ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

•CONTRATO ESTATAL 80/93, Art. 32

•“…actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales, o derivados de la autonomía de la voluntad…”.
•Ej. Contrato de obra, consultoría, prestación de servicios.

•PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL: en este se observan tres etapas, como

lo son la etapa precontractual, contractual y finalmente, la etapa post contractual. Es
importante, resaltar que en cada una de ellas, se deben tener en consideracion
aspectos como la caducidad, y la procedencia de la accion que se invoca.

•ETAPA PRECONTRACTUAL
- Procedencia de la Accion de Nulidad y de la Accion de Nulidad y restablecimeto del
derecho segun el caso.

•Actos separables del contrato: aquellos que expide la entidad contratante antes del
surgimiento del contrato.
•Teoría de los Actos separables del contrato: Permite que quienes resulten
vencidos en la contratación puedan controvertir las decisiones de la Administración
adversas o ilegales.
•Sentencia del 18 de septiembre de 1997, Exp. 9118. C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.

•Principales Actos Separables del Contrato :

•Acto de Adjudicación.
•Declaración de desierta de la licitación o concurso.
•Actos de calificación y clasificación en el Registro de Proponentes.

•Acto de Adjudicación
•Concreta el vinculo obligacional, a través de este, la Administración acepta una oferta
del proponente para convertirlo en contratista y al mismo tiempo la Administración se
compromete irrevocablemente.
•“..es irrevocable y obliga a la Administración y al adjudicatario…”. L. 1150/2007, art.
9.
•Se puede impugnar por lo dispuesto en el art. 84 C.C.A.
•Acto que declara desierta la licitación o concurso
•“…únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y
se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y
detallada las razones que han conducido a esta razón.” L.80/93, art. 25, num.18.
•Actos de Calificación y clasificación en el Registro de Proponentes
•Cualquier persona puede impugnar la calificación y clasificación que un inscrito haya
efectuado ante la Cámara de Comercio.
•El acto administrativo proferido por la Cámara de Comercio que decide la
impugnación, es demandable mediante la Acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho.
•Este tendrá una caducidad de 4 meses, ya que es un acto de la actividad
administrativa, no de la actividad contractual.

•NULIDAD
•“…la validez de los actos jurídicos y particularmente de los contratos está sometida a
presupuestos y requisitos previstos por la ley (capacidad, consentimiento, objeto y
causa licita), cuya falta sanciona el derecho según su especie y la calidad de las
partes….”.
Sentencia del 30 de noviembre de 2000. C.P.: Alier Hernández Enríquez.

•Absoluta
•Relativa
•Parcial
•Virtual
•Declaratoria de Nulidad: Es necesario que se realice mediante decisión judicial.
•Excepto cuando se fundamenta en el art.44, numerales 1, 2, y 4 del Estatuto General
de Contratación.

•INTERÉS DIRECTO
•Sent. C-221 / 1999.
•Sent. C- 1048 / 2001.
•Sent. 18 abril de 1978. Exp. 1492. Sección Tercera del Consejo de Estado.

•NULIDAD PARCIAL
•“…la nulidad de alguna o algunas clausulas de un contrato, no invalidará la totalidad
del acto, salvo cuando este no podría existir sin la parte viciada.” L. 80/93, art. 47.
•“…la nulidad parcial de un negocio jurídico, o la nulidad de alguna de sus clausulas,
sólo acarreará la nulidad de todo el negocio cuando aparezca que las partes no lo
habrían celebrado sin la estipulación o parte viciada de nulidad.” C.Co. Art. 902.
•Ej. Nulidad de la clausula que consagra la forma de entrega de los bienes.
•EFECTOS DE LA DECLARACIÓN NULIDADL. 80/93, art. 48
•Si el contrato no esta ejecutado: desaparece le relación obligacional.
•Si el contrato se ha ejecutado (total/parcial): deberá procederse al reconocimiento y
pago de las prestaciones ejecutadas por el contratista hasta el momento de la
declaratoria.
•Si el contrato fue declarado nulo por objeto o causa ilícita: habrá reconocimiento a
favor del contratista, siempre que se pruebe que la entidad estatal se ha beneficiado
con la ejecución del contrato. Es decir, cuando dicha ejecución hubiere servido para
satisfacer un interés público.
•Cumplimiento: no se puede pedir respecto de la administración.
•Petición de extinción (resolución o terminación).
•Efectos de la resolución.
•Efectos de la terminación.
•Autonomía de la acción de indemnización de perjuicios.
•Eventos en los que hay incumplimiento del particular.
•Eventos en los que hay incumplimiento de la entidad estatal.
•EXCEPTIO NON ADIMPLETI CONTRACTUS
•No procede si el particular ha dejado de cumplir sus obligaciones.
•Problema de la excepción de contrato no cumplido.
•INCUMPLIMIENTO DE LAS PARTES
• Aplicación de la condición resolutoria tacita (Art.1546 C.C.)
•Implica: la resolución o el cumplimiento del contrato, ambos casos con la
indemnización de perjuicios.
•Consejo de Estado. Sentencia del 31 de Julio de 1991 C.P. Dr. Julio Cesar Uribe.
“ El contratista, en principio, esta obligado a cumplir con su obligación en los términos
pactados, a no ser que por las consecuencias económicas que se desprenden del
incumplimiento de la administración se genere una razonable imposibilidad de cumplir
para la parte que se allanare a cumplir…”
•ACCIÓN DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS
•Evento que no implica la renuncia a la acción indemnizatoria de perjuicios.
•Acción de cumplimiento para la entidad estatal.
•Facultades especiales de la administración.
•Termino para ejercer la acción. (Excepción)
•Facultad de la terminación unilateral por parte de la administración.
•JUEZ DEL CONTRATO
•C.C.A: Sostenía que la competencia general de los contratos estatales,
administrativos y privados era de la jurisdicción contencioso administrativa.
•La Ley 80 de 1993,(Art. 75): deroga dichas clases de contrato, atribuyendo la
competencia de los mismos y sus controversias al juez administrativo.
•RESPONSABILIDAD CONSECUENCIAL POR CONDUCTA ANTICONTRACTUAL
•Art. 90 Constitución Política: Canon general de responsabilidad de la administración.
•Responsabilidad distinta a aquella que surge por el incumplimiento del contrato.
•Clase de responsabilidad según su calidad. (contratistas, entidad estatal, servidores
públicos, consultores, interventores y asesores)
•CADUCIDAD
* Diversidad según el evento:
•Hacer efectiva una prestación derivada del contrato.(2)
•Contrato de ejecución instantánea.(2)
•Contrato que no requiere liquidación.(2)
•Liquidación por mutuo acuerdo (2)
•Liquidación unilateral por parte de la administración (2)
•Art. 55 Ley 80 de 1993. (20)
•ETAPA POST-CONTRACTUAL
•LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL
•LIQUIDACION VOLUNTARIA
•LIQUIDACION UNILATERAL
•PODER EXORBITANTE – ARTICULO 61 LEY 80 DE 1993.
•Facultad, poder reservado, que tiene la Entidad Estatal para dar por terminado un
contrato o liquidar de manera unilateral el mismo. Expresión de la Potestad General
de Dirección y Control del contrato. (Art. 61 L.80/93)
•Terminación Unilateral de un Contrato Estatal: para que este poder sea legitimo
deben concurrir motivos suficientes para extinguir el negocio jurídico. Debe hacerse
por acto administrativo motivado.
•Jurisprudencia - Seis de Junio de 2007, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa
Palacio.
•Articulo 17 Ley 80 de 1993.
•LIQUIDACIÓN JUDICIAL
•ARTÍCULO 44 - LEY 446 DE 1998 y ARTÍCULO 136 DEL C.C.A – ARTÍCULO 60
LEY 89 de 1993
•OBLIGACIONES CLARAS, EXPRESAS Y EXIGIBLES
•Expresa: cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título.
•Clara: cuando además de expresa aparece determinada en el título, es fácilmente
inteligible y se entiende en un solo sentido.
•Exigible: cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar
pendiente de un plazo o condición.
•Jurisprudencia: Marzo 22 de 2007, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández.

•ACCION EJECUTIVA
•DEROGACIÓN TÁCITA DEL ARTICULO 68 DEL C.C.A
•¿QUE ES LA JURISDICCION COACTIVA?
•La jurisdicción coactiva, es la facultad que tienen la Nación, Entidades Territoriales y
los Establecimientos Públicos para por sus propios medios hacer efectivas las
obligaciones que tienen a su favor.
•Articulo 75 de la Ley 80 de 1993. Facturas de Servicios Públicos Domiciliarios.
•CADUCIDAD DE LA ACCION
•Ley 80 de 1993 no estableció ni el término de caducidad ni alguno para la
prescripción.
•Artículo 2536 del Código Civil: Prescripción es de 10 años.
•No se puede acudir a la regla general de la caducidad para la acción contractual.
¿Por qué?
•
•Artículo 44 Numera 11 de la Ley 446 de 1998: Se señala que la caducidad para la
acción ejecutiva derivada de las condenas judiciales dictadas en los procesos
contractuales es de 5 años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.
•Jurisprudencia: Consejo de Estado, 22 de Marzo de 2007, M.P: Alier Eduardo
Hernandez. (Caso)
•Jurisprudencia: Noviembre 30 de 2004, María Helena Giraldo
•TITULOS EJECUTIVOS DERIVADOS DE LOS CONTRATOS ESTATALES
•CONTRATO ESTATAL
•ACTOS ADICIONALES QUE MODIFICAN EL CONTRATO
•CONVENIO DE TRANSACCION
•ACTA DE LIQUIDACION DEL CONTRATO
•ACTAS DE PAGO
•FACTURAS DE BIENES RECIBIDOS Y FACTURAS CAMBIARIAS
•ACTOS ADMINISTRATIVOS UNILATERALES DEBIDAMENTE EJECUTORIADOS
•AUTOS INTERLOCUTORIOS
•LAUDOS ARBITRALES
•PÓLIZAS DE SEGUROS
CASO PRACTICO

Consejo de Estado
Sentencia 34695
09-04-2008

Consejero Ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá D. C., nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008)

Radicación: 25000-23-26-000-2006-1496-01
Actor: JONNY LUIS GONZÁLEZ ALDANA
Demandado: Empresa Colombiana de Vías Ferreas “FERROVÍAS”
Expediente: 34695
Apelación del auto que negó un llamamiento en garantía

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación que interpuso por FERROVÍAS

contra el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección
Tercera A, el 12 de abril de 2007, por el cual negó los llamamientos en garantía
efectuados por el recurrente.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

El 31 de octubre de 2005, el señor Jonny Luis González Aldana presentó demanda en

ejercicio de la acción de controversias contractuales contra FERROVÍAS (fols. 104 a
115 c. 1).

1.1. Pretensiones

- Que se declare que el demandado incumplió el contrato de compraventa 19-0184-0-

95 del 3 de octubre de 1995.
- Que, en consecuencia, se condene al demandado a indemnizar los perjuicios morales
estimados en 1.000 smmlv y los materiales, en la modalidad de lucro cesante
equivalente a $9.633’384.000 y, el daño emergente que asciende a $143’781.000 (fols.
105 a 106 c. 1).

1.2. Hechos

- FERROVÍAS y el señor Miguel Ángel Erazo Silva celebraron el contrato de

compraventa 19-0184-0-95, por el cual el señor Erazo compró 3 volquetas EUCLID por
$35’100.000.

- El 17 de octubre de 1995, el señor Miguel Ángel Erazo Silva cedió sus derechos
contractuales al señor Jonny Luis González Aldana.

- FERROVÍAS incumplió el contrato de compraventa porque no efectuó los traspasos

correspondientes de cada una de las 3 volquetas, ni legalizó el contrato para el trámite
de las tarjetas de propiedad, situación que impidió que el comprador – cesionario
pudiera poner los vehículos en funcionamiento.

- El 25 de junio de 2003, FERROVÍAS y el cesionario celebraron el otrosí o aclaración

al contrato principal de compraventa e identificaron plenamente las volquetas
vencidas. En dicho documento FERROVÍAS reconoció expresamente que no efectuó el
respectivo traspaso ante las autoridades de tránsito (fols. 107 a 111 c. 1).

2. Trámite

2.1. Luego de admitida la demanda, FERROVÍAS presentó escrito de contestación por

el cual se opuso a las pretensiones. Afirmó que no incumplió el contrato “como se
puede observar en los oficios expedidos por la Dirección de Tránsito y Transporte de
la Gobernación del Magdalena manifiesta: ‘Teniendo en cuenta el estado,
desorganización, y su sitio donde se encuentran las aludidas carpetas, su búsqueda
ha sido infructuosa…’; es decir que la firma de los traspasos no se realizó en su
oportunidad en atención a que los antecedentes de las volquetas se encontraban
extraviadas en las dependencias de la Dirección de Tránsito y Transporte de la
Gobernación del Magdalena”.

En ese mismo escrito llamó en garantía a los exfuncionarios de FERROVÍAS que se

relacionan a continuación, “por la conducta asumida en cada una de las situaciones
que se presentó con la legalización y cumplimiento del contrato No. 19-0184-0-95,
además de conformidad con las funciones del cargo de Presidente de Ferrovías,k que
en su oportunidad actuaban como representante legal de la entidad”:

-Jaime Ramos Agudelo

-Julián Palacios Lujan
-Humberto Velásquez Galarza
-Ciro Vivas Delgado
-Luis Diego Monsalve Hoyos
-Mario Federico Pinedo Méndez
-Diego Luis Noguera Rodríguez(fols.130 a 137 c. 1).

2.2. Por auto del 12 de abril de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –

Sección Tercera A negó el llamamiento en garantía realizado por FERROVÍAS.
Manifestó que la petición carece de una prueba siquiera sumaria que demuestre el
derecho que le asiste al FERROVÍAS para demostrar la relación entre dicha entidad y
los llamados, elemento necesario para determinar la relación sustancial y el derecho
legal o contractual del demandado para que los terceros respondan eventualmente
(fols. 174 a 175 c. ppal).

2.3. Inconforme con la decisión, FERROVÍAS interpuso recurso de apelación contra la

anterior providencia. Manifestó que llamó en garantía a los funcionarios y
exfuncionarios de la entidad para que, en el evento de una condena, se les exija
indemnizar el perjuicios que sufra FERROVÍAS y que, en consecuencia, se ordene el
reembolso total o parcial del pago que se efectúe en virtud de la eventual condena, por
las conductas omisivas en que hayan incurrido dichas personas constitutivas de culpa
grave (fols. 176 a 177 c. ppal).
 
2.4. Mediante auto del __ de abril de 2008, la Consejera de Estado Dra. Miryam
Guerrero de Escobar puso en conocimiento de la Sala el impedimento para conocer del
proceso por estar incursa en la situación contemplada en el numeral 12 del artículo 150
del C. P. C., el cual fue aceptado por la Sala por auto del __ de marzo de 2008.

Previo a resolver se hacen las siguientes,

II. CONSIDERACIONES
La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto
que resolvió sobre la intervención de terceros (arts. 129  y 181, numeral 7 del C. C. A.).

1. El llamamiento en garantía

El artículo 217 del C. C. A. señala que en los procesos de controversias contractuales y

de reparación directa, el demandado puede efectuar el llamamiento en garantía,
siempre que ello sea compatible con la naturaleza de la jurisdicción contencioso
administrativo.

La ley procesal civil, aplicable por remisión del artículo 267 del C. C. A., regula el
llamamiento en garantía en el artículo 57, así:

“Quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del

perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que
hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquél, para que en el
mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamamiento se sujetará en lo
dispuesto en los dos artículos anteriores”.

Como la anterior norma dispone que al llamamiento en garantía resultan aplicables las
disposiciones relativas a la denuncia del pleito, conforme a los artículos 55 y 56 del C.
P. C., el escrito deberá contener el nombre del llamado, el domicilio, los hechos que
fundamentan el llamamiento, los fundamentos de derecho y la dirección del llamante.

La Ley 678 del 3 de agosto de 2001, por la cual se reglamenta la determinación de

responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción
de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición, dispone en el
artículo 19 que, en los procesos de reparación directa, controversias contractuales y
nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanten contra el Estado, la entidad
pública demandada o el Ministerio Público podrán efectuar el llamamiento en garantía
del agente “frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad
al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se
decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario”.

Con fundamento en las anteriores disposiciones legales, la Sala precisó la procedencia

del llamamiento en garantía, cuando se presenten los siguientes elementos:
- Solo podrá llamarse en garantía a quien esté obligado, por disposición legal o
contractual, a ayudar al demandado a soportar la carga que le pueda imponer la
sentencia (arts. 90 C. P. y 57 C. P. C.).

- Cuando se llama en garantía al servidor o exservidor causante del hecho que generó el
daño por el cual se demanda al Estado, su vinculación tiene sustento en el inciso 2 del
artículo 2 y el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 y, en el artículo 90 de la Constitución
Política, disposiciones que parten del supuesto de la antijuridicidad de la conducta
dolosa o gravemente culposa del llamado en garantía.

- El llamamiento en garantía del servidor o exservidor causante del daño por el que se
demanda al Estado dentro de las acciones de reparación directa, contractual y nulidad
y restablecimiento del derecho, debe contener expresamente la acusación concreta,
determinada y fundada de que el llamado actuó con dolo o culpa grave y “los motivos
que conducen a la creencia seria de una actuación con tal grado de antijuridicidad”.

- No es posible efectuar el llamamiento en garantía cuando la entidad demandada

propuso en la contestación de la demanda las excepciones de culpa exclusiva de la
víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, siempre la causa extraña sea
propuesta de manera exclusiva como la causante del daño.

- No basta que la entidad pública demandada formule el llamamiento en garantía sin

acusarlo de haber actuado con dolo o culpa grave.

2. Caso concreto

FERROVÍAS llamó en garantía a los señores Jaime Ramos Agudelo, Julián Palacios
Lujan, Humberto Velásquez Galarza, Ciro Vivas Delgado, Luis Diego Monsalve Hoyos,
Mario Federico Pinedo Méndez, Diego Luis Noguera Rodríguez, funcionarios y ex
funcionarios de dicha entidad, por la conducta que asumió cada uno de ellos en la
legalización y cumplimiento del contrato 19-0184-0-95, sin formular acusación expresa
y concreta contra dichas personas en relación con la conducta gravemente culposa que
alega. Basta revisar el contenido de la solicitud del llamamiento para advertir dicha
omisión:

“En atención a lo señalado en el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo,

y siendo esta la oportunidad procesal le solicito a los Honorables Magistrados del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera se ordene el
LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DE LOS SIGUIENTES EXFUNCIONARIOS DE LA
EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS – FERROVÍAS, por la conducta
asumida en cada una de las situaciones que se presentó con la legalización y
cumplimiento del contrato No. 19-0184-0-95, además de conformidad con las
funciones del cargo de Presidente de Ferrovías, que en su oportunidad actuaban
como representante Legal de la Entidad. Ellos son (…)”

En el recurso de apelación, FERROVÍAS afirma que los ex funcionarios llamados en

garantía pudieron incurrir en omisiones constitutivas de culpa grave, sin especificar
ninguna de ellas:

“Ahora bien, teniendo en consideración a que el presunto incumplimiento en que se

pudo haber incurrido en el citado negocio contractual, pudo haberse generado por
haber incurrido en culpa grave por parte de funcionarios de la EMPRESA
COLOMBIANA DE VÍAS FERREAS, FERROVÍAS, es apenas natural que se pretenda
vincular a esos funcionarios con miras a exigirle a esos funcionarios la
indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial del
pago que tuviere que hacer como consecuencia de la sentencia (…) con base en las
conductas omisivas en que hayan incurrido tales personas de conformidad con las
funciones del cargo de presidente de la entidad que llegaron a desempeñar, conforme
a los estatutos de la misma (…)”.

Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que FERROVÍAS se limitó a llamar en

garantía a varios ex funcionarios, sin que en su escrito acusara expresa, concreta,
determinada y fundadamente la actuación dolosa o gravemente culposa de los
llamados, así como tampoco se observa que expresara los motivos que lo llevaron a
creer que la actuación de esas personas fue antijurídica.

Cabe precisar, finalmente, que FERROVÍAS encamina su defensa a tratar de demostrar

que no incumplió el contrato, por cuanto los documentos para realizar el traspaso de
las volquetas se extraviaron en las dependencias de la Dirección de Tránsito y
Transporte, sin hacer alusión alguna a la conducta de alguno de los funcionarios de la
entidad demandada.

En consideración a que la solicitud no satisface los requisitos exigidos por la ley para la
procedencia del llamamiento en garantía, se confirmará el auto apelado.

Por lo expuesto, se
 RESUELVE

CONFIRMAR el auto que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - 

Sección Tercera A el 12 de abril de 2007.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ           

ENRIQUE GIL BOTERO

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Auto que dictó la Sección Tercera el 25 de agosto de 2005. Exp: 27.570. Actor: Edilma
del Socorro Mira Berrio. Demandado: Hospital La María E.S.E.. Consejera Ponente:
Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

CONTRATO ESTATAL Caducidad

de la Acción. Requisitos y término
En cuanto a la contabilización del término de caducidad de la acción de
controversias contractuales, en vigencia del artículo 136 del Decreto 01 de 1984
modificado por el Decreto 2304 de 1989 y del Decreto Ley 222 de 1983 artículo
287, su desarrollo jurisprudencial por parte de esta Sección indica que en aquellos
eventos en los cuales el contrato es susceptible de liquidación, el término legal de
2 años dentro de los cuales es posible incoar la acción contractual, debe contarse
desde del momento en el cual aquella se efectuó o debió efectuarse, así: a partir
de la liquidación bilateral que debía producirse dentro de los 4 meses siguientes a
la terminación del contratoo,
una vez vencido el plazo máximo que tenía la
entidad para liquidarlo unilateralmente 2
meses, a partir del vencimiento del plazo
para liquidarlo de común acuerdoen
caso de que no se hubiera podido llevar a
cabo la liquidación bilateral. Dicho desarrollo jurisprudencial fue posteriormente
recogido por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y por la Ley 446 de 1998,
que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
CONTRATO ESTATAL Liquidación
declaratoria de caducidad.
Incumplimiento del contratista
En el presente caso, como se trata de un contrato de obra pública que conforme a
lo dispuesto por el artículo 287 del Decreto Ley 222 de 1983, normatividad que
regía cuando fue celebrado, era susceptible de liquidación, el término de
caducidad de la acción debía empezar a contabilizarse a partir su liquidación, o del
momento en el cual ésta debió efectuarse. Si se tiene en cuenta que las partes
contaban con 4 meses a partir de la terminación del contrato 18
de diciembre de
1991para
liquidarlo de común acuerdo y que, la Administración tenía 2 meses
más a partir del vencimiento de esos 4 meses para proceder a su liquidación
oficiosa, es a partir del 18 de junio de 1992 que se empieza a contabilizar el
término de caducidad de 2 años previsto en el artículo 136 inciso 6° del Decreto 01
de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989, porque el contrato en comento
no fue liquidado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., marzo veintisiete (27) de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 25000232600019950104901(
14939)
Actor: TOMAS CIFUENTES SGUERRA
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA SECRETARIA
DE OBRAS
PUBLICAS
Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de
la sentencia de septiembre 18 de 1997, proferida por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca Sección
Tercera, mediante la cual declaró
probada la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda.
Fue presentada el 14 de junio de 1995 por el señor Tomás Cifuentes Sguerra, en
nombre propio y a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de
controversias contractuales, con el objeto de que se hicieran las siguientes
declaraciones y condenas (fls. 2 a 36 c.p.):
PRIMERA: Que se declare responsable y se condene al DISTRITO
CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE OBRAS PÚBLICAS a pagar
al contratista TOMAS CIFUENTES SGUERRA:
1. El Valor del A.I.U. (Administración, Imprevistos y Utilidades) por la
mayor permanencia en la obra, durante la suspensión, según los
porcentajes establecidos en el contrato inicial o, en su defecto, los que
pericialmente se señalen.
2. El valor del remanente sin pagar y de los intereses de mora, por
retardo en el pago de las cuentas y actas mensuales de obra, que
establece 30 días de gracia para la Entidad Pública, desde su
presentación.
3. El valor de los materiales de base estabilizada, suministrados por El
Contratista y pendientes de cancelar.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se
condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE
OBRAS PÚBLICAS al pago de los valores correspondientes a la petición
PRIMERA, según el dictamen pericial que para el efecto se realice.
TERCERA: Que el valor de la condena sea actualizada a la fecha de la
sentencia, teniendo en cuanta la variación del Indice de Precios al
Consumidor o al por mayor, para el período comprendido entre la fecha
de la realización de las obras y la fecha en que se produzca el pago
efectivo de la condena, al tenor de lo dispuesto en el artículo 178 del C.
C. A., de conformidad con el dictamen pericial que para el efecto se
realice.
CUARTA: Que se condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE OBRAS PÚBLICAS, al pago de la indemnización de
los perjuicios de todo orden causados al demandante.
QUINTA: Que por concepto de indemnización de lucro cesante, se
condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE
OBRAS PÚBLICAS, al pago de los intereses comerciales sobre el valor
de las obras realizadas, actualizado para el período comprendido entre
la época de su realización y la fecha de pago efectivo de la condena.
SEXTA: Que se condene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE OBRAS PÚBLICAS, al pago de las costas del juicio y
agencias en derecho, en la cantidad que determine la Corporación.
SEPTIMA: que para el caso que el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE OBRAS PÚBLICAS no diere cumplimiento inmediato
a la sentencia, se le condene al pago de los intereses sobre el monto de
la condena líquida, señalados por el artículo 177 del C. C. A.” (fls. 1 a 4
c.p.).
1.1. Hechos de la demanda.
Se señalaron en síntesis los siguientes (fls. 4 a 12 c.p.):
1. Mediante comunicación No. 3684 de diciembre 14 de 1990, el Distrito Capital de
Bogotá Secretaría
de Obras Públicas, invitó al señor Tomás Cifuentes Sguerra
a presentar una propuesta para la construcción de la obra de repavimentación y
conservación de las Carreras 42B y 45, Calles 22 y 22B, Barrio Quinta Paredes
de la ciudad de Bogotá. El 17 de diciembre siguiente, el mencionado señor,
presentó ante la Secretaría de Obras Públicas Distritales una oferta de contrato.
2. Con fundamento en una declaratoria de emergencia vial, una vez recibida la
oferta presentada por el señor Tomás Cifuentes Sguerra, el Distrito Capital de
Bogotá Secretaría
de Obras Públicas la aceptó y procedió a celebrar con éste,
el contrato No. 019 de abril 17 de 1991.
3. El objeto del referido contrato, según su cláusula primera, consistía en la
pavimentación y conservación de las Carreras 42B y 45, Calles 22 y 22B, Barrio
Quinta Paredes de la ciudad de Bogotá, para lo cual, la Administración se
comprometió a suministrar el material de base para la pavimentación. Al tenor
de la cláusula segunda, el valor del contrato era de $9’945.360 y su duración se
pactó en 10 semanas, contadas a partir del día hábil siguiente a la firma del
acta de iniciación de la obra.
4. El 18 de abril de 1991 se suscribió el acta No. 1 de iniciación de obra, sin
embargo, el 19 de abril siguiente, día en que se debía dar inicio a la ejecución
del objeto contractual, la Administración decretó la suspensión de la obra,
mediante acta No. 2. En dicho documento se consignó que la obra se
suspendía, debido a que la Administración no estaba en posibilidad de
suministrar el material al cual se había comprometido:
“El daño prolongado en la Planta de Zuque, las continuas reparaciones
realizadas a la Planta de la Avenida Tercera (3) y el suministro irregular
de las plantas particulares, impiden un suministro de asfalto acorde con
las necesidades del contrato”.
5. El 21 de octubre de 1991 se firmó el acta No. 3 de reiniciación de la obra, en
consecuencia, el plazo para la terminación de las obras era de 10 semanas a
partir del día siguiente.
6. El 6 de diciembre de 1991, el contratista remitió una comunicación a la División
de Construcciones y Conservaciones de la Secretaría de Obras Públicas
Distrital, en la cual puso de presente que el Interventor de la obra solo
despachó 2 viajes de material de base estabilizada y autorizó al contratista para
que suministrara el faltante que le sería devuelto después. La cantidad del
mismo fue de 13, 5 m 3 .
7. El 23 de diciembre de 1991, el Contratista presentó ante la Administración una
reclamación relacionada con los reajustes por los sobrecostos en los que éste
debió incurrir, con ocasión del incumplimiento por parte de la Administración, en
suministrar la totalidad del material de base. Ello lo soportó con precios oficiales
y dio un resultado del 22% por encima del valor inicialmente contratado.
8. En la misma reclamación, el contratista expuso ante la Administración que pese
a que el contrato tenía una duración de 10 semanas, su ejecución estuvo
suspendida por 24 semanas, por causas imputables exclusivamente a la
Administración, por lo cual, la maquinaria y los operarios permanecieron
improductivos por más de 6 meses, lo que llevó al contratista a asumir mayores
costos, que correlativamente afectaron la utilidad prevista 25%
y
la llevaron a
un punto de pérdida.
9. Además de lo anterior, la Administración incurrió en mora en el pago de los
valores inicialmente pactados en el contrato, contrario al mandato
jurisprudencial de 30 días de gracia desde la presentación de las respectivas
cuentas de cobro, ello pese a haber sido aceptadas por la Administración y
librada la orden de pago correspondiente, por tales conceptos no reconoció
ningún tipo de intereses, así:
“
CONCEPTO ACTA No. 04 ACTA No. 05 REMANENTE
Valor neto 6’353.980.oo 3’453.250.oo 138.130.oo
Fecha ejecución NOV 91
DIC 91
DIC 91
Fecha de pago ABR 10 92
MAY 92
SEPT 94
Período
analizado
5 meses 5 meses 33 meses
Tasa interés
mora
6.0683% 6.0683% 6.0683%
I = C x t x i 1’927.893.oo 1’047.768.oo 276.611.oo
TOTAL INTERESES DE MORA + REMANENTE 3’390.402.oo
SON: TRES MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA MIL
CUATROCIENTOS DOS PESOS M/CTE.
NOTA: el remanente hace referencia al valor que la Secretaría de Obras
Públicas adeuda al Contratista, para completar la suma de
$9’945.360.oo, que representa el valor total del contrato.
”
10. El Distrito Capital de Bogotá Secretaría
de Obras Públicas también
incumplió la cláusula novena del contrato y el Decreto Ley 222 de 1983, pues
no propició la liquidación bilateral del contrato y tampoco procedió a la
liquidación oficiosa del mismo, dentro de los términos legalmente establecidos.
2. Trámite procesal y actuación en primera instancia.
1. Por auto de junio 27 de 1995 se admitió la demanda, decisión que se notificó
personalmente al Ministerio Público y a la parte demandada. El proceso se fijó
en lista por el término de 5 días para el traslado de la demanda. La demandada
no la contestó (fls. 39 a 42 y 51 c.p.).
2. Una vez practicadas las pruebas decretadas el 16 de noviembre de 1995 y
fracasada la audiencia de conciliación celebrada el 14 de noviembre de 1996, el
a quo al dispuso el traslado a las partes para alegar de conclusión y al
Ministerio Público para que rindiera concepto, por auto de enero 22 de 1997 (fls.
52, 53, 61 y 64 c.p.).
La parte actora solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, en atención
a que la conducta totalmente pasiva de la accionada era confirmatoria de los
hechos de la demanda. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron
silencio (fls. 65, 66 y 67 c.p.).
3. La sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia de septiembre 18 de 1997, el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca Sección
Tercera, negó las pretensiones de la
demanda, en atención a que operó el fenómeno de caducidad de la acción.
Como fundamento de la anterior decisión, señaló el a quo que se probó que la
ejecución del contrato No. 019 del 17 de abril de 1991, celebrado entre el señor
Tomás Cifuentes Sguerra y el Distrito Capital de Bogotá Secretaría
de Obras
Públicas, terminó el 18 de diciembre de 1991, al suscribir las partes el acta No. 6
de entrega definitiva de la obra contratada.
Precisó que el 20 de diciembre siguiente el contratista presentó una reclamación
ante la Administración, respecto de unos dineros que ésta le adeudaba, y por ser
aquel el último hecho relativo al mencionado contrato, en aplicación del inciso 6°
del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989
artículo 23, a partir de ese día debía contarse el término de caducidad de la acción
de controversias contractuales, que se cumplió el 20 de diciembre de 1993, es
decir, al momento de presentación de la demanda junio
14 de 1995la
acción se
encontraba caducada (fls. 86 a 100 c.p.).
4. Recurso de apelación y actuación en segunda instancia.
1. La parte actora interpuso en tiempo recurso de apelación contra la sentencia
anterior, que fue concedido por el Tribunal en auto de marzo 5 de 1998 y
admitido por el Consejo de Estado por auto de junio 5 de ese mismo año (fls.
102 a 111, 113, 114 y 118 c.p.).
Solicitó revocar la sentencia y en su lugar acceder a las pretensiones de la
demanda, en aplicación de un “viejo” criterio jurisprudencial, según el cual, si no
había liquidación del contrato estatal, el contratista podía, en cualquier tiempo,
ejercitar la acción de controversias contractuales. Señaló que lo contrario era
violatorio del derecho que tienen los particulares de acceder a la administración
de justicia, más aún, cuando se debaten casos aberrantes de desgreño
administrativo, como el planteado en la demanda (fls. 102 a 111 c.p).
2. Por auto de julio 3 de 1998, esta Corporación decretó el traslado a las partes
para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. La
parte actora reiteró los argumentos esgrimidos por ella en su escrito de
sustentación del recurso de apelación; la parte demandada pidió la confirmación
de la providencia impugnada por haber caducado la acción incoada; el
Ministerio Público consideró que había operado el fenómeno de la caducidad de
la acción, en atención a que una vez terminado el contrato, su liquidación
bilateral debía hacerse dentro de los 4 meses siguientes, vencidos éstos, la
Administración tenía dos meses para la liquidación de oficio y al terminar éstos,
el contratista contaba con dos años para demandar la liquidación judicial, sin
embargo, la demanda se presentó por fuera de dicho término, por lo cual, la
sentencia apelada debía ser confirmada (fls. 120 a 130, 131 a 134 y 138 a 145
c.p.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Por ser competente, procede la Sala a decidir en segunda instancia 1 , el recurso de
apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia dictada por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección
Tercera el 18 de septiembre
de 1997.
1. La caducidad de la acción contractual.
El término de caducidad de la acción 2 , hace referencia al plazo perentorio e
improrrogable, objetivamente estipulado por la ley para reclamar en sede judicial
un derecho, mediante el ejercicio de la respectiva acción, el cual no es renunciable
y no se interrumpe ni se suspende 3 . Ha precisado la Sala:
1 Por la cuantía, el proceso es de doble instancia, pues la pretensión mayor correspondiente a perjuicios
materiales en la modalidad de daño emergente a favor del señor Cifuentes Sguerra, se estimó en $45’642.017,
suma que supera el monto requerido en el año 1995 ($9’610.000) para que el proceso, adelantado en ejercicio
de la acción de controversias contractuales, fuera de doble instancia.
2 La caducidad, es definida como “Acción y efecto de caducar, acabarse, extinguirse, perder su efecto o vigor,
por cualquier motivo, alguna disposición legal, algún instrumento público o privado o algún acto judicial o
extrajudicial”. OSORIO, Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta.
28ª ed., 2002.
3 Salvo en el caso de la conciliación prejudicial contemplada en la Ley 640 de 2001, en el que sí se suspende
hasta por un término máximo de 3 meses.
“La caducidad es un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado
pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su
derecho dentro del término que señala la ley. En la caducidad deben
concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la
acción. La caducidad se produce cuando el término concedido por la ley,
para formular una demanda, ha vencido. Dicho término está edificado sobre
la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien
considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo
anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla,
ni después de transcurrido puede renunciarse. La facultad potestativa de
accionar, comienza con el plazo prefijado por la ley, y nada obsta para que
se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o
terminar el plazo, improrrogable.” 4 .
Respecto de las características de la institución jurídica de la caducidad, se tiene
que ésta:
a. No produce la extinción del derecho que se reclama, sino de la posibilidad de
acceder a la jurisdicción, toda vez que la misma se pierde cuando no se ejerce
la acción dentro del plazo estipulado por la ley;
b. Debe ser declarada por el juez;
c. Por estar regulada en una norma de derecho público de la Nación, es
indisponible e irrenunciable; y
d. Corre de manera objetiva, es decir, opera de pleno derecho por la sola omisión
en el deber de presentar la demanda, frente a todas las personas y sin tener en
cuenta la situación subjetiva de los titulares de la acción.
En cuanto a la contabilización del término de caducidad de la acción de
controversias contractuales, en vigencia del artículo 136 del Decreto 01 de 1984
modificado por el Decreto 2304 de 1989 y del Decreto Ley 222 de 1983 artículo
287, su desarrollo jurisprudencial por parte de esta Sección 5 indica que en
aquellos eventos en los cuales el contrato es susceptible de liquidación, el término
legal de 2 años dentro de los cuales es posible incoar la acción contractual, debe
contarse desde del momento en el cual aquella se efectuó o debió efectuarse, así:
4 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencia de febrero 17 de 2005, Exp. 28360, C.P. Alier
Hernández.
5 Ver entre otras: Consejo de Estado, S.C.A. Sección Tercera, auto de abril 29 de 1999, Exp. 15872, C.P.
Daniel Suárez Hernández; sentencia de noviembre 10 de 2005, Exp. 13748, C.P. Alier Hernández y; sentencia
de noviembre 27 de 2006, Exp. 14056, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
a partir de la liquidación bilateral que
debía producirse dentro de los 4 meses
siguientes a la terminación del contratoo,
una vez vencido el plazo máximo que
tenía la entidad para liquidarlo unilateralmente 2
meses, a partir del vencimiento
del plazo para liquidarlo de común acuerdoen
caso de que no se hubiera podido
llevar a cabo la liquidación bilateral.
Dicho desarrollo jurisprudencial fue posteriormente recogido por los artículos 60 y
61 de la Ley 80 de 1993 y por la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo.
2. La caducidad en el caso concreto.
En el caso bajo estudio, las pruebas que obran en el expediente, dan cuenta de
que el 17 de abril de 1991 el Distrito Capital de Bogotá y el señor Tomás Cifuentes
Sguerra, celebraron el contrato de obra pública No. 019, cuyo objeto, al tenor de la
cláusula primera del mismo, era la “repavimentación y conservación de la Carrera
42B Carrera 45, Calle 26 Calle 22B, Barrio Quinta Paredes” (copia auténtica del
contrato de obra pública No. 019 de 1991, fls. 2 a 12 c. pruebas).
En dicho contrato se estipuló que el plazo dentro del cual se ejecutaría su objeto,
sería de 10 semanas, así:
SEXTA: PLAZO.EL
CONTRATISTA se obliga a ejecutar las obras
objeto de este Contrato en un término de diez (10) semanas contadas a
partir del día hábil siguiente a las firmas de las partes suscribiendo a tal
efecto el Acta de Iniciación de Obra. Dada la modalidad de contratos de
emergencia, los demás requisitos deberán cumplirse dentro de la
ejecución del Contrato, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo
229 del Código Fiscal Distrital. El Acta de Iniciación será suscrita por el
CONTRATISTA, el Interventor, el Jefe de la División de Interventoría y el
Secretario de Obras Públicas; copia de esta Acta deberá remitirse a la
Auditoría Fiscal de la Contraloría Distrital ante la Secretaría de Obras
Públicas, para efectos de control posterior y de ejecución del Contrato.
Si durante el curso de los trabajos se presentan situaciones no previstas,
ajenas al control de EL CONTRATISTA que alteren el progreso normal
de la obra, éste podrá comunicar tales hechos por escrito a la Secretaría
de Obras Públicas y solicitar con base en ellos prórroga del plazo
convenido. La Secretaría de Obras Públicas, por primera vez y por
intermedio del Secretario de Obras Públicas del Distrito, después de
estudiadas las situaciones no previstas y causas que las originan, podrá
conceder prórroga del plazo y la modificación del programa general del
trabajo e inversiones respectivo.
En la cláusula décimo novena se estableció que se procedería a la liquidación del
contrato, una vez cumplidas las obligaciones surgidas del mismo y en los casos
del artículo 468 del Código Fiscal del Distrito Acuerdo
No. 06 de 1985que
reproducía el artículo 287 del Decreto Ley 222 de 1983, sobre liquidación de los
contratos:
DECIMA NOVENA: LIQUIDACIÓN.Una
vez cumplidas las obligaciones
surgidas del presente Contrato y en los casos del artículo 468 del Código
Fiscal del Distrito se procederá a su liquidación por parte de EL (sic)
DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ SECRETARÍA
DE OBRAS
PÚBLICAS, mediante Actas en que constarán las respectivas
diligencias, las sumas de dinero recibidas por EL CONTRATISTA y las
cantidades de obras ejecutadas por él. Con tales Actas se determinarán
las obligaciones a cargo de cada una de las partes de acuerdo con lo
estipulado en el presente Contrato. El Acta final de liquidación llevará la
firma del Secretario de Obras Públicas, la de EL (sic) CONTRATISTA, y
en el evento en que éste se negare o su ubicación fuere imposible
llevará la del Interventor o quien haga sus veces. PARAGRAFO.Si
no
hubiere acuerdo para liquidar el contrato, se tendrá en firme la
liquidación que mediante Resolución motivada elabore la entidad
Contratante, contra la cual procederán los recursos ordinarios por vía
gubernativa articulo 470 Código Fiscal Distrital (…).
Es decir, una vez vencido el plazo pactado por las partes o ejecutado el objeto
contractual, al tenor de las cláusulas contractuales que a su vez remitían a la
normatividad vigente Acuerdo
No. 06 de 1985 o Código Fiscal del Distrito art. 468
y art. 287 del Decreto Ley 222 de 1983debía
procederse a la liquidación del
contrato:
Artículo 287° Decreto Ley 222 de 1983. De los casos en que procede
la liquidaciónDeberá
procederse a la liquidación de los contratos en
los siguientes casos:
1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad.
2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo,
lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no
implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de la
entidad contratante.
3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declare
nulo.
4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente
conforme al artículo 19 del presente estatuto.
Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos
de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez que se
hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos.
(Subrayado fuera del original).
Al respecto, se encuentra acreditado que la ejecución del contrato No. 019 del 17
de abril de 1991, empezó al día siguiente de la suscripción del acta de iniciación
No. 01 del 18 de abril de 1991; sin embargo, ese mismo día se suscribió el acta
No. 02 de abril 19 de 1991, con la cual la Administración suspendió temporalmente
la ejecución de la obra contratada, en tanto no contaba con el asfalto que se había
comprometido a suministrar. Posteriormente, mediante acta No. 03 del 21 de
octubre de 1991 se reinició la obra, la cual fue entregada a satisfacción, mediante
acta de entrega y recibido final No. 06 de diciembre 18 de 1991 6 , es decir, en esa
fecha terminó la ejecución del contrato No. 019 de 1991 y por lo tanto se debía
proceder a su liquidación (copias auténticas de los documentos mencionados a fls.
2 a 12, 109, 110 116, 118 y 119 c. pruebas):
“Santa Fé de Bogotá, D.C., a los Diez y Ocho (18) días del mes de
Diciembre de Mil Novecientos Noventa y Uno (1.991), se reunieron las
siguientes personas: PEDRO FRANCISCO SUAREZ en calidad de
Ingeniero Interventor de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS D.C. Y
TOMÁS CIFUENTES SGUERRA, en representación de él mismo como
Contratista, con el fin de realizar la entrega por parte del constructor y el
recibo definitivo por parte de la SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS de
SANTA FÉ DE BOGOTÁ D.C. de las Obras contratadas en desarrollo
del Contrato No 019/91.” (Copia auténtica del acta No. 06 de 1991, fls.
109 y 110 c. pruebas).
En el presente caso, como se trata de un contrato de obra pública que conforme a
lo dispuesto por el artículo 287 del Decreto Ley 222 de 1983, normatividad que
regía cuando fue celebrado, era susceptible de liquidación, el término de
caducidad de la acción debía empezar a contabilizarse a partir su liquidación, o del
momento en el cual ésta debió efectuarse. Si se tiene en cuenta que las partes
contaban con 4 meses a partir de la terminación del contrato 18
de diciembre de
1991para
liquidarlo de común acuerdo y que, la Administración tenía 2 meses
más a partir del vencimiento de esos 4 meses para proceder a su liquidación
oficiosa, es a partir del 18 de junio de 1992 que se empieza a contabilizar el
término de caducidad de 2 años previsto en el artículo 136 inciso 6° del Decreto 01
de 1984, modificado por el Decreto 2304 de 1989, porque el contrato en comento
no fue liquidado.
En consecuencia, la acción contractual con la que contaba el contratista a fin de
demandar la liquidación judicial del contrato No. 019 de 1991, debía ser incoada
dentro del periodo comprendido entre la mencionada fecha 18
de junio de 1992y
6 Es decir, la ejecución de la obra tuvo una duración de 7,8 semanas.

el día 18 de junio de 1994 y dado que la demanda fue presentada el día 14 de

junio de 1995 (fl. 36 c.p.), resulta evidente su extemporaneidad 7 , hecho que
impide el estudio de las pretensiones de la demanda.
En efecto, se observa que el término de caducidad es perentorio, se surte aún en
contra de la voluntad de las partes, no se interrumpe y se cumple por el solo
transcurso del tiempo sin que haya sido ejercida la respectiva acción, por lo tanto,
su contabilización no puede depender de la voluntad o de las acciones u
omisiones de alguna de las partes.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia recurrida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: CONFÍRMASE en todas sus partes la sentencia proferida por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección
Tercera, el 18 de
septiembre de 1997, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
Segundo: En firme este fallo devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO
7 Ello es así, toda vez que si bien para aquella fecha ya había entrado a regir la Ley 80 de

1993, lo cierto es
que el término de caducidad de la acción ya había empezado a correr conforme a la
normatividad vigente
cuando se produjo la terminación del contrato y por lo tanto, al mismo se le seguía
aplicando el término que
tal normatividad y su desarrollo jurisprudencial estipulaba.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA__