en el mismo no se ejerce la
Potestad Sancionadora, pues la misma se ejerce en el Procedimiento Sancionador, sino que la potestad que
se ejerce es de revisión de lo actuado en el Procedimiento Sancionador del que trae su causa el Recurso
mismo.
b) El diseño Constitucional de los Recursos Administrativos.
Así, y en el sentido indicado, y con carácter general, deberemos de señalar al respecto, que el
derecho al recurso es de carácter prestacional y de configuración legal.
Así, y en el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 35/2011, nos
indicó que el derecho de acceso a los Recursos y sus requisitos no surge de la Constitución sino de lo que
establecen al respecto las distintas Leyes Procedimentales.
Legal: SE-182-07. 459
En consecuencia, y siendo pues el mismo un derecho de carácter pretacional y de configuración

legal, serán las leyes Procedimentales de cada orden las que nos deberán establecer y regular las
condiciones de acceso a los mismos y su contenido.
c) La regulación legal de los Recursos Administrativos en la Ley 39/2015 de 1 de

Octubre.
Por otra parte, y al igual que así estableció la Ley 30/92 LRJPAC en sus arts 107 al 119, también la
Ley 39/2015 de 1 de Octubre también establece el mismo tipo de Recursos en sus arts 112 y ss,
de la siguiente forma:
- Art 112.Principios Generales.

- Art 113 Recurso extraordinario de Revisión.
- Art 114 Actos que ponen fin a la vía administrativa.
- Art 115 Interposición del Recurso
- Art 116.Causas de Inadmisión.
- Art 117. Suspensión de la Ejecución.
- Art 118. Audiencia a los Interesados.
- Art 119.Resolución.
- Art 120.Pluralidad de Recursos Administrativos.
- Art 121.Recurso de Alzada.
- Art 122.Plazos
- Art 123.Recurso Potestativo de Reposición.
- Art 124.Plazos.
- Art 125.Recurso Extarordinario de Revisión.Objeto y plazos.
- Art 126.Resolución.
d) El Recurso como nuevo Procedimiento
Acerca de ésta cuestión, es necesario de señalar, ante todo el hecho de que el Recurso NO ES una
continuación del Procedimiento y que se interpone tras concluir éste, pues el Procedimiento
Administrativo concluye con la Resolución (art 89 nº 1 de la Ley 30/92 PAC así como art 20 del
RD 1398/93 REPS y art 84 nº1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre), siendo el Recurso Administrativo
un nuevo procedimiento y no es una prolongación del Procedimiento Sancionador , pues el objeto del
Procedimiento Administrativo Sancionador es determinar si unos hechos son o no son infracción
administrativa, mientras que el objeto del Recurso Administrativo es determinar si la constelación de actos
procesales configurativos del mismo se ha realizado dentro del valladar infranqueable del ejercicio de las
Potestades Sancionatorias Administrativas, es decir, con pleno respeto y salvaguardia de las Garantías
ínsitas del mismo ( y que con carácter general, se recogen en la importante Sentencia del Tribunal
Constitucional STC 70/2008 y que en lo que aquí interesa se transcribirá más adelante), por lo que mientras
el objeto del Procedimiento Administrativo Sancionador es determinar si hay o no hay una infracción, el
objeto del Recurso Administrativo no es determinar si hay o no hay una infracción, sino que el objeto del
Recurso es el Procedimiento Administrativo Sancionador mismo, es decir, “lo actuado” y el respeto de sus
garantías.
Legal: SE-182-07. 460
e) De las Potestades Administrativas que se ejercitan en vía de Recurso.
En éste sentido, y en nuestra opinión, y en lo referido a las Potestades que se ejercitan en vía de
Recurso, las mismas consistirán fundamentalmente en facultades revisoras, es decir, su objeto es
determinar si la constelación de actos procesales constitutivos del Procedimiento Administrativo
Sancionador se ha producido dentro del valladar infranqueable del ejercicio de las garantías constitucionales
y porcesales del interesado y que la Administración deviene obligada a salvaguardar.
Así, y en muy ilustrativos y gráficos términos, y por todas, ya la Sentencia del Tribunal Supremo
(STS) Sala Vª, De Lo Contencioso-Administrativo, de 15 de Diciembre de 2004, ya nos declaró lo siguiente:
<<En la posterior vía de Recurso, se ejercita por la Administración una Potestad Administrativa
diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta, no a la
persecución de la infracción, sino a la comprobación de si el órgano inferior se ajsutó, formal y
materialmente al ordenamiento jurídico en el ejercicio, entonces sí de la Potestad Sancionadora. >>.
Por otra parte, también deberemos tener presente acerca de ésta particular cuestión que de
conformidad con lo que ya señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 35/2011, el derecho
de acceso al Recurso surge de lo que establecen las leyes procesales reguladoras de cada orden, por lo que
son dichas leyes las que nos determinana las condiciones de aceso y procedibilidad de los mismos, dado el
carácter de configuración legal y contenido prestacional de los mismos.
f) Los actos recurribles.
A su vez, deberemos precisar en la materia de Recursos, los actos deben ser recurribles.
En el sentido indicado, ya la Ley 30/1992 LRJPAC en su art 107 y ss se ocupaba de la revisión de

los actos administrativos, y nos establecía varios criterios.
Así, de una parte, el que no caben Recursos frente a las Resoluciones o los actos de trámite, y el art
114 nº 1 de la misma nos determinaba que nos indicaba que se puede interponer el Recurso cuando los
actos no ponen fin a la vía administrativa, y en referencia a los actos que ponen fin a la vía administrativa,
nos indicaba el art 109 de dicho Cuerpo Legal que ponen fin a la via Administrativa:
-Las resoluciones de los Recursos de Alzada.

-Las Resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art 107.2
-Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una
ley establezca lo contrario.
-Las demás resoluciones de órganos administartivos cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca
-Los acuerdos pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
g) Los Actos recurribles en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
Legal: SE-182-07. 461
A su vez, y acerca de ésta particular cuestión, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, nos regula con
idéntica redacción, en su art 114 esta cuestión, con dos salvedades, como son, de una parte que la
mención que la Ley 30/92 PAC realiza al art 107.2 lo es ahora al art 112.2,y por otra parte, que elnº 2 de
dicho art 114 de la Ley 39/2015 nos determina los actos administartivos que en el ámbito estatal ponen fin
a la vía administrativa.
h) Necesariedad de diferenciación entre los actos que ponen fin a la via administrativa y
los actos que agotan la vía administrativa en orden a la determinación del Recurso
Administrativo procedente.
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, tanto la Ley30/92 PAC así como la Ley
39/2015 de 1 de Octubre, nos diferenciaban entre los actos firmes en vía administrativa y los actos que
agotan la vía administrativa.
Ello devendrá de importancia pues nos determinará, de una parte, la recurribilidad del acto, y por
otra parte, el tipo de Recurso Administrativo que procediere.
En éste sentido, ya la Ley 30/92 PAC nos diferenció entre los Recursos de Alzada,el Recurso de
Reposiicón y el Recurso extraordinario de Revisión,el cual sólo cabe frente a los actos firmes en vía
Adminitrativa.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid

en su Dictamen 38/2009 de 21 de Enero ya nos señaló que, en base a los arts 107,108 y 109 de la Ley
30/92, los actos firmes en vía administrativa son aquéllos contra los que no caben recursos en vía
administrativa, ni tan siquiera el de reposición previsto en los arts 116 y 117 de la Ley 30/92 PAC.
Al respecto, nos señalará el Consejo que no cabe confundir los actos que ponen fin a la vía
adminsitrativa (art 109 Ley 30/92 PAC) con los actos que ganan firmeza en vía administrativa por no
admitir recursos posteriores (art 118 nº 1 Ley 30/92 y son sólo éstos los que admiten el Recurso de
Revisión, pues del examen de los arts 107,108 y 109 de la Ley 30/92 PAC se infiere que son actos firmes en
la vía administartiva aquellos contra los que no cabe ningún recurso ni tan siquiera el d ereposición de los
arts 116 y 117 de la Ley 30/92 PAC.
.
Por otra parte, nos señala el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, en su Dictamen
327/09 de 3 de Junio, el que hay que diferenciar entre los conceptos de actos que ponen fin a la vía
administrativa (art 109 Ley 30/92 PAC) con los actos que han ganado firmeza en la vía administrativa (art
118 nº 1 Ley 30/92 PAC) firmes y actos que ponen fin a la vía adminsitrativa, pues conforme al art 118 nº 1
de la Ley 30/92 PAC, sólo procederá el Recurso extraordinario de revisión frente a los actos firmes en vía
administrativa , es de carácter excepcional u sólo para los casos previstos en la Ley y sólo procederá c ontra
actos que hayan ganado firmeza,pero de cuya legalidad se duda en base a datos o acontecimientos
sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados, tal y como así ya declaró el Dictamen
del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid nº 366/2012 de 20 de Junio, y con igual criterio,
Dictamen del mismo Órgano Consultivo nº 139/2014 de 2 de Abril.
Legal: SE-182-07. 462
Igual criterio se determina en el art 114 de la Ley 39/2015, señalándonos al respecto la

profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo (acreditada Profesora Titular de la Universidad de
Córdoba (España) , profesora MAGALDI Nuria , en la obra colectiva, dirigida por GONSÁLBEZ PEQUEÑO
Humberto (“La nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común”, Edit Wolters Kluwer, 2016) que la
principal novedad del artículo no es sustantiva, sino de carácter sistemático, pues recoge los mismos
criterios que la Ley 30/92, pero incorpora previsiones determinadas por otras leyes, tales como los actos
que agotan la vía administartiva en el ámbito Estatal, que ya estaban en la LOFAGE, al igual que la
previsión referida a que también agotan la vía administrativa las resoluciones de los Procedimientos de
Responsabilidad Patrimonial que se contemplaban ya en el art 142.6 de la Ley 30/92 PAC.
EL DERECHO DE ACCESO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU CONTENIDO.
a) Consideraciones Iniciales Previas.
Así, en éste sentido, y concluso el Procedimiento sancionador en el que se ejercita la Potestad

Sancionadora y se determina si hay o no infracción y la responsabilidad por la misma, así como resuelto el
Recurso posterior que el declarado responsable del iícito sancionado haya interpuesto frente a la resolución
sancionadora conclusiva del procedimiento, Recurso administrativo en el que, tal y como ya hemos tenido
ocasión de analizar, se analizará si lo actuado en el Procedimiento se ajusta en sentido material y formal a
los criterios que regulan el mismo.
Por otra parte, y resuelto el Recurso Administrativo, al interesado asiste el derecho de acceso a la
Tutela Judicial Efectiva, en Sede Jurisdiccional, pero deberemos señalar que para poder acceder a la vía
Jursidiccional, es requisito previo el haber agotado previamente la vía administrativa, configurándose el
derecho de acceso a la Tutela Judicial efectiva como un Derecho Fundamental contemplado en el art 24.1
de la Constitución Española de 1978.
b) Consideraciones Constitucionales.
Al respecto, en nuestra opinión, al respecto, y como veremos, el mismo se encuentra integrado

por dos vertientes, tales como, de una parte, el derecho de acceso a la via Jurisdiccional, y de otra parte, el
derecho a la obtención de una Resolución , motivada y fundada en Derecho y que se pronuncie acerca del
fondo del asunto,pronunciamiento que también, como nos señala la Doctrina del Tribunal Constitucional, se
ve satisfecho con una resolución Jurisdiccional , motivada y fundada en Derecho, y por la que se declare la
inadmisión,pues aunque se declare la misma, el derecho lo es a la obtención de la Resolución y no acerca
de su contenido, y la resolución (aunque sea declarando la inadmisión) es el contenido del derecho a la
tutela Judicial efectiva.
c) Las características de éste Derecho
En nuestra particular opinión, el Derecho de Acceso a la Tutela Judicial Efectiva, consagrado

como un Derecho Fundamental por el art 24.1 de la Constitución Española de 1978, ya venía contemplado
como tal derecho fundamental de las personas, tanto las personas físicas humanas y las personas jurídicas
tanto en el art 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como en el Convenio de Roma
Legal: SE-182-07. 463
de 4 de Noviembre de 1959 (art 6.1), así como por el art 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de Nueva York de 19 de Diciembre de 1966.
En referencia a quien es el titular de éste derecho fundamental, debemos tener presente que el art
24.1 nos indica “Todas las personas”, lo que incluye tanto a las físicas como a las personas jurídicas, tal y
como por otra parte así ya declaró la STC de 7 de Noviembre de 2007.
Es también esencial en dicha STC la afirmación de que corresponde “a las personas” en cuanto
tales y no en cuanto ciudadanos (STC 107/1984), y ello con independencia de su nacionalidad (STC
99/1985, STC 95/2003).
En el sentido indicado, y como ya declaró la STC 84/1993, el derecho a la tutela Judicial efectiva
ostenta una especial fuerza normativa y tiene una fuerza expansiva esencial y que abarca todos los ámbitos
jurídicos, y como también declaró la STC 27/1981, los Principios Constitucionales no están aislados entre sí,
se complementan y cobran eficacia y valor en función los unos de los otros
Deberemos también señalar que el derecho de acceso a la Tutela Judicial efectiva que consagra el
art 24.1 de la Constitución Española de 1978 es ante todo un derecho de configuración legal, es decir, son
las leyes reguladoras de cada orden jurisdiccional las que nos determinan las condiciones y requisitos de
acceso a los procedimientos Jurisdiccionales; y en nuestro caso es la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
También debemos indicar que en esencia el contenido de éste derecho significa que se satisface el
mismo tanto con una Resolución Jurisdiccional que se pronuncie acerca delfondo del asunto, es decir, acerca
de la pretensión procesal, así como que se satisface el derecho a la Tutela Judicial Efectiva incluso con una
Resolución Jurisdiccional de Inadmisión, pues el derecho lo es a la Resolución, no a su contenido.
Así, y en el sentido antepuesto, y como ya señalaron las Sentencias del Tribunal Constitucional STC
154/1992 de 19 de Octubre, FJ 2, STC 18/1994 de 20 de Enero, STC 39/1999 de 22 de Marzo, FJ 3, STC
63/1999 de 26 de Abril , FJ 2, STC 115/1999 de 14 de Junio, STC 198/2000 de 24 de Julio, STC 116/2001
de 21 de Mayo, el derecho a la Tutela Judicial Efectiva resulta satisfecho también con una resolución de
inadmisión que no permitirá entrar a conocer acerca de la pretensión procesal, ello si la declaración de
inadmisión se basa en una causa legal que así lo justifique, pues debemos tener presente que éste derecho
fundamental en su ejercicio es de configuración legal y de carácter prestacional, y el derecho lo es , al igual
que suecede en los Recursos Administrativos, a la obtención de la Resolución, NO al contenido (sin perjuicio
del deber de congruencia Procesal),
Por otra parte, y en nuestra particular opinión, debemos también precisar que si bien deberemos
siempre analizar los criterios de acceso al Procedimiento (en nuestro caso al Recurso Administrativo
correspondiente), evitando criterios o interpretaciones rigoristas de los requistos de acceso a los mismos
que inpidan o dificulten el acceso al Recurso, bien sea administrativo o bien de carácter y naturaleza
Jurisdiccional (lo que se conoce habitualmente en términos Jurídicos como “Principio Pro Actione”),
debemos señalar que ya el Tribunal Constitucional nos previene frente a ese determinado
“antiformalismo”, pues como ya destacaron las STC 17/1985 de 9 de Febrero, la STC 157/1989 de 5 de
Octubre, STC 64/1992 de 29 de Abril, entre otras, el criterio antiformalista no puede dirigirnos a prescindir
Legal: SE-182-07. 464
de los requisitos establecidos por las Leyes Procesales de cada orden, pues las mismas ordenan y rigen los
Procedimientos y los recursos y son la garantía de los derechos de todas las partes .
En nuestra opinión, también deberemos de tener presente, y acerca de la cuestión antepuesta , el

que, si bien hay que interpretar los criterios formales sin extraordinario rigor, no toda irregularidad tiene
alcance suficiente para ser obstáculo que impida admitir el Recurso, tal y como así ya no señaló la STC
29/1985 de 28-02, por lo que la causa de inadmisión será válida Constitucionalmente si se basa en una
causa legal y se examina la relación proporcional entre el defecto y su consecuencia, ,debiendo interpretar
los requisitos en la forma más favorable a lke efectividad del Derecho, tal y como así ya nos señaló el
Tribunal Constitucional de España en STC 95/1985 de 29 de Julio, STC 178/1987 de 11 de Noviembre, STC
199/1994 de 4 de Julio, entre otras, y deberemos de tener en consideración, en los Recursos
Jurisdiccionales, y por ende a los de carácter y naturaleza Administrativa, que la clave no es la forma , sino
el contenido, es decir, que en el escrito se indique con claridad la pretensión procesal y la causa de pedir
más que las cuestione smeramente formales, pues la declaración de indamisión en éste tipo de casos podría
lesionar el derechoConstitucional de acceso al Recurso del art 24.1 de la Constitución Española de 1978 lo
que situaría en indefensión al titular del derecho (STC 135/1998 de 29 de Junio)
Así, y siguiendo a la Letrada de las Cortes Generales de España GONZÁLEZ ESCUDERO, Ángeles,
(“Sinopsis artículo 24 Constitución Española” , Congreso de los Diputados de España, Enero de 2011,
trabajo que actualiza la sinopsis sobre dicho precepto de la página oficial del Congreso de los Diputados de
España y que realizó ORTEGA GUTIÉRREZ, David, Profesor Titular de la Universidad Rey Juan Carlos en
Diciembre de 2003), este derecho es de configuración legal (STC 99/1985), y conlleva el derecho de acceso
a la Jurisdicción (STC 223/2001, STC 37/1995, STC 73/2004, STC 237/2005, STC 119/2008, STC 29/2010),
lo que conllevará que se deba actuar ante el órgano judicial competente, que debe examinarse cualquier
pretensión, con independencia de su prosperabilidad o no y que el coste dinerario de los procesos no sea
obstáculo para el ejercicio de éste dercho fundamental, pues como ya estableció el art 119 de la Ley
Fundamental, existe la Justicia gratuita en los términos que establezca la Ley ( se regula en la Ley de
Asistencia Jurídica Gratuita 1/1996 de 10 de Enero).
Por otro lado, debe ser tenido en consideración que, tal y como hemos indicado, el derecho se
satisface con la obtención de la resolución, no con su contenido, el cual podrá ser también de
inadmisión, no existiendo el derecho fundamental del “derecho al acierto”.
A su vez, y en nuestra particular opinión, y acerca de éste derecho fundamental de acceso a la

Tutela Judicial Efectiva que consagra el art 24.1 de la Constitución Española de 1978, debe ser traía a
colación la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC nº 118/2006 de 24 de Abril (BOE de 26 de Mayo
de 2006), la que, en muy illustrativos términos, y entre otras cosas, y en lo que aquí se analiza, ya nos
<<Hemos dicho reiteradamente que el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el art
24.1 CE, comprende el derecho de los litigantes a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución
motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes
en el porceso que puede ser de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente
por el órgano judicial (SSTC 63/1999 de 26 de Abril , FJ 2, 206/1999 de 8 de Noviembre, FJ 4, 198/2000 de
24 deJulio, FJ 2; 116/2001 de 21 de Mayo, FJ 4, entre otras).También ha dicho este Tribunal que los
Legal: SE-182-07. 465
derechos y garantías previstos en el art 24 no garantizan la corrección jurídica de la actuación o

interpretación llevada a cabo por los órganos judiciales comunes, pues no existe un derecho al acierto
(entre otras muchas, SSTC 151/2001, de 2 de Julio, FJ 5 y 162/2001, de 5 de Julio, FJ 4), y tampoco
aseguran la satisfacción de la pretensión de ninguna de las partes del proceso (por todas, SSTC 107/1994,
de 11 de Abril, FJ 2; y 139/2000 de 29 deMayo, FJ 4). Ahora bien, lo que en todo caso sí garantiza el
expresado precepto es el derecho a que las pretensiones se desenvuelvan y conozcan en el proceso
establecido al efecto, con observancia de las garantías constitucionales que permitan el derecho de
defensa, y a que finalice con una resolución fundada en derecho, la cual podrá ser favorable o adversa a las
pretensiones ejercitadas (STC 50/1982, de 15 de Julio, FJ 3)>>
Así, por otra parte, y siguiendo a GONZÁLEZ ESCUDERO, el derecho de acceso a la Tutela Judicial
Efectiva del art 24.1 de la Constitución Española de 1978 también conlleva el derecho a obtener una
Sentencia que ponga fin al litigio en la instancia adecuada (STC 144/2003, STC 290/2006, STC 20/2010).
Por otra parte, ello también conlleva el derecho al cumplimiento de la Sentencia (arts 117.3
Constitución Española de 1978 y 118 de la Constitución Española de 1978.
En éste sentido, STC 224/2004, STC 282/2006, STC 20/2010) y también conllevan el derecho a
entablar los Recursos Legales frente a las mismas (STC 37/1993, STC 111/2000, STC 21/2002, STC
59/2003).
LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA SOBRE LAS GARANTÍAS ESENCIALES

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE ESPAÑA
Por todas, y por su especial importancia, deberemos traer a colación a éste lugar lo declarado
por el Tribunal Constitucional de España en su Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) nº
70/2008 de 23 de Junio, la que en su Fundamento de Derecho 4º, y en muy ilustrativos términos nos
determinó, con carácter general, los Estándares Constitucionales aplicativos y que rigen el Procedimiento
Administrativo Sancionador en España, y el Tribunal Constitucional nos declaró la siguiente Doctrina:
<< Éste Tribunal ha venido estableciendo desde la STC 18/1981 de 8 de Junio, FJ 2º, hasta hoy,
por todas STC 243/2007 de 10 de Diciembre, la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los
Principios Sustantivos derivados del art 25.1 C.E. y también hemos proyectado sobre las actuaciones
dirigídas a ejercer las Potestades Sancionadoras de la Administarción, las garantías Procedimentales ínsitas
en el art 24 CE, no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores
esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica qur garantíza el art 9.3 CE. Así,
partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin procedimiento alguno, se ha ido elaborando
progresivamente una Doctrina que asume la vigencia en el Procedimiento Administrativo Sancionador de un
amplio abanico de garantías del art 24.2 CE. Así, y sin ánimo de exhaustividad, cabe citar el derecho a la
asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la
ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la Presunción de
Inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la
Legal: SE-182-07. 466
Administración, con la prohibición de utilización de pruebas obtenidas con vulneración de Drechos

Fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo y, en fin, el derecho a utilizar los medios de
prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art 24 CE la denegación inmotivada de
medios de prueba (por todas, SSTC 7/1988 de 13 de Enero, FJ 5º, STC 272/2006 de 25 de Septiembre, FJ
6º)>>
EL DERECHO AL PROCESO DEBIDO Y EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

(Dos derechos-garantía distintos y con distintos efectos)
Al respecto, y como ya determinó la STC 70/2008, es contrario a la Constitución la imposición de

sanciones sin procedimiento alguno.
a) El Derecho en la Ley 30/92 PAC
Ya el art 134 de la LRJPAC nos establecía la garantía del Procedimiento, estableciendo en su nº 1

que para ejercer la potestad sancionadora se requerirá procedimiento legal o reglamentariamente
establecido, fijando en su nº 2 determina la obligatoriedad de la separación entre la fase instructora y la
sancionadora, la cual deberá ser ejercitada por órganos distintos, y en su nº 3 nos determina que no se
podrá imponer sanción alguna sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.
En nuestra opinión, consagra éste art 134 de la Ley Procedimental Administrativa los Principios de
Legalidad y Necesariedad del Procedimiento Administrativo Sancionador, en orden a la determinación, a
través del Procedimiento, de la existencia o no de las infracciones, y acreditada la existencia de las mismas
determinar en el procedimiento la responsabilidad por ellas y su consecuencia jurídca.
Proscribe pues el citado precepto la imposición de las denominadas “sanciones de plano”, es decir,
las impuestas sin sujeción a Procedimiento alguno, debiendo diferenciarse dos situaciones distintas, a
saber:
La imposición de sanciones sin procedimiento.
La imposición de sanciones con un procedimiento distinto del legal o reglamentariamente

establecido, aunque se hayan respetado los derechos de defensa (en sentido amplio).
El efecto es el mismo en ambos supuestos.
Así, ya el artículo 62 nº 1 letra a) de la Ley 30/1992 declara expresamente la nulidad de pleno

derecho de tales situaciones, pues en el caso de sanciones sin procedimiento (las llamadas sanciones de
plano) es nulo por imponer la sanción sin procedimiento (principio de necesariedad procedimental del art
134 Ley 30/1992 LRJPAC) y en el caso de sanciones con procedimiento pero éste es distinto del establecido
es nulo de pleno derecho por vulneración del Principio de legalidad Procedimental, pues conforme al art 134
de la Ley 30/92 PAC, el procedimiento debe ser “el legal o reglamentariamente establecido” por lo que no
puede ser otro procedimiento sancionador sino el procedimiento sancionador que proceda. (Nota del autor:
en el caso de las infracciones sanitarias el Procedimiento es el contemplado por el RD 1398/93 de 04-08,
REPS).
Legal: SE-182-07. 467
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LAS LEYES 39/2015 y 40/2015
a) Consideración Inicial Previa.
Como consideración inicial y como punto de partida, y expresado ello desde la perspectiva
puramente operativa y desde la óptica de su aplicabilidad por parte de los operadores jurídicos, es decir,
desde la óptica de quienes están llamados a aplicar cotidianamente la normativa en ésta materia, debemos
críticar al Legislador, y siempre desde la óptica práctica del aplicador de la norma, por el hecho de que, a
diferencia de la Ley 30/92 PAC y que en nuestra particular opinión, y siempre desde la perspectiva del
aplicador de la norma así como de los interesados en el Procedimiento Administrativo Sancionador, a
diferencia de como es diseñado por las Leyes 39/2015 y 40/2015 ambas de 1 de Octubre, y con mejor
técnica, la Ley 30/92 PAC nos contemplaba en un único texto, la materia esencial del Procedimiento
Administrativo Sancionador, estableciendo los Principios de la Potestad Sancionadora y los Principios del
Procedimiento sancionador, y a diferencia de ello, las leyes 39/2015 de 1 de Octubre y la Ley 40/2015
también de 1 Octubre, si bien contemplando los mismos y nos realiza una dispersión de Principios del
Procedimiento y Principios de la Potestad, obligando a ir “saltando de Ley en Ley” para en su caso, ver el
qué se ha lesionado o que se ha incumplido, por lo que entendemos más depurada la regulación efectuada
por la Ley 30/92
Entendemos más depurado lo establecido por la Ley 30/1992 derogada por permitir conocer los
criterios rectores de ambas situaciones en un único texto, ello toda vez que dada cuenta de la dispersión
que realiza, es o podría ser generativo de inseguridad, entendiendo que en materia de derechos
fundamentales y de procedimiento y que adornan a éste tipo de procedimientos, la regulación actual es
altemente insegura desde la perspectiva del aplicador de la norma, habida cuenta de su dispersión y
carencia de cientifismo en su ubicación, tal y como seguidamente tendremos ocasión de contemplar en el
esquema comparativo de las normas que seguidamente realizaremos, ello siempre en nuestra muy modesta
y particular opinión .
Todo ello desde la perspectiva de quien debe operar cotidianamente con ésta materia.
Seguidamente, y antes de iniciar nuestro análisis, realizaremos un esquema comparativo de la Ley

30/92 PAC, el RD 1398/93 REPS (ambos textos derogados) y las Leyes 39/2015 y 40/2015 y que
constituyen la Legislación vigente, y por tanto de aplicación.
B )Esquema comparativo del Procedimiento Sancionador
En el sentido antepuesto, y siguiendo a los Catedráticos de Derecho Administrativo LOZANO

CUTANDA Blanca (Cuatrocasas Abogados, documento obtenible de Internet) y a MARTÍN REBOLLO Luis
(“Leyes Administrativas.Manual y Normas Básicas”, 2ª edición), podríamos establecer, a título comparativo,
el siguiente esquema.
“De la Potestad Sancionadora”
-Ley 30/92 Título IX, “De la Potestad Sancionadora” .Capítulo I, “Principios de la Potestad
Sancionadora” art 127, Principio de Legalidad.
-Ley 40/2015. Capítulo III. “Principios de la Potestad Sancionadora”. Art 25 Principio de

Legalidad
“El Principio de Irretroactividad”
-Ley 30/92 PAC .Art 128. Irretroactividad
-Ley 40/2015. Art 26. Irretroactividad
“El Pincipio de Tipicidad”
-Ley 30/92 PAC Art 129 Principio de Tipicidad

Legal: SE-182-07. 468
-Ley 40/2015. Art 27 Principio de Tipicidad
“La responsabilidad por las infracciones”
-Ley 30/92 PAC. Art 130. Responsabilidad
-Ley 40/2015. Art 28 Responsabilidad.
“La Proporcionalidad “
-Ley 30/92 PAC. Principio de Proporcionalidad
-Ley 40/2015. Art 29. Principio de Proporcionalidad
“La Prescripción de las Infracciones”
-Ley 30/92 PAC. Art 132.Prescripción
-Ley 40/2015. Art 30.Prescripción.
“La concurrencia de las sanciones”
-Ley 30/92 PAC. Art 133.Concurrencia de sanciones.
-Ley 40/2015. Art 31.Concurrencia de Sanciones
“Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador”
-Ley 30/92 PAC Cap II Principios del Procedimiento Sancionador
-Ley 39/2015. Título IV.De las Disposiciones sobre el Procedimiento Administrativo

Común
“La Garantía del Procedimiento”
-Ley 30/92 PAC. Art 134. Garantía del Procedimiento
-Ley 39/2015.Cap I. Garantía del Procedimiento
“Los derechos del presunto responsable”
-Ley 30/92 PAC. Art 135. Derechos del Presunto Responsable.
-Ley 39/2015 .Art 53 Derechos del interesado en el Procedimiento Administrativo.
“Las medidas provisionales”
-Ley 30/92 PAC. Art 136 Medidas de Carácter Provisional
-Ley 39/2015.Art 56. Medidas Provisionales. Art 53 Derechos del interesado en el Procedimientio
Administrativo.
“La Inicial Garantía de Inocencia”
-Ley 30/92 PAC. Art 137.Presunción de Inocencia

Legal: SE-182-07. 469
-Ley 39/2015.Art 53 Derechos del Interesado en el Procedimiento Administartivo.Art 77 Medios y

Período de Prueba.
“La Resolución conclusiva del Procedimiento Administrativo Sancionador”
-Ley 30/92 PAC. Art 138 Resolución.
-Ley 39/2015.Art 85.Terminación en los Procedimientos Sancionadores.
“La iniciación del Procedimiento Sancionador”
-Ley 39/2015.Art 64 Acuerdo de Iniciación en los Procedimientos de Naturaleza sancionadora.
CONSIDERACIONES ANTERIORES A LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
a) Consideración Inicial Previa.
Para poder iniciar el Procedimiento Administrativo Sancionador es necesario con anterioridad

a su inicio, comprobar que tenemos UN ELEMENTO DE PRUEBA, y que NO HAYA caducidad o
prescripción de las infracciones.
b) En torno a la Caducidad y la Prescripción y sus efectos.
En el sentido antepuesto, podemos señalar que la caducidad es el período de tiempo que el

órgano ocmopetente tiene para incoar un Procedimiento Administrativo Sancionador, plazo que va
refereido al ejercicio de la acción para perseguir la infracción pero esdiferente del plazo de la
prescripción pues mientras la prescripción se refiere al hecho infractor en sí mismo, la caducidad se
refiere a lperiodo de tiempo en el que se puede incoar un procedimiento sancionador.
Por otra parte, y ben lo referido a la diferencia entre ambas figuras, ya la Sentencia del
Tribunal Supremo (STS) STS de 10 de Marzo de 1986 ya nos señaló que la diferencia entre la
prescripción y l acaducidad es que la caducidad opera automáticamente y no admite causas de
suspensión o interrupción, y también la STS de 28 de Enero de 1983 nos señala que la caducidad
descansa no sólo sobre la necesidad de poner término a la incertidumbre del ejercicio de los
derechos, sino también sobre una presunción de abandono por su titular (la administración) y la
prescripción se basa en la necesidad de seguridad deltráfico jurídico y opera por el mero transcurso
del tiempo y es estimable sóloa instancia de parte mientras que la caducidad es acogible también de
oficio , tal y como también se recogió en las STS de 27-03-1943, STS de 17 de Noviembre de 1948,
25 de Septiembre de 1950, STS de 5 de Julio de 1957 ó de 18 deOctubre de1963, entre otras
c) Observaciones en esta cuestión. (LA PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES)
Con carácter general, debemos tener en cuenta que el plazo de prescripción de las
infracciones será el que determine la legislación sectorial de comercio, la legislación de consumo, de
agricultura, la legislación sanitaria, de Industria, etc.
Si la legislación sectorial no decía nada, ya la Ley 30/1992 LRJPAC nos determinaba

unos plazos de garantía en su art.132 nº 1, así pues para poder iniciar un Procedimiento
Legal: SE-182-07. 470
sancionador deberemos tener una o varias pruebas que desvirtúen al Presunción de

Inocencia, el que las pruebas sean lícitamente obtenidas,pues si no lo son no pueden
valorarse (salvo en los casos que veremos en el tema de la prueba irregular y la prueba
ilícita), el que no haya caducado la acción de la Administración y no hayan hayan prescrito
las infracciones, debiendo de tener presente que nos podemos encontrar con una o varias
infracciones y que éstas pueden ser leves,muy graves o graves, y concurriendo distintos
plazos de prescripción, podremos sancionar por las infracciones no prescritas, pero no por
las que estén precritas.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES Y SU

NATURALEZA JURÍDICA
a) La Prescripción de las Infracciones.
En éste sentido, ya las STC 18/1981, la STC 2/1987 y la STS de 17 de Abril de

1989 (RJ 2861) (entre otras), ya nos señalaron que como consecuencia de los principios
informadores de la misma, de carácter fundamentalmente penal, la prescripción penal y la
sancionadora administrativa comparten sus elementos definitorios, tales como su carácter
automático, su apreciación de oficio y el régimen de su interrupción
b) La naturaleza jurídica de la Prescripción, ¿sustantiva o Procesal?
Por otra parte, y como cuestión incidental, deberemos dar respuesta a una cuestión
que podemos plantear en los siguientes términos, la prescripción, ¿tiene naturaleza
sustantiva o tiene naturaleza Procesal?
Al respecto, y conforme a la Doctrina del Tribunal Constitucional (TC), sostenida

entre otras, por las STC 83/1989 de 10 de Mayo, FJ 2º, STC 157/1990 de 18 de Octubre (FJ
2º), la prescripción es un instituto de carácter sustantivo y no procesal, y es una institución
de larga tradición histórica y generalmente aceptada , supone una autolimitación o renuncia
del Estado al Ius Puniendi por el transcurso del tiempo, y que encuentra también
fundamentos en principios y valores Constitucionales, pues toma en consideración la función
de la pena y la situación del presunto inculpado, su dercho a que no se dilate indebidamente
la situación que supone la virtualk amenaza de una sanción (STC 157/1990) y encuentra su
anclaje Constitucional en la Seguridad Jurídica, y sin que por el hecho de tratarse de una
institución de libre configuración legal conlleve el derecho de los acusadores , tal y como así
ya destacó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su Sentencia de 22 de Octubre de
1996 (Caso Stubbings, parágrafos 46 y ss) ni que las peculiaridades del régimen jurídico
que el Legislador decida adoptar , plazos, infracciones a las que se refiere,momentos inicial
y final del cómputo de los plazos de prescripción o causas de interrupción de la misma.
Al respecto, la respuesta a ésta cuestión ya nos la dio la Sentencia del Tribunal

Constitucional de España nº 157/1990, en su FJ 3º, STC en la que el Tribunal Constitucional
nos declaró que la prescripción supone:
Legal: SE-182-07. 471
<< una renuncia o autolimitación del Estado al Ius Puniendi motivada por el mero
transcurso de un período de tiempo más o menos dilatado, lógicamente sólo los órganos
que en nombre del Estado ejercen la función de interpretar y aplicar las normas pueden
hacerlo en los indicados plazos o por el contrario, dejar que transcurran sin haber
emprendido actuación alguna, con la consiguiente imposibilidad de subsanar las
consecuencias derivadas de tal omisión. Pero, también constituye una derivación inmediata
de la propia esencia de la prescripción penal como límite temporal externo al ejercicio del
Ius Puniendi del Estado, ya que dicha esencia determina que el plazo de prescripción del
delito sea indisponible para la spartes, toda vez que lo que prescribe no es la acción
penal para perseguir el delito, sino el delito mismo>>
También el Tribunal Supremo en su STS de 24 de Marzo de 2000 (RJ 1565) ya nos

declaró que:
<< la prescripción como limitación al ejercicio tardío del derecho en beneficio de la

seguridad jurídica, ha de acogerse en aquellos supuestos en los que la Administración , por
inactividad o laxitud, deja transcurrir el plazo máximo legal para ejercitar su derecho a
exigir o corregir las conductas ilícitas administartivas, o unterrumpe el procedimiento de
persecución de la falta durante algún tiempo>>.
También la STC 12/1991 señaló que la prescripción:
<<Puede ser considerada institución de naturaleza sustantiva o material, fundada

en principios de orden público, interés general o de política criminal que se reconducen al
principio de necesidad de la pena, insertado en el más amplio de intervención mínima del
Estado en el ejercicio del Ius Puniendi.>>
Misma doctrina en STS 18 de Junio de 1999 (RJ 4536)
Explicado ello en otros términos, la determinación del plazo de prescripción no

obedece a una voluntad de limitar el ejercicio del Ius Puniendi (configuración procesal de la
prescripción) sino a la voluntad inequívoca del Legislador en atención a la circunstancia de
que el simple transcurso del tiempo disminuye la necesidad de imposición de la penalidad
(configuración sustantiva de la prescripción) por haberse perdido ya su finalidad.
Así pues, la prescripción tiene naturaleza jurídica sustantiva y no procesal
c) Los plazos de prescripción de las infracciones.
En éste sentido, el art 132 de la Ley 30/92 PAC (derogada) nos establecía dos
criterios; así de una parte, el criterio de que las mismas prescriben conforme a los plazos
que establecen las leyes que crean las infracciones, y en segundo lugar, establecía un plazo
específico de prescripción de las mismas para los supuestos en los que existan leyes que
determinne infracciones pero no señalen un plazo de prescripción, en cuyo caso era de
aplicación lo establecido por el art 132 de la Ley 30/92 PAC.
Legal: SE-182-07. 472
En el caso de la nueva Legislación de Procedimiento Administrativo, y en su aspecto

de Procedimiento Sancionador, el plazo de prescripción de las infracciones administrativas
nos viene determinado en la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, De Régimen Jurídico
del Sector Público en su art 30.
Así, y de conformidad con dicho precepto, el mismo utiliza la misma técnica

empleada por la Ley 30/92 PAC.
Al respecto,la Ñey 40/2015 de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,

y al igual que así realizase la Ley 30/92 PAC, toda vez que se remite en los plazos de
prescripción tanto de las infracciones y de las sanciones, a lo que es así dispuesto en las
leyes que las establezcan, y si las mismas no fijan plazos, la Ley 40/2015 establece que
las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los
seis meses, estableciendo idéntico plazo fde prescripción para las sanciones y que como
sabemos, las sanciones son la consecuencia jurídica de las infracciones.
d) El día inicial del cómputo de los plazos de prescripción.
En este sentido, y como ya nos declaró el Tribunal Supremo en sus STS de 17 de

Mayo de 1999, STS de 8 de Junio de 192, entre otras, el día en que comienza el cómputo
para la prescripción nunca puede ser anterior a la fecha del acta de inspección de ña que
resulta la infracción, y ya destacaron las STS de 11 y 12 de Mayo de 1999 y la STS de 27 de
Mayo de 1999, entreotras, que la prescripción no puede operar respecto de las conductas
constitutivas de infracción que s ehan continuado realizando durante la sustanciación del
LA PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES SEGÚN SU TIPOLOGÍA
En éste sentido, y a diferencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de

Julio de 1958 que no determinaba plazos de prescripción de las infracciones, leves, el
Tribunal Supremo venía estableciendo el criterio de la aplicabilidad del plazo de prescripción
de las faltas penales, pues entendía, en nuestra opinión con un criterio lógico, que al no ser
ilícitos penales y ser ilícitos de carácter y naturaleza administrativa, y por ende menos
graves que lo regulado en el ámbito penal, el plazo de prescripción no podía ser en el
ámbito administrativo superior al plazo de prescripción de las faltas en el ámbito penal.
Así pues, y en consecuencia, antes de iniciar el Procedimiento sancionador

deberemos examinar si existe la prescripción de las infracciones, pues si ello así ha
sucedido, ello no es posible.
b) Los Plazos genéricos de precripción de las infracciones como garantía

del interesado.
Legal: SE-182-07. 473
Por otro lado, deberemos tener presente que, junto a la clasificación de los plazos
de prescripción de las infracciones que nos determinan tanto la Ley 30/92 PAC, así como la
Ley 39/2015 de 1 de Octubre, las que establecen los mismos plazos en ambos textos
legales y que se caracterízan por ser plazos secundarios, es decir, los plazos de prescripción
son los que establecen las leyes que nos determinan las infracciones concretas, y en cuyo
caso es el plazo concreto de prescripción aplicable, puede suceder que esas leyes que
establecen infracciones no nos establezcan plazos concretos, y si esto es así, es de
aplicación el plazo general establecido para éstos casos por las Leyes 30/92 PAC y la
vigente Ley 39/2015 de 1 de Octubre, leyes que como ya vimos nos clasifican las
infracciones en muy graves, graves y leves, y plazo genérico que se configura como una
garantía de seguridad jurídica para el interesado.
Y, ést aplazo genérico le permite conocer el plazo durante el cual la Administración

puede ejerciatar su Potestad Sancionadora pues como ya vimos los plazos de prescripción
tienen naturaleza sustantiva y no Procesal, por lo que el plazo de ejercicio de la acción será
el plazo de prescripción de la infracción.
c) La prescripción de los tipos de infracciones según su resultado

modificador de la realidad fáctica.
Al respecto, y siguiendo a la Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de

Derecho de la Universidad de Barcelona (España), Mª Ángeles PALMA DEL TESO (“Las
Infracciones administrativas continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de
estado y las infracciones de pluralidad de actos: distinción a efectos del cómputo del plazo
de prescripción”, Revista Española de Derecho Administrativo nº 112, Civitas), podemos, a
efectos del cómputo de los plazos de prescripción, clasificar las infracciones, en base al
resultado modificador de la realidad fáctica en :
-Infracciones de Estado.
.-Infracción Permanente
-Infracción continuada
-Infracciones de Pluralidad de Actos.
Seguidamente las analizaremos.
Así, y como punto de partida acerca de éste tipo de infracciones, las infracciones
instantáneas la lesión la lesión del bien jurídico protegido se produce en un momento
concreto, en las infracciones continuadas existen varias acciones las que individualmente
consideradasserían una infracción cada una de ellas, pero se les considera una única
infracción, siendo sus requisitos, y siguiendo a PALMA DEL TESO, la realización de un plan
preconcebido aprovechando idéntica ocasión ,la realización de una pluralidad de acciones
con unidad material, y la contravención del mismo o semejantes preceptos imnfringidos, en
Legal: SE-182-07. 474
referencia a la infracción permanente en la misma hay una única acción que prolonga sus
efectos en el tiempo
A su vez, y siguiendo a PALMA DEL TESO, las infracciones instantáneas se

agotan en el momento en que acontecen, y su actividad es momentánea, mientras
que las infracciones permanentes se caracterizan porque determinan la creación
de una situación antijurídica que se prolonga durante un tiempo por voluntad de
su autor y el ilícito s esigue consumando hasta que se abandona la situación
antijurídica, caracterizándose las infarcciones de estado porque el ilícito sólo
describe la producción de un estado contrario a Derecho pero no su
mantenimiento y las infracciones continuadas es una construcción y cuyo fin es el
evitar que sucedan varios ilícitos administrativos cofigurativos de otras tantas
infracciones cuando existe unidad objetiva (lesión de un mismo bien jurídico
aunque se produzcaendistintass acciones) y/o subjetivas (un mismo hecho pero
distintos autores, señala PALMA DEL TESO)
Sin perjuicio de un análisis más por menorizado en el apartado “otros medios de

prueba”, podemos señalar, y siguiendo a PALMA DELTESO, que ya el Tribunal Supremo
se ha mostrado firme en indicar que el plazo de prescripción de las infraciones continuadas
deberá computarse desde su comisión, no desde su conocimiento por parte de la
Administración (STS de 29 de Octubre de 2001 y STS de 5 de Noviembre de 2001, Secc
IVª, Ar 4099 y Ar 5264 ) y STS de 10 de Mayo de 2001 (Sección VIª, Ar 4463/2002).y
Por otra parte, la infracción permanente o de estado, a semejanza del delito

permanente es aquella en la que la lesión del bien jurídico protegido se prolonga en el
tiempo, dando lugar a un estado de cosas contrario al ordenamiento, y por lo tanto
antijurídico.
Así, y a los efectos de determinar el día inicial del cómputo del plazo de prescripción
de ambos tipos de infracciones, en la infracción continuada se suceden una pluralidad de
acciones que, sin embargo, por razones de política criminal, son tenidas como una única
categoría de infracción , lo que permitirá en consecuencia, un plazo de prescripción que está
transcurriendo y cuyo día inicial, que podrá irse retrasando con cadanueva acción infractora,
será el día en el que se haya producido la última de las infracciones.
Por el contario, en las infracciones permanentes, vienen configuradas por

una única acción que se prolonga en el tiempo , por lo que en tanto que dicha acción no
cesa, no ocmienza el plazo de prescripción, pues se ha continuado realizando (STS Sección
IIIª de 26 de Octubre de 1998, Ar 7643).
En realidad, señala PALMA DEL TESO, el plazo se habrá iniciado con cada nueva
acción que venga a integrarse con las anteriores en lainfracción continuada, y de otro modo,
deberemos entender que estamos a presencia de infracciones permanentes pero no
continuadas, pues en éstas últimas el plazo de prescripción siempre se habrá iniciado.
Así, la Jurisprudencia nos ha señalado para las infracciones continuadas que:

Legal: SE-182-07. 475
<<Si se parecía la existencia de una infración continuada, por entenderse que

existía un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión en la pluralidad de actos
realizados, el plazo de prescripción no se iniciaría sino desde el momento eb que se produjo
el último de dichos actos llevados a cabo con unidad de intención>> (STS de 29 de Octubre
de 2001, Secc IVª, Rec 27/2000).
Así, se ha entendido , por ejemplo que, ante una infracción urbanística por realizar
una actividad extractora sin licencia, la prescripción no comienza mientras la actividad siga
realizándose (STS de 10 Noviembre 1999, Secc Vª, Ar 8487), en el caso d eprácticas
restrictivas de la competencia (no contratar seguros de decesos por debajo de cierta
cantidad) y aunque el acuerdo entre ambas compañías en el que se basasen dichas
prácticas se firmara en una fecha concreta, la prescripción no comienza a contar mientras
las prácticas en aplicación de dicho acuerdo continúen ejecutándose (SSTS de 17-05-1999,
Secc VIIª, Ar 5191, STS 27-5-99, SEcc IIIª, Ar 3594, STS 28-04-1999, Secc IIIª, Ar 10095
de 2000, y STS de 14-02-2007, Secc IIIª, Ar 851), por lo que el plazo de prescripción es el
de la última acción (STSJ de Extremadura de 26 de Septiembre de 2000, Ar 1967), lo que
puede identificarse con la fecha de otorgamineto de la última escritura de transmisión de
unas parcelas (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (STSJ) de 27-07-
2004, Ar 1069).
Y, siguiendo a PALMA DEL TESO, siguiendo las reglas del Derecho Penal aplicadas
al Procedimiento Sancionador, en el caso de las infracciojnes permennetes o prolongadas a
lo largo del tiempo, la Jursisprudencia Administartiva ha asumido el principio de que el plazo
de prescripción no empieza acorrer mientras permanezca la situación infractora.
Así, y siguiendo a PALMA DEL TESO, la STSJ de Canarias (Sala de Santa Cruz de
Tenerife) de 10-04-2002 (Ar 943 de 2003), aún refiriéndose a un “cúmulo de acciones”
queesen realidad una, explica que <<ello es así porque en éste tipo de infracciones, el
cúmulo de acciones en que se desarrollan deben reputarse vigentes y plenamente actuales ,
con todo lo que ello lleva aparejado,mientras el sujeto,por propia mano, sigue procediendo
del mismo modo,por lo que no es lícito dar entrada a ésta causa extintiva de la
responsabilidad desde el punto en que la infracción persiste inalterable>>
A su vez, y siguiendo a PALMA DEL TESO, la Jurisprudencia ha declarado como

infracciones permanentes unas diligencia sprevias en las que la Jueza debería haberse
bastenido desde el principio, en tanto seguía realizando actuaciones (STS dse 17-04-2002,
Secc VIIª, (Ar 4733),la infracción consistente en roturación y cultivo de unos terrenos en
monte público sin autorización, cuyo plazo de prescripción no podía iniciarse en tanto no
cesase la ocupación y utilización del terreno del monte (STSJ de Castilla y León, Sede de
Valladolid, de 02-06-2000, Ar 2000, STSJ de Castilla León de 20-05-2005 (Ar 798 de 2006).
Así pues, las infracciones continuadas como permanentes no podrán prescribir en

tanto se siga produciendo la conducta en que consisten, ni siquiera ante las paralizaciones
del procedimiento si, durante la tramitación de éste, se continuóen la infracción, tal y como
así señalan las STS de 11 y 12 de Mayo de 1999 (Sección IIIª, Ar 4015, Ar4016, Ar 4017 y
Ar 4018), y en el mismo sentido, la STS de 06-03-2000 , Sección IIIª (Ar 7048) , y en el
Legal: SE-182-07. 476
caso de las infracciones permanentes, nunca llegó a comenzar su plazo de prescripción y en

el caso de las continuadas, éste se reinicia con cada conducta infractora.
Por otra parte, y en relación con ésta cuestión, y siguiendo a José GARBERÍ
LLOBREGAT (“El Procedimiento Sancionador”, Vol I, Tirant Lo Blanch, 4ª Edic, Valencia
2013), nos señala que hay diferencias entre las infracciones permanentes y las infracciones
continuadas, teniendio de elemento común el que ambas infracciones siguen en el tiempo,
pero sediferencian en la pluralidad de actos en el momento en que cada una de ellas se
consuma.
Así, y siguiendo a GARBERÍ LLOBREGAT, la infracción permanente es la que la

conducta es copnstitutiva de un único ilícito que se prolonga y mantiene en el tiempo,
siendo su consumación instantánea pero persiste tras su comisión,la infracción continuada
tambien su efecto se prolonga en el tiempo y no en un momento pero se diferencia en que
ls continuada no entraña la comisión de un único ilícito sino de varios homogéneos entre si.
d) La Prescripción de las Infracciones y la perención (caducidad) del

Procedimiento Administrativo Sancionador
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, debemos señalar que
iniciado un Procedimiento Administrativo Sancionador, existe un plazo determinado para
dictar y notificar la Resolución sancionadora conclusiva del mismo, de suerte tal que,
computadas las ampliaciones de plazos o suspensiones del Procedimiento (bien sean por
ejemplo por dificultad por el Thema Decidendi o por devenir necesaria la práctica de alguna
prueba) y que siempre deberá de ser acordada , tanto la suspensión como la práctica de
pruebas en forma motivada por el órgano Instructor del Procedimiento Administrativo
Sancionador, y si no se ha dictado y notificado la Resolución sancionadora, se producirá la
caducidad del Procedimiento. PERO, caducado un Procedimiento y no estando prescrita la
infracción, ¿es posible abrir un nuevo Procedimiento Sancionador?
Acerca de ésta particular cuestión de la posibilidad de iniciar un nuevo

procedimiento en el caso de no estar prescrita la infracción, ya la Sentencia del Tribunal
Supremo (STS) STS de 12-06-2003 ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre el tema.
Así, dicha STS nos estableció la siguiente Doctrina Legal:
<<La declaración de caducidad y archivo de las catuaciones establecidas para los

procedimientos en que la Administración ejerce potestades sancionadoras, art 44.2 de la
Ley 30/92, no extinguen la acción de la Administración para ejercer las potestades aludidas
en éste precepto, siéndoles plenamente aplicable el artículo 92.3 de la misma Ley >>
Con igual criterio, Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 21 de

Enero de 2000 y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 10 de Julio de
1998 que también nos señalan que se pueden iniciar nuevos procedimientos sancionadores
si las infracciones no han prescrito.
Legal: SE-182-07. 477
e) De los efectos de la Caducidad del Procedimiento Sancionador.
En nuestra opinión, la posibilidad de reabrir un nuevo expediente sancionador

toma su base en un importante extremo, cual es la naturaleza de la prescripción, y que
como ya hemos tenido ocasión de analizar, es una institución de carácter sustantivo y no
procesal.
Por otra parte, y sobre ésta cuestión que aquí tratamos, deviene muy ilustrativa la
opinión de Joaquín MESSEGUER YEBRA Joaquín en su artículo “A vueltas con la
caducidad en los Procedimientos Sancionadores” (Revista Jurídica de Castilla y León nº 1,
Septiembre de 2003) y que comentando la Sentencia de 12-06-2003 (Sala Tercera, Sección
Quinta) y que como hemos visto estableció esa Doctrina Legal en la materia (BOE de 11 de
Agosto de 2003) se pronunció sobre ésta particular cuestión.
Así, y siguiendo a MESSEGUER YEBRA, en opinión del Tribunal Supremo, el

precepto del artículo 92 nº 3 de la Ley 30/92 es categórico, y en las propias palabras de
dicho autor, y siguiendo la tesis de la Sentencia, nos señalará MESSEGUER YEBRA “en
modo alguno contradice el ratículo 44.2 de la LRJPAC, que se limita a expresar que la
caducidad llevará consigo el archivo de las actuaciones, lo que en absoluto dice el Tribunal
literalmente, puede entenderse como causa impeditiva de la apertura de nuevo expediente
sobre el mismo objeto si la infracción no ha prescrito , toda vez que este último precepto
remite a los efectos previstos en el artículo 92 cuando se declare la caducidad ordenando el
archivo de las actuaciones. Así lo reconoce el mismo Tribunal, entre otras muchas, en
Sentencias de 5 de Diciembre de 2001 y 17 de Abril de 2002”.
f) De la imposición de la sanción fuera del plazo para ello sin haber

caducado el Procedimiento
Por otro lado, y en nuestra opinión, deberemos tener también presente el hecho
de que ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Abril de 1999 ya fijó la siguiente
Doctrina Legal:
<<El artículo 63.3 de la LRJPAC no implica la nulidad del acto de imposición de una
sanción administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del
expediente sancionador>>.
Así pues, y en nuestra opinión, y de la interpretación conjunta del artículo 44 nº

2 de la Ley30/92 PAC con el artículo 92 nº 3 del mismo Cuerpo legal, el artículo 92 nº 3 no
contradice en modo alguno , al artículo 44.2 de la misma , pues el mismo se limita pura y
simplemente a expresar que la caducidad llevará consigo el archivo de las actuaciones, lo
que en absoluto puede entenderse como una causa impeditiva de reiniciar nuevamente el
procedimiento Administrativo Sancionador , siempre que las infracciones no estén
prescritas, toda vez que éste precepto remite a los efectos del art 92 de la LRJPAC, cuando
se declara la caducidad y que, como hemos señalado, sus efectos son el archivo de lo
actuado y el no interrumpir el plazo de prescripción de las infracciones.
Legal: SE-182-07. 478
En idéntico sentido, y en nuestra particular opinión, ya las STS de 5 de Diciembre de

2001 y de 17-04-2002 también sostenían éste criterio.
Así, ya la STS de 05-12-2001 señala que nada impide la reapertura del

Procedimientio Sancionador, pues lo contrario infringe manifiestamente el art 92 nº 3 de la
LRJPAC y en contra no puede traerse a colación lo dispuesto en el art 44.2 LRJPAC, el cual
al decir que la caducidad conllevará consigo el archivo de las actuaciones, no puede ser
interpretado como impidiendo la reapertura del procedimiento sancionador, aunque la
infracción no haya prescrito,porque una conclusión de ésta naturaleza sería literal y
frontalmente contraria al art 92.3 que establece que “la caducidad no producirá por sí sóla
la prescripción de las acciones del particular o de la Administración”.
En éste sentido, ya la STS de 1 de Octubre de 2001, Sala IIIª, De Lo Contencioso-

Administrativo, Sección IVª, Rec 30/2000 (La Ley Juris 915837/2001), señaló lo siguiente:
<<Tercero. Esta Sala viene manteniendo (Sentencia de 9 de Mayo de 2001, Rec

461/1999) que el art 92.4 de la Ley 30/92 (al que se remite el art 44 nº 2 del mismo texto
legal) comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en
tanto no haya prescrito la infracción, pues establece que la caducidad no producirá por sí
sóla la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción>>.
Al respecto, y para un mejor entendimiento de ésta cuestión, indicaremos que la Ley

30/92 en su art 44 nos establecía los plazos para resolver el Procedimiento y el art 92 nº 3
del mismo Cuerpo legal nos establecía los efectos de los procedimientos caducados.
Por otra parte, y en referencia a ésta misma cuestión, la Ley 39/2015 en su

art 95 nº 3, en su párrafo 1º se recoge en idéntcos términos que el art 92 nº 3 de la
LRJPAC éste criterio, estableciendo en su párrafo 2º el denominado Principio de
Conservación de los Actos válidos, y que por otra parte ya venía siendo admitido en la
práxis administrativa.
g) La imposición de la sanción una vez producida la caducidad (perención)

del Procedimiento Administrativo Sancionador.
En nuestra opinión, y por otra parte, también deberemos de precisar el hecho de

que la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 19 de Marzo de 2018
(Rec 1148/2018) nos establece una nueva Doctrina Legal de interés casacional al
respecto y referida a la caducidad del Procedimiento y el dictado de una resolución
sancionadora y que se pronuncia sobre el fondo del asunto debatido y que se dicta
sancionando tras producirse la caducidad del Procedimiento (si bien sería más
correcto indicar más que caducidad el indicar que se ha producido la Perención del
Procedimiento, ello en los términos de GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO,
términos por otra parte asumidos sin problema por elpropio Tribunal Supremo) .
Legal: SE-182-07. 479
Así, y conforme a la Doctrina sostenida por dicha Sentencia del Tribunal Supremo de
19 de Marzo de 2018 , ésta se pronuncia en relación a la cuestión referida a si transcurrido
el plazo de caducidad establecido por un procedimiento (en el caso de la Sentencia, es un
procedimiento de reintegro de subvenciones, Ley 38/2003 de 17 de Noviembre) , la
Administración puede continuar las actuaciones hasta finalizar el procedimiento dictando
unaresolución administrativa tardía ,y cuya consecuencia es que las actuaciones caducadas
no interrumpen los plazos de prescripción o si producida la caducidad la misma conlleva la
conclusión del procedimiento y la declaración de nulidad o invalidez de la tardía resolución,
siendo posible, si no ha ocurrido el plazo de prescripción, el acordar la incoación de un
procedimiento nuevo.
En éste sentido, dicha STS de 19 de Marzo de 2018 nos señalará que las
resoluciones y actos administartivos de realizan a través de procedimientos reglados, tal y
como así señala el art 53 de la Ley 30/92 LRJPAC, siendo nulos de pleno derecho los que
prescinden del procedimiento (art 62 nº 1 letrae Ley 30/92 LRJPAC),por lo que si el
procedimiento está caducado o es no válido, si ha operado la caducidad, no es posible el
realizar una resolución sobre el fondo ,por lo que deberá iniciarse un nuevo Procedimiento,
criterio que sigue también el art 95.3 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo
Común, debiendo iindicarse que se podrá incoar si no se ha producido la prescripción, pues
deberemos de tener presente que los procedimientos caducados no interrumpen la
prescripción, debiéndose en el nuevo procedimiento que se incoe,ser salvaguardados los
trámites de alegaciones, proposición de pruebas y de audiencia del interesado, pues el
hecho de que se produzca la caducidad de un procedimiento conlleva la exigencia de iniciar
uno nuevo (si no hay prescripción) y en ese nuevo procedimiento, deber respetarse los
trámites esenciales de alegaciones pruebas para poder ser dictada una resolución
administartiva que sea válida.
DE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES EN VÍA DE RECURSO
Acerca de ésta particular cuestión, deberemos tener presente y diferenciar dos

cuestiones diferentes pero íntimamente conexas entre sí.
Así, y como ya hemos tenido ocasión de analizar, de una parte, la consecuencia

jurídica de la infracción es la sanción (sea ésta pecuniaria o no) y la infracción puede
prescribir, y de otro lado, la prescripción de la sanción, la cual, como hemos visto, tiene sus
propios plazos de prescripción, tal y como ya vimos.
La cuestión que se nos plantea es, toda vez que los actos de la Administración
ostentan presunción de legalidad (salvo prueba en contrario) y toda vez que son
ejecutables, la cuestión que se nos plantea es ¿qué sucede con la prescripción de las
infracciones y las sanciones en vía de Recurso?.
b) La prescripción de las infracciones y las sanciones en vía de recurso.
Legal: SE-182-07. 480
En nuestra opinión, y el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal

Constitucional (STC) STC 63/2005 de 14 de4 Marzo ya tuvo ocasión de pronunciarse acerca
de ésta particular cuestión que aquí examinamos.
Así, dicha STC, referida a la prescripción de los delitos, en ella el Tribunal

Constitucional nos señala que la fundamentación de la precripción es el principio de
seguridad jurídica y la finalidad de la prescripción es que no suceda la situación de una
latencia sine die de la amenaza penal yresponde a la idea de que la respuesta penal debe de
ser eficaz para satisfacer la prevención general y la especial, tal y como así también declaró
la STC 157/1990 de 18 de Octubre, FJ 3º.
La cuestión surgirá cuando una sanción (que es la consecuencia de la infracción) es

recurrida y la Administración no resuelve el Recurso en el plazo determinado
normativamente, y se da la circunstancia de que al estar en vía de Recurso, no está agotada
la vía administrativa por lo que, tal y como así declaró la Sentencia del Tribunal
Constitucional (STC) STC 243/2006, la Administración no puede ejecutar la misma con
carácter preceptivo, ello nos planteará una importante cuestión; a saber, ¿comienza a
correr el plazo de prescripción de la sanción o el de la infracción?
En éste sentido, y de ésta cuestión, ya el Tribunal Supremo tuvo ocasión de

establecer Doctrina Legal en 2 importantes Sentencias, como son la de 15 de
Diciembre de 2004 y la STS de 22 de Septiembre de 2008, las que sucintamente
analizaremos seguidamente.
Así, y en la STS de 15 de Diciembre de 2004, el Tribunal Supremo ya no sdeclaró

que la Potestad Sancionadora sólo se produce y ejercita en el Procedimiento Sancionador, y
si la Administración no resuelve el Recurso en plazo, sólo se produce la ficción jurídica del
silencio administrativo, lo que permitirá que se impugne el acto en vía Jurisdiccional
Contencioso-Administrativa, pero no reanuda ni el plazo de prescripción de la infracción ni el
de la sanción, y como declaró la STS de 22 de Septiembre de 2008, la posibilidad de
ejecutar la sanción permanece abierta sin plazo.
Al respecto, la STS de 15 de Diciembre de 2004 ya nos señaló queal concluir

elprocedimiento sancionador con la resolución sancionadora notificada no es trsladable a la
viade recurso la prescripción pues la potestad sancionadora ha concluido y se han
consumado los plazos temporales para la prescripción de las infracciones, y en el Recurso se
jerece otra potestad diferente de la sancionadora, como es determinar si lo actuado se
ajusta formal y materialmente a la legalidad sancionadora y sus garantías, y en
consecuencia, la tradanza en resolver sólo genera la ficción del silencio administrativo y la
posibilidad de acudir a la vía Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
Por otra parte, ya la STS de 22 de Septiembre de 2008, del Tribunal Supremo

nos señaló que el retraso de la Administración en resolver los Recursos además de peritir el
poder acudir a la vía Jurisdiccional, puede generar responsabilidad patrimonial de la
Administración, pero en ningún caso esta tardanza genera firmeza ni por tanto la
Legal: SE-182-07. 481
ejecutoriedad de la resolución sancionadora ysin ello no puede iniciarse el cómputo del

plazo de prescripción de la sanción.
c) La posición del Tribunal Constitucional de España
Tal Doctrina Legal deviene amparada por las Sentencias del Tribunal
Constitucional (STC) STC 37/2012 de 19 de Marzo, STC 91/2012, STC 93/2012 de
7 de Mayo y STC 98/2012, también de 7 de Mayo.
Así, la Doctrina Constitucional contenida en éstas STC nos señala que el Recurso
planteado no era sobre los preceptos legales implicados, sino sobre la interpretación que
realiza el Tribunal Supremo ( y que como hemos señalado se establece en las STS en
interés de ley de 15 de Diciembre de 2004 y 22 de Septiembre de 2008),y señala el
Tribunal Constitucional que la Jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico (art 1.6
del Código Civil) y tiene fuerza vinculante para los Jueces las STS en interés de Ley, y si no
se aplica en el sentido indicado por el TS en las STS en interés de Ley , nos señala el TC,
ello vulneraría el derecho a la Tutela Judicial Efectiva.
Entiende el Tribunal Constitucional que se producirá esa Lesión de Derecho a la

Tutela Judicial efectiva por desatención de la Doctrina Legal del Tribunal Supremo y que
vincula a los Jueces de todos los órdenes, y en el caso que nos ocupa, a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, tal y como se determina en el art 100.7 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En el sentido antepuesto, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC

308/2006, Fjº 7, y STC 82/2009, F jº 8).
Por otra parte, y en nuestra opinión, deviene de todo punto necesario indicar el
hecho de que la Doctrina en Interés de Ley sostenida por el Tribunal Supremo en las
Sentencias de 15 de Diciembre de 2004 y de 22 de Septiembre de 2008, el propio Tribunal
Supremo indicaba que ello conducía a efectos indeseables, no descartando que tal cuestión
pueda ser objeto de una reconsidercaión posterior.
d) La solución en la ley 40/2015 de 1 de Octubre de Régimen Jurídico del

Sector Público.
El Legislador al respecto vino a dar solución a ésta cuestión en el art 30.3 de la

Ley 40/2015 de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, estableciendo
dicho art 30.3 lo siguiente:
“En el caso de desestimación presunta del Recurso de alzada interpuesto contra la

resolución que impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a
contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la
resolución de dicho recurso”.
e) De la diferenciación entre “sanción” y “multa coercitiva”

Legal: SE-182-07. 482
En nuestra opinión, y acerca de esta particular cuestión, deberemos indicar

que, de una parte, la sanción es consecuencia jurídica de la infracción, mientras que la
multa coercitiva, aún siendo normalmente las sanciones de carácter dinerario y las
multa scoercitivas también, son dos cuestiones didtintas, pues la sanción es
consecuencia de la infracción mientras que la multa coercitiva NO tiene
carácter de sanción, cuestión que suelen precisar lasnormas que las establecen
usando la expresión “no tendrán el carácter de sanción..las multas coercitivas”
y suelen añadir que las multas coercitivas son compatibles con las sanciones.
Aaí, y acerca de ésta particular cuestión, también se ha pronunciado la

reciente Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 5 de Junio de 2018 (Rec
1502/2017), y en la que nos señala el TS que las multas coercitivas son medidas
coactivas las que , previo requerimiento, son impuestas al obligado a cumplir una
resolución administrativa,y suelen realizarse una reiteración periódica para que el
obligado la realice , y con la cita de la STC 238/1988 de 14 de Diciembre, por la multa
coercitiva se busca, <<obtener la acomodación de un comportamiento obstativo del
destinatario del acto a lo dispuesto en la decisión administartiva previa>>.
También nos señala ésta STS de 5 de Junio de 2018 que la multa coercitiva
es diferente de la sanción, tienen un régimen independiente y son compatibles entre sí
(art 99.2 Ley 30/92 LRJPAC y art 103 Ley 39/2015 de 1 de Octubre) ,no integrándose
las multas coercitivas en la Potestad Sancioinadora.
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN LA LEY 40/2015

de 1 de OCTUBRE.
En éste sentido, los mismos se encuentran establecidos en la Ley 40/2015 de 1

de Octubre, arts 25 al 30 de la misma.
b) Determinación de los Principios.
Al respecto, y siguiendo lo así determinado por la Ley 40/2015, podemos señalar los
siguientes Principios Rectores de la Potestad Sancionadora:-Principio de Legalidad (art 25)
-Principio de Irretroactividad (art 26)
-Principio de Tipicidad (art 27)
-Principio de Responsabilidad (art 28)
-Principio de Proporcionalidad (art 29)
SUCINTO ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD

SANCIONADORA CONTENIDOS EN LA LEY 40/2015 DE 1 DE OCTUBRE
Legal: SE-182-07. 483
a) El Principio de Legalidad (art 25)
Así, el art 25 de la misma nos establece como uno de ellos el “Principio de

Legalidad”, el cual ya hemos tenido ocasión de analizar.
En el sentido indicado, y siguiendo al Profesor Luís MARTÍN REBOLLO (“Leyes

Administrativas. Manual y Normas Básicas”, 2ª Edición, 2016, Civitas Thomson Reuters) tal
principio de Legalidad toma su anclaje Constitucional en el art 25, el cual consagra el
principio de reserva de ley, “Nullun Crimen sine Legem”, de suerte tal que nadie puede ser
condenado si un hecho no es delito falta o infracción administrativa en el momento de su
comisión, recogiendo este principio los criterios de” lex previa “(ley anterior a la existencia
del ilícito administrativo) , “lex scripta” (ley escrita y publicada en el correspondiente Diario
Oficial para general conocimiento) y “lex certa” (ley concreta y cierta que regule la materia
y establezca lo que es infracción), siendo diferentes los Principios de Legalidad y de
Tipicidad como ya tuvimos ocasión de analizar.
Por otra parte, y siguiendo al Profesor MARTÍN REBOLLO, podemos señalar que la
Doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, nos señalará que dicho Principio se deriva
del art 25 y 53.1 de la Constitución de 1978, y que ya la STC 83/1990 indicó que son
aplicables éstos Principios de legalidad y Tipicidad al Procedimiento Administrativo
Sancionador,como también así declaró la STC 15/1981 de 7 de Mayo, la STC 101/1988 de
8 de Junio, la STC 61/1990 de 29 de Marzo, entre otras, comprendiendo una doble garantía
como es la predeterminación normativa así como el principio del carácter del rango de las
normas que fijan las infracciones, siendo en el Procedimiento Adfministrativo Sancionador la
Reserva de Ley de una eficacia relativa o limitada, pues para el caso, la CE de 1978 en lo
referido a las infracciones usa el término “legislación vigente”, lo que permitirá,como ya
vimos, la colaboración Ley-Reglamento (reales Decretos) tal y como así ya se admitió por la
Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 3/1988 de 21 de Enero), pudiendo el
Reglamento precisar lasconductas tenidas por infracciones preestablecidas por la ley.
b) El Principio de Irretroactividad (art 26)
En éste sentido, la Constitución Española de 1978 en su art 9.3 nos establece el

Principio de Irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
Así, el art 26 de la Ley 40/2015 nos determina un criterio temporal aplicativo en

aras de la seguridad jurídica que por otra parte garantiza el art 9.3 de la Constitución
Española de 1978.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya la STC 150/1990, F Jdcº 8º, ya

nos señaló, en relación a la seguridad jurídica, qe si bien aunque no pueda tenerse como un
valor absoluto, la seguridad jurídica protege la confianza de los ciudadanos que ajsutan su
conducta a la legislación vigente, frente a cambios normativos bi previsibles, pues la
retroactividad posible no puede trascender la interdicción de la arbitrariedad.
Legal: SE-182-07. 484
A su vez, el art 26 de la Ley 40/2015 nos determina que “las disposiciones

sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al
infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus
plazos de prescripción, incluso de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en
vigor la nueva disposición”.
Por otra parte, y en nuestra opinión, ya la STS de 02-02-1987 (Ar 552), ya nos
<< En aplicación de los mismos Principios que informan el Derecho Penal, se

establece la retroactividad de las normas sancionadoras más favorables>>
A su vez, también la STS de 22-02-1988 (Ar 1378) ya nos declaró lo siguiente:
<<También en el terreno de la Potestad Sancionadora de la Administración ha de

tener virtualidad el principio tradicional de la retroactividad de la Ley más favorable>>.
Misma Doctrina en STS de 10-03-1995 (Ar 2204), STS de 29-05-1995 (Ar 4396),
STS de 29-05-1998 (Ar 4154)
Por otra parte, y en lo referido a la cuestión de si la retroactividad de la norma

sancionadora más favorable es incardinable en el Principio de Legalidad, ya GAMERO
CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS (“Manual Básico de Derecho Administrativo”. Edit Tecnos,
3ª Edición, 2006) nos señalaron que el Tribunal Constitucional en su Sentencia del Tribunal
Constitucional (STC) STC 99/2000 ya nos declaró que la retroactividad de la norma
sancionadora más favorable no forma parte del derecho a la legalidad sancionadora.
En nuestra opinión, deviene de todo punto necesario el realizar varias

consideraciones al respecto, tal y como seguidamente veremos.
c) La retroactividad y su Constitucionalidad.
Así, y siguiendo al Profesor SÁNCHEZ MORÓN (“Derecho Administrativo. Parte

General”.13ª Edición .Tecnos.2016), el Principio de la aplicación retroactiva de la norma
más favorable al infractor no se establece en el Texto Constitucional (STC 85/2006), y es
una regla trasladada del Derecho Penal al Procedimiento Administartivo Sancionador en
base a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras STS 20-02-2007, STS de 30-06-
2008, STS 22-01-2009, STS 04-03-2010, STS 25-05-2012, entre otras, y asumida por el
Tribunal Constitucional, entre otras en STC 29/2000, STC75/2002, entre otras. (Sentencias
citadas por SÁNCHEZ MORÓN).
A su vez, nos señala SÁNCHEZ MORÓN una interesante cuestión, como es la

referida a si es viable la aplicación retroactiva en materia de sanciones una nueva Doctrina
Jurisprudencial que, sin modificar las leyes existentes endurezca su rigor en perjuicio del
infractor, y por otro lado, nos señala dicho autor que ello no es lícito, si la nueva
interpretación de ley en sentido desfavorable no fuera razonablemente previsible en el
Legal: SE-182-07. 485
momento en que se cometieron los hechos, tal y como así declaran algunas
Sentencias,tanto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de Julio de 2014, Caso
Telefónica y Telefónica de España contra Comisión , así como las STS de 24 de Diciembre de
2009 y Sentencia de la Audiencia Nacional (STAN) STAN de 19 de Octubre de 2006.
d) La retroactividad y su aplicabilidad al Procedimiento Administrativo

Sancionador.
En nuestra opinión, ya el art 128 de la Ley 30/92 PAC así como el art 4.1 del RD
1398/93 REPS establecían el mismo criterio acerca de ésta cuestión en los mismos
términos que el art 26 de la Ley 40/2015 de 1 de Octubre.
Así, y en nuestra opinión, y más concretamente ya la Sentencia del Tribunal

Constitucional (STC) STC 8/1981 ya declaró que la Constitución garantíza la retroactividad
de la Ley Penal más favorable, y también la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 4
de Junio de 1991 y las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 29/2000 y STC
75/2002 ya señalaron expresamente que la misma es aplicable al Procedimiento
También deberemos tener presente, en nuestra opinión, que si bien en el caso de

la Ley 30/92 PAC no especificaba a qué elementos del Derecho Sancionador es aplicable la
retroactividad de las disposiciones desfavorables y la retroactividad de las disposiciones
favorables (cosa que si realiza el art 26 de la Ley 40/2015) ya la Doctrina del Tribunal
Supremo, entre otras, en Sentencias (STS) STS de 30 de Junio de 2008, STS de 4 de Marzo
de 2010, y STS de 25 de Mayo de 2012, establecieron el criterio de que la irretroactividad
desfavorable y la retroactividad favorable se refiere a disposiciones quetipifícan infracciones,
sanciones y las que regulan la prescripción, o incluso las circunstancias modificativas de la
responsabilidad administrativa o criteriosde graduación de las sanciones, tal y como así ya
señalaron, entre otras, las STS de 25 de Febrero de 2009 y STS de 4 de Marzo de 2009.
En nuestra opinión, y a su vez, deviene necesario señalar que la retroactividad de

la norma favorable no permite revisar sanciones firmes que hayan podido ser plenamente
ejecutadas, pero sí puede ser aplicada para aquellas resoluciones que hayan sido dictadas
pero no son firmes porque han sido recurridas.
En el sentido indicado, STS de 23 de Enero de 2012 y STS de 30 de Enero de 2012,

pues como ya indicó la STS de 17-11-1989, no se agota la via administrativa si el acto es
susceptible de Recurso, y ya la STS de 26-04-1996 nos declaró que:
<<Una sanción administrativa es ejecutiva cuando se haya agotado la vía

administrativa, con independencia del control que sobre dicha actuación administrativa
puedan desplegar los Tribunales de Justicia>>.
Legal: SE-182-07. 486
Por otra parte, ya las STS de 20 de Febrero de 2007, STS de 10 de Mayo de 2007,
STS de 21 de Junio de 2007, entre otras, ya nos señalaron que el precepto aplicable a una
infracción administrativa es la ley que está en vigor en el momento de la comisión de la
infracción, tal y como así ya señalaron tanto la Ley 30/92 PAC en su art 128 nº 1 y la Ley
40/2015 en su art 26.
A su vez, la Doctrina del Tribunal Constitucional, razonando a sensu contrario, a

partir de la prohibición de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables
del art 9.3 de la Constitución Española de 1978, ha elaborado el llamado “Principio de las
Leyes sancionadoras Posteriores Más favorables”, referida al alcance y contenido de
la misma, criterio que, por otra parte, ya venía contemplado, en el art 128 nº 2 de la Ley
30/92 PAC y también en el art 26 de la Ley 40/2015 de 1 de Octubre.
Al respecto, y en el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC) STC 227/1998 de 29 de Noviembre, ya nos declaró lo siguiente:
<<Que lo que prohíbe el art 9.3 es la incidencia de la Ley nueva en los efectos
jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, pero no que se extienda dicha Ley nueva
a los efectos no consumados>>.
e) Los diversos niveles de retroactividad
Así, y siguiendo a MARTIN REBOLLO (“Leyes Administrativas.Manual y Normas

básicas”, 2ª Edición, 2016, Edit Civitas, Thomson Reuters), y en base a la Doctrina del
Tribunal Constitucional en Sentencias (STC) STC 6/1983 de 4 de Febrero, y Sentencias del
Tribunal Supremo (STS) STS de 14 y 22 de Junio de 1994, STS de 5 de Febrero de 1996,
nos señala dicho autor que cabe diferenciar entre la retroactividad de grado máximo (la
que aplica la nueva ley a una situación existente bajo la vigencia de la norma antigua y se
aplica a todos sus efectos ya existentes consumados o no), una retroactividad de grado
medio , en la que la norma nueva se aplica a los efectos ya nacidos antes pero aún no
completamente agotados, y una retroacción de grado mínimo , en la que la nueva
norma sólo tiene efectos para el futuro, aunque la situación surja de conformidad a la
normativa anterior, siendo ésta última la aceptada sin dificultad por la Jurisprudencia (STC
42/1986, STC 99/1987, STC 227/1988, STC 182/1997) y STS de 15-04-1997, STS 11-07-
1998, STS 7 de Febrero de 2005, entre otras (sentencias citadas por MARTÍN REBOLLO)
f) Principio de Responsabilidad.
Al respecto, la Ley 40/2015 en su art 28, y tomando como base lo que así
establecía el art 130 de la Ley 30/92 PAC, presenta unas apreciables diferencias sobre la
regulación de la Ley 30/92 PAC.
Así, de una parte, y en nuestra opinión, además de tener potestad o capacidad

infractora las personas físicas, se les reconoce capacidad infractora a las personas jurídicas
(lo que por otra parte supone una superación del ya clásico Principio denominado “Societas
Delinquere Non Potest”, es decir, las Sociedades no pueden delinquir y cuya admisibilidad
Legal: SE-182-07. 487
como entes para delinquir o cometer infracciones administrativas en el Derecho Español se

reconoció y recogió normativamente, en cuanto a su capacidad infractora, por el art 14 bis
de la Ley Orgánica 8/1983 de 25 de Junio (BOE de 27 de Julio) de Reforma Parcial del
Código Penal en la que se estableció el reconocimiento de la capacidad infractora de las
personas jurídicas (ello en opinión del Catedrático de Derecho Penal Gonzalo QUINTERO
OLIVARES , “La reforma Penal de 1983” ) ,y además, se reconoce la potencialidad
infractora a los grupos de afectados, uniones y entidades sin perosnalidad jurídica y a los
patrimonios independientes o autónomos, PERO,para ello, una Ley les debe reconocer
capacidad de obrar.
Por otra parte, y al igual que así se establecía por el art 130 de la Ley 30/92 PAC, el
art 28 reconoce también los supuestos de responsabilidad subsidiaria y solidaria.
En nuestra opinión, es destacable el nº 4 de dicho precepto, pues concretiza el

deber de diligencia de control de los empresarios sobre la actividad de sus empleados
(criterio que por otra parte ya venía así contemplado y establecido por el art 1903 del
Código Civil, y constuitutivo de la denominada “Culpa In Vigilando”, y criterio que era
seguido en ésta materia), y establece los diferentes niveles de responsabilidad tanto de
unos como de otros.
Por otra parte, es de destacar el hecho de que es un extremo destacable en ésta

materia, la sustitución de la expresión utilizada por el art 130 de la Ley 30/92 PAC alindicar
que la responsabilidad lo es “aun a título de simple inobservancia”, por la expresión, no
irrelevante, de ”responsables de los mismos (se refiere a hechos infractores) “ a título de
dolo o culpa” que utiliza la Ley 39/2015 de 1 de Octubre. .
g) El Principio de Proporcionalidad.
Así, en nuestra opinión, y en el sentido indicado, dicho Principio busca ante todo
conugar, de una parte, el Principio de Justicia Material y de otra, la aquilatación de dicho
Principio a las circunstancias de cada caso concreto.
Con un ejemplo gráfico entenderemos mejor ésta importante cuestión.
Así, normalmente las normas sancionadoras, al establecer las sanciones suelen

establecer unos límites mínimos y unos límites máximos para las mismas, indicando según
sean infracciones leves, graves o muy graves, el cuales sean estos límites mínimos y
máximos, pero, y aquí entra a jugar el Principio de Proporcionalidad, hay que estar al caso
concreto, pues evidentemente, no es lo mismo el imponer , dentro de los límites mínimos y
máximos (por razones de estricta legalidad estas serán las cuantias a imponer) a una
empresa pequeña,empresario individual o a una gran superficie, pues una misma cantidad
puede ser enormemente gravosa para un pequeño comerciante y la misma cantidad por la
misma infracción siempre será digamos ”más llevadera” (sin perjuicio de los recursos
administrativos o Jurisdiccionales, en los que también se suele debatir el si hay infracción
así como la sanción impuesta pues si hay infracción su consecuencia jurídica es la sanción),
Legal: SE-182-07. 488
PERO, esto que se indica, se hace digamos al libre criterio o existe algún criterio indicativo
rector del como hacerlo.
En éste sentido, debemos indicar que los criterios para ello nos las establecen las
propias normas, establecimiento normativo que se recogía en la Ley de Procedimiento
Administartivo de 17 de Julio de 1958,la Ley 30/92 LRJPAC y también por la Ley 39/2015
de 1 de Octubre, todas ellas con análogos términos y criterios.
Por otra parte, deberemos indicar que para su aplicabilidad y concreción, ésta
deberá ajustarse a varios criterios.
CONSIDERACIÓN INICIAL PREVIA REFERIDA AL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
Como cuestión inicial y previamente a abordar ésta cuestión, deberemos tener

presente que durante todas las fases del Procedimiento, la principal y esencial garantía del
sujeto al procedimiento en tanto que interesado es la esencial garantía de su presunción de
Inocencia, la que se nos configura como un derecho fundamental de todas las personas
humanas y derecho que ostenta elmismo en todos los estadios del Procedimiento..
Por otra parte, deberemos tener presente pues dos circunstancias de carácter
esencial, tal y como son, de una parte, el objeto y finalidad del Procedimiento, y por otra
parte, la esencial “Inicial Garantía de Inocencia”, y que a su favor ostenta el interesado,
así como también el denominado “Principio In Dubio Pro Reo”, vinculado a la misma y
que seguidamente analizamos.
A su vez, deberemos de tener presente el extremo de que ambos Principios operan

en momentos distintos, tal y como así tendremos ocasión de analizar, pues mientras el
Principio de la Presunción de Inocencia opera durante y en todos los estadios del
Procedimiento, el Principio In Dubio Pro Reo opera cuando existe insuficiencia o dudas
probatorias acerca de la responsabilidad del expedientado o imputado administrativo, y se
resuelve en la Resolución conclusiva delProcedimiento, pues es Doctrina Constitucional el
que existiendo dudas acerca de ésta particular cuestión,las mismas sólo pueden generar un
pronunciamiento favorable de carácter absolutorio, pues siempre será preferible absolver a
un culpable que el condenar a un inocente.
b) El objeto y finalidad del Procedimiento Administrativo Sancionador.
En éste sentido, y como ya hemos tenido ocasión de manifestar, deviene un error

conceptual hartamente extendido el entender que la función y finalidad del
Procedimiento Administrativo Sancionador es la imposición de una sanción,pues
como vimos, la función esencial del Procedimiento Administrativo Sancionador
consiste en ante la existencia de unos hechos el determinar , a través del
Procedimiento, si esos hechos son o no constitutivos de contravención
Legal: SE-182-07. 489
administrativa, y esa determinación de si esos hechos son o no contravención se raelizará

a través del oportuno procedimiento, pues como ya nos señaló- por todas- la Sentencia del
Tribunal Constitucional de España STC nº 70/2008, la cual es traída a colación a éste lugar
al señalarnos la misma las garantías ínsitas en el Procedimiento Administrativo Sancionador,
y la que, entre otras consideraciones, nos determina, y en lo que aquí interesa, el que no
se puede imponer una sanción sin el correspondiente Procedimiento, y se impondrá la
sanción si deviene acresditada la existencia de la contravención, toda vez que la sanción es
la consecuencia jurídica de la contravención.
c) La Inicial Garantía de Inocencia y el Principio In Dubio Pro Reo
En éste sentido, ya la STS de 17-11-1986 y en muy ilustrativos términos, ya tuvo

ocasión de pronunciarse acerca de esta particular cuestión, declarándonos lo siguiente:
<<Como ya tuvo oportunidad de pronunciarse esta Sala, en STS de 7 y 23-05-

1981, el ejercicio de la Potestad Sancionadora sobre la materia por parte de la
Administración está supeditada a la prueba del hecho constitutivo de la correspondiente
infracción, por ser principio común al derecho punitivo la presunción de inocencia, sin que la
legalidad del acto administrativo comporte una inversión de la carga de la prueba, sino
simplemente la necesidad de que sea el administrado quien deba impugnar la Resolución
administrativa por los cauces adecuados>>
También, y en muy ilustrativos términos, la STS de 05-05-1998, ya nos declaró lo

siguiente:
<<En Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal, rigen el

Principio Constitucional de Presunción de Inocencia y el Principio General de In Dubio Pro
Reo>>.
d) La Inicial Garantía de Inocencia.
Como punto de partida acerca de ésta capital cuestión, podemos indicar que el
mismo es el derecho de todo interesado a ser tenido por inocente mientras no se demuestra
lo contrario, correspondiendo el Onus Probandi, es decir, la carga de la prueba de que eso
no es así, a la Administración que con pruebas de cargo válidas y además lícitamente
obtenidas desvirtúe la misma a través del correspondiente debate procesal contradictorio en
el seno del procedimiento y en tosdos los estadios del mismo.
Así, y en referencia a ésta cuestión, el denominado Principio de Presunción de

Inocencia (o Inicial Garantía de Inocencia) se encuentra contemplado en el art 24.2 de la
Constitución Española de 1978,estando también reconocida en el art 111 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art 11.1), en el Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos de 1966 (art 14.2) y en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (1950) en su art 6.2, así como también en le art 8.2 de la Convención Europea de
Derchos Humanos de 1969 y en el art 7b) de la Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos.
Legal: SE-182-07. 490
Al respecto, ya la STC 138/1990, ya nos declaró lo siguiente:
<<El Principio de Presunción de Inocencia constituye una presunción Iuris Tantum

que garantíza el derecho a no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en una
actividad probatoria de cargo sobre la cualelórgano competente pueda fundamentar un
juicio razonable de culpabilidad>>.
El contenido de tal garantía tal y como hoy así la conocemos, es fruto de una
interesante evolución histórica, la que, muy sucintamente, pasamos a examinar.
Así, y como texto escrito, ya de los 282 artículos del Código de Hammurabi, un
número de 110 se ocupaban de la materia penal, basados en la Ley del Talión, y pese a
lacrueldad de sus castigos (donde regía el Principio del “ojo por ojo y diente por diente”)
determinaba un cierto conjunto de circunstancias atenuatorias y una inicial atención a la
persona del infractor, si bien no contenía precepto alguno que nos indicara que alguien es
inocente hasta que se acredite lo contrario.
Es en el Derecho Romano donde hay que situar éste Principio, siendo el primer texto
escrito de dicho Sistema Jurídico la Ley de las XII Tablas, pero, a diferencia de su contenido
actual, en la referida Ley era el opuesto, es decir, se considera culpable al infractor desde el
momento en que se sospecha su participación en el hecho delictivo.
Posteriormente, y por obra del Jurisconsulto Ulpiano, se redacta el “Corpus Iuris

Civile” que marca el criterio admitido hoy como integrativo de éste derecho, señalando
Ulpiano el principio de que “nadie puede sercondenado por sospecha, porque es mejor que
se deje impune el delito de un culpable que condenar a un inocente”
En nuestra opinión, y sin dejar en absoluto de reconocer el gigantesco avance

histórico para su época que tal planteamiento de Ulpiano conlleva, deberemos indicar que le
mismo va más bien referido al Principio In Dubio Pro Reo que al Principio de Presunción de
Inocencia.
Más en concreto, en el Digesto, obra del insigne Emperador Justiniano, el cual es

también parte integrativa del Corpus Iuris Civile, también se establece el deber de los
juzgadores de absolver al culpable cuando no queda acreditada íntegramente la culpabilidad
, pues de lo contrario, debe ser absuelta.
Con posterioridad, el Código de las Siete Partidas del Rey Alfonso X “El Sabio”,en su
Partida Tercera,en la que se hace referencia a los medios de probanza del delito, determina
que los hechos deben ser plenamente probados y las pruebas ser claras como la luz, de
suerte tal que no pueda existir duda alguna sobre las mismas, y establece, también en
materia de probanza en el proceso, que el pleito debe probarse por testigos o por cartas o
porla admisión del acusado de su participación (nótese, en nuestra particular opinión,la
importancia del hecho de que en la Tercera Partida ya no se refiere a la participación del
“culpable”, sino a la participación del “acusado”, lo que es distinto) y señala que no puede
copndenarse por sospechas, señales o presunciones.
Legal: SE-182-07. 491
Sin embargo, no es sino hasta la Revolución Francesa de 14 de Julio de 1789 y su

“Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” donde en su artículo 9 se
contempla la regulación de dicho Principio, estableciendo lo siguiente:
“Debe presumirse a todo hombre inocente mientras no sea declarado culpable, si se

juzga indispensable arrestarlo, todo rigor que no sea necesario para asegurar su persona,
debe ser severamente reprimido por la Ley”
En nuestra opinión, tal precepto consagra, de una parte, la Inicial Garantía de

Inocencia, a su vez la necesariedad de la porporcionalidad en las medidas a adoptar, la
garantía de audiencia y el derecho dedefensa, y por otra parte la garantía de que elo está
garantizado por la Ley.
Tal precepto del art 9 de dicha declaración excluye pues el principio de culpabilidad
inicial.
En igual sentido, también el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos

Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de Noviembre de 1950 consagra éste
Principio en su art 6.2, al igual que también garantiza el art 14.2 del pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, así como la Declaración Universal de los Derechos Humanos en
su art 11.1
Por otra parte, y junto con la necesariedad del Procedimiento para imponer una
sanción, deberemos tener en consideración el que el interesado ostenta la Inicial Graantía
de Inocencia durante todo el Procedimiento, Inicial Garantía de Inocencia que se configura
como un derecho fundamental de todo interesado, y la cual debe ser desvirtuada a través
de un mínimo de actividad probatoria y cuya carga corresponde a la Administración, de
suerte tal que toda insuficiencia de medios probatorios deberá concluir necesariamente con
una declaración de no responsabilidad por no existir prueba del ilícito administrativo punible
imputado y debatido en el Procedimiento, o concluir el procedimiento con la correspondiente
Resolución conclusiva del mismo en la que junto a la declaración de los correspondientes
hechos probados así como con la declaración de devenir los mismos constitutivos del ilícito
administrativo sancionable y punible, sea declarada en la misma la correspondiente
declaración de culpabilidad- responsabilidad del imputado administrativo “más allá de toda
duda razonable”, pues toda insuficiencia de medios de probanza acerca de la
responsabilidad del imputado sólo puedetraducirse en un pronunciamiento absolutorio del
mismo, pues el mismo es llamado al Procedimiento asistido de la Inicial Garantía de
Inocencia; y para el caso de que deviniere acreditada la existencia en el Procedimiento
tanto de la existencia del ilícito administrativo punible así como la responsabilidad del
sometido a expediente, se acordará la imposición de la correspondiente sanción,
normalmente de carácter y naturaleza pecuniaria, establecida por el ordenamiento
jurídico, toda vez que la consecuencia jurídica de la contravención es la correspondiente
sanción normativamente establecida.
Al respecto, ya la STC 128/1995 ya nos declaró que la misma rige como una regla
de tratamiento pues el interesado es inocente hasta que se declare locontrario, y a la vez es
Legal: SE-182-07. 492
una regla de juicio, ligada íntimamnete al procedimiento a la técnica del hecho probado y
basada en la libre valoración de la prueba, teniendo en consideración que el “Onus
Probandi”, es decir, la carga de la prueba, corresponde a quien sostiene la acusación(en
nuestro caso a la Administarción) la que debe probar los hechos constitutivos de la
contravención.
En el sentido indicado, STC 303/1993, STC 107/1983, STC 124/1983, STC17/1984,

entre otras.
Por otra parte, también debe ser tenido presente que no se puede resolver
fundamentando en una prueba prohibida y obtenida con falta de respeto de los derechos
fundamentales, tal y como así ya declaró el Tribunal Constitucional en sus STC 114/1984,
STC 50/1986, STC 150/1987, STC 303/1993, (entre otras).
Todo ello sin perjuicio ello, y en nuestra particular opinión, de las situaciones donde
es posible su valoración o las denominadas Exclusionary Rule of Laws.
e) El denominado “Principio In Dubio Pro Reo” y su aplicabilidad
A su vez, deviene también de aplicación en ésta materia al mismo el Principio

denominado “In Dubio Pro reo”, es decir, en caso de duda a favor del reo”, y ello
porque debe ser tenido en consideración el hecho de que el interesado ostenta a su favor la
Inicial Garantía de Inocencia, y conforme a la cual, el interesado es llamado y así deviene
llegado al Procedimiento Administrativo Sancionador asistido por la Inicial Garantía de
Inocencia y sólo puede salir del mismo a través de la correspondiente Resolución
Administrativa conclusiva del Procedimiento en la que se declare su responsabilidad por el
hecho ilícito administrativo punible imputado al mismo y debatido contradictoriamente en el
Procedimiento, o bien que la dicha resolución conclusiva del mismo declare su
responsabilidad “más allá de toda duda razonable”.
Tal principio “In Dubio Pro Reo” tiene amplias raíces históricas, tal y como
seguidamente, en forma sucinta, tendremos ocasión de examinar.
Así, y en ésta cuestión, seguiremos los criterios del Catedrático de Derecho Romano
de la Universidad de Navarra (España) Prof Rafael DOMINGO y a la Becaria de
Investigación en Derecho Romano de la Universidad de Navarra, RODRÍGUEZ-ANTOLÍN
Beatriz, en “Reglas Jurídicas y Aforismos”, (interesante y muy original libro en el que se
recogen los aforismos jurídicos latinos de uso generalizado en Derecho, Edit Aranzadi, 2000)
Aunque la formulación del Principio In Dubio Pro Reo no es romana se aplicó en

Roma, y en un rescripto del Emperador Trajano a Asidio Severo se indica que no se puede
condenar por simples sospechas, y es mejor dejar de condenar a un criminal que condenar
a un inocente (Ulpiano D, 48-19), así como también en la Glosa Ordinaria Ad Digestum
Novum, Glosa Favorabiliores ad D.50.17, In dubio absolvituer reus, aplicanda est lex reo
favorabilior (se ha de aplicar la Ley más favorable al reo).
Legal: SE-182-07. 493
En éste sentido, y acerca de su aplicabilidad y plena vigencia, y citadas por los

indicados tratadistas, STC 14 de Octubre de 1997, RTC (Repertorio del Tribunal
Constitucional) RTC 1997, 172) STC4-12-1997 (RTC 1997/222), STS de 10 de Diciembre
de1988 (RJ 1988, 10205), STS 24-12-1998 (RJ 1998, 10339), STS de 13-01-1999 (RJ
1999, 127), STS de 13 de Febrero de 1999 (RJ 1999, 505)
Por otra parte, éste Principio ha sido recogido también en:
a) artículo 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.

b) art 24.1 de la Constitución Española de 1978.
f) La diferenciación entre ambas figuras.
Como punto inical de partida, deberemos indicar que, el punto de partida sobre ésta
cuestión ya se encuentra en la STC 31/1981 de 28 de Junio y tal y como así ya nos declaró
la STC 107/1983 de 29 de Noviembre, la Presunción de Inocencia pasa de ser un Principio
Informador a ser un Derecho Fundamental contemplado en el art 24.2 de la Constitución
Española de 1978, siendo la misma un derecho-garantía de todo interesdado tanto en un
Proceso Penal como en un Procedimiento Administrativo Sancionador y está incluida en
todos los estadios del proceso y del procedimiento, y la presunción de inocencia, tal y como
así ya declaró la STC 44/1989 de 20 de Febrero, <<desenvuelve su eficacia cuando existe
una falta absoluta de pruebas o cuando las practicadas no reúnen las garantías
procesales>>.
Así, y siguiendo al Profesor Titular de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de

la Universidad de Barcelona (España), prof ORTEGO PÉREZ, Francisco, en “La
Delimitación entre el Principio “in dubio Pro Reo” y la “Presunción de Inocencia en el Proceso
Penal Español” (Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, Septiembre-Diciembre de
2013) , ya el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus STC 81/1998 de 2 de Abril, STC
189/1998 de 28 de Septiembre, STC 220/1989 de 16 de Noviembre, y STC 70/2008 (que
analizamos en lo referido a la Doctrina Procesal Constitucional del Procedimiento
Sancionador) ya nos destacó que la presunción de inocencia, en su vertiente de regla de
juicio, opera en el ámbito de la Jurisdicción ordinaria como el derecho del acusado a no
sufrir una condena a menos que la culpabilidad del mismo haya quedado establecida “más
allá de toda duda razonable”.
Así, y siguiendo a ORTEGO PÉREZ, y tal y como así ya señaló la STC 44/1989 de
20 de Febrero, FJ 2, la que declaró lo siguiente:
<< la Presunción de Inocencia desenvuelve su eficacia cuando existe una falta

absoluta de pruebas o cuando las practicadas no reúnen las garantías procesales>>.
O, como ya destacó la STC 16/2000 de 31 de Enero, FJ 4:
<<sólo entra en juego cuando existe una duda racional sobre la real concurrencia
de los elementos objetivos y subjetivos que integran el tipo penal, aunque se haya
Legal: SE-182-07. 494
practicado una prueba válida con cumplimiento de las correspondientes garantías

procesales>>.
Por otra parte, en nuestra particular opinión, y como ya tuvimos ocasión de

indicar, la Presunción de Inocencia opera en la Jurisdicción y es el derecho a no ser
condenado a menos que su culpabilidad devenga probada “más allá de toda duda
razonable”, tal y como señalaron las STC 81/1998 de 2 de Abril, STC 189/1998 de 28 de
Septiembre y STC 220/1989 de 16 de Noviembre, entre otras.
Y, en este sentido, ya el Tribunal Constitucional , entre otras STC, y en lo referido a

quien corresponde el Onus Probandi, es decir, la carga de la prueba (pues recordemos que
en todo el Procedimiento Sancionador e lintersado ostenta a su favor la Inicial Garantía de
Inocencia), en su STC 77/1983, ya nos declaró lo siguiente:
<<La carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir
acompañada de probanzas de los hechos en que consiste>>
Misma Doctrina en STC 124/1983.
A su vez, ya la Jurisprudencia ha tenido ocasión de manifestarse en numerosas

ocasiones en lo referido a la diferenciación entre el “Principio de Presunción de Inocencia” (y
que como vimos es un Derecho Fundamental y por ende susceptible de amparo
Constitucional y su lesión conlleva que el acto administrativo sa nulo de pleno derecho, art
47 Ley 39/2015 de 1 de Octubre) y el “Principio In Dubio Pro Reo”, y en base a las STS
277/2013 de 13 de Febrero, STS 936/2006 de 10 de Octubre, STS 346/2009 de 2 de Abril,
así como la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS 1218/2004 de 2 de Noviembre, la
misma hace una diferenciación de las fases diferenciables que tienen lugar en la valoración
de la prueba.
Así, y conforme a la dicha STS 1218/2004 de 2 de Noviembre, podemos indicar las

siguientes fases:
a) Una fase inicial de carácter objetivo, en la que se aprecia la existencia o no de

verdaderas pruebas, y en la que deberá ser examinado si las mismas se han
adoptado y conseguido conforme a las garantías procesales.
b) Determinar si las pruebas aportan o suponen elementos incriminatorios o de
cargo.
En nuestra particular opinión, y en éste sentido, y como ya destacaron los

Insignes Catedráticos de Derecho Administrativo PAREJO ALFONSO, Luciano y
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, en la obra colectiva “Derecho Administrativo: La
Jurisprudencia del Tribunal Supremo” (Edit Centro de Estudios Ramón Areces, 1999), ya la
STS de 6 de Abril de 1987, verdadero “Leading Case” en la materia, ya nos declaró que
para desvirtuar la “Presunción de Inocencia” se necesitan:
a) pruebas.
Legal: SE-182-07. 495
b) que las mismas tengan carácter incriminador.

c) que las mismas hayan sido obtenidas conforme a la Constitución.
Y, dicha Sentencia del Tribunal Supremo 1218/2004 de 2 de Noviembre, nos

continúa señalando que tras ésta primera fase de constatación de la existencia de pruebas
(recordemos que el interesado estáamparado durante todo el Procedimiento por la Inicial
Garantía de Inocencia y en consecuencia corresponde a la Administración el Onus Probandi,
es decir, la carga de la prueba, tanto del hecho ilícito administrativo punible así como de la
responsabilidad del interesado “más allá de toda duda razonable”), nos aparecerá una fase
posterior en la que por el órgano llamado a resolver se realiza la valoración conjunta de la
prueba, la cual se valora libremente.
De lo antepuesto se desprenden varias consecuencias:
Así, de una parte el que son dos Principios distintos pero íntimamente conexionados
entre si, así como también se desprende el hecho de que operan de forma diferente y en
etapas procesales diferentes, así pues en la fase inicial o de determinación de la existencia
de pruebas opera el “Principio de la Presunción de Inocencia”.
En éste sentido, y siguiendo a ORTEGO PÉREZ, como ya nos indicó la STC

55/1982 de 26 de Julio, la prueba es la base sobre la que se anudan los hechos porbados y
la responsabilidad, y como destacaron las STS nº 131/2005 de 9 de Noviembre, FJ 6º, y
STS 936/2006 de 10 de Octubre, FJ 1, la Presunción de Inocencia se mueve en el ámbito de
la carga de la prueba y su existencia, y el Principio In Dubio Pro Reo se mueven el ámbito
de la valoración de la prueba.
Por otra parte, no podemos dejar de indicar que aunque sean dos principios
distintos, los mismos tienen elementos de coincidencia.
Así, y como ya sostuvieron las STS 919/2007 de 20 de Noviembre (RJ 2007/7432) y

la STS 968/2009 de 21 de Octubre (RJ 2090/5750), el significado del Principio In Dubio Pro
Reo en relación con la presunción de inocencia equivale a una norma interpretativa dirigida
al órgano llamado a resolver el cual deberá ponderar todos los medios de prueba y tiene
marcado carácter y naturaleza Procesal, y así, ya desde la STS de 27 de Abril de 1998 el
Principi Pro Reo es un criterio orientativo en la valoración de la prueba.
g) La íntima relación de ambos Principios
Y acerca de ésta particular cuestión, también el In Dubio Pro Reo forma parte del
contenido del art 24.2 de la Constitución Española de 1978, toda vez que se integra en el
derecho alproceso con todas las garantías y que resulta vulnerado cuando se condena al
interesado a pesar de existir dudas en el órgano llamado a resolver , tal y como así ya nos
declaró, entre otras, el Auto del Tribunal Supremo (ATS) ATS de 21 de Enero de 2000, y
como ya nos declaró el Auto del Tribunal Constitucional (ATC) ATC 21/1985 de 16 de Enero:
<<el Principio In Dubio Pro Reo se acoge en el de Presunción de Inocencia>>

Legal: SE-182-07. 496
Así pues, y examinada la prueba misma, y en el caso de existir insuficiencia o duda

razonable, entra en juego el Principio In Dubio Pro Reo el que se desenvuelve en el ámbito
de la valoración de las pruebas, mientras que el de Presunción de Inocencia se desenvuelve
en el ámbito de la existencia o no de las pruebas, lo que como hemos visto, son dos
situaciones distintas, por lo que el “Principio In Dubio Pro Reo” sólo entra en juego cuando
del análisis de las pruebas existentes éstas no han desvirtuado la Presunción de Inocencia.
En el sentido indicado, también STS 1 de Marzo de 1993, STS de 5 de Diciembre de

2000, STS de 20-03-2002, STS de 18-01-2002, STS 25-04-2003, así como STC 16/2000 de
31 de Enero, STC 147/2009 de 15 de Junio .
Por otra parte, debermos tener presente también en ésta materia el extremo de
que, tal y como así ya nos declaró tanto la STC 16/2000 de 31 de Enero así como también
la STC 25/1988 de 23 de Febrero, no puede valorarse o aplicarse en el caso de que no
exista duda alguna, y desde el punto de vista estrictamente normativo, el derecho a la
Presunción de Inocencia se contemplaba en el art 137 nº 1 de la Ley 30/92 PAC y en la
actualidad se recoge en los arts 53 (derechos del interesado en el Procedimiento
Administartivo) y en el art 77 (medios y período de prueba) de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, derechos que ya indicaron, entre otras, la STC 70/2008 y la STC 145/2011
DERECHOS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
a) Situación del interesado antes del inicio del procedimiento .
Es tenido como inocente por el Principio de Presunción de Inocencia
b) Situación del interesado dentro del procedimiento.
Es tenido como inocente pero presunto responsable de las infracciones imputadas

c) Situación del interesado tras el procedimiento.
O es tenido y declarado inocente, por no haber infracción o no ser responsable de las mismas. O es
tenido como responsable de las mismas (“culpable”).
Además, deberá de ser tenido presente en éste tema que rige el llamado principio “IN DUBIO PRO
REO”, lo que significa que si al final, tras las alegaciones y pruebas, existen dudas, debe resolverse el
Procedimiento a favor del encausado, dictando la correspondiente Resolución conclusiva del mismo pero
siendo su contenido necesariamente absolutorio o favorable al interesado,pues deberemos tener presente
que siempre está amparado por la Inicial Garantía de Inocencia, siendo la formulación tradicional de la
misma en castellano: “en caso de duda a favor del reo, es preferible absolver a un culpable que condenar a
un inocente”.
Legal: SE-182-07. 497
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LAS LEYES 39/2015 Y 40/2015

DE 1 DE OCTUBRE.
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, y al igual que así venía contemplado por
el RD 1398/93 de 04-08, REPS (Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora de las
Administraciones Públicas, deberemos señalar que el mismo , a diferencia de la Ley 30/1992 de 26 de
Noviembre que recogía en un solo texto Legal tanto los Principios de la Potestad Sancionadora, así como los
Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador, tal y como hemos tenido ya ocasión de examinar,
los mismos se recogen en la Ley 39/2015 y en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público,
ambas de 1 de Octubre (BOE nº 236 de 2 de Octubre).
b) Las actuaciones Previas.
Acerca de ésta particular cuestión, y como consideración inicial, deviene de todo punto necesario e
imprescindible ( y sin perjuicio del análisis de ésta cuestión más adelante) el precisar que el
Procedimiento Administrativo Sancionador no se inicia con el Acta de Inspección, sino con el
Acuerdo de Iniciación del mismo, pues como así ya declaró, entre otras, la Sentencia del Tribunal
Supremo (STS) STS de 08-04-1998 (Ar 3453): <<El procedimiento sancionador se inicia en todo
caso de oficio>>, señalándonos la STS de 27-06-1985 (Ar 3656) lo siguiente: <<La denuncia no
tiene otro efecto que el de poner en conocimiento de la Administración la comisión de hechos
supuestamente ilícitos, con el fin de que se ponga en marcha su actividad investigadora y
sancionadora>>
Y, sin perjuicio de que una de las formas de iniciación del Procedimiento lo sea por denuncia de un
particular, tras las Inspecciones correspondientes, si se apreciasen indicios de presunta infracción, la
Inspección formulará la denuncia, tratándose el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador de un
acto de trámite, y por tanto, no son susceptibles de recurso alguno.
Así, y en el sentido antepuesto, y entre otras, STS de 30-06-1989, Ar 10085 de 1990, STS de 12-
12-1989, Ar 9120, STS de 20-05-1992, Ar 4288.
Por otra parte, deberemos señalar que previo al inicio del Procedimiento, por parte de la
Administración pueden ser realizadas determinadas actuaciones previas al mismo, y conclusas las mismas,
y toda vez que el objeto del procedimiento NO es imponer una sanción sino el determinar si un hecho es o
no es infracción, y en consecuencia si se acredita en el procedimiento la existencia de la infracción, y al ser
la sanción la consecuencia jurídica de la infracción, se pondrá la misma, pero ello siguiendo el
procedimiento legal o reglamentariamente establecido, pues como ya señaló por todas la STC 70/2008 ,
no es posible le imposición de sanciones de plano, es decir, la imposición de sanciones sin procedimiento
alguno.
Sin embrago, puede suceder que tras las actuaciones o investigaciones previas, se aprecie la
inexistencia de hechos presuntamente infractores, lo que conllevaría a que no se incoara el Procedimiento
Administartivo Sancionador, o bien, puede deducirse que existen razones para entender la existencia de
Legal: SE-182-07. 498
una infracción , con lo que se incoaría el Procedimiento Administrativo Sancionador, en orden a determinar
en el mismo si el hecho es o no infracción, así como la responsabilidad por el mismo, “más allá de toda
duda razonable” , pues en caso de duda, y como ya vimos, se aplica el Principio In Dubio Pro Reo, pues es
preferible, en base a este principio de justicia material, y universamente admitido, sólo se puedetraducir en
un pronunciamiento de carácter absolutorio, pues en base a dicho principio de justicia material universal,
procedería que en caso de duda, sea preferible el absolver a un culpable que el condenar a un inocente.
c) Naturaleza y finalidad de las actuaciones Previas al Procedimiento.
En éste sentido, y como como punto de partida, deberemos señalar que las mismas no son parte de
lProcedimiento Sancionador, sino actuaciones diferentes del mismo.
Así, y en este sentido, ya la STC 272/2006 nos señaló que las misma son constituyen expediente
administartivo sancionador, pues como ya destacó la STC 297/1993 de 18 de Octubre, FJ 4º y la STC
205/2003 de 1 de Diciembre, FJ 5, las mismas no son expediente sancionador, pues su finalidad es la
averiguación de unos hechos para, en su caso, la incoación de un expediente sancionador, Doctrina
Constitucional también sostenida en la STC 58/1998 de 16 de Marzo, FJ 5.
d) La aplicabilidad de los derechos fundamentales en las actuaciones previas.
Acerca de ésta importante cuestión, deberemos señalar al respecto que la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo ya ha teniod ocasión de pronunciarse acerca de éste tema en numerosas ocasiones.
Al respecto, y previo al análisis de esta importante cuestión deberemos tener presente el extremo
de que las actuaciones o diligencias previas no constituyen, tal y como acabamos de ver, expediente
sancionador, sino que se configuran como actos de investigación que realiza la Inspección en su función de
Administración Vigilante.
Seguidamente examinamos la cuestión.
Así, y toda vez que las actuaciones previas no forman parte o no son procedimiento sancionador, ya
la STS de 27 de Febrero de 2003 (RAJ 2518) ya declaró que el derecho del administardo a conocer loas
actuaciones previas así como elderecho a no declarar contra sí mismo en las mismas (en la Inspección) no
forman parte de las garantías aplicables, pues el derecho a conocer de la acusación nace en el
procedimiento sancionador incoado pues en el mismo es donde se debaten los hechos tendos por
presuntamente infractores, y no se vulnera el derecho a no declarar contra si mismo porhecer declaraciones
inculpatorias eb kas investigaciones previas antes de que se formule contra el mismo pliego de cargos.
Cuestión diferente es si las actuaciones previas se realizan para lograr antes de la notificación del
pliego de cargos, que quien desconoce su condición de imputado prestase declaración que no realizaría si
conoce que está imputado, pues ello puede lesionar el derecho a no declarar contra sí mismo y que opera
en el Procedimiento incoado.
Legal: SE-182-07. 499
En el sentido indicado, y como ya nos declaró el Tribunal Constitucional en sus STC 197/1995 de 21
Dic, FJ 6º, STC 161/1997 de 2 de Octubre, FJ 5º, STC 127/2000 de 16 de Mayo, FJ 4, STC 67/2001 de 17
de Marzo, FJ 6, STC 18/2005 de 1 de Febrero, FJ 2, STC 76/2007 de 16 de Abril, FJ 8, la Constitución
garantiza el derecho a no declarar contra si mismo en el procedimiento , así como el derecho a no
declararse culpable en el procedimiento.
Al respecto, debermos de señalar que tanto el derecho a no declarar contra si mismo así como el
derechos a no declararse culpable, los referidos derechos son una manifestación concreta tanto de la Inicial
Garantía de Inocencia como del derecho de defensa.
Así, y sobre ésta cuestión, ya el Tribunal Supremo ya nos indicó al respecto, entre otras, en la STS
de 20 de Abril de 2006 (RAJ 2155) que la función Inspectora es de Control Técnico y que es anterior y
previa al Procedimiento Sancionador en el sentido de que si a resultas de dicha atuación se presume la
existencia de la infracción, se incoa el Procedimiento y aquí en el procedimiento incoado juegan estas
garantías.
En todo caso, debermos de tener presente que en todos los estadios del Procedimiento, el sometido
a expediente conserva la Inicial Garantía de Inocencia, debiendo de recordar y asi indicar que, amparado en
la misma, el expedientado interesado es llamado y así deviene llegado al Procedimiento amparado por la
Inicial Garantía de Inocencia.
Y, amparado por la Presunción de Inocenciam, la misma conllevaráel extremo de que solo puede
salir del mismo a través de la correspondiente Resolución motivada y Fundada en Derecho en la que se
declare bien la no existencia de la infracción o no devenga acreditada la responsabilidad por la misma “más
allá de toda duda razonable”, pues la insuficiencia de piezas de convicción acerca de la misma o de la
existencia del ilícito administrativoi debatido en el Procedimiento, sólo puede ser resuelta con una expresa
declaración de sobreseimiento, pues es prefereible, en aplicación del Principio Pr Reo, , es decir, es
preferible le absolver a un culpable que el condenar a un inocente.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN LAS LEYES 39/2015 y

40/2015 DE 1 DE OCTUBRE Y SUS FASES.
a) Las fases del Procedimiento Sancionador en las leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de

Octubre.
En éste sentido, y en lo referido a la Regulación del Procedimiento Administrativo Sancionador, la

Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos regula el mismo en los arts 63, 64, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 85, 87, 88, 89
90 de la misma .
Así, en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre es configurado en las siguientes fases:
-Acuerdo de Iniciación.
-Propuesta de Resolución.
-Resolución.
Legal: SE-182-07. 500
EL ACUERDO DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y

SU CONTENIDO
a) Regulación legal.
En éste sentido, deberemos de tener en consideración que el Procedimiento Administrativo

Sancionador NO se inicia con el acta de Inspección, sino que se inicia con un acto formal y expreso de
incoación, decisión que corresponde en exclusiva a la Administración (STS de 20-09-1983, Ar 4518, STS
11-07-1990 , Ar 6032) y que el administrado no puede condicionar, siendo el mismo un acto de trámite y
por tanto no es susceptible de recurso alguno, siendo imprescindible, como ya declaró la STS de 26-04-
1985 (Ar 3528) y la STS de 20-01-1987 (Ar 20).
Así,y para que elmismo tenga validez jurídica, el mismo debe cumplir los requisitos legales, ello
porque, tal y como así ya declaró la STS de 09-04-1985 (ar 242), las formalidades en el procedimiento
sancionador deben cumplirse en tanto que son normas procesales que pautan la actividad reglada de la
administración y al ser de orden público deben de ser cumplidas estrictamente.
b) El contenido preceptivo del Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador.
Al respecto, y en lo referido al contenido preceptivo delAcuerdo de Iniciación del Procedimiento

Sancionador, ya la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su art 64 nos establece los mismos criterios
que ya determinaba el art 13 del RD 1398/93 REPS.
En éste sentido, el art 64 de la Ley 39/2015, nos setermina que el contenido “mínimo” del mismo
deberá contemplar la persona o personas presuntamente responsables, los hechos imputados, su
tipificación y calificación jurídica, y la posible sanción a imponer según resulte de la instrucción, mención del
derecho a alegar y/o proponer pruebas, nombre delinstructor y secretario, en su caso, así como el régimen
de recusación de los mismos, así como el órgano competente para incoar y resolver y la norma que le
atribuya tal competencia.
A su vez, el art 75 regula los actos de Instrucción, determinando que se realizarán de oficio (por el
Instructor), el art 76 nos establece el derecho del interesado a alegar en cualquier momento del
procedimiento, antes del trámite de audiencia, lo que estimen adecuado, el art 77 nos establece el derecho
del interesado a la solicitud de prueba así como la validez probatoria Iuris Tantum, es decir, salvo prueba en
contrario , de las Actas de Inspección de los Servicios de Inspección, el art 78 nos regula la práctica de la
prueba que haya sido declarada procedente por el órgano instructor , citando a los interesados a su
práctica, indicando el derecho de los mismos a que puedan nombrar técnicos (Nota es prueba pericial y es
garantía del derecho a la defensa técnica) , así como que si la prueba apracticar conlleva gastos que la
Administarción no está obligada a soportar, la misma puede solicitar al intereasdoel abono o anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidación definitiva una vez practicada la prueba.
A su vez, el art 79 nos regula la petición de Informes, que resulten necesarios para resolver, con
cita del precepto que lo exija o fundamentandoi la solicitud la petición.
Por otra parte, el art 84 nos determina que la Resolución sancionadora concluye el Procedimiento.
Legal: SE-182-07. 501
En todo caso, también deberemos de tener presente que aunque en el mismo precepto se
determine que una de las formas de conclusión del procedimiento es por reconocer el infractor su
responsabilidad o por el pago voluntario de la sanción, EN TODO CASO DEBE SER DICTADA LA
CORRESPONDIENTE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA, pues es una de las formas normativamente
establecida de conclusión del Procedimiento Administrativo Sancionador,pues si no se dictase la
misma,se lesionaría el derecho garantía del interesado al Procedimiento debido.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN
Así, en nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos de tener presente que la
Propuesta de Resolución en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre presenta una singularidad diferente a como se
establecía en su regulación en el RD 1398/93 REPS.
Así, y en éste sentido, en el art 13 del RD 1398/93 REPS, en su nº 3, se indicaba que en el Acuerdo
de Iniciación del Procedimiento se debía de hacer constar al interesado que de no formular alegaciones al
Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador, éste PODÍA ser tenido como Propuesta de Resolución.
En éste sentido, uno de los problemas prácticos que tal redacción planteaba en el RD 1398/93 REPS
sobre ésta cuestión era si debía dictarse expresamente o no la Propuesta de Resolución así como si debía
notificarse o no la misma al interesado, pues al respecto en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento ya se
le indicaba que si no formulaba alegaciones, elAcuerdo PODÍA ser tenido como Propuesta de Resolución, con
lo que además quedaba notificado el interesado tanto del acuerdo como de la Propuesta de Resolución, ello
porque el art 13 nº 2 la rdacción que establecía era que debe ser informado de que “PODRÁ (el acuerdo de
iniciación) SER TENIDO” como Propuesta de Resolución si no formulaba alegaciones, en concreto por el
empleo del término “PODRÁ”, PUES EL TÉRMINO PODRÁ ES FACULTATIVO (es decir, puede o no
puede hacerse, lo que genera inseguridad pues se dejaba a discrecionalidad la cuestión)
Al respecto, y en la práctica inicial de la aplicación del RD 1398/93 REPS normalmente no se solía

redactar la Propuesta de Resolución o si se redactaba, no se notificaba y ello porque ya el interesado había
sido expresamente informado, en el propio Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Administrativo
sancionador pues así lodtereminaba expresamente el art 13 delRD 1398/93 REPS artículo que indicaba
expresamente que tal circunstancia debía constar expresamente en el Acuerdo de Iniciación del
Procedimiento al establecer el dicho art 13 del RD 1398/93 REPS que seindicaba en el Acuerdo que si no
alegaba el expedientado al mismo, el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento, “PODRÁ” ser tenido por
Propuesta de Resolución del mismo, pero, el problema era el indicar en que casos puede ser efectivo el
“podrá” si no alegaba, ello sin excluir la obligación expresa de dictarla y notificarla si alegaba el interesado,
práctica temporal muy escasa en el tiempo, PERO, en todo caso, si no se realizaba, tal actuación venía
respaldada por el art 13 del RD 1398/93 REPS.
Al respecto, posteriormente, y en otra etapa posterior, se redactaba y se notificaba expresamente la

Propuesta de Resolución misma, y ello con independencia de que alegase o no alegase al Acuerdo del
Procedimiento Sancionador y a los hechos imputados en el Pliego de Cargos el sometido a expediente
administrativo sancionador, hechos imputadpos en el Pliego de Cargos y que son los hechos que se
debatirán contradictoriamente en el seno del Procedimiento, en Sede y Fase de Instrucción y en todos los
estadios del mismo, ).
Legal: SE-182-07. 502
Así pues, alegase o no el expedientado, por la Administración se dictaba expresamente la Propuesta

de Resolución, y se notificaba expresamente la misma, pues aunque el RD 1398/93 REPS indicase que se
debía informar al interesado en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento del hecho de que si no alegaba
almismo, el Acuerdo de Iniciación PODÍA ser tenido como Propuesta de Resolución, se dictaba
expresamenet y se notigfcaba expresamente la Propuesta de Resolución, pues como ya declaró la
Sentencia del Tribunal Constitucional STC 18/1989 (RTC 1989, 18) el no realizarla y no
notificarla supone una doble vulneración Constitucional, de una parte, la del derecho a conocer
de la acusación, y de otra parte, la del derecho a no sufrir indefensión.
Misma Doctrina en STS de 10 de Mayo de 2001 (Rec3626/1994), STS de 2 de Abril de2009

(Cuestión de Ilegalidad 4/2008)
Por otra parte, la Ley 39/2015 nos señala, de una parte en el art 64 nº 1 letra f) que en el
Acuerdo de Iniciación deberá indicarse al intersado que si no formula alegaciones al Acuerdo de
Iniciación del Procedimiento Sancionador, el mismo podrá ser tenido como Propuesta de
Resolución, PERO, a diferencia de como se contemplaba en el RD 1398/93 REPS, y aunque use la
misma redacción que el art 13 del RD 1398/93 REPS, aquí la Ley 39/2015 en su art 89 , SI
REGULA ESTA CUESTIÓN.
Así, y en nuestra opinión, el art 89 de la Ley 39/2015 nos establece dos regímenes al
respecto.
Así, de una parte, y conforme al art 89 nº 1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, NO es

necesaria la formulación de la Propuesta de Resolución si de la instrucción resulta que no existen los
hechos imputados, que los hechos imputados carecen de prueba,cuando los hechos probados no son
infracción, cuando no exista o no se haya podido identificar al infractor o cuando la infracción está prescrita,
debiendo en éstos casosresolver la finalización del Procedimiento con archivo de las actuaciones,debiendo
ser precisado que al respecto deberá ser dictada la correspondiente Resolución conclusiva del
Procedimiento pero su contenido sólopodrá ser declarativo de cualquiera de una de éstas situaciones y no
otro.
Por otra parte, y en nuestra opinión, y en los supuestos que no están comprendidos en el
nº 1 del art 89 , les es de aplicación lo establecido en el art 89 nº 2 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, el que taxativamente nos indica que conclusas las actuaciones de instrucción,por
elórgano instructor se dictará una Propuesta de Resolución y ésta se notificará a los interesados,
poniéndoles de manifiesto el Procedimiento, los hechos imputados y su tipificación y calificación
jurídica, así como su derecho a alegar y/o proponer pruebas en su defensa y el plazo para ello.
A su vez, y siguiendo al Abogado del Estado Francisco GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO

(“Sanciones Administrativas, Garantías, Derechos y Recursos del Presunto Responsable”,4ª Edición,
actualizada a las Leyes 39 y 40/2015 de Procedimiento Administrativo Común y de Régimen Jurídico,
Editorial Comares, Granada 2017) deberemos tener presente el hecho de que la Propuesta de Resolución
es un acto de trámite de carácter irrecurrible, tal y como así nos señala el art 112.1 de la Ley 39/2015 de 1
de Octubre, así como la STS de 26-01-1987 (RJ 1989), y no carece de eficacia, pues como ya declaró la
Legal: SE-182-07. 503
STC 29/1989 de 6 de Febrero, el conocer la propuesta de resolución es un derecho que toma su

fundamentación en el art 24.2 de la CE de 1978.
Misma Doctrina en STS de 25-09-1990 (RJ 7386), STS de 12-02-1996 (RJ 1067), STS de 20-03-
1998 (RJ 3175) y no es irrelevante.
A su vez, nos señala GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, la Propuesta de Resolución no carece de

eficacia vinculante, para evitar la indefensión.
Así, y siguiendo a GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, nos encontramos que en relación a su efecto y
en referencia a la Resolución sancionadora conclusiva del Procedimiento, ya el Tribunal Constitucional ha
manifestado la <<ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados>> (STC 31/1986,
STC 29/1989, STC 145/1993, STC 297/1993, STC 195/1995, STC 120/1996, STC 3/1999).
Así pues, debemos indicar que sólo cabe sancionar los hechos contenidos en el pliego de cargos
(STS de 03-03-1979, RJ 837, STS 08-04-1981, RJ 182, o en la Propuesta de Resolución, pero, si se aprecia
la posibilidad de concurrencia de otros hechos, en todo caso y siempre será necesario realizarcon carácter
previo el trámite de audiencia al interesado para que alegue sobre esta cuestión, pues no se puede
sancionar por hechos no debatidos contradictoriamente pues ello es contario al derecho de defensa que al
interesado asiste en todos los estadios del Procedimiento.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LOS ÓRGANOS INSTRUCTORES Y SU RELACIÓN CON EL

DERECHO AL DEBIDO PROCEDIMIENTO (ART 24.2 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978).
Toda vez que, tal y como acabamos de analizar, corresponde la función Instructora y la Potestad
Sancionadora a órganos distintos, y toda vez que el órgano Instructor del Procedimiento Sancionador se nos
configura como el garante tanto de la defensa de la Legalidad Procedimental que como derecho-garantía
ostenta el interesado, así como del aseguramiento de los derechos fundamentales del mismo en la
sustanciación del Procedimiento en todos los estadios del mismo, deberemos indicar que el órgano
Instructor es y así se configura como un órgano administrativo, el cual, y de conformidad con lo así
establecido por los arts 9.1, 9.3, 97 y 103, deberá actuar con objetividad e imparcialidad,en orden al
aseguramiento que el Derecho al Debido Proceso garantíza al interesado el art 24 de la Constitución
Española de 1978.
b) El Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador y la designación de los

órganos instructores del mismo.
En nuestra opinión , deberemos indicar como punto de partida que la finalidad de la cosntancia
del instructor y que éste sea diferente órgano del que resuelve, es fundamentalmente una garant ía del
derecho al procedimiento y al proceso justo que garantíza el art 24.2 de la Constitución Española de 1978.
Así, y en el sentido indicado, tanto la Ley 30/92 PAC así como la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, y en orden al aseguramiento del derecho del interesado al Debido Proceso, que garantiza el art 24
de la CE de 1978, se realiza ésta garantía a través de dos técnicas o mecanismos, nos establecen que en el
Legal: SE-182-07. 504
Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Sancionador, deberá constar la designación del órgano instructor,
que será diferente del órgano que resuelve, y la objetividad de los órganos, además de ser una exigencia
Constitucional (arts 9.1, 9.3, 97 y 103 CE), pues los mismos deberán actuar conforme a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico, será a través de la técnica de la abstención, que debe realizar el designado
instructor antes de ser efectiva su actuación y la recusación la que promoverá el interesado.
Por otra parte, y si bien es un requisito imprescindible la designación del Instructor, puede suceder
que no conste nominalmente pero elinteresado realice actuaciones de las que se infiera su conocimiento,
por lo que, en éstos casos, no procederá realizar actuaciones el interesado y luego formular la recusación
del órgano Instructor.
Así, y en éste sentido, ya la STS de 01-12-1986 (Ar 2141) ya tuvo ocasión de pronunciarse acerca
de ésta particular cuestión, y en referencia al requisto de la constancia nominal del órgano instructor, ya
declaró lo siguente:
<<tal falta de denominación individual no produce indefensión, pues el recurrente conoce la

persona y ha podido impugnar su designación, no tratándose de un vicio que lleve consigo la nulidad
radical, y la anulabilidad no se ha producido, pues con conocimiento y trato de la persona designada como
instructor el recurrente no lo ha recusado en su día, a pesar de que conocía perfectamente su identidad>>.
En nuestra opinión, y en referencia al caso que hemos indicado en ésta Sentencia , deberemos de
tener presente que no constaba el nomen iuris del instructor, pero era conocido por el interesado, PERO,
ello es distinto del caso en que no conste la identidad del instructor y el expedientado no lo conozca, pues
en éste último supuesto, podría el interesado ver lesionado su derecho al proceso justo con un órgano
imparcial, pues no podría ejercitar su derecho de recusación del instructor que está diseñado precisamente
para garantía del derecho al proceso justo (art 24.2 CE) del interesado, siendo por ello nulo.
c) Consideración sobre el concepto de órgano instructor.
En éste sentido, en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento deberá constar la designación de

Órgano Instructor del Procedimiento, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en STS de 21 de Enero de
2002 (Ar 2515) identificó la figura del órgano instructor con la de la unidad administrativa, pero, en todo
caso, deberá constar la identificación del mismo.
A su vez, deberemos de señalar, tal y como así ya realizó la STS de 23-01-1991, el acuerdo de
iniciación no es separable del de nombramiento de instructor del Procedimiento Administrativo Sancionador
d) Las técnicas de abstención y recusación y sus efectos
Como punto de partida y acerca de ésta cuestión, deberemos señalar que la abstención es una
obligación del que va a ser nombrado instructor de un porcedimiento,y su finalidad es garantizar el derecho
delinteresado a un órgano instructor (o Secretario de Instrucción) imparcial lo que le garantiza el derecho al
proceso justo, mientras que la recusación es un derecho-garantía que ostenta el interesado y que sóloel
puede ejercitar, pero ambas técnicas buscan la garantización delderecho-garantía del interesado al debido
proceso,
Legal: SE-182-07. 505
Por otra parte, y en nuestra particular opinión, y en el sentido antepuesto, ya el Auto de la Sala
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de fecha 17 de Abril de 2008, y en el sentido indicado acerca de
esta particular cuestión referida a las técnicas de la abstención y la recusación como garantes del derecho al
proceso justo, ya nos declaró lo siguiente:
<<De acuerdo con el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el art 6.1 del
Convenio de Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y el artículo 14.1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos se incluye en la categoría delos derechos fundamentales el
derecho a un Juez o Tribunal imparcial, que el Tribunal Constitucional ha considerado incluido en el art 24.1
CE, EDL 1978/3789, afirmándose además que la imparcialidad está también asegurada a través de las
causas de recusación y abstención que figuran en las leyes. El Tribunal Supremo ha mantenidos la doctrina
que pasa a exponerse a continuación: a) es preciso que concurra la imparcialidad subjetiva y para que
prospere una recusación basada en esta causa es necesario que “existan sospechas objetivamente
justificadas , es decir, exteriorizadas y apoyadas en datos objetivos,que permitan afirmar fundadamente
que el juez no es ajeno a la causa o que permitan temer que por cualquier relación con el caso concreto, no
utilizará como criterio de juicio el previsto por la ley, sino otras consideraciones ajenas al ordenamiento
jurídico (…)>>
En éste sentido, y con misma Doctrina, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) de España
65/2001, STC 69/2001, STC 104/2004, entre otras.
e) El deber de abstención.
Así, de una parte, a través del deber de abstención que el designado Instructor está obligado a
realizar si concurren las causas legalmente establecidas, por lo que deberá ser examinada ésta situación
antes de su nombramiento como órgano Instructor, y cuyas causas se contemplan en el art 23 de la Ley
40/2015 de 1 de Octubre, en los mismos términos que establecía la Ley 30/92 PAC en su art 28.
Y, el segundo mecanismo consiste en el derecho de recusación que el interesado puede realizar en

referencia al órgano Instructor, y que de plantearse la misma generará un procedimiento específico en
orden a determinar la idoneidad del designado órgano instructor,y de concurrir alguna de las causas
indicadas por el interesado,el designado órgano Instructor dejaría automáticamente de serlo, pues ello
lesionaría el derecho del interesado a un órgano instructor imparcial y por ende lesionaría el derecho
fundamental al proceso justo o derecho al debido proceso y que deviene garantizado por el art 24 de la
Constiitución Española de 1978 a los interesados.
En éste sentido, ya el RD 1398/93 REPS de 4 de Agosto, en su art 13 nº 1 letra c) ya nos indicaba

que en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Administrativo Sancionador deberá constar el instructor
del Procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación del mismo, y siguiendo al Catedrático
de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares (Madrid, España Prof SÁNCHEZ MORÓN,
Miguel (“Derecho Administrativo. Parte General”. 13ª edición, 2017, Edit Tecnos), el art 63 de la Ley
39/2015 obliga a separar la fase instructora de la sancionadora encomendándola a órganos distintos, uno
el competente para incoar, y que puede también ser el competente para resolver, y otro distinto para
instruir, con lo que se introduce una mayor garantía de imparcialidad en la instrucción, siendo una garantía
Legal: SE-182-07. 506
más limitada que en las resoluciones jurisdiccionales,pues el órgano instructor dependerá normalmente
jerárquicamente del órgano llamado a resolver, situación que , tal y como así señalaron las STC 22/1990 y
la STC 14/1999 no es contraria a la Constitución, y son de aplicación a ambos órganos las técnicas de la
abstención y la recusación, debiendo señalarse que de conformidad con lo establecido por el art 53.2.a) de
la Ley 39/2015 el conocer la identidad del órgano instructor se configura como uno de los derechos del
presunto responsable y su infracción determina la nulidad de la sanción que se imponga, salvo que no
pudiera generar indefensión (STS de 22 de Junio de 2015), y el ejercicio de la Potestad Sancionadora se
puede delegar por su titular.
En nuestra particular opinión, más que entender que no identificar al órgano instructor ello
genera la nulidad de la sanción, cabría entender que lo que genera no es la nulidad de la sanción, toda vez
que la sanción es la consecuencia jurídica de la infracción, por lo que al ser una consecuencia, la misma
está prestablecida y rígen en ésta materia tanto el Principio de Legalidad de las infracciones (en sentido de
reserva de Ley para establecerlas) así como el Principio de Tipicidad,por lo que salvaguardada la figura de la
reserva de ley y la del Principio de Tipicidad,el cual nos define lo que es la infracción, es la norma la que nos
establece cual es su consecuencia jurídica de la infracción, y que es la sanción, pero debemos tener
presente que al ser la sanción la consecuencia jurídica de la infracción, la sanción no podría ser nula o
válida, sino que lo que sería nulo o válido es el Procedimiento para determinar si hay infracción, lo que es
distinto, y ello porque se habría lesionado el derecho al debido proceso ( o derecho al Proceso Justo, en su
vertiente de derecho a un órgano instructor imparcial y que al interesado se garantiza a través de la técnica
del derecho de recusación del órgano instructor del Procedimiento), derecho al proceso justo que garantiza
el art 24.2 de la Constitución Española de 1978.
f) El régimen de recusación.
Por otra parte, y en lo referido al régimen de recusación del órgano instructor, el mismo ya se
contemplaba, en cuanto que derecho de recusación del mismo, en el art 29 de la Ley 30/1992 PAC, al igual
que sucede en la actual Ley 39/2015 de 1 de Octubre, la que en su art 64 nos señala que el acuerdo
de iniciación del Procedimiento Administartivo Sancionador se comunicará al instructor, y determinando el
nº 2 letra b de dicho precepto que se identificará la Instructor del Procedimiento Sancionador indicando que
deberán constar expresamente las causas de recusación del mismo, causas de recusación que se establecen
en el art 24 de la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, tratándose la misma de una cuestión incidental
subsumible en el art 74 de la Ley 39/2015., debiendo señalar que de conformidad con lo así establecido por
el art 24 de la Ley 40/2015 , frente a la Resolución que resuelva ésta cuestión incidental no cabe recurso
alguno pero si cabe plantear la cuestión de lo resuelto por la Resolución que se pronuncie sobre la
recusación en el correspondiente Recurso de Alzada o reposición frente a la resolución administrativa que
concluya el Procedimiento Sancionador.
Así, ya la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) STEDH de 20 de

Diciembre de 2005, Caso Jasinski frente a Polonia, nos señaló que el derecho a un Juez imparcial
(Nota del autor de estas reflexiones: criterio aplicable en su totalidad al Procedimiento Administrativo
Sancionador como más adelante veremos y que se garantíza al interesado a través de las técnicas de la
abstención y de la recusación) conlleva una doble exigencia, de imparcialidad objetiva y de imparcialidad
subjetiva).
Legal: SE-182-07. 507
Así, la denominada “imparcialidad subjetiva” conlleva la carencia de prejuicios, la que se

presume, correspondiendo el onus probandi, es decir, la carga de la prueba de su existencia, al interesado;
y por otra parte en lo referido a la denominada “imparcialidad objetiva” , la misma conllevará la
existencia de suficientes garantías que permitan la exclusión de imparcialidad de los órganos, los cuales por
otra parte, están obligados a la objetividad ,la impracialidad y la Legalidad (art 103 de la Constitución
Española de 1978) ello toda vez porque aunque sean personas físicas los mismos son órganos
administrativos, tanto como el que instruye como el que resuelve.
Designado pues el Órgano Instructor, nos encontramos ante el hecho de que tanto la Ley 30/92
PAC, así como el RD 1398/93 REPS, así como las Leyes 39/2015 y 40/2015,nos contemplan la figura tanto
del órgano instructor así como la del órgano Secretario de Instrucción
Sin embargo, la figura del Órgano “Secretario de Instrucción” se establece “si procede, en su caso “
(si así procediere) .
A diferencia del órgano instructor cuya existencia se contempla obligatoria tanto en las leyes 30/92
PAC, la Ley 39/2015 y el RD 1398/93 REPS, la figura del órgano Secretario de Instrucción si bien se
contemplaba como obligatoria en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 (LPA) , en
los textos legales regulativos posteriores (pues todos usan la expresión “en su caso”), la misma no se
contempla como preceptiva, y deberá serle dado traslado de las correspondientes actuaciones al órgano
instructor.
En todo caso, debeermos de señalar que mientras las funciones del órgano Instructor nos aperecen
definidas tanto en el RD 1398/93 REPS ,la Ley 30/92 LRJPAC y la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, sin
embargo no nos aperece en ninguna de ellas las funciones de éste órgano,ni tan siquiera su exigencia
preceptiva,en nuestra opinión, y por analogía con las funciones Jurisdiccionales, corresponderá al mismo los
actos de comunicación procesal entre elórganio Instructor y el interesado, así como la realización práctica
de la ordenación temporal de las actuaciones obrantes al expediente
g) La Garantía del Principio de “quien instruye no resuelve” y su aplicabilidad al

Llegados a éste lugar, deberemos indicar que tanto en la Ley 30/92 PAC, así como en el RD
1398/93 REPS, así como en la Ley 39/2015 ha quedado claramente establecida la obligatoriedad de
separar las fases instructoras de las resolutoras, gráficamente expresado, “el órgano instructor instruye
pero no resuelve y el órgano que resuelve no instruye pero resuelve”, y el órgano encargado de la incoación
del expediente le da traslado de las actuaciones.
Debemos tener presente el extremo de que éste principio toma su base en el Proceso Penal, por lo
que deberemos determinar su aplicabilidad o no al Procedimiento Administrativo Sancionador.
En éste sentido, y siguiendo al Profesor Asociado de Derecho Administrativo IZU BELLOSO, Miguel
José en “Las garantías del Procedimiento Administrativo Sancionador: Reflexiones sobre los órganos
Instructores”, en base a la capital Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC de 12 de Julio de 1988,
sentencia que causó una importante reforma procesal, el TC declaró que se reconoce a todos el derecho a
un proceso justo con todas las garantías,lo que conlleva el derecho a un juez imparcial, garantía
Legal: SE-182-07. 508
fundamental del Estado de Derecho, pero esta actividad debe separarse en la fase de instrucción y en la
fase de resolución en orden a la imparcialidad que le es propia en el ejercicio de ambas funciones, y en este
sentido, ya la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya declaro en su Sentencia de 26 de
Octubre de 1985 (caso “de Cubber”) señaló que deben guardarse las formas en orden a la imparcialidad,
por lo que el instructor no puede resolver en base al derecho al proceso justo (art 24.2 CE).
Así pues, el derecho a la imparcialidad forma parte del contenido del derecho al debido proceso que
nos determina el art 24.2 de la Constitución Española de 1978, es decir, dicho precepto lo que nos garantiza
es el derecho a un proceso justo con todas las garantías
Así, y siguiendo al Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Cardenal Herrera

CEU, profesor DOMÉNECH PASCUAL, Gabriel, en “El Rango Constitucional del Principio según el cual
quien instruye un procedimiento administrativo sancionador no lo resuelve” (Revista General de Derecho
Administrativo, 10, 2005), y siguiendo a dicho autor, en la STC 142/1997 de 15 de Septiembre, FJ 3, el
Tribunal Constitucional ya nos declaró que:
<<la identidad de naturaleza de la infracción administrativa y del delito, de pena y sanción, exigen
la extensión de esta incompatibilidad (entre instruir y decidir) al Procedimiento Administrativo
sancionador>>.
Por otra parte, y como así también nos señala DOMÉNECH PASCUAL; de conformidad con lo así
indicado por las STC 113/1987 y la STC 145/1998, es contenido del derecho fundamental a un proceso con
todas las garantías que establece el art 24.2 de la CE de 1978, el derecho a un Juez imparcial, imparcialidad
que devendrá quebrada si el órgano que instruye resuelve el Procedimiento administrativo sancionador,
pues el hecho de haber estado en contacto con las fuentes de donde procede el material pueden hacer
recaer en el ánimo del instructor prevenciones acerca de la culpabilidad del encartado y que influyan a la
hora de sentenciar o resolver.
En éste sentido, y entre otras, STC 164/1988, STC 11/1989, STC 106/1989, STC 55/1990, STC
186/1990, STC 138/1991, STC 151/1991, STC 238/1991, STC 113/1992, STC 170/1993, STC 320/1993,
STC 384/1993, STC 98/1997, STC 132/1997, STC 142/1997, STC 100/1998, STC 310/2000, STC 14/2001,
STC 87/2001, STC 79/2002, STC 38/2003 (citadas por DOMÉNECH PASCUAL).
Así, y toda vez que existe una ”imparcialidad objetiva” y una “imparcialidad subjetiva” , tal y
como acabamos de indicar, en tanto que garantías del derecho al debido proceso que ostenta el interesado,
también el Tribunal Constitucional de España ha tenido ocasión de pronunciarse en el mismo sentido, entre
otras, en STC 5/2004 de 16 de Enero, y en STC 156/2007 de 2 de Julio.
A su vez, ya el Tribunal Supremo también ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de ésta

garantía de carácter eminentemente Procesal.
Así, ya la STS de 4 de Julio de 2007, nos declaró lo siguiente:
<<El derecho a un juez o tribunal imparcial, proclamado en el artículo 10 de la Declaración

Universal de los Derechos Humanos de 10 de Diciembre de 1948 y en el artículo 14.1 del Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, se encuentra incluido, según una constante doctrina
Legal: SE-182-07. 509
constitucional, en el derecho a un proceso con todas las garantías reconocido en el art 24.2 de la CE EDLL
1978/3879. De acuerdo con dicho mandato, han de estar suficientemente garantizadas en el ordenamiento
jurídico tanto la imparcialidad real de los jueces como la confianza de los ciudadanos en su imparcialidad,
por ser ésta una convicción especialmente necesaria en una sociedad democrática que descansa, por su
propia naturaleza, en el libre y racional consentimiento que otorgan los ciudadanos a los poderes
públicos.Para alcanzar tales garantías establecen los arts 219 LOPJ EDL 1985/8754 y 54 LECr EDL 1882/1
un repertorio de causas de abstención y recusación, que coinciden con situaciones de la más diversa índole,
susceptibles de generar, según las reglas de la experiencia,una importante dificultad en el ánimo del Juez
para resolver con serenidad, ponderación y desapasionamiento la cuestión litigiosa que se le somete. El
ordenamiento jurídico, pues, no ha encomendado al buen criterio del juez la apreciación de los motivos por
los que debe abstenerse de conocer, ni ha dejado al arbitrio del justiciable la facultad de indicar las causas
que le permiten recusar cuestionando o negando la imparcialidad del juez, sino que velando por la
seguridad jurídica y para evitar tanto precipitadas abstenciones como abusivas e infundadas recusaciones,
ha precisado taxativamente las situaciones que sirven de común presupuesto a la abstención y a la
recusación.>>
Misma Doctrina en STS 1186/1998, STS 1393/2000, STS 2046/2000, STS 274/2001, entre otras.
EL PLIEGO DE CARGOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Como acabamos de señalar, en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento

Administrativo Sancionador, deberá constar la relación de hechos imputados, en el
documento que se denomina Pliego de Cargos o relación de hechos imputados, el cual
deberá ser realizado por el órgano Instructor del Procedimiento, en tanto que instruye el
mismo y tipifica y califica jurídicamente unos hechos que le son aportados por el órgano
que incoa el Procedimiento Sancionador.
b) Del contenido del Pliego de Cargos
Por otra parte, y en el mismo deberán hacerse constar, además de los hechos
tenidos por presunta infracción, constarán las piezas de convicción de la existencia del
ilícito administrativo sancionable y punible, los medios de prueba en los que nos
basamos, ello toda vez de que en la relación de hechos imputados el interesado o
expedientado puede ejercitar su derecho de defensa de forma efectiva, a través del
correspondiente debate procesal contradictorio en Sede y Fase de Instrucción y en todos
los estadios del mismo, pues es evidente y manifiesto el hecho de que no puede
ejercitarse derecho de defensa alguno si no se conoce aquello que se le imputa, lo que
es distinto de que alegue o no , pues éste es un derecho que ale interesdo asiste ty que
podráejercitar o no, derecho de defensa del que no puede ser privado dado su carácter
de derecho fundamental en el porcedimiento y en todos sus estadios, y en el caso de
que no alegue o no proponga prueba alguna, en éste último supuesto, y notificada la
iniciación del procedimiento, lo que nos encontramos es en el supuesto de que no
ejercita el interesado su derecho de defensa, siendo Doctrina Constitucional plenamente
consolidada el que no existe indefensión en quien conociendo la existencia del
Legal: SE-182-07. 510
procedimiento se aparta voluntariamente del mismo y no formula alegaciones o no

propone prueba.
Cuestión diferente es que se le indiquen los medios de prueba, pues al indicar los
mismos en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento, ello posibilita el debate
contradictorio, en el seno del mismo y en todos los estadios del Procedimiento, de los
propios medios de prueba y su valoración; de ahí la necesariedad de hacerlos constar.
Por otra parte, deviene de todo punto necesario el señalar que en la apertura del
Procedimiento Administrativo Sancionador siempre nos aparecerán, al menos, dos
órganos diferentes, que son el órgano que acuerda la incoación y el órgano instructor
del mismo, los que deberán ser diferentes.
También deberemos indicar que en ocasiones nos pueden aparecer en éste acto de
trámite, hasta tres órganos, pues puede suceder que el órgano llamado a resolver sea
diferente del instructor y del órgano que incoa, dándose éste supuesto normalmente
cunado el órgano que incoa puede sancionar hasta determinada cuantía y en
consecuencia la sanción, si supera esa cuantía límite del órgano incoador, suele ser de
otro órgano diferente de éste, y que normalmente será el superior jerárquico del
incoador, y que normalmente suele ser el Consejero correspondiente en la materia y no
el órgano Director General que es el que suele incoar.
c) Consideración especial al inicio del Procedimiento.
En el sentido antepuesto, deberemos señalar el hecho de que al órgano incoador del

Procedimiento corresponderá el poner en conocimiento del órgano llamado a Intruir la
existencia de unos hechos presuntos y su presunta tipificación y calificación jurídica en
orden a que se averiguen en el Procedimiento los mismos.
Por otra parte, deberemos indicar que no existe órgano Instructor hasta que el
mismo es designado por elórgano incoador, PERO, toda vez que el mismo ostenta la
función de instruir el Procedimiento y a su vez formular el Principio Acusatorio
y ser a su vez garante del cumplimiento efectivo de los derechos que al
interesado asisten, el mismo deberá ser examinado por el órgano incoador
acerca de las causas de abstención del mismo, y resueltas las mismas,de no
concurrir ninguna de ellas, elórgano Instructor ya existe como tal , y deberán
serles trasladas al mismo todas las actuaciones realizadas,debiendo hacer
constar al interesado, en el Acuerdo de Iniciación, el derecho que al mismo
asiste de recusar al órgano Instructor y al órgano Secretario de
Instrucción,ello como garantía del derecho al debido proceso que le garantíza
el art 24 de la CE de 1978.
d) Los diferentes Actos concurrentes en el Acuerdo de Iniciación del

Legal: SE-182-07. 511
Por otro lado, deberemos también precisar el hecho de que la incoación, el examen
de la no concurrencia de causas de abstención y el Pliego de Cargos del Procedimiento
son actuaciones diferentes y que corresponden a órganos diferentes.
Así, el Acuerdo de Iniciación, el examen de la no concurrencia de causas de

abstención y la puesta en conocimiento de las actuaciones previas al Procedimiento, así
como la relación de los hechos adebatir en el Procedimiento y el traslado de las piezas
de convicción tanto del presunto ilícito como de la posible responsabilidad, corresponde
su práctica y competencia al órgano incoador, mientras que la relación de los hechos
imputados su tipificación, y calificación jurídica y valoración,corresponderá al órgano
instructor que será el competente para ello, pues de lo contrario, se lesionaría el
derecho- garantía de rango Constitucional, y que al intersado asiste consistente en el
derecho al debido procedimiento (art 24.2 CE de 1978).
e) El carácter fundamental del Pliego de Cargos en el Procedimiento.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, deberemos señalar

el carácter fundamental y esencial del mismo.
Ello por el hecho de que lo imputado en el Pliego de Cargos es acerca de lo que se

va a debatir contradictoriamente en todos los estadios del Procedimiento y será el
contenido acerca de lo que deberá pronunciarse la Resolución conclusiva del
Procedimiento, habida cuenta de que, tal y como ya vimos, la Resolución deberá
salvaguardar la garantía de la Congruencia Procesal.
En el sentido antepuesto, y en nuestra opinión, ya las Sentencias del Tribunal

Supremo (STS) STS de 05-05-1987 (Ar 5220), STS 13-06-1996 (Ar 4812) y la
Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 98/1989 de 1 de Junio nos indicaron
que los hechos que se relacionan en el Pliego de Cargos constituyen la base de la
sanción yesta no pue debasarse en otros hechos dieferentes de los debatidos
contradictoriamente en el Procedimiento.
Así, y siguiendo a GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS (“Manual Básico de

Derecho Administrativo”, Tecnos, 3ª Edición 2006), el derecho a ser informado de la
acusación conlleva el derecho a la inalterabilidad de los hechos debatidos en el
Procedimiento y que son objeto de la acusación y de la sanción (STC 169/1998, STC
117/2002, STC205/2003, STC 35/2006, entre otras) nos señalan dichos autores.
Ello implicará que se extreme al máximo tanto la redacción del Pliego de Cargos así
como la de los hechos imputados en el mismo, pues podría resultar lesionado el
derecho-garantía del interesado al Debido Proceso o Derecho al Proceso Justo
pues podrían predeterminar la Resolución y su contenido.
f) Especial consideración de elementos que pueden predeterminar el

contenido del debate Procesal contradictorio y pueden condicionar el
contenido de la Resolución conclusiva del Procedimiento y por ende
Legal: SE-182-07. 512
lesionan el derecho-garantía del interesado al debido proceso o derecho al

Proceso Justo.
En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia de la Sala II del

Tribunal Supremo (STS) Sala de Lo Penal , en STS de fecha 22 de Diciembre de
2014 , y acerca de ésta particular cuestión referida a la Predeterminación del fallo, ya
nos señaló lo siguiente:
<<El motivo por quebrantamineto de forma por consignarse en los hechos probados
conceptos jurídicos que predeterminan el fallo exige para su estimación, según reiterada
Doctrina Jurisprudencial (SSTS 23-10-2001, 14-06-2002, 28-05-2003, 18-06-2004, 11-
01-2005, 11-12-2006, 26-03-2007, 2-10-2007 y 28-11-2007):
a) que se trate de expresiones técnico jurídicas que definan o den nombre a la

esencia del tipo aplicado (Nota administrativa: a la infracción imputada).
b) Que tales expresiones sean tan sólo asequibles por regla general para los
juristas y no sean compartidas en el uso del lenguaje común.
c) Que tengan valor causal respecto del fallo
d) Que suprimidos tales conceptos jurídicos, dejen el hecho histórico sin base
alguna.>>
Por otra parte, también la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 27 de
Diciembre de 2004, ya nos precisó que lo que no se permite es el uso de
expresiones estrictamente técnicas que describen las infracciones, como
indicar que elinteresado realizó un vertido contaminante (sin describir el
mismo) .
Ello tal y como ya señaló la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS
152/2006 de 1 de Febrero, la predeterminación del fallo tiende a evitar que el
razonamiento decisorio realice la sustitución de lo descriptivo por lo valorativo,
lo que conllevará la exigencia de una precisa separación entre el juicio
histórico (antecedentes de hechos relacionados) y el juicio jurídico.
Ello no obsta a que, como ya también nos señalaron las STS 429/2003 de 21 de
Marzo, STS 249 de 26 de Febrero, STS 280/2004 de 8 de Marzo, STS 409/2004 de 24
de Marzo, STS 893 /2005 de 6 de Julio, entre otras, los hechos p`robados en un cierto
sentido tienen que predeterminar el fallo pues el factum en cuanto es la base de la
calificación jurídica de los hechos debatidos son predeterminantes de ésta salvo
manifiesta incongruencia.
En nuestra opinión, también deberemos de tener en consideración que, de

conformidad con la Doctrina del Tribunal Supremo, sostenida, entre otras, en
Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS 1245/2006 de 17 de Noviembre, STS
547/2006 de 18 de Mayo, STS 528/2007 de 28 de Mayo, STS 253/2007 de 26 de Marzo,
STS 755/2008 de 26 de Noviembre, STS 89/2009 de 5 de Febrero, STS 436/2011 de 13
de Mayo, es en los hechos probados donde se integran los hechos externos que les son
Legal: SE-182-07. 513
de atribución al comportamiento de los protagonistas, así como la intencionalidad y su

voluntariedad, siendo ambos hechos psíquicos que no les priva de su condición de
hechos que deberán constar en el relato fáctico de los hechos y deben constar en los
hechos probados.
Así pues deberemos, básicamente, evitar en su redacción, entre otras cosas, tal y
como hemos visto, expresiones únicamente entendibles para juristas.
LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN.
Al respecto, la misma puede no existir expresamente como tal, pues si el expedientado interesado
no alega o no propone otra prueba, el acuerdo o Resolución de Iniciación del procedimiento es tenido por la
Administración como Propuesta de Resolución por la propia administración.
Si el expedientado alega o propone prueba, hay que dictar propuesta de resolución.
¿Qué sucede si se concluye el plazo en Murcia y el interesado ha presentado alegaciones dentro del
plazo, ejercitando su derecho a hacerlo, las presenta en Sevilla?
• En circunstancias normales la administración no habrá dictado la propuesta de

resolución, sino que habrá dictado la resolución que resuelve el procedimiento e impone la
sanción.
• De haber presentado alegaciones en el plazo y en otro Registro o ciudad, deberá

revocarse la resolución sancionadora y acordar por el instructor la Propuesta de Resolución
correspondiente.
• Se puede revocar la Resolución sancionadora (que lo deberá hacer expresamente el

órgano que la dicta y que es siempre diferente del órgano instructor) y la Propuesta de
Resolución se dictará por el Instructor, y se notificarán las 2 actuaciones al interesado
simultáneamente, normalmente ello se hará por el Secretario de instrucción del
procedimiento.
Puede suceder que el interesado no haya alegado nada ni propuesto pruebas en la iniciación, en
este caso, como en la Resolución de iniciación consta que si no se realizan alegaciones, la resolución inicial
es tenida por propuesta de resolución, existe la misma y, como en el caso anterior, se dicta una resolución
expresa.
LA RESOLUCIÓN CONCLUSIVA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y

SUS REQUISITOS CONSTITUCIONALES.
En nuestra particular opinión, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión,
deberemos de tener presente el extremo de que la Resolución, en tanto que acto administrativo conclusivo
del Procedimiento, y aligual que así se determinaban tanto en la Ley 30/92 LRJPAC así como en el RD
Legal: SE-182-07. 514
1398/93 REPS, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, y como veremos seguidamente, en sus arts 88 nº
1 y 88 nº 2 y 84 ,nos determina que junto a la obligación de resolver, se deberá resolver dando respuesta
a lo debatido en el mismo y no a otras cuestiones que no hayan sido objeto del debete procesal durante la
sustanciación del Procedimiento en todas sus fases, es lo que se denomina Principio de Congruencia
Procesal, pero también deberemos señalar aquello acerca de lo que debe ser respondido.
b) El contenido de la Resolución conclusiva del Procedimiento.
En el sentido indicado, ya la Ley 30/92 PAC en su art 89, al regular el contenido de la Resolución
conclusiva del Procedimiento nos determinaba la obligación de resolver congruentemente así como
motivadamente, debiendo ser tenido presente que no se puede conceder “más de lo pedido” (congruencia
Ultra Petitum) o lo no solicitado (congruencia Extra Petitum).
Así, ya la STS de 13-10-1983 (Ar 5281) ya nos declaró que:
<<la Resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquéllas otras
derivadas del expediente>>
Misma Doctrina en STS 05-02-1993, Ar 1473, STS 31-12-1990 (Ar10429), STS 07-02-1980, STS
22-03-1978, STS 07-10-1980 (Ar 332) entre otras.
Y, en lo referido específicamente al Procedimiento Sancionador, ya el art 138 de la Ley 30/92 PAC

nos establecía que la resolución debe ser motivada y resolver lo debatido en el Procedimiento, tal y como,
entre otras, ya declaró la STS de 28-06-1996 (Ar 5345).
Por otra parte, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, nos establece en su art 88 nº1 y nº 2,la
obligación de resolver lo debatido en el procedimiento y todas las cuestiones anexas al mismo,
estableciendo el art 84 de la ley 39/2015, al igual que así se contemplaba en el art 87 de la Ley
30/92 PAC, la Resolución como forma conclusiva del Procedimiento Administrativo Sancionador,
debiendo ser además motivada y fundada en Derecho.
Así pues, la Resolución conclusiva del Procedimiento deberá pronunciarse sobre lo debatido en el
mismo y no sobre otros hechos diferentes o hechos al Procedimiento y que no hayan sido debatidos en el
Procedimiento, es lo que se denomina “Principio de Congruencia Procedimental” y que seguidamente
analizaremos.
c) Los criterios referidos a la Congruencia Procesal de la Resolución conclusiva del

En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC)

STC 36/2006 de 13 de Febrero ya nos señaló que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a
las pretensiones de las partes, es decir, en un desajuste entre la resolución y lo en ella declarado y los
términos en los que las partes formulan sus pretensiones en los distintos estadios del Procedimiento
Legal: SE-182-07. 515
De ésta forma, deberemos señalar que la congruencia no se mide en relación con los
razonamientos, sino poniendo en relación lo pretendido con el resultado declarativo, bien sea del fallo
Jurisdiccional bien sea de la Resolución Administrativa conclusiva del Procedimiento, tal y como así ya
indicaron las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 30 de Marzo de 1988 y STS de 20 de
Diciembre de 1989, entre otras.
d) El contenido de la Congruencia Procesal
Por otra parte, debe ser diferenciado entre aquello que son meras alegaciones formuladas por las
partes en la defensa de su petensión y lo que son las pretensiones procesales, es decir, aquello que se pide
es la pretensión procesal, y lo que se alega es aquello en base alo que se pide o formula la pretensión, tal y
como así ya nos declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 198/2001 de 24 de Septiembre.
Así, y sólo en éste sentido y sólo a las Pretensiones es a las que cabe dar respuesta congruente, ya
que no es preciso el dar una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones o
cuestiones planteadas que no sean sustanciales, tal y como así ya nos declaró la STC 51/2010 de 4 de
Octubre (FJº 4), salvo que estemos ante una alegación fundamental oportunamente planteada por las
partes (STC 24/2010 de 27 de Abril, F Jdcº 4)y en laque no cabría una respuesta global (STC 8/2004 de 9
de Febrero).
Así pues, la Resolución deberá pronunciarse sobre lo solicitado, pudiendo la misma ser estimativa o
desestimativa (en ambos supuestos puede ser total o parcial) o declarativa de inadmisión, pues el
derecho lo es a la obtención de la resolución NO a su contenido (sin perjuicio ello del deber de
congruencia)
Por otra parte, y en nuestra opinión, debemos indicar que se incurre en vicio de incongruencia
cuando por la Resolución Administrativa se omite resolver acerca de alguna de las cuestiones planteadas o
de las pretensiones procesales , tal y como señalaron las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 8
de Julio de 2008, STS de 25 de Febrero de 2008, STS de 23 de Marzo de 2011, al igual que se incurre en
incongruencia cuando se resuelve sobre cuestiones no planteadas en el procedimiento o no se resuelve
sobre lo pedido (incongruencia extra petitum o ultra petitum ), tal y como así declararon las STS de 24 de
Mayo de 2010 y STS de 23 de Diciembre de 2010, entre otras.
En consecuencia, es suficiente con que la Resolución conclusiva del Procedimiento Sancionador se

pronuncie categóricamente sobre todas las pretensiones formuladas (STS de 3 de Noviembre de 2004) por
lo que cabe dar una respuesta genérica y global a las alegaciones, PERO concreta a todas las pretensiones
e) La Motivación de las Resoluciones y la Inexistencia del Derecho al acierto de las

mismas.
En éste sentido, y en nuestra opinión, debemos de tener presente el que la exiegncia

Constitucional de motivación no impone una respuesta pormenorizadapunto por punto, a cada
una de las alegaciones planteadsa, sino el que la respuesta esté fundada en Derecho y que se
anude o guarde conexión con los extremos debatidos en el Procedimiento y sometidos a debate
contradictorio en los distintos estadios del Procedimiento, tal y como así ya declaró la STC 101/1992 de 25
Legal: SE-182-07. 516
de Junio, de manera tal que sólo una motivación que, por arbitraria, deviniese inexistente o
extraordinariamente formalista o carente de racionalidad o lógica, quebrantaría el art 24 de la Constitución,
tal y como también así declaró la STC 168/1992 de 16 de Noviembre.
Por otra parte, y como ya hemos apuntado, la necesaria motivación de la Resolución nada tiene que
ver con el acierto o no de la argumentación y procederá diferenciar en relación con la valoración de la
prueba, la falta de motivación o la motivación insuficiente – situada en el requisito procesal y exigencia
Constitucional de la motivación- es un tema ajeno a ellas (SSTS de 31-01-1992, STS de 09-03—2010, STS
de 08-07-2009), y ello porque una cosa es la motivación y otra bien distinta el acierto o no de las
Sentencias o Resoluciones Administrativas,no existiendo un derecho al acierto de las Resoluciones
Jurisdiccionales o Administrativas.
LOS ESTÁNDARES CONSTITUCIONALES DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Y SU

MOTIVACIÓN.
a) Sobre la motivación y su finalidad.
En nuestra opinión, y en éste sentido, la finalidad de la motivación cumple tres finalidades diferentes,
a saber:
-Como garantía del derecho de defensa y de la Tutela Judicial efectiva (art 24 y 117 de la CE de 1978).
-Como elemento necesario para comprender y ejecutar el acto administartivo.
-Como mecanismo de control de legalidad del acto administrativo y determinar si incurrió en

arbitrariedad.
-La motivación como garantía del derecho de defensa y de la Tutela Judicial Efectiva.
En éste sentido, se nos configura la motivación como una garantía del derecho de defensa del
interesado en el Procediomiento en todos los estadios del mismo, así como del derecho a la Tutela Judicial
Efectiva de todo interesado,pues permite que elmismo conozca los elementos fácticos y jurídicos necesarios
para que pueda tener o no por ajustado a Derecho lo actuado por la Administración,siendo la finalidad de la
motivación el evitar la indefensión del interesado, situación que se producirá cuando se sitúa a las partes en
posición de desigualdad, o se desconocen las razones de la sanción o se impide la contradicción efectiva, no
pudiéndose afirmar, tal y como así fue puesto de manifiesto, entre otras, por la STS de 4 de Marzo de 2000
(Ar 2894), no pudiéndose afirmar que hay indefensión cuando existen posibilidades reales de defenderse de
forma efectiva en todos los estadios del Procedimiento Administrativo Sancionador.
Al respecto, esta garantía del derecho de defensa no queda en un mero enunciado teórico, sino que se
articula a través de derechos instrumentales determinados por la Jursiporudencia del Tribunal
Constitucional.
En éste sentido, ya la STC 89/1995 de 6 de Junio (RTC 1995/89), en su Fundamento Jurídico 4º, ya nos
declaró al respecto lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 517
<<Constituye una Doctrina reiterada de éste Tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (así
por ejemplo Sentencias del TEDH de 8 de Junio de 1976-asunto Engel y otros-, STEDH de 21 de Febrero de
1984-asunto Ozturk-, STEDH de 28 de Junio de 1994-asunto Bendenoum-), la de que los Principios y
Garantías Constitucionales del Orden Penal y del Procedimineto Administartivo Sancionador y, así entre
aquellas garantías procesales hemos declarado aplicables el derecho dedefensa (STC 4/1982) y sus
derechos instrumentales a ser informado de la acusación (SSTC 31/1986, 190/1987 y 29/1989),y a utilizar
los medios de prueba pertinentes para la defensa (SSTC 2/1987,190/1987 y212/1990), así como el derecho
a la presunción de inocencia (SSTC 13/1982, 36 y 37/1985, 42/1989,76/1990 y 138/1990),derechos
fundamentales todos ellos que han sido incorporados por el Legislador a la normativa reguladora del
Procedimiento Administartivo Común (Título IX de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre), e incluso garantías
que la Constitución no impone en la esfera de la punición administrativa-tales como por ejemplo, la del
derecho al “Juez Imparcial” (SSTC 22/1990 y 76/1990) o la del Derecho al Proceso sin Dilaciones Indebidas
(STC 26/1994); también han sido adoptadas en alguna medida por la Legislacion Ordinaria, aproximando
en lo posible el Procedimiento Administrativo Sancionador al Proceso Penal>>
-La motivación como elemento necesario para comprender y ejecutar el acto administrativo.
En éste sentido, ya la STC 165/1993 de 18 de Mayo (RTC 1993/165), ya nos declaró lo siguiente: <<
La exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual
se puede comprobar que la resolución dada alcaso es consecuencia de una exigencia racional del
ordenamiento jurídico y no del fruto de la arbitrariedad>>
b) Los estándares Constitucionales de la Resolución administrativa y su motivación.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, deberemos de partir del mandato Constitucional de

los arts 9.1, 9.3, 97 y 103 de la Constitución Española de 1978, y conforme a los cuales, la Administración
actúa sometida al Imperio de la Ley, lo que se configura como un derecho-garantía para el interesado, toda
vez que la garantía del mismo consistirá en que la Adminitración actúe conforme a la Legalidad y el derecho
del interesado es precisamente esa garantía, la garantía de la actuación conforme a Derecho.
Por otra parte, y para que ello sea así, y dada la aplicabilidad de las Garantías de los Derechos
Fundamentales aplicables a toda clase de Procesos y Procedimientos, tal y como así ya nos declaró , entre
otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 18/1981, es Doctrina consolidada del Tribunal
Constitucional, el que para determinar si lo actuado se ajusta a las Garantías Constitucionales, o ” Test de
Razonabilidad Constitucional “, la integración de 4 estándares diferentes; a saber:
-La congruencia o exigencia de respuesta a las pretensiones y causas de pedir.

-La motivación de las respuestas.
-La razonabilidad.
-La ausencia de error patente.
c) La congruencia o exigencia de respuestas a las pretensiones y causas de pedir.
Legal: SE-182-07. 518
En nuestra opinión, y en el sentido indicado,y de conformidad, entre otras, con las Sentencias del
Tribunal Constitucional (STC) STC 251/2000 de 30 de Octubre, STC 57/2001 de 26 de Febrero, debe
comprobarse si lo declarado o resuelto es congruente y es lógico con lo solicitado o pedido.
Así, y en éste sentido, y entre otras,ya las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 18 de
Septiembre de 2013, STS 18 de Mayo de 2012, ya nos declararon que la congruencia consiste en la
exigencia derivada de la necesaria conformidad que ha de existir entre lo que se resuelve y las pretensiones
iniciales del interesado y debatidas y planteadas en el procedimiento, y, la misma se cumple cuando la
relación entre lo resuelto y la pretensión procesal no deviene alterada en su configuración lógico-jurídica, tal
y como también se declara en la STS de 14 de Abril de 2011.
Misma Doctrina en STC 124/2000 de 16 de Mayo, STC 85/2000 de 27 de Marzo.
d) En torno a la existencia de diversos tipos de Incongruencia
En nuestra opinión, y como punto de partida, deberemos de tener presente que, tal y como así ya
indicó la STC 15/1991 de 28 de Enero, la tutela judicial requiere una respuesta razonada y motivada a
aquello que se debate en el Procedimiento , por lo que en el caso de que una Sentencia o resolución
administrativa se pronuncie o resuelva cuestiones no sometidas a debate contradictorio en el seno del
Procedimiento y en todos los estadios del mismo estará la misma viciada no sólo de incongruencia sino
también lesionará la prohibición de indefensión pues no se debatió y el interesdado no pudo defenderse , tal
y como así ya nos declararon la STC 39/91 de 25 de Febrero , la STC 136/1990 de 22 de Octubre y la STC
175/1990 de 12 de Noviembre,, entre otras., garantía de congruencia que también es establecida en la Ley
39/2015 y en la Ley 40/2015 ambas de 1 de Octubre.
Por otra parte, y delimitado inicialmente lo que es incongruencia, deberemos precisar que existen
diversos tipos de la misma.
Así, y en éste sentido, tradicionalmente es admitida que la denominada “Congruencia “extra petita”,
acontece cuando y en base a la causa petendi y la pretensión del interesado, si se alteran los términos del
debate procesal resolviendo sobre cosa distinta de lo pedido, tal y como así señalaron las STC 125/1989 de
12 de Junio, STC 44/1993 de 8 de Febrero, siendo su efecto la indefensión por incongruencia omisiva ,
denegación técnica de justicia y negativa a la Tutela Judicial efectiva, tal y comio así nos señalaron , entre
otras, las STC 61/1983 de 20 de Julio, STC8/1988 de 22 de Febrero y la STC 142/1987 de 23 de Julio,
debiendo precisar,tal y como así ya declaró la STC 222/1994 de 18 de Julio la incongruencia por omisión se
produce cuandono se dárespuesta a una de las pretensiones solicitadas.
A su vez, nos podemos encontrar con la denominada “Incongruencia omisiva” o “Ex Silentio”, la que se
caraceterizará por el hecho de que el órgano llamado a resolver guarda silencio acerca de una pretensión, y
que como ya declaróla STC 142/1987 de 23 de Julio exige que se haya solicitado una pretensión y que el
órgano llamado a resolver guarde silencioo al respecto, no siendo posible dar una respuesta implícita, tal y
como así ya declaró la STC 5/1990 de 18 de Enero
Legal: SE-182-07. 519
En definitiva, existe incongruencia cuando hay desajuste entre la respuesta solicitada y los términos en
los que el interesado configura el debete Procesal, tal y como, entre otras, así ya nos declaró la STC
171/1993 de 27 de Mayo.
De otra parte, deviene de todo puinto imprescindible el señalar que deberemosdiferenciar entre lo que
son las alegaciones y la pretensión; así la pretensión es aquello que se solicita y la alegación es las razones
por las que se solicita (lo que en derecho se denomina Causa Pertendi o causa de pedir), debiendo señalar
que la incongruencia existe en lo referido a las pretesniones, pues hay que dar respuesta a las mismas,
cosa que no sucede con la salegaciones, pues ésta apoden deducirse las unas de las otras, tal y como así ya
declararon las STC 222/1994 de 18 de Julio y la STC 56/1996 de 15 de Abril, STC 91/1995 ,STC 85/1996,
STC26/1997, STC16/1998, entre otras.
e) El estándar de motivación.
En nuestra opinión, y en relación a éste estándar, lo que se declara en la Resolución debe

salvaguardar la garantía de la congruencia procesal, y tal y como así ya declaró el Tribunal
Constitucional en su STC 159/1992 de 26 de Octubre, no es sólo una mera declaración de conocimiento
ni de voluntad y no exige un razonamiento prólijo y pormenorizado de todos los aspectos (STC 14/1991
de 28-01., STC 94/2000 de 10 de Abril), deviniendo posible una fundamentación escueta (STC
264/1988 de 22 de Diciembre) y también una fundamentación concisa (STC 264/1988 de 22 de
Diciembre , Auto Tribunal Constitucional (ATC) ATC nº 315/1994 de 21 de Noviembre).
En el sentido indicado, ya las STC 165/1993, STC 158/1995, STC 46/1996, STC 54/1997 (entre
otras) , ya nos señalaron que la finalidad de la motivación es hacer conocer las razones que sirven de
apoyatura a la decisión adoptada, quedando así de manifiesto que la misma no es arbitraria, así como
permitir el eventual control Jurisdiccional mediante el ejercicio del derecho de acceso a la Tutela Judicial
Efectiva del art 24 de la Constitución Española, y como ya declaró la STC 157/1992 de 2 de Febrero, la
Constitución no garantíza el derecho fundamental a una extensión de la motivación, sino a la misma y
el comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene es lógico,
tal y como así declararon, entre otras, las STC 264/1988 de 22 de Diciembre y el ATC 686/1986 de 10
de Septiembre, pues como ya declaró la STC 159/1992 de 26 de Octubre, la motivación no es sólo una
mera declaración de conocimiento ni de voluntad y no exige un razonamiento prólijo y pormenorizado
de todos los aspectos.
Misma Doctrina en STC 14/1991 de 28-01, STC 94/2000 de 10 de Abril, entre otras, deviniendo
posible una fundamentación escueta (STC 264/1988 de 22 de Diciembre) y también una
fundamentación concisa (STC 264/1988 de 22 de Diciembre y Auto del Tribunal Constitucional ATC
315/1994 de 21 de Noviembre)
f) Sobre la necesariedad de que la motivación sea conforme a los criterios jurídicos

aceptados por la Comunidad Jurídica.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, ya la STC nº 214/1999 de 29 de

Noviembre ,en su Fundamento Jurídico IVº, nos destacó lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 520
<<Del mismo modo, también es Doctrina Constitucional reiterada que, desde laperspectiva del
deber de motivación de las Resoluciones Judiciales (Nota: administrativas en nuestro caso, pues deben
ser motivadas las Resoluciones sancionadoras) podrá considerarse que se vulnera el derecho a la Tutela
Judicial Efectiva, cuando el razonamiento que funda dicha resolución resulte arbitrario, irrazonable o
incurso en error patente. Así se señala que éste Tribunal incurriría en exceso de formalismo si admitiese
como decisiones motivadas y razonadas aquéllas en que se compruebe que parten de premisas
inexistentes o patentemente erróneas o que siguen un desarrollo argumental incurso en quiebras
lógicas de tal magnitud que conduzcan a la evidencia de no poder considerarse basadas en ninguna de
las razones aducidas.>>
d)El estándar de razonabilidad .
En ésta línea, y en nuestra opinión, ya la STC 164/2002 de 17 de Septiembre ya nos declaró que
la validez de un razonamiento desde el plano puramente lógico es independiente de la verdad o falsedad de
sus premisas y de su conclusión, pues en lógica, la conclusión fundamental es la coherencia y no la verdad
del hecho y como declaró, entre otras, la STC 214/1999 de 29 de Noviembre, la que nos declaró lo
siguiente: <<No pueden considerarse razonadas ni razonables aquellas resoluciones judiciales (Nota:
Administrativas en nuestro caso) que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y
argumental, se comprueba que parten de premisas inexistentes o plenamente erróneas o siguen un
desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no
pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas>>
e)El estándar de ausencia de error patente.
En nuestra opinión , el mismo nos vienen dado por ser una desviación lógica grave del
razonamiento ,lo que nos ocnducirá a una resolución irrazonable, y tal y como así deviene exigido por la
Doctrina del Tribunal Constitucional Español, entre otras, en STC 161/2002 de 16 de Septiembre, el error
debe ser determinante de la Resolución adoptada o ser el soporte único o básico de la resolución (Ratio
Decidendi), de suerte tal que comprobada la presencia del error, la fundamentación jurídica pierda el
sentido y alcance que la justifica y no pueda ser conocido cuál sería el sentido de la resolución de no
concurrir la existencia del error , siendo dichos datos de carácter fáctico (STC 88/2002) o referido a la
argumentación jurídica (STC 214/1999 de 29 de Noviembre), y puede el error llegar a conclusiones ilógicas
o irracionales y llegar a conclusiones absurdas i contrarias a los principios de la lógica y de la experiencia
(STC 162/1995 de 7 de Noviembre, STC 88/2000 de 27 de Mayo), y como así también declaró la STC
35/2002 de 11 de Febrero, el error debe detectarse <<sin realizar esfuerzo argumentativo ni proceder a
mayores indagaciones jurídicas>>.
Y, en los términos de la STC 215/2002 de 25 de Noviembre, sin que la detección del error imponga
una <<laboriosa o detenida indagación>>, teniendo presente además lo que ya nos declaró la STC
158/2002 de16 de Septiembre, al señalar que el error debe ser del órgano no del interesado
f)El error patente en la motivación con relevancia Constitucional
En este sentido, ya la STC nº 211/2009 de 26 de Noviembre, Fundamento Jurídico II º, nos declaró

lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 521
<<Para la existencia del defecto Constitucional de motivación por error patente, se produce una
vulneración del art 24.1 CE cuando la Resoklución Judicial (Npota:adtva en nuestro caso) sea el resultado
de un razonamiento que no se corresponde con la realidad por haber incurrido el órgano judicial
(Nota:administrativo en nuestro caso) en un error patente en la determinación y selección del material de
hecho o del presupuesto sobre el que se asienta su decisión, produciendo con ello efectos negativos en la
esfera jurídica del ciudadano, destacándose que los requisitos necesarios para dotar de relevancia
constitucional a dicho error son que no sea imputable a la negligencia de la parte sino atribuible al órgano
judicial (Nota: Administrativo en nuestro caso) que pueda apreciarse inmediatamente de forma
incontrovertible a partir de las actuaciones judiciales (Nota:administrativas en nuestro caso) y que resulte
determinante de la decisión adoptada por constituir el soporte único o básico-ratio decidendi- de la
resolución.Igualmente éste Tribunal ha señalado que concurre error patente en aquéllos supuestos en que
las resoluciones judiciales parten de un presupuesto fáctico que se manifiesta a la luz de un medio de
prueba incorporado válidamente a las actuaciones cuyo contenido no hubiera sido tomado en
consideración>>.
g) El error de hecho y su contenido.
En éste sentido, y en referencia a ésta cuestión, ya el art 105 nº 2 de la Ley 30/92 PAC establecía
el criterio de la posibilidad por parte de la Administración de revisar en cualquier momento, sea a instancia
de parte o de oficio, es decir, realizados por ella misma, los errores de hecho, los materiales o los
aritméticos existentes en sus actos.
En éste sentido, deberemos señalar que no se puede utilizar éste procedimiento en los casos en que
hayan de ser realizadas interpretaciones jurídicas o que sea necesario acudir a datos que no estén en el
expediente, tal y como así ya nos declaró el Tribunal Supremo en STS de 08-07-1982 (Ar 5381), STS de
08-02-1990 (Ar 1077), STS de 24-03-1992 (Ar 2465) STS de 31-01-1994 (Ar 504), entre otras,por lo que
el error deberá apreciarse de las actuaciones obrantes al expediente..
Así, ya la STS de 20-07-1984 (Ar 4247), ya nos señaló lo siguiente:
<<Este Procedimiento únicamente es admisible para rectificar omisiones o errores materiales, no

declaraciones conceptuales de inequívoco carácter jurídico- STS 11-02-1975.>>
En nuestra opinión, la cuestión es determinar cuando estamos ante un error de hecho.

Así, y en el sentido antepuesto, ya la STS de 25-01-1994 (Ar 326) a lrespecto ya nos declaró que:
<<No hay que olvidar que los errores de hecho se caracterizan por versar sobre un hecho, cosa o
suceso, esto es, acerca de una realidad indpendiente de toda opinión, criterio particular o calificación,
estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de Derecho>>
Misma Doctrina en STS de 18-04-1990 (Ar 2886), STS de 05-12-1990 (Ar9908), STS de 04-05-
1993 (Ar 3687), STS de 16-05-1994 (ar 4425), entre otras.
h) No toda equivocación jurídica es error jurídico: sus rasgos diferenciadores.
Legal: SE-182-07. 522
Delimitado pues el concepto de error, y toda vez que tal y como hemos visto sólo es posible la
subsanación de los errores de hecho, deberemos diferenciar entre “equivocación jurídica” y “error de
hecho”.
Así, y en el sentido indicado, y referido a la existencia de error judicial que es el caso que resuelve
la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de fecha 23 de Junio de 2016 (recurso 39/2013) que
examinamos, y cuya Doctrina estimamos de aplicación al Procedimiento Sancionador, nos señala dicha
Sentencia, con base en el art 121 de la Constitución , que el proceso por error judicial (art 293 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial) no es una tercera instancia encubierta <<en la que el recurrente pueda insistir
ante otro Tribunal , una vez más, en el criterio y posición que ya le fue desestimado y rechazado
anteriormente>>, y éste proceso únicamente procederá con éxito cuando el órgano judicial haya incurrido
en una equivocación <<manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación
de la ley>>
Al respecto, y en nuestra opinión, deberemos señalar que, como ya hemos tenido ocasión de
indicar, deben ser interpretadas las normas jurídicas y aplicadas en el sentido y criterio que les es otorgado
por los Jueces y Tribunales, basados en criterios de razonabilidad admitidos por los operadores jurídicos
(STC 88/2000, STC 214/1999, STC 162/1995, entre otras).
Y, es que, en nuestra opinión, y como ya vimos, no existe el derecho al acierto en las
Resoluciones Jurisdiccionales o administrativas.
Así, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 3 de Octubre de 2008, REJ 7/2007) ya
nos señaló al respecto lo siguiente:
<<No toda equivocación es susceptible de concepturase como error judicial, sino que esta
calificación ha dereservarse a supuestos especiales cualificados en los que se advierta en la resolución
judicial un error “craso”, “patente”, “indubitado”, “incontestable”, “flagrante”, que haya provocado
“concluiosnes fácticas o jurídicas ilógicas, irracionales, esperpénticas o absurdas”>>.
Y en relación con el error judicial en la interpretación de la Ley, sólo cabrá su apreciación cuando el
órgano judicial (administrativo en nuestro caso) ha operado abiertamente fuera de los cauces legales y/o
realiza una aplicación del derecho basada en normas inexistentes o entendidas fuera de toda lógica o
sentido.
Así, nos señala la Doctrina del Tribunal Supremo que no existirá error , <<cuando el Tribunal
mantiene un criterio racional y explicable dentro de las normas de la hermenéutica jurídica>>, <<ni cuando
se trate de interpretaciones de la norma que no cabe atacar por este procedimiento excepcional>>,
<<conclusiones que no resulten ilógicas o irracionales>>, ello toda vez que <<no es desacierto lo que trata
de corregir la declaración de error judicial, sino la desatención,la desidia o la falta de interés
jurídico,conceptos introductores de un factor de desorden,originador del deber, a cargo del estado de
indemnizar los daños causados directamente, sin necesidad de declarar la culpabilidad del juzgador>>.
En el sentido indicado, STS de 27 de Marzo de 2006 (REJ 6/2004, FJ Iº), STS de 20-06-2006 (REJ
13/2004, FJ Iº), STS 15-01-2007 (REJ 17/2004, FJ IIº), STS 12-03-2007 (REJ 18/2004, FJ Iº), STS de 30-
05-2007 (REJ 14/2005, FJ IIIº), STS de 14-09-2007 (REJ 5/2006, FJ IIº), STS de 30-04-2008 (REJ 7/2006,
FJ IVº), entre otras.
Legal: SE-182-07. 523
i) La validez jurídica de las denominadas Resoluciones estereotipadas.
En éste sentido, podemos indicar que una resolución estereotipada es aquella que recoge criterios
generales o se recoge en un formulario, sin ello eximir de la obligación de su aplicación al caso concreto.
La cuestión a resolver es pues el determinar si es posible su empleo.
En éste sentido, deberemos señalar que nada obsta en contra de su empleo, siempre que lo
expresado por la misma se ajuste a las cuestiones debatidas en el Procedimiemto, tanto las de carácter
sustantivo como las de índole procesal y contengan motivación acerca de lo debatido en los distintos
estadios del Procedimiento.
Así, y en el sentido antepuesto, y como ya destacó el Tribunal Constitucional en su Sentencia del

Tribunal Constitucional (STC) STC 66/1996, la motivación de las resoluciones constituye una exigencia
Constitucional que se dirige a excluir la arbitrariedad y se integra en el contenido del derecho a la Tutela
Judicial efectiva del art 24.1 de la Constitución Española de 1978, y en lo relativo a aquello que debe ser
entendido por motivación suficiente, también la STC 66/1996 nos declaró que la exigencia de motivación:
<<No autoriza a exigir un razonamiento judicial ( Nota: administrativo en nuestro caso) exhaustivo
y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se
decide, sino quedeben considerase suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan
apoyadas en razones que permitan conocer cuales han sido los criterios esenciales fundamentales de la
decisión (STC 14/1991), es decir, la ratio decidendi que ha determinado aquélla (SSTC 28/1994, 153/1995
y 32/1996), porque la motivación no estánecesariamente reñida con el laconismo (STC 154/1995)>>.
En éste sentido, ya la STC 165/1993 y la STC 158/1995 ya nos declararon que la motivación tiene
como fin que el interesado conozca las razones que sirven de apoyo a la decisión adoptada. Misma Doctrina,
entre otras, en Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 06-10-2011 y STS de 15-02-2004
Por otra parte, y en lo referido al empleo de formularios y/o resoluciones estereotipadas, ya las
Sentencias del Tribunal Constitucional 184/1998, STC 125/1989, STC 74/1990, entre otras, así como el
Auto del Tribunal Constitucional (ATC) ATC 73/1996 (entre otros) ya nos declararon que el uso de
formularios o resoluciones estereotipadas no significa necesariamente una ausencia o carencia de
motivación de la Resolución, pues tal y como declaró el ATC 73/1996:
<<peticiones idénticas pueden recibir respuestas idénticas sin que la reiteración en la

fundamentación suponga ausencia de ésta>>.
Legal: SE-182-07. 524
j) Las Resoluciones dictadas con la técnica de la motivación por remisión (Motivación In

Aliunde) .
En nuestra opinión, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, debemos de
señalar que todo interesado en un Procedimiento Sancionador ostenta un derecho-garantía de carácter y
naturaleza Procesal consistente en el derecho a la obtención de una resolución administrativa, motivada y
fundada en Derecho, conclusiva del Procedimiento, PERO, deberemos de tener presente que el derecho lo
es a la obtención de la Resolución NO a su contenido (sin perjuicio del deber legal de congruencia) .
Sin embargo, ello no obsta a que junto al derecho garantía a la obtención de la Resolución, en tanto
que acto procesal conclusivo del Procedimiento, todo interesado ostenta una garantía, consistente la msima
en que si se entra a conocer del fondo del asunto, lo que constituye el objeto del debate procesal
contradictorio, lo que declare la resolución administartiva conclusiva del Procedimiento, debe cumplir , de
una parte, con el requisito de la congruencia procesal, y por otra parte, con la exigencia del deber de
motivación, criterio que deviene así determinado por el art 88 nº 2 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
En éste sentido, ya se pronunciaron, entre otras, las STS de 18 de Septiembre de 2013, STS de 18
de Mayo de 2102, STS de 13 de Junio de 2005, STSde 30 de Marzo de 1988, STS de 4 de Octubre de 1993,
así como las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 124/2000 de 16 de Mayo, STC 96/1999 de
31de Mayo, así como la STC 85/2000, entre otras.
Así, y en el sentido antepuesto, el art 88 nº 6 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, nos

determina lo siguiente:
“la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la Resolución cuando se incorporen

al texto de la misma”
En el sentido indicado, ya las STS 09- 02-1987 (Ar 2916), STS de 14-11-1986 (Ar 8081), STC 16-
06-1982 ya nos indicaron que ello es válido pues contiene una motivación y fundamentación.
Esta técnica, denominada “Motivación Por Remisión” (“Motivación In Aliunde”), ya venía

permitida tanto por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, también por el art 89.5 de la Ley
30/92 PAC, así como por el art 88 nº 6 de la Ley 39/2015, y es válida tanto para la Resolución
Sancionadora como para los Recursos y así deviene admitida por la Jurisprudencia.
En éste sentido, STS de 07-04-1956, STS de 07-06-1960, STS de 30-05-1972, STS de 19-01-1974,
STS de 03-02-1976, STS de 11-03-1978, STS de 06-06-1980, STS de 04-03-1987, STS de 28-02-1990,
STS de 20-05-1992, STS de 28-12-1993, entre otras.
En nuestra opinión , y como ya declaró el Tribunal Constitucional en STC 150/1988 de 15 de

Julio, STC 238/1988 de 13 de Diciembre, STC 191/1989 de 16 de Noviembre, STC 191/1992 de 16 de
Noviembre, entre otras, la motivación no requiere ni exige el que la motivación de las resoluciones tangan
un concreto alcance o intensidad o extensión, pues es suficiente con la finalidadde que se pueda ejercer un
control a posteriori a través de los Rxcursos administrativos o Jurisdiccionales, y la motivación cumple la
finalidad de exteriorizar el fundamento de la decisión adoptada, y tal técnica de motivación por remisión es
Legal: SE-182-07. 525
Constitucionalmente admisible con carácter general (STC 146/1990 de 1 de Octubre, FJ 2º, STC 171/2002
de 30 de Septiembre, FJ 2, STC 7/2004 de 9 de Febrero, FJ 5, STC 113/2004 de 12 de Julio, FJ 10º,
siempre que se integren sus contenidos en el texto de la Resolución, así como en el caso de los Recursos
también es posible la remisión directa a la fundamentación de la propia Resolución, pues aún y para elcaso
de que fuese breve, no deja de existir una motivación y una fundamentación, si bien deberemos tener en
consideración la exigencia de la congruencia Procesal, pues como ya tuvo ocasión de indicar la STC
155/2009 de 25-06, es Doctrina Constitucional reiterada el sometimiento del órgano llamado a resolver el
que el mismo está constitucionalmente sometido a un doble condicionamiento fáctico y jurídico.
El fáctico queda constituido por los hechos objeto de acusación y sometidos a contradicción en todas
lasfases procesales y no porotroshechos, y el condicionamiento jurídico queda constituido a su vez por la
calificación de los mismos y que ha sido sometida a contradicción en todas las fases procesales.
Así, y en el sentido indicado, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 4/2002 de 14 de
Enero, STC 228/2002 de 9 de Diciembre, STC 75/2003 de 23 de Abril, STC 123/2005 de 12 de Mayo, STC
247/2005 de 10 de Octubre, STC 73/2007 de 16 de Abril, entre otras con igual criterio.
EXAMEN DE LAS NOTIFICACIONES ADMINISTRATIVAS EN LA LEY 39/2015 DE 1 DE

OCTUBRE COMO ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA NECESARIA PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE
DEFENSA DEL INTERESADO.
En nuestra opinión, y toda vez que como ya hemos indicado el intersado ostenta lainicial garantía de
Inocencia y correspondiendo a la Administarción la desvirtuación de la misma así como sostener el Principio
Acusatorio en el Pliego de Cargos,de nada serviría el art 24.2 de la CE de 1978 si el intersado no ocnoce
aquello de que se le acusa y debe poder defenderse,por lo que devendrá clave el ser notificado de las
actuaciones para garantía de su derecho de defensa.
b) Sobre los efectos de la falta de notificación de las actuaciones o emplazamientos al

Procedimiento: la Doctrina Constitucional.
En este sentido, ya el Tribunal Constitucional de España ha tenido ocasión de manifestarse en

numerosas ocasiones acerca de ésta particular –y esencial- cuestión.
Así, y en nuestra opinión, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 136/2014 de 8 de
Septiembre, el derecho se vulnera por falta de emplazamiento personal cuando al inicio del procedimiento el
interesado ostenta un interés legítimo, identificable el mismo con cualquier ventaja o utilidad , debe además
ser posible la identificación del interesado y sus circunstancias (nombre, domicilio, etc..), existe un deber de
los distintos órganos de velar para que los actos de comunicación procesal puedan lograr su fin, debiendo
intentarse la personal, eludiendo en loposible la edictal, dado su carácter supletorio y excepcional de la
misma, y como así nos señala la STC 122/2013 de 18 de Junio, la deficiente realización del emplazamiento
a quien ha de ser o puede ser parte, colocaríaal interesado en posible indefensión, y el órgano debe
asegurarse que los actosdecomunicación sirvan al objeto de que el intersado pueda ser oído, criterio que
también,entre otras, es seguido por la STC 167/2015 de 20 de Julio, debiendo señalar que no es exigible al
Legal: SE-182-07. 526
órgano judicial o administrativo una actuación detectivesca para averiguar donde notificar personalmente,
debiendo intentar obtenerse de los datos obrantes al expediente.
c) Las notificaciones administrativas en la Ley 39/2015.
En éste sentido, y como punto de partida acerca de ésta particular cuestión,deberemos señalar que
una de las novedades que establece el Procedimiento Administrativo establecido en las Ley 39/2015 de 1 de
Octubre consistirá en la determinación del procedimiento y las notificaciones electrónicas en el mismo, pero
sin rechazar la posibilidad que el art 14 de la misma establece, y sólo para el caso de las personas físicas, el
que las mismas puedan realizar actuaciones ante la Administración en forma electrónica o en papel, al igual
que recibir notificaciones tanto en forma electrónica como en papel, determinando el art 14 el que ésta
spuedan cambiar el sistema , de papel a electrónica o de electrónica a papel, en cualquier momento del
procedimiento, cuestión distinta son las personas jurídicas y demás obligados del art 14 de la Ley 39/2015
de 1 de Octubre, las cuales sólo podrán relacionarse con la Administarción así como recibir notificación de
las actuaciones que les afecten únicamente en forma electrónica.
d) El doble régimen de las notificaciones administrativas en la Ley 39/2015 de 1 de

Octubre.
Así pues y en lo referido a las notificaciones, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su art 14 nos
establece un doble régimen, a saber:
- para las personas físicas (que puede ser en papel o electrónica y cambiarse de una a otra en
cualquier momento del Procedimiento).
- para las personas jurídicas y resto de obligados del art 14 de la misma, la que será siempre en
formato electrónico.
LAS NOTIFICACIONES EN FORMATO ELECTRÓNICO
a) Las Notificaciones electrónicas y su regulación legal.
Así, y en referencia a las mismas, y en lo referido a su regulación legal, la misma nos viene
establecida por la siguiente normativa:
- Ley 39/2015 de 1 de Octubre (BOE nº 236 de 2 de Octubre de 2015).
- En la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia: Orden de 28 de Octubre de 2016 de la

Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se establecen los sistemas de
notificación electrónica en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de
Murcia ( Boletín Oficial de la Región de Murcia, BORM nº 263 de 12 de Noviembre de 2016,
página 34370)
b) Análisis Jurídico.
Legal: SE-182-07. 527
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, deberemos diferenciar entre la existencia
de la notificación como acto distinto del acto notificado y su contenido.
Así, y en nuestra opinión, ya la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de Julio de 2016 y

acerca de la naturaleza de las mismas nos indicó que las notificaciones en forma electrónica contienen una
<<estructura bifásica>> , debiendo de ser diferenciado entre “el aviso de notificación” y “la notificación
propiamente dicha y su contenido”.
Al respecto, y en el sentido indicado, el art 41 nº 6 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos

determina que tanto si la notificación se realiza en formato papel o en formato electrónico, por la
Administración se enviará un aviso al dispositivo electrónico o al correo electrónico del interesado, pero hay
que tener presente que el art 41.6 de la Ley 39/2015 nos concluye declarando lo siguiente:
“la falta de práctica de éste aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente
válida”.
Así pues, nos encontraremos, de una parte, con el aviso de que, por una parte existe una primera
actuación consistente en la notificación en el disposiytivo electrńico oen el correo electrónico del
interesado,de que tiene una notificación administrativa, y por otra parte la notificación administrativa que
contiene el acto administrativo concreto y que se realiza en Sede electrónica, y sin que ello impida qye se
puedan realizar en el mismo acto las dos notificaciones, como por otra parte parece admitir el art 41.6 de
la Ley 39/2015, pues nos determina expresamente que su no se produce ésta primera notificación (la
referida a que tiene una notificación) la notificación es válida si contiene el acto que se pretende notificar.
En realidad, ello responde a un criterio, pues como ya nos recuerda la Sentencia del Tribunal
Supremo (STS) STS de 11 de Noviembre de 2011, es Doctrina Jurisprudencial consolidada que la eficacia de
las notificaciones está intimamente vinculada al caso concreto.
Por otra parte, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 155/1989 ya destacó que los actos
de notificación:
<< cumplen una función relevante, ya que al dar la noticia de la correspondiente resolución,
permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses,singularmente la
oportuna interposición de los recursos procedentes>>.
A su vez, y acerca de ésta cuestión, y entre otras, también la STC 58/2010 de 4 de Octubre, y en
referencia al empleo de los modernos avances tecnológicos, tales como los fax, los correos electrónicos, y
en el caso de ésta STC se refiere a la notificación por Fax, dicha STC comienza reconociendo la utilidad de
tales medios como medios idóneos de comunicación Procesal, y nos señala lo siguiente:
<<En cuanto que permite la transmisión a través de los canales de telefonía de todo tipo de
documentos, los cuales son recibidos por su receptor en el mismo formato e impresos en papel>>.
Y, más adelante, dicha STC 58/2010 nos señala como condición de su eficacia:
Legal: SE-182-07. 528
<<el que quede en las actuaciones constancia fehaciente de la recepción de su fecha y del
contenido de lo comunicado>>.
Por otra parte, y como así destacaron las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 07-04-
1989, STS de 10-02-1998, STS de 25-02-1998 (entre otras) y en referencia a la forma de realización de las
notificaciones, el que no puede elevarse a la categoría de rito lo que no es más que un requisito formal de
garantía (que el interesado conozca las actuaciones y su contenido para ejercer su defensa) no
determinante de nulidad en cuanto la realidad acredita el conocimiento por parte del destinatario y su
contenido.
También ya la Sentencia de la Audiencia Nacional (STAN) Sala de Lo Contencioso-Administrativo,

STAN de 15 de Junio de 2007, ya nos declaró lo siguiente:
<<La acreditación de que el acto administrativo llega a conocimiento del destinatario corresponde
hacerlo a la Administración en el propio expediente administrativo.>>
Y, dicha Sentencia de la Audiencia Nacional (STAN) nos añade lo siguiente:
<< El art 59.1 de la Ley 30/92 PAC pauta que las notificaciones se practicarán por cualquier medio
que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como la fecha,
identidad y el contenido del acto notificado. Requisitos todos ellos que pueden cumplirse utilizando como
medio de notificación el Fax>>
También la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 4 de Abril de 2017 declaró válidas las
notificaciones enviadas al Dispositivo Electrónico del interesado, pues ello es viable y conforme al art 152 de
la Ley 1/2000 de 7 de Enero, De Enjuiciamiento Civil, que no señala que “se tendrán por válidamente
realizados estos actos de comunicación cuando en la diligencia quede constancia suficiente de haber sido
practicada en la dirección electrónica habilitada al efecto por el destinatario>>
c) La finalidad esencial de las notificaciones
En éste sentido, y como ya nos destacó la STS de 7 de Octubre de 2015, la finalidad de las
notificaciones es que sus destinatarios conozcan los actos que les afectan y éstos puedan adoptar la
conducta procesal más adecuada en defensa de sus intereses, lo que constituye el núcleo esencial del
derecho de defensa consagrado en el art 24.2 CE de 1978.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, STC 59/1998 de 16 de Marzo, FJ III, STC 221/2003
de 15 de Diciembre, FJ IV, STC 55/2003 de 24 de Marzo, entre otras.
Y, tal y como así declaró el Tribunal Constitucional, entre otras, en STC 126/1991, FJ Vº, STC
290/1993 FJ IVº, STC 194/1998 FJ IIIº, STC 78/1999 de 26-04, FJ IIº, no toda posible deficiencia en la
práctica de las notificaciones implica vulneración del art 24 CE, pues lo importante es que el interesado
tenga conocimiento efectivo de que existen las actuaciones, y no hay nulidades si no hay indefensión (tal y
como ya proclamaron desde antiguo, entre otras, las STS de 15-06-1961, STS de 23-10-1962, STS 20-03-
1963, STS de 29-9-1964):
Legal: SE-182-07. 529
<<la cual no concurre si el interesado pudo emplear los recursos de alzada pertinentes (STS de 17-
03-1964), o “cuando intervino en las actuaciones administrativas” (STS de 13-01-1961).
Misma Doctrina en Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (STSJNA) STSJNA de 16-
04-1999.
Ello toda vez que en todo Procedimiento, sea cual sea su naturaleza, es esencial el derecho de
defensa.
Y, es que, y en el sentido indicado, como ya declaró la STC 18/1981 de 8 de Junio, el mismo es

aplicable en tanto que derecho fundamental, susceptible de amparo Constitucional, a su vez que Principio
Informador del Estado de Derecho, es aplicable en toda clase de Procesos y Procedimientos.
Misma Doctrina en Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 26-04-1989, STS 29-10-1990,
STS de 26-06-1992, (entre otras).
d) ¿Cuándo se entiende notificado electrónicamente un acto adminsitrativo a efectos de

formular alegaciones?
Al respecto, la respuesta a ésta cuestión nos la ofrece el art 43 nº 2 de la Ley 39/2015 de 1 de

Octubre, que nos determina lo siguiente:
“las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en

que se produzca el acceso a su contenido”.
Por otra parte, y en nuestra opinión, especial relevancia tiene el párrafo 2º de dicho art 43 nº 2
de la Ley 39/2015, que nos establece lo siguiente:
“Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio o haya sdo
expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días
naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido”
En el sentido antepuesto, ello es así toda vez que, como ya vimos, hay que diferenciar la
notificación de la existencia de un acto del acto concreto mismo que se notifica y su contenido.
Por otra parte, y en cuanto al efecto del párrafo 2º del art 43 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, es tener por cumplimentado el trámite y continuar el procedimiento, tal y como así nos
determina expresamente el art 41 nº 5 de la Ley 39/2015.
Por otra parte, también deberemos de tener presente el extremo de que, tal y como así nos
determina el art 40 nº 3 de la Ley 39/2015:
“Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
Legal: SE-182-07. 530
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la
notificación o interponga cualquier recurso que proceda”.
En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya el Tribunal Supremo, entre otras, en sus STS
de 25-04-1994 (Ar 3003), STS de 11-07-1997 (Ar 6140), STS de 30-10-1997 (Ar 8422), STS de 24-04-
1998 (Ar 3337) ya nos declaró que en el caso de que existan defectos en las notificaciones, los mismos
quedan subsanados cuando el interesado interpone los recursos correspondientes, es decir, cuando realiza
actuaciones, y ello porque el alegar o realizarlas lo que acredita es el hecho de que se conocen y se ejercita
el derecho de defensa en cualquier estadio del Procedimiento.
Misma Doctrina en STS de 07-04-1989 (Ar 3159), STS de 06-05-1989 (Ar 4013), STS de 10-02-
1998 (Ar 2200), STS de 25-02-1998 (Ar 1408), STS de 06-05-1998 (Ar 3657), entre otras.
En éstos supuestos, deberemos de tener presente el hecho de que nos encontramos ante la
existencia de notificaciones defectuosas, las que al igual que así sucedía en la Ley de Procedimiento
Administartivo de 17 de Julio de 1958, la derogada Ley 30/92 LRJPAC, y ahora la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre , el hecho de realizar el interesado actuaciones subsana el defecto procesal pues el hecho de
realizar actuaciones acredita el conocimiento del acto y su contenido, por lo que no sufre indefensión, pues
al conocer el acto, aunque sea a través de una notificación defectuosa, al alegar y/o proponer pruebas
ejercita su derecho de defensa que debe de ser efectivo,es decir,poder realizarse o ejercitarse en todos los
estadios del Procedimiento, Doctrina que, entre otras, se declaró por las Sentencias del Tribunal Supremo
(STS) STS de 27-04-1977, STS de 04-05-1977, STS de 09-12-1979, STS de 20-04-1983, STS de 28-02-
1997, STS de 08-04-1997, entre otras incontables con igual criterio.
Ello responde a un criterio básico, reconocido ya por la STC 18/1981 como es el carácter de Derecho
Fundamental el no sufrir indefensión (art 24.1 CE de 1978), siendo el mismo aplicable, en tanto que
derecho fundamental, aplicable a toda clase de Procesos y de Procedimientos , y que responde al Principio
General del Derecho de que nadie puede ser condenado sin ser oído, criterio que por otra parte,ya venía
contemplado desde el Derecho Histórico (Leyes 6ª y 8ª,Título V,Libro III de la Novísima Recopilación) y
admitido ampliamente por la Jurisprudencia delTribunal Supremo como un trámite de observancia
obligatoria y esencial del eterno principio de Justicia Procedimental.
En éste sentido, STS de 13-05-1948, STS de 04-03-1947, STS de 25-04-1950.STS de 29-03-1943,

STS de 24-05-1995, STS de 30-03-1989, STS de 11 de Noviembre de 2011, entre otras.
En igual sentido, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 155/1998 de 5 deOctubre, STC
184/2000 de 10 de Julio, STC 291/2000 de 30 de Noviembre, STC 113/2001 de 7 de Mayo, STC 54/2003 de
24 de Marzo, STC 113/2006 de 5 de Abril, STC 111/2006 de 5 de Abril, entre otras.
LAS NOTIFICACIONES ADMINISTRATIVAS EN FORMATO PAPEL
a) Una singularidad de las notificaciones realizadas en formato papel.
Legal: SE-182-07. 531
Desde una perspectiva legal, deberemos de tener presente el hecho de que tradicional y
habitualmente el sistema practicado para las notificaciones en papel era la remisión de la carta certificada
con el acuse de recibo dirigida al interesado para ser notificada en el domicilio del mismo y que
habitualmente era designado por el propio interesado,pudiendo señalar que ello continúa realizándose en
esta forma cuando se practican las notificaciones en formato papel.
Sin embargo, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, manteniendo para las personas físicas la
posibilidad de que las notificaciones les puedan ser practicadas en formato papel, así como en formato
electrónico, a elección del interesado y con la posibilidad de pasar de uno a otro formato en cualquier
momento del procedimiento (art 42 Ley 39/2015), y nos establece la Ley 39/2015 una importante
novedad , tal y como seguidamente veremos.
Así, tal novedad consiste en el hecho de que, tal y como así nos señala el Profesor Titular de
Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Almería, Profesor Lorenzo
MELLADO RUÍZ (“De los Actos Administrativos: Su eficacia y validez” en la obra colectiva “La Nueva Ley
de Procedimiento Administrativo Común”, Director: Humberto GOSÁLVEZ PEQUEÑO, Profesor Titular de
Derecho Administrativo, Universidad de Córdoba, España, Edit Wolters Kluwer,Junio 2016) y siguiendo a
MELLADO RUÍZ, la singularidad más novedosa de la Ley en ésta cuestión consiste en que aun cuando las
notificaciones se practiquen en papel, se pongan también a disposición del interesado en la Sede Electrónica
de la Administración para que pueda acceder voluntariamente a las mismas.
En nuestra opinión, ello podría plantearnos un problema real, pues para el caso de que el
intersado haya optado por el sistema de las notificaciones en formato papel, derecho que le asiste si es
persona física, ¿Qué sucede si voluntariamente accede a la Sede Electrónica, espera varios días del plazo
para alegar y luego se le realiza la notificación en papel como solicitó?
En nuestra opinión, y si bien tal y como nos señala MELLADO RUÍZ, ello supone una mayor
garantía de conocimiento del acto a la vez que una invitación a que voluntariamente emplee
preferentemente medios electrónicos, entendemos que debemos tener presente que la elección de la
notificación en papel ES UN DERECHO del interesado, NO una obligación, como sucede con las personas
jurídicas y demás entidades establecidas por el art 14 Ley 39/2015 , y ,por otra parte, la necesariedad de
determinar , practicadas las 2 notificaciones, la de sede electrónica (a la que, recordemos, accede
voluntariamente) y la notificada en formato papel, ¿Cuál prevalece a efectos de cómputos de plazos?.
En nuestra opinión, y al respecto, entendemos que la respuesta a ésta cuestión nos la dá la

propia Ley 39/2015, de una parte, en su art 43 nº 2 que nos determina que las notificaciones
administrativas se entienden realizadas en el momento en el que el interesdo abre su contenido, y siendo
cierto que en la snotificaciones en papel hay que enviar correo electrónico al interesado, y aunque elmismo
haya optado por el formato papel, desde el momento en que abre su correo electrónico ,accede aunque sea
involuntariamente, a la notificación y su contenido, por lo que a tenor del art 43 nº 2 de la Ley 39/2015, se
entiende, OPE LEGIS, es decir,por Ministerio de la Ley, notificado.
Pero, como ya hemos anticipado, en el caso de que el intersado persona física,haya optadopor la
notificación en papel, y toda vez que se le envía también a la Sede Electrónica y accedió , con lo que está
Legal: SE-182-07. 532
notificado (art 43 nº 2 Ley 39/2015), al recibir la notificación en papel, tal y como así lo solicitó, la cuestión
es,¿Cuál es la prevalente a efectos de cómputos de los plazos?.
En nuestra opinión, la respuesta a ésta cuestión nos la da la propia Ley 39/2015 de 1 de Octubre
en su art 41 nº 7, que nos determina lo siguiente:
“Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la
de aquélla quese hubiera producido en primer lugar.”
Por lo que, en nuestra opinión, si se indica el destinatario, el acto que se notifica, su contenido,
etc, hay que entender que, al ser usados por la Administración tanto el cauce electrónico (pues deberá
remitir también ello al correo electrónico o dirección electrónica habilitada del interesado, tal y como hemos
visto, art 42 Ley 39/2015) como la notificada en formato papel, desde el momento en que accede a la
electrónica y está ya notificado legalmente (aunque se haya enterado porque accedió voluntariamente), al
emplear la notificación en formato papel, que lógicamente por lanaturaleza de los medios electrónicos
siempre la notificación en papel será posterior, y aunque sea voluntario el acceso a la forma digital, al
acceder y estar legalmente notificado, por mor del art 41 nº 7 de la Ley 39/2015, hay que entender
como la fecha correcta la de la primera notificación, es decir, en la fe cha que accede
“voluntariamente” al sistema electrónico de la Administración.
b) Las notificaciones realizadas en formato papel y su régimen.
En éste sentido, y como ya hemos tenido ocasión de indicar, la Ley 39/2015 establece un doble
sistema de régimen de notificaciones, admitiendo la notificación electrónica obligatoria y las notificaciones
en formato papel para las personas físicas, las que podrán cambiar de una forma a otra en cualquier
momento del Procedimiento.
Por otra parte, y en lo referido a la regulación legal de las notificaciones en papel, la misma se
establece en el art 42 de la Ley 39/2015.
Así, en nuestra opinión, y en referencia a ésta cuestión, debemos tener presente el hecho de que
más que el formalismo en sí mismo considerado, lo importante realmente es que el interesado tenga
conocimiento de las actuaciones, pues tal y como así ya nos declaró la STS de 05-04-1990 (Ar 2767) es
admisible cualquier medio para hacer llegar la notificación al interesado,pero debe tenerse constancia de su
recepción, la fecha y el acto concreto notificado, pues , tal y como así ya declaró también la STS de 30-04-
1998 (Ar 3336), es ineficaz la notificación si no existe constancia alguna de la identidad del acto notificado
Así, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 14 de Octubre de 1992 (Ar 8467) nos
declaró al respecto lo siguiente:
<<La finalidad básica de toda notificación va enderezada a lograr que el contenido del acto llegue
realmente a conocimiento de su natural destinatario, en toda su integridad sustancial y formal en una fecha
indubitada susceptible de efectuar sin dificultad el cómputo del plazo previsto para que el interesado pueda
actuar válidamente en defensa de su derecho.>>
Sin embargo, puede suceder el caso de que se intente la notificación en el domicilio indicado por el
interesado y bien no es halle presente el mismo en el designado y se encuentre otra persona o bien que en
el domicilio indicado no pudiere ser hallado el mismo.
Legal: SE-182-07. 533
La cuestión que devendrá necesario resolver en éstos casos consistirá en determinar la validez o no
de las mismas y ya la Jursiprudencia ha tenido ocasión de analizar determinados supuestos,los que
seguidamente examinaremos.
c) La eficacia y validez de las notificaciones efectuadas a terceros distintos del

destinatario y que se encuentran en el domicilio del mismo.
En éste sentido, y en nuestra opinión, ya el Tribunal Supremo en sus STS de 19-12-1989 (Ar
9472), STS de 17-07-1990 (Ar 6639), STS de 01-03-1997 (Ar 2289), STS de 22-09-1997 (Ar 6473) ya nos
señaló que las notificaciones deberán hacerse a los interesados, indicando las Sentencias del Tribunal
Supremo (STS) STS de 25-04-1994 (Ar 3003), STS de 17-02-1997 (Ar 1489), STS de 11-02-1998 (Ar
1371), STS de 25-02-1998 (Ar 1408), entre otras, el que no es necesario que se realice la notificación al
interesado directo, pues pueden ser receptores de la notificación, las personas que la Ley establece.
En el mismo sentido, el art 42 n º 2 de la ley 39/2015 de 1 de Octubre nos establece que

puede recibirla cualquier persona que se hallare en el domicilio del interesado, se identifique al mismo, sea
mayor de 14 años, conste su aceptación o firma y explique la razón de su permanencia en el domicilio del
interesado y su relación con el mismo (STS de 24 de Mayo de 2005, STS de 20 de Julio de 2012, STS de 19
de Junio de 2013), entre otras.
En el sentido antepuesto, STS de 11 de Febrero de 1998, STS de 17-03-1987, STS de 09-05-1983,

STS de 18-10-1983 (Ar 2897, Ar 4909), STS de 14-02-1984 (Ar 629) STS 08-10-1985 (Ar 4880), STS de
11 de Febrero de 1998, STS de 6 de Junio de 2006, entre otras.
Así, y en el sentido indicado, la Jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo así como la de los
Tribunales Superiores de Justicia, han declarado válidas las notificaciones realizadas, y por tanto eficaces,
realizadas en el domicilio conocido del interesado y realizadas a personas distintas del mismo, las
notificadas a los hijos (STS de 19 de Abril de 1985, STS de 1 de Febrero de 2003), las realizadas a la
esposa (STS de 3 de Noviembre de 1998), las realizadas a la madre del interesado (Sentencia Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía de 22 de Mayo de 2001),las realizadas al padre del interesado (STS
de 21 de Octubre de 1999), empleada del hogar (STS de 07-04-2001), suegros, hermanos, etc..
Y, es que tal y como hemos señalado, lo importante es que el interesado conozca las actuaciones, y
es evidente que para conocerlas, precisa ser notificado de las mismas, pues tal y como así ya señaló las
STS de 09-13-1989, STS de 17-07-1990, STS de 01-03-1997, STS de 22-09-1997 (Ar 9472, Ar 6639, Ar
2289, Ar 6473 respectivamente), las notificaciones deben hacerse a todos los interesados.
En nuestra opinión, y por otra parte, también deberemos de tener presente que , como ya señaló
el Tribunal Supremo, entre otras, en STS de 09-05-1983 (Ar 2897), STS de 18-10-1983 (Ar 4909), la
notificación no será correcta por no estar firmada por su destinatario pues el que firma la misma, no siendo
el destinatario, se ignora la identidad del firmante y su relación con el destinatario de la notificación, al igual
que no es válida si no se indica la relación del firmante con el destinatario, tal y como así señalaron ya las
STS de 19-12-1989 (Ar 9472), STS de 05-06-1990 (Ar 5380), STS de 10-01-1997 (Ar 365), al igual que
deberá indicarse la condición de aquel que recibió la notificación (STS de 19-05-1998, Ar 4965), pues
Legal: SE-182-07. 534
además de la firma y relación con el destinatario deberá constar el DNI del que firmó la recepción de la
notificación (STS de 29-06-1998, Ar 5040).
También puede suceder que nos encontremos en el supuesto de que se intente la notificación en el
domicilio indicado por el interesado, sea éste persona física o entes jurídicos de los determinados por el art
14 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre y no fuere posible el realizarlo, la cuestión a resolver será pues,
existiendo la obligación de notificar las actuaciones a los interesados y no habiendo sido posible el
realizarlo, ¿Cómo lo notificamos?.
En nuestra opinión, y en éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 11 de Mayo
de 1996, ya nos declaró que la Administración deberá intentar exhaustivamente la notificación personal,
pero con los datos obrantes al expediente, pues como ya declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional
(STC) STC 55/2003, no le es exigible a la Administración una desmedida labor investigadora acerca del
domicilio , y si del expediente se deduce otro domicilio u otro dato, deberá acudirse al mismo.
Misma Doctrina en STC 210/2007 y en STC 40/2005 de 28 de Febrero.
Si sucede pues la impoisbilidad de notificar en el lugar indicado, deberemos acudir, como

seguidamente veremos, a las notificaciones edictales.
LAS NOTIFICACIONES EDICTALES Y SU PROCEDENCIA
a) Regulación legal
En éste sentido, ya la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos determina en su art 44 , que si se

desconoce a los interesados o intentada la notificación ello no hubiera posible, se hará la misma a través del
Boletín Oficial del Estado, pero, se deberá previamente y con carácter facultativo publicar un anuncio en el
Boletín autonómico, tablón edictal municipal del último domicilio conocido del interesado o de la oficina
Consular o del Consulado correspondiente.
b) Análisis de la procedencia de las notificaciones edictales
Así, en nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya la STC nº 122/2013 de 20 de Mayo, FJdco

IIIº, ya nos declaró lo siguiente:
<<cuando del examen de los Autos o de la documentación aportada por las partes se deduzca la
existencia de un domicilio que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación procesal
con el demandado, debe intentarse esta forma de notificación antes de acudir a la notificación por edictos.
Por todas, SSTC 40/2005 de 28 de Febrero, FJ 2,239/2005 de 21 de Noviembre, FJ 2 y 245/2006 de 24 de
Julio, FJ 2.>>
Legal: SE-182-07. 535
Además de ser desconocido o intentada la notificación personal o en el domicilio designado para

ello, y habiendo sido imposible, y tal y como ya se establecía por el art 58 y art 59.5 de la Ley 30/92
LRJPAC, se acude a la notificación edictal.
En éste sentido, ya la STC 157/2007 de 2 de Julio y la STC 175/2007 de 23 de Julio nos señalaron
que al tener la Administración conocimiento del domicilio real del interesado y no actuar con losdatos
obrantes en el expediente y acudir a la notificación edictal genera indefensión constitucionalmente relevante
al interesado el acudir a la via edictal conociendo otro domicilio, pues la notificación edictal tiene un
carácter excepcional y la Administración debió de actuar con la debida diligencia (STC 104/2008 de 15 de
Septiembre, STC 122/2013 de 20 de Mayo)
Ello viene así en el actual art 42 de la Ley 39/2015, y por el art 251.3 del Reglamento del
Servicio de Correos, y efectuados dos intentos infructuosos de notificación, se puede acudir a la
vía Edictal ,por lo que serán válidas estas notificaciones (STS de 18-03-1995, STS 12 de
Diciembre de 1996,STS 6 de Febrero de 2007)
Misma Doctrina en Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia (STSJAnd) (Sede de
Sevilla) de 11 de Junio de 1999, STSJAnd (Sede de Granada) de 31 de Mayo de 1999,, STSJ de Galicia
(STSJGA) de 16 de Febrero de 2001, entre otras.
Por otra parte, y acerca de las notificaciones Edictales, deberemos de tener en consideración lo que
ya nos indica SÁNCHEZ MORÓN (“Derecho Administrativo.Parte General, 13ª Edic, Edit Tecnos, 2017), en
el sentido de que, conforme a la Jursiprudencia del TC (STC 145/2004, STC 157/2007 y STC 219/2007, STC
32/2008) la notificación edictal es siempre el último remedio y la Administración deberáactuar con diligencia
para intentar emplearla, y en base al art 41.3 de la Ley 39/2015, se puede acudir a la base de datos del
INE, debiendo serteniod en consideración,nos señalará SÁNCHEZ MORÓN, ello se subsana si
elintersado realiza actuaciones pues acredita el contenido del conocimiento del acto notificado
(STC 101/1990, STC 34/2001, STC 43/2006, SSTS de 26 de Mayo de 2011, STS de 27 de Noviembre de
2014)
Mismo criterio Eduardo GAMERO CASADO y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS (“Manual Básico
de Derecho Administrativo”, 3ª Edición, 2006, Edit Tecnos).
LA PRUEBA EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES.
Sobre ésta particular cuestión, deberemos tener presente siempre que en los procedimientos de
naturaleza sancionadora, el interesado ostantará siempre la Inicial Garantía de Inocencia, y en
consecuencia, devendrá siempre necesario un mínimo de actividad probatoria para su desvirtuación, carga
de la prueba (Onus Probandi) que corresponderá a la Administarción, sin perjuicio de que en el ejercicio del
derecho de defensa que alinteresado asíste,elmismo pueda proponer o aportar pruebas..
En éstos Procedimientos, la prueba nos vendrá normalmente dada, de una parte, por las
determinaciones analíticas, y por otra parte, por las actas de Inspección.
Legal: SE-182-07. 536
b) Las Actas de Inspección.
Las mismas, de conformidad con lo establecido por el art 137 nº 3 de la Ley 30/1992 tien
evalor probatorio lo en ellas reflejado por la Inspección de Sanidad, pero dicha validez se refiere a
los hechos que hayan sido fruto de la personal y directa comprobación de los Servicios de
Inspección actuantes, y además sólo alcanza esa presunción de certeza o ese valor probatorio a los
hechos pero no a las calificaciones jurídicas sobre ellos.
c) Los análisis de productos.
Señalábamos que deben ser tres ejemplares como muestras para al realización de los
análisis inicial, contradictorio y dirimente, que un avez obtenido el inicial nos sirve para desvirtuar la
presunción de inocencia (previa al inicio del procedimiento y se mantiene dentro del mismo) y
sostener el principio acusatorio dentro del procedimiento, y será valida si es sometida a debete
dentro del procedimiento.
d)Efectos de no solicitar el análisis contradictorio.
Si no se solicita el mismo, el artículo 16.3 del RD 1945/1983 de 22-06 determina que ello
supone la aceptación de los resultados del análisis inicial.
Por otra parte, debe ser señalado que además de lo establecido en ésta materia por el RD
1945/1983 de 22-06 (BOE de 15-07) en lo referido a la práctica de Diligencias de toma de pruebas
de productos para su análisis (tres muestras) así como tipos de análisis (análisis inicial,
contradictorio y dirimente), así como derecho de asistencia de perito, determinación del método
usado, efectos de no realizar análisis contradictorio (supone la aceptación de los resultados de los
análisis iniciales), son de aplicación otros textos específicos.
Así: RD 1712/1991 de 29 de Noviembre (BOE de 04-12-1991) sobre Registro general

sanitario de Alimentos.
RD 50/1993 de 15 de Enero de 1993 (BOE de 11 de Febrero del mismo año.
Sobre éste tema, debe ser indicado que puede suceder lo que se denomina “obsolescencia
de las normas”, es decir, que lo en ellas regulado puede quedar muy desfasado o en desuso por
avances tecnológicos en la materia.
En mi particular opinión, nada obsta a que si los métodos “nuevos” son admitidos por la
Comunidad Científica, y siempre que se indíque el método, y se sometan sus resultados a
contradicción, dichos “nuevos métodos” aunque no estén recogídos en el texto legal, nada impide,
al ser admitidos por la Comunidad Científica, y siendo sometidos a contradicción en el
Procedimiento, el que se admitan su empleo y los resultados en ellos obtenidos, y por ende se
puede sostener el Principio Acusatorio, pues con esos “métodos nuevos” admitidos por la
Comunidad Científica, se obtiene el resultado probatorio para desvirtuar la presunción de inocencia
y aperturar el procedimiento sosteniendo con el análisis el principio acusatorio, y una vez incoado el
procedimiento, se somete tanto el método del análisis como su resultado dentro del procedimiento a
Legal: SE-182-07. 537
debate contradictorio, con lo que la prueba es plenamente válida por reunir las garantías procesales
y constitucionales de validez.
“UNA EXIGENCIA EN LAS DETERMINACIONES ANALÍTICAS”.
Otros requisitos de validez” de los análisis para que tengan valor probatorio en el
procedimiento
Como hemos señalado con anterioridad, para que los análisis tengan validez como prueba
de cargo en el procedimiento es necesario que los mismos sean tres muestras (para el análisis
inicial, el contradictorio y el dirimente) y además sean sometidos a debate contradictorio dentro del
procedimiento.
Sin embargo, para que puedan ser tenidos como válidos en el procedimiento y en
consecuencia tengan valor probatorio NO ES SUFICIENTE que sean sometidos a debate
contradictorio, sino que es también necesario, que se indique el concreto método analítico
utilizado (Nota del autor :ejemplo, método ELISA, método R.I.A, etc), pues los análisis
contradictorios y dirimentes a que hubiere lugar, deberán ser realizados precisamente con el mismo
método que haya sido utilizado para la realización del análisis inicial.
Por otra parte, y desde una perspectiva legal, tal obligación de la determinación de indicar el
método de análisis utilizado viene expresamente exigida además por el RD 1945/1983 de 22-06
(BOE de 15-07) que así lo establece expresamente en su artículo 16.3.
Debe señalarse también el hecho de que para la realización del análisis contradictorio el
interesado puede asistir acompañado de un perito de parte (Químico, Biologo, etc) pues así también
está autorizado por el RD 1945/1983.
Así, y al respecto, en nuestra opinión, debe ser constatado y severamente criticado el hecho
o práctica-harto frecuente- que sobre ésta particular cuestión es realizada por laboratorios de
organismos públicos y que se viene observando su práctica cada vez más frecuente y utilizada.
Nos referimos al hecho de que en numerosas ocasiones nos encontraremos la expresa

referencia o mención de un método utilizado y en vez del método (p. ej. Método Elisa, método
R.I.A., etc) en su lugar es citada una clave numérica.
Al respecto, tal situación es lesiva y no conforme a derecho. Y ello se afirma porque si bien
se hace mención a un “método”, con lo que se cumple la exigencia meramente formal de que conste
un método, el empleo del código numérico (salvo que se mencione expresamente a qué metodo
corresponde ese código numérico) es contrario al derecho de defensa en sentido material el indicar
el código numérico y no el método, y aunque el interesado comparezca a la realización del análisis
asistido de perito de parte, ello será nulo de pleno derecho (art 62 nº 1 letra a) de la ley 30/1992
LRJPAC) por lesión de derechos fundamentales susceptibles de amparo Constitucional como es el
derecho de defensa, al igual que también así determina el ar 47 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre,
el cual nos determina los actos administrativos nulos de pleno derecho, y entre ellos , los actos que
Legal: SE-182-07. 538
lesionan los derechos fundamentales susceptibles de amparo Constitucional, tal y como es el

derecho de defensa en los Procedimientos Administartivos Sancionadores.
Tal afirmación sobre ésta situación, incluso con asistencia de perito de parte, pudiera precer
fuerte o exagerada, pues se va al análisis con perito de parte, y, ¿como puede haber aquí
indefensión?
En opinión del suscribiente, debe ser traida a colación lo que sobre ésta particular
cuestión ya destacó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Así, ya la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo en su

Sentencia de 21 de Abril de 1998 (Caso Daud frente a Portugal) sentó el criterio de que el Convenio
de Derechos Humanos tiene por finalidad proteger los derechos no en forma teórica o ilusoria, sino
en forma concreta y efectiva.
Y también por el referido Tribunal de Estrasburgo, en su Sentencia de 19 de Diciembre de

1989 (sentencia Caso Kamasinski frente a Austria) señaló que se vulnera el derecho de defensa en
sentido material si el plazo para ello se revela demasiado breve para los asuntos graves, pues por
desconocer el método analítico inicial, en la realización del análisis contradictorio no hubo
oportunidad de defensa técnico-pericial que convino a la parte, pues es evidente que al realizarse el
contradictorio sobre la marcha, por desconocer el método inicial, la defensa no pudo ser real y
efectiva.
En nuestra opinión, y acerca de éste apartado, deben ser realizadas varias precisiones
sobre ésta particular cuestión.
Así, en nuestra opinión, en dicha Sentencia del caso Kamasinski, el Tribunal realiza la
reflexión sobre la base del derecho al tiempo suficiente para preparar una defensa técnica.
PERO, en nuestra opinión, y manifestando nuestra total conformidad con tal criterio, no se
lesiona sólo el derecho al tiempo suficiente para preparar una defensa técnica, sino que también se
produce la lesión de otro derecho fundamental susceptible también de amparo constitucional (y por
ende lo actuado así también es nulo de pleno derecho por el artículo 62 nº 1 letra a) de la Ley
30/1992) pues se lesiona el derecho al carácter contradictorio e igualdad de armas en el
procedimiento.
Ello se afirma porque la Administración que sostiene el principio acusatorio – con pruebas
(análisis inicial y conoce el método aunque sea con un código y no con un nombre) y con dicho
análisis con el que desvirtua la presunción de inocencia sostiene el Principio Acusatorio, impedirá
que pueda ejercitar su derecho a proponer las pruebas analíticas.
Al respecto, ya el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su Sentencia de 19 de

Diciembre de 1999 señaló que el derecho al proceso debido con todas las garantías se configura
como una exigencia del artículo 6,2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Legal: SE-182-07. 539
Éste conjunto de derechos y deberes de carácter y rango constitucional constituyen un

verdadero límite en el ejercicio del ius puniendi del estado, y que se manifiesta tanto en la esfera
del Derecho Administrativo Sancionador como del Derecho Penal, pues son las dos manifestaciones
de un único ius puniendi (derecho a castigar) del Estado.
Por todas Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) de 14 de Octubre de 2002, donde
además se sienta el criterio de la aplicabilidad “con matíces” de los principios penales al
procedimiento administrativo sancionador.
En éstos casos, y como ya señalaba, se produce la nulidad por indefensión de lo actuado

(art 62 nº 1 letra a de la Ley 30/1992) y artículo 47 nº 1 de la Ley 39/2015.
Y ello porque en el Acuerdo de Iniciación del Procedimiento Administrativo Sancionador se

dá testimonio y reproduce el análisis inicial (lo que permite desvirtuar la presunción de inocencia),
Presunción de Inocencia que como ya destacó la STC nº 76/1990 es extensible al ámbito de las
sanciones administrativas.
Como también destacó la STC de 3 de Junio de 1987, dicha presunción de inocencia es iuris
tantum, es decir, que admite prueba en contrario y el análisis permite pues sostener el principio
acusatorio con una prueba de cargo que es el propio análisis, pero como ya señaló el TC en su STC
de 26 de Julio de 1982, esa presunción de inocencia se desvirtúa con pruebas lícitas y bastará un
“mínimo de actividad probatoria” para ser desvirtuada la misma.
Al respecto, señalábamos que se lesiona, además del derecho de defensa el derecho a la

defensa contradictoria y a la igualdad de armas en el procedimiento.
En éste sentido, la STC de 18 de Enero de 1993 ya nos indicó que el derecho de defensa
debe poder ser ejercido en todos los estadios del Procedimiento, declarando también el TC en su
Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC de 17 de Septiembre de 2001, que el interesado
tiene derecho a la defensa contradictoria y el de igualdad de armas entre las partes en el mismo.
Y es que como ya señaló el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus Sentencias de 3 de

Marzo de 1988, 26 de Marzo de 1990, 21 de Marzo de 1994 y 14 de Junio de 1999 el que no basta
para tutelar y ejercer el derecho de defensa técnica la designación de los correspondientes
profesionales, sino que la realización efectiva del derecho de defensa requiere proporcionar
asistencia técnica y operativa y debe ser efectiva y actual, nunca potencial o abstracta.
Por eso, entiendo que hablamos de indefensión material, pues al no designar el método no
puede hacerse efectivo el derecho a la defensa técnica con un tiempo suficiente para su
preparación, pues se hace “sobre la marcha”.
Con igual criterio STC de 20 de Junio de 1994, 28 de Noviembre de 1994 y 16 de

Septiembre de 1999, entre otras.
Y es que como ya destacó la STC de 28 de Junio de 1988, la indefensión supone la privación

del derecho a alegar y/o proponer pruebas en todas las fases procesales, y debe poder ser efectivo
Legal: SE-182-07. 540
(es decir, poder ser efectuado) en todas las fases del mismo (STC de 2 2de Septiembre de 1981,
STC de 5 de Diciembre de 1984, STC de 29 de Junio de 1988.
A su vez, ya el Tribunal Constitucional (TC) en su STC de 1 de Febrero de 1989 señaló que

“el derecho a la tutela judicial efectiva comprende, entre otros, el derecho de audiencia bilateral
configurado por el principio de contradicción en todas las fases procesales”.Con igual criterio STC nº
154/2000.
A su vez, ya la STC de 17 de Septiembre de 2001 determinó que éste principio es un

corolario del derecho de defensa contradictoria, y conforme al mismo, las partes en el
procedimiento deben tener los mismos medios y posibilidades de ataque y de defensa.
De otra parte, esta “igualdad de armas” o denominado “Principio de Igualdad de Armas en

el Procedimiento”, debe ser efectivo en todas las fases Procedimentales, tal y como así ya
declararon, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional de España (STC) STC de 18 de
Mayo de 1988 y STC de 20 de Mayo de 1996.
Es por lo que en opinión del suscribiente, tal omisión de indicación del método de análisis no
sólo vulnera el derecho de defensa en sentido material, sino que también lesiona el derecho a la
defensa técnica, y los derechos al tiempo suficiente para el ejercicio del derecho de defensa técnica
así como el derecho de igualdad de armas en el procedimiento.
El efecto de tales lesiones es la nulidad de pleno derecho del artículo 62 nº 1 letra a) de la

Ley 30/92 LRJPAC por lesión de derechos susceptibles de amparo constitucional.
Deberá pues er tenido en consideración éste extremo, y es así la razón de que hayamos
denominado a éste apartado un deber “olvidado” (informar del nombre científico del método
analítico usado y no una clave interna del laboratorio, y :“Otros requisitos de validez”(referido al
Principio de Igualdad de Armas en el Procedimiento) para que el resultado de los análisis para que
tengan valor probatorio en el procedimiento
LA VALIDEZ PROBATORIA DE LOS ATESTADOS Y LAS ACTAS POLICIALES
En nuestra opinión debe ser analizado aquí el hecho de que en numerosas ocasiones puede
suceder el hecho, incluso en nuestra materia Sanitaria (incluido en el denominado “Derecho del
Consumo”), de que las actuaciones procedimentales se inicien como consecuencia de la remisión de
un Atestado Policial donde se formula una denuncia, situación que dada su frecuencia, pasaremos a
analizar.
Al respecto, y en nuestra opinión, debe ser precisado el hecho de que debe diferenciarse de
una parte el Atestado que formule la denuncia y de otra parte, el contenido sustantivo de la
denuncia en sí misma.
Ello se afirma por el extremo de que tienen distintos efectos, de una parte, “antes del
Procedimiento” y de otra parte, una vez iniciado el mismo, efectos “dentro del procedimiento” o “en
el procedimiento”.
Legal: SE-182-07. 541
Así, y en lo referido a la Denuncia, la misma en sí misma consiste en el hecho de ser puesto

en conocimiento de la Autoridad Competente el hecho de una notitia críminis en la que se le indica
la existencia de una posible infracción sanitaria.
El efecto de la denuncia es pues dar a conocer el hecho de la existencia de la presunta

infracción, sanitaria en nuestro caso.
Recepcionada la misma, debe ser tenido en cuenta el hecho de que conforme al art 68 de la
Ley 30/1992 LRJPAC, el Procedimiento se inicia de oficio o a instancia de parte.
A su vez, el art 69 de la misma nos indica que en los procedimientos de oficio, estos
también se inician “por denuncia”.
En el mismo sentido, art 11 nº 1 del RD 1398/93 de 04-08 REPS.
En nuestra opinión, el primer efecto del Atestado Policial será el de iniciar el Procedimiento
(previa del procedimiento).
Al respecto, ya las STS de 30-06-1989, STS de 12-12-1989 señalaron que son actos de
trámite los acuerdos de iniciación del procedimiento (Nota del autor: no son actos recurribles al ser
actos de trámite) y que el procedimiento se inicia por denuncia (STS de 21-02-1989, STS de 20-09-
1983, entre otras).
Así pues, el primer efecto es de carácter material: el inicio del procedimiento.
Iniciado pues el procedimiento, deviene necesario determinar cual sea el efecto del atestado
dentro del mismo.
Llegados a éste lugar, debe ser recordado que como ya declaró el Tribunal Constitucional, el
primer derecho del ciudadano es el de la presunción de inocencia, presunción que es” iuris tantum”
(es decir que admíte prueba en contrario), y como declararon entre otras las SSTC de 21 de Mayo
de 1986, 12 de Septiembre de 1988 y 17 de Junio de 1986, bastará un mínimo de actividad
probatoria para desvirtuar dicha presunción.
Al respecto, y en lo referido a las funciones policiales, debe ser traído a colación lo que
establece la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de Marzo, De Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Así, la misma, en su Título I, Capítulo II, epigrafiado “Principios Básicos de Actuación”, nos
determina lo siguiente:
“Dedicación Profesional. Deberán llevar acabo sus funciones con total dedicación, debiendo
intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa ade la Ley
y de la Seguridad Ciudadana”.
Por otra parte, y sobre el Atestado Policial, sobre su contenido sustantivo, ya el Tribunal
Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse.
Legal: SE-182-07. 542
Así, ya la STC 209/1999 señaló que los Atestados Policiales equivalen, EN PRINCIPIO, a una
denuncia.
Por otra parte, también el Alto Tribunal se pronunció acerca de la virtualidad probatoria
de los Atestados Policiales.
Al respecto, la STC de 25 de Octubre de 2003 sentó la sigiente Doctrina:
<<Pero, es innegable que también tienen virtualidad probatoria (nota del autor: los
atestados) cuando contiene datos objetivos y verificables y que debe ser admitida cuando no haya
posibilidad de reconstruir o reproducir los hechos por la propia naturaleza de los mismos y se
convierten así las Actas Policiales en prueba preconstiuida y precisa ser leída en el acto del juicio
oral>>
Al respecto, y en nuestra opinión, debe ser precisado que si bien en el procedimiento

Sancionador “no hay vista o juicio oral “, la cuestión es que el atestado sea sometido a debate
contradictorio dentro del procedimiento, pues para que la prueba sea válida dentro del
procedimiento, la misma debe ser sometida a contradicción en el mismo.
En nuestra opinión y a favor de ello, Sentencias del TC 107/2003, STC nº 201/1989, y Autos
del Tribunal Constitucional (ATC) nº 637/1987 y STC 138/1992, y es válida al ser sometida a
debate dentro del procedimiento (STC 161/1990 de 19 de Octubre, STC 303/1993 de 25 de
Octubre, STC 153/1997 de 29 de Septiembre, STC 12/2002 de 28 de Enero, STC 1905/2002 de 28
de Octubre, entre otras.
Recordemos que el procedimiento en sentido estrictamente jurídico sólo existe en el momento que
se dicta el Acuerdo de Iniciación del mismo NUNCA ANTES.
En esta cuestión debemos tener presente otro caso, que es cuando la Administración no le dice al
administrado que puede alegar o proponer pruebas. EN ESTE CASO HAY NULIDAD DE PLENO DERECHO
porque la Administración no ha respetado el derecho de defensa del administrado.
¿Hay algún criterio para que el administrado proponga pruebas durante el procedimiento?
a) El administrado puede proponer las pruebas que quiera realizar al instructor, y éste acordará o
no la práctica de las mismas.
b) Si el instructor rechaza que se practique una prueba deberá hacerlo en forma motivada y
notificarlo al administrado.
Frente a este acuerdo del instructor NO CABE RECURSO ALGUNO.
LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA PRUEBA.
Legal: SE-182-07. 543
Sobre ésta particular cuestión, debe ser indicado, de una parte, que para poder imputar la
existencia de una infracción, desde el inicio del Procedimiento, debe hacerse por parte de la Administración
a través de pruebas.
Ello es así porque el interesado tiene a su favor la Inicial Garantía de Inocencia, que consiste en el
derecho constiutucional de los ciudadanos a ser tenidos como inocentes, el cual como y adeclaró la
Sentencia del Tribunal Cosntitucional de 3 de Junio de 1987, es una presunción de carácter “Iuris Tantum”
(es decir, que admite prueba en contrario) y basta un mínimo de actividad probatoria para desvirtuar dicha
presunción además es un principio informador tanto del sistema jurídico como el punitivo, tanto en el
Derecho Penal como en el Derecho Administrtaivo Sancionador, pues son las dos manifestaciones de un
único ius puniendi (derecho a castigar) del Estado (NIETO; Alejandro, “Derecho Administrativo
Sancionador”)
Con la prueba se desvirtúa la Presunción de Inocencia y permite sostener el Principio Acusatorio

(relación de hechos presuntamente infractores imputados).
Y es que, como ya declaró el Tribunal Constitucional en sus STC 64/1986 de 21 de Mayo, STC
80/1986 de 17 de Junio y STC de 12 de Septiembre de 1988, basta un mínimo de actividad probatoria para
desvirtuar la presunción de inocencia, correspondiendo la carga de la prueba a la Administración.
Notificadas las actuaciones al interesado, el mismo, tiene derecho (Art. 24 nº 1 de la

Constitución Española de 1978) a alegar y proponer pruebas que a su derecho pudiere interesar,
pero el derecho a la solicitud de prueba no conlleva el derecho a la práctica de todas las pruebas
propuestas, pues la denegación de práctica de prueba inútil, innecesaria, que no apoerte nada al
procedimiento o no guarde conexión con el Thema Decidendi no es generadora de indefensión.
b) Las exigencias del derecho a la prueba.
En éste sentido, y con carácter general, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC
30/1986 y en referencia a ésta cuestión, nos declaró la siguiente Doctrina:
<<Si bien se reconoce el derecho a usar los medios de prueba, éstos deben ser los
pertinentes.Quiere ello decir que no hay un drecho absoluto a usar todos los medios que se crean
oportunos, sino sólo los pertinentes…>>
Es decir, el derecho a la proposición y práctica de las pruebas no conlleva el derecho a todas ellas,
pues la denegación de pruebas inútiles, innecesarias o que no aporten nada al porcedimiento o no guarden
conexión con el Thema Decidendi, no son generadoras de indefensión.
Y, en el sentido indicado, nos señalarán GAMERO CASADO Eduardo y FERNÁNDEZ RAMOS

Severiano (“Manual Básico de Derecho Administrativo”, 13ª Edic, Edit Tecnos), y en base a las Sentencias
del Tribunal Constitucional (STC) STC 22/1990, STC 212/1990,STC 129/2005, entre otras, señalando dichos
tratadistas que la Doctrina Constitucional nos señala que el derecho al empleo de los medios de prueba no
es un derecho absoluto y no conlleva el derecho a que se practiquen todas las pruebas propuestas, siendo
necesario que se soliciten en los correspondientes estadios del Procedimiento, pudiendo rechazar las
Legal: SE-182-07. 544
pruebas prpuestas-por resolución motivada-el órgano instructor, en nuestra opinión si no aportan nada
al procedimiento o no tienne potencialidad de variar el resultado o no guardan conexión con el tema
decidendi, pues es Doctrina Constitucional el que la denegación de tal tipo de pruebas no es generadora de
indefensión.
En nuestra opinión, también debemos considera que a su vez, ya las STC 149/1987, STC
43/1989, STC123/1989, STC 145/1990, STC 196/1990, STC 154/1991, STC 366/1993, STC 19/1985, entre
otras, ya nos indicaron que el caso de indefensión que prohíbe el art 24.1 de la Constitución no surge de la
simple infracción por los órganos judiciales ( o administrativos) de las reglas procesales, siendo necesario
que tenga una significación material o que produzca un efectivo y real menoscabo o limitación del derecho
de defensa como consecuencia de la acción u omisión de los órganos judiciales (o administrativos en
nuestro caso)
A su vez, ya la STC 116/1997 de 23 de Junio nos estableció la siguiente Doctrina:
<< Existiendo un derecho genérico a la prueba, no se traduce sin embargo en un dercho absoluto y
automático a ella,en todos los procesos y en cualquiera de sus grados, sea cual fuere el medio de
prueba propuesto y lo que se pretenda probar.Ahora bien, desde una perspectiva formal, el litigante
tiene la carga, en su acepción procesal, de explicar razonadamente no sólo la conexión dé cada
prueba con el objeto procesal, sino su importancia para la decisión del pleito, en cuyo doble aspecto
reside la pertinencia,por venir a propósito y concernir a lo que está en tela de juicio. Una exigencia
simétrica impone al juzgador la obligación de razonar también, en su caso, la inadmisión o la
impertinencia , sin cuya motivación tales decisiones podrían incurrir en arbitrariedad y, por tanto,
quebrantar el derecho fundamental en cuestión>>
Dicha STC más adelante nos indicará lo siguiente:
<< Corresponde al juzgador decidir sobre la admisibilidad de cada tipo de prueba, según su
naturaleza y su relación con cuanto se intenta verificar, adecuación e idoneidad con reflejo en la
admisibilidad y pertinencia>>.
Y, en el caso que nos ocupa, corresponde al órgano Instructor del Procedimiento el admitir o no la
práctica de las pruebas que el interesado pudiere proponer, pero el instructor deberá rechazar
miotivadamente las que no admita, siendo dicho acto de carácter irrecurrible, y podrá el Instructor rechazar
las pruebas o denegar que se practiquen aquellas que no guarden conexión con el Thema Decidendi, es
decir, con la cuestión a resolver o las pruebas que no aporten nada al porcedimiento, pues es Doctrina
Constitucional consolidada el que la denegación de pruebas inútiles, innecesarias o que no aporten nada al
Procedimiento, tal denegación no es generadora de indefensión.
LA TRASCENDENCIA DE LOS MEDIOS DE PROBANZA
Como punto de partida acerca de ésta particular cuestión, deberemos tener presente que ya la STC
18/1981 nos declaró la aplicabilidad de los derechos fundamentales al Procedimiento Administrativo
Sancionador, y para ser desvirtuada la misma es necesario un mínimo de actividad probatoria, pues el
interesado ostenta a su favor la Inicial Garantía de Inocencia..
Legal: SE-182-07. 545
Así, y en éste sentido, y en muy ilustrativos términos, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS)
STS de 17-11-1986), nos declaró lo siguiente:
<<Como ya tuvo oportunidad de pronunciarse ésta Sala , en SS 7 y 25-3-1981, el ejercicio de la

Potestad Sancionadora por parte de la Administración, está supeditada a la prueba del hecho constitutivo
de la correspondiente infracción, porser principio común al derecho punitivo la presunción de inocencia, sin
que la legalidad del acto administrativo comporte una inversión de la carga de la prueba, sino simplemente
la necesidad de que sea el administardo quien deba impugnar la resolución administrativa por los cauces
adecuados.>>
A su vez, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 127/2012 de 07-03 (FJ 4º) ya nos
señaló que la Inicial Garantía de Inocencia se configura desde la perspectiva Constitucional como el derecho
a no ser condenado sin pruebas de cargo válidas.
Ello conlleva e implica que deberán necesariamente existir una “mínima actividad probatoria de
cargo”, realizada con las garantías necesarias referidas a los elementos integrativos de la contravención y
de las que se deduzcan los hechos y la responsabilidad del incriminado administrativo. Misma e igual
Doctrina en STC 189/1998
Así, y a su vez, y entre otras, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 05-05-1998 ya
<<El Principio de presunción de inocencia constituye una presunción iuris tantum que garantíza el
derecho a no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la
cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad (STC 138/1990), entre
otras muchas>>
También en muy ilustrativos términos, ya la STS de 03-06-1998 nos declaró que:<<No se infringe
el principio cuando existe prueba acreditativa de la culpabilidad por negligencia que da lugar a la
imposición de sanciones, suficiente para desvirtuar la Presunción de Inocencia.>>.
Así pues, y en base a las pruebas se acreditará la existencia tanto del hecho ilícito administrativo
punible así como la correspondiente declaración de responsabilidad por el mismo, acordándose la
correspondiente imposición de la sanción correspondiente y que deberá devenir establecida por el
ordenamiento jurídico al ser la sanción la consecuencia jurídica de la infracción, debiendo ser tenido
presente que todas las actuaciones deberán haber sido sometidas al correspondiente debate Procesal
contradictorio en todos los estadios del procedimiento como consecuencia del derecho de defensa que al
interesado asiste.
CONSIDERACIÓN ACERCA DEL JUICIO DE ADMISIÓN DE LOS MEDIOS DE PRUEBA.
En nuestra opinión, iniciado un Procedimiento Sancionador, y toda vez que el interesado es

llegado al mismo asistido por la Inicial Garantía de Inocencia, y en consecuencia correspondiendo a la
Legal: SE-182-07. 546
Administración la carga de la prueba, tal y como así ya nos declaró(entre otras) la STS de12-03-90 (Ar
2519), al indicarnos que <<la carga de la prueba de la comisión de la infracción corresponde a la
Administración y no al interesado >>, el interesado en el Procedimiento ostenta la garantía del derecho de
defensa en todos los estadios del Procedimiento, pudiendo alegar y/o proponer las pruebas que, en el
ejercicio de su derecho de defensa, así pudieran convenir.
Así, y en éste sentido antepuesto, y en referencia a la aplicabilidad de la Inicial Garantía de

Inocencia en el Proecdimiento Administrativo Sancionador, ya la STS de 05-05-1998 (Ar 5009), entre otras
cosas, nos declaró que:
<<En Derecho Administrativo Sancionador, al igual que en Derecho Penal, rigen el principio
constitucional de presunción de inocencia y el principio general del Derecho in dubio pro reo.>>
Misma Doctrina en STS 17-11-1986, (Ar 404 de 1987, con cita de las STS de 7-5-1981 y STS de
23-05-1981.
b) Análisis de la Cuestión.
El art 76 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos establece el derecho del interesado a presentar
alegaciones en todos los estadios del Procedimiento Administrativo Sancionador, determinándonos el art 77
nº 3 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre que “el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las
pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada”
En éste sentido, deberemos tener presente el hecho de que el órgano Instructor del Procedimiento tiene
una variada función, consistente, de una parte, al mismo corresponderá ser el garante de la Legalidad
objetiva (el cumplimiento de las normas de carácter eminentemente Procesal en lo referido al preciso
cumplimiento de los distintos estadios del procedimiento, a su vez, es el garante del cumplimiento efectivo
de los derechos que alinteresado interesado asistenen en el desarrollo del Procedimiento, así como el
sostener el Principio Acusatorio, y al ejercitar el interesado el derecho de defensa que al mismo asíste en
todos los estadios del Procedimiento, por lo que almismo corresponderá, tal y como así ya nos indica el art
77 nº 3 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, el acordar o no acceder a la realización de la prueba que haya
podido proponer el interesado, por lo que si la prueba deviniere innecesaria (por no aportar nada
alprocedimiento) o improcedente (por no guardar conexión con el tema decidendi),y toda vez que si
concurren estas circunstancias, el instructor rechazarála prueba, en la Resolución motivada que así lo
acuerde, deberá realizar el denominado “juicio de suficiencia”,indicando las razones o causas por las que
inadmite la prueba propuesta.
En éste sentido, y en nuestra opinión, deberemos tener en consideración que, como ya nos
indicaron, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 131/95, STC 1/1996 y la STS
de 26-09-1997 (Ar 6902), las que nos establecen el principio básico y esencial de éste derecho-garantía del
interesado en referencia al derecho que al mismo asiste al derecho al empleo de los medios de prueba
pertinentes está constitucionalizado por el art 24.2 de la Constitución Española de 1978, y es un derecho
ejercitable en todo tipo de procesos, jurisdiccionales o administrativos e íntimamente vinculado al derecho
de defensa.
Legal: SE-182-07. 547
Sin embargo, tal derecho es de configuración legal y está sujeto al criterio de la necesariedad y al
de la pertinencia.
c) Existencia de indefensión al omitir la valoración de todas las pruebas propuestas y

admitidas.
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS)

STS de 23 de Marzo de 2012 ya tuvo ocasión de pronunciarse acerca de ésta particular cuestión.
Así, trata dicha STS un supuesto en el que por parte de la Sala de Instancia se declaró
admisible una prueba que fue propuesta por la recurrente en Sede Jurisdiccional, y por la
Administración actuante se invocó que la prueba admitida y no practicada devenía innecesaria para
resolver sobre el fondo del asunto y que el interesado no identificaba en el suplico la prueba que
quería practicar, y en el caso de autos, no se practicó la prueba antes del trámite de conclusiones y
parte de la prueba documental no se le puso de manifiesto al interesado, lo que según éste, le
generaba indefensión.
Señala el Tribunal Supremo que la indefensión al respecto, lo que supone infracción del art
24.2 de la CE de 1978 ,y nos señala que para que concurra la misma , debe ser solicitada la prueba
en su momento procesal oportuno y denunciada en correspondiente trámite, cosa que el interesado
realizó, así como que dicha transgresión de las normas procesales le genere indefensión, por lo que
al denunciar tal situación en su momento procesal oportuno e indicar que no pudo valorar todas las
pruebas propuestas y admitidas, existió indefensión, y ello debe solicitarse en el momento procesal
oportuno, tal y como así señalan las STS de 23 de Junio de 2004 (Rec Casación nº 8895/1999), STS
de 21 de Marzo de 2006, Rec Casación nº 8246/2002), STS de 4 de Mayo de 2005 (Rec Casación
nº 6309/2001), STS de 3 DE Diciembre de 2005 (Rec Casación nº 4903/2000), STS de 3 de Febrero
de 2012 (Rec Casación nº 916/2008),entre otras.
Y, en referencia a la indefensión que invocaba el demandante de Tutela Judicial Efectiva, y

en base a la STC 77/2007 de 16 de Abril y la STC 165/2004 de 4 de Octubre (FJ 3º en ambas STC),
en dichas STC se determinan los criterios de la prueba en el proceso y la indefensión con relevancia
Constitucional.
Así, nos señala ésta STC que el derecho a la prueba es de configuración legal y no toda
irregularidad u omisión en materia de prueba (referida a su admisión, su práctica, su posterior
valoración, etc) es causante de indefensión del art 24.2 CE, y únicamente cubre aquellos casos en
los que la prueba es decisiva en términos de defensa, de suerte tal que de haberse practicado la
prueba el resultado del procedimiento sería diferente, correspondiendo justificar ésta cuestión
a quien invoca la indefensión , debiendo poner de manifiesto la relación entre los hechos
que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas no practicadas así como la
incidencia en el resultado final del procedimiento, ello para poder apreciar el menoscabo
del derecho de defensa .
Nos señala ésta STC que cuando el interesado conoce por la Sentencia (o la resolución
administrativa en nuestro caso) el resultado de una prueba propuesta y admitida (en el caso de la
Legal: SE-182-07. 548
Sentencia esprueba documental) en el Procedimiento , y sin que la parte haya podido realizar
alegaciones en su escrito de conclusiones al respecto, se le está generando indefensión.
Por otra parte, y en el caso de ésta STS , tampoco se practicó toda la prueba propuesta y
admitida en el procedimiento, y la parte no tuvo constancia antes de las conclusiones, pero, aún en
le caso de que exista numerosa prueba, el hecho de admitir la propuesta es porque se considera
que es necesariay trascendente para resolver lo debatido, y siendo posible la variación del resultado
si se hubiese practicado la declarada pertinente y no practicada, podíavariar el resultado del
porcedimiento, con lo que existe indefensión y por ende nulidad de lo actuado.
EL MÉTODO DE OBTENCIÓN DE LA PRUEBA Y LA EXISTENCIA DE LA PRUEBA MISMA.
LA PRUEBA ILÍCITA Y LA PRUEBA IRREEGULAR Y SU ALCANCE.
a) Consideraciones Iniciales en torno a la existencia de la pueba msima.
Como ya tuvimos ocasión de analizar, y toda vez que el interesado es llamado al Procedimiento
Administrativo Sancionador y así deviene llegado al mismo amparado por la Inicial Garantía de Inocencia, la
cual deberá ser desvirtuada por la Administración a través de medios de prueba acerca de la existencia del
hecho asi como de la responsabilidad del encausado “más allá de toda duda razonable”, pues en caso de
duda o insuficiencia de los medios probatorios sólo puede traducirse en la declaración de no responsabilidad
del interesado y por ende sólo puede traducirse en un pronunciamiento absolutorio.
Así pues, más que un análisis de los medios de prueba en sí mismos considerados y relacionados,
deviene de todo punto necesario el análisis de una cuestión previa esencial en materia de prueba, y que
afecta a todos los medios de prueba, es decir, a la validez y existencia de la prueba misma, criterio que es
común a todo tipo de prueba, sea ésta la prueba que sea.
b) Necesariedad de determinar la prueba en su validez.
Deberemos pues inicialmente antes de examinar una pieza concreta de convicción, el diferenciar
entre la denominada “Prueba Ilícita”, que es aquella que es obtenida con lesión de derechos
fundamentales, y que en principio (salvo las causas de exclusión de la regla de su no validez o Exclusionary
Rule of Laws y que de concurrir es posible su toma en consideración) y la denominada “Prueba Irregular”,
las cuales tienen distintos efectos y consecuencias, tal y como veremos seguidamente.
Al respecto, y como ya tuvimos ocasión de indicar, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS)
STS de 6 de Abril de 1987, la que tal y como así nos señalan los Catedráticos de Derecho Administrativo
Luciano PAREJO ALFONSO y Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, (“Derecho Administrativo: La
Jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Edit Centro de Estudios Ramón Areces ,Madrid 1999), tal Sentencia
se nos configura como un verdadero “Leading Case” en la materia, al establecer la misma que para
desvirtuar la Presunción de Inocencia se necesitan:
a) Pruebas
Legal: SE-182-07. 549
b) Que éstas tengan sentido Incriminador

c) Que sean obtenidas conforme a la Constitución.
En nuestra particular opinión, y sin perjuicio del tratamiento que haremos de ésta cuestión en el
apartado siguiente (“La Prueba Ilícita y su Efecto Reflejo”), lo esencial de ésta Sentencia NO es que nos diga
que para desvirtuar la Presunción de Inocencia se necesiten pruebas, lógico por otra parte porque el
Presunción de Inocencia es una garantía Constitucional del encausado que se contempla como derecho
fundamental del mismo en el art 24 de la Carta Magna de 1978, ni tampoco el que por dicha Sentencia por
la misma se indique que las pruebas deban tener sentido incriminador, pues debemos tener presente la
aplicabilidad y vigencia del Principio In Dubio Pro Reo (ya analizado) de suerte tal que si hay dudas en el
momento de valoración de la prueba, no se sanciona, sino que lo verdaderamente esencial de dicha
Sentencia es la indicación de que las pruebas deben ser obtenidas “conforme a la Constitución.
Es decir, y ello en nuestra opinión, lo que nos está indicando dicha Sentencia es que para que las
pruebas puedan tener un sentido incriminador, las mismas deben ser obtenidas con respeto a los
Derechos Fundamentales, es decir, ser obtenidas-usando la terminología de la propia Sentencia-
“conforme a la Constitución”, por lo que nos está declarando que las pruebas que no se obtienen
“conforme a la Constitución”, no pueden ser tenidas en consideración por el órgano llamado a resolver,
tradicionalmente denominada regla de “Prohibición de los Frutos del Árbol Envenenados”,
Ello sin perjuicio de las reglas de exclusión de las pruebas ilícitas o tradicionalmente denominadas
“Exclusionary Rules of Laws”, que, de concurrir alguna de ellas, nos permitirá la valoración de éste tipo
de pruebas en el Procedimiento.
Analizaremos pues, por la importancia de ésta cuestión la teoría de la prueba ilícita y sus causas de
exclusión o “Exclusionary Rules of Laws” y por las que concurriendo alguna de las mismas, una prueba
ilícita puede ser valorada en el Procedimiento.
d) Consideraciones Iniciales.
En nuestra opinión, y en referencia a ésta particular cuestión, deberemos indicar que,

habitualmente y tradicionalmente, tanto la Doctrina Científica así como la Doctrina Jurisprudencial
Constitucional, tanto en los Tribunales Constitucionales Europeos, así como de los Tribunales Ordinarios de
Justicia, suelen toman el origen de ésta cuestión de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal de
Federal de Estados Unidos de América, el que elaboró lo que se denomina Doctrinal y Jurisprudencialmente
“Doctrina de los Frutos del Árbol Envenenado” (The Fruit of the poisonous tree”), atribuible, y
esto es un hecho cierto al Juez Supremo Federal MARSHALL.
En nuestra opinión, sin embargo, ello debería ser matizado, y ello toda vez que nos
encontramos con un precedente anterior al Juez MARSHALL, precedente proveniente del Reino
Unido, y es formulada por el Juez CROMPTON.
Y, también, deberemos de indicar que incluso hay un Precedente anterior al propio

precedente del Juez CROMPTON y se trata de un recedente del año 1852 de la Corte Suprema de
la Nación Argentina que ya examinó y aceptó ésta teoría Jurídica y entendió que se había
lesionado la Inicial Garantía de Inocencia del intersado por obtener un aprueba con lesión de
garantíasConstitucionales en su obtención, y la sque tendremos ocasión de examinar.
e) El contenido esencial básico de dicha Doctrina.
En nuestra opinión,y conforme a dicha Doctrina, admitida tanto por la Jurisprudencia Constitucional
Española, la Italiana , la Canadiense, Francesa, y establecida así expresamente también por la Constitución
Legal: SE-182-07. 550
Portuguesa de 1976, y admitida por la Jurisprudencia del Reino Unido (y adesde la época del Juez
Crompton) , tal doctrina pretende la prohibición de que en un Juicio se pueda usar una prueba originaria o
secundaria que se obtiene a partir de un medio de prueba primaria ilegalmente obtenida por lesión de
derechos fundamentales en su método de obtención.
f) De los requisitos de existencia de la Prueba para su consideración en el Procedimiento

Administrativo Sancionador de España.
En nuestra opinión, y siguiendo al Fiscal de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional de España,

Manuel MIRANDA ESTRAMPES (“La Regla de Exclusión de la Prueba Ilícita: Historia de su nacimineto y
de su Progresiva limitación” , Teoría/Práctica de la Jurisdicción), y de conformidad con la Doctrina del
Tribunal Constitucional, deberemos precisar entre dos conceptos, a saber:
- El concepto de “Derechos y Libertades Fundamentales”

- El Concepto de “Obtención de Fuentes de Prueba”.
Seguidamente, y siguiendo a MIRANDA ESTRAMPES, procederemos a su sucinto análisis
-El concepto de “Derechos y Libertades Fundamentales”
Al respecto, y siguiendo a MIRANDA ESTRAMPES que originariamente el Tribunal Constitucional

partió de una concepción restrictiva de los mismos, señalando que sóloeran los determinados por la Sección
Iª del Capítulo IIº del Título I de la Constitución Española de 1978, lo que abarcaría los arts 14 y ss (STC
114/1984, STC 127/1996), y conforme a éste criterio del Tribunal Constitucional, la prueba ilícita sólo
afecta a éste conjunto de preceptos.
Así, señala la STC 85/1984 que:
<<la imposibilidad de admitir en el proceso una prueba obtenida violentando un derecho

fundamental no sóloderiva directamente de la nulidad de todo acto violatorio de los derechos reconocidos
en el Cap II, Título I de la CE>>
Por otra parte, nos señala MIRANDA ESTRAMPES, es ampliamente admitido por la Doctrina una
concepción amplia que permite que se contemplen los arts 14 al 38 CE de 1978,lo que comprenderálos
derechos del Capítulo IIº del Título Iº de la CE, y que incluiría entre tales derechos, el derecho de propiedad
(art 33 CE).
-El concepto de “obtención de fuentes de prueba”
En éste sentido, nos señala MIRANDA ESTRAMPES, tal Doctrina de la Prueba ilícita ya se recogíó
tras su incorporación de su prohibición por el art 11.1 Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) en la STC
64/1986 de 21 de Mayo, y conforme a la cual, la regla de exclusión de la Prueba sólo entra en juego cuando
la ilícitud se produce en el momento de la obtención de la prueba, es decir, en el momento de la labor de la
búsqueda, identificación y recogida de las piezasde convicción,y debermos d etener presente, nos señala
MIRANDA ESTRAMPES, que las lesiones de derechos fundamentales producidas en el momento de
admisión de la prueba, deben reconducirse a la prohibición de la indefensión y por ende sometidos al
régimen de las nulidades de los actos judiciales (arts 238 LOPJ, arts 225 y ss LEC/2000).
En nuestra opinión, ello deviene plenamente aplicable al porcedimiento administrativo

Sancionador, ello toda vez que como ya destacaron tanto la STC 18/1981 así como la STC 70/2008, los
derechos fundamentales son de aplicación a todo tipo de procesos y de procedimientos, y de otra parte,
porque tanto la Ley 30/92 PAC así como la Ley 3/2015 de 1 de Octubre ya determinaron la nulidad de pleno
derecho de las actuaciones administartivas que lesionen los derechos fundamentales susceptibles de
amparo Constitucional, por lo que si es lesionado algún derecho fundamental en la obtención de la prueba
en el Procedimiento Administartivo Sancionador, y en tanto en cuanto que es una actuación administrativa
, es un acto administrativo nulo de pleno derecho.
A su vez, ya la STC 85/1994 de 14 de Marzo, reconoció expresamente a la prueba ilícita un efecto

reflejo, y ello significa que se asume la Doctrina Norteamericana de “los Frutos del Ärbol Envenenado” (The
fruit of the poisonous tree Doctrine), y en lo relativo a la eficacia de la misma ya la STS de 17 de Junio de
1994, así como la STS de 6 de Octubre de 1999, nos hablan del “Efecto Dominó” de las pruebas derivadas
de las pruebas ilícitas, y la verdad no puede obtenerse a cualquier precio.
Legal: SE-182-07. 551
En el sentido indicado, y en términos muy ilustrativos, ya la STS (Sala IIª) de 4 de Julio de 1997, FJ
IIª), (citada por MIRANDA) , nos señalará lo siguiente:
<<la prohibición alcanza tanto a la prueba en cuya obtención se haya vulnerado un derecho
fundamental como a aquellas otras que, habiéndose obtenido lícitamente, se basan, apoyan o
derivan de la anterior (“directa o “indirectamente”, pues sólo de este modo se asegura que la
prueba ilícita inicial no surta efecto alguno en el proceso. Prohibir el uso directo de éstos medios
probatorios y tolerar su aprovechamiento indirecto constituiría una proclamación vacía de
contenido efectivo, e incluso una incitación a la utilización de procedimientos inconstitucionales
que, indirectamente, surtirían efecto.Los Frutos del Árbol Envenenado deben estar y están (art
11.1 de la LOPJ) jurídicamente contaminados >>
No obstante lo antepuesto, DEBEMOS INDICAR QUE AL CRITERIO TIENE UNA SERIE DE

EXCEPCIONES QUE PERMITEN SU VALORACIÖN.
En éste sentido, y como veremos más adelante, podemos decir que las excepciones son
las siguientes:
- -La excepción de la Prueba Jurídicamente independiente.
(STC 86/1995, STS 04-07-1997)

- La excepción del hallazgo inevitable.
-
- STS 04-07-1997
- La Doctrina de la Conexión de la Antijuridicidad
- (STC 81/1998, STC 49/1999, STC 161/1999, STC 171/1999, STC 238/1999, STC
239/1999, STC 08/2000, STC 28/2002, STC 167/2002.
SSTS y SSTC citadas por MIRANDA ESTRAMPES)
EL ART 6 DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS Y EL ART 47 DE LA CARTA DE

DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA.
En nuestra opinión, y en éste sentido, debemos precisar que ambos precpetos lo que nos
garantízan es el derecho a un proceso justo, y el art 48 de la Carta garantiza el derecho de defensa.
Por otra parte, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala IIª) de 30 de Octubre de 2012 ya nos
señaló que ello deberá conducir a determinar si en el espacio Judicial Europeo, la regla de la eficacia
indirecta de la exclusión de la prueba ilícita es aplicable en forma rígida o amplia.
b) La inicial garantía de Inocencia
Como ya vimos, la misma se configura como un esencial derecho del interesado, toda vez que, de
una parte es un principio informador del sistema punitivo, tanto penal como administrativo, toda vez que
son las dos manifestaciones de un único Ius Puniendi del Estado, así como una garantía del interesado, toda
vez que el mismo llega al Proceso como inocente y sólo puede salir del mismo bien como inocente o bien
como culpable.
Para desvirtuar la misma, que es una presunción Iuris Tantum, deviene necesario la existencia de
un mínimo de actividad probatoria para su desvirtuación, y ese mínimo de actividad probatoria debe ser con
pruebas lícitas.
Así, el Tribunal Constitucional en su STC 76/1990 de 26 de Abril señaló que la presunción de

inocencia garantiza:
Legal: SE-182-07. 552
“el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la
cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad”.
c) Necesariedad de desvirtuar la Inicial Garantía de Inocencia.
Toda vez que el interesado es llamado y así deviene llegado al Procedimiento asistido de la Inicail
Garantía de Inocencia y sólo podrá salir del mismo a través de la correspondiente Resolución administrativa
concluisva del Procedimiento y en la que se declare, además de probado el hecho ilícito administrativo
sancionable y punible, la correspondiente declaración de responsabilidad por elmismo más allá de toda duda
razonable, por lo que ello significa, que para poder imponer una sanción debe ser desvirtuada la presunción
de inocencia con pruebas lícitas, por lo que y así, desvirtuada la misma, poder iniciar el Procedimiento
Sancionador y la Inicial Garantía de Inocencia deberá ser desvirtuada a través de medios de prueba lícitos.
Así pues, la esencial cuestión a la que necesario dar cumplida respuesta es determinar si la
obtención del medio de prueba del hecho se ha realizado, tal y como alega el recurrente, con lesión de
derechos fundamentales, pues en el caso de que así fuere, lo actuado tendría como efecto la declaración de
nulidad de lo actuado por basarse el medio de probanza en una prueba ilícitamente obtenida.
LA DOCTRINA DE “LA EXCLUSIÓN DE LOS FRUTOS DEL ÁRBOL ENVENENADO”
LA PRUEBA ILÍCITA Y LA PRUEBA IRREGULAR
En nuestra opinión, y tal y como así ya nos señaló la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de
Enero de 2005 (RJ 2005/1270):
<<De conformidad con el criterio Jurisprudencial acerca de la Presunción Iuris Tantum de veracidad
de las denuncias de infracciones formuladas por agentes de la Autoridad en el ejercicio de sus funciones,
que establece el precepto citado, debe estimarse que a lo consignado en las denuncias o en las actas
administrativas no es que hay de otorgárseles una fuerza de convicción privilegiada que las haga prevalecer
a todo trance, pero sí debe atribuírsele relevancia probatoria en el Procedimiento Administrativo
Sancionador en la relación a la apreciación racional de los hechos y de la culpabilidad del expedientado, en
la medida en que los datos objetivos reflejados en la denuncia o en el acta no hayan sido conocidos de
referencia por los denunciantes, ni fueren producto de su enjuiciamiento o deducción, sino que, por el
contrario, hayan sido percibidos real, objetiva y directamente por los agentes, que no han de ser
considerados, en esos casos, como simples particulares, sino como funcionarios públicos actuando
objetivamente en el cumplimiento de sus funciones de su cargo; estas circunstancias son las que dotan al
contenido de la denuncia o del acta administrativa de un carácter directo y de imparcialidad, que habría de
ser destruido mediante prueba en contrario. Así pues, la denuncia no sólo determina la incoación del
procedimiento sino que también es a la vez medio de prueba. Así se logra la sumariedad que es lógica a
esta clase de procedimientos sancionadores. Pero esto no quiere decir que en todos los casos la denuncia
del agente constituya prueba plena. Existen infracciones en las cuales no es posible obtener otro medio
probatorio diferente a la denuncia porque la instantaneidad y del hecho constatado impide que pueda ser
comprobado de otra forma, y en estos casos debe bastar como prueba la declaración testifical o ratificación
del agente. En el presente caso, como se ha dicho, consta solamente la denuncia inicial del agente pero no
consta que a lo largo del procedimiento administrativo se recibiera declaración ampliatoria al mencionado
agente o que se ratificase en la denuncia, especialmente cuando… (Nota: la recurrente niega los hechos
imputados). Pero, si se lee la denuncia, que como se ha dicho es al única prueba de cargo existente en el
expediente administrativo de la misma, no resulta la existencia de esos restos (…) (Nota: los hechos
imputados)…, de manera que no constando en el expediente Administrativo otra prueba que la sola
denuncia sin ratificar del agente denunciante y habiéndose negado los hechos por el denunciado, debe
concluirse que la Resolución sancionadora de dictó sin disponer se suficiente prueba de cargo para
desvirtuar la presunción de inocencia. Sin que la práctica posterior en Sede Jurisdiccional de la prueba de
cargo, que debió practicarse ne sede administrativa, permita subsanar aquel defecto, pues, en todo caso, la
Resolución administrativa se dictó huérfana de prueba.>
En éste sentido, y en nuestra opinión, ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Abril de

1987 (Sentencia citada por Luciano PAREJO ALFONSO y Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR ,(
Legal: SE-182-07. 553
“Derecho Administrativo: la Jurisporudencia del Tribunal Supremo”, Editorial Centro de Estudios Fundación
Ramón Areces , 1999) , se configura comio el verdadero “Leading Case” en la materia referida al requisito
de la salvaguarda de las garantías Constitucionales en el método de obtención de las piezas de convicción,
pues ya la misma nos señaló que para desvirtuar la Presunción de Inocencia, se necesitan:
- Con pruebas.
- Que estas tengan sentido incriminador.
- Que sean obtenidas conforme a la Constitución.
Así, y como ya tuvo ocasión de señalar la STC de 9 de Diciembre de 2002, las garantías
procedimentales del art 24 nº 2 de la Ley Fundamental son aplicables al Procedimiento Administrativo
Sancionador, con matices.
Así pues, y con carácter previo al inicio del Procedimiento Administrativo Sancionador, debe ser
tenido en consideración que el interesado tiene a su favor el derecho a la presunción de inocencia que es
tanto un derecho constitucional como una garantía informadora del Procedimiento, y como tal garantía es
expresamente recogida en la Ley Procedimental Administrativa por el art 137 nº 1 de la Ley 30/92.
Ello significa, que para poder imponer una sanción debe ser desvirtuada, por parte de la
Administración, la presunción de inocencia de la que a su favor goza el interesado a través de un mínimo de
actividad probatoria, y debe ser realizado sosteniendo en el seno del Procedimiento el Principio Acusatorio
con pruebas legales que permitan la desvirtuación de la presunción de inocencia, las cuales sometidas las
pruebas a debate contradictorio en las distintas fases procedimentales, devienen pruebas lícitas.
Sin embargo, hemos de tener presente el hecho de que tal presunción es de carácter y naturaleza
“iuris tantum”, es decir, que admite prueba en contrario, bastando un mínimo de actividad probatoria para
su desvirtuación, y en el caso concreto de las Inspecciones serán tanto las Actas de Inspección como los
análisis efectuados en los Laboratorios Oficiales.
Como ya hemos tenido ocasión de manifestar la cuestión esencial a resolver es pues el determinar
si las pruebas han sido obtenidas en forma lícita.
Ello, toda vez que de haber sido obtenida con lesión de derechos fundamentales, la prueba de cargo
devendría ilícita y en consecuencia no podría ser tenida en consideración en el Procedimiento, y por ende de
ser ilícita y ser tenida en consideración en el mismo, devendría plenamente vulnerado el derecho del
interesado a la presunción de inocencia, pues la misma se enerva con pruebas lícitamente obtenidas ( salvo
en determinadas supuestos en los que si puede ser valorada, y denominados por la Doctrina y la
Jurisprudencia como “Exclusionary Rule of Laws”).
DE LA DENOMINADA PRUEBA IRREGULAR Y SU EFECTO
a) Consideración Inicial previa
Así, al respecto, y en lo referido a la prueba ilícita y la prueba ilegal, deberán ser diferenciados el
Principio de Ilicitud de la Prueba y el Principio de Legalidad de la Prueba.
b) El Principio de Legalidad de la Prueba
Así, el principio de legalidad de la prueba significa que los elementos probatorios deberán ser
obtenidos e incorporados al Procedimiento conforme a las normas y requisitos previstos en la Ley, y el
Principio de Licitud de la prueba significa que toda prueba deberá obtenerse y practicarse conforme al
respeto a los Derechos Fundamentales.
c) Recordatorio de los requisitos básicos de la prueba para desvirtuar la Inicial Garantía

de Inocencia.
Al respecto, y como ya vimos, debemos señalar que ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de
Abril de 1987, verdadero leading case en la materia, ya señaló que para desvirtuar la presunción de
inocencia se necesitan:
Legal: SE-182-07. 554
- pruebas.
- que estas tengan sentido incriminador
- Que sean obtenidas las mismas conforme a la Constitución.
ACERCA DE LA PRUEBA ILÍCITA Y LA PRUEBA IRREGULAR
En éste sentido, y siguiendo a MIRANDA ESTRAMPES Manuel (“La regla de exclusión probatoria y
sus excepciones”. Revista Catalana de Seguridad Pública, Mayo 2010), la Prueba denominada Ilícita es
aquella que es obtenida con Lesión de Derechos Fundamentales susceptibles de amparo Constitucional y la
denominada Prueba Irregular es aquella que se obtiene con infracción de normas procesales pero que no
afecta a los derechos fundamentales.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 10-02-2011 y en lo que aquí nos interesa,
ya tuvo ocasión de analizar la diferencia entre ambos tipos de pruebas y sus efectos, indicándonos lo
siguiente:.
Así, en la misma consta:
<<Segundo- La desestimación del motivo tercero incide en la improsperabilidad de los motivos

primero y segundo
En efecto, la interpretación que del art 11.1 LOPJ han hecho tanto el Tribunal
Constitucional como esta Sala, permite sostener en nuestro Ordenamiento un concepto de
prueba ilícita referido exclusivamente a la que es obtenida vulnerando derechos y libertades
fundamentales, de manera que por definición, se concibe otra suerte de ilicitud probatoria
simplemente ordinaria, que se ha dado en llamar Prueba irregular; cuyos efectos no podían ser
parejos a la anterior por mor del derecho fundamental a la prueba (art 24 nº 2 CE/STS 6/2010
de 27 de Enero).
Las diferencias entre la Prueba Ilícita y la Prueba Irregular, en orden a la eficacia

probatoria simplemente ordinaria, que se ha dado en llamar prueba irregular, en orden a la
eficacia probatoria en el proceso penal, no son sin embrago apreciables en un primer grado, ya
que tanto una como otra, carecen de virtualidad al respecto, dependiendo en el segundo caso de
la naturaleza, gravedad y acumulación de irregularidades, y sobre todo, de la indefensión
practicada (art 238 LOPJ)
La diferencia entre la prueba ilícita y la prueba irregular; por tanto, habrá de advertirse
en un segundo grado, en relación con las pruebas relacionadas con ellas, ya que para las
derivadas de las pruebas ilícitas se impone asimismo la ineficacia como lógica consecuencia de
una fuente de contaminación- la llamada en el ámbito anglosajón Doctrina del Fruto Podrido o
manchado (the Fruit of the poissinous tree Doctrine), mientras que para las derivadas de las
simplemente irregulares no se produce tan radical consecuencia, por mor de lo dispuesto en el
art 242 LOPJ y nada obsta a que la convicción se obtenga por otros acreditamientos en la
materia.
Esta diferencia se resuelve en la práctica, por tanto, en la posibilidad de recuperación del

material probatorio evidenciado por la prueba irregular, mediante su conversión en algún otro
tipo de prueba subsidiaria, generalmente la testifical o la confesión, a modo de subsanación,
posibilidad que es impensable en el caso de la prueba ilícita.
En éste sentido, la STS 999/2004 de 1-09 señala que por el contrario, si las infracciones
cometidas tuviesen un mero carácter procesal, la consecuencia alcanzará tan sólo al valor
probatorio de los productos de la interceptación de las comunicaciones, pero manteniendo aún
su valor como instrumento de investigación y fuente de otras pruebas de ellas derivadas. No
trascienden de la condición de meras infracciones procesales, con el alcance y efectos ya
señalados, otras irregularidades que no afecten al derecho Constitucional al secreto de las
comunicaciones y que tan sólo privan de ka suficiente fiabilidad probatoria a la información
obtenida, por no gozar de la necesaria certeza y de las garantías propias del Proceso o por
sustraerse a las posibilidades de un pleno ejercicio del derecho de defensa al no ser sometida a
la necesaria contradicción, mas al ser tales irregularidades Procesales posteriores a la
adquisición del conocimiento cuya prueba funda la condena, lo conocido, en este caso gracias a
Legal: SE-182-07. 555
la apertura del paquete por el vigilante privado, puede ser introducido en el juicio oral como
elemento de convicción a través de otros medios de prueba que acrediten su contenido. Y, desde
luego, lo conocido puede ser objeto de posterior investigación y prueba por otros medios que
legítimamente accedan al juicio oral.
En el caso que se analiza, detectado por el scanner que el paquete remitido con
declaración de contenido, contenía una bolsa que por su tamaño no se correspondía con lo
declarado, la apertura del paquete no revestía infracción del derecho fundamental recogido en el
art 18.3 C.E., ciertamente la apertura del paquete , se efectuó materialmente por un vigilante de
seguridad quien no ostenta la condición de Policía Judicial, art 238 LECRIM, ni de Funcionario
administrativo o de Aduanas o perteneciente al Servicio Postal , pero su actuación se limitó al
paquete no a la bolsa que contenía la sustancia sospechosa, la cual fue entregada, junto con el
paquete y resto de su contenido, a Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía a la Comisaría de
G…, por lo que en todo caso, se trataría de una prueba irregular, pero cuyo contenido pudo ser
introducido en el plenario por las pruebas que se detallan en el apartado a) del F J 3º,
fundamentalmente, los testimonios del Director de Seguridad y Vigilante de Seguridad y de los
Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía nº…. y nº …. Quienes acudieron a las dependencias
de S… de Getafe y recogieron la bolsa que les fue entregada, cerrada y sellada.>>
Con igual sentido, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja de 16 de Septiembre de
1996 y Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Enero de 2005 (RJ 2005/1270).
Las Garantías Afectadas
En el caso que nos ocupa, y en los casos de la existencia de la denominada Prueba Irregular, y
carencia de prueba directa, así como la inexistencia de otros elementos de convicción que puedan ser
tenidos como medios de prueba indirectos o indiciarios o medios de prueba preconstituidos, deviene
necesario determinar si lo actuado lesiona derehos fundamentales susceptibles de amparo Constitucional
(art 62 nº 1 letra a) Ley 30/92 LRJPAC), con lo cual de haber así sucedido, devendría Nulo lo actuado.
En éste sentido, para que se produzca la indefensión es necesario que la falta de actividad
probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente , o lo que es lo mismo, que la
prueba propuesta sea decisiva en términos de defensa (SSTC 1/1996 de 15 de Enero, JJ 2, STC 219/1998
de 17 de Diciembre , FJ 3, STC 101/1999 de 31 de Mayo, FJ5, STC 26/2000, FJ 2, STC 45/2000 , FJ 2,
entre otras, lo que exige que el recurrente alegue la indefensión material razonando la relación entre los
hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas (STC 149/1987 de 30 de
Septiembre, FJ 3º; STC 131/1995 FJ 2), y de otra parte, argumentar de modo convincente que le resultado
del procedimiento podría haber variado de admitirse las pruebas (STC 116/1983 de 7 de Dic, FJ 3, STC
147/1987 de 25 de Septiembre, FJ 2º, STC 50/1988 de 2 de Marzo, FJ 3º, STC 45/2000, FJ 2º, STC
69/2001 de 17 de Marzo, FJ 28º).
Así, pues podrían devenir lesionados, de una parte, la Inicial garantía Constitucional de la
Presunción de Inocencia (que es previa al inicio del Procedimiento), así como la Garantía Constitucional del
derecho de defensa que al interesado asiste, en su vertiente del empleo de los medios que estime
convenientes para su defensa, como se verá, así como también el Principio General del Derecho
denominado “In Dubi Pro Reo” ( y que no es una garantía Constitucional como ya declaró entre otras, la
STS 2089/2002 de 10-12), que significa que:
“en caso de duda sobre los hechos, procede la absolución, en caso de duda a favor del reo, es
preferible absolver a un culpable que condenar a un Inocente” .
Y es que, tal y como señaló la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de Diciembre de 2013 que
es Doctrina reiterada del Tribunal Constitucional que el Atestado Policial tiene valor de mera denuncia, y:
<<por lo que en si mismo considerado se erige en objeto y no en medio de prueba, circunstancia

por la que los hechos que en él se afirman por funcionarios, testigos o imputados han de ser introducidos en
el juicio oral (Nota administrativa: en el procedimiento) a través de auténticos medios probatorios. Por
todas STC 68/2010>>
Legal: SE-182-07. 556
Las garantías implicadas
Así pues, la garantía Constitucional implicada en el Procedimiento Sancionador Administrativo será

el art 24 de la Ley Fundamental, en su vertiente del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes
para la defensa, y en consecuencia de concurrir la dicha lesión invocada, el efecto de la misma, de
conformidad con lo establecido por el artículo 62 nº 1 letra a) de la Ley Procesal Administrativa, Ley 30/92
PAC, sería que lo actuado devendría nulo de pleno derecho por lesión de derechos fundamentales
susceptibles de amparo Constitucional,y en el caso de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, tal causa de
nulidad depleno derecho por lesión de derechos fundamentales susceptibles de amparo
Constitucional se contempla en el art 47 nº 1 letra a) , redactado en idénticos términos al art 62
nº 1 letra a) de la Ley 30/92 PAC de 26 de Noviembre.
En éste sentido, es Doctrina consolidada del Legislador Negativo desde su Resolución nº 18/1981 de
8 de Junio (FJ 2) el criterio de la aplicabilidad con matices al Procedimiento Sancionador Administrativo de
las garantías del art 24.2 y 25.1de la Constitución, no mediante su aplicación literal, sino en la medida
necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad
jurídica que garantiza el art 9.3 de la Constitución.
Así, y partiendo de la necesariedad de seguir el Procedimiento legal o reglamentariamente

establecido, por otra parte garantizado por el art 134 nº 1 LRJPAC, y cabe citar, entre las garantías de
aplicabilidad, el derecho de defensa , el cual ,tal y como ya señalaron las STC de 22-09-1981, STC de 05-
12-1984 y STC 05-10 de 1989 (entre otras) debe ser efectivo en todas las fases procesales, derecho de
defensa que proscribe cualquier tipo de indefensión; el derecho a ser informado de la acusación, con la
ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la Presunción de
Inocencia, que implicará que la carga de la prueba de los hechos constitutivos del ilícito recaiga sobre la
Administración, y el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa.
De ello se infiere que si se deniega inmotivadamente medios de prueba propuestos por el imputado,
tal y como señalaron las Sentencias del Tribunal Constitucional STC 7/1998 de 13 de Enero, FJ 5; y STC
272/2006 de 25 de Septiembre, FJ 2, entre otras y las en ellas allí citadas, ello vulneraría el art 24.2 de la
Por otra parte, y siguiendo a Manuel MIRANDA ESTRAMPES (“El concepto de Prueba Ilícita y su
tratamiento en el Proceso Penal”, JM Bosch Editor, 2ª Edición, 2004) , la ilicitud de las piezas de convicción
son parte esencial del derecho a la Inicial Garantía de Inocencia del art24.2 CE de 1978, pues siendo la
misma una presunción de carácter y naturaleza “Iuris Tantum” (es decir, que admite prueba en contrario) ,
paradesvirtuar la misma es necesario una prueba que pueda ser tenida como prueba d ecrago y practicada
con todas las garantías Constitucionales y Procedimentales, derivando pues la prohibición de la validez de
las pruebas ilícitas de la garantía de la Presunción de Inocencia que al interesado asiste en un proceso
penal.
En el sentido indicado, también el Tribunal Supremo ha realizado diversos pronunciamientos sobre

ésta cuestión siguiendo dicha postura.
Así,y entre otras Sentencias del Tribunal Supremo, en nuestra opinión, y siguiendo a MIRANDA
ESTRAMPES, podemos señalar, entre otras, las que siguen, STS de 3 de Marzo de 1993 (Rep Ar 1759),
STS de 6 de Abril de 1993 (Rep Ar 3042), STS de 19 de Mayo de 1993 (Rep Ar 4184), STS de 10 de
Septiembre de 1993 (Rep Ar 6719, STS de 1 de Octubre de1993 (Rep Ar 9709), STS de 14 de Marzo de
1994 (Rep Ar 2315), STS de 25 de Junio de 1994 (Rep Ar 5029), STS de 14 de Julio de 1994 (Rep Ar
6290), STS de 14 de Febrero de 1995 (Rep Ar 818), STS de 22 de Febrero de 1995 (Rep Ar 1308), STS de
3 de Marzo de 1995 (Rep Ar 1796), STS de 20 de Diciembre de 1995 (Rep Ar 9458), STS de 6 de Abril de
1995 (Rep Ar 2828), STS de 17 de Junio de 1995 (Rep Ar 4579),STS de 4 de Octubre de 1996 (RepAr 816),
STS de 17 de Marzo de 1997 (Rep Ar 1946), (citadas por MIRANDA ESTRAMPES, “El concepto de Preba
Ilícita y su tratamiento en el Proceso Penal”).
LA PRUEBA ILÍCITA Y SU EFECTO REFLEJO: LA REGLA DE EXCLUSIÓN PROBATORIA Y SUS

EXCEPCIONES.
(EXCLUSIONARY RULE OF LAWS)
Legal: SE-182-07. 557
Como punto de partida, y en nuestra opinión, y sobre ésta cuestión, debe ser señalado que dicha
Doctrina es asumida tanto por el sistema Constitucional Europeo y el Tribunal Constitucional Español, países
de la Unión Europea , así como por las Doctrinas Americanas, de Estados Unidos y del Reino Unido.
b) Sucinta exégesis de Legislación comparada.
-Derecho de la Vª República Francesa.
Así, y en éste sentido, en el Derecho Francés, el art 172.2 del Código de Procedimiento Penal, el
Tribunal decide si la anulación de actos lesivos de determinados Principios Fundamentales o del Derecho de
Defensa se limita al acto viciado o se extiende a todo o parte del procedimiento ulterior, y la exclusión ni
afecta a las pruebas descubiertas de otra fuente.
-Constitución Canadiense
Otro tanto sucede con el art 24.2 de la Constitución de Canadá que determina la exclusión de la
prueba ilícita, si se establece que, teniendo en cuenta todas las circunstancias, su admisión en el
Procedimiento produciría un desprestigio para la Administración de Justicia.
-Derecho del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
En el Reino Unido, la Police And Criminal Evidence Act de 1984 establece que:
“El Tribunal podrá rechazar una prueba de cargo, cuando teniendo en cuenta todas las
circunstancias, incluidas aquellas en que fue obtenida, su admisión produciría un efecto tan negativo sobre
la limpieza del procedimiento que el Tribunal no debería admitirla”
-Doctrina Portuguesa
En éste sentido, y en el caso del Derecho Portugués, el art 32 de su Constitución incorpora la regla
de exclusión probatoria de la prueba ilícita (Efeito a Distancia) o reflejo de la nulidad en otras pruebas
derivadas de la ilícita.
-Doctrina Italiana
Al respecto, el Codigo Procesal Penal de Italia del año 1988, en su art 191 introduce la figura de la
inutilidad derivada de la prueba ilícita, aconteciendo soluciones casuíisticas muy diferentes.
-El Derecho de España.
En el derecho Español, ya la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de Julio del Poder Judicial, en su artículo 11
nº 1, señala lo siguiente:
“No surtirán efecto las pruebas obtenidas directa o indirectamente con lesión de derechos
fundamentales”.
Así, la eficacia refleja de la prueba ilícita puede formularse como que la exclusión alcanza no sólo a
la prueba originaria practicada ilícitamente, sino también a todas aquellas pruebas (derivadas) que aunque
han sido obtenidas lícitamente, esto es, salvaguardando las garantías constitucionales, tienen su origen en
informaciones o datos obtenidos como consecuencia de la actuación ilícita inicial.
Al respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Segunda) de 6 de Octubre de 1999 se refiere a
la no valoración de las mismas en base a un efecto “dominó”, que hace decaer la inicial ilícitamente
obtenida y las derivadas de la misma.
c) Situación Originaria de la Doctrina de la Prueba Ilícita y su efecto reflejo: la Doctrina

de la Corte Suprema de la República Argentina.
Legal: SE-182-07. 558
En éste sentido, en nuestra particular opinión, y en lo referido al origen de dicha Doctrina hoy
Constitucionalmente admitida en los diferentes sistemas Jurídico-Constitucionales, y si bien suele
normalmente atribuirse la misma al Juez Marshall, y siempre en nuestra particular opinión, el
precedente se encuentra en los Fallos 46-36 de la Corte Suprema de la Nación Argentina en el
Caso Charles Hermanos en 1891.
Así, en el caso de referencia, por Funcionarios de Aduanas argentinos se llevo a cabo un

procedimiento en el comercio “Charles Hermanos”, de resultas del cual, y sin orden judicial alguna,
fueron secuestradas facturas comerciales de la firma, correspondencia y libros de contabilidad, y tras ello se
procesó a los comerciantes por delito de contrabando.
Llegado el caso a la Corte, por la Defensa se solicitó el desglose de las piezas documentales,
señalando el fallo de la Corte que:
<< Auténticos o falsos (los documentos) ellos no pueden servir de base al procedimiento ni de
fundamento del juicio. Si lo primero (si son auténticos), porque siendo el resultado de una sustracción y de
un procedimiento injustificable y condenado por la ley, aunque se haya llevado a cabo con el propósito de
descubrir un delito (…), la ley, en el interés de la moral, de la seguridad y el secreto de las relaciones
sociales, los declara inadmisibles, y si lo segundo (si los documentos son falsos), porque su naturaleza
misma se opone a darles valor jurídico y mérito alguno>>
d) La Doctrina del Tribunal Supremo Federal de Estados Unidos.
A su vez, corresponde al Tribunal Supremo de Estados Unidos el desarrollo de dicha Doctrina y las
reglas de exclusión de la misma (exclusionary rule).
Ello va íntimamente conexo a la IV y V Enmienda de la Constitución de Estados Unidos (caso Boyd

vs. US, 116 US 616, de 1886, y caso Weeks vs. US.232 US 383, de 1914), las cuales prohíben registros y
detenciones arbitrarias sin que exista causa probable.
A su vez, y en lo referido a la exclusión de la valoración de la prueba ilícita, la Corte

Suprema Federal de Estados Unidos, en los casos US. Vs. Calandra (414 US 338, de 1974) y caso Janis
(428 US 433, de 1976) sentaron el criterio de que el principal motivo de la exclusión de las pruebas ilícitas
es evitar las conductas policiales ilícitas.
Ello conllevaría la exclusión de dichos medios de prueba así obtenidos en el Proceso, las que
tendremos seguidamente ocasión de examinar.
LAS REGLAS DE EXCLUSIÓN PROBATORIA
(EXCLUSIONARY RULE OF LAWS)
Por otra parte, y siguiendo a MIRANDA ESTRAMPES (“La Prueba Ilícita: la Regla de Exclusión
Probatoria y sus excepciones”, Revista Catalana de Seguretat Pública, Mayo 2010), dicha Doctrina,
contiene unas reglas de exclusión de la misma.
Así, cuando las pruebas se obtengan por particulares (Caso Burdeau vs. McDowell, 256 US, 456, de
1921) o por Agentes Policiales extranjeros fuera del territorio de Estados Unidos (caso US vs Verdugo-
Urquídez, 494 US 259 de 1990), que no la aplicó al tratarse de pruebas obtenidas por la Policía Mejicana en
Méjico, o cuando la Policía hubiera actuado de buena fe (good faith exception), con lo que se procedió a la
validez de la prueba ilícitamente obtenida en determinadas circunstancias (causas de exclusión de la regla).
A su vez, el Tribunal Constitucional Italiano en sus Sentencias STC 34/1973 y STC 81/1993, en
relación con las pruebas obtenidas con lesión de los derechos fundamentales garantizados a los ciudadanos,
sentó la siguiente Doctrina, declarando la no posibilidad de su valoración en el procedimiento, toda vez que:
<< es una prove inconstitucionali>>
Al respecto, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional Español, en su Sentencia 49/1999, en su

Fundamento Jurídico 12, tras contemplar la Doctrina de la STC 114/1984 (posición prevalente de Derechos
Fundamentales y su carácter de inviolables), en el F J 12 de la STC 49/1999 de la misma, se lee lo
siguiente:
Legal: SE-182-07. 559
<<En definitiva, es la necesidad de tutelar los derechos Fundamentales la que, en ocasiones,

obliga a negar eficacia probatoria a determinados resultados cuando los medios para obtenerlos resultan
Constitucionalmente ilegítimos>>
Así, y ya en el año de 1861, al resolver el caso “The English Crown Versus Leatham” , ya el
Juez Crompton, del Reino Unido, desestimó una queja de un recurrente de haber sido utilizada en su
contra una prueba consistente en una carta cuyo contenido era reservado para los Funcionarios que la
incorporaron al Procedimiento con vulneración del secreto profesional, declarando el dicho Juez su
inadmisibilidad como prueba en el procedimiento, toda vez que:
<<No importa como se ha conseguido la prueba, aunque hubiera sido robada, habría sido
inadmisible como prueba>>.
Es más, y en el caso que nos ocupa, y toda vez que no existe prueba ilícita, por lo que al ser
conforme a las garantías procesales y constitucionales, conlleva el hecho de que las piezas de convicción
,que configuran el acerbo probatorio, pueden ser tenidas- dada su plena licitud- como “ese mínimo de
actividad probatoria” que permitirá la desvirtuación de la Presunción de Inocencia y la aperturización del
Procedimiento Administrativo Sancionador, y en el seno del mismo y en Sede y Fase de Instrucción, al ser
sometido el ramo de prueba a debate contradictorio, con lo que “también devienen más lícita”.
Por otra parte, ya el Tribunal Constitucional Español, en su Sentencia 114/1984, dictada con
anterioridad al art 11.1 de la L.O.P.J., configuró la regla de exclusión de la prueba ilícita como una garantía
Procesal de naturaleza Constitucional íntimamente conexa con el Derecho al proceso debido con todas las
garantías, y la interdicción de la admisión de la prueba obtenida con lesión de derechos fundamentales
deriva directamente de la Constitución por la colisión que ello conlleva con el derecho del art 24 nº 1 y 14
de la CE al proceso con todas las garantías y la igualdad de partes , pues (fJ 4º) se basa en la posición
preferente en el ordenamiento jurídico de los derechos fundamentales y su carácter de inviolabilidad de los
mismos.
En lo referido al efecto reflejo de la prueba ilícita, de origen en la Jurisprudencia de Estados

Unidos, denominada “Doctrina de los Frutos del Árbol Envenenado” (The fruit of the poisonous tree
doctrin) y que fue acuñada por el Juez Frankfurter al resolver el Caso Nardone (Caso Nardone vs US 302
US 379 de 1939), tal y como ya habíamos anticipado.
En el mismo, se trataba de determinar si la prueba regularmente propuesta por la Acusación, se

fundaba en las informaciones procedentes de una intervención telefónica ilegal. El Juez Frankfurter razonó
lo siguiente:
<<Prohibir el uso directo de los métodos ilegales, pero no poner freno al indirecto, constituiría una
incitación a estas mismas artimañas, tenidas por incompatibles con los stándares éticos y destructoras de la
libertad personal>>
Así, ya el Tribunal Supremo Federal de Estados Unidos, en 1974, en el caso Calabra declaró que:
<<La regla excluyente no es un derecho Constitucional del acusado, sino un remedio Judicial creado
para salvaguardar los derechos de la IV Enmienda, a través de su efecto preventivo de posibles
irregularidades policiales>>.
El efecto jurídico de la prueba ilícita.
Así, tal “Doctrina de los Frutos del Árbol Envenenado”, y referida a la prueba ilícita, y en lo
referido a la excepción de la no valoración de la misma en el Proceso, tiene determinadas
excepciones por las que es posible la valoración de la prueba.
Así, una de ellas y que permite valorar la prueba, es la del “Nexo Causal Atenuado”, la cual se
configura como fuente en la Teoría de la Conexión de la Antijuricidad del Tribunal Constitucional Español.
Así, tal excepción de la no valoración de la Prueba ilícita toma su base de la Sentencia recaída en el
Caso Wong Sun de 1963, referido a confesión voluntaria, que la independiza jurídicamente de la
prueba obtenida con lesión de derechos fundamentales (Caso Wong Sun vs. US, 371 US
471/1963).
Legal: SE-182-07. 560
Así, y en el dicho caso, la Policía de Narcóticos de Estados Unidos registró ilícitamente una
lavandería del Sr Toy, y en el Registro dicho Sr señaló que Yee realizaba venta de narcóticos, registrando
los Agentes el domicilio del Sr Yee, donde encontraron la droga. Yee realizó un trato para denunciar a su
proveedor Wong Sun, importante empresario, al que le fue tomada declaración, negando los hechos.
Posteriormente, el Sr Wong Sun regresó a Comisaría y realizando un pacto con la Policía, confesó la
infracción.
En dicho caso, y en lo que aquí interesa, en el Juicio, la declaración de Toy y el descubrimiento de

las drogas, fueron excluidos y no valoradas como pruebas por la regla “The fruit of the poisonous tree
doctrin”, (“Doctrina de los Frutos del Árbol Envenenado”), porque el registro fue hecho sin
mandamiento Judicial.
El abogado de Wong Sun alegó que por igual razón, debería excluirse la confesión, pero el Tribunal
alegó que en éste caso la regla de exclusión tiene una excepción: por regresar voluntariamente a la
Comisaría y realizar voluntariamente la confesión de los hechos, es un acto que atenúa o rompe la
cadena de evidencia, por lo que la confesión es admisible como prueba.
La STC 86/1995 se inspira en ésta regla, al atribuir a la confesión voluntaria del acusado, la
condición de prueba jurídica independiente, señalando que:
<<Tales declaraciones, efectuadas en un sentido claramente incriminatorio, constituyen un medio

racional y legítimo de prueba, cuya apreciación por los órganos Judiciales en absoluto determina la
vulneración de los recurrentes a la presunción de inocencia>>
A su vez, en el caso Silverthorne Lumbre Co vs (251 US 385, 1920), referida a una

aprehensión ilícita de documentos por parte de los Agentes Federales y que permitió el descubrimiento de
nuevas pruebas de cargo, el Tribunal Supremo Federal de Estados Unidos señaló que no sólo los
documentos, sino también el resto de las pruebas obtenidas a partir de los mismos, no eran utilizables.
Con igual criterio, en el Caso Brown versus Illinois (422 US 590 1975).
En éste caso, se tartaba de un supuesto en el cual el acusado fue detenido de forma ilegal, aunque
fue informado de su derecho a guardar silencio (V Enmienda de la Constitución Federal de Estados Unidos ),
se determinó que la exclusión de la prueba alcanzaba también a las confesiones efectuadas por el imputado
durante su detención, pues existía una evidente conexión entre la detención y las confesiones posteriores,
sin que el hecho de que fuera informado de su derecho al silencio tuviere la virtualidad suficiente para
romper la conexión causal (REGLAS MIRANDA) o “MIRANDA RIGHTS”, las que analizaremos más
adelante.
LOS CRITERIOS PARA LA VALORACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE LA PRUEBA ILÍCITAMENTE

OBTENIDA/ EXCLUSIONARY RULE OF LAWS
En el sentido antepuesto, y siguiendo al Fiscal ante el Tribunal Constitucional, Manuel MIRANDA

ESTRAMPES (“La Prueba Ilícita: La Regla de Exclusión Probatoria y sus Excepciones”, Revista Catalana de
Seguretat Pública, Mayo 2010) nos examina ésta cuestión
Así, y siguiendo a MIRANDA ESTRAMPES, seguidamente se analizan las excepciones a dicha

Regla de Exclusión de la Prueba ilícitamente obtenida, Y EN BASE A LAS DICHAS EXCEPCIONES,
ES POSIBLE LA VALORACION DE UNA PRUEBA ILÍCITAMENTE OBTENIDA.
LAS EXCEPCIONES A LAS REGLAS DE EXCLUSIÓN DE LA VALORACIÓN DE LA PRUEBA

ILÍCITA.
En nuestra opinión, y en lo referido a las excepciones a la regla de exclusión de la prueba ilícita,

es de destacar lo que ya señaló la Sentencia del Caso Stone vs Powell de 1976, acerca de ésta
cuestión, cuando ya advirtió lo siguiente:
<<Que no es posible cerrar los ojos a las exigencias de la realidad y los costos sociales de la regla
de la exclusión obligada, en las chocantes desviaciones del ideal de justicia que se han experimentado
cuando se excluye una prueba porque la Policía mete la pata>>
Legal: SE-182-07. 561
Otra excepción es la denominada buena fe policial, la cual examinaremos seguidamente en orden a

la determinación de su alcance en orden a la posibilidad de su valoración.
A su vez, también nos señala acerca de ésta cuestión el Magistrado y Presidente del
Tribunal Constitucional de España, Excmo Sr D Antonio Pablo RIVES SEVA (La Prueba en el Proceso
Penal. Doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo”, Aranzadi Editorial, 2ª Edición), que al respecto,
La Excepción de la Buena Fe Policial.
La misma tiene su origen en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal de Estados Unidos en el
caso Leon vs US (468 US 897, 1984), en un supuesto en el que la Policía efectuó un allanamiento
(registro domiciliario) basado en un mandato judicial que tenía como válido y que posteriormente fue
declarado el mandamiento como nulo, y se admitió la prueba por actuar de buena fe amparada la Policía en
el mandato
Tal Doctrina se recoge en la STC 22/2003, en la que reconociendo que la prueba se había obtenido
con lesión de derechos fundamentales, se admite su valoración al no apreciarse ni dolo ni culpa en la
actuación policial, pues en todo momento creyeron actuar conforme a la Constitución, y también si la
actuación Policial se realiza en base a una ley declarada posteriormente anticonstitucional (Caso Michigan
vs. De Filippo, 443 US 31, 1979).
En el caso que nos ocupa, y en lo referido a lo alegado acerca de que se encontraba realizando una
fiesta privada, es incontestable el hecho de que la Guardia Civil entró al Bar toda vez que es un local público
y no es constitutivo de domicilio, pero lo que es incuestionable es que accedió al amparo de la Ley 28/2005,
de buena fe en orden a comprobar el cumplimiento de la Ley 28/2005 y que tanto el hoy recurrente como
sus clientes o amigos se encontraban fumando en lugar no autorizado para ello por la Ley 28/2005, la cual
protege tanto a los clientes como a los amigos a través de la prohibición de fumar en dichos locales, por
otra parte, no constitutivos de domicilio ni caracterizados por la nota del ámbito de privacidad de los
mismos.
La Excepción de la Doctrina de la Conexión de la Antijuricidad
La misma toma su base en la STC 81/1998, según la cual, para el reconocimiento de la eficacia
refleja ya no es suficiente con la existencia de una relación o conexión causal-natural entre la prueba ilícita
y la prueba derivada ilícita, sino que es necesario además, la existencia de una conexión de antijuricidad,
cuya apreciación dependerá de la índole y características de la vulneración originaria del derecho
fundamental, así como de su resultado y las necesidades esenciales de tutela del derecho fundamental
afectado por la ilicitud.
La Doctrina de la Conexión de la Antijuridicidad.
Así, el Tribunal Constitucional de España en su STC 81/1998 (FJ 6º) instauró la denominada
“Doctrina de la Conexión de la Antijuricidad”, al indicar que:
<< Para tratar de determinar si esa conexión de antijuricidad existe o no, hemos de analizar, en
primer término la índole y características de la vulneración del derecho al secreto de las comunicaciones
materializadas en la prueba originaria, así como su resultado, con el fin de determinar si, desde un punto de
vista interno, su inconstitucionalidad se transmite o no a la prueba obtenida por derivación de aquella; pero,
también hemos de considerar , desde una perspectiva que pudiéramos denominar externa, las necesidades
esenciales de tutela que la realidad y efectividad del derecho al secreto de las comunicaciones exige. Estas
dos perspectivas son complementarias, pues sólo si la prueba refleja resulta jurídicamente ajena a la
vulneración del derecho a la prohibición de valorarla no viene exigida por las necesidades esenciales de
tutela del mismo cabrá entender que su efectiva apreciación es constitucionalmente legítima, al no incidir
negativamente sobre ninguno de los aspectos que configuran el derecho fundamental sustantivo>>
En el mismo sentido, STC 171/1999, STC 8/2000, STC 28/2002, STC 184/2003, STC 259/2005, STC
127/2009.
Legal: SE-182-07. 562
En base a dicha Doctrina, se viene admitiendo que la confesión voluntaria del acusado, practicada
previa información de sus derechos (Nota: Las denominadas “REGLAS MIRANDA”) y con todas las
garantías, tiene virtualidad suficiente para convalidar los hallazgos obtenidos fruto de una acción violatoria
de derechos fundamentales, calificándola de “prueba jurídicamente independiente”.
En éste sentido, STC 86/1995, STC 239/1999, STC 161/1999, STC 136/2006, STC 49/2007.
Al respecto, debe tenerse presente el hecho de que el control de la licitud de las pruebas debe ser
efectuado desde el momento de la admisión de las mismas, correspondiendo a la Instrucción el determinar
su admisibilidad proveniente del órgano denunciante.
Así, un adecuado control de la ilicitud de la prueba en sede de instrucción o en fase intermedia

(Órgano Administrativo instructor en nuestro caso) , trata de evitar que el Tribunal Sentenciador (Órgano
Administrativo en nuestro caso concreto Resolutor: Director General de Salud Pública), pueda entrar en
contacto con las mismas, evitándose así las consecuencias de los efectos psicológicos que son la eventual
incidencia que una prueba ilícita pueda tener en la convicción fáctica del tribunal (órgano administrativo
en nuestro caso) enjuiciador.
Los Miranda Warriors o las Reglas Miranda
Así, los denominados “MIRANDA WARRIORS”, o también denominadas “REGLAS MIRANDA”

constituyen una advertencia que debe darse a un imputado que se encuentra bajo custodia Policial, antes
de que le hagan preguntas referidas a la comisión del ilícito.
En éste sentido, la Policía puede requerir información tal como el nombre, la filiación, fecha de
nacimiento y dirección del domicilio del sospechoso, pero, la confesión no constituye prueba admisible salvo
que el imputado haya tenido conocimiento y haya ratificado su entendimiento de las Reglas Miranda.
Dichas Reglas Miranda fueron ordenadas por la Corte Suprema de Estados Unidos en 1966 como
medio de protección para el imputado de evadir la auto incriminación prohibida por la Quinta Enmienda
(derecho al silencio).
Así, en 1963, Ernesto Arturo Miranda fue detenido por secuestro y violación, lo que confesó sin
ninguna advertencia de su derecho Constitucional a guardar silencio, o su derecho a tener un Abogado
presente (Nota: es en materia de derecho Penal), el Fiscal sólo aportó como prueba la confesión del
imputado, siendo condenado el mismo.
La Corte Suprema resolvió (Miranda versus Arizona, 384 US 436, 1966) que Miranda fue
intimidado durante su interrogatorio Policial y que él no entendió su derecho a no incriminarse.
Sobre tales premisas se revocó el fallo condenatorio y ordenada la repetición del juicio, con testigos
que declararon en su contra y otras pruebas, siendo sentenciado a 11 años.
Asesinado Miranda en prisión por otro recluso, al ejecutor de dicha acción le fueron leídos los
denominados “Derechos Miranda”, los que invocó para no declarar contra sí mismo.
En 2000, los “Derechos Miranda” fueron reafirmados por la Corte Suprema Federal de
Estados Unidos en el caso Dickerson vs US, 530 US 428, 2000).
Los derechos se determinaron en el fallo estableciendo:
<<… La persona en custodia debe, previo a su interrogatorio, ser claramente informado de su

derecho a guardar silencio, y de que todo lo que diga será usado en su contra en un Tribunal, debe ser
claramente informado de que tiene derecho a consultar a un Abogado y tener a ese Abogado presente
durante todo el interrogatorio, y que, si es indigente, un Abogado le será asignado sin coste para
representarlo>>
En el caso de referencia, debe ser tenido presente que hace mención a la detención y custodia
Policial y que en el Procedimiento Sancionador Administrativo no existe la misma ni tampoco es preceptiva
la intervención de Letrado.
La Excepción de la “Fuente independiente”.
Legal: SE-182-07. 563
Así, si la prueba utilizada no guarda conexión con la prueba ilícita inicial, no se cumple le
presupuesto determinante del reconocimiento de la eficacia refleja, debe ser necesaria una auténtica
desconexión causal entre la prueba ilícita originaria y la prueba derivada.
Al respecto, en la STC 81/1998, el TC señaló que existía ésta excepción al estimarse que el dato
obtenido con una intervención telefónica ilícita era “neutro”, pues no fue indispensable ni determinante por
sí sólo para la ocupación de la droga en poder del acusado (FJ 5), por lo que se puede valorar la prueba.
Dicha excepción también se aplicó en las STC 171/1999 y STC 238/1999.
Así, en el caso Segura vs US (468 US 796 de 1984), en un caso referido con la investigación del
tráfico de drogas, donde la Policía entró sin permiso Judicial, deteniendo a los ocupantes y permaneciendo
varias horas en el lugar hasta que obtuvo el mandamiento, al obtenerse dicha autorización en base a los
datos indiciarios existentes antes del registro ilegal, se excluyó como prueba los elementos que se habían
encontrado en la entrada inicial, y se admitió como prueba lo descubierto tras el mandato válido.
En igual sentido, STC 22/2003.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 86/1995 atribuye a la prueba de la

confesión voluntaria del acusado, ante el Juez de Instrucción, y en el acto del Juicio Oral, la condición de
<<Prueba Jurídicamente independiente>>.
Así, la misma señala:
<<Tales declaraciones efectuadas en un sentido claramente incriminatorio, constituyen un medio

racional y legítimo de prueba, cuya apreciación por los órganos judiciales en absoluto determina la
vulneración de los recurrentes a la presunción de inocencia>>
Tal Doctrina, deviene de plena aplicabilidad al caso, con matíces, toda vez que, se realiza una
confesión voluntaria del presunto infractor administrativo, realizada en el Recurso, es decir, ante el Órgano
llamado a resolver, y en el seno del Procedimiento de resolución del Recurso.
Conforme a dicha Doctrina, la confesión voluntaria del interesado sancionado permite la
subsanación de la ilicitud probatoria inicial (que no existe en el caso presente, pues no es necesaria la
Autorización Judicial para inspeccionar el bar)
Así, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional 161/1999 declaró que:
<<Que el hallazgo de la droga fuera consecuencia de un acto ilícito no supone que la droga no fue
hallada, ni que sobre el hallazgo no se pueda proponer prueba porque haya de operarse como si no hubiera
sucedido. La Droga existe, fue hallada, decomisada y analizada..no puede aceptarse la afirmación hecha por
el demandado de que no se le podía preguntar por la droga>>
En el caso que nos ocupa, aún y para el caso de que se hubiere necesitado Autorización Judicial
(que no es necesaria para entra en el bar, pues el mismo no constituye domicilio ni ostenta las notas
definitorias y caracterizadoras del derecho a la privacidad, tal y como según tuvimos ya ocasión de analizar)
el hecho cierto es que el recurrente se encontraba fumando en el bar como él mismo reconoce
voluntariamente en el Recurso.
A su vez, también la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/2009, en su F J 5º, en un caso de

intervenciones telefónicas ilícitas y posterior entrada y registro domiciliario practicado ilícitamente, incluyó
entre los criterios para calificar como prueba jurídicamente independiente, y en consecuencia
susceptible de ser valorado, el factor temporal, esto es el largo período de tiempo transcurrido
entre una prueba y otra.
La Excepción del” Descubrimiento Inevitable”
La misma toma su base de la Doctrina Estadounidense como una excepción de la Doctrina de la

Fuente independiente.
Así, en el caso Nix vs Williams (467 US431, 1984), y según la cual, no cabría la exclusión de la
prueba ilícitamente obtenida, si la misma hubiera sido descubierta inevitablemente por una actuación
policial respetuosa con los derechos fundamentales.
Legal: SE-182-07. 564
En nuestar opinión, dicho criterio es el contemplado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de
Julio de 1997 (Ponente Excmo Sr D. Cándido Conde-Pumpido Tourón) para las actuaciones Policiales de
buena fe.
Así, dicha STS, en su F. Jdcº 4 establece que:
<< Sin embargo, en el caso actual el efecto expansivo de la prueba ilícita aparece limitado
conforme a la doctrina del “descubrimiento inevitable”. En efecto, consta acreditado, a través de la prueba
testifical debidamente practicada en el acto del juicio oral, que la acusada era objeto de un proceso de
vigilancia y seguimiento, anterior incluso al inicio de la intervención telefónica, realizado por un conjunto de
Agentes de la Policía Autónomo Vasca, como consecuencia de informaciones referentes a su dedicación
habitual a la transmisión y venta de heroína a terceros; proceso de vigilancia que habría conducido, en
cualquier caso, al descubrimiento de la reunión celebrada en la cafetería Amaya de Bilbao entre la
recurrente y sus proveedores de heroína “al por mayor”. Es decir, que “inevitablemente” y por métodos
regulares, ya había cauces en marcha que habrían desembocado de todos modos en el descubrimiento de la
entrega del alijo, realizada, como se ha dicho, en un lugar público y sujeto a vigilancia de los grupos de los
agentes que procedían al seguimiento de la acusada. En consecuencia la alegación de que las pruebas
adquiridas como consecuencia de la intervención policial sobre la operación de la mercancía ilícita están
lejanamente relacionadas con alguna información genérica obtenida de la intervención telefónica practicada
al amparo de una autorización judicial insuficientemente motivada y deben por tanto ser anuladas, no
puede prosperar en el caso actual, pues – con independencia de ellos-, las referidas pruebas habrían sido
ineluctablemente descubiertas de una fuente sin tacha, como son las operaciones de vigilancia y
seguimiento realizadas continuamente e iniciadas antes de la decisión judicial que…la limitación del
“descubrimiento inevitable” debe ceñirse a los supuestos de actuaciones policiales realizadas “de buena fe”,
para evitar que se propicien actuaciones que tiendan “a acelerar” por vías no constitucionales la obtención
de pruebas que se obtendrían indefectiblemente por otras vías, pero más tardíamente:..>>
DE LA PRUEBA PRECONSTITUIDA
En nuestra opinión, y éste sentido, y siguiendo al Catedrático de Derecho Procesal de la

UNED (Universidad Nacional de Educación a Distancia de España) y Magistrado que fue delTribunal
Constitucional de España, Profesor Vicente GIMENO SENDRA (“La Prueba preconstituida de la
Policía Judicial”, Revista Catalana de Seguretat Pública, Mayo 2010), los rasgos que definen a la
misma, serán, de una parte, el que verse sobre elementos irrepetibles o que por la fugacidad del
objeto del dictamen no puedan ser reproducidos a aportados al Procedimiento (piénsese, por
ejemplo,en nuestra opinión, en las infracciones de la Ley antitabaco, la presencia de humo o de olor
a tabaco), que sea posible la contradicción, con participación y respeto al derecho de defensa
contradictorio.
Al respecto, pueden ser planos, croquis, fotografías de accidentes, etc.
En el sentido indicado, STC 331/2000, STC 38/2003 de 27 de Febrero, STC b174/2003 de

29 de Septiembre, STC 195/2002 de 28 de Octubre, STC 33/2000 de 14 de Febrero, STC 707/1999,
STC115/1998, STC 140/1991, Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 3 de Marzo de 2004,
STS de 7 de Octubre de 2003, STS de 9 de Octubre de 2003, STS de 17 de Octubre de 2003, STS
de 2 de Julio de 2003, STS de 26 de Febrero de 2003, STS de 15 de Noviembre de 2002, STS de 30
de Enero de 2001, entre otras. (Sentencias citadas por GIMENO SENDRA)
EN TORNO A LA PRUEBA PERICIAL.
Legal: SE-182-07. 565
La prueba pericial es aquella que es realizada por los peritos, los cuales aportan al
procedimiento su conocimiento o pericia.
b) La pericial analítica.
Así, y en materia de Sanidad, se contempla la misma en el RD 1945/1983 de 22 de Junio,

toda vez que tras la reglamentaria toma de muestras de legionella o del producto de que se trate, y
tras el análisis inicial de la muestra, se hace el análisis contradictorio, al cual se puede asistir con
perito de parte, y se realizará el análisis empleando el mismo método del análisis inicial.
Al respecto, debemos señalar que tales análisis contradictorios pueden realizarse en el

mismo Laboratorio que realizó el análisis inicial o en otro diferente, pero, ante todo, deben ser
laboratorios homologados administrativamente, sin perjuicio de que se pueda aportar por el
interesado un análisis de otro laboratorio o de su propio laboratorio (ejemplo: análisis de los propios
fabricantes de conservas o de sus torres de refrigeración).
Así, y siguiendo a los autores Stéfano DE LUCA (investigador, Doctor en Medicina Legal,
Universidad de Macerata- Italia), Fernando NAVARRO (Investigador, Doctor en Medicina Legal,
Universidad de Granada) y Roberto CAMERIERE (Profesor Titular de Medicina Legal, Universidad
de Macerata, Italia) en “La Prueba Pericial y su valoración en el ámbito judicial Español” , Revista
Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, Artículos RECPC 15-19 (2013) (Universidad de
Granada-España), y siguiendo a dichos ensayistas, las cuestiones a tratar aquí , en nuestra opinión,
serán:
a) La definición jurídica del Informe Pericial

b) La designación de los peritos
c) La valoración del Informe pericial
d) Los criterios de libre valoración, “conforme a la sana crítica”:
Seguidamente, y siguiendo a los referidos autores, se analizan.
c)La definición jurídica del Informe Pericial
En este sentido, señalan dichos autores que se prevé el Informe pericial, tanto en los
Procedimientos Civiles como en los Penales.
Seguidamente los analizaremos.
Procedimentos Civiles.
Según dichos autores, se contempla en la Ley 1/2000 de 7 de Enero, de Enjuicioamiento

Civil, arts 124 a 128 y arts 335 a 352.
Procedimientos Penales
Legal: SE-182-07. 566
Se contempla en el Real Decreto de 14 de Septiembre de 1882 que aprueba la Ley de

Enjuiciamiento Criminal (LECRIM), arts 456 a 485, que regulan el Informe Pericial en la faes de
Instrucción del Sumario, arts 661 a 663 y 723 a 725 que lo hacen en la fase del Juicio Oral, y los
arts 334 a 367 que se refieren a diversas pericias.
Al respecto, el art 336 de la LEC y el artículo 456 de la LECRIM nos determinan que:
“El Juez acordará el Informe Pericial cuando, para conocer o apreciar algún hecho o
circunstancia importante en el Sumario, fuesen necesarios o convenientes conocimientos técnicos,
científicos o artísticos”
Por otra parte, y en nuestra particular opinión, tal Doctrina es plenamente aplicable al
Procedimiento Sancionador, toda vez que en base a la facultad de solicitar prueba (arts 80 y 82 de
la Ley 30/92 PAC), el órgano Instructor podrá requerir a otros Órganos pruebas periciales, la scuale
spara ser lícitas y tener validez probatoria deberán ser sometidas adebate contradictorio en el seno
del procedimiento.
d)La designación de los peritos.
En este sentido, y siguiendo a dichos autores, puede realizarse de dos formas.
Así, por el Órgano o Tribunal, la cual se regula en la LEC, y en base a que las partes pueden
solicitar al órgano que solicite la emisión de un informe pericial por un perito por el mismo
designado (arts 339-342 y 346 de la LEC), lo que constituye una actividad del órgano y forma parte
del proceso.
Por otra parte, (arts 336-338 LEC), las partes pueden aportar Informe Pericial junto asus
alegaciones iniciales, la designación es realizada por la parte y es una actividad extraprocesal que
se incorpora al proceso.
A su vez, y como destaca el art 340.1 LEC, deben ser “personas entendidas en la materia”
e)La valoración del Informe Pericial
Al respecto, ya el art 348 de la LEC establece que los informes se valorarán conforme a las
reglas de la sana crítica, y la LECRIM de 1881 en su artículo 632 establece idéntico criterio; es
decir, existe la libre valoración de la prueba con arreglo a la valoración conjunta de todas la
spracticadas, así como la cualificación profesional del perito, método utilizado, ausencia de
contradicciones internas y externas, la claridad de las conclusiones, etc, pero todo ello con arreglo a
los criterios de la sana crítica.
e) La valoración y la sana crítica en la prueba pericial
En este sentido, y siguiendo a dichos autores, el art 348 de la LEC 1/2000 el mismo es un
concepto jurídico indeterminado, pero, y si bein los órganos llamdos a resolver tienen conocimientos
limitados, el art. 478 de la LECRIM señala unos determinados parámetros al determinar que el
Legal: SE-182-07. 567
informe pericial comprenderña en sus cuatro apartados: 1. La descripción de la perosna o cosa que
sea objeto del mismo, en el estado o modp en que se halle. 2. Una relación detallada de todas las
operaciones parcticads por los peritos y de sus resultados, extendida y autorizada en la misma
forma que la anterior. 3. Las conclusiones que en vista d etales datos formulen los peritos,
conforme a los principios y reglas de su ciencia o arte.
Y, en lo referido a los análisis de laboratorio, el art 478, apartado 2º de la LECRIM señala

que no puede ser omitido el mismo.
En nuestra particular opinión, en relación a tales criterios, y en base a los arts 80 y 82 de la

LRJPAC, es posible ambas situaciones tanto en el Procedimiento Administartivo como en el
Administartivo Sancionador, pero siempre deberán ser sometidos los Informes a debate
contradictorio en el Procedimento en orden a que sena pruebas lícitas y válidas, con lo que pueden
ser susceptibles de ser valoradas por el órgano administrativo llamado a resolver acerca de lo
debatido en el Procedimiento.
Por otra parte, y como ya señaló ZUBIRI DE SALINAS, Fernando, en la Ponencia “¿Qué
es la sana crítica? La valoración judicial del Dictamen Experto” presentada al Curso Contabilidad y
Auditoria, celebrado en Valencia en Octubre de 2003, en el seno del Plan de Formación Continuada
para Jueces y Magistardos del Consejo General del Poder Judicial.
Así, y siguiendo al referido autor, y en referencia al significado de “la Sana Crítica”, nos
señala el mismo que dicho criterio se encontraba en la LEC de 1881 (art 632), de donde pasa al
actual 438 de la LEC 1/2000.
En este sentido, y partiendo del principio de libre valoración de la prueba, ya la Sentencia

del Tribunal Supremo de 28 de Noviembre de 1992 señaló que:
<<La prueba pericial debe ser valorada libremente por el Juzgador de acuerdo con la sana
crítica, por lo que no puede ser atacada en casación; puesto que no constan en forma legal alguna
concreta que pueda ser invocada em el Recurso de Casación las reglas a las que deba sujetarse,
salvo que esa valoración conduzca a una interpretación absurda, ilógica o contradictoria en si
misma>>.
También la STS de 24 de Octubre de 2001 siguiendo la anterior Doctrina ya señaló también

que:
<<La remisión que el invocado artículo 1243 del Código Civil hace a la Ley de
Enjuiciamiento Civil, nos lleva directamente al artículo 632 de esta última que deja en libertad al
juzgador para apreciar las reglas de la sana crítica que ha de exponer en su acogimiento o rechazo-
STS de 6 de Febrero de 1987 y 22 de Febrero de 1989-, sin que esa apreciación, salvo que falte,
sirva para fundamentar un recurso de casación como han establecido las Sentencias de 14 de
Febrero, 7 de Marzo, 20 y 24 de Abril de 1989>>.
Así, y toda vez que no existen reglas legales al respecto sobre el concepto de “sana crítica”,
y tal y como señaló el Catedrático de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Univesidad
Legal: SE-182-07. 568
de Valencia (España) Profesor Juan MONTERO AROCA, en “La Prueba en el Proceso Civil” (Civitas
2002), señala MONTERO, como “el razonar humano” (STS de 29 de Enero de 1991), que
correspondserá a la “lógica interpretativa y el común sentir de las gentes” (STS de 4 de Marzo de
1994).
Por otra parte, y siguiendo a ZUBIRI DE SALINAS, la valoración de la prueba ha de

hacerse conforme a las reglas de la lógica, sin que los razonamientos del órgano llamado a resolver
sean arbitrarios, incoherentes o contradictorios o conduzcan al absurdo, siendo pòsible su revisión
en casación para los supuestos de arbitariedad de la decisión (STS de 13 de Julio de 1995, 13 de
Noviembre de 2001 y 25 de Junio de 2002, entre otras) (sentencias citadas por ZUBIRI DE
SALINAS).
Al respecto, y siguiendo a ZUBIRI DE SALINAS, la cuestión ha sido resuelta a través de la

perspectiva del Thema decidendi.
En este sentido, la STS de 9 de Octubre de 2003 (Sala Primera (STS citada por ZUBIRI DE
SALINAS) es paradigmática, pues aborda la cuestión del acceso a la Casación por infracción de
normas reguladoras de la prueba y la valoración de la pericia.
Así, dicha STS señala lo siguiente:
<<La Doctrina de esta Sala es muy reiterada sobre la valoración y apreciación de la prueba
pericial, como resume la STS de 28 de Febrero de este mismo año,en estos términos: “ el art 632
de la Ley de Enjuiciamiento Civil que dispone que el Tribunal de Instancia apreciará la Prueba
Pericial según las reglas de la sana crítica y la Jurisprudencia lo interpreta en el sentido de que debe
respetarse la valoración probatoria a no ser que sea contraria a Derecho, ilógica o absurda. Así la
STS de 21 de Febrero de 2003: en cuanto a la crítica de la pericia y de su apreciación por el
Juzgador de segundo grado, hay que partir que, si bien la prueba de peritos es de apreciación libre,
no tasada, valorable por el Juzgador, según su prudente criterio, sin que existan reglas
preestablecidas que rijan su estimación, por lo que no puede invocarse en casación la infracción de
precepto alguno en tal sentido- Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de Febrero y 19 de Octubre
de 1982 y 11 de Octubre de 1994- no debe olvidarse que la STS de 13 de Julio de 1999, con cita de
la precedente de 28 de Junio del citado año, entre otras, ha señalado que la valoración de la prueba
pericial en el Recurso de casación es de libertad del juzgador a quo, por lo que se encuentra privada
del acceso casacional y sólo podrá casarse tal valoración, como ha recogido la STS de 20 de Febrero
de 1992, cuando el órgano a quo tergiverse las conclusiones periciales de forma ostensible o falsee
de forma arbitraria sus dictados o extraiga conclusiones absurdas o ilógicas>>
Por otra parte, la STS, Sala Segunda, de 11 de Noviembre de 2002 (citada por ZUBIRI DE
SALINAS), también señaló lo siguiente:
<<La valoración de la prueba corresponde al Tribunal Sentenciador (art 117.3 CE y art 741
LECRIM), el cual está obligado a motivar suficientemente sus Resoluciones (art 120.3 CE), con el
doble objetivo de que puedan conocerse las razones que las sustenten y de que sea posible su
control por los órganos judiciales superiores competentes, para evitar toda posible arbitrariedad en
Legal: SE-182-07. 569
el ejercicio de la función jurisdiccional (art 9.3 CE) y, al propio tiempo, para dar satisfacción al
derecho del justiciable a la Tutela Judicial Efectiva (art 24.1 CE)>>
En nuestra particular opinión, y en este sentido, ya la Sentencia de la Audiencia

Provincial de Córdoba (España) (Sección 1ª) de 30 de Junio de 2014 (Ponente: Dª Cristina Mir
Ruza), y en referencia a la prueba pericial, ya nos señaló lo siguiente:
<<No se desconoce que las partes, cuando crean oportuno para la defensa de sus
pretensiones, puedan encargar, fuera del proceso, la elaboración de dictámenes periciales para que
sean valorados como prueba pericial dentro del proceso, y obviamente pueden elegir a los expertos
que, a su entender, tengan los conocimientos correspondientes para valorar los hechos relevantes
en el asunto o adquirir certeza sobre los mismos. Ahora bien, igualmente, debe ponderar el
Tribunal, al valorar los Dictámenes, no sólo la competencia profesional de los peritos que los hayan
emitido, sino también todas las circunstancias que hagan presumir su objetividad, lo que puede
llevar, en el sistema de la LEC, a que se de más crédito a los Dictámenes de los peritos designados
por el Tribunal que a los aportados por las partes. (STS 31-03-1997). Habrá que examinar, por
tanto, si concurren sospechas de confabulación con alguna de las partes, o razones que inclinen-
consciente o inconscientemente- a favorecer o perjudicar a cualquiera de ellas.
La depuración de estos estremos viene facilitada, al prever las Leyes Procesales, causas de
recusación de los peritos.
Su regulación se contiene en los artículos 124 a 128 de la vigente Ley de Enjuiciamiento

Civil y 467 a 470 y 662, 662 y 723 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
También se ha dicho que existe una marcada desconfianza hacia el perito designado
unilateralmente por una de las partes en el proceso, y mayor aún, frente a los informes
extrajudiciales que se tratan de incorporar al proceso.
Al respecto, indica la STS de 18 de Septiembre de la Sección Cuarta de la Audiencia

Provincial de Cantabria, que la credibilidad que merecen estos informes emitidos por peritos
Judicialmente designados conforme a un método aleatorio (el previsto en el artículo 341 de la LEC)
debe reputarse muy superior a los de los emitidos por peritos privadamente contratados, pues en
sede de valoración de prueba (cuando ésta es personal) ( o aunque técnica es prestada por
personas) resulta determinante la confianza que el perito suscita en el Tribunal, a fin de cuentas,
deriva de una doble circunstancia; la profesionalidad del perito y sobre todo, su imparcialidad.>>.
Por otra parte, y en relación con su naturaleza y su valoración, ya la Sentencia del Tribunal
Supremo de 16 de Julio de 2014 (nº Rec 1887/2013) (sala de Lo Penal), en su Fundamento de
Derecho quinto, y en lo que aquí se debate, nos señaló lo siguiente:
<< En esta línea, de manera excepcional se ha admitido como documento, a efectos

casacionales el Informe Pericial (SSTS 1643/98, de 23 de Diciembre, 372/99 de 23 de Febrero,
1046/2004 de 5 de Octubre; ó 1200/2005 de 27 de Octubre entre otras), como fundamentación de
la pretensión de modificación del apartado fáctico de una sentencia impugnada en casación, cuando
el Tribunal haya estimado el dictamen o dictámenes coincidentes como base única de los hechos
Legal: SE-182-07. 570
declarados probados, pero incorporándolos a dicha declaración de un modo incompleto ,

fragmentario, mutilado o contradictorio, de modo que altere relevantemente su sentido originario o
bien cuando haya llegado a conclusiones divergentes con las de los citados informes, sin expresar
razones que lo justifiquen.
Y, en relación con la prueba pericial, la STS 13-12-2010, nº 1058/2010, nos dice que,
atendida su naturaleza y la del delito enjuiciado, podrá ser valorada sin necesidad de oir a los
peritos y de reproducir íntegramente el debate procesal, cuando en el documento escrito de los
informe spericiales estén expuestas las razones que pueden hacer convincentes las conclusiones a
los que estos informes lleguen (STC 143/2005 de 6 de Junio); esto es, cuando el Tribunal ad quem
valore la prueba pericial sólo a través del escrito que la documenta (STC 75/2006 de 13 de Marzo).
f) La Prueba Pericial Documentada.
En éste sentido, y siguiendo a RIVES SEVA (“La Prueba en el Proceso

Penal.Doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo”), nos señala dicho autor, con base
en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 24/1991 de 11 de Febrero, que la
misma atribuye carácter de naturaleza mixta a los Certificados (mnédicos en el caso de ésta
STC) pero, nos indicará RIVES SEVA, el ser un certificado no les priva de su carácter de
prueba pericial por el hecho de que se adjunte o aporte o mencione en un atestado (Nota:
En el acta de Inspección), ello hace, y siguiendo a dicho autor, que los informes técnicos
ostenten el carácter de prueba documental, y ello no impide que se pueda interrogar por el
interesado al perito técnico, si bien dado el predominio del carácter de documento, no cabe
deducir lesión de los principios de oralidad inmediación o contradición de la prueba, pues
conforme a lo que ya señalaron la STS de 1 de Marzo de 1994 (RJ 1994, 1765) , y la STS de
18 de Septiembre de 1995 (RJ 1995/6379), << lo informes que provienen de organismos
oficiales practicados durante la instrucción y que ninguna de las partes ha propuesto para su
ratificación o reproducción en el plenario, pueden ser valorados por el Tribunal si son traídos
al Proceso como prueba documental >>.
En nuestra opinión, y partiendo delincuestionable extremo de que no movemos en

un Procedimiento Sancionador de carácter Administrativo y NO Jurisdiccional, tal criterio
deviene es plenamente aplicable sin duda alguna, y ello porque, al igual que sucede en
el Proceso Jurisdiccional, las piezas de convicción se someten a debate procesal
contradictorio en todos los estadios del Procedimiento, y por otra parte, el Acta es un
Documento Público el que sólo puede ser levantada por Funcionarios Públicos (tal y como ya
vimos al analizar la Función Inspectora en el examen del Estatuto Básico del Empleado
Público,tanto el del año 2007, como en el del año 2015), y toda vez que como ya nos
determinó la STC 76/1990 lo en las Actas de Inspección en ellas es reflejado, ostenta
validez probatoria Iuris Tantum (es decir,que admite prueba en contrario) y su alcance
probatorio es aquello que es fruto de la personal y directa comprobación del
Inspector actuante, así como los inmediatamente deducidos de aquellos o
consignados en la propia acta, como pueden ser documentos o declaraciones
incorporadas al Acta.
Legal: SE-182-07. 571
Al respecto y en el sentido indicado, y entre otras, STS de 02-10-1990, STS de 5-

03-1990, STS de 15-03-1990, STS de 19-03-1990, STS de 23-04-1990, STS de 25-05-
1990, entre otras.
g) Requisitos necesarios para la eficacia probatoria de la Prueba Pericial.
Por otra parte, y en nuestra opinión, y siguiendo a Antonio Pablo RIVES SEVA (“La
Prueba en el Proceso Penal. Doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo”, Edit
Aranzadi, 2ª Edición) deberemos también de señalar que los análisis o los informes
periciales de los Laboratorios oficiales o por los funcionarios adscritos a los mismos, como
requisito de eficacia probatoria, deben de ser sometidos a debate procesal contradictorio en
el seno del Procedimiento y en todos los estadios del mismo, pues como ya nos señaló la
STC 70/2008 uno de los elementos integrativos esenciales del interesado es el de poder
contradecir las piezas de convicción
Así, y en el sentido antepuesto, y en referencia a la necesariedad de su

contradicción en el seno del Procedimiento y en todos los estadios del mismo como
exigencia para que desplieguen su eficacia probatoria, y entre otras, Sentencias del Tribunal
Supremo (STS) STS de 5 de Junio 1989 (RJ 1989, 5025), STS de 26 de Febrero de 1993 (RJ
1993, 1504), STS de 18 de Junio de 1993 (RJ 1993, 5193), STS de 15 de Noviembre de
1993 (RJ 1993, 8577), STS de 22 de Julio de 1994 (RJ 1994, 6712), STS de 11 de Febrero
de 1994 (RJ 1994, 719), STS de 23 de Febrero de 1994 (RJ 1994, 1112) (STS citadas por
RIVES SEVA)
OTROS MEDIOS DE PRUEBA ADMITIDOS EN DERECHO.
a) Consideracioes Iniciales sobre los otros medios de prueba en la Ley 39/2015

de 1 de Octubre y su intima relación con la Inicial Garantía de Inocencia
Como punto de partida y en orden a dar cumplida respuesta a ésta cuestión, hemos de
tener presente el hecho de que el interesado es llamado y así deviene llegado al Procedimiento
Administrativo Sancionador amparado por la inicial Garantía de Inocencia, y sólo puede salir del
procedimiento a través de la correspondiente Resolución administrativa conclusiva del mismo y en la
que se declara probado tanto la existencia de los ilícitos administrativos punibles así como lla
declaración de responsabilidad por los mismos más allá de toda duda razonable,pues de existir la
misma, sólo puedetraducirse en una resolución no declarativa de responsabilidad de los mismos,
habida cuenta de la Inicial Garantía de Inocencia que al interesado asiste en todos los estadios del
Procedimiento.
Resuelto lo anterior y sobre la base de las dichas y referidas premisas, ya el Tribunal

Supremo en sus Sentencias (SSTS) 159/2014 de 11 de Marzo, STS 867/2013 de 28-11 y STS
52/2008 de 5 de Febrero ya nos señaló que la Presunción de Inocencia se nos configura como regla
de juicio y desde la perspectiva Constitucional, como le derecho que al interesado asiste a no ser
condenado sin pruebas de cargo válidas, en base a una mínima actividad probatoria referida a los
elementos esenciales del ilícito y la participación del interesado , ycomo señaló la Sentencia del
Tribunal Constitucional (STC) STC 189/98 existe vulneración de la misma cuando no hay pruebas de
Legal: SE-182-07. 572
cargo válidas cuando se valoren pruebas lesivas de derechos fundamentales o sin garantías o si no
se motiva el resultado de la valoración de las mismas o el razonamiento sea ilógico o insuficiente.
Misma Doctrina en STC 123/2006 de 24 de Abril.
b) Elementos considerativos de la existencia de la prueba.
En nuestra opinión, deberemos de tener en consideración, una vez examinada la cuestión de no

encontrarnos ante una prueba ilícita o nula por lesión de derechos fundamentales en su obtención, y tal y
como así ya no sindicó el Tribunal Supremo en STS 742/2007 de 26 de Septiembre , STS 52/2008 de 5 de
Febrero, STS 150/2010 de 5 de Marzo, 589/2010 de 24 de Junio, STS 666/2010 de 14 de Julio, entre otras,
las cuestiones que deben considerarse sobre la existencia de la prueba,consistirán ,básicamente,en la
siguientes:
• Examinar el Juicio sobre la existencia de la prueba de cargo, siendo la misma la obtenida

legalmente y sometida a debate contradictorio.
• Verificación del Juicio de Suficiencia, consistente en determinar en base a la misma

desvirtúa la Presunción de Inocencia que al interesado asiste.
• Realización de Juicio sobre la motivación y racionalidad, es decir, si sus razonamientos

justifican el decaimiento de la Presunción de Inocencia.
Al respecto, y como señalaron las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 8/1998, STC
85/1999, STC 117/2000, STS 117/2001, STS 6/2003, STS 220/2004, STS 866/2005, STS 476/2006 STS
528/2007, entre otras, deberemos examinar en vía de Recurso, si el órgano sancionador en la decisión que
adoptó justifica la sanción.
c) La Prueba Indiciaria.
En nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, y tal y como así ya nos señaló la STS
870/2008 de 16 de Febrero, podemos encontrarnos ante la situación de que no exista prueba directa del
hecho, por lo que puede imponerse una sanción a través de una prueba indiciaria, y para ello se necesita:
• Que los indicios estén plenamente probados.

• Que los hechos infractores o la participación del expedientado en el mismo se deduzcan de
los indicios a través de un proceso mental razonado y conforme a las reglas del criterio humano.
En el sentido antepuesto, y en nuestra opinión, es de destacar al respecto que acerca de este tipo
de pruebas indiciarias, y en base a la Doctrina del Tribunal Supremo emanada de las STS, Sala 2ª, STS
433/2013 de 29 de Mayo, STS 533/2013 de 25 de Junio y STS 359/2014 de 30 de Abril, nos señalan que la
Jurisprudencia admite la Prueba indiciaria y su validez para desvirtuar la Inicial garantía de Inocencia,
pudiendo sintetizar la Doctrina Jurisprudencial acerca de éste tipo de pruebas tal y como sigue.
- Formales.
Legal: SE-182-07. 573
-La Sentencia (o Resolución administrativa) debe señalar cuales son los hechos base o indicios que
considere probados y que le sirvan de fundamentación a la deducción o inferencia lógica.
- Que la resolución exprese el razonamiento en base apartir del cual, y tomando los indicios, se
deduce que existe el hecho ilícito administartivo punible y la aparticipación del expedientado en
el mismo.
- Materiales.
• En referencia a los indicios, es necesario que los mismos estén probados

• Que sean varios indicios
• Que guarden relación con el hecho a probar
• Que guarden interrelación entre si y se refuerzen entre sí
• Que la inferencia o deducción se motive y sea lógicamente razonable, y ello en base al
criterio humano.
• Que la inferencia no sea demasiado abierta y que admita varias soluciones posibles.
En el sentido indicado, cabe citar las STS de 25-01-2001 (Nº 1980/2000), STS 12-05 (649/1998),
STS 14 Mayo (STS 584/1998), STS 22 de Junio (861 861/1998), STS 26 Noviembre (1654/1999), 1 de
Febrero (83/2000), STS de 9 de Febrero (141/2000), STS 533/2013 de 4 de Marzo (359/2014), STS de 30
de Abril (433/2013), 533/2013 de 25 de Junio, así como STS de 6 de Octubrede 2015, entre otras.
Al respecto, y en nuestra opinión, también las STC 135/2013 y STC 263/2005 nos señalaron que
el control constitucional referido a la solidez y la racionalidad de la incidencia en el caso de la prueba
indiciaria, se deberá considerar desde el punto de vista de su lógica así como desdesu suficiencia, sin que
sea posible varias interpretaciones diversas, con lo que al cumplir estas exigencias puede desvirtuar la
Inicial Garantía de Inocencia, señalándonos la STC 189/1998 que las inferencias ilógicas o inconsecuentes o
inconsistentes no permiten deducir que se cumplió con el estándar razonable de una convicción suficiente
“más allá de toda duda razonable” (STC 145/2003)
En nuestra opinión, también deberemos tener en consideración el hecho de que, tal y como ya
hemos indicado, tal consideración como prueba de la prueba indiciaria en orden a que la misma sea
desvirtuadora de la Inicial Garantía de Inocencia, exige una motivación lógica, pues como así ya nos
destacaron las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 165/1998, STC 177/1999, STC 46/1996,
STC 231/1997, y Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS 629/1996 de 23-09, STS 1009-1996, STS
621/1997, STS 1749/2000, entre otras, el requisito de la motivación permite al interesado conocer las
razones de los órganos Jurisdiccionales (o Administrativos) y ello permite facilitar el control de lo lógico y
racional de lo resuelto en base a esos indicios.
d) Consideración acerca de los criterios de admisibilidad de los diferentes medios de

prueba
Por otra parte, y a diferencia de la dicción del precepto del art 80 de la Ley 30/92 PAC, PERO
siguiendo el criterio tácitamente establecido por la misma (todos los medios de prueba admitidos en
Derecho), la Ley 39/2015 es más precisa pero no por ello más garantística, toda vez que la misma
mantiene el mismo criterio PERO, a diferencia de la Ley 30/92, la Ley 39/2015 nos establece, por remisión
Legal: SE-182-07. 574
a la Ley 1/2000 de 7 de Enero, Ley de Enjuiciamiento Civil, el cuales son los criterios de valoración de las
mismas, pero al igual que sucede con el art 77 nº 1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, ni la Ley
30/92 (art 80) ni la Ley39/2015 no nos indican cuales sean los medios de prueba admitidos en Derecho, lo
que si bien no supone novedad en sentido estricto para los operadores jurídicos, pues los mismos devienen
obligados a conocer el cuales son estos medios de prueba admitidos en Derecho, la redacción del art 77 nº
1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, al incorporar un criterio de valoración, con remisión a la Ley de
Enjuiciamiento Civil (LEC), puede plantear dificultades en los supuestos en los que los instructores del
Procedimiento no sean Licenciados o tengan el Grado de Derecho o para los legos en dichas Ciencias
Jurídicas, si bien deberemos indicar que, en los casos en los que hemos encontrado tal situación, los
mismos han actuado con total probidad, con estudio de la cuestión así como solicitando y recibiendo apoyo
Jurídico en todas las situaciones en que lo han demandado, y actuado siempre con una gran integridad
profesional en el difícil desempeño de las tareas de instrucción de éstos Procedimientos Sancionadores.
También debemos tener en consideración el hecho de que el derecho a proponer las pruebas no
conlleva el derecho a que se realicen todas las pruebas propuestas, pues el órgano instructor del
Procedimiento podrá rechazar motivadamente, pruebas que pueda proponer el interesado, pues es Doctrina
Constitucional ampliamente consolidada el que el rechazo de pruebas inútiles, innecesarias,que no aporten
nada al Procedimiento o que no guarden conexión con el Thema Decidendi, es decir, con la cuestión a
resolver, no es generadora de indefensión.
Por otra parte, deberemos de tener en consideración el extremo de que el instructor del
procedimiento (además del administrado) puede acordar que se practiquen otras pruebas que además
pueden ser distintas de las propuestas por el administrado.
Si esto sucede, el instructor lo deberá notificar al administrado por si desea alegar o valoras las
mismas o asistir a su práctica.
En caso de que no hacerlo, las pruebas son totalmente válidas pues la Administración le ha
respetado el derecho y el administrado no lo ha ejercitad, pues también es Doctrina Constitucional
ampliamente consolidada el que quien conociendo la existencia del Procedimiento y se aparta
voluntariamente del mismo no sufre indefensión.
Por otra parte, las pruebas propuestas han de guardar relación con el “thema decidendi” , es decir,
con la cuestión a resolver, no sirve proponer cualquier prueba, sino que la que se proponga guarde
conexión con el tema que se valora.
Así, el derecho a utilizar los medios probatorios es de rango Constitucional (art 24), pero no es un
derecho absoluto, pues la constitución habla de los medios de prueba pertinentes de forma que ello no
desautoriza al órgano instructor de un procedimiento de la facultad de denegar pruebas y a admitir las
pertinentes, pues como ya tiene declarado el Tribunal Constitucional (TC) entre otras, en sus Sentencias
(STC) STC 70/2002) el art 24 .2 CE no atribuye un ilimitado derecho de las partes a que se admitan y se
practiquen todos los medios de prueba propuestos, sino sólo aquellas que, propuestas en tiempo y forma,
sean lícitas y pertinentes , y puede haber indefensión cuando se deniega injustificadamente (nota del
autor: el art 80 Ley 30/92 establece que la denegación de prueba debe ser motivada) o cuando la práctica
de la prueba propuesta haya podido tener una influencia decisiva en la resolución del asunto (Sentencias del
Legal: SE-182-07. 575
Tribunal Constitucional , STC, STC 50/1988 de 22-03, STC 357/93 de 29-11, STC 131/1995 de 11-09, STC
1/96 de 15-02; STC 37/2000 de 14-02, entre otras.
Como requisitos materiales, la prueba ha de ser pertinente, esto es, relacionada con el objeto del
procedimiento y con las cuestiones sometidas a debate en el mismo, ha de ser relevante, de forma que
tenga potencialidad para modificar, de alguna forma, el resultado del procedimiento, a cuyo efecto el
órgano resolutor puede tener en cuenta (nota del autor: siempre que se hayan sometido a debate de
contradicción dentro del procedimiento) el resto de las pruebas de que dispone (Sentencia del Tribunal
Supremo, STS nº 1591/2001 de 10 de Diciembre y STS nº 976/2002 de 24 de Mayo); ha de ser necesaria,
es decir, que tenga utilidad para los intereses de defensa de quien la propone, de modo que su omisión
cause indefensión (Sentencia del Tribunal Supremo 1289/1999 de 5 de Marzo) y ha de ser posible en
atención a la circunstancias que rodean su práctica.
El órgano instructor del Procedimiento puede, pues, motivadamente rechazar pruebas:
• Cuando no guarden relación con la cuestión que se debate en el procedimiento.

• Cuando no varíen o puedan variar el resultado.
La denegación de pruebas inútiles o innecesarias no genera indefensión.
Al respecto, ya la STC de 30 de Octubre de 1991 declaró que la denegación de pruebas inútiles o que no
aporten nada al procedimiento no generan indefensión.
En idéntico sentido, entre otras, STC de 20-11-1985 y 20 de Febrero de 1986.
Así, ya la STC de 16 de Febrero de 1994 señaló que ríge en esta materia el principio de libre valoración
de la prueba y corresponde tanto al órgano juzgador (nota del autor: así como al instructor) valorar su
significado y trascendencia en orden a la ratio decidendi por su conexión con el thema decidendi. Con igual
criterio STC nº 31 de 28 de Julio de 1981, STC nº 105 de 21 de Julio de 1986.
Por otra parte, ya la STC nº 78 de 14 de Marzo de 1994 sostuvo el criterio de que las pruebas de cargo
abarcan tanto las pruebas directas como las indirectas
LA PRUEBA PRECONSTITUIDA Y LA PRUEBA ANTICIPADA: DOS FORMAS DISTINTAS DE

PRUEBA
En nuestra opinión, debemos considerar que la Legislación Administrativa, y en base

por la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, Ley de Régimen Jurídico de las Administarciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) en su art 80 que regulaba las
pruebas, el mismo permitía el usar todos los medios de prueba admisibles en Derecho, pero,
al igual que también suecede con el art 77 nº 1 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, no
nos establece cuales son los medios de prueba admisibles en Derecho, ni tampoco la forma
de practicar las pruebas ni los requisitos que deben tener (si bien y con carácter general
deben ser lícitas y ser sometidas a debate contradictorio en el seno del procedimiento), por
lo que habrá necesariamente que acudir a las distintas normas reguladoras de su práctica
(Código Civil, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley Enjuiciamiento Criminal, Ley Hipotecaria, etc)
En ocasiones pues para estas pruebas deberemos acudir no a la legislación administrativa o a la

sanitaria, sino a otras ramas o áreas jurídicas (por ej. Ley de Enjuiciamiento Civil).
Legal: SE-182-07. 576
b) Los medios de prueba en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
En éste sentido, la Ley 39/2015 en su art 77 nº 1 nos realiza idéntica declaración, al indicarnos
que “los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la
Ley 1/2000 de 7 de Enero”.
En nuestra opinión, nos determina este precepto dos cuestiones; así de una parte, lo que sean los
medios de prueba, y que consistirán en “los admitidos en Derecho”, y de otra parte, nos determina el
criterio de valoración de la prueba, y que serán los establecidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil, debiendo
indicarse que en nuestro sistema rige el criterio de la libre valoración de la prueba y de la interpretación
conjunta de la misma.
Así, también y en éste sentido, ya ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS María Luisa, Profesora Titular
de Derecho Administrativo de la Universidad de Almería (en “Instrucción del Procedimiento. Finalización del
Procedimiento. De la tramitación simplificada del Procedimiento Administrativo Común.Ejecución” en la obra
colectiva “La Nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común”) (director Humberto Gosálvez
Pequeño, Wolters Kluwer, 2016), y siguiendo a dicha Profesora, nos señala la misma que en lo referido a la
LEC, hay que tener en consideración, tal y como así reiteró el TS y el Consejo General del Poder Judicial
(CGPJ) en el Informe del Anteproyecto sobre la ley, no conlleva un critereio de valoración de prueba legal o
tasada, y usando las propias palabras de ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS:
“no contiene un sistema de valoración de la prueba legal o tasada, sino que establece las reglas que
determinan la eficacia probatoria de determinados medios de prueba, bajo el criterio general de la
valoración conjunta de la prueba, al cual debe considerarse efectuada la remisión”.
c) El criterio de valoración de la prueba y el error de valoración de la prueba.
Como criterio general, debemos indicar que rige en ésta cuestión el Principio de Libre valoración de
la misma, pero, debe ser siempre fundado y con criterios racionales.
En éste sentido, y a diferencia de lo que establecía el art 8º de la Ley 30/92 PAC, que nos indicaba
que somn admisibles los medios de prueba admitidos en Derecho, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre y acerca
de ésta cuestión, en su art 77 nº 1 nos remite a los criterios valorativos de la Ley 1/2000 de 7 de Enero,
Ley de Enjuiicamiento Civil, y de otra parte, el art 89 nº 3 de la Ley 39/2015, y si bien referido a la
Propuesta de Resolución, la que es fase anterior a la Resolución conclusiva del Procedimiento
Administrativo sancionador, y al igual que también realiza el art 90 de la misma, en la
Resolución concluisva del Procedimiento debe incluirse los criterios de valoración de la prueba
LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA.
Conforme al art 87 de la ley 30/1992 LRJPAC (derogada), es el acto final conclusivo del
procedimiento y es dicatada por un órgano distinto al Instructor del procedimiento, pues conforme al RD
Legal: SE-182-07. 577
1398/93 REPS deben ser órganos distintos el órgano instructor y el que resuelva y en la Resolución
Sancionadora se indica además de la infracción existente, la sanción que se impone, en base a que norma
legal y también si agota o no la vía administrativa y el Recurso que cabe frente a la misma, plazo de
interposición y ante que órgano administrativo se interpone, que normalmente será el superior jerárquico
del órgano que ha impuesto la sanción (por ej. el superior jerárquico del D.G. de Salud Pública es el
Consejero de Sanidad).
b) La Resolución en la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
A su vez, y acerca de ésta particular cuestión la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, y al igual que así
hicieran tanto la Ley 30/92 PAC como el RD 1398/93 REPS (derogadas ambas),
c) El contenido de la Resolución: La denominada congruencia procesal
Conforme establecía el art 42 nº 1 de la Ley 30/1992 LRJPAC iniciado el Procedimiento, hay

obligación legal de resolver, y la Resolución conclusiva del procedimiento (art 87 nº1 Ley 30/92)
resolverá sobre lo planteado en el mismo (art 89 nº 1 Ley 30/92) y no sobre lo no debatido.
Es lo que se denomina Principio de Congruencia Procesal.
La Resolución declarará pues la existencia probada tanto de los hechos, como de si los
mismos son infracciones y fundada en que motivos se basa y en que preceptos legales, así como la
responsabilidad por los mismos y su consecuencia jurídica, que conforme al art 36 de la Ley
14/1986 General de Sanidad es una sanción pecuniaria.
LA RESPONSABILIDAD POR LOS HECHOS INFRACTORES
a) La Ley 30/92 LRJPAC de 26 de Noviembre.
Acerca de ésta particular cuestión, ya la Ley 30/92 LRJPAC de 26 de Noviembre en su

artículo 130 nos establecía que
“Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las
personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, aun a título de simple
inobservancia”.
b) La Responsabilidad de las personas jurídicas por las infracciones.
En este precepto, al igual que en su día se realizó por la reforma de la Ley Orgánica 8/1983
de 25 de Junio que introdujo el art 14 bis del Código Penal en el cual se reconocía el hecho de que
las personas jurídicas podían cometer infracciones, el art 130 de la Ley 30/92 LRJPAC también
establece un régimen de responsabilidad para las personas jurídicas.
Al respecto, debemos señalar que si bien deviene exigible en le caso de las personas físicas
el elemento volitivo (“aún a título de simple inobservancia” nos indica el art 130 de la Ley 30/92
PAC) ello es diferente en el caso de las personas jurídicas, pues , y siguiendo a GAMERO CASADO
y a FERNÁNDEZ RAMOS (“Manual Básico de Derecho Administrativo”, Edit Tecnos,3ª edición,
2006) , como ya declaró el Tribunal Constitucional, entre otras, en STC 75/1990 y en STC
246/1991, las que nos señalan que aún en ausencia del elemento volitivo, las personas jurídicas
Legal: SE-182-07. 578
tienen capacidad de infracción, y en consecuencia de reprochabilidad y de responsabilidad que

surge del propio bien jurídico protegido y en base a la necesariedad de su protección.
En el mismo sentido, Ramón PARADA VAZQUEZ (“Derecho Administrativo. I Parte

General”, Editorial Marcial Pons 1999, Madrid).
Por otra parte, y en nuestra opinión, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de
7 de Diciembre de 1989 ya nos señaló lo siguiente:
<<La infracción administrativa se comete no sólo a títulode dolo, sino también cuando
pudiendo ser fácilmente previsto (el resultado), no es impedido por el sujeto obligado a que no se
produzca, a través de una diligente conducta del mismo.>>
c) La Responsabilidad de las personas jurídicas por las infracciones de sus

empleados.
La principal cuestión que se nos plantea, en las empresas, es el supuesto en el que los
empleados realizan infracciones.
En éste sentido, deberemos precisar que en las Sociedades Mercantiles (Sociedades

Anónimas, Limitadas, Sociedades Agrarias de Transformación, Sociedades Cooperativas, Sociedades
Anónimas Laborales, etc), exite un doble nivel o plano de responsabilidad.
Así, de una parte, la responsabilidad del órgano de Administración , el cual responderá de su

actuación ante los socios en las formas que más adelante examinaremos, y de otra parte, y como
segundo plano o nivel de responsabilidad, la responsabilidad por las infracciones de sus empleados,
y mientras que en el primer supuesto que hemos indicado es el órgano de administración societario
el que responde ante los socios, en la forma que más adelante examinaremos,en el segundo
supuesto, es decir, en el caso de las infracciones administrativas de los empleados de las mismas ,
responderá la sociedad.
En éste sentido, ya la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha dado respuesta a ésta

cuestión.
Así, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 10 de Mayo de 1998 (Ar 4117) ya
<<Respecto a la alegación consistente en ausencia de culpabilidad del empresario que

impide acoger una responsabilidad objetiva por el daño causado, si bien conforme a la
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en materia de derecho administrativo sancionador, éste
participa de los mismos presupuestos culpabilistas del Derecho Penal como indica, entre otras , la
STC 76/1990 de 26 de Abril, ocurre que en el presente caso que la empresa no ha desvirtuado la
responsabilidad que se infiere de la transgresión producida de la normativa de directa aplicación y,
en consecuencia, al no haberse probado en autos haber obrado con la diligencia debida suficiente
para desvirtuar la sanción impuesta, es igualmente rechazable ka alegación formulada , máxime
teniendo en cuenta la más reciente Doctrina Jurisprudencial de ésta Sala (en S de 20-05-1992, Ar
Legal: SE-182-07. 579
3655) pronunciadaen recurso extraordinario de revisión y seguidas por las SS 25-5-92 y 21-9-1992
(Ar 3723 y 6844) que establece la responsabilidad administrativa de las entidades jurídicas por la
negligencia de sus empleados en el uso de medidas de seguridad.>>
En nuestra opinión, y por otra parte, también el Tribunal Supremo en sus STS de 30-06-
1987 (Ar 4420), STS de 30 de Junio de 1987 (Ar 4418), STS de 15 de Febrero de 1988 (Ar 1415),
STS de 22 de Febrero de 1988 (Ar 1433), entre otras, nos determina que existe la infracción por la
omisión de la diligencia exigible, y como señala la STS de 7 de Diciembre de 1989, se comete la
infracción no sólo por dolo sino también cuando el obligado a impedirlo no lo impide y se comete a
través de su conducta negligente.
Tambíén en éste sentido, y con igual criterio, STS de 28 de Noviembre de 1982 (Ar 7221),
STS de 24 de Abril de 1979 (Ar 758), STS de 21 de Diciembre de 1981 (Ar 5115), STS de 2 de
Marzo de 1982 (Ar 1407), STS de 27 de Septiembre de 1982 (Ar 4966), y en releción expresa a que
las empresas responden de los actos de sus empleados, STS de 29-10-1987 (Ar 7436), STS de 28-
11-1989 (Ar 3331), entre otras.
d) La responsabilidad por las infracciones en la Ley 39/2015 y en la Ley 40/2015

de 1 de Octubre.
En éste sentido, el régimen de responsabilidad por las infracciones establecido por la Ley
39/2015 de 1 de Octubre y en la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, presentan determinadas diferencias
en relación con el régimen que hemos analizado en la Ley 30/92 LRJPAC.
Así, y en primer lugar, y en lo referido a su regulación legal, la misma se establece en el

artículo 28 de la Ley 40/2015 (Responsabilidad).
Así, y en el sentido indicado, y siguiendo a la Catedrática de Derecho Administrativo Blanca

LOZANO CUTANDA (“Leyes 39/2015 y 40/2015. La nueva Legislación básica de las sanciones
administrativas: visión general y tabla de concordancias y novedades” Diario La Ley nº 8661,
sección documento on Line 9 de Diciembre de 2015. Editorial La Ley) características de la regulación
de ésta cuestión, básicamente, serán, de una parte que la responsabilidad se establecea título de
dolo o culpa (se elimina la referencia a la frase “aun a titulo de simple inobservancia”), es posible la
responsabilidad de los grupos afectados, las uniones y entes sin personalidad jurídica y los
patrimonios autónomos o independientes (siempre que una ley les reconozca capacidad de obrar),
manteniendo la responsabilidad solidaria por las infracciones, si una obligación legal deben cumplirla
varias personas conjuntamente, se establece que si la sanción es pecuniaria y sea posible, deberá
ser individualizada en base al grado de participación y ello se hará en la resolución, y se regula en
el art 28 nº 4 la posibilidad de que las leyes determinen la responsabilidad por las infracciones de
otro, y, nos señala LOZANO CUTANDA, se establecen dos situaciones , el tipificar como infracción
ekl cumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por
quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación, y se prevén los casos en los
que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes
de ellas dependan o estén vinculadas.
Legal: SE-182-07. 580
Por otra parte, y siguiendo a Miguel SÁNCHEZ MORÓN (“Derecho Administrativo. Parte
General”. 13ª Edición, Edit Tecnos, Madrid 2017), la exigencia de la culpabilidad en el Procedimiento
Administrativo Sancionador es menos rígida que en el Derecho Penal, pues acontece en sujetos
obligados a un deber de diligencia que les impide excusar su culpa por desconocer la ley aplicable ,
y la inobservancia de ese deber de diligencia incluye la culpa im eligendo y la culpa in vigilando por
actuaciones de sus empleados , siendo suficiente el art 28.4 de la Ley 40/2015 de 1 de
Octubre, De Régimen Jurídico del Sector Público para integrarlo el elemento subjetivo de la
onfracción (STS de 13 de noviembre de 2013, y, nos señala dicho autor, que ante un
comportamiento contrario a la norma no basta invocar la ausencia de culpa, sino quedebe
acreditarse que se ha actuado según la diligencia exigible.
En el sentido indicado, STS de 23 de Enero de 1998, STS de 9 de Octubre de 2009, STS de

23 de Marzo de 2011, STS de 21de Octubre de 2014, nos señala SÁNCHEZ MORÓN.
e) La responsabilidad de las personas jurídicas desaparecidas
En éste sentido, y siguiendo a SÁNCHEZ MORÓN, el problema que acontece es

determinar que sucede cuando la sanción está pendiente de pago y las sociedadse
extingue , y sólo la Ley General Tributaria afronta en su art 40.5 y 128.3 al establecer que
responden los sucesores de la persona jurídica disuelta.
Sin embargo, tales reglas no concurren en el resto de la normativa, si bien se

recoge por via Jurisprudencial en las STS de 14 de Febrero de 2007 y las Sentencias de la
Audiencia Nacional (STAN) STAN de 29 y 31 de Enero de 2014 que establecen éste
criterio; así como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de
Diciembre de 2014, Comisión contra Parker Hannifin sobre responsabilidad de la empresa
sucesora
UN NUEVO RESPONSABLE. EL DELATOR O DENUNCIANTE ARREPENTIDO
Al respecto, y una de las novedades que presenta la regulación de la responsabilidad por

infracciones es la figura del denominado delator.
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 24 de Enero de 2013
(RJ 2013, 1915) estableció el criterio de que el denunciante tiene legitimación para instar la
actividad de investigación de la Administración para averiguar los hechos que denuncia, pero no
paraque acabe en una Resolución sancionadora, pues la misma no produce efectos en el ámbito de
aquel que denuncia.
En éste sentido, el art 62.4 de la Ley nos declara lo siguiente:
“Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta

naturaleza y existan otros infractores, elórgano competente para reolver el porcedimiento deberá
eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipode sanción de carácter
no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el
Legal: SE-182-07. 581
porcedimiento o comprobar la infracción, siempre que en le momento de aprtarse aquéllos no se

disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.
Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la
multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no
cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que
sporten un valor añadido significativo respecto de aquéllos de los que se disponga”.
LA RELACIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y LAS PERSONAS

JURÍDICAS CON LA ADMINISTRACIÓN.
a) Consideración inicial.
Como punto de partida, y acerca de ésta particular cuestión, debemos señalar que desde que un
particular persona física o bien una persona jurídica se dirige a la Administración, ostenta, en
sentido usual del término, la condición de interesado.
Sin embargo, deberemos analizar los que sean legalmente “interesados”
b) El concepto legal de interesado en el Procedimiento Administrativo.
En idénticos términos que el art 31 de la Ley 30/92 PAC, el art 4 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre nos delimita el concepto legal de interesado, indicando que son interesados en el
procedimiento administrativo:
-Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o

colectivos.
-Los que sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la resolución que en el mismo se adopte.
-Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por
la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
-Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán

titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.
-Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el

derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
En el sentido indicado, ya la STS de 03-06-1998 (Ar 5046), en muy ilustrativos términos,

entre otras cosas, y en lo que aquí nos interesa, ya nos declaró lo siguiente:
<< El art 23 LPA, considera interesados “a quienes promuevan el procedimiento como

titulares de derechos o intereses legítimos”, y a aquéllos cuyos intereses legítimos, personales y
Legal: SE-182-07. 582
directos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no

haya recaído resolución definitiva>>
Por otra parte, ya también la STS de 08-02-1998 también nos declaró que dado el carácter
contradictorio del Procedimiento, la ley garantiza sin reservas que son interesados y por ende
deberán ser llamados al Procedimiento quienes, sin haber iniciado el mismo puedan ostentar y
ostenten derechos que puedan resultar afectados por la resolución que en el procedimiento se
adopte.
Misma Doctrina en STS de 12-03-1988 (Ar 1998)
Llegados a éste lugar, deberemos realizar una necesaria precisión, consistente en la

necesaria diferenciación entre “interés legítimo” y “legitimación”.
c) El interés legítimo y la legitimación.
Así, y en el sentido indicado, y del concepto legal de interesado, tanto el preceptuado por la
Ley 30/92 PAC en su art 31, así como de la redacción del concepto legal de interesado que nos
realiza la Ley 39/2015 en su art 4, y que como acabamos de indicar nos establece el concepto legal
de interesado y lo realiza en los mismos términos de la derogada Ley 30/92 PAC,en el concepto
legal nos encontramos en numerosas ocasiones , con el hecho de que el texto nos habla de titulares
de intereses,intereses legítimos.
Al respecto, deberemos de señalar que se trata de dos cuestiones distintas, de carácter

sustantivo (la pretensión procesal) y de carácter estrictamente procesal, ello toda vez que la
pretensión (lo que se pide o solicita a la Administración) se realiza a través de un conjunto de
actuaciones ordenadas que realiza la Administración y que es de naturaleza estrictamente procesal,
como es el Procedimiento Administrativo, pues la Administración actúa a través del mismo.
En éste sentido, y en muy ilustrativos términos, y entre otras, ya la STS de 06-06-1990 (Ar
4813), ya nos declaró lo siguiente:
<<La legitimación es una condición de admisibilidad del proceso, no de la existencia misma

de la pretensión en él deducida; es un derecho a ser demandante en un determinado pleito, no un
derecho a una sentencia en el sentido pedido en la demanda; pues lo que condiciona el mero
ejercicio de la acción no puede a la vez condicionar el resultado del Proceso en que se conoce de
ella>>
Por otra parte, también la STS de 06-03-1997 (Ar 1817) ya nos declaró que:
<<La legitimación es uno de los presupuestos esenciales para la admisibilidad del proceso.
La legitimación permite que el demandante concrete su derecho a ser parte en el pleito, pero para
que ello pueda ser posible es necesario que el actor (o los actores) acrediten que están legitimados
activamente>>
Misma Doctrina en STS de 30-01-1998 (Ar 1022)

Legal: SE-182-07. 583
También debe ser tenido en consideración el hecho de que, a diferencia de lo inicialmente

establecido por la Ley 30/92 LRJPAC que no nos determinaba nada al respecto, la nueva Ley
39/2015 establece dos formas diferentes de relacionarse los interesados con la Administración.
Así, el art 14 de la nueva Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos diferencia el supuesto de que
sean personas físicas o personas jurídicas.
En éste sentido, el art 14 nº 2 de la Ley 39/15 establece la obligatoriedad de relacionarse

electrónicamente con la Administración a las personas jurídicas, las entidades sin personalidad
jurídica, las que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria,
incluyendo también a los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles.
A su vez, debe ser tenido presente que el precedente de dicho precepto y en referencia a la
obligatoriedad de relación electrónica de las personas jurídicas y las contempladas en el actual art
14 como obligadas, es el art 27.6 de la derogada Ley 11/2007 de 22 de Junio de acceso electrónico
de los ciudadanos a los servicios públicos.
Tal régimen de relación obligatoria se suaviza para las personas físicas, toda vez que de
conformidad con el art 14 nº 1 de la Ley 39/2015, las mismas podrán relacionarse o no por la
relación electrónica, determinando que en todo momento pueden pasar las personas físicas de una
relación a otra.
Y, en referencia a ésta situación para los obligados legalmente a la relación electrónica con
la Administración, ya el Consejo de Estado en su Dictamen nº 275/2015 de 29 de Abril ya nos
señaló que ello supone la transformación del derecho a relacionarse con las Administraciones
Públicas a través de medios electrónicos en un deber normativo de relación electrónica.
LA POSIBILIDAD DE ACTUACIÓN A TRAVÉS DE REPRESENTANTE.
Al igual que ya sucedía en la derogada Ley 30/92 PAC (art 32 y 34), tanto las personas
físicas como las jurídicas pueden actuar ante la Administración tanto por sí mismas como a través
de representantes.
Así, y en el sentido indicado, y por todas, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de
03-03-1985 ya nos declaró lo siguiente:
<<El art 24 LPA determina después de sancionar que los interesados pueden actuar por
medio de representante, que para formular reclamaciones (y no puede dudarse que tenga esta
condición un Recurso), deberá acreditarse la representación mediante documento público,
documento privado con firma notarialmente legitimada o poder Apud Acta>>
A su vez también la STS de18-06-1993 ya nos declaró que:
Legal: SE-182-07. 584
<<Cualquiera que fuere el recurso que se interponga será necesario acreditar la

representación en la forma que establece éste artículo>>
Misma Doctrina en STS de 26-01-1981, STS de 18-07-1997.
También al respecto la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos establece en su artículo 5 ésta

posibilidad.
COMO OPERAR CON LAS SOCIEDADES MERCANTILES
En nuestra opinión, y en este sentido, deberemos de señalar que las sociedades son
personas jurídicas y como tales, sus manifestaciones de voluntad estarán ejercitadas a través de
sus órganos de dirección, debiendo indicar que en el caso de las sociedades anónimas o limitadas,
éstas, aligual que sus órganos de dirección, deberán preceptivamente inscritas al Registro Mercantil,
las Sociedades Coperativas al Registro de Sociedades Cooperativas y las Sociedades Agrarias de
Transformación en el Registro correspondiente de la Comunidad Autónoma.
Así pues, para operar en el tráfico jurídico, las sociedades deben legalmente constituirse en
Escritura Pública (art 19 Ley Sociedades de Capital de 2010) y estar inscritas en el correspondiente
Registro, y en el caso de las Sociedades Anónimas y las Limitadas, deberán estar inscritas en el
Registro Mercantil (art 20 Ley de Sociedades de Capital de 2010) y Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado (RDGRN) de 24 de Marzo de 2010, RDGRN de 14de
Octubre de 2013, , Sentencia del Juzgado de Lo Mercantil nº 2 de los de Valencia de 11 de Febrero
de 2008 (JUR 2010, 315975), STS de 19 de Octubre de 2001 (RJ 2001, 8649), RDGRN de 14 de
Octubre de 2013, RDGRN de 2 de Julio de 2013,entre otras, y junto a la Escritura Pública de
Constitución de Sociedades, el art 31 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010 nos determina el
deber legal de presentar a inscripción al Registro Mercantil , la Escritura Pública de constitución de
dichos tipos de sociedades, pues como establece el art 33 de la misma, la sociedad adquiere con la
inscripción (en el Registro Mercantil) la personalidad jurídica que corersponda al tipo social elegido.
b) La relación de las sociedades como personas jurídicas con la Administración.
En éste sentido, el art 14 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre establece la obligación legal de

relación electrónica de las sociedades mercantiles y personas jurídicas.
Por otra parte, y en el caso de las sociedades mercantiles, las cuales son también personas
jurídicas, y en consecuencia obligadas a la relación electrónica con la Administración y por mor del
art 14 de la Ley 39/2015 deben ser realizadas varias consideraciones.
Así, y de conformidad con los arts 210 y 233 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010,
corresponderá su administración al órgano societario correspondiente (Resolución de la Dirección
General de los Registros y del Notariado- DGRN- de 11 de Julio de 2013, RDGRN de 27-02-2013), el
cual deberá constar en los Estatutos Sociales e inscritos los mismos al Registro Mercantil (art 20 de
la Ley de Sociedades de Capital) (RDGRN de 11-07-2013, RDGRN de 27-02-2013, RDGRN de 14-
Legal: SE-182-07. 585
10-2013, RDGRN de 14-11-2011, Sentencia del Juzgado de Lo Mercantil nº 2 de los de Valencia de

11 de Febrero de 2008
Así pues, las sociedades mercantiles pueden actuar a través de sus correspondientes
órganos de administración (supuestos de representación orgánica) o a través de figuras como los
apoderados, mandatarios, etc (supuestos de representación voluntaria), pues la delegación de
facultades del órgano de administración (art 210 y art 233 de la Ley de Sociedades de Capital de
2010) está expresamente contemplada por el art 249 y 249 bis de la misma, y en el caso de los
supuestos de la representación voluntaria, las facultades de actuación en nombre y representación
de la sociedad, o de la persona jurídica, surgen del otorgamiento de los poderes ante Notario por
parte de quien puede actuar en nombre de la sociedad (Sentencia del Tribunal Constitucional nº
02/2005) y de la inscripción de la Escritura de Apoderamiento en el Registro Mercantil (art 113 del
Reglamento del Registro Mercantil).
a) Requisitos para actuar: la Ley de Sociedades de Capital de 2010
En nuestra opinión, y en éste sentido, ya el Auto del Tribunal Superior de Justicia de

Valencia de 15 de Junio de 1986 ya nos declaró que, y en lo referido a la delegación de
facultades, que la misma no surte efecto hasta su inscripción en el Registro Mercantil, criterio que
por otra parte y avenía también contemplado por el art 125 de la Ley de Sociedades Anónimas y
Limitadas de 1951 y 1953, así como también por las mismas de 1989 y 1995 respectivamente ,
criterio que por otra parte también ya declararon las Resoluciones de la Dirección General de los
Registros y del Notariado (RDGRN) de 17 de Julio de 1956, RDGRN de 27-03-1957, STS de 09-12-
1972, entre otras, así como las RDGRN de 15-04-2000, RDGRN de 30-05-2001, RDGRN de 21-07-
2006, RDGRN de 16-02-2013, RDGRN de 24-04-2014, RDGRN de 17-06-2014, entre otras.
En el sentido indicado, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS 219/2002 de 14 de

Marzo, entre otras, ya nos diferenció entre la “representación orgánica” , que corresponde al
órgano societario en la forma prevista en los estatutos sociales y la “representación voluntaria”
que corresponde a los apoderados societarios, siendo su consecuencia que la representación
orgánica correspondiente al tipo de sociedad (o persona jurídica de que se trate) es conforme a la
ley y los estatutos , y por otra parte, la representación voluntaria, por otra parte admitida por los
arts 249 y 249 bis de la ley de sociedades de capital de 2010, se rige por las normas del Código
Civil de los arts 1712, 1713, 174 y ss así como los referidos al mandato, así como por los arts 281 y
ss del Código de Comercio, debiendo ser tenido presente que los apoderados representan a
la sociedad pero no a su administrador u órgano de administración societario , tal y como
así ya declararon las STS de 19-12-1997, STS nº 10/2000 de 19 de Enero, STS nº 803/2001 de 30
de Julio, STS 1125/2001 de 3 de Diciembre, así como los arts 94 nº 1 y nº 2, art 11.3, art 108 nº 1
y art 109 nº 2 del Real Decreto 1784/1996 por el que se aprueba el Texto Refundido del
Reglamento del Registro Mercantil.
Por otra parte, de conformidad con el art 210 de la Ley de Socieddaes de Capital de 2010,
debemos diferenciar entre “actos de administración societaria” y los “actos de representación
societaria”, siendo clara su diferenciación, pues tal y como así ya nos declaró la STS de 7 de
Febrero de 2014, la administración se mueve en el ámbito organizativo y la representación
Legal: SE-182-07. 586
concierne a todos los actos externos a través de los cuales se relacionan las personas jurídicas
societarias y los terceros.
A su vez, podemos encotrarnos con otras situaciones que veremos,tales como las Sociedaes
no inscritas y las llamadas irregulares, las que examinaremos sucintamente, tal y como se verá.
b) La Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
En nuestra opinión, también ya la Ley 39/2015 en su art 5 nº 1 nos establece el mismo

criterio, indicando, al igual que así realizare la Ley 30/92 PAC, que deberá acreditarse la misma, y
establece, para el caso de las personas jurídicas, el que así esté previsto en sus Estatutos.
Por otra parte, y para el caso de los Recursos, la misma deberá acreditarse expresamente la
misma para poder interponer recursos, tal y como así determina el art 5 nº 2 de la Ley 39/2015,
mientras que para los actos de trámite se presume la misma, pero deberemos indicar que para el
caso de la interposición del Recurso Jursidiccional Contencioso-Administrativo, es preceptivo aportar
junto con la demanda, la certificación del oportuno acuerdo del órgano directivo de la Sociedad en el
que conste el acuerdo social del órgano de Administarción de la misma en el que conste
expresamente que se acuerda la interposición de la demanda Jurisdiccional Contencioso-
Administrativa .
A su vez, deberemos tener en consideración que el artículo 5 de la Ley 39/2015 de 1 de

Octubre, puede plantearnos varias situaciones distintas tal y como seguidamente veremos, y del
art 5 nº 2 de la Ley 39/2015, deviene necesario realizar varias consideraciones.
Así, de una parte, el determinar el alcance del término “para interponer recursos”, ello
referido a si es una exigencia de carácter estrictamente, entendida como un acto de estricta
admisibilidad del Recurso, con lo que es un acto procesal, o bien el hecho de interponer Recurso
conlleva o presupone la facultad de absolver posiciones en defensa del interés de la persona
jurídica.
En nuestra opinión deben ser diferenciados varios supuestos distintos.
Así, de una parte, y un primer supuesto nos vendría dado por el caso de la persona que es
un mero presentante del Recurso, es decir, la persona que pura y simplemente presenta el escrito
de interposición del mismo en el Registro ,es decir, el que interpone el Recurso en el Registro, y que
podrá ser cualquiera, vecinos, amigos, servicios de mensajería, sin que necesariamente ostente
interés alguno en la materia, y actúa como mero presentador de una solicitud, es decir, se limita
sólo a interponer en el sentido de presentar al Registro el Recurso, pero en todo caso deberá
aportar la acreditación, no referida a que tenga capacidad para absolver posiciones en el escrito de
interposicón del Recurso, sino simplemente como un documento necesario que se acompaña al
escrito de interposición del Recurso y en su contenido acredita que quien absolve posiciones en
nombre de su representado puede actuar , así pues nos referimos meramente al documento no a lo
en el mismo contemplado, pues el que interepone el Recurso en este supuesto es un mero
presentante del mismo, y ello en base a lo así expresamente establecido por el art 5 nº 3 de dicha
Ley 39/2015, al señalar el mismo, y en lo que aquí interesa, que nos determina que “para formular
Legal: SE-182-07. 587
solicitudes, …interponer recursos,…, deberá acreditarse la representación.”, pues nótese que el

precepto indica que:
“para interponer”, por lo que se refiere a la acreditación en tanto que requisito de

procedibilidad, es decir, en tanto que acto estrictamente de carácter y naturaleza procesal, pues
evidentemente para tramitar un recurso y dar respuesta a lo en el mismo planteado,
necesariamente hay que interponerlo previamente.
Nótese además que el Legislador utiliza la expresión “para interponer” pero no utiliza la
expresión absolver posiciones, por lo que es distinta la mera interposición del Recurso (que
no requiere capacidad de obrar) de las facultades de actuación absolviendo posiciones, lo
que es distinto, pues la capacidad de obrar nos la dará precisamente bien los estatutos
sociales (supuestos de representación orgánica) bien los poderes de representación de las
personas jurídicas (supuestos de representación voluntaria, apoderados,mandatarios, gestores,
asesores…y que se rigen por lo dispuesto en los Poderes y en los arts 1712,1713 y 1714 del Código
Civil), las cuales además deberán ostentar la condición de interesado legitimado en el
Procedimiento, extremo que no ocurre con el “presentante” del Recurso y cuya única actuación
procesal consiste en el mero hecho de presentar un escrito ante el Registro
Por otra parte, y otro supuesto claramente distinto y diferenciado del anterior, es el
caso contemplado en el art 5 nº 2 de la Ley 39/2015, al determinar que:
“las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté
previsto en sus estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones
Públicas”.
Así, y en el sentido antepuesto, nótese que mientras el art 5 nº 3 utiliza la expresión “para
interponer recursos”, para poder actuar “en representación” , deviene necesaria, tal y como así
determina el art 5 nº 2, NO acreditar el carácter o representación SINO el que tenga capacidad
de obrar, lo que es distinto, diferenciándose a su vez dos supuestos claramente diferenciados,
tales como son el que sea persona física, la cual puede actuar en representación de otra ,
representación que deberá acreditar, y otro supuesto distinto en dicho precepto y que se refiere a
las personas jurídicas, “siempre que esté previsto en sus Estatutos”
c) El contenido de las facultades de actuación: La interrelación entre la Ley 39/2015

de 1 de Octubre y la Ley de Sociedades de capital de 2010.
En nuestra particular opinión, el empleo por parte del art 5 nº 2 de la Ley 39/2015 de
1 de Octubre,de la expresión “siempre que ello esté previsto en sus Estatutos” y que aquí
comentamos, nos parece desacertada, y ello toda vez que parecería no haber tenido en
consideración, y tal y como más detenidamente tendremos ocasión de analizar más adelante, de
una parte, el hecho de que las actuaciones de las personas jurídicas se realizan conforme a lo que
en los Estatutos de las mismas se determina, y por otra parte, parecería no tener presente que las
facultades de actuación y representación de las personas jurídicas se realizan a través de su órgano
de administración , el cual, en cuanto tal, siempre debe constar en los Estatutos, por lo que
entendemos, en nuestra modesta opinión, desacertada en dicho precepto el empleo del término
Legal: SE-182-07. 588
“siempre que ello esté previsto en sus estatutos” y que deviene innecesaria, pues las personas
jurídicas actúan a través de sus órganos societarios (supuestos de representación orgánica) y
también a través de representantes, mandatarios, apoderados, etc, (supuestos de representación
voluntaria) y las facultades de representación nacen bien de los Estatutos y la Ley (supuestos de
representación orgánica) o de los Apoderaminetos (supuestos de representación voluntaria),
debiendo precisarse además, tal y como así ya declaró la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de
7 de Febrero de 2014, el que “los actos de administración” van referidos a la gestión interna o en el
ámbito organizativo de las personas jurídicas (sociedades mercantiles en el caso de la Sentencia
que comentamos) mientras que los “actos de representación” van referidos a la relación de la
persona jurídica con los terceros, y entre éstos, la Administarción; de ahí el cuidadoso extremo del
Legislador en diferenciar la presentación del rescurso de la capacidad de obrar.
Así, dicha STS de 7 de Febrero de 2014 nos declaró lo siguiente:
<<La “administración” se mueve en el ámbito organizativo y “la representación” concierne a

todos los negocios externos a través de los cuales se crean relaciones entre la persona jurídica
societaria y terceras personas>>.
Así pues, en los supuestos de “representación voluntaria” ,las facultades de actuación

derivan del Poder (inscrito preceptivamente al Registro Mercantil) y de los arts 1712, 1713, 1714
del Código Civil y arts 244, 282, 283 y 286 del Código de Comercio (en cuanto que
mandatario/apoderado), mientras que en los supuestos de representación orgánica derivan de la
Ley y de los Estatutos, tal y como así ya nos señalaron, entre otras, las Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado (RDGRN) RDGRN de 24-06-1993, RDGRN de 12-09-1994,
RDGRN de 30-12-1996, RDGRN de 24-11-1998, RDGRN de 27-02-2003, RDGRN de 15-03-2011,
RDGRN de 18-07-2012 (entre otras), toda vez que la representación orgánica y la representación
voluntaria de una sociedad presentan grandes diferencias conceptuales y distinta naturaleza
jurídica.
LAS FACULTADES DE ACTUACIÓN DE LOS CONSEJEROS DELEGADOS DE LAS

SOCIEDADES MERCANTILES Y QUE REALIZAN ACTIVIDAD LABORAL DE ALTA DIRECCIÓN
EN LAS MISMAS. LA DENOMINADA DOCTRINA DEL VÍNCULO.
a) Consideración inicial.
Tal y como acabamos de indicar, la actuación de las sociedades mercantiles (anónimas,

limitadas) así como de las personas jurídicas (p. ej organizaciones de productores, SA laborales,
Sociedades Cooperativas, Sociedades Agrarias de Transformación o SAT…) será a través de sus
órganos de administración, los cuales, al igual que las sociedades mercantiles, deberán estar
inscritos en el Registro Mercantil (SA, SL…) así como en los correspondientes registros
Administrativos (SAT), actuarán pues, si lo realiza el órgano de Administración, a través de la
denominada “representación orgánica” y si lo realizaren a través de mandatarios, apoderados,
representantes, se realiza a través de la lamada “representación voluntaria”.
La característica fundamentalmente diferenciadora de estas formas de actuación será que

en los supuestos de actuación en base a la representación orgánica las facultades de actuación
Legal: SE-182-07. 589
derivan de la Ley y de los estatutos sociales, mientras que en los supuestos de actuación a través
de la representación voluntaria, las facultades se derivan de la escritura de Apoderamiento,
debiendo de ser señalado que una Junta General de Accionistas NO puede otorgar poderes, pues
ello es competencia del órgano de Administración societario.
c) La denominada “Doctrina del Vínculo”
Al respecto, traemos a colación a éste lugar la denominada “Doctrina del Vínculo” por el
hecho de que en ocasiones, al analizar en la práctica las facultades de actuación (referidas no a la
mera presentación de documentos en el Registro administrativo correspondiente, pues este puede
hacerlo un mero presentante sin facultad legal de actuación , tal y como sucede en la práctica
donde se presentan en numerosas ocasiones a través de servicios de mensajería privados, pues su
única función es presentar el documento, siendo un mero presentante del mismo), nos podemos
encontrar en ocasiones con el hecho de que un miembro del órgano de administración tenga
relación también con la empresa vinculación por de los denominados Contratos de Alta Dirección,
por lo que deberemos delimitar si la relación es laboral o mercantil.
Como ya vimos, los órganos de Administración Societarios, mejor dicho, las personas que
los integran, deben estra consignados tanto el órgano concreto de administración así como
laspersonas e inscritos al Registro Mercantil ,y si bien tal cuestión se plantea con ocasión de una
situación distinta a la que tratamos, en concreto la designación estatutaria de las retribuciones de
administradores, los Consejeros, etc, las cuales deben fijarse concretamente en los Estatutos
Sociales (art 217 y art 220 de la ley de Sociedades de Capital de 2010) y además de constar la
retribución concreta en los Estatutos, y en los mismos también se indica que ello sin perjuicio de lo s
honorarios profesionales o de los salarios que pudieren acreditarse frente a la sociedad, en razón de
la prestación de servicios profesionales o de la vinculación laboral del administrador con la compañía
para el desarrollo de otras actividades en la misma.
La cuestión trajo de nuevo su actualidad a raíz de la solicitud de inscripción de una Escritura

Notarial en el año 2013, y en la que figuraban éste tipo de claúsulas y que fue presentada para su
inscripción en el Registro Mercantil y de Bienes Muebles nº II de Valencia (España), y donde tras la
negativa de su inscripción de dichas claúsulas, motivada y fundada en Derecho, por parte de la
Registradora Titular del Registro Mercantil II de Valencia, Valencia Mercantil, CANO ZAMORANO
Laura Mª, y tras el correspondiente Recurso Gubernativo interpuesto por el Notario Autorizante de
dicha Escritura ante la Dirección General de Los Registros y del Notariado, éste organismo estimó el
Recurso frente a la Calificación Registral negativa y entendió inscribibles este tipo de claúsulas.
Deviene pues necesaria ser también analizada ésta cuestión, pues en ocasiones en Estatutos
Sociales nos podemos encontrar éste tipo de clausulas (si bien dbemos en todo caso afirmar que no
nos corresponde realizar pronunciamiento alguno en sede administrativa y en los Procedimientos
Sancionadores acerca de las mismas o de su validez, toda vez que dicha función compete en
exclusiva al Registrador Mercantil pues esel que cotrola la legalidadde las mismas previamente a su
inscripción en el Registro NMercantil y suelen estar inscritas,por lo que son plenamente legales), ello
lo traemos a colación a los efectos de determinar sus facultades de actuación ante la
Administración, pues como ya tuvimos ocasión de señalar, las facultades de actuación al igual que
el como se ejercitan y el quienes las ejercitan deben constar inscritas al Registro Mercantil, por lo
Legal: SE-182-07. 590
que deberemos determinar si la relación con la empresa es mercantil o es laboral, pues en

ocasiones nos encontraremos con ellas en la scorrespondientes escrituras, y de la scuales se
deducirán la sfacultades de actuación absolviendo posiciones en defensa del interés de la sociedad.
Es lo que en Derecho mercantil societario es denominada como “la Doctrina del Vínculo”.
Así, y en el sentido, y si bien la denominada Doctrina del Vínculo surge a raíz de los
criterios de remuneración de los administradores societarios, cuestión ésta que podría parecernos
ajena, no lo es tanto, pues en función de las facultades de actuación, como órgano societario podría
actuar como representación orgánica, si las facultades de actuación derivaran del contrato de alta
dirección y no de su condición de órgano societario, podríamos encontrarnos en la tesitura de
determinar su actuación como apoderado de la mercantil (representación voluntaria) toda vez que
es el órgano de administración el que ostenta las facultades de gestión, administración y
representación, o si actúa como órgano de administración en vez de en base a un contrato de alta
dirección.
La clave está, y ello en la modesta opinión de quien éstas notas expresa y suscribe,
precisamente en determinar el cómo actúa y sus facultades, por lo que deberemos ser cuidadosos
en analizar las Escrituras inscritas al Registro Mercantil, pues es el Registrador Mercantil, de
conformidad con los arts 18 del Código de Comercio y el art 16 del Reglamento del Registro
Mercantil, el que controla la legalidad de las clausulas en orden a su obligatoria inscripción al
Registro Mercantil.
Así, y en el sentido antepuesto, ya la Doctrina sostenida por las Sentencias del Tribunal
Supremo de 21-04-2005, STS de 30-12-1992 y STS de 26-03-1996, y en particular por la STS de 9
de Diciembre de 2009 (Sala delo Social, Rec 1156/2009), los contratos de alta dirección
(desempeño de funciones ejecutivas dentro de la sociedad) y que son suscritos por los cargos de
administración societaria quedan englobados en la relación mercantil
Así, y en síntesis, y conforme a la tesis de la Registradora Mercantil II de Valencia, CANO

ZAMORANO, Laura Mª, y siguiendo íntegramente su argumentación, ya la STS de la Sala Cuarta,
de lo Social, de fecha 09-12-2009, y con cita de la STS de 22-12 1994 (rec 2689/1993) , y al
interpretar el Estatuto de los Trabajadores en su art 1.3, ya nos declaró que las actividades de
dirección, gestión, administración y representación de las sociedades mercantiles son típicas y
específicas de los órganos de administración de las mismas, por lo que tales funciones son
inherentes a los órganos de administración societarios.
Por otra parte, y siguiendo a la Registradora Mercantil y de Bienes Muebles nº II de

Valencia, CANO ZAMORANO Laura Mª, ya también las STS de 29-09-1998 (RJ 1988, 7143); STS
de 21 de Enero, STS de 13 de Mayo, STS de 13 de Junio, STS de 18 de Junio de 1991, STS de 27-
01-1992 (Rec 1368/1991), STS de 11 de Marzo de 1994 (RJ 1994, 2287) (Rec 1318/1993), STS de
22-12-1994 (Rec 2889/1993), STS de 16-06-1998 (RJ 1998, 5400) (rec 5062/1997); STS de 20-
11-2002 (Rec 337/2002), STS de 26-12-07 (RJ 2008, 1777) (rec 1652/2006), entre otras, ya nos
declararon que cuando hay desempeño de funciones simultáneas como miembros de los órganos
societarios y de contratos de alta dirección, no hay que estar al contenido de las funciones que se
realizan, sino a la naturaleza del vínculo que es mercantil.
Legal: SE-182-07. 591
Misma Doctrina en STS de 13 de Noviembre de 2008, STS de 21 de Abril de 2005, STS de

12-01-2017, STS 29-03-2007, STS 24-04-2007, STS de 31-10-2007, STS de 19-12-2012, entre
otras, declarando la STS de 17-12-2015 los mismos criterios
Al respecto, y hasta que se aprobó el RD 1382/1985, que reguló la relación laboral de la alta
dirección, tal relación que completaba la retribución estatutaria era tenida como un contrato de
mandato, y daba cobertura a los supuestos de indemnización y otros pluses retributivos, y como
consecuencia del RD 1382/1985, se normalizó la práctica de contratar superponiendo a la relación
orgánica un contrato laboral especial.
De ello ya se ocupó la Jurisprudencia Laboral o Social, pues nos aparecía junto con la
designación de miembro de órgano societario (o Consejero Delegado, Consejero Ejecutivo o
Presidente del Consejo de Administración) la existencia de un contrato laboral de los denominados
de alta Dirección y que venían regulados por dicho Real Decreto, por lo que la cuestión clave era
determinar si el vínculo con la sociedad era de carácter mercantil o societario o era de carácter
laboral.
En éste sentido, la denominada ”Doctrina del Vínculo “ tiene su origen en la STS de 29 de

Septiembre de 1988, y conforme a la cual, son inherentes al cargo de administrador todos los
cometidos que se refieren a la administración de la Sociedad (recordemos la diferenciación entre los
conceptos de “administración” y “representación” que realiza la STS de 7 de Febrero de 2014 que
ya hemos indicado más arriba) , y en los términos de la STS de 13 de Mayo de1991, la misma nos
declaró que :
<< cuando se ejerzan funciones de esa clase, la inclusión o exclusión del ámbito laboral no
puede establecerse en atención al contenido de la actividad, sino que debe realizarse a partir de la
naturaleza del vínculo y de la posición que desarrolla en la organización de la sociedad, de forma
que si aquél consiste en una relación orgánica por integración del agente en el órgano de
administración social cuyas facultades son las que,en definitiva, se actúa directamente o mediante
delegación interna la relación no será laboral>>
Prevalece pues una relación mercantil sobre la laboral (arts 9 h y 130 Ley de Sociedades
Anónimas de 1989 y art 66 de la Ley de Sociedades de Capital de 1995 y actuales art 23. e y art
217 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010).
Por otra parte, debe ser tenido también en consideración que el art 1.3.c del vigente
Estatuto de los Trabajadores excluye expresamente del ámbito laboral:
“el desempeño del cargo de consejero o miembro de los órganos de administración de las
empresas que revistan la forma jurídica de sociedad y siempre que su actividad en la empresa sólo
comporte la realización de cometidos inherentes al cargo”
Tal Doctrina del Vínculo quedó consolidada en las STS, de la Sala de Lo Social, de fecha 29-
09-1988, STS de 21-01-1991, STS de 18-03-1991,STS de 29 de Abril de1991, STS de 9 de Mayo de
1991, STS de 3 de Junio de1997, STSde 17 de Julio de 2003, entre otras.
Legal: SE-182-07. 592
Por otra parte, y en nuestra particular opinión, y más recientemente, la Sentencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) de fecha 09-07-2015 (asunto C-229/14)
(Caso Balkaya) volvió a ocuparse también de ésta cuestión.
Así, y de conformidad con el criterio sostenido por la misma, en los casos en que hay un
desempeño simultánaneo de actividades propias de Consejo de Administración Societario y alta
dirección o gerencia de la empresa, lo que determina si la relación es laboral o mercantil no son las
funciones, sino el vínculo y su naturaleza, siendo la relación mercantil y no una relación de carácter
laboral.
Así, el art 249 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010, en su número 3, nos determina
que:
“cuando un miembro del consejo de administración sea nombrado consejero delegado o se

le atribuyan funciones ejecutivas en virtud de otro título, será necesario que se celebre un contrato
entre éste y la sociedad que deberá ser aprobado previamente por el consejo de administración con
el voto favorable de las dos terceras partes de sus miembros. El consejero afectado deberá
abstenerse de asistir a la deliberación y de participar en la votación. El contrato aprobado deberá
incorporarse como anejo al acta de la sesión”.
En todo caso, debe ser también tenido en consideración, tal y como así ya nos declaró la
Sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz de 11 de Noviembre de 2012 (AC2013, 2353), para
que ello produzca efecto, lo produce desde el nombramiento en el Registro Mercantil como
Consejero Delegado.
Otro supuesto que puede aparecernos con frecuencia deviene referido a las actuaciones de
los administradores societarios con los cargos caducados, tema que analizaremos a continuación.
d) Las facultades de actuación de los administradores societarios con los cargos

caducados.
En éste sentido, y de conformidad con lo así establecido por el art 221.2 de la Ley de
Sociedades de Capital de 2010, los administradores societarios ejercerán el cargo por el período de
tiempo que determinen los Estatutos Sociales, estableciendo el propio precepto un límite temporal
“no podrá exceder de seis años”.
Por otra parte, debe precisarse el extremo de que, deberemos diferenciar entre los
administradores designados en el acto fundacional de la sociedad y los administradores nombrados
posteriormente, como ya señalaron las RDGRN de 9 de Junio de 1980 y la RDGRN de 11 de Junio de
1980, sin que pueda limitarse por un plazo determinado, sin perjuicio de que pueda establecerse en
los estatutos sociales, pues como ya nos declaró la RDGRN de 15 de Septiembre de 1981,
tratándose de administardores nombrados posteriormente al acto constitutivo de la sociedad, los
administradores pueden serlo por tiempo indefinido, pues como ya destacaron las RDGRN de 24 de
Noviembre de 1981, RDGRN de 25 de Febrero de 1983, RDGRN de 1 de Marzo de 1983, RDGRN de
20 de Noviembre de 1991, el plazo normativamente establecido alcanza únicamente a los
Administardores societarios designados en el acto fundacional de la sociedad
Legal: SE-182-07. 593
Por otra parte, el artículo 166 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010, aprobada por el
Real Decreto Legislativo 1/2010 de 2 de Julio, nos establece que los encargados de convocar la
Junta General de socios corresponde a los administradores, Junta General que de conformidad con
el art 164 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010 debe ser previamente convocada, debiendo
ser indicado que el órgano competente para convocar tanto las Juntas generales ordinarias como las
extraordinarias es el administrador societario, tal y como así se determina por el art 166 de la Ley
de Sociedades de Capital de 2010.
En éste sentido, debemos tener en cuenta que de conformidad con el art 166 en relación
con el art 222 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010, la competencia para convocar la Junta
General es de los Administradores, pero éstos deben tener el cargo vigente, si bien el art 222 nos
concede un cierto margen para evitar la ausencia de órgno de dirección societario, y el art 222 nos
permitirá que los administradores puedan seguir desempeñando sus funciones hasta que haya
transcurrido el plazo para la convocatoria de la Junta General, pero sin que la excesiva duración
suponga situaciones de desidia o desinterés, aún en el caso de que sean los administradores con
cargos caducados administradores de hecho pues esta administración de hecho de la sociedad debe
entenderse como limitada, tal y como así ya destacaron, entre otras, las Resoluciones de la
Dirección General de los Registros y del Notariado (RDGRN) RDGRN de 13-05-1998,RDGRN de 15-
02-1999, RDGRN de 24-01-2001.
También deberemos tener presente la Doctrina que señaló el Tribunal Supremo en sus STS
de 24 de Febrero de 1995, STS de 8 de Octubre de 2001, STS de 4 de Diciembre de 2002, STS de
14 de Marzo de 2005, STS de 30 de Octubre de 2009 y STS de 9 de Diciembre de 2010, entre
otras, que nos señalaron que cuando la ley se refiere a los administradores de las sociedades
mercantiles se refiere en conjunto a todos los que forman parte del órgano de administración y no
“uti singuli” a cada uno de sus miembros
A su vez,y entre otras, ya las STS de 23 de Octubre de 2009 y STS de 23 de Febrero de

2012 ya nos declararon que el administrador societario que por cualquier causa deba de cesar en su
cargo, deberá convocar junta general para evitar situaciones de acefalia societaria, y también la
STS de 9 de Noviembre de 2010 ya nos declaró que los administradores sociales con los cargos
caducados pueden convocar la Junta General pero ésta debe limitarse a nombrar un nuevo órgano
de dirección de la sociedad, ello en base al art 166 de la Ley de Sociedades de Capital de 2010 y
Resoluciones de la DGRN de 15 de Febrero de 1999.
También en el sentido indicado, y tal y como señaló la Registradora Mercantil y de Bienes

Muebles nº II de Valencia (España) , CANO ZAMORANO Laura Mª (Manuales de Gestión/13, “La
Reforma Mercantil: Los órganos de Administración y Representación de las Sociedades”, Guía
Práctica, Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España y Ernest-Young, Vol III,
Cinco Dias, Diario de Economía y Negocios), y en relación a las posibilidades de actuación de los
administradores sociales y con ocasión de la Reforma efectuada por la nueva Ley de Socieddaes
Anónimas de 1989, tanto la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y las Resoluciones de la Dirección
General de los Registros y del Notariado de 24 de Junio de 1968 y 3 de Octubre de 1972, han
permitido que el administrador societario con mandato caducado pueda convocar la Junta General
a los solos efectos de proceder a un nuevo nombramiento y ratificar de lo actuado desde la
extinción de su nombramiento, pues el administrador con cargo caducado no es más que un socio
Legal: SE-182-07. 594
cualquiera al extinguirse su cargo de administrador, y en ocasiones ni eso, pues no se necesita ser

socio para ser designado administrador por la Junta General.
Por otra parte, y siguiendo a la Registradora Mercantil II de Valencia, CANO ZAMORANO

Laura María, también podemos encontrarnos con la previsión en los Estatutos Sociales de la figura
del administrador suplente, prevista en el art 94 nº 4 del Reglamento del Registro Mercantil (RRM),
si bien tras aludir a ella, el Reglamento se olvida totalmente de la misma.
En éste sentido, ya CANO FERNÁNDEZ, Emiliano, Registrador Mercantil que fue de

Valencia en su trabajo “La Representación de las Sociedades Anónimas” (Revista Crítica de Derecho
Inmobiliario, nº 598, Mayo-Junio de 1990), ya realizó un pormenorizado estudio de ésta cuestión y
su problemática, y al que por razones de economía procesal, nos remitimos.
(Entre otros interesantes trabajos en la materia de Derecho de Sociedades realizados por

CANO FERNÁNDEZ , y que por su especial interés citamos habida cuenta de su visión anticipatoria
de las cuestiones que trata, tanto en el sentido de la detección de los problemas reales que se
plantean, así como de su solución, y también publicadas tanto en Boletín del Colegio de
Registradores así como en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario son “Los Estatutos de las
Sociedades Anónimas: Sus defectos más frecuentes” o “Las Juntas de Ünico Socio”, entre otros).
Por otra parte, deberemos tener también presente acerca de ésta particular cuestión lo que
ya nos declaró la STS de 11 de marzo de 2010, y conforme a la cual, cuando el administrador actúa
con cargo caducado es responsable de las deudas sociales si continúa ejerciendo de facto, con el
cargo caducado, las funciones inherentes a todo administrador societario (gestión, control, dirección
de la sociedad) siendo un administrador de hecho.
Y, tal y como en muy ilustrativos términos ya nos declaró la STS de 23-02-2012, en su

Fundamento de Derecho 23:
<< Lógica conclusión de lo hasta ahora expuesto es que el administrador que, por cualquier
causa previsible, deba cesar en el ejercicio del cargo, ha de convocar junta a fin de evitar que la
sociedad quede descabezada, afirmando la sentencia 667/2009 de 23 de Octubre, que, “si no hay
otro administrador titular, o suplente (art 59.1 LSRL), el administrador renunciante o cesante está
obligado a convocar la Junta para cubir la vacante y atender, en el iterregno, a las necesidades de
la gestión y representación. Se entiende que subsiste transitoriamente su cargo, y como
consecuencia su responsabilidad, para evitar el daño que a la sociedad pueda producir la
paralización delórgano de administración.Así resulta del deber de diligencia (arts 61.1 y 69.1 LSRL,
127 y 133 LSA; 1737 CC), y en dicho sentido de continuar en el ejercicio del cargo hasta que la
sociedad haya podido adoptar las medidas necesarias para proveeré a tal situación se manifiesta en
la doctrina de la DGR y N (por todas, Resolución 15 de Enero de 2002, y las que cita) con base en
que es contrario a dicho deber dejar a la sociedad sin órgano de administración! -en idéntico sentido
se ha pronunciado la Dirección General de los Registros y del Notariado (entre las más recientes, en
la Resolución de 16 de Mayo de 2011).->>.
Legal: SE-182-07. 595
e) Las distintas esferas de responsabilidad de las sociedades mercantiles.
Así, y en el sentido antepuesto, y acerca de ésta particular cuestión deberemos indicar que
en las actuaciones societarias nos aparecerán distintos planos o esferas de responsabilidad, y que
analizaremos como sigue.
a) La responsabilidad por las infracciones.

b) La reclamación por responsabilidad social corporativa de la sociedad frente a los órganos
de administración societaria por su actividad.
c) La reclamación individual del socio frente a la gestión del órgano de administración
societario.
En el caso que nos ocupa, las responsabilidades de los administradores societarios se

desdoblan, de una parte, en responsabilidades por el ejercicio del cargo (arts 236 y ss de la Ley de
Sociedades de Capital de 2010) y por otra parte, la responsabilidad por la sdistinats deudas
sociales (como son las sanciones), viniendo referida la primera de ellas al desempeño del ejercicio
de su cargo y la segunda a los casos en que responden por deudas de las personas jurídicas.
e)La responsabilidad del órgano de administración en el ejercicio de sus

facultades.
En nuestra opinión y en éste sentido que indicamos, deberemos diferenciar varios planos
de la misma, tal y como veremos.
Así, de una parte , la responsabilidad por las infracciones administrativas (en las
que responde la sociedad) , y por otra parte la responsabilidad derivada de las
actuaciones por el ejercicio del cargo de administrador (en la que responde frente a la
sociedad el órgano de administración, , y que es de carácter indemnizatorio (a la sociedad o a
los socios) y culpabilística o aquiliana y su regulación está en los arts 236 y ss de la Ley de
Sociedades de Capital de 2010, y en los casos en que concurran los supuestos de responsabilidad
del administrador la acción podrá ser ejercitada por la persona jurídica (la denominada acción social
de responsabilidad), así como por el socio particular perjudicado por la acción del administrador
societario (acción individual de responsabilidad)
Así, y en lo referido a la responsabilidad por infracciones, es la Sociedad la que responderá

de las mismas
En este sentido, ya la STS de 23 de Mayo de 2014 declaró que la responsabilidad de los

administradores por actos llevados a cabo en el ejercicio de sus funciones está integrada en el art
1902 del Código Civil, y la STS de 6 de Abril de 2006, STS de 7 de Mayo de 2004, STS de 24-03-
2004 (entre otras) ya declararon que la acción individual de responsabilidad (distinta de la acción
social de responsabilidad) supone una esencial aplicación de responsabilidad extracontractual
integrada en un marco societario que tiene regulación propia (arts 135 LSA y arts 241 y ss de la Ley
de Sociedades de Capital de 2010).
Legal: SE-182-07. 596
La sociedad y el socio individual pueden repercutir frente al órgano de administración en el

ejercicio de sus funciones.
Así pues, en nuestra opinión, del ilícito administrativo punible o del perjuicio responde la
sociedad (art 130 nº 1 Ley 30/92 PAC y art 28 nº 1 de la Ley 40/2015 de 1 de Octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, y esta puede repercutir contra sus administradores (art 326
Ley de Sociedades de Capital de 2010), y el art 241 LSC permite la acción individual del socio frente
a los administradores societarios estando obligado el órgano de administración societario a un deber
de diligencia en el ejercicio de sus funciones (arts 225, 226,236 y 241 de la Ley de Sociedades de
Capital de 2010).
De conformidad con la Doctrina del Tribunal Supremo, la acción individual de

responsabilidad es una acción directa y principal, no subsidiaria que se otorga a los accionistas,
socios y terceros para recomponer su patrimonio particular (STS de 11 de Marzo de 2005) que
resultó afectado directamente por los actos de administración del órgano de administración
societario (STS de 10 de Marzo de 2003), siendo los actos u omisiones constitutivos de esta acción
idénticos a los de la acción social de responsabilidad, es decir, los contrarios a la Ley, los estatutos
sociales o los realizados sin la diligencia con la que los administradores deben desempeñar su
cargo,con la diferencia que el daño o la disminución patrimonial no se ocasiona a la sociedad sino
directamente a un tercero que es el legitimado para elejercicio de la acción que, cuando carece de
fuerza ejecutiva,se suelen acumular las acciones contra ambos (STS de 17 de Diciembre de 2003).
Al respecto, y en nuestra opinión, también se contempla esta Doctrina en Sentencia del

Juzgado de lo Mercantil nº 1 de los de Granada de 05-02-2013 (Autos 958/2012), Sentencia de la
Audiencia Provincial de Alicante, Sección 8ª,de 03-04-2013 (Rec 26/2013), Sentencia de la
Audiencia Provincial de Madrid, Sección 28ª, de 07-12-2012 (Rec 614/2011) y de la misma Sala y
Sección,Sentencia de 13-01-2012 (rec201/2011), Sentencia de 12-09-2011 (rec 17/2011) y
Sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria, Sección 2ª, de 21-02-2013 (Rec 633/2011),
entre otras.
A su vez, y de conformidad con el art 210 y ss de la Ley de Sociedades de Capital de 2010,

corresponde la administración societaria al órgno social correspondiente designado en los estatutos
sociales (Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, RDGRN; de 11 de Julio
de 2013, RDGRN de 27-02-2013,entre otras), el cual deberá estar inscrito al Registro Mercantil (art
20 Ley de Sociedades de Capital de 2010, RDGRN de 11-07-2013, RDGRN de 27-02-2013, RDGRN
de 11-07-2013, RDGRN de 27-02-2013, RDGRN de 14 de Octubre de 2013, RDGRN de 14 de
Noviembre de 2011 y Sentencia del Juzgado de lo Mercantil nº 2 de los de Valencia de 11 de
Febrero de 2008.
También debemos tener presente que es posible, en nuestra opinión, la delegación de

facultades del órgano de administración (arts 210 y 233 de la Ley de Sociedades de Capital de
2010) y estaríamos ante un supuesto de representación voluntaria (apoderados,mandatarios,
factores…) pues conforme al art 210 de la Ley de Sociedades de Capital, la facultad de delegación
es competencia del órgano de administración, y está contemplada en los arts 249 y 249 bis de la
LSC, y en los supuestos de representación voluntaria, las facultades de actuación en nombre y
representación de la sociedad no nacen de la Ley y de los estatutos (como sucede en lo supuestos
Legal: SE-182-07. 597
de representación orgánica, es decir, la realizada por el órgano de administración societario) sino

que nacen de las facultades de actuación conferidas en los poderes Notariales (Sentencia del
Tribunal Constitucional 02/2005) y de la inscripción de la escritura de apoderamiento en el Registro
Mercantil (art 113 del Reglamento del Registro Mercantil) (RDGRN de 11-07-2013, RDGRN de 27-
02-2013,RDGRN de 14-10-2013, RDGRN de 14-11-2011.
Deberemos tener también presente, lo que ya declaró el Tribunal Superior de Justicia de

Valencia (España) en su Auto de 15 de Junio de 1986, que en lo referido a la delegación de
facultades nos declaró que la misma no produce efectos hasta su inscripción en el Registro
Mercantil, criterio que por otra parte ya venía contemplado también en el art 125 de la Ley de
Sociedades Anónimas de 1951, Limitadas de 1953 y las Leyes de Sociedades Anónimas de 1989 y
Ley de Sociedades Limitadas de 1995, criterio que también nos indicaron, entre otras, las
Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (RDGRN) RDGRN de 17 de
Julio de 1956,RDGRN de 27-03-1957,STS de 09-12-1972, entre otras, así como por las RRDGRN de
15-09-1999, RDGRN de 18-09-1999, RDGRN de 15-04-2000, RDGRN de 30-05-2001, RDGRN de
21-07-2006, RDGRN de 16-02-201,RDGRN de 22-04-2014, RDGRN de 17-06-2014, entre otras,
debiendo ser tenido en consideración el extremo de que en los casos de representación voluntaria,
los mandatarios, apoderados, gestores…representan a la Sociedad pero no al administrador u
órgano de administración , tal y como así ya declaró el Tribunal Supremo en STS de 19-12-1997,
STS nº 10/2000 de 19 de Enero, STS nº 803/2011 de 30 de Julio, STS 1125/2001 de 3 de
Diciembre, entre otras y arts 94 nº 1 y nº 2,art 11.3, art 108 nº 1 y 109 nº 2 del Real Decreto nº
1784/1996, por el que se aprueba el Texto Refundido del Reglamento del Registro Mercantil .
A su vez, es Doctrina del Tribunal Supremo, sostenida, entre otras, en Sentencia del
Tribunal Supremo (STS) STS de 31-05-2007, STS de 18 de Octubre de 2010, STS de 20 de Mayo de
2010, STS de 20 de Enero de 2011 y STS de 20 de Enero de 2011 (dos Sentencias de igual fecha),
así como en STS de 31 de Mayo de 2012, el que:
• La responsabilidad alcanza a quienes tuvieran la condición de administradores al

cometerse la infracción, aunque posteriormente hubiesen cesado en su cargo y la imputación de
responsabilidad es consecuencia de los deberes normales de un gestor, siendo suficiente la
concurrencia de la mera negligencia
• Que si de la naturaleza de las infracciones se deduce que los administradores, aún

cuando pudieran haber actuado sin malicia o intención , hicieron dejación de sus funciones y de su
obligación de vigilancia del cumplimiento de sus obligaciones legales de la sociedad,la atribución de
responsabilidad subsidiaria resulta correcta al existir un nexo causal entre dichos administardores y
el incumplimiento de los deberes legales de los mismos y que es la defensa y salvaguarda de los
intereses de la sociedad.
A su vez, también las STS de 25 de Febrero de 2010 y la STS de 30 de Junio de 2011,

mantuvieron el criterio de que existe responsabilidad subsidiaria del administrador frente a la
sociedad por mera dejación de funciones o por simple negligencia.
f) Las actuaciones del denominado “factor de hecho” y su alcance.
Legal: SE-182-07. 598
En nuestra particular opinión, y acerca de ésta cuestión, deberemos indicar que tanto en
la actuación de empresas individuales así como en los supuestos en que nos encontremos ante una
persona jurídica, puede acontecer que alguien notoriamente actúe por sí sin ostentar cargo o
función en la misma, nos encontramos ante la figura del denominado “factor notorio”.
En éste sentido, ya el art 286 del Código de Comercio (C de C) nos determina que:
“los contratos celebrados por el factor de un establecimiento o empresa fabril o comercial,

cuando notoriamente pertenezca a una empresa o sociedad conocidas se entenderán hechos por
cuenta delpropietario de dicha empresa o sociedad, aun cuando el factor no haya expresado al
tiempo de celebrarlos, o se alegue abuso de confianza, transgresión de facultades o apropiación por
el factor de los efectos objeto del contrato, siempre que estos contratos recaigan sobre objetos
comprendidos en el giro y tráfico dell establecimiento, o si, aún siendo de otra naturaleza resultare
que el factor obró con orden de su comitente, o que éste aprobó su gestión en términos expresos o
por hechos positivos”
Así, y siguiendo a la Profesora de la Universidad de León, Elena F PÉREZ CARRILLO

(“Colaboradores del empresario.Factor notorio.Apuntes Normativos y Jurisprudenciales” , Derecho
Mercantil (Der.MerUle) (documento obtenido de Internet), y con cita de las STS de 2-04-2004, STS
de 27-03-2007, STS de 28-09-2007, y siguiendo a dicha profesora, en base al art 286 del C de C,
se busca proteger la buena fe y tiene como base la apariencia jurídica que hace que un tercero
confíe en que contrata con un verdadero apoderdo de la empresa, y , siguiendo a PÉREZ
CARRILLO, en base al art 286 del C de C y a la STS de 18 de Noviembre de 1996, es
intrascendente que ello no conste en la antefirma del factor, señalando la STS de 14 de Mayo de
1991, la relevancia del comportamiento del factor mercantil frente a terceros cuando crean
apariencia jurídica en su actuar y transmite al tercero la creencia de contratar con un verdadero
representante de la empresa (es lo que algún autor, en concreto el Catedrático de Derecho
Mercantil de la Universidad de Valencia, Francisco VICENT CHULIÁ denomina “Doctrina de la
Confianza en la Apariencia”).
Misma Doctrina en STS de 16 de Abril de 2008 (Rec 962/2004),, STS de 31 Mayo de 2002
(Id Cendoj:28079110002002100865), STS de 25-04-1986, STS de 14-05-1991, STS de 07-05-
1993, STS de 18-11-1996 (rec285/1993), STS de 31-03-1998, STS de 27-12-1999, entre otras.
Ello toma su base de la confianza en la apariencia o “Principio de Confianza Legítima”,

el cual toma su base en el Derecho Administrativo Germánico, en concreto en su Sentencia del
Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín de 14 de Mayo de 1956, siendo el mismo un
principio del Derecho General del Derecho de la Unión Europea.
Tal principio es seguido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras, en
Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) STJUE de 17 de Abril de 1997 (C-
90/1995) así como en la STJUE de 16 de Diciembre de 1999 (c-74/1998), y Sentencias del Tribunal
Supremo de Esapña (STS) STS de 1 de Febrero de 1999 (Rec5475/1995), y como así señaló la STS
de 7 de Octubre de 1991, la confianza legítima es al límite al ejercicio de las Potestades
Administrativas.
Legal: SE-182-07. 599
En nuestra opinión, realizamos esta reflexión porque pudiere suceder que el factor sea el
que nos presente las alegaciones en el Procedimiento, pero para ello deberá estar autorizado o
acreditado, y si no consta, en nuestra opinión, y en base al art 68 nº 4 de la Ley 39/2015,
deberemos solicitar a la sociedad la acreditación de la subsanación, bien indicando que se ratifiqe o
avale lo por el factor indicado, o bien que presente nuevo escrito acreditando el carácter y
representación de quien actúa manifestando hacerlo en su nombre, y alegando lo que a su interés
así convenga, y ello por dos razones, como son, de una parte, el que el factor puede actuar en base
ala rt 286 del C de C dentro de las actividades del giro o tráfico de la empresa, y entre ésta son está
la de alegar en su nombre, salvo autorización expresa del empresario individual o si es empresa
societaria, puede ahcerlo a través del apoderamiento Notarial inscrito en el Registro Mercantil (art 8
del Código de Comercio) con lo que estaríamos en un supuesto de representación voluntaria, y ello
porquie en las sociedades mercantiles, tal y como hemos visto, la representación y la administración
de las mismas corresponde “ope legis” (es decir, por mandato de la propia Ley) a lo establecido en
los estatutos sociales y en la Ley de Sociedades de Capital de 2010, y si actúa a través del órgano
de administración societario, el mismo ejerciendo las funciones de “representación” (recordemos la
distinción ya examinada entre los denominados “actos de administración” y los llamados “actos de
representación”) lo haría a través de la denominada “representación orgánica” .
Y ello toda vez que si nos presenta el factor notorio las alegaciones, y éste no puede hacerlo
(p.el no estar autorizado expresamente por la empresa para ello), de no requerir de subsanación a
lo que autoriza expresamente el art 68 nº 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, pondríamos
en situación de indefensión a la empresa,pues no se le da aconocersu derecho a alegar y/o
proponer pruebas (existiría indefensión procesal e indefensión con relevancia constitucional por
desconocer la existencia del proceso).
Cuestión diferente es que requerida para ello no alegue o no diga nada, pues como vimos,
no existe indefensión en quien conociendo la existencia del Proceso se aparta del mismo, pero no
existe cuando conociendo la existencia del Procedimiento y su derecho a alaegra y/oporponer
pruebas en el mismo en todos los estadios del Procedimiento, no alega nada ni propone
nada,sucediendo en éste caso que es válido lo actuado por la ASdministarción pues simplemente e
linteresado no alega ni propone prueba,no ejercitando su derecho de defensa del que nunca fue
privado pues se instruyó al mismo acerca de éste derecho que le asiste, si bien para ello es
necesario que el interesado conozca la existencia tanto del Procedimiento así como acerca de los
hechos debatidos e imputados (el Principio Acusatorio), pues sin ello no hay posibilidad alguna de
defensa,la cual deberá de ser efectiva en todas las fases procesales.
Por otra parte, en nuestra opinión, ésta confianza en la apariencia o Principio de

Confianza Legítima guarda íntima conexión con e lPrincipio General del Derecho (art 7.1 Código
Civil Español) de que los derchops deben ejercitarse conforme a las reglas de la buena fe, así comno
con el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos (“Venire contra factum propio non
valet”), tal y como así ya declararon, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS
760/2013 de 3 de Diciembre, STS de 9 de Mayo de 2000, STS de 21 Mayo de 2001, STS de 22 de
Octubre de 2002, STS de 2 de Octubre de 2007, STS de 1 de Julio de 2011, así como las Sentencias
del Tribunal Constitucional (STC) 73/1988 de 21 de Abril, STC 67/1984, STC 73/1988, STC 3/1991,
entre otras
Legal: SE-182-07. 600
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA SENTENCIA DEL PLENO DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA nº 55/2018 DE 24 DE MAYO DE 2018 (BOE nº 151 de 22-
06-2018) Y LOS REGISTROS DE APODERAMIENTOS ELECTRÓNICOS
a) La Sentencia.
En éste sentido, dicha Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de España resuelve un
Recurso de Inconstitucionalidad planteado frente a determinados preceptos de laLey 39/2015 de 1
de Octubre por parte del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
b)La tesis de la Generalidad de Cataluña.
Por la letrada de la Generalidad de Cataluña, y actuando con la representación que ostenta,

se cuestiona el apartado 4 del art 6 de la ley 39/2015 referido a los Registros Electrónicos de
Apoderamientos, y en particular, en lo referido a que se aprobará la existencia de modelos
inscribibles “con carácter básico” (siendo lo cuestionado el “carácter básico”), pues la propia
Generalidad de Cataluña indica que tal regulación concierne a las relaciones del ciudadano y a la
Administración de la Generalidad y la misma estádictadaal amparo del art 149.1.18 de la
Constitución Española de 1978, PERO, tal regulación es para la Administración Central,pero , al
estar así redactado el precepto, al indicar “el carácter básico”, el Estado desborda las competencias
de las bases del art 149.1.18 de la Constitución e invade las competencias de la Generalidad de
Cataluña en materia de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo.
c)La respuesta del Tribunal Constitucional
Al respecto, y acerca de esta particular cuestión, el Tribunal Constitucional en dicha

Sentencia nos diferencia entre lo que son:
“la aprobación de formularios”
“la adopción de modelos de poder”
Seguidamente examinaremos esta cuestión.
“La aprobación de formularios”.
Así, y en lo referido a la “aprobación de formularios”, el Tribunal Cosntitucional nos indica

que éste precepto nos regula dos tipos de Registros Electrónicos de Apoderamientos, el General que
llevan todas las Administraciones Públicas y los particulares que puede llevar cualquier organismo,
con la particularidad de que todos ellos deben de poder ser plenamente interoperables entre sí,
determinándose un “contenido mínimo” de información que deberá de constar en dichos Registros.
Al respecto, la Generalidad señalaba que de acuerdo con la Legislación controvertida, el

Estado aprueba modelos o formularios referidos a los Poderes inscribibles en su Administración
general sino que también aprueba los referidos a los inscribiblesen los Registros Electrónicos de
Legal: SE-182-07. 601
otras Administraciones Públicas, y ello es una cuestión Procedimental, por lo que supera los límites
del art 149.1.18 CE de 1978.
También indica la Generalidad, que el Régimen de los Registros Electrónicos “forma parte
de las bases del Régimen Jurídico de las Administarciones Públicas” (art 149.1.18 CE) y “la
representación de interesado en el procedimiento administrativo de la que es instrumental el
Registro de Apoderamientos pertenece a la materia “procedimiento Administrativo común”.
Sobre estos argumentos, nos señala el TC que el Títtulo Competencial “Régimen Juríidco de
las Administraciones Públicas” (art 149.1.118 CE), se refiere sólo a la regulación, y ni siquiera a
toda ella, y está limitada a las bases, pues la función ejecutiva corresponde a las Comunidades
Autónomas que la tienen atribuida Estatutariamente (STC 111/2016, FJ 12d, STC 45/2017, FJ 3).
Señala también el TC que el Título competencial “Procedimiento Administrativo Común”

habilita igualmente una competencia de carácter normativo o Legislativo.
Así, y según el Tribunal Constitucional, el art 6.4 párrafo 2º de la Ley 39/2015 no habilita
una Legislación básica o común de rango normativo, pues lo único que hace es la encomienda de
meras tareas de gestión o administración a un órgano del Estado,pues la forma de decisión (Orden)
y la Autoridad competente para adoptarla (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas)
indican que su contenido (aprobación de modelos de poderes), ni es “régimen jurídico de la
Administración” ni es “disciplina de “Procedimiento Administrativo” .
Así, sostiene el TC que la aprobación de formularios o escritos adminsitrativos normalizados

no es legislación y es una cuestión meramente procedimental y pertenece a las facultades de
autoorganización de cada Administración Pública (STC70/1997 de 10 de Abril,FJ 4, STC 242/1999
de 21 de Diciembre, FJ 11, STC 36/2012 de 15 de Marzo, FJ 10, STC 179/2013 de 21 de Octubre,
FJ 8, STC 87/2016 de 28 de Abril, FJ 7).
A su vez, el TC también nos señala que las competencias de ejecución abarcan decisiones
de pura aplicación- por ejemplo la inscripción del poder- y las tareas de gestión administrativa
destinadas a preparralas como elaboración de mandatos abstractos sobre organización interna,
tales como modelos de poderes, pues forman parte del ámbito ejecutivo (STC 31/2010, FJ 61 y STC
51/2006 de 6 de Febrero, FJ 4).
La adopción de modelos de Poderes inscribibles en los Registros Electrónicos
Así, nos señala el Tribunal Constitucional que la finalidad de ello es facilitar la comprobación
de la representación inscrita en el Registro Electrónico de otra Administración, pero ello dependerá
del nivel de interoperabilidad de las plataformas de los Registros electrónicos.
Por otra parte,la plena interoperabilidad no es impuesta solo como un objetivo, una amplia
regulación adoptada con el conjunto de las Administraciones Públicas y apliicablesa todas ellas (art
42.3 de la derogada Ley 11/2007) y parte de la consideración de que es indispensable que en un
Estado altamente descentralizado,los denominados “Esquemas Nacionales de Seguridad” (RD
3/2010 de 8 de Enero),integran los Principios básicos y requisitos mínimos que permitan la
Legal: SE-182-07. 602
adecuada protección de la información tratada,pues si la información pudiera cambiar de un registro

a otro,ello dificultaría la interoperabllidad de los Registros mismos,pero si el intercambio de
información aconsejare el manejo de técnicas de normalización,el Estado puede promover
instrumentos de colaboración.
Así, ya la STC 141/2016 de 21 de Julio, FJ 7, ya declaró que incluso si se interpreta un

Reglamento de la Unión Europea en el sentido de que España debe de contar con una única
Autoridad de Verificación (Nota: ambiental en el caso de la ST) .
Debemos señalar que ello no significa que el Estado esté autorizado a ejercer competencias
ejecutivas de las Comunidades Autónomas para asumir unilateralmente ese nombramiento, pues
hay una variedad de mecanismos de cooperación con que conciliar aquéla exigencia del Reglamento
UE con el sistma de distribución de competencias.
Como conclusión, el TC declara la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo 2º del art 6.4 de
la Ley 39/2015 de 1 de Octubre.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA DE 17 DE

NOVIEMBRE DE 2018 (BOE DE 20-11-2018)
En éste sentido, dicha Sentencia del Tribunal Constitucional de España de 17 de Noviembre

de 2018 se pronuncia acerca de un Recurso de Inconstitucionalidad (nº 3805-2016) interpuesto por
el Gobierno de Canarias respecto del art 1nº 2 y art 129.4 párrafo segundo de la Ley 39/2015 de 1
de Octubre, referido a la exigencia de Ley para el establecimiento de trámites procedimentales
adicionales o distintos a los previstos en la norma básica Estatal (STC 55/2018).
Así, por parte del Gobierno de Canarias, se cuestionaba la constitucionalidad de dicho

precepto en base a que se desbordan las competencias estatales de los arts 149.1 apartados 18,13
y 14 de la Constitución Española (CE) de 1978, lo que vulneraría las atribuciones estatutarias de
Canarias del art 30 apartados 1 y 30 de su Estatuto de Autonomía.
Al respecto, nos señala ésta STC que ya la STC 55/2018 de 24 deMayo resolvió el tema y
sigue dicha Doctrina.
Por parte del Gobierno de Canarias, se plantea la inconstitucionalidad del inciso “trámites
adicionales o distintos a los contemplados en esta ley”, pues según el Gobierno de Canaria sello
vacía la competencia de la Comunidad Autónoma en lo referido a la organización, régimen y
funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y Procedimiento Administrativo (art 30,
apartados 1 y 30 Estatuto Autonomía de Canarias), y lo vulnera porque las previsiones de la Ley
39/2015 reducen la vompetencia autonómica simplemente a fijar trámites adicionales o distintos de
los establecidos por la Ley estatal, y por otra parte, lesiona el Estatuto porque al exigir normas
derango legal invade la competencia de las Comunidades Autónomas paradecidir sobre los trámites
adecuados para cumplir sus fines.
Señala el Tribunal Constitucional acerca del párrafo cuestionado , que el art 149.1.18 de la
CEpermite llevar a cabo una regulación general del procedimiento administrativo común, entendido
Legal: SE-182-07. 603
en sentido estricto como <<iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y

plazos,recepción y registro de documentos>> (STC 50/1999 de 6 de Abril, FJ IIIº), así como otras
normas no estrictamente procedimentales como las que <<prescriben la forma de elaboración, los
requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos
administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del
procedimiento>> (STC 227/1988 de 29 de Noviembre,, FJ 32), siendo vinculantes las normas de
procedimiento administrativo común para las Comunidades Autónomas las que habrán de ajustarse
en su la regulación de sus procedimientos administrativos especiales en materias de competencia
autonómica.
Así, y en referencia a los arts 1.2 y al art 129. 4 párrafo segundo, nos señala el Tribunal
Constitucional , que dichos artículo 1.2 y el artículo 129.4 párrafo segundo de la Ley 39/2015, y
cuya Constitucionalidad se cuestiona, tales preceptos no excluyen las competencias autonómicas de
regulación de trámites de procedimientos especiales en el marco del procedimiento Común, antes
bien, condicionan su ejercicio para logrra ek <<tratamiento asimismo común de los administardos
ante todas las Administarciones Públicas>> (STC 55/2018 , FJ IX b), STC 227/1988, FJ 27),por lo
que los arts ccuestionados, presuponen las capacidades del Estado y las Comunidades Autónomas
para adoptar normas de procedimeinto administartivo especial.
Por otra parte, y en lo referido a la reserva de ley del art 1.2 de la ley 39/2015, nos señala
el Tribunal Constitucional, que tal reserva significa que deben usar normas con rango de ley, y la
regulación cuestionada supone una cierta limitación a la autoorganización de las Comunidades
Autónomas, pero no es lesiva porque las Comunidades Autónomas pueden optar por los
instrumentos legales o reglamentarios en una serie determinada de materias, tales como
determinación de órganos competentes, plazos, formas de iniciación yterminación, publicación e
informes a recabar (STC 55/2018 , FJ VIº) , pues como señaló la misma , << los incisos
controvertidos del art 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de
las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con
legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y transparente a los
procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional (art 105 c)
CE). Hay pues razones Constitucionales (STC 41/2016, FJ VII, c) ) que justifican la reserva de ley
establecida>>
Señala el Tribunal Constitucional que ello es conforme a la Constitución.
LA SUBSANACIÓN DE DOCUMENTOS Y LA SUBSANACIÓN DE LOS DEFECTOS

PROCESALES EN LA LEY 39/2015
a) Consideraciones Iniciales sobre la Subsanación de defectos Procesales.
Así, y como punto de partida y acerca de ésta particular cuestión que aquí comentamos,
deberemos indicar que si bien el art 68 de la Ley 39/2015 viene referido a los supuestos de
iniciación de los Procedimientos a solicitud del interesado, debemos tener presente que en el caso
del Procedimiento Sancionador, y que es lo que aquí examinamos, el mismo por su propia
naturaleza sólo se puede iniciar por un acto formal y expreso, decisión que corresponde en
exclusiva a la Administración y que el administrado no puede condicionar , PERO, ello no obsta a
Legal: SE-182-07. 604
que ubiquemos aquí ésta cuestión por el hecho de que, en la mayoría de ocasio nes, nos
encontraremos ante personas jurídicas de muy distinta tipología, a las cuales, para poder operar
con ellas, en un muy elevado número de ocasiones, habrá de requerir para que se aporten
documentos tales como escrituras de apoderamineto (si la actuación es a través de representación
voluntaria) o de nombramiento e Inscripción en el Registro Mercantil de Administradores Societarios
(supuestos de representación orgánica) o incluso cuando las personas obligadas a relacionarse por
medios electrónicos con la Administración (art 14 Ley 39/2015 de 1 de Octubre) (básicamente
personas jurídicas) , por lo que de conformidad con lo así establecido por el art 68 nº 1 de la Ley
39/2015, deberán, en caso de devenir necesario subsanar una solicitud, o bien sea requierido el
mismo por parte de la Administarción a reparar una solicitud o petición defectuosa para que
subsane la documentación, indicándole que de no realizarlo, será, al igual que así ya constaba en el
art 71 de la Ley 30/92 PAC, tenido por desistido de su solicitud, dictándose la Resolución
correspondiente.
b) La subsanación de las solicitudes y su relación con el “Principio Pro Actione”.
Acerca de ésta importante y particular cuestión, en nuestra opinión, y toda vez que el
interesado ostenta el derecho a aportar los documentos a la Administración , tanto en cualquier
procedimiento o en el Sancionador que es el que acerca del cual aquí reflexionamos, y que en el
sancionador puede aportar los documentos o alegaciones o solicitar práctica de prueba consistente
en documental opericial y que hubiere que realizar por otra Administración o la misma en la que son
seguidas las actuaciones, en base al art 68 nº 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos
determina la exigencia de requerir al solicitante o interesadoen un procedimiento la subsanación de
deficiencias, lo que en nuestra opinión no deje de ser una manifestación del Principio Pro Actione
(STC 30 de Septiembre de 1985), deberemos determinar si todas las deficiencias apreciadas
devienen posibles ser subsanadas.
Así, al respecto, y en referencia a esta cuestión, ya la STS de 28 de Junio de 1985 (Ar 3934)
ya nos declaró lo siguiente:
<<No está regulado un riguroso formalismo en el sistema, como establece por otra parte la
LPA, al disponer en su art 71, que cuando en una instancia los intersados no expongan los hechos,
razones y súplica en que se concrete con toda claridad la petición, se requiera a quien la hubiere
firmado para que en un plazo de 10 días subsane la falta>>
También las Sentencias del Tribunal Supremo (STS) STS de 16-03-1988 (Ar2171) y la STS
de 07-07-1997 (Ar 5638) ya nos señalaron que en el plazo de los 10 dias que ha de indicársele
como plazo de subsanación, debe hacérsele constar expresamente que de no realizarlo o no
realizarlo en dicho plazo, se le tendrá por desistido, dictándose la Resolución que procediere, pues
tal comportamiento supone la omisión de una actividad imputable el interesado administrado, y no
a la Administración.
Misma Doctrina en STS 12-04-1989 (Ar 3105), STS 11-02-1997 (Ar 2960).
En nuestra opinión, y en el sentido indicado, y tal y como en su día así lo estableciese el

art 71 de la Ley 30/92 PAC, la singularidad que presentan ambos preceptos es que nos determinan
Legal: SE-182-07. 605
la exigencia de la Administración, y por ende se configura como un derecho-garantía del interesado,

de requerir de subsanación aquello que es defectuoso, pero, sin embargo, ni el art 71 de la Ley
30/92 PAC ni el art 68 nº 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre nos indican lo que puede y lo que no
puede ser subsanado.
Es decir, no nos diferencian entre defectos subsanables y defectos no subsanables
Así, y toda vez que el interesado debe ser requerido en orden a la subsanación de
deficiencias, tal y como así nos viene determinado por el art 68 nº 1 de la Ley 39/2015, la
cuestión a la que deberemos dar respuesta viene referida a si existe o no existe un límite a la
cadena de subsanaciones.
A su vez, en nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, la que se configura

como un derecho-garantía del interesado, deberemos tener en cuenta que la solicitud de
subsanación, y habida cuenta de que en el procedimiento deviene garantizado constitucionalmente
el derecho de defensa así como la inconstitucionalidad, y por ende la nulidad de las actuaciones en
los casos en que se produzca la indefensión, ello también guarda conexión , junto con el derecho de
defensa y la garantía de la no existencia de indefensión, el PrincipioPro Actione, y como así ya nos
señala SÁNCHEZ MORÓN Miguel (“Derecho Administrativo.Parte General”. 13ª Edición,Edit
Tecnos,Madrid 2016) , deberá ser interpretada lo más favorable al interesado las posibilidades de
subsanación de defectos formales o documentales (STS 30-12-2009, STS 20-05-2011, STS 25-04-
2012, STS 18-07-2012, STS 27-11-2013, STS 12-02-2014) (citadas por SÁNCHEZ MORÓN)
c) Las Subsanaciones.
En este sentido,y como hemos visto, el art 68 de la Ley 39/2015, nos determina que si
una solicitud no reúne los requisitos para la iniciación de un Procedimiento, se requerirá al
interesado para que subsane la misma en un plazo de 10 dias acompañe los documentos
preceptivos, con indicación de que si no lo hiciere será tenido por desistido de su solicitud,
determinando el nº 4 de dicho artículo que si alguno de los sujetos referidos en el art 14.2 y 14.3,
es decir, las personas jurídicas que en los mismos se relacionan, si estos obligados realizan la
presentación de documentos o solicitudes en forma presencial (no en forma electrónica en Sede
Electrónica a la que devendrían obligados por el art 14 de la Ley 39/2015 al ser personas jurídicas)
serán requeridas de subsanación para que lo hagan electrónicamente, y se considera como fecha de
la presentación de la solicitud aquella en la que haya sido presentada la subsanación
Este requerimiento de subsanación es ante todo posible al ser un vicio o defecto subsanable,
por lo que existe obligación de requerir de subsanación a quien deviene interesado, debiendo
indicarse que al indicar que la fecha e la presentación de la solicitud es en la que el interesado
subsana, lo que establece es un plazo distinto, pues de una parte, la Administración debe requerir
de subsanación en el plazo de diez días, y desde que conoce el interesado la subsanación y plazo
que se cuenta desde el día siguiente al de la notificación, el plazo para presentar los documentos el
interesado es el de los 10 días que determina el art 68 nº 1 de la Ley 39/2015 de 1 de
Octubre, PERO, la singularidad del nº 4 in fine radica en que se establece un plazo nuevo
“alargado” pues la fecha a considerar no es la de la presentación en papel en el Registro
cuando es realizada por un presentante físicamente (situación que no sucedería pues al
Legal: SE-182-07. 606
comparecer físicamente el presentante se en el acto se le realiza la transformación del documento

en formato papel en “forma de presentación electrónica” en el propio Registro.
Sin embargo, nos puede aparecer otra situación diferente, como es que existiendo la
documentación presentada en su momento en formato papel, al requerir de subsanación para que
se haga en formato electrónico, por el art 68.4 de la Ley 39/2015, el plazo se inicia desde que se
subsana y se presenta de nuevo en formato y sede electrónica, lo que supone otorgar un mayor
plazo del previsto, lo que generará o podrá generar problemas, tal y como se verá.
Con un ejemplo se comprenderá mejor.
Así, una ayuda para actuaciones para la mejora del medioambiente que solicite un agricultor
o ganadero, y en la Orden que convoca las ayudas se establece un plazo final de la presentación de
las solicitudes de ayudas, supongamos que es el 28 de Febrero, y por un interesado se presenta en
una oficina de correos y en papel toda la documentación necesaria el último día del plazo, si se le
requiere de subsanación en fecha 10 de Marzo para que lo haga electrónicamente y se le inicia en
base al art 68 nº 4 de la Ley 39/2015 el plazo desde la fecha que subsana, y teniendo presente que
se le conceden 10 días para subsanar,y presenta electrónicamente la documentación en ese plazo,
lo que no cabe duda es que estaría presentada la misma fuera de plazo, y ello porque en el ejemplo
que hemos puesto el plazo finalizaba el 28 de Febrero, pero, lo que es incuestionable es el hecho de
que presentó la documentación en formato papel en plazo.
¿Qué solución daríamos?
Si bien es un serio problema, nosotros entendemos que es o sería más aparente.
En nuestra opinión, deberemos diferenciar 2 situaciones diferentes acerca de ésta

importante cuestión, como son si estamos ante la presencia de actuaciones de personas físicas o
actuaciones de personas jurídicas.
En éste sentido, entendemos que la solución nos la ofrece el análisis conjunto de los arts 13
y 14 de la Ley 39/2015.
Así, y en el sentido antepuesto, el art 13 de la Ley 39/2015 nos establece el cuales son
los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, y al respecto nos
determina, en su letra b) que tienen derecho “a ser asistidas en el uso de los medios electrónicos”,
PERO, no podemos dejar de realizar una afirmación importante, y es el hecho de que en el caso
de que sean personas físicas, el art 14 del mismo Cuerpo Legal NO ESTABLECE la
obligación de relación electrónica de las mismas con la Administración, pues nótese que el
art 14 nos determina que las personas físicas ”podrán elegir” en todo momento si se comunican
con las Administraciones para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios
electrónicos o no, así como que la opción elegida puede ser cambiada en todo momento, es decir,el
texto legal indica que “podrán elegir” NO indica que están o estarán obligadas, por lo que,
en el ejemplo indicado, la solicitud presentada en papel estará presentada en plazo, y exsitirá la
oblicaión legal de la Administración de su tramitación, y sin que la Administración pueda requerir a
la persona física para que presente todo en formato electrónico, pues la persona física puede pero
Legal: SE-182-07. 607
no está obligada,por lo que al no estar obligada no puede ser requerida para ello, y sin perjuicio de
lo establecido por el art 13 letra b) de la Ley 39/2015, al establecer como un derecho, el ser
asistidas en el uso de los medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas..
Cuestión distinta es el supuesto de las personas jurídicas, pues tal y como nos determina el
art 14 nº 2 de la Ley 39/2015, las personas jurídicas, al contrario de las personas físicas, están
obligadas a la relación electrónica con la Administración.
Y, en el caso del ejemplo que hemos antepuesto, es decir, la presentación en plazo en

formato papel y que al ser requeridas las personas jurídicas obligadas a ello y sean requeridas de
subsanación para que lo hagan en formato electrónico, indicándose por el art 68 nº 4 que el plazo
de preseel hecho de ser presentando en formato electrónico fuera de plazo lo que en formato papel
se entregó en plazo, debiendo ser tenido presente que en el inciso final del art 68 nº 4 de la Ley
39/2015 se refiere a que se toma como la fecha de la presentación la de la subsanación en el
Registro Electrónico, en realidad parecería referirse al inicio del cómputo que tiene la administración
para resolver (art 21.3.b) Ley 39/2015),pero no parecería referirse a que no sirva una solicitud
presentada en plazo aún en formato papel, pues sería una presentación defectuosa y además de un
defecto manifiestamente subsanable.
Por otra parte, y en favor de la interpretación no restrictiva del precepto, ya la STS de 20-
09-1983, entre otras, ya nos indicó que el Procedimiento es una garantía para el interesado, y ya
nos declaró la STS de 25-05-2009 el carácter antiformalista del Procedimiento y debe favorecerse la
subsanación de los defectos formales en la presentación de los escritos por parte de los particulares,
debiendo indicarse que, al igual que así se contemplaba ya en la Ley 30/92 PAC, la subsanación
tiene un carácter retroactivo, y subsanada la irregularidad formal (presentación en papel en vez de
en formato electrónico) , se tiene como fecha de la presentación, la del momento en el que está
toda la documentación completa.
En el sentido antepuesto, STS de 05-11-2009 y STS de 05-07-2011, entre otras.
A su vez, el Tribunal Constitucional, entre otras, y en sus Sentencias del Tribunal

Constitucional (STC) STC nº 205/2001, FJ 4º, STC 87/1986, FJ 3º, STC 193/2000, FJ 3º, STC
285/2000, FJ 4º ya nos indicó unos criterios de ponderación a considerar en orden a la subsanación,
y conforme a la misma, el TC nos señaló los siguientes:
- La entidad del defecto.

- La incidencia del defecto en la consecución de la finalidad buscada por la norma
infringida.
- Trascendencia del defecto en orden a las garantías procesales.
- Grado de diligencia procesal del interesado en orden alcumplimiento de los requisitos
procesales incumplidos o observados defectuosamente
d) Necesariedad de la determinación de defectos subsanables e insubsanables
Como ya hemos indicado, tanto el art 71 de la Ley 30/92 PAC, así como el art 68 nº
4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, prevén la existencia de subsanaciones al ser una
Legal: SE-182-07. 608
manifestación tanto del Principio Constitucional de inexistencia de indefensión lo que se concretará

en el principio denominado Pro Actione en sentido Procesal, tal y como así ya nos señaló la STC de
30 de Septiembre de 1985.
Por otra parte, la característica fundamental tanto del art 71 de la Ley 30/92 PAC así como
del art 68 nº 4 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, es la de que ninguno de los dos preceptos
nos señala cuales son los defectos subsanables y los no subsanables, cuestión que ha sido
delimitada por vía Jurisprudencial.
En éste sentido, ya la Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Jaén

GALLARDO CASTILLO Mª Jesús (en “El Principio Pro Actione y la subsanación de solicitudes”,
Actualidad Administrativa, nº 11, quincena del 1 al 15 de Junio de 2010, Tomo 1, Editorial La Ley,
3978/2010), ya tuvo ocasión de examinar la cuestión que aquí tratamos.
Así, y siguiendo a GALLARDO CASTILLO, el criterio de subsanabilidad toma su base en el

criterio antiformalista y busca dar respuesta a un criterio de eficacia de los intereses en juego
respetando los derechos del interesado, siendo aplicable a todos los procedimientos, si bien,
señalarádicha autora, el antiformalismo no significa desprecio a las normas procesales (STS 12-06-
2016), pues el antiformalismo está para garantizar los derechos de forma efectiva y ello para
reconocer lis intereses y derechos de los ciudadanos, y si bien debe ser respetado el Principio de
Legalidad en la actuación administrativa, tal y como señala la STSJ de Cantabria de 7 de
Septiembre de 1999, el empleo de formularios o resoluicones estereotipadas para resolver mayor
número de procedimientos, no debe convertirse en obstáculo o trampapara los interesados si no los
utilizan.
Nos indica GALLARDO CASTILLO que en el art 71 de la Ley 30/92 PAC, (Nota particular:
al igual que realiza el art 68 nº 4 de la Ley 39/2015, pues tienen la misma redacción ambos
preceptos legales) que requerir de subsanación no es una facultad de la Administarción, sino un
deber obligado cuando la solicitud tiene defectos que por su naturaleza son subsanables, y ya el
Tribunal Supremo en su STS de 4 de Febrero de 2003 señaló Doctrina Legal sobre el art 71 de la
Ley 30/92 PAC señala la obligación de la Administración de requerir de subsanación si la solicitud no
cúmplelos requisitos que determina el ordenamiento vigente, por lo que, tal y como así indicaron las
STS de 21 de Octubre de 2004, STS de 1 de Marzo de 2006 y STS de 16 de Enero de 2009 (citadas
por GALLARDO CASTILLO), la Administración estará obligada, por razones de justicia material
señala dicha Profesora, a realizar un requierimiento de subsanación cuando la solicitud no reúne los
requisitos establecidos de forma pormenorizadamente en la norma, pues no cabría hablar de
requistos preceptivos y los referidos a la forma de su acreditación,pues no es cuestión de
preceptividad o no, sino del cumplimiento de requisitos legales.
Será pues además de una obligación de la Administración, una garantía del derecho de los
ciudadanos a presentar documentos y formular alegaciones, derecho reconocido tanto en los arts 35
y 53 de la Ley 30/92 PAC como en el art 13 y 28 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, procediendo
la subsanación sólo cuando existan escritos o documentos con defectos subsanables, y no todos lo
son.
Legal: SE-182-07. 609
Así, nos señala GALLARDO CASTILLO, que la ausencia de capacidad podrá ser subsanable
o no, siendo siempre subsanable la falta de acreditación, y en referencia a la falta de
apoderamiento, es decir la representación acreditada en los casos que así se exige lo será también
(en nuestra opinión si existe previamente, remitiéndonos en este punto a lo indicado acerca de la
representación tanto de las personas físicas como de las jurídicas, pues como ya indicamos,el art 5
de la Ley 39/2015 permite la actuación por representante, debiendo estar al contenido del Poder y
en el caso de las jurídicas, podrán actuar a través de la representación orgánica, es decir a través
de su órgano de administración, en cuyo caso las facultades de actuación nacen de los estatutos
sociales y de Ley, o bien a través de la denominada representación voluntaria, Apoderados
,mandatarios, etc, y en cuyo caso las facultades de actuación de los mismos surgen del Poder de
Representación) .
Nos señala dicha autora que es insubsanable la falta de capacidad de obrar de un apoderado
por no tener bien capacidad para ese acto o bien porque se otorga elpoder por quien no puede
hacerlo (en nuestra opinión debemos tener presente, como se verá más adelante, que en el
caso de las Sociedades Anónimas o Limitadas, la Facultad de otorgar Poderes es del Órgano de
Administración PERO NO de la Junta General)
Señala dicha autora como defectos no subsanables, con cita de la Sentencia de la Audiencia
Nacional de 10 de Mayo de 2006, los defectos documentales de que adoleceuna solicitud con la
presentación de dicha documentación en vía de Recurso, si la Administarción requirió en legal forma
un requerimiento previo para que el particular aportara los documentos concretos
necesarios,indicando la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 11 de
Diciembre de 2006 que la necesidad de permitir la subsanación de un defecto que afecte a un
documento efectivamente presentado,pero no la presentación extemporánea de los documentos, es
decir, la presentación fuera de plazo de la acreditación de los requisitos
Llegados a éste lugar, cabe plantearnos una cuestión, ¿puede ser requerido el interesado
varias veces de subsanación?, ¿hay un límite?
e) La cadena de subsanaciones sus límites y efectos.
En nuestra opinión, la respuesta a ésta cuestión ya nos la ofreció la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid, Sala de Lo Contencioso-Administrativo, de fecha 09-02-2015
(Recurso de Apelación nº 939/2014, Ponente D. Fausto Garrido González), la que en su
Fundamento de Derecho Tercero, y que, en lo que aquí nos ocupa, en muy ilustrativos términos ya
<<Como se ha dicho, la parte apelante alega que subsanó los defectos apreciados por la
Diligencia de Ordenación antes de que se le notificara el Auto de Archivo.
Pues bien, la subsanación de defectos formales, siguiendo la doctrina a este propósito

elaborada por el Tribunal Constitucional, ha sido expresamente reconocida en la Ley de la
Jursidicción Contencioso-Administrativa en distintos momentos ‘rocesales: a) tras la presentación
del recurso (art 45.3); b) tras la presentación de la demanda (art 56.2.c); y, c) en cualquier
momento antes de dictar Sentencia (art 138)>>.
Legal: SE-182-07. 610
Y, en relación a la cadena de subsanaciones, más adelante, dicha Sentencia nos indica lo

siguiente Doctrina Constitucional sobre la subsanación de defectos formales.
<<De la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional a propósito de la subsanación de

defectos procesales podemos extraer las siguientes pautas: 1) la inadmisión por motivos formales
sólo es viable cuando el defecto fuese insubsanable (cfr los arts 11.3, 240.2, 241, 242 y 243 de la
LOPJ (RCL 1985, 1578, 2635; ApNDL 8375); que consagran los principios de máxima conservación
y convalidación de los actos procesales irregulares). 2) El órgano Judicial, antes de rechazar “a
límine” la demanda o el recurso, debe procurar la subsanación de aquellos defectos <<que no
tengan su origen en una actitud contumaz, consciente o maliciosa del interesado y ello no dañe la
regularidad del procedimiento ni el derecho de defensa de la parte contraria>> (SSTC 105/1989,
RTC 1989, 105), 33/1990 , RTC 1990, 33, STC 92/1990, RTC 1990, 92, y STC 115/90, RTC 1990,
115).A tal fín advertirá de cuáles son los defectos observados y, al propio tiempo, le concederá un
plazo para subsanarlos.3) El incumplimiento del requerimiento judicial en el plazo establecido
determina irremisiblemente la inadmisión del recurso; es decir, de no subsanarse en su momento el
defecto advertido, el recurso habrá de inadmitirse sin conceder un nuevo plazo:
<<La no subsanación del defecto procesal en el plazo concedido al efecto convierte aquél en
firme e insubsanable>> (STC 41/1992, RTC 1992, 41); se excluye así <<una reiteración o cadena
de subsanaciones sucesivas que podría significar el ampliar “ad infinitum” las posibilidades de
subsanación (SSTC 25/1991, RTC 1991,25, STC 130/1998, RTC 1998,130)). En conclusión, la
Doctrina del Tribunal Constitucional avala la tesis de que, la falta de subsanación de un defecto
dentro del plazo otorgado por el órgano judicial produce la preclusión del acto procesal de que se
trate ,no procede entonces la concesión de un nuevo plazo sino la inadmisión del acto de parte.>>.
Por otra parte, y en nuestra opinión, ya en la Ley 39/2015, al igual que así realizara la
Ley 30/92 PAC, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su art 68 nº 4 establece la obligación de
requerir de subsanación a los interesados, indicando que si no lo hicieren se tendrán por desistidos
del Recurso interpuesto, determinando el art 5 nº 6 de la Ley 39/2015 que:
“la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por

realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del
plazo de díez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior
cuando las circunstancias del caso así lo requieran”.
LA REPRESENTACIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS Y EN LOS RECURSOS
a) La Representación en los Procedimientos y en los Recursos.
En éste sentido, y al igual que en su día así contemplase la Ley 30/1992 LRJPAC en sus arts
32 y 34, es posible que los interesados en un Procedimiento puedan actuar por sí o por medio de
representante, la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su art 5 permite actuar a los
interesados por sí mismos o a través de representante
Legal: SE-182-07. 611
Llegados a éste lugar, deberemos diferenciar entre dos cuestiones, tales como son la falta
de acreditación procesal y la carencia absoluta de representación porcesal, y que tal y como
veremos seguidamente, son dos cuestiones distintas y con diferentes efectos jurídicos.
Así, y en lo referido a la falta de acreditación de la representación procesal, es

innegable que estamos a presencia de un defecto de los denominados subsanables y conforme a la
Doctrina del Tribunal Constitucional debe solicitarse siempre su subsanación antes de impedir a los
interesados el acceso al Procedimiento o al régimen de Recursos legalmente preestablecido.
En el sentido indicado, y entre otras, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC nº
217/2005 de 12 de Septiembre, STC 90/2013 de 22 de Abril, FJ 2º, STC 287/2005 de 7 de
Noviembre, FJ 3º, STC 135/2008 de 27 de Octubre, FJ 2º, STC 241/2007 de 10 de Diciembre, FJ
3º, entre otras.
Cuestión distinta, y como ya tuvimos ocasión de señalar, es la absoluta carencia de la

representación procesal, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 90/2013 de 25 de
Abril, el Tribunal Constitucional nos declaró que no deviene contrario a la tutela judicial efectiva el
insubsanable defecto de la carencia total de representación procesal, pues como ya declaró la STC
35/2011, son las leyes procesales de cada orden las que establecen los requisitos de acceso a los
Recursos, dado su carácter de configuración legal y carácter prestacional, si bien debemos indicar
que es en realidad,en nuestra opinión, el supuesto de absoluta capacidad de obrar, correspondiendo
tanto a los órganos administartivos como a los Jurisdiccionales (art 117 CE de 1978) el examinarlos,
acanzando la Jurisdicción Constitucional el determinar si las resoluciones tienen motivación, no
incurren en error material patente o en arbitrariedad manifiesta, o irrazonabilidad lógica.
En el sentido indicado, STC 253/2007 de 17 de Diciembre FJ 3, STC 258/2000 de 30 de

Octubre, FJ 2º, STC 253/2007 de 17 de Diciembre, FJ 3º, STC 33/2008 de 25 de Febrero, FJ 2º,
entre otras
b) El Principio Pro Actione y su límite.
En nuestra opinión, y en referencia al mismo, y toda vez que en lo posible debe procurarse la
efectividad del derecho frente a criterios rigoristas que dificulten el ejercicio del mismo, deberemos
plantearnos una cuestión, como es el determinar si ello conlleve o tiene un límite.
Al respecto, ya el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de dar respuesta a éste

cuestión.
Así, ya las STC 17/1985 de 9 de Febrero, STC 157/1989 de 5 de Octubre, STC 64/1992, ya
nos indicaron que el criterio antiformalista no puede llegar a hacer prescindir de los requisitos
legales que ordenan los procedimientos y los recursos pues son la garantía de todas las partes
implicadas en los mismos.
Por otro lado, deberemos también de tener presente el hecho de que el principio rector
tanto de todos los procedimientos administrativos o Jurisdiccionales es el derecho a no sufrir
indefensión, derecho de defensa para evitar la misma y que está expresamente reconocido por el
Legal: SE-182-07. 612
art 24.1 de la Constitución Española de 1978, debiendo ser precisado que la indefensión debe ser
atribuida al órgano Administrativo o Jurisdiccional y debe ser causada por acción u omisión
atribuible al mismo, debiendo tener en cuenta el hecho de que no existe indefensión en quien
conociendo la existencia del Proceso o del procedimiento se aparta vaolunatriamente del mismo, por
lo que no es admisible la apreciación de indefensión constitucionalmente relevante de quien con su
comportamiento dentro del Procedimiento Administrativo o del Proceso Jursidiccional contribuyó a la
incomparecencia del mismo en el proceso o el procedimiento.
Así, y en el sentido antepuesto, Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) STC 43/1989,
STC 123/1989, STC 101/1990, STC 105/1995, 118/1997, STC 72/1999, STC 74/2001, STC
40/2002, 162/2002, STC 146/2003.
LA EXIGIBILIDAD DE LA CONDUCTA ADECUADA A LA NORMA.
En nuestra opinión, y como punto de partida y acerca de ésta particular cuestión que aquí
analizaremos, y toda vez que como ya hemos tenido ocasión de indicar, en el sentido de que las notas más
características de las infracciones sanitarias son el que no requieren la aparición de un riesgo o peligro
concreto (un lesionado, un intoxicado…) sino que las mismas son de riesgo o peligro abstracto y las mismas
se consuman por el mero hecho del incumplimiento de las normas que las establecen, es decir, elbien
jurídico protegido es la salud pública y basta elmero incumplimiento de la norma para la existencia del
riesgo opeligro sanitario, y que consisten básicamente en obligaciones de no hacer.
Por otra parte, también debemos de señalar que normalmente una vez detectados los
incumplimientos normativos, por la Inspección de Sanidad, actuación que es totalmente independiente de la
incoación o no de un Procedimiento sancionador, se pueden o suelen adoptar medidas tales como, entre
otras, indicar a los inspeccionados aquello que debe ser subsanado y su causa y se les concede un plazo
para su subsanación, y ello porque tal y como ya vimos, la Inspección cumple funciones de control y
vigilancia a prevención, y ello sin perjuicio de que si la misma apreciare indicios de presunta infracción
remita las actuaciones en orden a que por elórgano competente se incoe el correspondiente Procedimiento
Administrativo sancionador, siendo la función del Procedimiento, tal y como ya vimos, NO el imponer una
sanción,sino la de a través del cauce del procedimiento contradictorio determinar si existe o no una
infracción sanitaria, y para el caso de existir, imponer la correspondiente sanción que el ordenamiento
jurídico determina como consecuencia jurídica de la infracción, pues la función del Procedimiento
sancionador de Sanidad NUNCA es recaudar sino el aseguramiento de que se cumpla la legislación sanitaria,
la cual anuda como consecuencia jurídica de la infracción sanitaria, una sanción .
Al respecto, traemos este criterio antepuesto por un hecho innegable, tal y como es el de que tras la
Inspección, el interesado o inspeccionado ya conoce el hecho de la existencia de incumplimientos de
normativa sanitaria, así como el hecho de que deberá subsanar las mismas, pero lo que es innegable es
que, normalmente y tras la Inspección,suele incoarse un Procedimiento Sancionador, en el cual, y en base
al denominado Principio Acusatorio, también se le dará a conocer tanto los hechos infractores imputados,
con lo que se le garantiza el derecho a conocer de la acusación y en consecuencia se le garantiza el derecho
de defensa, al indicarle los ilícitos así como las normas en los que se establecen, el interesado es conocedor
a través de varios cauces (la Inspección y el Procedimiento) de la ilicitud de su conducta y de que debe
ajustar o adecuar la misma a Derecho, situación que conlleva, habida cuenta del conocimiento de la no
adecuación al derecho sanitario de su conducta, un mayor grado de reprochabilidad o responsabilidad,
determinando además el Código Civil que el desconocimiento de las leyes no exime de su cumplimiento, y
las mismas son publicadas para su general conocimeinto en el Boletín Oficial del Estado o Boletines de las
Comunidades Autónomas correspondientes, por lo que todo interesado que opere en materias de Salud
Pública tiene como fuentes del conocimiento de la normativa sanitaria aplicativa a su actividad, de una
parte, el BOE y Boletines Autonómicos y de otra parte tanto la Inspección como el Procedimiento
Sancionador,siendo un deber de diligencia profesional el conocer la normatividad aplicativa a la actividad
concreta que se realice.
Así pues, y dado que en la práctica el interesado en el Procedimiento Administrativo Sancionador ha

tenido conocimiento de en diversos momentos de la no adecuación de su conducta a la normatividad
Legal: SE-182-07. 613
sanitaria, en la Inspección y en el propio Procedimiento donde se la indica aquello que incumple y su

regulación, ello tendrá diferentes efectos.
Así, de una parte, y dentro del Procedimiento Sancionador, el subsanar las deficiencias traerá como
consecuencia práctica una minoración de la sanción, ello siempre de los límites determinados
normativamente, pero sin que en ningún caso el hecho de subsanar las deficiencias tenidas por infracción
sanitaria suponga la exención de la sanción, y ello por el hecho de que tal actuación sería manifiestamente
contraria a Derecho, pues la sanción es la consecuencia jurídica de la infracción probada, por lo que
acreditada la misma, sería contrario a Derecho el no imponerla, toda vez que los arts 9.1, 9.3, 97 y 103 de
la Constitución Española de 1978 garantizan al interesado que la Administarción actúa de conformidad a la
Constitución y “al resto del ordenamiento jurídico” , y, de ese “resto del ordenamiento jurídico” forma parte
la legislación sanitaria que determina que la sanción es la consecuencia de la infracción.
Por otra parte, tal actuación devendría contraria a la seguridad jurídica que garantiza el art 9 de la
En nuestra particular opinión, si no se impusiere la sanción, ello devendría manifiestamente

contrario al derecho-garantía del propio interesado, pues si bien que duda cabe que en la práctica real
pueda ser “más beneficioso” para el interesado el no abonar sanción alguna, lo que es innegable es que si
ello se hiciere, quebraría una doble garantía del interesado, consistente en el derecho-garantía del
mismo de que la Administarción actúe conforme al ordenamiento jurídico y que es una obligación de la
Administración y una garantía de no arbitrariedad de la actuación de la misma para el interesado y además
quebraría el derecho subjetivo del interesado a la penalidad administrativa,es decir, a sufrir la sanción que
es la consecuencia que la Legislación establece para el caso de la existencia de las infracciones sanitarias,
por lo que se quiebra el principio de seguridad jurídica (art 9 CE) y el Principio de Legalidad (art 25 CE) del
interesado.
Así pues, nos encontraremos también con el hecho de la existencia de distintos planos de
exigibilidad de la conducta adecuada a la norma, encontrándonos con el hecho de que las norma se publican
en el BOE-BORM-BOJA…para general conocimiento y el desconocimiento de las leyes no exime de su
cumplimiento, pero debe estarse en el juicio de reprochabilidad a la situación concreta de cada interesado lo
que conlleva un distinto nivel de exigencia, pues no es lo mismo, evidentemente, las posibilidades de una
gran empresa, con asesores, etc, que un ciudadano “normal” o pequeña empresa (piénsese por ejemplo en
un bar).
Al respecto, y en el sentido antepuesto, es Doctrina Constitucional que el grado de exigibilidad hace

referencia o guarda íntima conexión con la exigible al denominado “hombre medio”.
Así, y en éste sentido, y siguiendo a la Profesora Titular de Derecho Penal de la Universidad de

Sevilla (España), Teresa AGUADO CORREA, en “El Principio de Inexigibilidad de otra conducta en las
categorías del delito” (publicado el documento y obtenido en Internet, Revista Digital de la Maestría en
Ciencias Penales, Universidad de Costa Rica, nº 3-2011) , y a la que seguimos en este apartado.
Ello habida cuenta de la homogeneidad de criterios regulatorios entre los Principios rectores de la
Potestad Sancionadora y los Principios rectores del Procedimiento Sancionador y los Procesos Penales, y al
serles de aplicación los mismos principios inspiradores, tal y como así ya declaró la STC 18/1981 y la STC
70/2008, entendemos que devienen aplicativos.
Así pues, y siguiendo a AGUADO CORREA, la cuestión a dilucidar es si al sancionado, dadas sus
particularidades y las circunstancias del caso, le es exigible otra conducta que sea adecuada a la norma, la
cual deviene obligado a conocer.
En éste sentido, conviene recordar que es un deber de diligencia porfesional el conocer la normativa
reguladora de la actividad profesional, por lo que examinaremos la exigibilidad de la conducta adecuada a la
norma.
Así pues, y siguiendo a AGUADO CORREA, y en referencia a la cuestión de la exigibilidad de la

conducta adecuada a la norma, ya el Tribunal Constitucional declaró que es ante todo un Principio de
Legal: SE-182-07. 614
Carácter Normativo, indicando la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) STC 62/1982 de 15 de
Octubre la íntima conexión de dicho Principio con el Principio de Proporcionalidad, señalando lo siguiente:
<<Pues es un Principio General del Derecho que, dada su formulación de concepto jurídico
indeterminado, permite un grado de apreciación>>
Conforme a la Doctrina Constitucional, tal manifestación es consecuencia del valor “justicia”,

inherente al Estado de Derecho, encontrándose ello íntimamente unido al Principio de Dignidad de las
personas humanas, tal y como así ya declaró expresamente la STC 53/1985.
Ello nos derivará en la necesariedad de determinar la conexión entre el “Principio de Exigibilidad

Adecuada a la Norma” y el “Principio de Proporcionalidad”, que ya devenía contemplado como límite en el
art 131 de la Ley 30/1992 y en análogos términos se recoge en el art 29 de la Ley 40/2015 de 1 de
Octubre.
Así, y en el sentido indicado, ya la STC 53/1985, en su Fundamento de Derecho 9º, nos declaró lo
siguiente:
<<Por otra parte, el Legislador que ha de tener siempre presente la razonable exigibilidad de una
conducta y la proporcionalidad de la pena en caso de incumplimiento, puede también renunciar a la sanción
penal de una conducta que objetivamente pudiera representar una carga insoportable, sin perjuicio de
que,en su caso,siga subsistiendo el deber de protección del Estado respecto del bien jurídico protegido en
otros ámbitos.Las Leyes humanas contienen patrones de conductas en los que, en general, encajan los
casos normales, pero existen situaciones singulares o excepcionales en las que castigar penalmente el
incumplimiento de la Ley resulta totalmente inadecuado;el Legislador puede emplear la máxima
constricción- la sanción penal- para imponer en estos casos la conducta que normalmente sería exigible,
pero no lo es en ciertos supuestos concretos>>.
En nuestra particular opinión, debemos tener en consideración, por razones de Legalidad, que el
determinar sancionable o no una conducta infractora es o debe estar prevista la no sanción de la misma por
la Legislación aplicativa, ello por razones de seguridad jurídica y de no ser dejado a la actuación arbitraria
de la Administración, pues puede devenir exitente una conducta ilícita pero no se imponga normativamente
sanción sino cualquier otra medida no sancionadora.
Así, nos sostiene el Tribunal Constitucional que es necesario que el Legislador debe tener
<<siempre presente la razonable exigibilidad de una conducta y la proporcionalidad de la pena en caso de
incumplimiento>>, tal y como así es sostenido por las STC 55/1996 y la STC 262/1998..
De lo antepuesto, podemos concluir, en nuestra opinión, que ambos conceptos, aún estando
íntimamnete conexos, son 2 conceptos independientes, diferenciándose la “exigibilidad” de la
“proporcionalidad”, en que son diferentes medidas de enjuiciamiento con contenido distinto, pues mientras
la “Proporcionalidad” se usa para enjuiciar la no concurrencia de un desequilibrio patente y excesivo
entre la sanción y la finalidad de la norma,consistiendo esencialmente en un enjuiciamiento de los derechos
fundamentales desde la perspectiva de la relación medio-fin, la “exigibilidad”, enjuicia un deber de
comportamiento,teniendo el mismo que tener en consideración la situación individual del interesado, siendo
un límite del deber jurídico de comportamiento adecuado.
Por otra parte, y en referencia a la “proporcionalidad”, en sentido amplio, el Tribunal Constitucional

en su Doctrina establecida en las STC 55/1996, STC 131/1997, STC137/1999, señala que se realiza un
control acerca de la idoneidad de la medida para lograr el fin propuesto, es decir, si lo establecido
normativamente por el Legislador ha incurrido en un exceso manifiesto en el rigor de las penas, al
establecer un sacrificio patentemente inidóneo del derecho de actuación en la libertad (del Legislador)
(juicio de idoneidad) sobre la necesidad de su existencia y acerca de la existencia o no de otras medidas
alternativas o de menor gravosidad, pero iguales en eficacia que la que se analice (juicio de necesidad) y,
en lo referido al Principio de Proporcionalidad strictu sensu,su control Constitucional versará en la relación
final que guarda una magnitud de los beneficios obtenidos por la norma sancionativa y la magnitud de la
pena-sanción administrativa,en la no concurrencia de un desequilibrio patente y excesivo o irrazonable
entre la sanción y el fin de la norma.
Legal: SE-182-07. 615
Así pues, y siguiendo a AGUADO CORREA, en su artículo citado, ambos Principios, el de

Exigibilidad de la conducta adecuada a la norma, así como el Principio de Proporcionalidad son derivados del
valor “justicia” de todo Estado de Derecho, adquiriendo, conforme a la Doctrina Constitucional, relevancia
en dos momentos distintos.
Así, nos señalará AGUADO CORREA, de una parte, en “el momento Legislativo” (al determinar
las conductas ilícitas y las sanciones) ; y de otra parte, en el “momento aplicativo” de las mismas, en
cuanto que acto aplicativo que realiza la Administración y que deberá realizar de conformidad a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art 9.1, 9.3, 97 y 103 de la Constitución Española de
1978).
El criterio determinativo de la exigibilidad de conductas adecuadas a la norma.
Así pues, resuelto lo anterior y sobre la base de las dichas y referidas premisas, deberemos señalar
que de conformidad a la Doctrina del Tribunal Constitucional antepuesta, la cuestión se nos reconduce a la
determinación de los parámetros para determinar “lo exigible” de “lo inexigible”, tanto en la norma jurídica
aplicativa como en el comportamiento del interesado, siendo plenamente admitido que el mismo es,en el
caso de las personas físicas, el denominado “criterio objetivo del hombre medio” ,y para las personas
jurídicas, el deber de diligencia profesional de las empresas de conocer la normativa que regula su actividad
profesional, y que se publica en el BOE-BORM- BOJA para general conocimiento, toda vez que el
desconocimiento de la Ley no exime de su cumplimiento.
En nuestra particular opinión, deberemos precisar que no es función ni potestad legal alguna de la
Administarción en ningún caso, el determinar la Proporcionalidad de lo determinado por el Legislador.
Ello toda vez que la predeterminación normativa y las medidas que se adopten en un Texto Legal
es competencia exclusiva del Poder Legislativo del Estado pues elabora las normas en el momento
legislativo (es decir,en determinar en las normas jurídicas las conductas que son ilícitas y su consecuencia
jurídica) PERO, si es función o Potestad de la Administración Pública el determinar la adecuación a Derecho
del acto aplicativo de las normas, es decir, si lo acordado se ajusta a Derecho,tanto en el fondo como
salvaguardando las garantías Procesales del interesado
CONSIDERACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y SUS LÍMITES.
LOS RECURSOS Y LAS POTESTADES QUE EN LOS MISMOS SE EJERCITAN
a) Necesariedad de la previa determinación de las Potestades Administrativas que

se ejercitan en los Recursos.
En éste sentido, y en nuestra opinión, deberemos traer a colación, por sus expresivos
términos, lo que ya nos declaró la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS, Sala Vª, De Lo
Contencioso Administrativo de 15 de Diciembre de 2004, la que nos declaró lo siguiente:
<<En la posterior vía de Recurso, se ejercita por la Administración una Potestad

Administrativa diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación
Administrativa y que se orienta, no a la persecución de la infracción, sino a la comprobación
de si el órgano inferior se ajustó, formal y materialmente, al ordenamiento jurídico en el
ejercicio, entonces sí, de la Potestad Sancionadora>
También y en éste mismo sentido, la Sala de Lo Contencioso Administrativo del Tribunal

Supremo, en las Sentencias de 15 de Diciembre de 2004 y de 22 de Septiembre de 2008, dictadas
en interés de ley, y con carácter vinculante por el art 100.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en los términos de la STS de 22 de Septiembre de 2008, nos señala lo siguiente:
Legal: SE-182-07. 616
<<El límite para el ejercicio de la Potestad Sancionadora y para la prescripción de las

infracciones concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder
extender la misma a la vía de Recurso (STS 15-12-2004), toda vez que en la posterior vía de
Recurso de Alzada se ejercita por la Administración otra potestad administrativa distinta, cual es la
relativa a la revisión de la previa actuación administrativa,orientada a verificar si elórgano inferior
se ajustó a Derecho en el ejercicio de la Potestad Sancionadora>>
Es decir, en el Recurso Administrativo, se revisa “lo actuado”, por lo que el objeto del
Recurso es el Procedimiento Sancionador mismo del que traerá su causa el Recurso.
b) La Constitucionalidad de los Recursos administrativos como requisito previo

para el acceso al derecho fundamental de la Tutela Judicial Efectiva..
Acerca de ésta particular cuestión, y como ya nos señala SÁNCHEZ MORÓN Miguel, (“Derecho
Administrativo, Parte General”.13ª Edición, 2017, Editorial Tecnos), y siguiendo a dicho tratadista, los
Recursos Administrativos se configuran como una garantía de los interesados los cuales pueden evitar
acudir a la vía Jurisdiccional en los supuestos en los que la Administración estime, es decir, resuelva
favorablemente a lo solicitado en los mismos, por lo que se configuran como una garantía para los
interesados y un requisito de carácter pre-procesal necesario para el acceso a la vía Jurisdiccional
Contencioso Administrativa..
En éste sentido, y en nuestra opinión, y acerca de ésta particular cuestión, y en términos muy
ilustrativos, y por todas, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) STS de 15-03-1983 (Ar 2946), ya nos
<<Que dicha problemática implica examinar la finalidad que corresponde a todo recurso
administartivo, que no es otra que la de proporcionar al órgano creador del acto recurrido- cuando se trata
del de reposición- o al superior jerárquico de aquel- en los de alzada- la oportunidad de reconsiderar la
decisión originaria que mediante aquéllos se combate, de lo que puede derivar la desestimación del recurso,
porque no se haya logrado desvirtuar la fundamentación tácita y jurídica que constituía la motivación del
acuerdo impugnado, o la revocación de éste,por haberse conseguido acreditar la improcedencia legal de su
mantenimiento, siempre en función de las circunstancias del concreto caso, probadas por quien recurra, y
respaldadas por informes técnicos favorables al acogimiento de la pretensión anulatoria deducida, en uno y
otro caso llamados aser tenidos en cuenta por la Administración para valorarlos en su exacta medida, bien
haciéndolos suyos- como permite el art 93 de la Ley de Procedimiento Administrativo-, a efectos de la
motivación por el acto resolutorio que exige el art 43 de dicho texto legal, ya para desvirtuar sualcance y
prescindir de ellos, consignando en este evento la exigida justificación o motivación propia, como requieren,
entre otras, las SS de éste Tribunal de 19-10-1975, 2-04-1975 y 8-6-82, porque “el designio de tal
requisito no es otro sino la exteriorización de los argumentos y razones…en que el órgano administrativo
funda su decisión, de talmanera que el destinatario y demás afectados por el acto puedan contrastar dichas
razones ejercitando los adecuados medios impugnatorios”-S 5-6-1976-, y que además, permitirá “ a los
Tribunales controlar la objetividad de los motivos y concluir si hay o no una arbitrariedad encubierta,que es
lo que, como tal, se prohíbe”- S 18-03-1981-, o, diciéndolo aquí en otros términos, para legar a la
conclusión de si la decisión adoptada es la que legalmente corresponde a las circunstancias que, en
concreto, integran el objeto de la resolución.>>
Al respecto, nos señala SÁNCHEZ MORÓN, el hecho de la existencia de los mismos y que éstos
sean resueltos por la propia Administración genera cierta perplejidad, pues la Administración que resolvió
inicialmente vuelve a resolver, lo que convierte a la misma en Juez y parte.
Nos determina dicho tratadista que para entender tal situación, deberemos considerar su origen
histórico.
Legal: SE-182-07. 617
Así, señala dicho autor, que en los inicios del derecho administrativo, los órganos jurisdiccionales
existentes no podían examinar la actividad administrativa,y se estableció un recurso ante los superiores
jerárquicos administrativos lo que convertía a los mismos en Ministro-Juez, manteniéndose la situación
incluso cunado se creó una Jurisdicción Contencioso Administrativa inicialmente establecida en órganos de
carácter y naturaleza administrativa como eran los Consejos Reales y Provinciales, creados en 1845, y se
estableció,con carácter previo al acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la obligatoriedad de
interponer previamente el recurso Administrativo, y hasta la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa de 1956 gran cantidad de actos administrativos así como discrecionales estaban exentos del
control jurisdiccional.
Tras la Constitución de 1978, nos señala SÁNCHEZ MORÓN, se mantiene en las sucesivas Leyes de
Procedimiento Administrativo (Nota particular: Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958,
Ley 30/92 PAC, Ley 39/2015 de 1 de Octubre) tal exigencia.
Por parte de la Doctrina Científica se planteó la cuestión de si la exigencia del Recurso

Administrativo previo al acceso a la via Jurisdiccional supone o no una obstaculización a la misma, (pues el
art 24.1 de la Constitución Española de 1978 garantiza, como derecho fundamental, el de acceso a la tutela
Judicial efectiva) y se debatía si era o no un privilegio para la propia Administración, lo que generaba dudas
acerca de la Constitucionalidad del Régimen de Recursos Administrativos.
En el mismo sentido, y acerca de la dudosa constitucionalidad de resolver el Recurso la propia

Administración que dictó el acto recurrido, así como de si el requisito previo de la exigibilidad de
interposición del Recurso adminsitrativo como requisito previo para el acceso a la vía Jurisdiccional, y por
ende del derecho de acceso al derecho fundamental de la Tutela Judicial Efectiva también, y en análogos
términos a como plantea SÁNCHEZ MORÓN, se ‘pronuncian también los profesores GARRIDO FALLA,
Fernando y FERNÁNDEZ PASTRANA, José Mª (“Régimen Jurídico y Procedimiento de las
Administraciones Públicas (un estudio de la Ley 30/1992”,Civitas 1993).
En éste sentido, y en referencia a la Constitucionalidad del Régimen de los Recursos

Administrativos, y en particular en relación a la exigibilidad de su interposición previa para el acceso a la
Tutela Judicial Efectiva y la Constitucionalidad de ese requisto previo y que fue objetado por la Doctrina
Científica, a respecto, nos señalará SÁNCHEZ MORÓN, el Tribunal Constitucional dio respuesta a éstas
cuestiones, declarando que el régimen de los Recursos Administrativos previos y preceptivos al acceso a la
vía jurisdiccional, es conforme a la Constitución, siempre que ello no constituya un obstáculo carente de
razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el Legislador. (STC
60/1989, STC 12/2003, STC 275/2005, STC 75/2008) ( citadas por dicho autor)
Por otra parte, y al respecto, ya la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), y en referencia a ésta
particular cuestión, y en su art 116 nº 2 nos determinaba lo siguiente:
“No se podrá interponer recurso Contencioso-Administrativo hasta que sea resuelto expresamente o
se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición”
Al respecto, y en nuestra particular opinión, deberemos indicar que si bien el precepto

transcrito hace referencia al Recurso de Reposición, debemos entender que se refiere a los Recursos
Administrativos, y ello porque, el Recurso es un requisito necesario para poder interponer el
Recurso Jurisdiccional Contencioso Administrativo.
c) Sucinta consideración constitucional sobre los rasgos definitorios de los

recursos administrativos.
Legal: SE-182-07. 618
En nuestra opinión, y en el sentido antepuesto, ya la Sentencia del Tribunal Constitucional

(STC) 35/2011, ya tuvo ocasión de pronunciarse acerca de ésta particular cuestión.
Así, y de conformidad con lo indicado por dicha STC, por el Tribunal Constitucional se indica
que los Recursos no nacen de la Constitución, sino de lo que establecen las leyes Procesales
reguladoras de cada orden las que deben determinar sus requistos, causas de admisibilidad y
exigencias, siendo los mismos pues un carácter de configuración legal y contenido prestacional, por
lo que deberemos determinar con carácter previo, el cuando concluyte el Procedimiento
Administrativo Sancionador, es decir, cual es el acto conclusivo del mismo y que nos dejerá
expedita la vía del Recurso Administrativo.
d) Necesariedad de la determinación del acto administrativo conclusivo del

Procedimiento Administrativo Sancionador
Así, y acerca de ésta cuestión, y en referencia a cuando finaliza el procedimiento

administrativo, pues el Recurso “se interpone”, pero en la interposición del mismo, ¿estamos ante
un nuevo y distinto Procedimiento (el del Recurso) o el Recurso es una continuación del
procedimiento anterior y que concluiría con la resolución del Recurso?
En éste sentido, el Recurso es ante todo, otro procedimiento distinto, pues en el se realiza
en otro procedimiento independiente que determina la legalidad de todo lo actuado (fondo y forma.
Fondo si hay o no la infracción por la que se sanciona; forma si se ha seguido o no el procedimiento
legalmente establecido para imponer la sanción).
• Constituye una segunda instancia y su finalidad es revisora y se realiza por otros

órganos administrativos diferentes de los que han impuesto la sanción.
• No se puede, en vía de Recurso, proponer la práctica de pruebas nuevas, y ello

porque en vía de recurso se revisa lo actuado sin perjuicio de que en esta vía al revisar lo actuado
se acuerde la práctica de pruebas, pero no de pruebas nuevas, sino de las pruebas que en el
Procedimiento se acordó no practircar, que es un tema distinto; al igual que se revisa la prueba
realizada y como se ha valorado.
• El Recurso, una vez resuelto y notificado, sólo puede:
a) Confirmar lo actuado por la Administración (desestimar el Recurso).
b) Ser estimado en parte (estimación parcial del Recurso).
c) Ser íntegramente estimado (estimación del Recurso)
d) Declarar la inadmisión del mismo.
• Antes de resolver el Recurso, el órgano sancionador deberá emitir un

informe sobre el texto del recurso del administrado (art 114 nº 2 de la Ley 30/1992).
Legal: SE-182-07. 619
• Resuelto el Recurso, éste sólo puede ser estimado parcialmente, estimado el

Recurso, o desestimado el Recurso o efectuar la declaración de inadmisión.
• Deberá hacerse constar el Régimen de Recursos Jurisdiccionales y el plazo

de interposición del Recurso contencioso-administrativo, que se interpone ante los
Tribunales de Justicia Contencioso-Administrativos.
LA POSIBILIDAD DE APORTACIÓN DE DOCUMENTOS NUEVOS EN VÍA DE RECURSO.
ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 17 DE

MARZO DE 2010.
Sobre ésta particular cuestión, debe ser traído a colación lo establecido por el art 112 nº 1
párrafo segundo de la Ley 30/1992 LRJPAC.
Así, el mismo establece lo siguiente:
“No se tendrán en cuenta en la Resolución de los Recursos, hechos, documentos o

alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido ser aportados en el trámite de alegaciones no
lo hubiera hecho”.
Al respecto, debe ser tenido presente el hecho de que la Resolución sancionadora conclusiva
del Procedimiento (art 87 Ley 30/1992 LRJPAC) devendrá correcta, pues cumple con la obligación
de resolver (art 42 nº 1 Ley 30/92) (STS de 08-04-1998, STS de 08-07-1996, entre otras), y
además resolverá sobre los hechos debatidos en el Procedimiento (la existencia o no de las
infracciones y la responsabilidad por las mismas), tal y como viene obligada, pues resuelve (art 42)
y resuelve sobre lo debatido (art 89 nº 1 Ley 30/1992) (en éste sentido, entre otras, STS de 13-10-
1983 y STS de 07-10-1990) y resuelve congruentemente (sobre lo debatido y no sobre otra cosa) y
motivada y fundada en Derecho (entre otras STS de 12-12-1990, STS de 08-04-1983), es decir,
resuelve con el cuadro probatorio sobre lo debatido en el procedimiento.
Sobre ésta cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Marzo de 2010

estableció un nuevo criterio, fijando Doctrina en ésta materia sobre dos aspectos esenciales, de una
parte, el objeto y finalidad de los recursos administrativos, y de otra parte, la aportación de nuevos
documentos en vía de recurso.
Otro tanto acontece con la nueva regulación legal.
Así, y en éste sentido, la ley 39/2015 de 1 de Octubre, de Procedimiento Administartivo

Común de las Administarciones Públicas, en su artículo 118.1 se pronuncia en idénticos
términos a como se estableció en la Ley 30/92 PAC
Por otra parte, y acerca de la posibilidad de aportar documentos nuevos en vía de

Recurso, nos señala la Profesora Contratada de Derecho Administrativo (Profesora Titular
acreditada de la Universidad, Universidad de Córdoba, España) Nuria MAGALDI ( (“La
nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común” en la obra colectiva dirigida por Humberto
Legal: SE-182-07. 620
Gosálvez Pequeño,Edit Wolters Kluwer, 2016) y siguiendo a dicha autora, el art 76.1 de la Ley
39/2015 de 1 de Octubre determina que elinteresado puede aportar documentos en cualquier
momento anterior al trámite de audiencia, lo que resulta aplicable la Recurso.
Pero, y siguiendo a dicha autora, y en base al art 118 nº 1 de la Ley 39/2015, la Ley
también prevé el trámite de audiencia, y en vía de Recurso éste será obligatorio cuando deban
tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no contenidos en el expediente originario, o si hay
otros interesados, pero si no sedan estas situaciones, el trámite de audiencia es innecesario, y
según el art 118 el escrito del recurso, los informes y las propuestas no son documentos nuevos, ysi
biemnn tiene sentido la exclusión del recurrente que pudo aportarlos y no lo hizo, es muy discutible
la exclusión de los informes pues puedeo no conocer de su existencia o no conocer su contenido,por
lo que se le deberían poner asu disposición para contradecirlos.
En éste sentido, y citados por Nuria MAGALDI, se pronuncian Ramón PARADA VAZQUEZ
(“Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administartivo Común” ) y
SÄNCEZ MORÓN (Cap XI de su manual,ya citado), pues si en los informes se incorporan nuevos
datos yno están en el expediente original, es obligatorio el trámite de audiencia ,en el sentido
indicado STE de 16 de Mayo de 2012 (Rec 3225/2011, Sala IIIªdel TS, Sección 7ª).
En nuestra opinión, y compartiendo dicha posibilidad, entendemos que es posible, y

ello toda vez que en el Recurso seresuelven todas las cuestiones planteadas,hayan sido o no
debatidas en el Procedimiento del que trae su causa el Recurso, y toda vez que el Recurso es un
Procedimiento diferente del sancionador, pues en el Recurso su objeto no es indiacr si hay o no hay
infracción, sino si lo actuado se ajusta en sentido material y formal a Derecho, y en éste caso,en
nuestra opinión, además de la audiencia a los interesados, deberá darse audiencia al
órgano sancionador.
EL OBJETO Y FINALIDAD DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Al respecto, dicha Sentencia de 17 de Marzo de 2010, nos señala lo siguiente:
<< Los Recursos administrativos además de garantía para los administrados son también
un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior-
o el mismo en reposición- revisa en toda su extensión, lo hecho por otro, sin estar necesariamente
vinculado al análisis de los meros elementos del hecho o de derecho que éste último hubiera tenido
o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que
sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos
de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación.
El órgano que resuelve el Recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la
Resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de Recurso Administrativo
hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquel, si de ellos se
deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente.
El recurso administrativo, salvados los límites de la cogruencia y la imposibilidad de gravar

la situación inicial del recurrente (art 113 in fine de la Ley 30/92) permíte una reconsideración
Legal: SE-182-07. 621
plena, sin restricciones del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden
alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron
tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final>>
a) La aportación de nuevos documentos en vía de recurso.
Sobre esta cuestión, la referida STS de 17 de Marzo de 2010 señaló lo siguiente:
<< Es lícito introducir en los Recursos de Alzada o de Reposición hechos, elementos o

documentos nuevos, no recogídos en el expediente originario. La posibilidad está expresamente
prevista en el artículo 112 nº 1 de la Ley 30/19992 (e implícita asimismo en el apartado tercero del
art 113), y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la
actividad administrativa>>.
En opinión del autor de éste conjunto de reflexiones, tal situación, además de suponer un
punto de inflexión en la Doctrina Jurisprudencial, supone un avance de la misma, pues es evidente
el hecho de que en ocasiones surje el problema de ser aportados en ésta vía documentos nuevos,
los cuales en ocasiones tienen potencialidad de modificar el resultado (p. ej. atenuar sanción), por
lo que es contrario a la más elemental justicia el no poder ser apreciados o valorados en vía de
Recurso.
Por otra parte, y en nuestra opinión, tal criterio equilibra el principio de igualdad de armas
en el procedimiento PERO sobre el propio procedimiento, es decir, en nuestra opinión, si por vía del
art 113 de la Ley 30/92 en el Recurso se resuelven todas las cuestiones dimanantes del mismo, y si
hay una nueva, la Administración antes de resolver la pone de manifiesto al interesado para que
alegue, nada obsta ni nada impide que sea el interesado el que plantee la cuestión, pues ello
supone equilibrar el propio procedimiento (“si tu me planteas yo también puedo plantearte cosa
nueva”), siempre salvaguardadndo la congruencia procesal en su caso.
Sin embargo, y en opinión del que suscribe, debe ser recordado el hecho de que ya en la
línea de esta Sentencia y tal y como así es recogído por el Catedrático de Derecho Procesal FAIRÉN
GUILLÉN Victor, en su obra “El razonamiento ante los Tribunales de Apelación” (Edit. Centro de
Estudios Ramón Areces 1990) y “reinterpretando” y “ajustando” en sede administrativa lo
expresado por dicha Autoridad Científica, la apelación puede extenderse tanto a los hechos como al
derecho, y naturalmente a los dos, los tribunales de apelación tienen potestades para revisar
enteramente el caso si se les pide.
En nuestro caso sustituimos apelación (recurso de naturaleza jurisdiccional) por Recurso

administrativo, pues ambos tienen un elevado conjunto de notas en común.
Al respecto, y siempre en opinión del suscribiente, tal Doctrina expresada por FAIRÉN
GUILLÉN es posteriormente a su formulación, la que es recogída en dicha STS de 17 de Marzo de
2010.
Y siguiendo a FAIRÉN GUILLÉN en la obra citada, en su página 38, y literalmente

transcrito, se lee:
Legal: SE-182-07. 622
<<La Sentencia del Justicia Mayor de Aragón dictada ante las Cortes del Reino en Zaragoza
en 1398, Acto de Cort” en el Registro de las sesiones de las Cortes (en la Recop. De los Fueros y
Observancias del Reino de Aragón “ de Savall y Penen, Zaragoza, 1866, II, 204 y 212 y ss). Esta
Sentencia acabó deviniendo observancia y se halla en la Recopilación de DIEZ D; AUX de 1437,
Libro IX, Actus Curiarum,
Y se trata de una Sentencia de las que podrían calificarse de “índole constitucional” en un

recurso de greuges o agravios. Y en las Cortes del mismo tipo. El Justicia Mayor en ambas
ocasiones era Mossen JOAN XIMÉNEZ CERDÁN.>>
No obstante, y en nuestra opinión, tan novedosa opinión de la Sentencia de 17 de Marzo de

2010 deberá ser precisado su alcance por la Jurisprudencia de los Tribunales.
Por otra parte, también al respecto,y más modernamente, el Tribunal Supremo
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA JURISPRUDENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Al respecto, seguiremos sucintamente la Doctrina de las Sentencias del Tribunal Europeo de

Derechos Humanos (en lo sucesivo STEDH).
Así, y desde ésta perspectiva, la del thema decidendi (nota del autor: cuestión a resolver,
el si hay o no infracciones) DEL ARTÍCULO 93 DE LA constitución Española de 1978, se desprende la
aplicación del Derecho Internacional como norma interna y en éste sentido hay que entender el
Convenio Europeo de Derechos Humanos, ratificado por España por instrumento de 26 de
Septiembre de 1979 (BOE de 10 de Diciembre de 1979), siendo tal derecho de plena aplicación.
b) El Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En éste sentido, el artículo 6.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos contempla la
Presunción de Inocencia, y de otra parte el art 45 del Covenio confiere al Tribunal Europeo de
Derechos Humanos competencia en todos los asuntos relativos a la interpretación del Tratado.
Al respecto, debe señalarse que el texto del Convenio viene adjuntado por un determinado
número de Protocolos Anexos al mismo, y que en lo que en ésta materia conllevan, y en lo que aquí
interesa, seguida y sucintamente se exponen.
En éste sentido, en el Convenio no se agotan los derechos que afectan directamente o

indirectamente al funcionamiento de la justicia penal (NOTA IMPORTANTE del autor: Aunque
traten de Justicia Penal, el TEDH reconoce la aplicabilidad de éstos criterios al Procedimiento
Administrativo Sancionador).
Legal: SE-182-07. 623
Dicho Convenio ha sido modificado por ocho Protocolos, y los Protocolos nºs 1º, 4º, 6º 7º
contienen reconocimientos de derechos individuales.
El art 2º del Protocolo 7º reconoce el derecho del declarado culpable de una infracción penal
(Nota del autor: y administrativa) pueda esa declaración ser examinada por una instancia de grado
superior.
En nuestro caso, la Ley 30/1992 LRJPAC ya recogió también éste principio desde una doble
perspectiva, de una parte, por el hecho de que en el procedimiento hay dos organos el instructor y
el Resolutor, que son distintos, y de otra parte, en lo referido a la instancia superior, a través del
Régimen de Recursos legalmente constituidos, siendo preceptivo, como ya declaró la STC de 19 de
Abril de 1985, que el Recurso se resuelva por otro Órgano distinto superior jerárquico.
También la Ley 39/2015 , y en relación al inicio del Procedimiento Administrativo

Sanccionador, en su art 64.2 el que se indique la identificación de los órganos instructores y los
órganos llamados a resolver, los cuales deberán ser distintos
En nuestra opinión, y en éste sentido, ya la STS de 09-04-1985 (Ar 2857) (entre otras)
ya nos declaró lo siguiente:
<<Las formalidades del procedimiento sancionador, en cuanto normas procesales que

pautan la actividad reglada de la Administración, son de orden público y han de cumplirse
estrictamente>>.
c) Las Garantías del Interesado en el Procedimiento Administrativo Sancionador

contempladas en el Convenio Europeo de Derechos Humanos
Por otra parte, y en lo relativo a las garantías del interesado en el Procedimiento

Sancionador, las mismas se establecen en el art 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Al respecto, y en lo referido a ésta particular cuestión acerca de la que aquí reflexionamos,

seguiremos los criterios que nos indica MORENILLA RODRÍGUEZ José María, en “Las Garantías
del Proceso Penal según el Convenio Europeo de Derechos Humanos” (Revista Poder Judicial,
Número Espacial II, “Justicia Penal, Publica: Consejo General del Poder Judicial)
Así, y siguiendo a MORENILLA RODRÍGUEZ, ya en las Sentencias STEDH NEUMEISTER

(27 de Junio de 1969), ENGEL (STEDH de 8 de Junio de 1976) y DEWER (STEDH de 27 de Febrero
de 1980) el TEDH distinguió entre “Acusación” y “Materia Penal”.
Como acusación, el TEDH viene manteniendo (Sentencia TEDH caso NEUMEISTER) que debe
entenderse en el sentido del convenio “Acusación a los fines del art 6, podría definirse como la
notificación oficial encarnada de al Autoridad competente, del reproche de haber cometido una
infracción penal” (art 46 CEDH).
En lo relatívo a la “materia penal”, nos señala MORENILLA RODRÍGUEZ, en la STEDH caso

ENGEL, el TEDH señala tres criterios determinantes del carácter penal del asunto:
Legal: SE-182-07. 624
- La calificación que le de el derecho interno.

- La naturaleza de la infracción
- El grado de severidad de la acción.
En la Sentencia CAMPBELL Y FELC de 28 de Junio de 1984, el TEDH considera también

“materia penal” a las “sanciones disciplinarias penitenciarias”.
Es de destacar la STEDH OZTÜRK de 21 de Febrero de 1984, la cual dá un paso más en la

ampliación del concepto de “lo penal” y señala que la naturaleza de una infracción viene
determinada por:
El carácter general de la norma sancionadora administrativa.
Por la existencia de una sanción que reviste carácter preventivo y represivo
Por la falta de autonomía del procedimiento administrativo sancionador respecto del proceso penal.
Según el TEDH, el derecho básico es el derecho a un proceso penal justo y con todas las
garantías.
Así, la STEDH GOLDER de 21 de Febrero de 1975 determian el concepto de la existencia de

una noción unitaria del proceso penal justo, la STEDH de 17 de Enero de 1970 caso DELCOURT nos
habla del “derecho a una buena administración de justicia”, la STEDH de 26 de Abril de 1979 caso
SUNDAY TIMES, STEDH caso ÁRTICO de 13 de Mayo de 198º, STEDH caso DE CUBBER de 26 de
Octubre de 1984, STEDH caso COLOZZA de 12 de Febrero de 1985 recogen también éstos criterios
y su aplicabilidad a las sanciones administrativas.
Los elementos serán pues, nos indica MORENILLA RODRÍGUEZ; los siguientes
1º- Existencia de un Tribunal independiente e imparcial establecido por la Ley.
En el caso que nos ocupa, la Ley 30/1992 y el RD 1398/93 REPS establecen las citadas
separaciones entre órganos y el art 13 nº 1 del RD 1398/93 REPS obliga a predeterminar
citando la norma el órgano y la norma que le atribuye la competencia (STEDH caso
NEUMEISTER de 27 de Junio de 1968, STEDH caso MATZNETTER de 10 de Noviembre de 1969,
SSTEDH casos DE WILDE; OOMS, VERSYP de 17 de Junio de 1971, STEDH caso RINGEINSEN de
16 de Junio de 1978 , STEDH caso SRAMK de 22 de Octubre de 1984, STEDH caso PIERSACK de
1 de Noviembre de 1982, TEDH caso DE GUBBER de 2 de Noviembre de 1984, entre otras.
2º- Carácter contradictorio e igualdad de armas en el procedimiento.
En nuestro caso, partimos de análisis y actas de inspección.
Las STEDH casos NEUMEISTER, MAT ZENETTER; DELCOURT, STEDH caso BÖNISH de 6 de
Mayo de 1985. En el RD 1398/93 REPS y en la Ley 30/)” se parte del principio de contradicción
y se le dan al inculpado la sposibilidfaders de su derecho de defensa a alegar y proponer
Legal: SE-182-07. 625
pruebas que asu derecho convengan, siempre que sean pertinentes y procedentes y guarden
conexión con el thema decidendi. (Nota del autor: ver Doctrina del TC antepuesta sobre éstas
cuestiones)
Al respecto, STEDH caso DELCOURT, STEDH caso OFNER, HOPINGER; PATAKI; DUSHIRM Y
BÖNLSH de 6 de Mayo de 1985.
3º Publicidad del Procedimiento.
Se notifican todas las actuaciones y fases al imputado, los cargos, la motivación y el

derecho aplicable, pues para que no haya indefensión debe poder alegar y/o proponer pruebas
en todas las fases procesales.
Al respecto, STEDH caso PRESTTO de 8 de Diciembre de 1983, STEDH caso ENGEL,

CAMPBELL Y FELL de 22 de Febrero de 1984, entre otras.
4º El Principio de Presunción de Inocencia
Es garantizado por la Constitución Española de 1978, y es de carácter iuris tantum.
No es un derecho del acusado, es un principio informador del sistema punitivo.
Al respecto STEDH casos MINELLI; DEWEER; OZTÜRK que lo establecen como un principio
del proceso penal justo
5º Resolución en un plazo razonable
Al respecto, debe precisarse la íntima conexión con el denominado “derecho al proceso sin
dilaciones indebidas”
Debe señalarse que este es uno de los temas más complejos.Seguidamente se analiza muy
sucintamente el tema y se conexiona con sus efectos en el Procedimiento
Para valorar este derecho al mismo, tanto la Doctrina del TEDH como la del TC como la del
Tribunal Supremo manifiestan que deben ser valorados tres stándares, que son:
La complejidad del asunto.
El comportamiento del órgano (Judicial o Administrativo)
El comportamiento de la parte
Así, por Dilación: para que pueda ejercitarse el derecho consagrado en el art 24.2 (resolver
en plazo razonable, sin dilaciones indebidas) de la Constitución Española, es preciso que exista
una dilación. Aún cuando el TC haya podido declarar que “el incumplimiento de los plazos no
constituye por sí mismo una dilación” (Auto TC 459/1984 de 18 de Julio), dicha afirmación
Legal: SE-182-07. 626
contraviene la naturaleza de la scosas (Nota del autor: Ya la STC 5/1985 de 23 de Enero señaló
que la Constitución no ha constitucionalizado el derecho al plazo), ni por tanto el incumplimiento
de los plazos dentro de un proceso es circunstancia que por si sola, pueda fundamentar una
pretensión de amparo,pero dicho incunplimiento genera una dilación, que d econformidad con el
principio de impulsión de oficio deberá ser vigilada y subsanada por el órgano jurisdiccional (o
administrativo)
Por indebida. No hay regla universal, pues debe tenerse en cuenta la complejidad del
asunto, la actitud del órgano llamado a resolver y la de la parte.
Nos señala MORENILLA RODRÍGUEZ al respecto, las SSTEDH caso KÖNING de 10 de

Marzo de 1980, caso ECKLE de 15 de Julio de 1982, caso FOTI de 10 de Diciembre de 1982,
caso ZIMMERMANN-STEINER de 13 de Julio de 1983.
A éstos requistos del TEDH, el Tribunal Constitucional Español añade un cuarto: los
stándares de actuación y rendimiento normales en el servicio de Justicia (Nota del autor:
criterio del TC nada pacífico).
En lo referido a la complejidad del asunto, no es igual una reclamación documentada de

cantidad que una situación concursal. En ocasiones puede haber cuestiones previas,
incidentales, pruebas a poracticar, que pueden generar dilaciones.
También debe tenerse en cuenta el comportamiento de la parte en el procedimiento,

pues su comportamiento procesal puede ocasionar la dilación.
Así, el TEDH en sus STEDH caso BUCHHOLZ de 6 de Mayo de 1981 y caso PRETTO de 8 de
Diciembre de 1983 analizaron ésta cuestión y daclararon la ausencia de lesión del art 6.1 del
Convenio sobre éste derecho.
Así, para que pueda prosperar esta excepción, se hace necesario que el litigante dolosamente,
mediante el planteamiento de cuestiones incidentales o de recusros abusivos contra resoluciones
interlocutorias o provocando suspensiones injustificadas haya ocasionado tales dilaciones o bien que
su conducta adolezca de la falta de diligencia necesaria (v.gr.presentación intempestiva de
documentos o retrasos en la devolución del sumario o del expediente (Nota del autor: también en el
art 295 Ley Orgánica del Poder Judicial Español).
Por el contrario, no parece que debiera triunfar esta excepción cuando el litigante se limita
únicamente a ejercitar su derecho a los recursos.
En lo relativo a la actuación del Órgano Jurisdiccional o Administrativo llamado a resolver,

deberá examinarse el procedimiento concreto y el comportamiento del órgano para determinar su
inactividad sin justificación, y hay ocasiones en que tal dilación es por otras causas, avalanchas de
procedimientos, insuficiencias de medios, y pueden ser causas de justificación del actuar del órgano
compelido a resolver.
Legal: SE-182-07. 627
Al respecto, así lo reconoce el TEDH en el caso BUCHHLOLZ y los casos ZIMMERMANN y

STEINER de 13 de Junio de 1983.
Así, el TEDH señala que entre los medios excepcionales a usar figura la elección de un
determinado orden de asuntos, fundado no sobre su fecha de presentación sino sobre su
importancia.
Pero debe ser tenido presente que tal situación debe ser temporal y no permanente, pues si es
así, el Estado no puede retrasar la adopción de medidas eficaces para paliar el asunto.
Esta última afirmación ya fue declarada en la STEDH caso ECKLE de 15 de Julio de 1982.
En el caso que nos ocupa, deben ser analizados sus efectos en España.
Así, en nuestra opinión, en el caso de España, en los Procedimientos Sancionadores se

establece un plazo máximo para dictar y notificar la Resolución conclusiva del Procedimiento, y si no
se ha hecho en dicho plazo, opera la caducidad (perención) del Procedimiento.
NO OBSTANTE, debe ser tenido en cuenta que por mor del art 92 nº 3 de la ley 30/1992
LRJPAC, si no ha prescrito la infracción, dado el carácter sustantivo-que no procesal-del Instituto de
la caducidad-, puede iniciarse un nuevo Procedimiento.
Al respecto, también la Ley 39/2015 de 1 de Octubre, en su artículo 95 nº 3 y en similares

términos al art 93.3 de la Ley 30/92 PAC, y sobre ésta cuestión, nos determina lo siguiente:
“La caducidad no producirá por sí sóla la prescripción de las accionesdel particular o de la

Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en que sea posible la iniciación de un procedimiento por no haberse producido la
prescipción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido
igual de no haberse producido la caducidad.En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán
cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia del interesado.”
En éste sentido, ya la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) determinó como Doctrina Legal
que la declaración de caducidad y archivo de las actuaciones establecidas para los procedimientos
en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras:
<<No extinguen la acción de la Administración para ejercitar las potestades aludidas en este
precepto>>.
En nuestra opinión, debe indicarse que lo que se ha producido es la perención del

procedimiento (ha caducado es el procedimiento), lo que es distinto de la prescipción de la
infracción, pues el plazo de prescripción de las infracciones es el establecido por el art 132 de la Ley
30/1992, y el de la caducidad está en el art 42 de la Ley, además la propia Ley 30/92 habla de
caducidad del procedimiento y de prescripción de las infracciones que son dos cuestiones diferentes.
Legal: SE-182-07. 628
Además, en opinión del autor, no hay obstáculo en iniciar un nuevo procedimiento porque de
conformidad con la ley 30/92, el art 87 de la misma determina que la resolución pone fin al
procedimiento, además conforme al art 89 nº 1 de la LRJPAC la resolución que concluye el
procedimiento decidirá las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas del mismo
(Nota del autor: al respecto STS de 13-10-1983).
Así, y en nuestra opinión, es incuestionable el hecho de que si ha operado la caducidad, la

Resolución sólo puede declararla, es decir, no puede entrar a valorar el fondo del asunto (hay o no
hay infracción sanitaria), sólo podrá pues declarar la caducidad del procedimiento (art 87 nº 1 Ley
30/92 y 95 nº 3 de la Ley 39/2015), por lo que no hay cosa juzgada administrativa, y al no
existir la cosa juzgada administrativa y no haber pronunciamiento de fondo (hay o no hay
infracción) al no existir la prescripción de las infracciones sanitarias, éstas pueden ser perseguidas.
OTRAS GARANTÍAS DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
En éste sentido, podemos también incluir como garantías otros criterios rectores que se
encuentran también en los arts 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Así, de una parte, y siguiendo a Silvia BERTAZZO (“El Derecho Administrativo Sancionador a la
luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos”, ya citado), en el art 7.1 del Convenio se
establece el Principio de Legalidad de las penas (“Nullum Pena Sine Lege”, es decir, ninguna pena
sin ley), también el Principio de Reserva de Ley para la determinación de las infracciones ( y en
nuestra opinión también de las sanciones dada la construcción del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos sobre ésta cuestión al establecer , de una parte, una categoría autónoma como Ius
Puniendi,y de otra parte porque así contempla la Constitución de 1978 este principio así como la Ley
30/92 LRJPAC, al igual que así realiza también la Ley 39/2015 de 1 de Octubre), y se consagran
también el “Principio de irretroactividad de las sanciones”, la prohibición de la analogía y el
“Principio Non Bis In Idem”, existiendo en la esfera administrativa una cierta relajación de la
reserva pero debiendo de ser previsible tanto para el ciudadano comopara los Jueces, , admitiendo
el uso de las categorías generalesasí como el derecho a un Proceso Justo con todas sus garantías,
imparcial en la instrucción y con control jurisdiccional posterior a la resolución administrativa,
siendo los criterios del art 6 del Convenio Europeo, un catálogo mínimo de garantías (art 6.3 del
Convenio), aplicables tanto al Proceso Penal como al Procedimiento Sancionador Administrativo.
Así y en éste sentido, Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del caso
Kiprianou c Chipre de 15 de Diciembre de 2005, asunto nº 73797/01, Sentencia caso Fruni c
Eslovaquia de 21 de Junio de 2011, asunto nº 8014/07 , Sentencia del caso Kokkinakis c Grecia de
25 de Mayo de 1993, asunto nº 14307/88, Sentencia del caso Konokov c Letonia de 17 de Mayo de
2010, asunto nº 36736/04, Sentencia caso Cantoni c Francia de 15 de Noviembre de 1996, asunto
nº 17862/91, Sentencia caso Savino y otros c Italia , Sentencia de 28 de Abril de 2009, asuntos nº
17214/05, nº 42113/04, 20329/05, Sentencia caso Schadler-Eberle c Liechtenstein de 18 de Julio
de 2013, asunto nº 56422/09, Sentencia caso Petro y otros c Italia de 8 de Diciembre de 1983,
asunto nº 7984/77, Sentencia caso Sramek v Austria de 24 de Octubre de 1984, asunto nº
8790/79, Sentencia Caso Belilos c Suiza de 29 de Abril de 1988, asunto nº 10328/83, Sentencia
caso de Pabla Ky c Finlandia de 22 de Junio de 2004, asunto nº 47221/99, entre otras.
Legal: SE-182-07. 629
ADDENDA: LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS ESTABLECIDAS POR

NORMAS PRECONSTITUCIONALES.
Como ya hemos señalado con anterioridad, ya la STC de 21 de Marzo de 1990, etre otras,
señaló el criterio de la aplicabilidad al derecho administrativo sancionador “con matices” de los
principios rectores del proceso y del derecho penal, pues como ya vimos, son las dos
manifestaciones de un único ius puniendi del estado, tal y como así ya nos indicó Alejandro
NIETO, (“Derecho Administrativo Sancionador”.)
Así, dicha Sentencia señaló que:
“Siempre deberá ser aplicable en el campo sancionador (…) el cumplimiento de los

requisitos Constitucionales de legalidad formal y tipificada, como garantía de la seguridad jurídica
del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación que no supresión a los
casos e hipótesis de las relaciones Administración- Administrado, y en concordancia con la
intensidad de la relación”
También, nos indica Alejandro NIETO, ya la STC de 29 de Marzo de 1990 se ha cuidado de

enumerar una serie de supuestos en los que tal aplicación resulta susceptible de minoración o de
menor exigencia, y que son:
a) Supuestos de normas preconstitucionales. No es posible exigir la reserva de ley de manera

retroactiva para considerar nulas e inaplicables disposiciones reglamentarias respecto de las
cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución (STC 219/1989).
b) Casos de remisión de la norma legal a normas reglamentarias, si en aquella quedan

suficientemente determinadas los elementos sustanciales de la conducta jurídica y
naturaleza y límites de la sanción a imponer (STC 3/1988).
c) Situaciones de sujeción especial, aunque incluso dentro de dicho ámbito una sanción
carece de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art 25
nº 1 de la Constitución (STC 219/1989). (Nota del autor: una situación de sujeción especial,
por ejemplo, es la que une a la Administración con los Funcionarios a su servicio)
De otra parte, también la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha ocupado de ésta

cuestión.
Así, ya la STS de 15 de Febrero de 1988 señaló el siguiente criterio:
“No cabe equiparar en tratamiento a las disposiciones preconstitucionales y

postconstitucionales, ya que su aplicación a las anteriores supondría dejar sin sanción por motivos
estrictamente temporales a conductas de todo punto reprochables contenidas en normas nacidas a
la vida jurídica con pleno acatamiento a los procesos de elaboración en su momentoo vigentes”.
Con igual criterio, STS de 29 de Septiembre de 1988, STC de 25 de Noviembre de 1991,

STS de 07-03-1989, STS de 09-03-89.
Legal: SE-182-07. 630
Al respecto, ya la STS de 16-03-1992 señaló que “la aplicación en materia sancionadora de

los Reglamentos anteriores a la Constitución (“los mismos”) no pierden su vigencia (Nota del
autor: el añadido entrecomillado “los mismos” es nuestro) por aplicación de ésta”
Sin embargo, en nuestra opinión, tales manifestaciones deben ser precisadas.
Así, y sobre ésta cuestión, debemos tener presente, en nuestro criterio, el hecho de que nos
hemos encontrado ante el hecho de un cambio político, en el cual y desde el punto de vista
histórico, acaeció la denominada transición democrática española, y cuya principal norma juridica es
la Constitución Española de 1978.
Ello es traído a colación por un extremo, y es que de una parte, estamos reflexionando
sobre la aplicabilidad de normas preconstitucionales por las que se determinen hechos constitutivos
de infracción y de otra parte por el hecho en sí de la existencia de normas anteriores a la
Constitución, y en consecuencia deberemos reflexionar acerca de su aplicabilidad.
En éste sentido, y en nuestra opinión, debe ser recordado lo que ya los constitucionalistas
italianos MORTARA y BISCARETTI indicaron , al señalar que es un hecho incuestionable el de la
existencia, en todos los cambios políticos, aún cualesquiera sea su forma, del hecho de la
pervivencia y aplicabilidad de amplios sectores del ordenamiento de los regímenes políticos a los
que las revoluciones y cambios sociales vienen a sustituir (Nota del autor: Mortara y Biscaretti en
“Cambios Políticos y Continuidad del Ordenamiento”).
El problema será determinar la aplicabilidad o no de las mismas y como de que sectores o

principios jurídicos coexisten con el “nuevo orden” (Nota del autor: un fiel ejemplo de ello es el
propio Código Civil Español que data de 1889).
En nuestra opinión, la solución jurídica nos viene determinada por la Disposición Derogatoria
Tercera de la Constitución Española de 1978, al señalar:
“Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta

Constitución”
Al respecto, en nuestra particular opinión, tal tema ya fue analizado y tratado por el
Catedrático de Derecho Administrativo Prof. SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, en su obra
“La Derogación Tácita de las Leyes” (Revista del Departamento de Derecho Político de la UNED nº
Cero de 1978), donde viene a analizar ampliamente tal Disposición Derogatoria Tercera.
En todo caso, y sobre ésta cuestión, ya el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de

pronunciarse en su STC de 2 de Febrero de 1981, cuya Doctrina sostuvo también la STC de 8 de
Abril de 1981.
Así, el TC sentó el criterio de que el juez que tenga que aplicar en un caso concreto una ley
preconstitucional que considere contraria a la constitución puede entenderla derogada o puede
remitir el tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad.
Legal: SE-182-07. 631
Al respecto, y siguiendo al Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho

de la U. de Cantabria, Prof. MARTÍN REBOLLO (Leyes Administrativas. Edit Thomsom-Aranzadi),
los efectos serán sin embargo distintos.
Así, la eventual inconstitucionalidad sobrevenida declarada por el Tribunal Constitucional al

contrastar la Ley con la Constitución y contrastar su contradicción implícita implica la invalidez de la
ley cuestionada y tiene efectos frente a todos.
Por el contrario, la inaplicación por el juez de una ley que éste entienda derogada por la
Constitución supone la aplicación del principio de sucesión de las normas en el tiempo, un principio
lógico según el cual la ley posterior deroga a la anterior y produce no la invalidez sino la pérdida de
vigencia de ésta, con efectos para el caso concreto y sólo para las partes implicadas para el caso
concreto.
EPILOGO.-
Con esta última cuestión damos por conclusa nuestra modesta reflexión y aportación referida a los
diversos procedimientos administrativos en materia Sanitaria en el área de Salud Pública en su vertiente de
protección de la Sanidad Ambiental.
PREGUNTAS de autoevaluación
1ª.Pregunta. La actividad Inspectora:
a) La realizan sólo los Funcionarios Públicos pues se ejercitan Potestades de Imperium.

b) La pueden realizar todos los empleados públicos pues todos trabajan para la Administración
Pública, sena personal laboral o personal funcionario
c) Las dos respuestas anteriores son ciertas
d) Las respueats anteriores son falsas
2 ªPregunta. La validez probatoria de las Actas de Inspección:
a) Abarca a todo lo que en ellas se indica, incluidos los juicios de valor del Inspector actuante.
b) Alcanza a todo aquello que es comprobado personal y directamente por los Servicios de
Inspeción actuantes y no alcanza a las valoraciones o apreciaciones del Inspector.
c) Las dos respuestas son todas ciertas.
d) Las respuestas anteriores son todas falsas
3ª. Pregunta. Iniciado un Procedimiento Sancionador.
a) Como los actos de la Administración ostentan presunción de Legalidad, el interesado no puede

oponerse y no puede pedir pruebas.
Legal: SE-182-07. 632
b) El interesado puede proponer pruebas y el Instructor aceptarlas todas para que no tenga
indefensión.
c) El Instructor puede denegar la práctica de las pruebas que sean innecesarias o que no guarden
relación con el tema a resolver, pues la denegación de pruebas inútiles o innecesarias o que no
aportan nada al porcedimiento no es generadora de indefensión.
d) Todo lo anterior es cierto.
4ª Pregunta. En una determinación analítica:
a) Debe indicarse el método analítico usado en el análisis inicial en orden a que el interesado
pueda ejercitar su derecho de defensa técnica.
b) Debe constar acreditada la conservación de la cadena de custodia.
c) Las dos respuestas anteriores son ciertas
d) Todas las respuestas anteriores son falsas.
R: 1ª, 2b, 3c, 4c
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Legal: SE-182-07. 633
Para saber Más
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NIOSH . National Institute for Occupational Safety and Healt.

http://www.cdc.gov/niosh/homepage.htlm.
EPA. Environmental Protection Agency. http://www.epa.gov/
ACGIH. American Conference of Governmental Industrial Hygiene. http://www.acgih.org/store/
ASHRAE. American Society of Heating Refrigerating and Air Aconditioning. http://www.ashrae.com
Gabinete de Seguridad e Higiene en el Trabajo. http://www.mtas.es.
REA. Red Española de Aerobiologia. http://www.uco.es/investiga/grupos/rea/.
Polinosis. Libros electrónicos www.e-alergia.com/

Guía técnica para la prevención y control de la legionelosis en las instalaciones. www.msc.es/
Instituto de Salud Carlos III Centro Nacional de Sanidad Ambiental. Area de Contaminacion Atmosferica
http://www.isciii.es
Ministerio de Medio Ambiente de España
http://www.mma.es/
Consejeria Medio Ambiente. Junta de Andalucia
http://www.cma.junta-andalucia.es/atmosfera/indatmosfera.html
Dirección General del Medio Natural. Gobierno de Aragón
http://www.aragob.es/agri/ama/ama.htm
Página informativa de la Consejería Fomento. Principado de Asturias
http://www.fomento.asturias.org/mamb/
Consejería Medio Ambiente. Gobierno de las Islas Baleares
http://www.caib.es/sac1.htm
Consejería Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Gobierno de Cantabria
http://www.medioambientecantabria.org/a6_4_2.html
Consejería de Agricultura y Medio Ambiente. Junta de Comunidades de Castilla La Mancha.
http://www.jccm.es/agricul/rvca/index.htm
Consejería Medio Ambiente. Junta de Castilla y León.
http://www.jcyl.es/jcyl/cmaot/dgca/datos_atmosfera/
Consejería Medio Ambiente. Generalidad de Cataluña.
http://www.gencat.es/mediamb/cdades.htm
Consejería Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo. Junta de Extremadura.
http://www.juntaex.es/consejerias/mut/dgm/am0604.htm
Consejería de Turismo y Medio Ambiente Junta de la Rioja.
Legal: SE-182-07. 634
http://www.larioja.org/ma/
Consejería Medio Ambiente y Desarrollo Regional. Comunidad de Madrid
http://dgpea2.comadrid.es/atmosfera/atmosfe.html
Consejería Medio Ambiente. Región de Murcia.
http://www.carm.es/cma/dgmn/esquema/indice.htm
Dirección General del Medio Ambiente. Comunidad Foral de Navarra.
http://www.cfnavarra.es/Medioambiente/Indexflash.html
Consejería Medio Ambiente. Generalidad de Valencia.
http://www.gva.es/coma/ma.htm
Departamento de Ordenación Territorio, Vivienda y Medio Ambiente. Gobierno Vasco.
http://www.euskadi.net/vima_aire/indice_c.htm
Conserjería Medio Ambiente . Junta de Galicia .
http://www.xunta.es/conselle/cma/index.htm
ENLACES INTERNACIONALES DE INTERES
Agencia Europea del Medio Ambiente

http://www.eea.eu.int
Centro Común de Investigación (JRC) de la UE
http://www.jrc.it/
Instituto del Medio Ambiente del JRC de Ispra.
http://www.ei.jrc.it/
Agencia del Medio Ambiente de Alemania (Umweltbundesamt).
http://www.umweltbundesamt.de/
Agencia del Medio Ambiente de Austria (Umweltbundesamt).
http://www.ubavie.gv.at/
Agencia de Medio Ambiente de Canadá
http://www.ec.gc.ca/envhome.html
Instituto Hidrometeorológico Checo.
http://www.chmi.cz/indexe.html
Instituto de Investigación Ambiental de Dinamarca.
http://www.dmu.dk/AtmosphericEnvironment/netw.htm
Instituto Meteorológico de Finlandia.
http://www.fmi.fi/en/index.html
Escuela de minas de Douai de Francia.
http://www.ensm-douai.fr/
Instituto Hydrometeorológico de Eslovaquia.
http://www.shmu.sk/
Medio Ambiente de Estonia.
http://www.envir.ee/ehp/
Calidad del Aire de Gran Bretaña
http://www.aeat.co.uk/netcen/airqual/welcome.html
Instituto Nacional de Salud Pública y Medio Ambiente de Holanda (RIVM).
http://www.rivm.nl
Servicio Meteorológico de Hungría
Legal: SE-182-07. 635
http://www.met.hu/index-e.html
Agencia de Medio Ambiente de Irlanda
http://www.epa.ie/
Oficina Meteorológica de Islandia
http://www.vedur.is/english/index_eng.html
laboratorio de Contaminación Atmosférica de Noruega (NILU).
http://www.nilu.o/projects/ccc
Instituto de Meteorología de Portugal.
http://www.meteo.pt/
Instituto de Investigación Ambiental de Suecia.
http://www.ivl.se/
Laboratorio Federal de Ensayo de Materiales e Investigación de Suiza (EMPA).
http://www.empa.ch/index_e.htm
Agencia del Medio Ambiente (EPA) de USA.
http://www.epa.gov/ebtpages/airairpomeasurement.html
Instituto Hidrometeorológico de Yugoslavia.
http://www.meteo.yu/
OTROS ENLACES DE INTERES
NASA de USA sobre la distribución Global de Ozono Estratosférico, Radiación Ultravioleta y Partículas
Atmosféricas
http://jwocky.gsfc.nasa.gov
Universidad de Atenas (Grecia) sobre predicciones de episodios de transporte de partículas Saharianas en el
Área Mediterránea.
http://forecast.uoa.gr
red EMEP de Contaminación Atmosférica de Fondo
http://www.emep.int
Convenio sobre Contaminación Transfronteriza a Larga Distancia de UNECE
http://www.unece.org/env/Irtap/
Organización Meteorológica Mundial.
http://www.wmo.ch/index-en.html
Red de Vigilancia Atmosférica Global.
http://www.wmo.int/pages/prog/arep/gaw/gaw_home_en.html
Centro para las Américas de Aseguramiento de la Calidad y Actividad Científica de USA.
http://marble.asrc.cestm.albany.edu/qasac/
Mª Elisa Gómez Campoy

Servicio de Sanidad Ambiental. D.G. Salud pública. Consejería de Sanidad. Murcia.
Legal: SE-182-07. 636
Anexo recopilatorio de normativa específica en materia de sanidad ambiental
• Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l14-1986.html
• Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. (BOE nº 240, de 5 de octubre de 2011).
http://www.boe.es/boe/dias/2011/10/05/pdfs/BOE-A-2011-15623.pdf
• Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia.

http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/mu-l4-1994.html
1. RADIACIÓN ULTRAVIOLETA
a) REAL DECRETO 1002/2002, de 27 de septiembre, por el que se regula la venta y utilización de aparatos
de bronceado mediante radiaciones ultravioletas.
http://www.boe.es/boe/dias/2002/10/10/pdfs/A35771-35774.pdf
b) NORMA UNE EN 60335-2-27. Aparatos electrodomésticos y análogos. Seguridad. Parte 2-27: Requisitos
particulares para aparatos para la exposición de la piel a las radiaciones ultravioletas e infrarrojas.
Versión revisada a junio de 2014.
2. EXTREMOS TÉRMICOS
a) ORDEN PRE/1518/2004, de 28 de mayo, por la que se crea la Comisión Interministerial para la
aplicación efectiva del Plan Nacional de Actuaciones Preventivas de los Efectos del Exceso de
Temperaturas sobre la Salud. http://www.boe.es/boe/dias/2004/05/29/pdfs/A19926-19926.pdf
b) ORDEN PRE/3310/2004, de 13 de octubre, por la que se modifica la Orden PRE/1518/2004, de 28 de

mayo, por la que se crea la Comisión Interministerial para la aplicación efectiva del Plan Nacional de
Actuaciones Preventivas de los Efectos del Exceso de Temperaturas sobre la Salud.
3. SUSTANCIAS Y MEZCLAS QUÍMICAS

Registro, evaluación, autorización y restricción (REACH) y clasificación, etiquetado y envasado
(CLP) de sustancias y mezclas químicas
a) Reglamento REACH:
Reglamento (CE) N.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006,
relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados
químicos (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, se
modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) N.º 793/93 del Consejo y el
Reglamento (CE) N.º 1488/94 de la Comisión, así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las
Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión.
http://www.murciasalud.es/pagina.php?id=182365
b) Reglamento CLP:
Reglamento (CE) Nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008,
sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, y por el que se modifican y derogan
las Directivas 67/548/CEE y 1999/45/CE y se modifica el Reglamento (CE) N.º 1907/2006
http://www.murciasalud.es/pagina.php?id=182362
c) Régimen sancionador Reglamentos REACH y CLP:

Ley 8/2010, de 31 de marzo, por la que se establece el régimen sancionador previsto en los
Reglamentos (CE) relativos al registro, a la evaluación, a la autorización y a la restricción de las
sustancias y mezclas químicas (REACH) y sobre la clasificación, el etiquetado y el envasado de
sustancias y mezclas (CLP), que lo modifica.
http://www.murciasalud.es/legislacion.php?id=182388
Legal: SE-182-07. 637
4. AGUAS DE BAÑO
a) Directiva 2006/7/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2006, relativa a la
gestión de la calidad de las aguas de baño.
http://www.msc.es/ciudadanos/saludAmbLaboral/calidadAguas/aguasBanno/docs/Directiva2006AguasB
ano.pdf
b) Real Decreto 1341/2007, de 11 de octubre, sobre la gestión de la calidad de las aguas de baño.
http://noticias.juridicas.com/external/disp.php?name=rd1341-2007
5. PISCINAS
a) Decreto 58/1992, de 28 de mayo, por el que se aprueba el reglamento sobre condiciones higiénico -
sanitarias de las piscinas de uso público, de la Región de Murcia.
http://www.murciasalud.es/legislacion.php?id=13966&idsec=301
b) Orden de 16 de junio de 1997, de la Consejería de Sanidad y Político Social, por la que se establecen los
requisitos del Carné de cuidador de Piscinas de uso colectivo de la Región de Murcia, y su modificación,
Orden de 27 de noviembre de 2002 de la Consejería de Sanidad y Consumo.
http://www.murciasalud.es/legislacion.php?id=15239
c) Real Decreto 742/2013, de 27 de septiembre, por el que se establecen los criterios técnico-sanitarios
de las piscinas.
d) Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higiénicos-sanitarios para la
prevención y control de la Legionelosis.
e) Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd314-2006.html
f) Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de instalaciones

Térmicas en los Edificios.
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?id=BOE-A-2007-15820
g) Normativa sobre instalaciones deportivas y de esparcimiento (NIDE) nº 3 del Consejo Superior de

Deportes.
http://www.csd.gob.es/csd/instalaciones/politicas-publicas-de-ordenacion/actuaciones-en-el-ambito-
tecnico/1normasNIDE/
6. BALNEARIOS, BAÑOS TERMALES Y ESTABLECIMIENTOS DE TALASOTERAPIA Y APLICACIÓN DE

PELOIDES.
a) RDL de 25 de Abril de 1928, sobre la explotación de manantiales de aguas mineromedicinales.
b) Ley de Minas de 21 de Julio de 1973 y Ley 54/1980, de 5 de Noviembre, de modificación de la

ley de Minas.
http://noticias.juridicas.com/external/disp.php?name=l22-1973
c) Real Decreto 2857/1987, de 25 de Agosto, Reglamento General para el Régimen de la minería.

http://noticias.juridicas.com/external/disp.php?name=rd2857-1978
d) Decreto 55/1997, de 11 de Julio, sobre condiciones sanitarias de Balnearios, Baños Termales y

Establecimientos de Talasoterapia y de aplicación de peloides.
http://rica.carm.es/borm/documento?obj=bol&id=30123
e) Decreto 73/2004, de 2 de Julio, por el que se regula el procedimiento de autorización sanitaria de los
centros, establecimientos y servicios sanitarios y el registro de recursos sanitarios regionales.
http://rica.carm.es/borm/documento?obj=anu&id=31094
f) Real Decreto 865/03, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higiénicos-sanitarios para la
prevención y control de la Legionelosis.
Legal: SE-182-07. 638
g) Real Decreto 1799/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de

aguas preparadas envasadas para consumo humano.
h) Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación
7. AGUAS DE CONSUMO HUMANO

a) RD 140/2003, 7 Febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de
consumo humano.
http://www.boe.es/boe/dias/2003/02/21/
b) RD 742/2013, de 27 de septiembre, por el que se establecen los criterios técnicos-sanitarios de

piscinas. Disposición final primera modifica el artículo 10.4 del RD140/2003.
c) Ley 6/2006, de 21 julio, sobre incremento de las medidas de ahorro y conservación en el consumo de
agua en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
d) Real Decreto 849/1986,11 abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y
sus modificaciones posteriores.
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd849-1986.t1.html
e) Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Aguas.
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rdleg1-2001.t4.html
f) RD 1798/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de aguas

minerales naturales y de manantial envasada para consumo humano.
g) RD 1799/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de aguas

preparadas envasadas para consumo humano.
h) Orden 28 de julio de 1974 (Ministerio de Obras Públicas) Abastecimiento de aguas. Pliego de

prescripciones técnicas generales para tuberías.
http://www.miliarium.com/Proyectos/Pliegos/Varios/Abastecimiento.asp
i) Orden de 15 de septiembre de 1986. Pliego de Prescripciones Técnicas Generales de Tuberías para

Saneamiento.
j) Orden 1591/2005, de 30 de mayo, sobre el Sistema de Información Nacional de Agua de Consumo.

BOE Nº 131. Jueves 2 junio 2005.
k) Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, por el que se regula la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación y el deterioro.
BOE nº 255 22 de octubre de 2010.
l) Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y
evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental.
http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-9806
m) Real Decreto 314/2016, de 29 de julio, por el que se modifican el Real Decreto 140/2003, de 7 de
febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano, el
Real decreto 1798/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de
aguas minerales naturales y aguas de manantial envasadas y el Real decreto 1799/2010, de 30 de
Legal: SE-182-07. 639
diciembre, por el que se regula el proceso de elaboración y comercialización de aguas preparadas

envasadas para el consumo humano.
https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-7340
n) Real Decreto 902/2018, de 1 de agosto, por el que se modifican el Real Decreto 140/2003, de 7 de
febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano y de
las especificaciones de los métodos de análisis , el Real decreto 1798/2010, de 30 de diciembre, por el
que se regula la explotación y comercialización de aguas minerales naturales y aguas de manantial
envasadas y el Real decreto 1799/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula el proceso de
elaboración y comercialización de aguas preparadas envasadas para el consumo humano.
https://www.boe.es/eli/es/rd/2018/07/20/902/dof/spa/pdf
8. REUTILIZACIÓN DE AGUAS RESIDUALES REGENERADAS

a) Real Decreto Ley 11/1995, 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al
tratamiento de las aguas residuales urbanas.
b) Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, por el que se desarrolla el Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de
diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas
c) Decreto 16/1999, de 22 de abril, sobre vertidos de aguas residuales industriales al alcantarillado

http://www.carm.es/neweb2/servlet/integra.servlets.ControlPublico?IDCONTENIDO=1486&IDTIPO=100
&RASTRO=c272$m
d) Real Decreto 261/1996 de 16 de febrero de protección de aguas contra contaminación por nitratos de
fuentes agrarias.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1996-5618
e) Real decreto 1620/2007 de 7 diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización
de las aguas depuradas (BOE nº 294, de 8 de diciembre de 2007)
http://www.derecho.com/l/boe/real-decreto-1620-2007-establece-regimen-juridico-reutilizacion-aguas-
depuradas/pdf.html
f) Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y
evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental.
http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-9806
9. PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA LEGIONELOSIS

a) Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higiénico-sanitarios para la
prevención y control de la legionelosis.
http://www.extfiles.murciasalud.es/recursos/ficheros/34549-BOE2003-N171-P28055-MARG14408.pdf
Modificado en su artículo 13, por la disposición final primera del RD 830/2010, de 25 de junio, por el
que se establece la normativa reguladora de la capacitación para realizar tratamientos con biocidas.
BOE número 170; Sec.I. pag 61877-61889
http://www.extfiles.murciasalud.es/recursos/ficheros/187843-BOE-A-2010-11157.pdf
b) Orden SCO/317/2003, de 7 de febrero, por la que se regula el procedimiento para la homologación de
los cursos de formación del personal que realiza las operaciones de mantenimiento higiénico-sanitario
de las instalaciones objeto del Real Decreto 909/2001, de 27 de julio.
http://www.extfiles.murciasalud.es/recursos/ficheros/28396-Boe2003-44-7017.pdf
c) Decreto 154/2009, de 29 de mayo, por el que se desarrollan los requisitos básicos para la inscripción y
funcionamiento del Registro Oficial de Establecimientos y Servicios Biocidas de la Región de Murcia.
http://www.extfiles.murciasalud.es/recursos/ficheros/156645-9291.pdf
Legal: SE-182-07. 640
d) Decreto 411/2008, de 31 de octubre, por el que se regula el procedimiento de autorización, el

reconocimiento de la acreditación y el registro de los laboratorios en el ámbito de la salud pública y
agroalimentario
http://www.extfiles.murciasalud.es/recursos/ficheros/137358-14666.pdf
e) Norma UNE 100030:2017 Prevención y control de la proliferación y diseminación de Legionella en

instalaciones
f) Guía técnica para la Prevención y Control de la Legionelosis en instalaciones

http://www.msssi.gob.es/ciudadanos/saludAmbLaboral/agenBiologicos/guia.htm
10. RESIDUOS SANITARIOS

a) Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (BOE nº 181, de 29 de julio de 2011).
b) Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución de la Ley
20/1986, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos (BOE nº 182, de 30 de julio de 1988 y BOE nº 160,
de 5 de julio de 1997).
c) Real Decreto 952/1997, de 20 de junio, por el que se modifica el Reglamento para la ejecución de la
Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, aprobado mediante Real Decreto
833/1988, de 20 de julio residuos (BOE nº 160, de 5 de julio de 1997).
d) Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y

eliminación de residuos y la lista europea de residuos (BOE nº 43, de 19 de febrero de 2002).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/o304-2002-mam.html
e) Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del
territorio del Estado (BOE nº 83, de 7 de abril de 2015)
https://www.boe.es/boe/dias/2015/04/07/pdfs/BOE-A-2015-3715.pdf
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/549997-rd-180-2015-de-13-mar-regula-el-traslado-de-
residuos-en-el-interior-del-territorio.html
11. EVALUACIÓN AMBIENTAL

a) Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE nº 296, de 11 de diciembre de 2013)
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/518080-l-21-2013-de-9-dic-evaluacion-ambiental.html
b) Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana.
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/561510-rdleg-7-2015-de-30-oct-aprueba-el-texto-
refundido-de-la-ley-de-suelo-y-rehabilitacion.html
c) Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada (BORM nº116, de 22 de mayo de

2009).
http://www.carm.es/borm/documento?obj=anu&id=373399
http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/mu-l4-2009.tp.html
d) Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.

http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/549971-l-13-2015-de-30-mar-ca-murcia-ordenacion-
territorial-y-urbanistica-de-la.html
12. CALIDAD DEL AIRE

a) Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire
Legal: SE-182-07. 641
b) Real Decreto 39/2017, de 27 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 102/2011, de 28 de
enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
https://www.boe.es/boe/dias/2017/01/28/
c) Resolución de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental por la que se

aprueba el protocolo de actuación en caso de superación de los umbrales de información y alerta a la
población, para los contaminantes atmosféricos ozono, dióxido de azufre y dióxido de nitrógeno, en la
Región de Murcia.
13. BIOCIDAS
a) Reglamento (UE) Nº 528/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativo
a la comercialización y el uso de los biocidas.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:167:0001:0123:ES:PDF
b) Real Decreto 3349/1983, de 30 de noviembre, por el que se aprueba la reglamentación técnico-

sanitaria para la fabricación, comercialización y utilización de plaguicidas.
c) Orden de 24 de febrero de 1993 por la que se establece la normativa reguladora del Libro Oficial de
Movimiento de Plaguicidas Peligrosos.
d) Real Decreto 1054/2002, de 11 de octubre, por el que se regula el proceso de evaluación para el
registro, autorización y comercialización de biocidas.
e) Real Decreto 830/2010, de 25 de junio, por el que se establece la normativa reguladora de la

capacitación para realizar tratamientos con biocidas.
f) Orden SCO/3269/2006, de 13 de octubre, por la que se establecen las bases para la inscripción y el
funcionamiento del Registro Oficial de Establecimientos y Servicios Biocidas.
g) Decreto 154/2009, de 29 de mayo, por el que se desarrollan los requisitos básicos para la inscripción y
funcionamiento del Registro Oficial de Establecimientos y Servicios Biocidas de la Región de Murcia.
http://www.carm.es/borm/documento?obj=bol&id=39114
h) Reglamento Delegado (UE) 1062/2014 de la Comisión, de 4 de agosto de 2014, relativo al programa de

trabajo para el examen sistemático de todas las sustancias activas existentes contenidas en los biocidas
que se mencionan en el Reglamento (UE) 528/2012.
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R1062&from=ES
14. PRODUCTOS DE LIMPIEZA Y SANEAMIENTO

a) Reglamento (CE) No 648/2004 del Parlamento y del Consejo de 31 de marzo de 2004 sobre
detergentes.
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:104:0001:0035:ES:PDF
b) Real Decreto 770/1999, de 7 de mayo, por el que se aprueba la Reglamentación técnico-sanitaria para
la elaboración, circulación y comercio de detergentes y limpiadores.
c) Real Decreto 3360/1983, de 30 de noviembre, por el que se aprueba la Reglamentación Técnico-

Sanitaria de lejías.
15. RUIDO
Legal: SE-182-07. 642
a) Ley 37/2003, de 27 de noviembre, del Ruido (BOE nº 276, de 18 de noviembre 2003).

b) Real Decreto 1513/2005, de 16 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 27 de

noviembre, del Ruido (BOE, nº 301 de 17 de diciembre de 2005)
c) Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de

noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas
(BOE núm. 254 de 23 de octubre de 2007)
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rd1367-2007.html#anexo2
d) Real Decreto 1038/2012, de 6 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1367/2007, de 19 de
octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido, en lo referente a
zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas (BOE nº 178 de 26 de julio de 2012)
e) Decreto 48/1998, de 30 de julio, de protección del medio ambiente frente al ruido (BORM nº 180 de 6
de agosto de 1998)
http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/mu-d48-1998.html
f) Real Decreto 212/2002, de 22 de febrero, por el que se regulan las emisiones sonoras en el entorno
debidas a determinadas máquinas de uso al aire libre.
g) UNE-ISO 1996-1:2005: Acústica. Descripción, medición y evaluación del ruido ambiental. Parte 1:
Magnitudes básicas y métodos de evaluación.
h) UNE-ISO 1996-2:2009: Acústica. Descripción, medición y evaluación del ruido ambiental. Parte 2:
Determinación de los niveles de ruido ambiental.
16. CAMPOS ELECTROMAGNÉTICOS

a) Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999 relativa a la exposición del público en general a
campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz).1999/519/CE. DOCE 30.7.1999. L199/5. http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/consleg/1999/H/01999H0519-19990712-es.pdf
b) Corrección de errores de la Recomendación 1999/519/CE del Consejo, de 12 de julio de 1999 relativa a

la exposición del público en general a campos electromagnéticos (0Hz a 300 GHz). http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:265:0042:0042:ES:PDF
c) REAL DECRETO 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece
condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones
radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas.
d) ORDEN CTE/23/2002, de 11 de enero, por la que se establecen condiciones para la presentación de

determinados estudios y certificaciones por operadores de servicios de radiocomunicaciones.
e) Real decreto 337/2014, de 9 de mayo, por el que se aprueban el Reglamento sobre condiciones técnicas
y garantías de seguridad en instalaciones eléctricas de alta tensión y sus Instrucciones Técnicas
Complementarias ITC-RAT 01 a 23.
Legal: SE-182-07. 643
17. CAMPAMENTOS DE TURISMO

a. Decreto19/1985, de 8 de marzo, de Ordenación de los Campamentos de Turismo
b. Decreto 108/1988, de 28 de julio, de modificación del Decreto19 /1985
[Inicio]
Legal: SE-182-07. 644
Autoevaluación. Nivel 4
Nivel 4. Autoevaluación
Preguntas:
Responder en cinco o seis líneas.

1
1. Relaciona con sus principales factores ambientales las enfermedades respiratorias.
2. Relaciona con sus principales factores ambientales el cáncer.
1. ¿En qué consiste el cambio climático y cómo afectará a la climatología?
El cambio climático está producido por la liberación de gases invernadero (dióxido de carbono,
metano y óxido nitroso) y que se prevé desestabilice los patrones climáticos regionales, con un
aumento global de la temperatura media del planeta. Los fenómenos extremos como olas de calor o
de fríos, las sequías, los temporales y las inundaciones, es probable que se incrementen.
2. A la vista de lo expuesto en este módulo ¿qué percepción tiene sobre cómo afectan las
temperaturas extremas a la salud y cuáles son los grupos de especial riesgo?.
Las temperaturas extremas pueden producir aumento de la mortalidad y la morbilidad por causas
cardiovasculares y respiratorias fundamentalmente. Los grupos de especial riesgo son los ancianos,
los niños y personas con dolencias crónicas.
3. ¿Cuáles son los efectos del ruido en la salud y las relaciones sociales más frecuentemente
identificados?
Deficiencia auditiva, interferencia en la comunicación oral, trastornos del sueño y el reposo; efectos
fisiológicos (generalmente relacionados con un aumento de la presión arterial), efectos sobre el
rendimiento y el comportamiento e interferencia en actividades.
4. ¿Cómo pasa el ruido de ser un problema de salud laboral a ser un problema de salud pública?
Al comprobarse que los efectos del ruido sobre la salud son un problema de energía, no de
intensidad. Es decir, que el mismo efecto tiene un sonido muy intenso durante poco tiempo que otro
menos intenso durante mucho tiempo.
3
1.- Explique qué sabe de la materia orgánica natural de las aguas. ¿Presenta algún riesgo per se?.
Extiéndase algo para justificarlo.
Legal: SE-182-07. 645
2.- ¿Cuáles son los ingredientes que conoce forman parte de la formulación de detergentes
comerciales?. Explique qué componentes poseen mayor y menor degradabilidad en los ecosistemas
acuáticos, incluso históricamente, y qué toxicidad poseen para él.
3.- ¿Qué son los POPs?. Cite los que conozca y describa en unas líneas de donde proceden, su
comportamiento y los riesgos que presentan en toxicología ambiental y humana.
1. Describe los principales métodos de muestreo para el estudio de bioaerosoles interiores o

exteriores
2. ¿Cuáles son los principales transportadores de alergenos? ¿ A qué partículas se les denomina
como paucimicronicas?
2.- ¿Cuál fue uno de los motivos principales de las más de 12.000 muertes que se registraron en Francia en
el verano de 2003 debido a la ola de calor?
Las carencias de la sanidad pública de dicho país. El colapso sanitario provocado por la ola de calor
llevó a cuestionar el funcionamiento del sistema e incluso a inversiones para reformar la atención
especializada.
3.- ¿Cómo ha cambiado la cantidad de población afectada por la alergia en estos últimos 20 años? ¿A qué
se debe este cambio?
Hace 20 años un 10% de los españoles sufría esta dolencia y los síntomas se manifestaban a los 8
años. Ahora la proporción es del 20% y la alergia aparece incluso a los 3 años. La alergia es
predisposición genética, pero la contaminación y la combustión de hidrocarburos potencia la
sensibilidad ante los pólenes.
4.- ¿Qué son los THM y porqué hay peligro de riesgo de acumulación en el agua?
Los trihalometanos (THM) son compuestos químicos que se forman cuando la materia orgánica que
arrastran los ríos entra en contacto con el cloro en las plantas potabilizadoras, o con cualquier otro
compuesto halogenado. Estas sustancias se han relacionado con diverso tipos de tumores, en
especial con el cáncer de vejiga Se ha llegado incluso a señalar que 600 personas mueren en
España por esta causa debido al consumo de THM en el agua.
5.- ¿Cuáles son los efectos del ruido en la salud y las relaciones sociales más frecuentemente identificados?
Deficiencia auditiva, interferencia en la comunicación oral, trastornos del sueño y el reposo; efectos
fisiológicos (generalmente relacionados con un aumento de la presión arterial), efectos sobre el
rendimiento y el comportamiento e interferencia en actividades.
6.- ¿Cómo define la O.M.S. al agua potable?
Legal: SE-182-07. 646
Se define como aquella que no contiene microorganismos ni sustancias químicas a concentraciones

que puedan amenazar la salud del hombre a corto o largo plazo; debe ser tan agradable como las
sustancias lo permitan.
7.-¿En qué consiste el Sistema de Toxicovigilancia (STV)?
Su objetivo es la detección y evaluación de accidentes e intoxicaciones por productos químicos

atendidos en los Servicios de Urgencias de la Red Hospitalaria. La notificación es voluntaria e
informa de los daños provocados, producto implicado, circunstancia del accidente o intoxicación,
evolución del paciente, etc. Está coordinado por la Sección de Toxicología Clínica de la Asociación
Española de Toxicología.
8.- ¿Por qué la primera ola de calor que se produce en el año es la que mayor efecto tiene sobre la
mortalidad?
Se explica por dos factores. Uno porque la primera ola de calor del año puede encontrar a las personas sin
una aclimatación previa a esas temperaturas y segundo, por el mayor número de susceptibles que existen
en la primera ola de calor y que al fallecer ya no se dan en las sucesivas, es decir, el denominado “efecto
siega”.
9.- ¿Cómo se puede reducir la generación de ruido debida al tráfico?
Sobre los vehículos, pueden ser activas como la utilización de elementos motrices más silenciosos o pasivas
como la aplicación de elementos que impidan que el ruido se propague al exterior.
Sobre la vía, utilizando tipos de pavimento poco ruidosos.
10.- ¿Por qué es difícil armonizar una legislación común europea en cuestiones de contaminación acústica?
Por la distinta concepción de los niveles “tolerables” de ruido según diferentes lugares de Europa y la falta
de estudios homogéneos y sistematizados a la hora de analizar los efectos del ruido sobre la salud.
11.- ¿Qué indica un nivel detectable de compuestos orgánicos volátiles (COVs) en el interior de un edificio?
Una gran actividad metabólica biológica y la presencia de un alto nivel de contaminación fúngica y
bacteriana ambiental.
12.- ¿Cómo se expresa el grado de virulencia de un agente biológico?
Se expresa como DIM o dosis mínima infectiva, que se define como la cantidad más pequeña de agente
biológico necesaria para provocar una infección.
13.- ¿A qué llamamos bioaerosoles?
Se denomina bioaerosol a aquellas partículas biológicas contenidas en los gases que flotan.
14.- ¿Que es la Aerobiologia?

Legal: SE-182-07. 647
El término aerobiología creado alrededor de 1930 indica el estudio de esporas de hongos, granos de polen y
bacterias en la atmósfera (Nilsson, 1997).
Los estatutos de la Federación Británica de Aerobiología, la definen como “la disciplina científica enfocada en
el transporte, a través de la atmósfera, de organismos y materiales biológicamente significativos” (Hirst,
1994).
15.- ¿Qué diferencias hay entre biocontaminates interiores y exteriores?
Los biocontaminantes exteriores

1. –Procedentes de fuentes naturales.
2. –Presentes en concentraciones relativas bajas.
3. –No se pueden prevenir.
4. –Varían según la localización geográfica y el clima.
5. –Son estacionales.
Y los biocontaminantes interiores

1. Procedentes de fuentes antropogénicas.
2. Presentes en concentraciones elevadas.
3. Se pueden prevenir.
4. Varían dependiendo de los factores climáticos interiores (humedad, ph, temperatura)
5. No presentan variación estacional clara.
16.- ¿Cuales son métodos de muestreo para el estudio de los pólenes y esporas fúngicas?
Existen métodos de sedimentación o gravimétricos, impactadores en cascada, métodos volumétricos y

métodos de filtración.
17.- ¿Qué enfermedades se asocian a la exposición de bioaerosoles en ambientes interiores?
Principalmente el síndrome del edificio enfermo, aspergilosis, neumonitis hipersensible y alveolitis alérgica.
Asociadas a bioaerosoles tanto interiores como exteriores se producen las siguientes enfermedades:
legionelosis, fiebre del humidificador, y asma alérgico.
18.- ¿Qué compuestos tóxicos de origen biótico interesan en la toxicología ambiental?
Las toxinas y los COVs.
[Inicio]
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realizado bajo la autorización prevista en el artículo 32.4 de la Ley de Propiedad Intelectual (Real Decreto
Legislativo 1/1996). Cualquier reproducción, distribución, transformación y comunicación pública en
cualquier medio y de cualquier forma, fuera del alcance de dicha autorización, deberán ser objeto de una
licencia específica.
Legal: SE-182-07. 648

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MODULO 17.

Toxicología y Sanidad Ambiental

Nivel 2. Desarrollo del tema ...................................................................................................... 3

Nivel 3. Para saber más......................................................................................................... 634

Nivel 4. Autoevaluación ......................................................................................................... 645

Ricardo Cano Zamorano

Esquema General. Nivel 1

Nivel 1. Esquema General.

En el presente módulo se van a tratar los siguientes temas:

Factores Ambientales con Repercusión en el Proceso Salud Enfermedad

Riesgos por Residuos

Calidad del Aire I : Control: Polenes y Esporas Aerovagantes

Calidad del Aire II : Ambientes Interiores y Exteriores

Los Suelos Contaminados: Un viejo Problema Emergente

Sistema De Información En Sanidad Ambiental.

Los Procedimientos Administrativos En Materias Sanitarias

Anexo recopilatorio de normativa específica en materia de sanidad ambiental

Coordinador: Mª Elisa Gómez Campoy

Desarrollo del Tema. Nivel 2

Nivel 2. Desarrollo del tema

1 Factores Ambientales con Repercusión en el Proceso Salud Enfermedad

Medio ambiente y salud

La exposición a este tipo de contaminantes puede incrementar el riesgo de distintas enfermedades:

Desigualdades en salud ambiental

2. Marco normativo y estrategias actuales.

El derecho a disfrutar de un medio ambiente saludable está recogido en el art. 45 de la Constitución

El derecho administrativo ambiental que ha desarrollado la UE ha terminado dotando a las administraciones

- Prevención y reducción integrada de la contaminación.

La ley general de salud pública

El Anexo 1 de este módulo recoge normativa específica, correspondiente a programas de sanidad

Salud ambiental en España

Análisis de planes y estructuras nacionales y autonómicas de salud ambiental.

I. No existe un marco normativo autonómico en ninguna de las comunidades autónomas estudiadas, ni

Monitorización y vigilancia: Establecimiento y control de indicadores de salud ambiental.

Información: Diseño y aplicación de sistemas de información y redes de vigilancia que

Comunicación de riesgos: Dado el aumento de la percepción de los riesgos ambientales para

3. Nuevas amenazas: cambios ambientales

4. Riesgos ambientales para la salud.

Se analizan los principales riesgos:

4.1. Compuestos químicos peligrosos.

Magnitud del problema

Otros estudios recientes de gran interés son:

• Mortalidad diaria atribuible a la contaminación del aire (2016) WHO

4.2. Campos electromagnéticos.

En Europa, la recomendación 1999/519/EC establece las restricciones y niveles de referencia para la

Magnitud del problema

4.3. Radiaciones ionizantes.

Magnitud del problema

Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y ruido

4.5. Cambio climático: temperaturas extremas, expansión de vectores de enfermedades, y

Evidencias científicas de la asociación entre efectos en salud y temperaturas extremas

en esos tratamientos, la existencia de instalaciones de abastecimiento sanitariamente aceptables, y la

Magnitud del problema

La información disponible procede de la declaración de brotes epidémicos de transmisión hídrica (BETH) y

Aproximadamente, el 2% de los casos de gastroenteritis aguda en Europa están asociados al agua de

5. ¿Qué enfermedades están relacionadas con el medio ambiente?

Alteraciones de salud más relevantes con implicaciones ambientales.

Evidencias científicas de la asociación entre factores ambientales y cáncer

contaminantes atmosféricos procedentes de carreteras de alta densidad de tráfico y gasolineras ubicadas

5.2. Alteraciones endocrinas.

− Pueden mimetizar la actividad biológica de una hormona endógena, uniéndose a un receptor

− Pueden modificar la actividad transcripcional de los genes relacionados con hormonas y

Magnitud del problema

5.3. Alteraciones del desarrollo neurológico.