INDICE

1. Medio de control de Controversias Contractuales

Características
Procedencia
Caducidad
Finalidad
Pretensión
Titular
Origen
Intervención de terceros
Competencia judicial
Facultades del juzgador
Sentencia y efectos
Jurisprudencia
Normatividad

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 CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

El contrato como un acuerdo de voluntades que genera obligaciones y produce efectos

jurídicos; la voluntad de la administración como la del ciudadano a efectos de las relaciones
contractuales tiene como fuente denominado procedimiento administrativo contractual que en
término de orden general se inicia y culmina con un acto administrativo, que se formaliza
mediante lo denominado el contrato estatal.

En virtud de esto se creó el mecanismo de controversias contractuales el cual se contempla

como una acción indemnizatoria, que protege los derechos de las personas que están
vinculadas mediante un contrato. Atendiendo a esto señala el artículo 141 del CPACA que:
“cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia
o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la
nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el
interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando ésta no se haya logrado
de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos
(2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o,
en su defecto, del término establecido por la ley.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad
contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de la ley 1437 de
2011, según el caso.

El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare
la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté
plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes
contratantes o sus causahabientes”.

Características.

• Lo demandable: Un contrato estatal.

• Titular: Cualquier parte del contrato (El Estado o el particular), los causahabientes de
los contratistas, el Ministerio Público o el tercero que acredite interés directo en el
contrato.

• Objeto: La legalidad en abstracto y restablecimiento del derecho.

• Vía Gubernativa: No hay que agotarla.

• Jurisdicción: Contencioso.

• Caducidad: 2 años a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho
o de derecho que les sirvan de fundamento a los contratos.

• Pretensión: En este medio de control se admiten pretensiones de orden subjetivo y

objetivo. Se podrá solicitar que: se declare la existencia del contrato, que se declare
la nulidad, que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones
consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que
se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y liquidación del contrato.

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 • Naturaleza de la sentencia: Declarativa y de Condena.

• Efectos de la sentencia: - Erga omnes e inter partes.

Procedencia.

Este mecanismo procederá cuando se pretenda la declaratoria de:

• Existencia del contrato.

• Nulidad del contrato.

• Revisión del contrato.

• Incumplimiento contractual.

• Nulidad de actos contractuales.

• Indemnizar los perjuicios, declaraciones y condenas.

• Liquidación judicial del contrato.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad
contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de la ley 1437 de
2011, de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que no procede el
mecanismo de controversias contractuales cuando se pretenda demandar esos actos.

Cuando los asuntos relativos a controversias contractuales, sean conciliables, requieren

someterse a este requisito de conciliación, antes de instaurar la demanda. La ley 640 de 2001,
señala que la conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo sólo podrá
ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público. La solicitud de conciliación deberá
acompañarse de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular,
según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. Así mismo, el interesado
debe allegar copia del escrito a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Caducidad.

El artículo 164 de la ley 1437 de 2011 señala que la caducidad de la acción de controversias
contractuales es de 2 años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos
de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento a los contratos.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será
de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.
En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre
vigente.

En los siguientes casos el término de caducidad se contará así:

• En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió

cumplirse el objeto del contrato;

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 • En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del
contrato por cualquier causa;

• En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las
partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

• En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la

administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la
apruebe;

• En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se

practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos
(2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo
bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la
terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la
disponga;

• Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones

judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier
materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su
ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación
en ellos contenida;

• Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una

condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de
dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar
desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de
condenas de conformidad con lo previsto en este Código.

Finalidad.

En términos generales este es un contencioso de tipo subjetivo, de naturaleza patrimonial.

Con él la ley protege los derechos de las partes vinculadas a un contrato estatal; claro está
que en cuanto se refiere a la nulidad absoluta del contrato posee innegables atributos
generales, al dirigirse a la protección de la legalidad abstracta que puede resultar vulnerada
con un contrato estatal. En este sentido le es aplicable lo ya dicho en torno del Estado de
Derecho y del principio de legalidad inherente a él.

Pretensión.

La acción relativa a contratos tiene como contenido varias pretensiones pues, el conflicto
derivado del contrato estatal tiene distintas modalidades.

Nulidad del contrato: Un contrato estatal puede resultar viciado de nulidad absoluta por las
causales previstas en el artículo 44 de la ley 80 de 1993, que recoge las consagradas en los
artículos 1740 y 1741 del Código Civil, algunas de las cuales resultan reiteradas en las
específicas del estatuto de contratación pública. Se denomina absoluta por su carácter no
saneable, es decir, por haberse incurrido en unos vicios para los cuales la ley resta todo valor
jurídico, otorgando la más grave de las sanciones legales.

Por consiguiente, en presencia de uno cualquiera o de varios de los vicios establecidos como
causal de nulidad absoluta, la pretensión debe descomponerse en dos partes:

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 • La petición de nulidad total o parcial del contrato estatal, ya que el vicio puede no
afectar todo el clausulado contractual, a menos que no pueda subsistir sin la parte
viciada.

• Como consecuencia de la declaración de nulidad procede solicitar que se ordenen las

restituciones mutuas entre las partes como lo prevé el artículo 1746 del Código Civil,
caso en el cual cada una restituirá a la otra la prestación que fue objeto del contrato,
con los frutos y las mejoras

Nulidad relativa del contrato: Todo vicio o irregularidad que no constituya vicio de nulidad
absoluta al tenor de lo dispuesto por el derecho común, es constitutivo de nulidad relativa. El
vicio de nulidad relativa también conlleva la petición de nulidad del contrato con la condena a
realizar las restituciones mutuas, conforme el mismo régimen descrito en el punto anterior.

Existencia del contrato: Tal evento resulta necesario cuando el contrato no se encuentra
documentado y el interesado requiera el reconocimiento judicial de su relación contractual.
Cuando la relación contractual ha sido verbal, lo que puede fácil y legalmente ocurrir en el
evento de la contratación de urgencia manifiesta, y cuando sin observar las reglas sobre el
procedimiento para la celebración de un contrato la autoridad simplemente ordena o instruye
verbalmente sobre su ejecución a quien asume la condición material de contratista. En estos
casos y si la entidad pública no reconoce y paga la prestación al contratista, éste no tiene otra
opción que acudir a la jurisdicción para que sea esta la que por declaración y por condena
satisfaga sus pretensiones discutidas e insatisfechas.

Con la petición de existencia de la relación contractual, la pretensión debe ir acompañada de

la del reconocimiento de sus extremos –las partes, el objeto, precio y la forma de pago, el
plazo, etc.- y de la solicitud de condena al pago del valor de lo que el demandante estime se
le debe reconocer por la ejecución del objeto.

Revisión del contrato: La pretensión de revisión corresponde con el fenómeno del

desequilibrio en la ecuación económica del contrato, y se da, entre otros casos, cuando se
aspira a la revisión de precios unitarios, el reconocimiento de obras adicionales, el
reconocimiento de sobreprecios por variaciones en el mercado. En tales casos, si la entidad
no acepta las aspiraciones del contratista, este deberá acudir a la jurisdicción para obtenerlas
por sentencia.

Se solicita que se revisen los términos económicos del contrato y, como consecuencia, que
se hagan las declaraciones y se dispongan las condenas necesarias con dicho fin: Mayores
valores unitarios, valor de la obra adicional, valor de la mayor estadía en sitio de obra,
diferencia en precios por aumento de los vigentes en el mercado al momento de la
celebración, etc., con la metodología del daño emergente y del lucro cesante ya descritos.

Incumplimiento del contrato: Todo incumplimiento puede generar daño emergente y lucro
cesante a la parte cumplida en el contrato. Si el contrato es bilateral, llevará tácita la condición
resolutoria, Por consiguiente, la parte cumplida podrá demandar, la resolución del contrato
con la indemnización de perjuicios, o exigir ejecutivamente su cumplimiento, con la
indemnización de perjuicios.

Nulidad y restablecimiento del derecho: Cuando el conflicto surja por la expedición de un acto
administrativo expedido por la entidad contratante durante la etapa de la ejecución del
contrato, así la acción que deba ejercerse sea la relativa a contratos. El conflicto contractual
puede haberse originado en la declaratoria de caducidad administrativa del contrato, o en su
terminación, modificación o interpretación unilaterales, o en la imposición de una multa, etc.

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En tal caso se ejerce la acción relativa a contratos a pesar de que la pretensión es la de
nulidad con restablecimiento del derecho o reparación del daño, según el caso, y como quedó
ya descrito.

Son actos administrativos que nacen viciados por cualquiera de las causales de nulidad
previstas por el artículo 137 de la ley 1437 de 2011, como son:

• Cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse;

• Cuando son expedidos sin competencia;

• Cuando son expedidos en forma irregular;

• Cuando son expedidos con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;

• Cuando son expedidos mediante falsa motivación, o con desviación de las

atribuciones propias de quien los profirió.

Liquidación del contrato: Se podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación de un

contrato en sede judicial, si la entidad pública unilateralmente o las partes de común acuerdo
no han efectuado la liquidación del contrato dentro de los términos previstos.

Liquidar un contrato es cerrar sus cuentas, previo balance del cumplimiento de las
prestaciones de las partes. No todo contrato exige liquidación, como son los casos de la
compra venta, la permuta, la donación, ciertos contratos de prestación de servicios; pero otros
sí la requieren, como el de obra, el de interventoría, algunos de consultoría, el de concesión,
el de suministro, entre los principales, pues en estos es necesaria la verificación de la
ejecución y de las especificaciones técnicas del objeto, así como la de los pagos parciales
que se hubieren efectuado durante su vigencia.

Condenar a indemnizar los perjuicios: La procedencia de la indemnización de perjuicios

implica demostrar el incumplimiento de la obligación contractual, el daño antijurídico y la
relación de causalidad entre el incumplimiento y en daño. El éxito de las indemnizaciones
depende de lo que se solicite ante el juez y lo que se logre probar.

Titular.

La acción relativa a contratos está en cabeza de las partes en el negocio jurídico. En este
caso se necesita tener y probar el interés en el litigio pues se exige legitimación en causa,
aún para ejercerla con la pretensión de nulidad absoluta del contrato. Resultan, por tanto,
titulares de la misma, los siguientes sujetos y entidades:
Parte contratante: Conformada por la entidad o las entidades públicas que lo hayan
celebrado, teniendo en cuenta que del artículo 2º de la ley 80 de 1993 resulta el listado de
aquellas a quienes se les aplica el estatuto contractual público y que, por ende, tienen
concedida por la ley la facultad para celebrarlo.

Parte contratista: Conformada, por regla general, por particulares que celebren y suscriban.
Contratos, estos, a su vez, pueden ofrecer las siguientes modalidades:

• Persona natural.

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 • Persona jurídica de cualquier tipo, como una sociedad, una cooperativa, asociación,
fundación, empre unipersonal, fiducia, consorcio, unión temporal, entidades públicas.

• Persona o entidad extranjera.

Otros sujetos o entidades: La acción relativa a contratos puede resultar ejercida por quien no
conforma las partes principales del mismo. Se pueden mencionar los casos de los
aseguradores o garantes y de los subcontratistas. De todas maneras, en ambos casos,
estamos frente de quienes pueden tener algún interés en el resultado del conflicto o,
simplemente, de quienes hubieren sufrido un perjuicio con la celebración o ejecución o
liquidación del contrato.

Origen.

El conflicto surge del contrato estatal, en cualquiera de sus tres etapas: precontractual, que
se surte con anterioridad a su celebración, para la selección del contratista. Son los casos
de los actos de apertura, de cierre o de declaratoria de desierto del proceso de selección, o
de adjudicación del contrato. En estos eventos cualquiera de los sujetos o entidades
participantes. Etapa contractual, esto es ejecución o cumplimiento, que se extiende desde su
celebración hasta el vencimiento del término de su duración. Lo mismo ocurre si el litigio surge
en la etapa postcontractual, entre el instante de su terminación y la liquidación, según el caso.
En tal evento debe ejercerse como acción relativa a contratos, aunque una de las peticiones
sea la referida a la nulidad del acto administrativo que aprueba la liquidación, con el
restablecimiento del derecho o la reparación del daño, respectivamente.

El conflicto puede surgir de un convenio administrativo celebrado entre entidades públicas.

Finalmente se puede presentar un conflicto por la realización de las llamadas “obras
adicionales”, que usualmente se ejecutan por el contratista que las considera útiles o
indispensables para la calidad de la obra o para su cabal correspondencia con sus
especificaciones técnicas y que, por no estar incluidas en el objeto inicialmente contratado o
en una adición, su reclamación no surge de la relación contractual sino extracontractual de
los interesados. Ello puede ocurrir porque en ocasiones el interventor no las autoriza o,
estando autorizadas, la entidad las discute, las desconoce y no hace el pago respectivo.
Desde luego que para situaciones como la planteada hay otras posibilidades, como son las
de incluir las obras adicionales en la liquidación del contrato y en el acta respectiva hacer el
reconocimiento, o solicitarlo con una petición, para que la entidad las reconozca en un acto
administrativo frente al cual se seguirán las reglas generales de impugnación.

Intervención de terceros.

En el proceso puede hacerse parte todo aquel que tenga y demuestre un interés en el litigio,
demostrando su legitimación. Tales serían los casos de los subcontratistas, aseguradores y
garantes. El artículo 224 del CPACA prevé que cualquier persona que tenga interés directo,
podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como
interviniente ad excludendum.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en
cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.

En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no

hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones
en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.

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De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado
al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código.

Competencia judicial.

Las competencias judiciales para el conocimiento de este medio de control son:

Competencia del consejo de estado en segunda instancia

• El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en

segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera
instancia por los tribunales administrativos

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.

• De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una
entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones
propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de
servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes,
cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.

Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia.

• Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones

de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.

Competencia de los jueces administrativos en primera instancia.

• De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una
entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones
propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de
servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes,
cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.

Facultades del juzgador.

El juzgador tiene facultades para disponer las declaraciones y condenas necesarias para
satisfacer la pretensión que corresponda, en consonancia con las formuladas en la demanda,
por tratarse de un contencioso de tipo indemnizatorio que impide las declaraciones y
condenas ultra o extra petita, efectuando la confrontación del contrato con la legalidad vigente
y con los hechos relacionados con la controversia.

En cuanto a la nulidad absoluta del contrato, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1742 del
Código Civil, esta puede y debe ser declarada por el juez, aunque no medie petición de parte,
si el vicio aparece manifiesto en el contrato, cualquiera que sea el proceso o actuación en
que aparezca incorporado.

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Sentencia y efectos.

Si la sentencia acoge las pretensiones del demandante, será de condena, incluyendo las
costas judiciales de la parte vencida, en las condiciones previstas por el artículo 188 del
CPACA. En cuanto a la responsabilidad y la nulidad absoluta o relativa, tiene caracteres
declarativos.

Esta sentencia hace tránsito a cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto
y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. Con efectos
inter partes, salvo lo concerniente a la nulidad, que surte efectos erga omnes.

Jurisprudencia.

Expediente 25000 23 26 000 1996 02693 01 (23042) de 2013.

Expediente 25000 23 26 000 2007 00059 01 (41888) de 2017.

Expediente 76001 23 33 000 2013 00169 01 (50045) de 2017.

Expediente 25000 23 26 000 2005 00833 01 (39022) de 2018.

Expediente 15001 23 31 000 1994 14483 01 (38313) de 2018.

Expediente 05001 23 31 000 2001 00685 01 (39498) de 2018.

Expediente 08001 23 31 000 2001 00368 01 (37473) de 2018.

Expediente 85001 23 31 000 2006 00197 01 (35735) de 2018.

Expediente 15000 23 31 004 2010 01544 00 (55851) de 2018.

Normatividad.

Código Civil.

Código General del Proceso.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 80 de 1993.

Ley 1150 de 2007.

Decreto 19 de 2012.

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